Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1104/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59 art. 26 ust. 4, art. 25 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 333/10 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 333/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r., nr[...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów o rybołówstwie.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr[...], Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62, poz. 574 ze zm., dalej ustawa o rybołówstwie), w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz.U. Nr 76, poz. 671), wymierzył A. K. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania A. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr[...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku przeprowadzonych przez Inspektora Okręgowego Inspektoratu Rybołówstwa Morskiego w G. czynności kontrolnych stwierdzono na podstawie wpisu do karty dziennika połowowego nr [...] poz. 15 dokonanego przez kapitana statku rybackiego J. A. K., iż statek ten podczas rejsu połowowego w dniu 16 października 2007 r. złowił i przywiózł do portu 117 kg dorszy w relacji pełnej (4 skrzynki po 29,25 kg każda). W związku z powyższym Minister stwierdził, że A. K. naruszył przepis art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz.Urz. UE L Nr 180 z 2007 r., str. 3, dalej rozporządzenie nr 804/2007), zgodnie z którym wprowadzony został zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim od dnia 11 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2007r.

Oddalając skargę A. K. na powyższą decyzję WSA w W. nie podzielił argumentacji skargi, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej pozostaje w sprzeczności z warunkami specjalnego zezwolenia połowowego i prowadzi do bezpodstawnej utraty praw nabytych. Zdaniem Sądu decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego pomiotu zezwalała na wykonywanie prawa połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wyekspirowania wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej - do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Informacja o tych ostatnich uwarunkowaniach, zgodnie z zasadą dobrej administracji, winna była znaleźć się także w treści zezwolenia, jednak jej brak nie rodzi żadnych skutków, co do sytuacji prawnej strony. Ewentualne wygaszenie tej decyzji byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynika z mocy rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007, nie jest zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu.

W ocenie Sądu I instancji nie można zakwalifikować ustanowienia zakazu połowów, jako naruszającego porządek konstytucyjny RP (art. 2 i 21 Konstytucji RP) w zakresie pozbawienia praw nabytych bez odszkodowania, albowiem z treści tego aktu nie wynika zakaz ustanawiania określonych regulacji służących kompensacji strat podmiotom, które nie mogą wykorzystać przyznanych indywidualnie kwot połowowych.

Jednocześnie Sąd podniósł, iż z treści art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie wynika wprost, iż nakładanie kar jest obligatoryjne, a więc kwestia winy nie może mieć znaczenia w kontekście wymierzenia kary w określonej wysokości. Nie może stanowić negatywnej przesłanki wymierzenia kary błędne, twierdzenie strony, iż w związku z treścią zezwolenia połowowego może ona kontynuować działalność, pomimo wprowadzenia stosownego zakazu. Z tej przyczyny również organ administracji nie był obowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy istotnie strona dokonywała połowów w następstwie dezinformacji ze strony urzędników.

Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska strony skarżącej dotyczącego braku przesłanek wymierzenia kary, to jest kwestii czy istotnie ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Zdaniem Sądu w świetle zasady domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo (w tym na szczeblu UE) nie można przyjąć, iż rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zostało wydane pomimo braku wystąpienia stosownych przesłanek. Ustalenia Komisji, co do przekroczenia kwoty połowowej nie zostały dotychczas oficjalnie zakwestionowane, wobec czego nie podobna, uznać jakoby były one wadliwe, bez przedłożenia przekonywujących dowodów na tę okoliczność, których strona w niniejszej sprawie nie przedstawiła.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 333/10, wniósł A. K. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.

Niezależnie od powyższego strona wniosła o:

1. przeprowadzenie dowodu z dokumentu - prywatnej opinii biegłego prof. I. D.-K. na okoliczność: braku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r., a w konsekwencji braku podstaw do wymierzenia skarżącemu kary;

2. przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. (...) na okoliczność: braku wiarygodności danych tzw. FIDES III, które to dane powstały poprzez dodanie politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych (wg których nie doszło do żadnego przełowienia);

3. przeprowadzenie dowodu z dokumentu pytania P-5184/2010/PL deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka i odpowiedzi na to pytanie udzielone przez komisarz Marię Damanaki w imieniu Komisji Europejskiej na okoliczność: braku konkretnych dowodów na okoliczność ewentualnego przekroczenia przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej.

Nadto strona wnosząca skargę kasacyjną w oparciu o art. 125 §1 pkt 1 w zw. z art. 192 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wystąpiła o zawieszenie postępowania i przekazanie w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 115 z 9 maja 2008 r., str. 47) pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości w przedmiocie interpretacji i ważności rozporządzenia nr 804/2007.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z dnia 21 kwietnia 2005 r. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi narusza art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w zakresie w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z pkt 2 i 3 części wstępnej oraz art. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegającą na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść pkt 2 i 3 części wstępnej rozporządzenia nr 804/2007 w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona – względnie, z ostrożności procesowej strona sformułowała ten zarzut w następujący sposób: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie pkt 2 i 3 części wstępnej oraz art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż treść pkt 2 i 3 części wstępnej i art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z dnia 21 kwietnia 2005 r. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż określona w § 3 pkt 20 rozporządzenia kara w wysokości 10.000 zł stanowi karę w wysokości najniższej, podczas gdy wskazanie w § 3 pkt 20 rozporządzenia kary minimalnej sprzeczne jest z ustawą (art. 63 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że doszło do wyczerpania kwoty połowowej. Same motywy wydania rozporządzenia nr 804/2007 nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu o charakterze penalnym. Odwołanie się do tych motywów w decyzji administracyjnej pozbawia skarżącego prawa do obrony. Nie jest on bowiem w stanie w żaden sposób bronić się przed nieudokumentowanymi motywami przyświecającymi Komisji Europejskiej, nieprzedstawionymi szczegółowo w niniejszej sprawie.

Zdaniem kasatora kwestia ustaleń Komisji Europejskiej, co do wyczerpania kwoty połowowej dorsza nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, organ ten bowiem nie ma żadnych kompetencji co do ustalenia stanu faktycznego.

Podkreślono nadto, iż strona postępowania nie naruszyła prawa, albowiem realizowała kompetencję do połowu dorsza, co stanowiło realizację praw nabytych przez armatora. Nie można bowiem doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa, bez wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej prawo i bez stosownego odszkodowania. Wskazano, że skarżący wykonywał połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego, w myśl którego warunkiem prowadzenia połowów jest wykonywanie połowów w określonym przedziale czasu i do wielkości przyznanej indywidualnej kwoty połowowej, która w niniejszej sprawie nie została wyczerpana.

Strona wnosząca skargę kasacyjną poddała także w wątpliwość ważność rozporządzenia nr 804/2007, wskazując w szczególności na jego sprzeczność z zasadami prawa wspólnoty, efektywnej ochrony prawnej, zasadami dobrej administracji, zasadą proporcjonalności i obowiązkiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy a w miarę możliwości jak najszerszego zbudowania podstawy faktycznej dla swoich ustaleń, czy wypracowanymi w orzecznictwie ETS koncepcjami "oczywistego błędu", "nadużycia władzy" i "oczywistego przekroczenia granic kompetencji".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 9 września 2010 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odmówić przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów przedłożonych przez stronę wraz ze skargą kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny rozważył wniosek kasatora o zawieszenie postępowania i zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiocie interpretacji i ważności rozporządzenia nr 804/2007.

Zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art.234 TWE) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym m.in. o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie dotyczące ważności i wykładni aktów instytucji i jednostek organizacyjnych Unii jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości.

Sam Trybunał Sprawiedliwości w drodze kolejnych orzeczeń złagodził rygory wynikające z powołanego przepisu. W orzeczeniu Da Costa (C-28-30/62) Trybunał wskazał, że sąd, od którego orzeczenia nie służą środki zaskarżenia, może nie zwracać się z pytaniem prawnym, jeżeli powołuje się na wcześniejsze orzeczenie Trybunału. W orzeczeniu CLIFT (C-283/81) Trybunał wyjaśnił, że sąd krajowy jest zwolniony z obowiązku występowania z pytaniem prejudycjalnym m.in. kiedy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa wspólnotowego nie pozostawia żadnych wątpliwości, nawet wówczas gdy kwestia dotycząca prawa wspólnotowego pozostaje w ścisłym związku ze sprawą i nie było wcześniejszego orzeczenia Trybunału, do którego sąd mógłby nawiązać.

W przypadku, gdy przed sądem Państwa członkowskiego kwestionowane jest obowiązywanie przepisu pochodnego prawa wspólnotowego, stwierdzenie, że przepis ten nie obowiązuje, należy do wyłącznej kompetencji Trybunału. Odrzucany jest jednak pogląd, że sąd ostatniej instancji ma obowiązek występować z pytaniem prejudycjalnym w każdym przypadku, gdy strona procesu kwestionuje obowiązywanie przepisu prawa wspólnotowego. Zaznaczono, że strona zainteresowana przedłużeniem procesu byłaby skłonna w tym celu podnosić kwestie nieobowiązywania przepisu prawa wspólnotowego. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że sąd obowiązany jest przedstawić pytanie prawne, gdy ma wątpliwości dotyczące obowiązywania przepisu prawa wspólnotowego (por. "Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy" pod red. A. Wróbla, Zakamycze 2005, s.806).

W orzeczeniu ETS z dnia 10 stycznia 2006r. (w sprawie C-344/04 IATA), p.32 Trybunał wyjaśnił, że zakwestionowanie przez stronę ważności wspólnotowego aktu prawnego przed sądem krajowym samo w sobie nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla przedłożenia pytania prejudycjalnego ETS. W orzeczeniu tym (p.29 i 31) ETS podkreślił, że to sąd krajowy ocenia zasadność podnoszonych przez strony lub z urzędu argumentów w przedmiocie nieważności aktu wspólnotowego, który ma zastosowanie w sprawie i to w jego dyspozycji pozostaje, w zależności od wyniku tej oceny, skierowanie pytania w trybie prejudycjalnym.

Nie ulega wątpliwości, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego. Jednak obowiązek zadania przez ten Sąd pytania prejudycjalnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej istnieje tylko wtedy, gdy Sąd poweźmie wątpliwość, co do ważności bądź wykładni aktu prawa wspólnotowego. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął żadnych wątpliwości, co do ważności i wykładni rozporządzenia 804/2007, ani też nie miał wątpliwości interpretacyjnych, co do terminu "dostępne informacje", użytego w art.26 ust.4 rozporządzenia Rady Unii Europejskiej z dnia 20 grudnia 2002r. nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.U. UE. L. 02.358.59), zatem nie zachodziła potrzeba wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE. Z tego względu także wniosek o zawieszenie postępowania nie był uzasadniony.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (który stanowił podstawę funkcjonowania UE w dacie wydania rozporządzenia 804/2007) działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa. Organy Unii były więc uprawnione do wydawania rozporządzeń regulujących rybołówstwo.

Wspólna polityka rybacka w dziedzinie połowu dorsza na Morzu Bałtyckim realizowana była m.in. poprzez powołane wyżej rozporządzenie Rady (WE) 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa precyzujące m.in. zasięg i cele wspólnej polityki rybołówstwa, zasady dostępu do wód i zasobów, a także wspólnotowy system egzekwowania i kontroli. Zgodnie z p.23 preambuły do omawianego rozporządzenia, Komisja powinna być w stanie podejmować natychmiastowe środki zapobiegawcze, jeżeli istnieje dowód to, że działalność połowowa mogłaby doprowadzić do poważnego zagrożenia żywych zasobów wodnych. W myśl zaś p. 24 preambuły Komisja powinna być zaopatrzona w odpowiednie uprawnienia w celu kontrolowania i oceny wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa. Realizując te cele, zgodnie z art.20 ust.1 powołanego rozporządzenia Rada podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych /.../ oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa członkowskie.

Realizując to uprawnienie Rada (WE) wydała rozporządzenie 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego w 2007 r. (Dz.Urz. UE. L. z 2006 r. Nr 367, s.1). W załączniku nr 1 do rozporządzenia 1941/2006 przyznano Polsce na podobszar 25-32 (wody WE) kwotę połowową 10.794 ton dorsza.

Na podstawie art. 26 ust. 1 rozporządzenia 2371/2002 Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie. W myśl art. 27 Komisja kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie; w szczególności Komisja może prowadzić audyty, dochodzenia, weryfikacje i inspekcje statków rybackich. Na podstawie art.26 ust. 4 rozporządzenia Komisja może natychmiast zatrzymać działalność połowową, gdy w oparciu o dostępne informacje ustali, że kwota połowowa została wyczerpana.

Szczegółową procedurę kontroli prowadzonej przez Komisję oraz podjęcie decyzji o wstrzymaniu połowów reguluje rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93 ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.Urz. UE. L. z 1993 r. Nr 261, s. 1 z późn. zmianami). Już w preambule tego rozporządzenia Rada (EWG) stanowi, że konieczne jest, aby połowy zostały zabronione na mocy decyzji Komisji, jeżeli kwota połowowa Państwa Członkowskiego została wyczerpana oraz wskazuje, że w celu zapewnienia obiektywnej weryfikacji danych istotne jest, aby inspektorzy Wspólnoty przeprowadzali niezapowiedziane kontrole w sposób niezależny od kontroli przeprowadzonych przez właściwe władze Państw Członkowskich.

Na podstawie art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) 2847/93 Komisja może z własnej inicjatywy ustalić termin, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną.

W świetle przepisów powołanych wyżej rozporządzeń - mających bezpośrednie zastosowanie we wszystkich Państwach Członkowskich - nie ma żadnych wątpliwości, że Komisja była uprawniona zarówno do kontrolowania działalności połowowej Polskich statków rybackich jak również do czynienia własnych ustaleń, co do wyczerpania kwoty połowowej, a także do natychmiastowego wstrzymania połowów po samodzielnym ustaleniu takiej sytuacji.

Komisja (WE) jako podstawę prawną wydania rozporządzenia nr 804/2007 powołała omówione wyżej przepisy art.26 ust.4 Rozporządzenia Rady (WE) 2371/2002, art. 21 ust.3 rozporządzenia Rady (EWG) 2847/93 a także ustanowioną rozporządzeniem 1941/2006 ogólną kwotę połowową dorsza dla Polski na 2007 r. oraz informacje uzyskane od inspektorów Komisji, z których wynika, że wielkości dopuszczalnych połowów zostały wyczerpane. Mając na uwadze te ustalenia Komisja: 1/ uznała, że kwota połowowa dorsza dla Polski na podobszarze 25-32 (wody WE) została wyczerpana; 2/ zakazała statkom polskim połowów dorsza na wymienionym obszarze od daty opublikowania rozporządzenia 804/2007 (od dnia 11 lipca 2007r.).

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Komisja była uprawniona do wydania rozporządzenia 804/2007, bowiem miała kompetencje do jego podjęcia a warunki uprawniające do wydania tego aktu zostały stwierdzone w sposób przewidziany prawem. Jednocześnie treść rozporządzenia jest jednoznaczna. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął wątpliwości, co do ważności rozporządzenia nr 804/2007 ani też, co do jego interpretacji. Nie zachodziła zatem potrzeba występowania z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości UE.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, że są one nieusprawiedliwione.

Zarzuty skargi kasacyjnej można je podzielić na trzy grupy:

1/ zarzuty kwestionujące ustalenia, co do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej wynikające z rozporządzenia nr 804/2007 oraz skuteczność tych ustaleń erga omnes,

2/ zarzuty dotyczące uznania, że wykonywanie uprawnień wynikających z pozostającego w obrocie prawnym specjalnego zezwolenia połowowego mogło stanowić naruszenie prawa podlegające karze,

3/ zarzuty dotyczące możliwości ustalenia wysokości kary minimalnej w rozporządzeniu.

Oceniając zarzuty mieszczące się w grupie 1, zauważyć należy, że Komisja zgodnie z art.21 ust.3 rozporządzenia 2847/93 była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w takiej sytuacji na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia 2371/2002 była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. W razie sporu między Polską a Komisją co do prawidłowości ustaleń Komisji i niemożności wspólnego ustalenia zweryfikowanego poziomu przełowienia, ustalenia Komisji mogłyby być kwestionowane poprzez zaskarżenie rozporządzenia do Trybunału Sprawiedliwości WE. Rozporządzenie 2847/93 w art. 21 ust.4 przewiduje także specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe. Brak jednak jakichkolwiek podstaw, by podawać w wątpliwość ustalenia Komisji, w toku postępowania o nałożenie kary na kapitana statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Zauważyć należy, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone, po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów, jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i 21a rozporządzenia 2847/93). Pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana.

Tak więc skoro Komisja, będąc do tego uprawnioną, uznała i zakomunikowała w rozporządzeniu 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów i kapitan statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia czy w momencie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

Nie jest także zasadny zarzut, iż ustalenia dotyczące przełowienia zwarte w rozporządzeniu 804/2007 nie są skuteczne erga omnes. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską Komisja uchwala rozporządzenia. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że rozporządzenie 804/2007 w całości jest skuteczne erga omnes.

Na marginesie tylko podkreślić należy, że jak wynika z rozporządzenia Rady (WE) nr 338/2008 dotyczącego dostosowania kwot, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011 r. (Dz.Urz. UE. L. z 2008 r. Nr 107, s. 1), Polska przyznała przekroczenie ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. o 8000 ton. Także w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującego kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011 r. oraz w rozporządzeniu Rady (WE) nr 338/2008 powtórzono stwierdzenie, że Polska na podstawie badań krajowych powiadomiła Komisję o przełowieniu dorsza w 2007 r. o 8000 ton. W tym stanie rzeczy nie ma żadnej potrzeby dowodzenia w postępowaniu administracyjnym w trybie k.p.a. okoliczności, które są stwierdzone wprost aktami prawnymi mającymi zasięg ogólny.

Nie są także uzasadnione zarzuty kasacyjne z grupy 2, dotyczące nieuzasadnionego przyjęcia, że wykonywanie uprawnień na podstawie specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie naruszające prawo. Pogląd kasatora opiera się na mylnym założeniu, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres na jaki zostało wydane aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Tymczasem granicą czasową, do jakiej to zezwolenie może być wykonywane jest przekroczenie ogólnej kwoty połowowej. Jak wynika z art. 34 p. 4 ustawy o rybołówstwie, połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana jest zabroniony. To właśnie ten przepis ustanawia granicę uprawnień wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego. Choćby zezwolenie to nie było jeszcze wykorzystane w pełni, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej, (na skutek stwierdzonego przełowienia przez innych armatorów) dalszy połów jest zabroniony. Nie ma zatem potrzeby wygaszania decyzji o zezwoleniach połowowych, gdyż wraz z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, tracą one swoją skuteczność w tym znaczeniu, że już nie uprawniają do połowów, a dalszy połów jest zabroniony. Zatem po ogłoszeniu wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dalsze łowienie jest działaniem naruszającym prawo, a zarzut kasacyjny dotyczący nieuzasadnionego oddalenia skargi, z uwagi na dalsze istnienie uprawnień połowowych wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego, jest nieusprawiedliwiony.

Nie jest także uzasadniony zarzut dotyczący sprzeczności § 3 p. 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z art. 63 ust. 1 p. 2 w zw. z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie. Zauważyć należy, że art. 63 ustawy o rybołówstwie stanowi realizację ciążących na Polsce obowiązków zapewnienia respektowania wspólnej polityki rybołówstwa i karania za naruszenie jej zasad (vide art. 31 rozporządzenia 2847/93 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 25 ust. 1 rozporządzenia 2371/2002). Zgodnie z powołanymi przepisami chodzi o skuteczne pozbawienie osób odpowiedzialnych za naruszenia wszelkich korzyści finansowych płynących z naruszeń i odstraszenia od dalszych naruszeń. Art. 63 ust.1 ustawy o rybołówstwie ustanawia górne granice kar dla poszczególnych naruszycieli. Granice te powiązane są ściśle z przywołanymi wyżej zobowiązaniami Polski do ustanowienia takiego systemu kar, który skutecznie pozbawi naruszycieli wszelkich korzyści z naruszeń. Jednocześnie w art. 63 ust. 4 zawarto delegację dla Ministra do określenia wysokości kar za poszczególne naruszenia z uwzględnieniem ich rodzaju i społecznej szkodliwości. Mając na uwadze ustaloną ustawą górną granicę kar oraz wynikającą z rozporządzeń wspólnotowych konieczność pozbawienia naruszycieli wszelkiej korzyści z naruszeń, Minister ustalił stawki kar w powiązaniu z naruszeniami objętymi nakazami lub zakazami wynikającymi z ustawy. W wyroku z dnia 7 lipca 2009r. (sygn. akt K 13/08) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r., jako całość, jest zgodne z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie oraz z art.2, 7 i 92 ust.1 Konstytucji. Trybunał zakwestionował jedynie § 2 p. 37, § 3 p. 38, § 4 p. 39 i § 5 p. 29 cytowanego rozporządzenia, jednak te przepisy nie miały zastosowania w sprawie. Zgodność rozporządzenia z Konstytucją została więc przesądzona. Nie są też merytorycznie trafne zastrzeżenia kasatora, co do braku ustawowego upoważnienia do określenia dolnej granicy kary za wykonywanie połowów w okresie, w którym ogólna kwota połowowa została wyczerpana i sugestie, że kwota ta mogłaby teoretycznie wynosić 1 grosz. Z powołanych wyżej przepisów Unii Europejskiej wynika jasno cel kary, jakim jest odstraszenie od dalszych naruszeń oraz sposób jego osiągnięcia - pozbawienie wszelkich korzyści z naruszeń. Dolna granica kary za wykonywanie połowów po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej jest wprost powiązana z możliwościami połowowymi statków dokonujących naruszenia, co z kolei wiąże się wprost z zakresem naruszenia i ze społeczną szkodliwością działania, które to uwarunkowania wysokości kar zawarte są w delegacji ustawowej. W tym stanie rzeczy zarzut kasacyjny dotyczący przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przy ustalaniu dolnej granicy kary Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwiony.

Na zakończenie dodać należy, że informacje wyższych urzędników Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że łowienie po przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej nie będzie karane, nie miały żadnej podstawy prawnej, gdyż z wiążącego Polskę rozporządzenia 804/2007 wynikało przełowienie, zaś z art. 34 ust.4 ustawy o rybołówstwie wynikał bezwzględny zakaz łowienia w okresie po ogłoszeniu przełowienia, a z § 3 ust. 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. wynikała karalność prowadzenia połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Armatorzy i kapitanowie powinni więc bezwzględnie wstrzymać połowy. Zmiana rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005r. i dodanie do niego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 125, poz. 849) katalogu 10 penalizowanych naruszeń nie zmienia sytuacji w sprawie niniejszej. Wprowadzenie karalności połowów wbrew ustanowionym zakazom nie ma wpływu na ocenę, że w październiku 2007r. skarżący dokonywał połowów mimo stwierdzenia przez uprawniony organ Unii przekroczenia ogólnej kwoty połowowej, które to działanie było zabronione art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie i podlegało karze określonej w § 3 p. 20 rozporządzenia Ministra z dnia 21 kwietnia 2005 r.

Mając na względzie powyższe i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.