Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1998/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Limanowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 251/06 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na Uchwałę Proceduralną Rady Miasta Limanowa z dnia 30 grudnia 2003 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zniesienie współwłasności nieruchomości położonych w Limanowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 30 grudnia 2003 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zniesienie współwłasności nieruchomości położonych w Limanowej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Rada Miasta Limanowa podjęła w dniu 30 grudnia 2003 r. "uchwałę proceduralną" w sprawie wyrażenia zgody na zniesienie współwłasności nieruchomości położonych w Limanowej przy ul. [...] i ul. [...]. W § 1 uchwały opisano obie nieruchomości, natomiast w § 2 wskazano, iż zniesienie współwłasności nastąpi w ten sposób, że opisane w § 1 nieruchomości staną się wyłączną własnością [...] w Limanowej, w zamian za stosowną spłatę dokonaną na rzecz Miasta Limanowa, w wysokości odpowiadającej równowartości posiadanych przez Miasto Limanowa udziałów, których wartość została określona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 306.162 zł. W pozostałych postanowieniach uchwały ustalono zasady spłaty należnej Miastu Limanowa kwoty oraz terminy zawarcia umowy o zniesieniu współwłasności w formie aktu notarialnego.

Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Limanowa, zarzucając jej naruszenie art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że Rada Miasta Limanowa postanawiając o zbyciu udziałów w nieruchomości poprzez zniesienie współwłasności pozbawiła najemców przysługującego im prawa pierwokupu, co jest niezgodne z zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda wskazał ponadto, że sprzedaż nieruchomości stanowiących własność samorządu terytorialnego następuje co do zasady wyłącznie w drodze przetargu. W art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako zasadę przyjęto, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oddawane są w użytkowanie wieczyste lub sprzedawane wyłącznie w drodze przetargu. Tymczasem – jak wskazał Wojewoda – zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w ten sposób, że stała się ona własnością [...] w zamian za stosowną zapłatę dokonaną na rzecz Miasta Limanowa. Przedmiotowe zniesienie współwłasności można uznać na sui generis czynność prawną, niezależną od umowy sprzedaży. W związku jednak z tym, że w wyniku owego zniesienia współwłasności nastąpiło przeniesienie na rzecz [...] udziału w wysokości 50% nieruchomości w zamian za stosowna opłatę, nasuwa się wątpliwość, iż mogła mieć miejsce w tym przypadku próba obejścia przepisów ustawy o sprzedaży przetargowej nieruchomości gruntowych. Wątpliwość tę organ nadzoru uznał za wystarczającą dla przyjęcia działań nadzorczych w postaci skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Limanowa wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że zaskarżona uchwała dotyczyła zniesienia współwłasności nieruchomości, a nie sprzedaży udziałów przysługujących Miastu Limanowa. Wobec tego - zdaniem skarżącej – zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezastosowanie trybu przetargowego, są chybione. Z treści wskazanego przepisu w sposób jasny i jednoznaczny wynika, kiedy zastosowanie trybu przetargowego winno mieć miejsce, a kiedy dopuszczalny jest tryb bezprzetargowy. Wobec faktu, iż zniesienie współwłasności nie zostało objęte dyspozycją wskazanego przepisu co do obowiązku stosowania trybu przetargowego, zarzut naruszenia przepisów regulujących zbywanie lub oddawanie nieruchomości w drodze przetargu nie jest trafny. Przedmiotowa uchwała, jak wyżej wskazano, dotyczyła zniesienia współwłasności w ten sposób, że własność całych nieruchomości będzie należeć do [...]. W zamian za przekazanie udziałów, [...] została zobowiązana do przekazania stosownej należności na rzecz Miasta Limanowa. Postanowienia wskazanej uchwały, w ocenie Miasta Limanowa, odpowiadają przesłankom dopuszczalności trybu bezprzetargowego. Natomiast zastosowanie drogi przetargu byłoby konieczne wówczas, gdyby zawarta pomiędzy stronami umowa dotyczyła zbycia udziałów. Wykładnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje w sposób jednoznaczny, że podjęta przez Miasto Limanowa uchwała nie naruszała obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na potwierdzenie trafności tej wykładni Gmina powołała się nową treść art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmienionego nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r. Miasto podniosło w związku z tym, że zarzut pozbawienia najemców nieruchomości prawa pierwokupu jest chybiony, gdyż przysługuje ono wyłącznie w przypadku zbywania nieruchomości, a w przedmiotowej sprawie zawarta została umowa zniesienia współwłasności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego stwierdzając, że Rada Miasta Limanowa naruszyła postanowienia art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał przede wszystkim na szczególny charakter jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślił, że jako związki publicznoprawne działają one w sferze prawa publicznego, co wiąże się z pewnymi ograniczeniami, m.in. w postaci braku swobody dysponowania swoim mieniem.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że obrót nieruchomościami stanowiącymi własność gminy następuje wyłącznie według zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Rygory ustanowione w tej ustawie służyć mają właściwemu gospodarowaniu mieniem publicznym i dlatego wszelki obrót nieruchomościami z zasobu gminy winien być dokonywany przez organy gminy w formie przewidzianej przez ustawę o gospodarce nieruchomościami, a więc z zachowaniem zasad wynikających m.in. z art. 37. W przepisie tym, w brzmieniu obowiązującym tak na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i aktualnie, w sposób enumeratywny wskazano przypadki, kiedy zbycie nieruchomości następuje w drodze bezprzetargowej. Przepis art. 37 ust. 2 w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, nie przewidywał – w ocenie Sądu I instancji – możliwości zniesienia współwłasności i przeniesienia udziałów gminy na rzecz pozostałych współwłaścicieli bez przeprowadzenia przetargu.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do zasad bezprzetargowego zbycia nieruchomości, jej części lub udziałów w niej stanowią lex specialis w stosunku do uregulowań kodeksu cywilnego. Dokonanie zniesienia współwłasności w formie cywilnoprawnej mogłoby mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdyby wynikało to z orzeczenia sądu powszechnego.

Sąd nie podzielił także argumentu, zawartego w odpowiedzi na skargę, iż nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku której dodano w art. 37 ust. 2 pkt 9, który zezwala na zbycie w trybie bezprzetargowym udziału w nieruchomości, jeżeli zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości, potwierdza, że gmina mogła w takim trybie znieść współwłasność przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji. Zdaniem Sądu, przyjąć należy, iż to właśnie dopiero od wejścia w życie tej nowelizacji, organy gminy mogą zbywać w trybie bezprzetargowym udział w nieruchomości, jeżeli zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości.

W konsekwencji Sąd uznał, iż podejmując w dniu 30 grudnia 2003 r. zaskarżoną uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na zniesienie współwłasności nieruchomości położonych w Limanowej przy ulicy [...] i [...], Rada Miasta naruszyła art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Rady Miasta Limanowa zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w rozumieniu art. 174 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe i powołując się na art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał na wstępie, że "działania Rady Miasta Limanowa nie miały na celu obejście przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w części, w której odnoszą się do czynności prawnych, których przedmiotem są nieruchomości". Autor skargi kasacyjnej wskazał, że przepis art. 37 ust. 1 wskazuje tylko i wyłącznie na obowiązkową formę dokonania czynności prawnej jaką jest przetarg. Brzmienie tego przepisu nie wyłącza natomiast możliwości zbycia nieruchomości w sposób inny niż nakreślony we wskazanym przepisie.

W dalszej części skargi kasacyjnej, analizując treść art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jej autor podkreślił, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis ten nie regulował kwestii zniesienia współwłasności nieruchomości w drodze umowy. W ocenie strony, nie oznacza to jednak, że działanie jednostek samorządowych było w związku z tym działaniem bez podstawy prawnej i naruszało obowiązujące przepisy. Autor skargi kasacyjnej podkreślił w związku z tym, że "w odróżnieniu od umowy sprzedaży umowa zniesienia współwłasności nieruchomości jest umową, która nie znajduje uregulowania w obowiązujących przepisach prawa cywilnego" i dalej "oznacza to, że sposób zniesienia pozostawiony jest samym stronom, które mogą – z zastrzeżeniem ograniczeń ustawowych – uregulować likwidację współwłasności w sposób dowolny".

Za bezzasadny uznany został w związku z tym zarzut, zawarty w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, jakoby dokonanie zniesienia współwłasności w formie cywilnoprawnej mogło mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdyby wynikało to z orzeczenia sądu powszechnego, gdyż tego rodzaju postanowienia nie ma w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 174 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Abstrahując w tym miejscu od tego, że ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisu takiego nie zawiera, albowiem art. 174 tej ustawy nie jest podzielony na paragrafy, to stwierdzić należy, że przepis art. 174 pkt 1 nie stanowi podstawy kasacyjnej, lecz wskazuje jedynie, że podstawą taką może być konkretny przepis prawa materialnego.

Wskazanie, jako podstawy kasacyjnej, naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie odpowiada dyspozycji art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych, skoro nie powołano konkretnego przepisu, w stosunku do którego dokonano błędnej wykładni. Przyjmując jednak, że intencją autora skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), stwierdzić należy co następuje:

Konieczność zapewnienia transakcjom dotyczącym zbywania nieruchomości publicznych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego niezbędnej w takich przypadkach przejrzystości, a także konieczność osiągania celów nie tylko stricte ekonomicznych spowodowała, że ustawodawca poddał tego typu transakcje dodatkowym rygorom prawnym. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako zasadę przyjmuje, że zawarcie umowy sprzedaży oraz oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste odbywa się nie w drodze złożenia oferty i jej przyjęcia (art. 66 – 70 k.c.), jak również nie w drodze rokowań (art. 72 k.c.), lecz w trybie przetargowym (art. 701 – 705 k.c.) Z kolei art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób enumeratywny wymienia te przypadki przeniesienia prawa własności nieruchomości, w których własność ta może być zbyta w drodze bezprzetargowej. W przepisie tym chodzi zarówno o przypadki sprzedaży oraz oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, będące wyjątkiem od sytuacji uregulowanej w ust. 1, jak też o inne czynności prawne, na skutek których dochodzi do przeniesienia własności, np. w drodze darowizny. Nie ulega przy tym wątpliwości, że bezprzetargowe zbywanie nieruchomości publicznych ma charakter wyjątkowy, a przepisy dopuszczające taką możliwość podlegają ścisłej wykładni.

Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie jest tu konsekwentny, ponieważ skoro w ust. 1 określa jako zasadę, że sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste następuje w drodze przetargu, to w ust. 2 powinien określić, jako wyjątek przypadki sprzedaży lub oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste bez przetargu. Tak się jednakże nie stało, ponieważ ust. 2 dotyczy również innych czynności prawnych przenoszących własność lub prawo użytkowania wieczystego.

Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że rygory, które zostały ustanowione w ustawie o gospodarce nieruchomościami służą właściwemu gospodarowaniu mieniem publicznym i dlatego wszelki obrót nieruchomościami z zasobu gminy winien być dokonywany z zachowaniem zasad wynikających m.in. z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści art. 37 ust. 2, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, nie wynikała możliwość przeniesienia własności udziałów bez przetargu. Powinien to być zatem przetarg ograniczony do pozostałych współwłaścicieli lub przetarg nieograniczony.

Przepisy dopuszczające zbywanie nieruchomości publicznej na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości, bez konieczności przeprowadzania procedury przetargowej, wprowadzone zostały dopiero z dniem 22 września 2004 r., w wyniku nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami (zmiana wynikająca z art. 1 pkt 23 lit a tiret trzecie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), poprzez dodanie obecnego pkt 9 w ust. 2 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że celem zmiany art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami było "poszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do nabywania nieruchomości w trybie bezprzetargowym (...)". Poszerzenie tego kręgu podmiotów –dotyczyło w szczególności tych podmiotów, które z różnych powodów, najczęściej wynikających z przepisów prawa lub ustaleń planów miejscowych, mogą być wyłącznymi nabywcami nieruchomości lub ich części, a więc chodzi o sytuacje, gdy zorganizowanie przetargu traci sens. W praktyce, dopiero ta zmiana zalegalizowała zbycie nieruchomości na rzecz innych jej współwłaścicieli w drodze innej niż przetarg. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, że ustawodawca dostrzegał braki w tym zakresie. Miał też świadomość, że niemożliwa jest zmiana tego stanu rzeczy inaczej niż w drodze nowelizacji ustawy.

Podkreślić jeszcze raz należy, że art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter lex specialis w stosunku do stosownych przepisów kodeksu cywilnego. Stąd nie sposób zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, a wskazującymi na możliwość dokonania interpretacji rozszerzającej wskazanych w art. 37 ust. 2 wyjątków od generalnej zasady dokonywania zbycia nieruchomości w drodze przetargu.

Z faktu zatem, iż art. 37 w ust. 1 ustanawia jako zasadę, że przetarg jest wymagany jedynie przy sprzedaży lub oddawaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie wynika, iż w sytuacjach innych niż przewidziane w ust. 2 tego art. możliwe było zbycie nieruchomości w formie bezprzetargowej. Skoro zatem dopiero od 22 września 2004 r. obowiązuje pkt 9 ust. 2 art. 37, oznacza to, iż podjęcie kwestionowanej uchwały w dniu 30 grudnia 2003 r. stanowiło obejście przepisów prawa o zbyciu w formie przetargu nieruchomości gruntowych.

Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.