Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 819/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14, art. 24, art. 30, ust. 2 pkt 4, art. 32
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją wydaną na rzecz M.W. z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] przyznano w pkt 1 zasiłek rodzinny na syna T. za okres zasiłkowy od 1 listopada 2011r. do 31 października 2012r., a w pkt 2 i 3 dwa jednorazowe dodatki do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez dziecko w kwocie po 100 zł każdy. Organ stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że strona spełnia warunki określone w art. 5 ust. 1 i 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm.).

W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez małoletniego T.

W następstwie wszczęcia postępowania, w dniu [...]r., Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. w jej pkt 2 i 3 (decyzja nr [...]). W jej uzasadnieniu stwierdzono, że zasiłek rodzinny jak i dodatki do zasiłku stanowią odrębne świadczenia. O prawie do każdego z nich można orzec w jednej decyzji. W zakwestionowanej decyzji organ I instancji orzekł o prawie strony do zasiłku rodzinnego i do dwóch dodatków do tego zasiłku z tytuły rozpoczęcia roku szkolnego nie wskazując jednak, którego roku szkolnego dotyczy każdy z nich. Natomiast dodatek taki, zgodnie z art. 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje raz w roku, w związku z rozpoczęciem roku szkolnego albo rocznego przygotowania przedszkolnego. Decyzja przyznająca stronie dwukrotnie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz tego samego dziecka wydana została zatem, zdaniem Kolegium, z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W następstwie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia w przedmiocie dwóch dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego bez określenia, za który rok świadczenie to przysługuje, Prezydent Miasta B. rozpoznając ponownie wniosek strony z dnia 30 września 2011r. w tym zakresie orzekł o przyznaniu stronie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 przez małoletniego T.W. w kwocie 100 zł i odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 (decyzja z dnia [...]r. nr [...]).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona nie pobierała zasiłku rodzinnego w okresie 1 listopad 2010 - 31 październik 2011, a więc nie przysługiwał jej również dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012. Wyjaśniono nadto, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 "z decyzji nr [...]" wypłacono matce T.W. we wrześniu 2012r.

Organ I instancji wszczął nadto postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, które zakończone zostało decyzją z dnia [...]r. (decyzja nr [...]). W decyzji tej uznano pobrany przez M.W. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego za miesiąc listopad 2011r. w łącznej kwocie 100 zł, jako nienależne świadczenie.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 30 ust. 1, 2 pkt 4, 8 i art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 114).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że po myśli art. 30 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy świadczenie rodzinne wypłacone na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jest świadczeniem nienależnie pobranym. Dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 wypłacony stronie w listopadzie 2011r. był świadczeniem nienależnie pobranym, gdyż został wypłacony na podstawie decyzji, której stwierdzono nieważność jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Kolejną decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta B. orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ustalonego ostateczną decyzją z dnia [...]r. oraz o obowiązku zwrotu odsetek od tego świadczenia w wysokości 44 zł .

Wskazując na treść art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ wyjaśnił, że nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi wraz z odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia rodzinnego do dnia spłat.

W odwołaniu od decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń M.W. oświadczyła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, gdyż świadczenie zostało jej przyznane mocą decyzji wydanej przez organ, a ona nie popełniła żadnego błędu. Uznała, że nie ma powodu obciążać ją skutkami błędów urzędniczych zwłaszcza w sytuacji, gdy jedynym jej dochodem są alimenty na dziecko w wysokości 500 zł i świadczenia rodzinne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Kolegium stwierdziło, że kwestia czy strona pobrała nienależne świadczenie przesądzona została definitywnie decyzją z dnia [...]r. Decyzja ta jest ostateczna, a obowiązkiem organu było wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi bowiem, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie obowiązana jest do jego zwrotu. Nienależnym świadczeniem jest świadczenie przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśniono, że na podstawie decyzji z dnia [...]r. wypłacono stronie dwa dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na to samo dziecko, w sytuacji gdy dodatek ten przysługuje tylko raz w roku. Z tej przyczyny Kolegium stwierdziło nieważność wskazanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższego, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku 2011/2012 był pobrany nienależnie i stosownie do art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami.

Kolegium pouczyło stronę, że może skorzystać z instytucji umorzenia kwot nienależnie pobranych, odroczenia płatności lub rozłożenia jej na raty jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca przedstawiła swoją sytuację materialną oświadczając, że nie posiada środków do zwrotu. Podniosła również, że nie jest słuszne by odpowiadała za popełnione 4 lata temu błędy urzędnika, który wydał decyzję. Oświadczyła, że nie można przypisać jej żadnej winy, a zwrócić przyznane jej świadczenie powinna osoba popełniająca błąd.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w pełni stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działania organów administracji. Uwzględnienie skargi może nastąpić jedynie w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.

Jak wynika z akt sprawy, przyczyną uznania pobranego przez skarżącą dodatku do zasiłku rodzinnego określonego jako świadczenie "za miesiąc listopad 2011r. w kwocie 100 zł z odsetkami liczonymi od dnia 1 grudnia 2012r." było stwierdzenie nieważności decyzji w części w jakiej stanowiła podstawę do jego pobrania z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja o stwierdzeniu nieważności stała się ostateczna.

Co prawda przywoływane w skardze argumenty mające na celu wykazać brak zawinienia po stronie skarżącej co do pobierania nienależnego świadczenia nie mogą zostać uznane za trafne, to jednak nie oznacza to, że skarga oceniona być musi jako bezskuteczna. Wojewódzkim sądom administracyjnym przypisano bowiem uprawnienie do badania zaskarżonego aktu nie tylko z punktu widzenia podniesionych w skardze zarzutów.

Zarzuty skargi nie były trafne, gdyż dla uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach nie jest konieczna ocena świadomości strony, co do spełnienia przesłanek ustawowych wymaganych do nabycia określonego świadczenia. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że każde świadczenie wypłacone w warunkach opisanych w art. 30 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma niejako charakter związany (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 1773/12 publ. CBOSA). Organ wydający decyzję o ustaleniu jako nienależne pobranych świadczeń rodzinnych nie jest upoważniony do oceny przyczyn, dla których uznano decyzję przyznającą uprzednio te świadczenia jako wydaną bez podstawy prawnej względnie z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli nawet - tak jak sugeruje się w skardze - w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy doszłoby do rażącego naruszenia prawa ze względu na uchybienia obciążające organy, kwestia ta nie miałaby wpływu na spełnienie się przesłanki wymienionej w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkującej uznanie za nienależnie pobrany przez skarżącą dodatek do zasiłku rodzinnego w kwocie 100 zł.

W przepisach art. 30 ust. 2 pkt 4, a także w art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymaga się od organu wykazania winy strony co oznacza, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu świadczenia z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa także wówczas, jeżeli strona (świadczeniobiorca) nie zawiniła w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało (por. W. Maciejko, Nowa przyczyna zwrotu nienależnych świadczeń rodzinnych, Służba Pracownicza. 2009/4/9-13).

Przystępując natomiast z urzędu do oceny legalności działania organów administracji w granicach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że ograniczenie się wyłącznie do decyzji zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie doprowadzi do celu postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonego w treści art. 135 p.p.s.a. Celem tym jest usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Użyty w treści art. 135 p.p.s.a. zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczącego się przed organami administracyjnymi I i II instancji, jak i postępowania nadzwyczajne. Przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt II GSK 131/13).

Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne, a więc z pewnością dotyczy także relacji pomiędzy decyzją zależną, jako koniecznym następstwem decyzji pierwotnej leżącej u jej źródeł (por. J. Świątkiewicz: Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Białystok 1999, s. 135 czy T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 211-212 - komentarze aktualne na gruncie art. 135 p.p.s.a).

W granicach prowadzonej sprawy pozostaje niewątpliwie rozstrzygnięcie wydane w trybie nadzorczym - o stwierdzeniu nieważności decyzji, w tej części na mocy której przyznano skarżącej dwa dodatki do zasiłku rodzinnego, a więc decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...]. Na jej podstawie automatycznie przesądzone zostało istnienie jedynej i niezbędnej przesłanki świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W granicach kontrolowanej sprawy pozostaje zatem również - jako następstwo w/w rozstrzygnięcia nadzorczego - decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...], w której uznano za nienależnie pobrane świadczenie (określone jako – "dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w łącznej kwocie 100 zł za miesiąc listopad 2011r."). Pomiędzy tym aktem, a kontrolowaną decyzją istnieje bowiem ewidentny stosunek zależności, gdyż kontrolowana decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia stanowi konieczne następstwo uznania świadczenia jako nienależnie pobranego.

Objęcie tych rozstrzygnięć kontrolą w prowadzonym obecnie postępowaniu sądowym jest zatem niezbędne. Kontrola tych decyzji jest niezbędna w celu zapewnienia, że w obrocie prawnym, w granicach kontrolowanej sprawy, nie funkcjonuje żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Postępowanie zwykłe zakończone decyzją o przyznaniu skarżącej uprawnienia do zasiłku rodzinnego i dwóch dodatków do niego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wszczęte zostało na podstawie wniosku matki małoletniego złożonego w dniu 30 września 2011r., w którym oprócz zasiłku rodzinnego domagała się ona przyznania dwóch dodatków do tego świadczenia z tytułu rozpoczęcia przez jej syna roku szkolnego 2011/212 i 2012/2013. Organ przeprowadził postępowanie dowodowe m.in. z zaświadczenia urzędu skarbowego o wysokości dochodów rodziny w roku poprzedzającym okres zasiłkowy przyjmując, że jest to rok 2010r. oraz zaświadczenia z dnia 29 września 2011r. wydanego przez Dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] w B., w którym stwierdzono, że małoletni T.W. uczęszcza do oddziału "O" i jest objęty rocznym przygotowaniem szkolnym.

Po myśli art. 24 ust. 1 o świadczeniach rodzinnych generalnie prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy. Co do zasady datę początkową przyznania świadczeń rodzinnych określa generalnie art. 24 ust. 2 w/w ustawy, w którym stwierdza się, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Zgodnie z legalną definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 10 omawianej ustawy termin "okres zasiłkowy" oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Natomiast zgodnie z jej art. 3 ust. 2a dochód członka rodziny oznacza generalnie przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Z przywołanego art. 24 ust. 2 w/w ustawy wynika także jednoznacznie, że uprawnienie do zasiłku rodzinnego przyznawane jest na wniosek.

Biorąc pod uwagę brzmienie art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinno budzić wątpliwości, że dodatki do zasiłku rodzinnego uwarunkowane są istnieniem prawa do zasiłku rodzinnego. W judykaturze stwierdza się jednoznacznie, że dodatki do zasiłku rodzinnego nie mają charakteru samoistnych świadczeń rodzinnych, a zatem w razie braku prawa do zasiłku rodzinnego nie może być mowy o prawie do żadnego z jego dodatków (przykładowo wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 1261/0 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Po 47/14, publ. CBOSA).

Z powyższego wynika nadto, że jeśli zasiłek rodzinny przyznawany jest na wniosek, to dodatki od niego przyznawane są również z inicjatywy strony.

Z treści wniosku złożonego przez skarżącą w dniu 30 września 2011r. odczytać można, że domagała się ona dodatków z tytułu rozpoczęcia przez jej syna roku szkolnego 2011/2012 i 2012/2013.

Stosownie do postanowień art. 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Dodatek ten przysługuje w związku z rozpoczęciem roku szkolnego i stanowi wyjątek od zasady przyznawania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy, określony w cyt. art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Celem tego dodatku jest bowiem jednorazowe wsparcie rodziny w trudnym dla niej momencie, a mianowicie rozpoczęcia roku szkolnego przez dziecko, a w szczególności w związku z niezbędnymi wydatkami związanymi z zakupem podręczników i przyborów szkolnych. Jednocześnie wydaje się, że dodatek ten może być przyznany nie tylko stricte w dniu rozpoczęcia roku szkolnego, ale także i w późniejszym czasie, przy czym istotnym jest, by stosowny wniosek został złożony w trakcie nauki dziecka w danej klasie, w której rozpoczęło rok szkolny, to znaczy przed odebraniem świadectwa ukończenia danej klasy. Zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 2156) rok szkolny rozpoczyna się w dniu 1 września każdego roku, a kończy się z dniem 31 sierpnia następnego roku. Odebranie świadectwa skutkuje tym, że dany uczeń ukończył naukę w danej klasie i przeszedł do następnej, względnie ukończył daną szkołę, gdyż po myśli § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2010r. w sprawie świadectw, dyplomów państwowych i innych druków szkolnych (t.j. Dz.U. z 2014 poz. 893) otrzymanie świadectwa szkolnego promocyjnego potwierdza uzyskanie albo nieuzyskanie promocji do klasy programowo wyższej. Granicą, której nie można przekroczyć, aby otrzymać wskazany dodatek jest zatem dzień odebrania przez dziecko świadectwa ukończenia danej klasy (por. wyrok tut. Sądu z dnia z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1282/06 publ. CBOSA).

Nadto, jak wynika to z treści art. 14 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek ten może być przyznany tylko raz w roku w związku z rozpoczęciem roku szkolnego, a zatem w jednym roku szkolnym rodzina może otrzymać tylko jeden taki dodatek.

Data złożenia wniosku jak też dokumenty stanowiące dowody w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...], która w jej pkt 2 i 3 jest przedmiotem stwierdzenia nieważności, prowadzą do jednoznacznego wniosku, że okresem zasiłkowym, którego dotyczyło postępowanie w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego było okres 2011/2012. Za ten też okres przyznano skarżącej zasiłek rodzinny. Za ten więc okres przysługiwał jej dodatek do zasiłku rodzinnego w przypadku spełnienia przesłanek wymaganych dla określonego rodzaju dodatku, a złożone do akt zaświadczenie Dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] w B. z 29 września 2011r. potwierdzało fakt objęcia małoletniego T. rocznym przygotowaniem szkolnym.

Ze względu na fakt, iż wniosek złożony przez skarżącą obejmował również dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 obowiązkiem organu było rozpoznanie również tej części wniosku. W rezultacie przyznano skarżącej dwa dodatki z tego samego tytułu, nie określając czasokresu, których dotyczą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało takie działanie organu jako rażące naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż wbrew regulacji zawartej w tym przepisie Prezydent Miasta B. przyznał stronie dwukrotnie dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i nie wskazał, którego roku szkolnego dotyczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] wydana została z uchybieniem przepisom art. 7 i art. 77 K.p.a. skutkując w rezultacie co najmniej przedwczesne zastosowanie powołanego w jej podstawie prawnej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zgodnie z ugruntowanym już poglądem judykatury i piśmiennictwa prawniczego można wskazać, że instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika dążenie do sanacji wadliwości decyzji dla ochrony praw nabytych przez stronę, zaś z zasady praworządności dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy, powinna ona być interpretowana ścieśniająco, a postępowanie prowadzone w tym trybie, nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanymi.

"Rażące naruszenie prawa" jest jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie to nie otrzymało definicji legalnej. W procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, iż jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, a następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (wyroki NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993 Nr 1, poz. 23, z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195:). Podkreśla się nadto, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana, a istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych (wyroki NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, Lex nr 4181 czy z dnia 6 lutego 2002 sygn. akt II OSK 490/05 LEX nr 196696).

Z motywów decyzji wydanej w trybie nadzorczym wyczytać można dwie przyczyny powodujące rażące naruszenie prawa. Pierwsza przyczyna to brak wskazania, którego roku szkolnego dotyczą przyznane dwa dodatki z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Druga przyczyna, to dwukrotne przyznanie dodatku.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stanowi kwalifikowanego naruszenia prawa jeżeli w decyzji przyznającej zasiłek rodzinny (za określony w decyzji okres zasiłkowy) i dodatek do tego zasiłku organ pominie wskazanie, jakiego okresu dotyczy dodatek przyznawany przy tym zasiłku rodzinnym. Czasokres za jaki przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego wynika bowiem w sposób oczywisty z powyżej przytoczonych regulacji prawnych nakazujących przyjąć brak samodzielnego charakteru dodatków do zasiłku rodzinnego jako świadczeń rodzinnych. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga natomiast ustalenia, że doszło do uchybienia, które stanowi niekwestionowane zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia.

Druga przyczyna, dla której Kolegium uznało za konieczne stwierdzić nieważność pkt 2 i 3 decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] (dwukrotne przyznanie dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) stanowi rażące naruszenie prawa, jeżeli dotyczy tego samego czasokresu. W takim przypadku jedno z tych świadczeń (lecz nie oba) przyznane jest bezprawnie, o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. .

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bez dogłębnej analizy akt sprawy zakończonej w/w decyzją uznało za konieczne usunąć z obrotu prawnego rozstrzygnięcia dotyczące obu dodatków do zasiłku rodzinnego eliminując tym samym jedno, które mogło mieć pełne uzasadnienie prawne, a więc takie które zdecydowanie nie było rozstrzygnięciem ewidentnie sprzecznym z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia przepisem prawa.

Ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność traktować należy więc jako wysoce niejednoznaczną, co narusza zasady wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które nie pozwalają na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bez wskazania treści normy prawnej, która została naruszona i bez podania powodów, dla których to naruszenie należy zaliczyć do kategorii rażącego naruszenia prawa.

Z przedstawionych przyczyn decyzja ta wymaga usunięcia z obrotu prawnego.

Konsekwencją tak niejednoznacznej oceny prawnej stała się decyzja organu I instancji z dnia [...]r. nr [...], która w istocie pozwala dopiero na ustalenie, które z pobranych przez skarżącą świadczeń miałoby być świadczeniem nienależnie pobranym. W decyzji tej odmówiono skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 (a więc roku, w którym pobierała zasiłek rodzinny) i przyznano jej ten dodatek za rok szkolny 2012/2013.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona raz jeszcze oceny decyzji Prezydenta Miasta B. uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, właściwe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a przy tym ugruntowane w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym zasady, z których wynika, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, że decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w stosowanej przez organ normie prawnej, wbrew przesłankom określonym w tym przepisie oraz gdy skutki wywołane przez decyzję (dla strony oraz społeczne i gospodarcze), nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Organ nadzoru weźmie przy tym pod uwagę, że skutki rażącego naruszenia prawa polegające w istocie rzeczy na nieprawidłowym wykonywaniu obowiązków po stronie pracowników organu, nie mogą w żadnym wypadku wpływać negatywnie na sytuację strony postępowania. Wręcz przeciwnie, w takich wypadkach wchodzić może w rachubę możliwość wystąpienia strony o odszkodowanie należne ex delicto.

Przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem wobec jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Uchybienia organów administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, działającego w dobrej wierze (por. wyrok Sądu Najwyższego w sprawie III ARN 46/94 publ. OSNP 1995/5/58 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA 702/87 i Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 40/92). Powołać się tu można także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzającego, iż nie jest dopuszczalne, by uchybienia w działaniach jednego organu administracji publicznej wywoływały negatywne skutki w postępowaniu przed innym organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010r. sygn. akt II GSK 312/09 publ. LEX nr 577318). Podkreślić nadto trzeba, że zasada zaufania obywatela do państwa pozwala mu przypuszczać, iż dokonywane wobec niego czynności, przez będący emanacją państwa organ, czy inną jednostkę do tego upoważnioną, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 7 marca 2008r. sygn. akt I SA/Łd 46/08 publ. LEX nr 489243 i w Warszawie z dnia 5 października 2004r. sygn. akt SA 3196/03 publ. LEX nr 159925).

Po zakończeniu postępowania nadzorczego rolą organu będzie zająć właściwe stanowisko wobec decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] o przyznaniu skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 i odmowie przyznania skarżącej tego świadczenia za rok szkolny 2011/2012. W sytuacji powrotu do obrotu prawnego decyzji pierwotnej przyznającej skarżącej to świadczenie nastąpi bowiem klasyczne naruszenie zasady res iudicata.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ nadzoru, zwróci nadto uwagę, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówiono skarżącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego za rok szkolny 2011/2012 mimo, że zasiłek rodzinny za ten okres przyznano jej na podstawie decyzji z dnia [...]r. nr [...]. Zwróci też uwagę na wyjaśnienia tego faktu zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r., z których wynikało, że nie można było przyznać skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego za rok szkolny 2011/2012, gdyż nie pobierała ona zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym 2010/2011, a także, że dodatek do zasiłku rodzinnego przyznany decyzją z [...]r. nr [...] wypłacony jej został dopiero we wrześniu 2012r.

Przedstawiona powyżej argumentacja stanowi, że przedwczesna stała się zarówno kontrolowana decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...]r. nr [...].

Przedwczesna jest również decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r, nr [...], w której uznano za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego za miesiąc listopad 2011r.

W celu zapewnienia, że w obrocie prawnym, w granicach kontrolowanej sprawy, nie funkcjonuje żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny poszerzając swoją kontrolę do wszystkich aktów wydanych w granicach kontrolowanej sprawy orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji.