Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3250/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z [...] lipca 2016 r., Nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego pasażu handlowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] oraz na części działki nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], przy Al. [...] i ul. [...] w Dzielnicy [...] m. W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 18 lutego 2016 r. S. sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego pasażu handlowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] oraz na części działki nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], przy Al. [...] i ul. [...] w Dzielnicy [...] m. W.

Zarząd Dzielnicy [...] m. W. postanowieniem z [...] maja 2016 r., Nr [...], dopuścił do udziału na prawach strony w postępowaniu wszczętym ww. wnioskiem Stowarzyszenie [...], zaś postanowieniem Nr [...] dopuścił do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu Stowarzyszenie "[...]".

Zarząd Dzielnicy [...] m. W. decyzją z [...] lipca 2016 r., Nr [...], ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołania od decyzji Zarządu Dzieliny [...] m. W. z [...] lipca 2016 r. wniosły Stowarzyszenie [...] oraz Stowarzyszenie "[...]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując wniesione odwołania wskazało na obowiązujące przepisy prawne przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, tj. art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Na podstawie nadesłanych akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że wniosek inwestora nie odpowiada wymogom art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b. Nie można bowiem uznać, że szkic koncepcyjny zagospodarowania terenu (karta akt nr 29) oraz przykładowe zestawienie kontenerów modułowych (karta akt nr 31), spełniają warunek, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b.

Wobec stwierdzenia, że wniosek nie spełnia wymogu określonego w art. 52. ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 63 § 2 k.p.a., organ zobowiązany był wezwać wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków. Natomiast organ II instancji nie jest uprawniony do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. gdyż spowodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Dalej Kolegium wskazało, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. Jednakże granice obszaru analizowanego wkreślone zostały na mapie, która nie spełnia wymogów określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia, bowiem brak jest na niej pieczęci świadczącej o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również część graficzna analizy nie została sporządzona w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii. Ponadto granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Inwestor wskazał we wniosku, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - al. [...] poprzez drogę wewnętrzną - ul. B. [...], nie zaś od strony ul. [...]. Znajduje to potwierdzenie w załączniku do pisma inwestora z 29 lutego 2016 r. (karta akt nr 32). Tym samym organ winien był przyjąć za front działki odcinek A-I', bowiem w żaden sposób z akt sprawy nie wynika, aby główne wejście lub wjazd odbywały się od strony ul. [...].

Ze sporządzonej analizy wynika, iż w obszarze objętym analizą dominuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, a także występują funkcje: oświatowa, kultu religijnego, handlu, gastronomii, administracji, sportu i rekreacji oraz mieszkaniowa jednorodzinna. Występująca w obszarze analizowanym funkcja usługowa występuje albo w parterach budynków wielorodzinnych albo w wolnostojących budynkach usługowych. W obszarze analizowanym znajduje się również targowisko położone w liniach rozgraniczających ul. [...], przewidziane do likwidacji z uwagi na realizację budowy odcinka Południowej Obwodnicy W. W ocenie organu pierwszej instancji analiza wykazała, że na sąsiednich działkach dostępnych z tych samych dróg publicznych występuje zabudowa o funkcji usługowej, która może stanowić odniesienie dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Planowana budowa pasażu handlowego zastąpi likwidowane targowisko i stanowić będzie uzupełnienie funkcji podstawowych dla okolicznych mieszkańców. Powstające targowisko odpowiadać będzie charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, wpisując się doskonale w istniejącą funkcję obszaru analizowanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii braku kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W przedmiotowej sprawie z części graficznej analizy wynika jednoznacznie, iż w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa, a zatem nie można twierdzić, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze. Funkcja usługowa, jak wskazał organ pierwszej instancji, stanowi uzupełnienie dominującej w obszarze funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż dróg publicznych, tj. al. [...] i ul. [...], wskazując na przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, co oznacza, że ustalona przez organ linia zabudowy nie uwzględnia zabudowań występujących na działce nr [...], co słusznie podniesiono w odwołaniu, a także nie została uzasadniona stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Z kolei jak wynika z analizy, średni wskaźnik zabudowy usługowej wynosi 0,4, przy zróżnicowanych wielkościach powierzchni zabudowy do wielkości powierzchni istniejącej zabudowy usługowej wynoszącej od 0,16 do 0,80. Z analizy wynika jednak, że przy obliczaniu ww. wskaźnika nie brano pod uwagę wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej, która nie jest reprezentatywna dla obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium, powyższe jest sprzeczne z § 5 rozporządzenia, bowiem obliczenie średniego wskaźnika zabudowy wymaga uwzględnienia wszystkich obiektów istniejących w tym obszarze, zaś ewentualne zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia musi znajdować oparcie w wynikach analizy. Skoro w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa, to tym bardziej nieuzasadnione jest pominięcie zabudowy mieszkaniowej w obliczeniu wskaźnika zabudowy.

W zakresie szerokości elewacji frontowej, Kolegium wskazało, że jak wynika z analizy, szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi od 18 m do 135 m, a średnia wynosi 65 m. Organ pierwszej instancji ustalił, że szerokość elewacji frontowej tymczasowego pasażu handlowego nie powinna odbiegać od szerokości elewacji budynków w obszarze analizowanym. W związku z powyższym, z uwagi na wielkość i kształt terenu inwestycji oraz ze względu na jej charakter szerokość od strony ul. [...] powinna wynosić 65 m dla zabudowy kontenerowej i 65 m dla zadaszonego targowiska z tolerancją 20 %, powyższe, w ocenie Kolegium, nie narusza § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Z kolei w zakresie stanowiska organu pierwszej instancji dot. szerokości elewacji frontowej inwestycji ustalającego, że rozwiązanie funkcjonalne winno uwzględniać rozczłonkowanie ciągów w zadaszonej hali, rozbicie wolnostojących, zgrupowanych kontenerów modułowych na mniejsze elementy, konieczność kompleksowego opracowania sposobu oznakowania szyldów na zespole handlowym i zadaszonym targowisku (ujednolicić wielkość i sposób umieszczenia ewentualnych szyldów), konieczność zadbania o lekką formę architektury planowanej inwestycji, która winna harmonizować z otoczeniem, nakazanie uzgodnienia projektu targowiska z Wydziałem [...], Kolegium stwierdziło, że powyższe nie znajduje żadnego uzasadnienia. Rolą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy jest konkretyzacja - w odniesieniu do danego zamierzenia inwestycyjnego - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i szeregu ustaw szczególnych, nakładających różne ograniczenia i wymogi dla terenu, na którym planowana jest inwestycja (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Organ nie może wprowadzić do decyzji ustaleń nie mających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, dla kontenerowych pawilonów handlowych - ok. 4,5 m oraz ok. 10 m dla hali namiotowej. Z analizy wynika, że wysokość obiektów w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od I do XVI kondygnacji naziemnych (od 3,4 m do 53,0 m), zaś średnia wysokość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 20,0 m. W ocenie organu pierwszej instancji tymczasowy charakter inwestycji stanowi przesłankę do wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, co zdaniem Kolegium nie narusza ww. przepisu i znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że z analizy wynika, że wysokość budynków na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, a zatem nie jest możliwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na zasadzie kontynuacji.

Z analizy wynika, że budynki w obszarze analizowanym mają w większości dachy płaskie i taki też został ustalony dla pawilonów handlowych, przy czym dla targowiska możliwe jest zadaszenie halą namiotową. W ocenie Kolegium powyższe narusza § 8 rozporządzenia, bowiem z analizy w żaden sposób nie wynika, aby w obszarze występowały dachy kopułowe, takie jak ustalone zadaszenie halą namiotową projektowanego targowiska.

Kolegium zaznaczyło, że uwagi zawarte w uzasadnieniu decyzji odnoszą się do poczynionych przez organ ustaleń dokonanych na podstawie analizy opartej na niewłaściwie wyznaczonych granicach obszaru analizowanego i braku wskazania przez inwestora w formie graficznej charakterystyki planowanej inwestycji, co nie pozwala na pełną kontrolę ustalonych warunków, co do zgodności z wnioskiem.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii wewnętrznej sprzeczności decyzji w zakresie ustalonego współczynnika miejsc parkingowych wynoszącego 35 miejsc na 1000 m2 powierzchni, Kolegium wyjaśniło, że decyzja nie zawiera sprzeczności w tym przedmiocie, bowiem przewidziano w niej liczbę miejsc parkingowych - 45, jednakże w odniesieniu do charakterystyki inwestycji przedstawionej przez wnioskodawcę.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza o dokładnym usytuowaniu planowanych obiektów (np. śmietnika) w ramach działki, w stosunku do innych obiektów i w stosunku do granicy działki. Decyzja w tym zakresie należeć będzie do organów rozpoznających pod kątem przepisów budowlanych ewentualny wniosek inwestora o udzielenie mu pozwolenia na budowę.

Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił strony postępowania. Stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest podmiot składający wniosek. Ponadto stroną jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości oraz właściciele sąsiednich nieruchomości.

Z kolei odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z naruszeniem art. 63 ust. 3 ustawy poprzez brak akustycznej klasyfikacji terenu sąsiadującego z inwestycją i wskazania dopuszczalnych norm hałasu, które inwestycja musi dotrzymać, Kolegium wyjaśniło, że dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Tym samym brak jest podstaw do orzekania w tym zakresie przez organ administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 115 a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672, ze zm.), organ ochrony środowiska wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie.

Natomiast ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego.

Kolegium nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji mimo braku przedłożenia przez inwestora decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia, bowiem planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tylko w tym przypadku, zgodnie z art. 71 ust. 2 powołanej ustawy konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Natomiast Kolegium podzieliło zarzuty odwołania w kwestii nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie faktycznej powierzchni sprzedaży. Z akta sprawy wynika bowiem, że powierzchnia zabudowy wynosić będzie 2300 m2, natomiast powierzchnia sprzedaży wynosić będzie poniżej 2000 m2 - 100%, zaś powierzchnia użytkowa planowanej inwestycji będzie wynosić 1900 m2, a organ winien wyjaśnić jaka jest rzeczywista planowana powierzchnia sprzedaży w sposób nie budzący wątpliwości.

W konsekwencji powyższego, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2016 r. wniosło stowarzyszenie zwykłe - [...] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I Instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo, iż Kolegium miało prawny obowiązek uchylenia decyzji i umorzenia postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., gdyż inwestor nie posiadał na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej przez przepisy art. 72 ust. 1 pkt 3) oraz art. 72 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 i 961) ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, której brak wyklucza możliwość procedowania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi, skarżące Stowarzyszenie wskazało, że po wpłynięciu wniosku organ powinien dokonać jego kontroli pod względem spełnienia wymogów formalnych narzuconych przez przepisy prawa. W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, jednym z takich wymogów, co wynika z art. 72 ust. 1 pkt 3) i art. 72 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 i 961) jest obowiązek uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Takiej decyzji inwestor nie przedłożył, gdyż jej nie uzyskał.

Skarżące Stowarzyszenie wskazało, powołując się na art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., który w sposób jednoznaczny nakazuje wydanie decyzji administracyjnej także w sytuacji, kiedy nie przeprowadza się oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest pierwszą z decyzji administracyjnych, które musi uzyskać inwestor, aby zrealizować planowane przedsięwzięcie wymagające pozwolenia na budowę. Odrębną natomiast sprawą jest to, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostanie przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko czy też nie. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji nie jest możliwe odgrodzenie się od generowanego przez takie targowisko smrodu i innych uciążliwych zapachów oraz hałasu. Takich oddziaływania nie da się zamknąć w granicach działki ewidencyjnej nr [...], [...],[...] i [...]. Dlatego też w sprawie niezbędne i konieczne było przeanalizowanie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowiskowo, a nie przystępowanie od razu do wydawania decyzji o warunkach zabudowy terenu. Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), załącznik nr 1, dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występującej na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu wynoszą w dzień 50 dB i w nocy 40 dB, zaś dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dopuszczalny poziom hałasu wynosi w dzień 55 dB i w nocy 45 dB. Organ nie analizował w ogóle tych kwestii i nie ustalił zasięgu izofon od planowanego przedsięwzięcia, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla przedmiotowej inwestycji w ogóle nie była wydawana a na etapie decyzji o warunkach zabudowy takich czynności się nie przeprowadza.

W konsekwencji powyższych zarzutów skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie procesowym z 25 marca 2017 r. skarżące Stowarzyszenie podtrzymało zarzut skargi co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Podniosło również, że planowane przedsięwzięcie, zgodnie z wnioskiem inwestora i na co zwróciło uwagę Kolegium, będzie posiadało powierzchnię zabudowy 2.300 m2, natomiast powierzchnia sprzedaży wynosić będzie poniżej 2.000 m2, zaś powierzchnia użytkowa wynosić będzie 1.900 m2. Organ II instancji nakazał ponownie wyjaśnić jaka jest rzeczywista planowana powierzchnia sprzedaży w sposób nie budzący wątpliwości. Tymczasem okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona jeszcze na etapie postępowania odwoławczego z wykorzystaniem przepisu art. 136 k.p.a., gdyż mogła ona przesądzić o charakterze rozstrzygnięcia organu II instancji. Kolegium, z urzędu powinno wiedzieć, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.) - lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 może następować wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie tym podniesiono również, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w pasie drogowym al. [...] oraz, że inwestor nie wykazał wystarczającego dla planowanej inwestycji uzbrojenia terenu, tj. nie przedstawił umów z właściwymi gestorami mediów, lecz jedynie ogólne pisma od tych podmiotów, że istnieją techniczne możliwości, czego nie można uznać za spełnienie wymogu art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w piśmiennictwie podkreśla się, że organ odwoławczy – prowadząc postępowanie wyjaśniające – powinien dążyć przede wszystkim do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym do jej zakończenia. Zatem ilekroć jest to możliwe, powinien on rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 art. 138 k.p.a. (J.P.Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a.; (w:) Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010 – 2011, pod red. M. Błachuckiego, T. Górzyńskiej, G. Sibigi, wyd. NSA, Warszawa 2012)

Jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, to musi wykazać przesłanki takiego działania, opisane w art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną - rozstrzygającą co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z prawnego ukształtowania konstrukcji kasacyjnego rozstrzygnięcia organu II instancji wynika, że jedynie kwalifikowana postać naruszenia przepisów postępowania, a zatem takiego naruszenia, które wiąże się z tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadnia wyjątek od zasady merytorycznego orzekania. Inne wady tak postępowania, jak i decyzji wydanej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (określony w art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1663/13).

Zasada dwuinstancyjności jest spełniona dopiero po "przeprowadzeniu dwukrotnie merytorycznego postępowania, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1995 Nr 7, poz. 82).

Decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść jeżeli jednocześnie spełnione są dwa warunki: organ odwoławczy stwierdził naruszenie przepisów postępowania; konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niespełnienie warunku (warunków) z art. 138 § 2 k.p.a. powoduje brak ustawowej kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej. Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Ponadto art. 136 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawnia do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wykazało w jakim zakresie zachodzi konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji, ponadto jakie czynności należy w sprawie przeprowadzić i do wyjaśnienia jakich okoliczności mają one zmierzać. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że wniosek inwestora nie odpowiada wymogom art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż szkic koncepcyjny dołączony do wniosku oraz przykładowe zestawienie kontenerów modułowych nie odpowiadają wymogowi charakterystyki inwestycji, obejmującej określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. gdyż spowodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 778, ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Skoro w przedmiotowej sprawie, w dacie wydania zaskarżonej decyzji brak było na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy była ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pojęcie frontu działki zostało zdefiniowane w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i należy przez nie rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowej sprawie główny wjazd na działkę inwestycyjną, co wynika z wniosku odbywać się będzie istniejącym dojazdem z Al. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...], nie zaś od strony ul. [...] jak przyjęto w analizie. W tej sytuacji organ I instancji winien był przyjąć za front działki odcinek A-I', a nie odcinek G-I', gdyż z akt sprawy nie wynika, aby główne wejście lub wjazd na działkę inwestycyjną odbywały się od strony ul. [...].

Uchybienie powyższe wskazuje, że granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone prawidłowo zgodnie z wymaganiami określonymi w § 3 rozporządzenia, bowiem wyznaczone zostały w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem. W ocenie Sądu, za niedopuszczalne należy uznać zmniejszenie granic obszaru analizowanego i wyznaczenie go w granicach mniejszych niż wynika to z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Prawidłowo wyznaczona granica obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ma wpływ na wynik przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Kolegium, że granice obszaru analizowanego wkreślone zostały na mapie, która nie spełnia wymogów określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia, bowiem brak jest na niej pieczęci świadczącej o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również część graficzna analizy nie została sporządzona w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii.

Kolegium wskazało również na wątpliwości co do rzeczywistej powierzchni sprzedaży planowanego przedsięwzięcia. Ponieważ z wniosku wynika, że powierzchnia zabudowy wynosić będzie 2300 m2, natomiast powierzchnia sprzedaży wynosić będzie poniżej 2000 m2 - 100%, zaś powierzchnia użytkowa planowanej inwestycji będzie wynosić 1900 m2. Zapisy wniosku, którym organ jest związany, budzą wątpliwości, zatem prawidłowo Kolegium uznało, że kwestia faktycznej powierzchni sprzedaży planowanego przedsięwzięcia wymaga wyjaśnienia.

Dlatego biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. i należy uznać za uprawnione stanowisko tego organu, że orzeczenie merytoryczne w sprawie przez Kolegium naruszyłoby art. 15 k.p.a.

Z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353, ze zm.) wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m. in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 71 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W celu prawidłowego ustalenia przedmiotowego zakresu przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych niezbędne jest więc łączne uwzględnienie postanowień art. 71 i art. 72 ww. ustawy. Z postanowień tych przepisów wynika, iż organ właściwy do wydania takiej decyzji nie ma swobody w kwalifikowaniu przedsięwzięć w zakresie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym, jeżeli decyzja taka zostanie wydana w przypadkach, w których nie jest wymagana, to będzie ona obarczona wadą nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydana bez podstawy prawnej). Generalnie lista przedsięwzięć wskazanych w art. 71 ust. 2 ww. ustawy jest zamknięta. Przedsięwzięcia te muszą być wymienione w wydanym na podstawie art. 60 ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397).

Zatem tylko decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która dotyczy przedsięwzięcia wymienionego w ww. rozporządzeniu musi być poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie jak wskazano w skardze, że każda decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być poprzedzona taką decyzją.

Odnosząc się do zarzutu, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w pasie drogowym al. [...], należy zauważyć, że w decyzji o warunkach zabudowy zawarty jest wymóg uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich zmiany zagospodarowania terenu w pasie drogowym Al. [...] i ul. [...].

Sąd zauważa również, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależniają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do poszczególnych mediów. Trudno od wnioskodawcy, który może przecież nie mieć prawa do dysponowania daną nieruchomością, wymagać, aby w dacie składania wniosku o warunki zabudowy posiadał aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejących sieci. Do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest złożenie dokumentów od gestorów poszczególnych sieci zaświadczające, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.