Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1090/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Zamierzenia inwestycyjne należy oceniać nie tylko pod kątem zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, ale i z przepisami powszechnie obowiązującymi, czyli również o ochronie środowiska.

TEZY

Zamierzenia inwestycyjne należy oceniać nie tylko pod kątem zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, ale i z przepisami powszechnie obowiązującymi, czyli również o ochronie środowiska.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Ludwik Żukowski, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 47/04 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

OSK 1090/04

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt II S.A./Bk 47/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 5 grudnia 2003 r. Nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił przebieg postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją podając, że decyzją z dnia 1 października 1997 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowy nowego budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działkach nr 68, 69, 70, 71, 95, 96 i 97 położonych we wsi [...]

Jak wynika z materiałów sprawy Prokurator Rejonowy w [...], pismem z dnia 30 czerwca 2003 r., złożył sprzeciw od w/w decyzji Wójta Gminy [...], zarzucając rażące naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U/ z 1999 r. Nr 15, poz. 139) oraz art. 73 ust.1 pkt 1 i 3 i art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 169), jak również obrazę art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 września 2003 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, nie dopatrując się rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego konieczność stwierdzenia jej nieważności, a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 5 grudnia 2003 r. utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie.

OSK 1090/04

Rozpoznając skargę na decyzję kończącą postępowanie nadzwyczajne, w uzasadnieniu której powtórzono w istocie wcześniejsze zarzuty naruszenia prawa skierowane pod adresem decyzji zaskarżonej w drodze sprzeciwu prokuratorskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji nie znajduje potwierdzenia zarzut, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 1 października 1997 r. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 46a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ustawy z dnia 3l stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Sąd podniósł, iż przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji stanowił, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska był całkowicie bezzasadny.

Sąd I instancji stwierdził również, że nie potwierdziły się pozostałe zarzuty skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgromadziło bowiem cały niezbędny dla właściwego rozpatrzenia sprawy materiał dowodowy, poddało go gruntownej analizie, a wyprowadzone w oparciu o tę analizę końcowe wnioski są w ocenie Sądu trafne. Organ nadzorczy, zdaniem Sądu, słusznie stwierdził, że zakaz wznoszenia w strefach ochronnych jezior i rzek obiektów budowlanych nie dotyczył istniejących zagród w dobrym i średnim stanie technicznym. Takie siedlisko natomiast istniało na terenie inwestycji w momencie złożenia przez F. M. wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

OSK 1090/04

W odniesieniu do wywodów skarżącego Prokuratora Sąd pierwszej instancji podniósł również, iż kwestionowana decyzja dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy zagrody (siedliska), a nie budowy obiektów hotelowo-turystycznych. Jeżeli zatem doszło do samowolnej zmiany przeznaczenia obiektów budowlanych, tworzących w przeszłości siedlisko rolnicze, to fakt ten może stanowić podstawę do ingerencji służb nadzoru budowlanego, natomiast jest obojętny dla oceny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w [...]. Organ ten zaskarżył w całości wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji bądź "merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii".

W skardze kasacyjnej stawia się następujące zarzuty:

1) obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust.1 i 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez stwierdzenie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], mimo, iż plan ten zakazuje wznoszenia w strefie ochronnej jeziora Jaczno jakichkolwiek obiektów budowlanych, poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym oraz tworzenie nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej, niż 200 m. od brzegów jezior i rzek, zaś zabudowy nierolniczej poza granicami skupionej zabudowy wiejskiej, które to stanowisko było skutkiem założenia, że nie jest konieczne zgodne z prawem posadowienie obiektów,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie wskazaniu faktów, na których organ oparł się przy wydawaniu decyzji oraz przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności innym dowodom, co doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie pozwoliło na prawidłową jego ocenę skutkiem czego było przyjęcie, iż w chwili wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości Millerów znajdowały się tam legalnie posadowione zabudowania w dobrym lub co najmniej średnim stanie technicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania, określone w art. 183 § 3 tej ustawy. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności takie nie mają miejsca Sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji, orzekający w sprawie, art. 40 mające zastosowanie w sprawie, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a to w związku z błędną wykładnią zawartych tam przepisów. Nie można bowiem podzielić poglądu, że stosownie do literalnego brzmienia przepisu art. 40 ust.1 w/w ustawy, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się wyłącznie na

OSK 1090/04

podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt, iż celem przedmiotowej decyzji jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym nie oznacza jeszcze i oznaczać nie może, mimo braku wyraźnej regulacji w tej mierze, że właściwy organ nie jest związany innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem nie może też być brzmienie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z daty orzekania w sprawie, nie zawierające jeszcze expressis verbis wymogu zgodności z przepisami prawa, przesądzającego – obok ustaleń planu miejscowego – o możliwości ustalenia bądź nie, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji. W demokratycznym państwie prawa wszyscy są zobowiązani do przestrzegania prawa niezależnie od tego czy ustawodawca w konkretnym przypadku tak stanowi czy też nie. Jeżeli tak, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było zobowiązane do uwzględnienia w sprawie nie tylko ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także innych przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących ochrony przyrody (środowiska). I w tym aspekcie zarzut naruszenia art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, sformułowany w skardze kasacyjnej ma usprawiedliwione podstawy.

Usprawiedliwionych podstaw nie mają natomiast zarzuty naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem sąd orzekając w sprawie, przepisów tych nie stosował. Sąd kontrolował jedynie czy przepisy te zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach. Nie oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zakwestionować uchybień przepisom postępowania ze strony sądu pierwszej

OSK 1090/04

instancji, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale chcąc do tego doprowadzić trzeba zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub lit.c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie uwzględnienie skargi, mimo naruszenia tych przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego. Takiego zarzutu jednak w skardze kasacyjnej nie sformułowano, a Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze szczególny charakter tej skargi, nie może domniemywać . W tej sytuacji faktycznej i prawnej zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 8o oraz 107 § 3 kpa nie można uznać za usprawiedliwiony.

Mając jednak na uwadze zasadność zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skutkującego koniecznością orzeczenia w sprawie nie tylko na podstawie ustaleń planu miejscowego, ale także na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.