Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 148/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28;  art. 31;  art. 138 par. 1 w zw. z  art. 144 i art. 31 par. 2;  art. 227
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "A", z siedzibą w D., na postanowienie Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2011 r. (nr [...]) odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania "w sprawie zajęcia pasa drogowego: 1) drogi wojewódzkiej nr [...] w m. S., przez umieszczenie plakatów wyborczych umieszczonych na obiekcie inżynierskim (wiadukcie); 2) drogi wojewódzkiej nr [...] i [...] w m. D., przez umieszczenie reklam bez zezwolenia drogi" – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.).

Rozważając zasadność żądania Stowarzyszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ administracji publicznej zobowiązany jest badać wyłącznie zaistnienie dwóch – ujętych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. – przesłanek dopuszczalności występowania organizacji społecznej z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 2086/09), a więc ustalenie, czy żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz interesem społecznym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że to organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Ocena zasadności wskazanych przesłanek w całości natomiast obciąża właściwy w sprawie organ administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1339/09).

Zdaniem Kolegium, żądania Stowarzyszenia zawarte we wnioskach z [...] i [...] października 2010 r. niewątpliwie pozostają w ścisłym związku z jego celami statutowymi. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu "określenieoznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej" (wyrok z dnia 11 października 2007 r., II SA/Wr 266/07). Stosownie zaś do postanowień § 7 ust. 1 lit. d) i f) statutu Stowarzyszenia, jego celem jest podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych, a także podejmowanie działań zmierzających do przestrzegania przepisów szeroko rozumianego prawa wyborczego, ochrona przez nielegalną promocją i reklama wyborczą, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych. Tym samym twierdzenie organu pierwszej instancji o nieistnieniu związku celów statutowych żalącego się z przedmiotem postępowania jest błędne.

Organ drugiej instancji zaakcentował przy tym, że tylko łączne spełnienie dwóch wspomnianych przesłanek uzasadnia żądanie złożone w trybie art. 31 k.p.a. Brak jednej z nich powoduje bezskuteczność takiego wniosku. Nawet więc wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r., IV SA/Wa 460/10). Niewątpliwie ocena zasadności żądania organizacji społecznej z punktu widzenia istnienia interesu społecznego, jako ustawowej przesłanki wniosku, należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne. Organ nie jest zatem zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego. "Organizacja społeczna winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu – nie można go stawiać ponad interesem stron" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 363/08). Kolegium przywołało również stanowisko NSA, według którego "rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające" (wyrok z dnia 20 marca 2008 r., II OSK 264/07).

W kontekście przedstawionego orzecznictwa dotyczącego wykładni art. 31 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że organizacja społeczna występująca z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie innej osoby nie może poprzestać na przedstawieniu swych celów statutowych. Organizacja powinna (stosownie do okoliczności sprawy – z własnej inicjatywy lub na żądanie organu administracyjnego) uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów – pod tym warunkiem będzie można mówić, że za dopuszczeniem przemawia interes społeczny (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08). Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1925/10). Cel społeczny powinien przy tym dotyczyć ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2010 r., II SA/Go 566/10).

W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie, Stowarzyszenie nie wykazało, aby za jego żądaniem przemawiał interes społeczny. We wnioskach z [...] i [...] października 2010 r. Stowarzyszenie zdefiniowało ten interes jako "realizacja idei państwa prawa i sprawiedliwości", zaznaczając, że "należy także wziąć pod uwagę kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego".

Kolegium zauważyło, że realizacja pewnej idei, bliżej nieskonkretyzowanej (ogólnej), bez jej bezpośredniego powiązania z przedmiotem indywidualnej i konkretnej sprawy administracyjnej, nie może uzasadniać żądania wszczęcia i uczestniczenia na prawach strony w takim postępowaniu. W przeciwnym bowiem razie należałoby uznać, że "realizacja idei państwa prawa i sprawiedliwości", rozumianej – jak można domniemywać – jako wskazywanie właściwym organom każdego naruszenia obowiązujących przepisów prawa uzasadniałoby uczestniczenie na prawach strony w każdym postępowaniu, którego celem byłaby weryfikacja wskazanych naruszeń. Tymczasem trzeba podkreślić, że to charakter i przedmiot takiego postępowania oraz cel, jakiemu służy wszczęcie odpowiedniego postępowania, będzie stanowił o ewentualnym zaistnieniu w sprawie interesu społecznego.

Zdaniem Kolegium równie istotne jest i to, że Stowarzyszenie nie sprecyzowało na czym miałoby polegać "wzięcie pod uwagę kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego". Nie wykazało, aby sporne reklamy, np. poprzez miejsce ich usytuowania, wielkość powierzchni, powodowały zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego i aby ich niezwłoczne usunięcie miało na celu ochronę uczestników ruchu drogowego. Kolegium zauważyło, że Stowarzyszenie nie wystąpiło o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego (na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych), albowiem jego żądanie dotyczyło "konieczności naliczenia opłaty wynikającej z przepisów ustawy o drogach publicznych".

Zdaniem Kolegium informacje zawarte we wnioskach z [...] i [...] października 2010 r. mogą więc co najwyżej stanowić informację dla zarządcy drogi, którą należałoby zweryfikować w ramach wykonywanych obowiązków (np. przeglądów pasa drogowego). W przypadku potwierdzenia zawartych tam twierdzeń, mogłyby one natomiast stanowić podstawę do wszczęcia z urzędu odpowiedniego postępowania. Uczestniczenie w nim jednak organizacji społecznej nie jest uzasadnione interesem społecznym. Postępowania zarówno w celu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, jak i wymierzenia kary pieniężnej z tytułu bezprawnego zajęcia tego pasa prowadzone są wyłącznie z udziałem sprawcy czynu bezprawnego. Co do zasady nie są skomplikowane, więc udział w nich innych podmiotów jest zbędny.

Kolegium nadmieniło przy tym, że nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, czy też naruszenie praworządności może stać się przedmiotem skargi na podstawie art. 227 k.p.a. W ocenie Kolegium Stowarzyszenie może więc realizować swoje statutowe cele (dotyczące ochrony pasa drogowego) poprzez inicjowanie stosownych postępowań skargowych.

Organ drugiej instancji zauważył również, że mimo wezwania Stowarzyszenia przez zarządcę drogi (zob. pismo z dnia [...] marca 2011 r., L. dz. [...]) o przedstawienia "dokumentów uzasadniających fakt, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie ma na celu obronę interesów społecznych", Stowarzyszenie nie uzupełniło swoich żądań o takie informacje.

W podsumowaniu wywodów Kolegium stwierdziło, że występując z wnioskami o wszczęcie z urzędu stosownych postępowań Stowarzyszenie nie wykazało, aby za zasadnością zgłoszonych żądań przemawiał interes społeczny. Również Kolegium takiego uzasadnienia nie znalazło, a więc nie miało żadnych podstaw faktycznych i prawnych do podważenia prawidłowości zaskarżonego postanowienia.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że w przypadku, gdy organ zażaleniowy utrzymuje w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jego rozstrzygnięcie. Dopuszczalne jest zatem odmienne uzasadnienie orzeczenia wydanego na skutek wniesienia przewidzianego prawem środka zaskarżenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., VII SA/Wa 546/06). Błędna ocena celów statutowych Stowarzyszenia dokonana przez zarządcę drogi nie miała więc wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowień organów obu instancji i orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zarzucając postanowieniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W.:

1) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

• art. 31 § 1 k.p.a. – przez:

- uznanie, że postępowanie w celu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, jak i wymierzenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia tego pasa prowadzone są wyłącznie z udziałem sprawcy czynu bezprawnego, podczas gdy przepisy k.p.a. nie wskazują zakresu spraw, w których nie jest możliwe wystąpienie interesu społecznego uzasadniającego wystąpienie w postępowaniu organizacji społecznej, organ zaś bezpodstawnie nie uwzględnił interesu społecznego wskazanego przez Stowarzyszenie w uzasadnieniu zażalenia w postaci realizacji idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej;

- uznanie, że co do zasady postępowanie w celu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, jak i wymierzenie kary pieniężnej z tytułu bezprawnego zajęcia tego pasa nie są skomplikowane, a więc udział w nich innych podmiotów niż sprawca czynu bezprawnego jest zbędne, podczas gdy k.p.a. nie przewiduje przesłanki oceny stopnia skomplikowania postępowania jako warunkującej dopuszczenie do udziału w nim organizacji społecznej;

- niepowiązanie istnienia przesłanki interesu społecznego ze spełnieniem przesłanki zgodności żądania z celami statutowymi organizacji społecznej, podczas gdy wskazanie na ścisły związek pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania stanowi o istnieniu interesu społecznego po jego stronie jako organizacji społecznej, której podstawą działalności z założenia jest interes publiczny;

• art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 2 k.p.a. – przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy okoliczności sprawy wskazane w zażaleniu uzasadniały uchylenie postanowienia Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2011 r. (nr [...]).

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, w tym:

• art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez:

- odmowę uznania jako interesu społecznego prawa skarżącego Stowarzyszenia do realizacji idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej, podczas gdy zasada demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej jest powiązana bezpośrednio z przedmiotem indywidualnej i konkretnej sprawy ze względu na uprawnienie do kontroli przestrzegania tej zasady przez organy administracji publicznej poprzez udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie tablicy kierunkowej bez zezwolenia zarządcy drogi, organizacji społecznej, której celem statutowym jest m.in. podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynania i udziału w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych, co stanowi podstawę istnienia interesu społecznego;

- uznanie, że realizacja idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej nie może stanowić interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, skoro Stowarzyszenie może realizować swoje cele statutowe przez inicjowanie stosownych postępowań skargowych na podstawie art. 227 k.p.a., podczas gdy przyznanie organizacji społecznej prawa złożenia skargi według art. 227 k.p.a. nie eliminuje jej uprawnienia do występowania z żądaniem na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., jako realizacji celów statutowych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalenia stanowiące podstawę postanowienia Kolegium są sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym i w sposób jawny naruszają przepisy wskazane na wstępie, a będące podstawą do złożenia skargi.

Pierwsza z ujętych w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanek warunkujących zasadność żądania została spełniona wobec zgodności zgłoszonego żądania z celami statutowymi Stowarzyszenia. Słusznie Kolegium uznało, że żądanie Stowarzyszenia znajduje uzasadnienie w statutowo określonych celach jego działania, w postaci m.in. podejmowania działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynania i udziału w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych [§ 7 ust. 1 lit. d) statutu Stowarzyszenia]. Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli postępowanie wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik.

Ocena istnienia drugiej przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., w postaci interesu społecznego, powinna zdaniem skarżącego odbywać się w kontekście jego powiązania z celami statutowymi oraz możliwością realizacji tych celów właśnie poprzez udział w postępowaniu administracyjnym, jako działania w obronie danego rodzaju interesu społecznego. Tymczasem Kolegium pominęło bezpodstawnie fakt, uznanego przez siebie, istnienia zgodności celów statutowych z treścią zgłoszonego żądania, i w konsekwencji całkowicie pominęło tę okoliczność przy rozważaniu istnienia interesu społecznego. Organ ten dokonał zatem oceny drugiej z przesłanek przewidzianych w art. 31 § 1 k.p.a., tj. istnienia interesu społecznego, w oderwaniu od spełnienia pierwszej z przesłanek – zgodności żądania z celami statutowymi, czym naruszył przepis w sposób istotny, mający wpływ na wynik postępowania.

W przypadku zastosowania art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., z uwagi na brak definicji "interesu społecznego" przytoczonego jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w sposób możliwie pełny, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie ma lub nie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., VII SA/Wa 2184/06). Kolegium nie wskazało na czym miałby polegać interes społeczny, którego wystąpienie uzasadniałoby jednak żądanie Stowarzyszenia. Przyjęło bowiem całkowicie bezpodstawnie, że interes społeczny co do zasady nie może wystąpić w tego rodzaju postępowaniu, zaś stopień skomplikowania danego postępowania warunkuje dopuszczenie do udziału w nim innych podmiotów niż sprawca czynu bezprawnego. Ustawodawca nie uzależnia udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym od stopnia skomplikowania sprawy. Ale nawet nieskomplikowany co do zasady rodzaj sprawy może w konkretnym przypadku okazać się zawiły.

Pojęcie interesu społecznego nie zostało objęte przez ustawodawcę definicją legalną, co oznacza, że należy się odwołać do kryteriów jego określania w rozumieniu art. 31 k.p.a. wypracowanych przez doktrynę oraz judykaturę.

Przyjmuje się, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja, zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w tym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., VII SA/Wa 2139/09).

Przykładowo, sprzeczna z art. 31 § 1 k.p.a. jest odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organizacji społecznej, której zasadniczym celem statutowym jest ochrona środowiska, z tego tylko powodu, ze przedmiotem tego postępowania jest ocena możliwości realizacji inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1965/09).

Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy, skarżący uznał, że istnieje ścisły związek między celami statutowymi Stowarzyszenia (podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynania i udziału w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych [§ 7 ust. 1 lit. d) statutu Stowarzyszenia] a przedmiotem postępowania dotyczącym odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Występuje tu zdaniem skarżącego faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego uzasadniające dopuszczenie Stowarzyszenia jako organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2008 r., II SA/Gl 198/08).

Określona w statucie organizacji społecznej działalność, a więc w istocie cele organizacji, są także określone w stopniu możliwie ścisłym tak, że dają możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06). Za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego przemawia także fakt, że dysponuje ono wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi oraz rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1925/10).

Skarżący zakwestionował stanowisko Kolegium, według którego interes społeczny nie może wynikać z realizacji idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. Zasada demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej wyrażona w art. 2 Konstytucji obejmuje zarówno zasadę prawidłowej legislacji, jak i przestrzegania prawa przez organy je stosujące, zaś idea jej realizacji stanowi podstawę uprawnienia społeczeństwa do kontroli takiego działania przez czynny udział w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, rozumianego w kontekście art. 31 § 1 k.p.a. jako interes społeczny.

W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie – ze względu na swoje cele statutowe, w tym przede wszystkim podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych – wykazało związek między tą konkretną sprawą a powołaną zasadą konstytucyjną. Właśnie realizacja idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej uzasadnia udział podmiotów w postaci organizacji społecznych, jako reprezentujących społeczeństwo w postępowaniach, których przedmiot jest związany z celami statutowymi organizacji i służy realizacji powołanej idei.

Interes społeczny, polegający na realizacji zasady z art. 2 Konstytucji, uzasadnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej, której już sam cel statutowy uzasadnia wystąpienie z żądaniem na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Kolegium, prawidłowo uznając istnienie związku między przedmiotem postępowania a celami statutowymi Stowarzyszenia, powinno stwierdzić także istnienie interesu społecznego wynikającego z realizacji idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej poprzez szeroki udział społeczeństwa reprezentowanego właśnie przez organizacje społeczne.

W ocenie skarżącego, błędne jest stanowisko Kolegium, według którego możliwość realizacji celów statutowych na podstawie art. 227 k.p.a. wyłącza możliwość działania na innej podstawie (art. 31 § 1 k.p.a.) i eliminuje zasadność udziału organizacji społecznej w innych postępowaniach niż wywołane skargą z art. 227 k.p.a., jako że są to niezależne procedury.

Zdaniem skarżącego należy uznać, że sprawa zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie tablicy kierunkowej bez zezwolenia zarządcy drogi ma charakter sprawy publicznej, której wynik będzie dotyczył szerokiego kręgu społeczeństwa, bowiem w konsekwencji łączy się on z kwestią bezpieczeństwa ruchu drogowego, którą Kolegium zdaje się bezpodstawnie ignorować, podczas gdy znaczenie przestrzegania przepisów związanych z jej realizacją ma bezsprzecznie charakter priorytetowy dla społeczeństwa. Organy powinny zatem dopuszczać organizacje społeczne do udziału w postępowaniu (jak w niniejszej sprawie), ze względu na istnienie szeroko rozumianego interesu społecznego polegającego na zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżone postanowienie według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do postawienia organom administracji publicznej skutecznego zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.], ani też uchybienia regułom proceduralnym, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.]. Nie wystąpiły także przypadki objęte hipotezami art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.

Należy przede wszystkim zauważyć, że przewidziana w art. 31 k.p.a. procesowa instytucja uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej (przez żądanie wszczęcia postępowania, czy też dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu) działającej na prawach strony jest wyjątkiem od zasady udziału w postępowaniu administracyjnym jego strony lub stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie wynika bowiem – tak jak w przypadku strony – z istnienia własnego interesu prawnego organizacji, lecz ze skonkretyzowanego interesu społecznego mającego odzwierciedlenie w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a przy tym mieszczącego się w celach statutowych takiej organizacji. Trudno jednocześnie nie dostrzec, że udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną jego stron, co przejawia się choćby w możliwości dostępu do akt sprawy czy też wniesienia środków odwoławczych. Skoro udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od wspomnianej zasady i ma jednocześnie wpływ na sytuację procesową faktycznych stron w sprawie, przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Inaczej mówiąc, "przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10).

Unormowanie zawarte w art. 31 § 1 k.p.a. pozwala wnioskować, że udział organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest możliwy przy łącznym spełnieniu trzech przesłanek (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el., 2012, akapit 3 komentarza do art. 31) a mianowicie, gdy:

1) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków innego podmiotu, czyli strony (stron) tego postępowania,

2) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej,

3) przemawia za tym interes społeczny.

Konstrukcja art. 31 § 1 k.p.a. wskazuje, że to na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi i że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny.

Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy, nietrudno dostrzec, że w badanym przypadku wystąpiła pierwsza z wymienionych przesłanek, albowiem postępowanie administracyjne w zakresie zajęcia pasa drogowego dotyczy praw i obowiązków innego podmiotu, nie zaś praw i obowiązków organizacji społecznej, jaką jest skarżące Stowarzyszenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. prawidłowo ustaliło, że żądanie Stowarzyszenia mieści się w zbiorze celów statutowych tego podmiotu, ponieważ w § 7 lit. d) statutu tej organizacji przyjęto, że celem Stowarzyszenia jest "podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych". Tym samym niesporne między organami a Stowarzyszeniem jest spełnienie drugiej przesłanki.

Sporną kwestią pozostaje natomiast wystąpienie przesłanki trzeciej, a mianowicie wykazanie przez Stowarzyszenie skonkretyzowanego interesu społecznego, który usprawiedliwiałby udział tej organizacji w sprawie ewentualnej odpowiedzialności administracyjnej osoby trzeciej za zajęcie pasa drogowego.

Z akt administracyjnych nie wynika tymczasem, aby Stowarzyszenie skonkretyzowało interes społeczny, który uzasadniałby występowanie tej organizacji społecznej z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu "w sprawie zajęcia pasa drogowego: 1) drogi wojewódzkiej nr [...] w m. S., przez umieszczenie plakatów wyborczych umieszczonych na obiekcie inżynierskim (wiadukcie); 2) drogi wojewódzkiej nr [...] i [...] w m. D., przez umieszczenie reklam bez zezwolenia drogi", albowiem w swoich wystąpieniach strona skarżąca wywodzi "interes społeczny" wyłącznie z celów statutowych Stowarzyszenia, bez odniesienia się do konkretnej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, co nie jest wystarczające, by uznać takie żądania za dostateczne i usprawiedliwione. Gdyby bowiem przyjąć rozumowanie strony skarżącej, to przy tak skonstruowanym statucie Stowarzyszenia niełatwo byłoby wskazać sprawy, w których stowarzyszenie nie mogłoby uczestniczyć w charakterze żądającego wszczęcia postępowania lub jego uczestnika, skoro już zakres trzech pierwszych celów tej organizacji obejmuje: "a) podejmowanie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do ochrony obiektywnego porządku prawnego, b) podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym, sądowoadministracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach, c) wytaczanie powództw w sprawach karnych i cywilnych oraz składanie wniosków i udział w postępowaniu sądowym w sprawach administracyjnych, sądowoadministracyjnych, karnych, cywilnych, ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych, jeżeli tego wymaga ochrona praworządności, interesu społecznego, własności lub praw obywateli" (§ 7 statutu Stowarzyszenia). Dlatego też bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej indywidualnej sprawy organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji procesowej przewidzianej w art. 31 § 1 k.p.a., co – jak niewadliwie uznały organy – wystąpiło w rozpoznawanej sprawie.

Trzeba przy tym zaakcentować, że pismem z dnia [...] marca 2011 r. (L.dz. [...]) zarządca drogi wezwał Stowarzyszenie do przedstawienia m.in. "dokumentów uzasadniających fakt, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie ma na celu ochronę interesów społecznych". Przedstawione Sądowi akta administracyjne wskazują, by Stowarzyszenie zadośćuczyniło temu wezwaniu.

W tak ustalonym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że Stowarzyszenie, mimo powołania się na postanowienia statutu, nie skonkretyzowało "interesu społecznego", który – oprócz statutowego celu "podejmowania działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem" – miałby się przekładać na konkretne postępowanie administracyjne w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego. Dokumenty przedstawione przez Stowarzyszenie nie pozwalają jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy w konkretnej sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogi gminnej motywem działania, "interesem społecznym" w rozumieniu tej organizacji jest ochrona zarządcy drogi przed nielegalnym zajęciem pasa zarządzanej przez niego drogi, czy ochrona podmiotu, któremu zarzuca się taki czyn, czy też dążenie do napiętnowania sprawcy zajęcia.

Ponadto, jeżeli organizacja społeczna pretenduje do roli uczestnika postępowania administracyjnego na prawach strony w konkretnej sprawie, powinna również wykazać swoje kwalifikacje merytoryczne wiążące się z przedmiotem tego postępowania, zwłaszcza gdy chce brać udział w specjalistycznym postępowaniu obejmującym zajęcie pasa drogowego. Tymczasem Stowarzyszenie – mimo twierdzenia w uzasadnieniu skargi, że "dysponuje ono wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi oraz rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć" (s. 7 skargi) – okoliczności tych nie wykazało. Niewystarczające do udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (art. 31 k.p.a.) jest powoływanie się na znajomość kwestii objętych celami statutowymi bez jednoczesnego wykazania, że taka jednostka ma dostateczne rozeznanie w konkretnej sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć.

Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest bowiem zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności i że "zachodzi ogromna konieczność kontroli i pomocy bezradnemu organowi, który nie radzi sobie z realizacją ustawowych obowiązków" (karta 121 akt administracyjnych).

Z tych też powodów nie można zarzucić organom rozpatrującym sprawę wszczęcia postępowania dotyczącego zajęcia pasa drogowego i ewentualnego udziału w nim Stowarzyszenia wadliwej oceny tak niedookreślonego przez stronę skarżącą "interesu społecznego". Miały one bowiem dostateczne podstawy do przyjęcia, że – wobec nieskonkretyzowania przez Stowarzyszenie interesu społecznego w indywidualnej sprawie – Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, który miałby przemawiać na rzecz udziału tej organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności administracyjnej innego podmiotu za nielegalne zajęcie pasa drogowego.

Poczynione uwagi nie pozwalają podzielić zapatrywania strony skarżącej o naruszeniu przez organy administracyjne art. 31 § 1 k.p.a. wskutek – jak podniesiono w skardze – uznania, że żądanie Stowarzyszenie nie jest uzasadnione interesem społecznym i niepowiązania tej przesłanki z celami statutowymi organizacji społecznej, skoro to wnioskodawca zaniechał skonkretyzowania takiego interesu w sprawie kary za zajęcie pasa drogi gminnej.

Wobec wykazania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprawności postanowienia organu pierwszej instancji, utracił znaczenie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 2 k.p.a.

Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, albowiem organy rozpatrujące wniosek Stowarzyszenia nie podważały wywodów wyprowadzonych z tego przepisu (w szczególności realizacji idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej) w powiązaniu ze statutem Stowarzyszenia, nie kwestionowały zatem celów statutowych tej organizacji, lecz powołały się na niedostateczne wykazanie przez wnioskodawcę interesu społecznego, który uzasadniałby jego udział w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej.

Wbrew sugestii strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sformułowało tezy, według której "możliwość realizacji celów statutowych na podstawie art. 227 k.p.a. wyłącza możliwość dokonywania takiej realizacji na innej podstawie i eliminuje zasadność udziału organizacji społecznej w innych postępowaniach niż wywołane skargą na podstawie art. 227 k.p.a." (s. 7-8 skargi), albowiem organ zażaleniowy nadmienił jedynie, że zaniedbania, nienależyte wykonywanie zadań przez organy lub ich pracowników, naruszenie praworządności mogą stać się przedmiotem skargi z art. 227 k.p.a. (s. 4 postanowienia), nigdzie jednak nie głosząc, że skorzystanie przez organizację społeczną z instytucji tzw. skargi powszechnej pozbawia ją realizacji uprawnień w trybie art. 31 § 1 k.p.a.

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku.