Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 261/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 323/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 26 lutego 2021 r. nr SKO.1678/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 323/21 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 26 lutego 2021 r. nr SKO.1678/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz decyzję Burmistrza Miasta Biłgoraja z 16 listopada 2020 r. nr SR.4042.36.2020.TŚ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez błędną wykładnię i uznanie, że wykładnię literalną tego przepisu należy uzupełnić wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

2. art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy żaden z przepisów nie przewiduje możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, a także nie przewiduje możliwości jednoczesnego pobierania obydwu ww. świadczeń oraz nie przewiduje przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia i pobieranym świadczeniem emerytalno-rentowym;

3. art. 17 ust. i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz w związku z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291), powoływanej dalej jako "u.e.r.f.u.s.", przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawieszenie prawa do emerytury stanowiłoby podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy zawieszenie prawa do emerytury prowadziłoby tylko do zaprzestania jej pobierania (wypłaty), natomiast art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jasno precyzuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury;

4. art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ww. przepisy mają zastosowanie w sprawie, podczas gdy żaden z nich nie przewiduje możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku jego zbiegu z emeryturą;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi;

2. na podstawie 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji organów I i II instancji w sytuacji, gdy przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego, a także nie przewidują możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych oraz nie przewidują możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia i pobieranym świadczeniem emerytalno-rentowym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy organy I i II instancji dokonały właściwej subsumpcji przepisów, wyjaśniając najpierw stan faktyczny, a następnie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustalone prawo do emerytury wyklucza możliwość przyznania A. A. świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przepis ten wymienia osoby nieuprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca wymieniając w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. osobę posiadającą prawo do emerytury nie przewidział możliwości wyboru między świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ani dopłaty wyrównującej niższe świadczenie.

Z uwagi na brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., organy administracji publicznej nie posiadają żadnego luzu decyzyjnego.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też, ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury, powinna być wyłączona z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem, nie jest możliwy zbieg obu tych świadczeń, ani ich wzajemna kompensata.

Organ wnoszący skargę kasacyjną dodał, że w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r., przewidującym zbieg uprawnień do świadczeń i wybór korzystniejszego świadczenia, nie zawarto świadczeń emerytalno-rentowych wśród świadczeń podlegających wyborowi. Ta okoliczność również wskazuje, że brak jest możliwości wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą. Świadczenia te są odrębne i nie ma między nimi relacji.

Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że sformułowanie "ustalone prawo do emerytury" nie powinno być utożsamiane ze znacznie węższym znaczeniowo pojęciem "pobieranie emerytury". Ustawodawca jasno wskazał, że przyczyną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest "ustalone prawo do emerytury", niezależnie od tego, czy prawo to jest aktualnie konsumowane, czy też jego realizacja została w pewnym okresie wstrzymana (tak WSA w Szczecinie w wyroku z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 844/21).

Organ wnoszący skargę kasacyjną sprzeciwił się tym samym możliwości wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób, który byłby uzależniony od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i jego relacji do wysokości emerytury.

Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że powołany przez Sąd I instancji przepis art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. dotyczy świadczeń otrzymanych na podstawie tej ustawy, a więc nie obejmuje świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem organu, przyjęcie, że osoby pobierające świadczenia emerytalno-rentowe miałyby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, doprowadziłoby do nierównego traktowania osób pracujących i pobierających wynagrodzenie, które opiekują się osobą niepełnosprawną, a które tak samo jak osoby pobierające świadczenia emerytalno-rentowe, zostały wyłączone z grupy osób, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której osoby niepracujące, pobierające emeryturę albo rentę, a które sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną, miałyby prawo do dwóch świadczeń, odmiennie niż osoby pracujące i zajmujące się osobą niepełnosprawną.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, w sprawie było bezsporne, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku A. A. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast skarżąca jest osobą mającą ustalone prawo do emerytury, wypłacanej jej w wysokości 1 094,26 zł miesięcznie.

Decyzją z 16 listopada 2020 r. znak: SR.4042.36.2020.TŚ Burmistrz Miasta Biłgoraja odmówił A. A. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na córkę B. B. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca spełnia wprawdzie warunki dotyczące niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i faktycznego sprawowania opieki nad córką, ale przysługuje jej prawo do emerytury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu w decyzji z 26 lutego 2021 r. nr SKO.1678/20 podzieliło pogląd organu I instancji. Podkreśliło, że pobieranie emerytury jest okolicznością wykluczającą przyznanie świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi A. A. stwierdził, że nie zasługuje na aprobatę pogląd organów, że ustalone prawo do emerytury pobieranej przez skarżącą stanowi bezwzględną przeszkodę prawną dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd o potrzebie uzupełnienia wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Sąd I instancji nie znalazł przesłanek, które uzasadniałyby zróżnicowanie sytuacji opiekuna osoby niepełnosprawnej, polegającej na wyłączeniu w całości prawa tego opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ma on ustalone prawo m.in. do świadczenia emerytalnego, które to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Jak zauważył Sąd I instancji, z akt administracyjnych wynika, że skarżącej od 1 lipca 2015 r. przysługuje emerytura w wysokości 1 094,26 zł (decyzja ZUS z 4 sierpnia 2015 r. znak: ENP/10/003029324), zaś na dzień wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało w wysokości 1 971 zł. Nie ulega wątpliwości, że wybór świadczenia pielęgnacyjnego jest korzystniejszy dla skarżącej.

Dlatego też, mając na uwadze, że doszło do zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - w niniejszej sprawie emerytury - w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, Sąd I instancji uznał, że należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Jak podkreślił Sąd I instancji, osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.fu.s. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej należy wskazać, że istota sporu sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organy obu instancji przyjęły, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na ustalone prawo do emerytury.

Zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko powyższe w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20.

Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął za własne stanowisko prezentowane w ww. wyrokach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można jedynie do nich ograniczać się i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, czy w wyroku z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1 583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w myśl art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1 971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 4 listopada 2020 r. (M. P. poz. 1067). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi zatem do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, aby zweryfikować wyniki wykładni językowej. Dlatego też m. in. w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 zasadnie zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Jak prawidłowo uznał Sąd I instancji taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12). Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Dodatkowo można jeszcze przywołać fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązania pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki na przykład obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

W świetle powyższych wywodów należy przyznać rację Sądowi I instancji, który uznał, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, wykładnia literalna tego przepisu powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury.

Podzielić zatem należało stanowisko Sądu I instancji, który opowiedział się za rozwiązaniem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie choćby w wyrokach w sprawach o sygn. akt: I OSK 2375/19, I OSK 1546/19, I OSK 254/20, I OSK 2375/19, czy I OSK 764/20. W powołanych wyrokach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, że informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury.

Podsumowując powyższe, należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i zasadnie uchylił decyzje organów obu instancji. Podobnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były usprawiedliwione. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza bowiem kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 P.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej.