Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 619/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Przyznano pełnomocnikowi od Skarbu Państwa zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 134 par. 1, art 152, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 11, art. 8, art. 140, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 7 ust. 2, art. 8 ust. 1 i ust. 2, art. 2a, art. 19 ust. 2, art. 21 ust. 1a, art. 35 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 60 ust. 4, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 14, art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, par. 15 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi H.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. W. z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. przyznaje radcy prawnemu T.P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ T. Świstak /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 lutego 2008 r., uzupełnionym w dniu 4 marca 2008 r. H. C. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych położonych w miejscowości W., gm. G. W. na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jak działki nr 93, 78-W, 94, 61/1-W, 95, 88, 89, 90, 15/1 W obręb W..

Wójt Gminy G. W. pismem z dnia 21 kwietnia 2008 r. zwrócił się do Wójta Gminy O. o uzgodnienie wniosku H. C. z uwagi, iż zjazd z działek objętych wnioskiem zaplanowany jest na drogę gminną pozostającą w zarządzie Gminy O.

Postanowieniem z dnia [...] 2008 r. wydanym na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 35 ust. 4 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Wójt Gminy O. po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy G. W. odmówił uzgodnienia w "zakresie dróg gminnych" warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołów domów jednorodzinnych na terenie działek nr 88, 89, 90, 93, 94, 95 położonych w miejscowości W. przy drodze gminnej nr [...] z dostępem komunikacyjnym z tej drogi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana przy drodze gminnej, będącej własnością Gminy O. ale nie należącą do kategorii dróg gminnych. Droga ta, o szerokości pasa drogowego ok. 3 m nie jest przystosowana do obsługi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o jakiej mowa w wniosku. Zdaniem Wójta wnioskowana inwestycja nie spełnia także kryterium, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) w zakresie dostępu do drogi publicznej o parametrach pozwalających na obsługę komunikacyjną zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Planowana inwestycja nie spełnia też przepisów technicznych dotyczących szerokości dojścia i dojazdu do działek budowlanych i budynków, określonych w § 14 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według organu przedmiotowa inwestycja wymaga zaprojektowanie niezależnego układu komunikacyjnego zgodnego z przepisami prawa i gwarantującego prawidłową obsługę wnioskowanej zabudowy.

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2010 r. Wójt Gminy G. W. odmówił Henryce C. ustalenia zabudowy dla planowanej na działkach nr 93, 78-W, 94, 61/1-W, 95, 88, 89, 90 obręb W., inwestycji.

Organ wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowani terenu, analizy warunków i zasad zagospodarowani terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu ustalono, iż nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ w pierwszej kolejności zaznaczył, iż nie został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, gdyż działki znajdujące się w obszarze analizowanym dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane. Nie został również spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z uwagi na to, że Wójt Gminy O. odmówił uzgodnienia realizacji zjazdu na drogę publiczną należącą do Gminy O. i nie istnieje alternatywna możliwość zapewnienia zjazdu na teren inwestycji z innej drogi publicznej. Organ podniósł również, iż nie ma możliwości zapewnienia dla planowanych domów mieszkalnych dostaw wody z wodociągu wiejskiego, a zatem nie jest spełniony także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. C. podnosząc, że nie jest prawdą, iż na analizowanym obszarze nie znajdują się inne zabudowane działki. Na działce nr 84 i prawdopodobnie na działce nr 83 istnieje kilka budynków mieszkalnych i istnieje identyczna droga dojazdowa. Budynki znajdują się także na leżących również w obszarze analizowanym działkach nr 508 i 510 oraz na działce nr 113 znajdującej się wprawdzie już poza obszarem analizowanym, to jednak w sąsiedztwie. Odnosząc się do odmowy uzgodnienia zjazdu z terenu planowanej inwestycji na drogę gminną należącą do Gminy O., H. C. podniosła, iż zgoda taka została prawdopodobnie wydana dla budynków ulokowanych na działkach nr 83, 84 i 113. Nawiązując natomiast do stwierdzenia organu, iż nie ma możliwości zaopatrywania planowanej inwestycji w wodę z wodociągu wiejskiego odwołująca zaznaczyła, iż w jednym z kilku wniosków proponowała wybudowanie studni kopanych. Jej zdaniem wydana, po tak długim czasie od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, decyzja jest nie do końca uzasadniona i krzywdząca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze K. decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, w odniesieniu obszarów przyległych do pasa drogowego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Treści tego uzgodnienia ma istotne znaczenie przy wydaniu rozstrzygnięcia głównego wydawanego w formie decyzji administracyjnej. Wójt Gminu O. jako zarządca drogi gminnej nr 600 odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a jego postanowienie stało się ostateczne w toku instancji. Zdaniem Kolegium organ I instancji zasadnie stwierdził, iż wskazany teren nie spełnia w sposób łączny warunków wymaganych w przepisach art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wywiodła H. C., która zarzuciła naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, art. 8, art., 9, art. 10, art. 75, art. 77 oraz art. 80 - a także naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według skarżącej dokonane przez organu obu instancji ustalenia pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a ponadto nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla oceny i rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca podniosła, iż na analizowanym terenie znajdują się zabudowane działki posiadające dostęp do tej samej drogi publicznej. Ponadto w jej opinii, stanowisko wyrażone przez Wójta Gminy O. nie może rzutować na decyzję o warunkach zabudowy wydawaną przez Wójta Gminy G. W., gdyż tylko ten drugi organ jest właściwy wydać decyzję w przedmiotowej sprawie. Ponadto podniosła, iż dla działek nr 83, 84 i 113 ustalono zjazd a zgoda Wójta Gminy O. nie była potrzebna. Zdaniem skarżącej istnieje możliwość przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do wodociągu wiejskiego - taka sytuacja miała miejsce na sąsiednich działkach, ale w przypadku niemożliwości dokonania tego przyłączenia w krótkim okresie, istnieje możliwość korzystania ze studni. H. C. wyjaśniła, iż niska klasa gruntów na których planowana jest przedmiotowa inwestycja uzasadnia zamianę sposobu ich zagospodarowania. Zwróciła także uwagę na fakt, iż od złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy do wydania decyzji w tym przedmiocie minęły 2 lata, a organy nie potrafiły załatwić sprawy bez pogwałcenia prawa.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 10 k.p.a. gdyż odwołanie skarżącej zostało rozpoznane na rozprawie administracyjnej, w toku której mogła się ona zapoznać z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

W piśmie procesowym z dnia 16 września 2010 r. skarżąca podtrzymała swoją skargę wyjaśniając dodatkowo, iż naruszenie art. 10 k.p.a. polegało na przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ I instancji, który przez okres 2 lat nie informował skarżącej na jakim etapie jest to postępowanie. Ponadto podtrzymała swoje stanowisko o braku podstaw do uzgadniania warunków zabudowy z Wójtem Gminy O., który nie jest właściwy w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu również wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750).

Mając powyższe stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań szczegółowych zauważyć należy, iż podlegająca kontroli decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (i to bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a w szczególności jej art. 61 i następne, stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi zatem opierać się ściśle na przepisach wspomnianej ustawy, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzająco, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej jakikolwiek "luz" decyzyjny. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy, dokonywane czy to w oparciu o normy niższej rangi, czy też w wyniku uznania organu administracji. W przeciwnym razie wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasada, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona. W takim też kontekście należy dokonywać wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy. Zarówno same przepisy ustawy, jak i ich wykładnia, dokonana przez pryzmat omówionych wyżej norm konstytucyjnych, nie pozostawia organom, orzekającym w tym przedmiocie, żadnej możliwości rozstrzygania w sposób uznaniowy.

W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych podnieść należy, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto podkreślić należy, że projekty decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Urbanista lub architekt będący autorem decyzji nie musi, ale może być pracownikiem administracji. Jego autorstwo powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 4 wydanie, Komentarz Becka, str. 384).

Na gruncie przedmiotowej sprawy, wprawdzie do decyzji organu I instancji zostały dołączone wymagane załączniki, jednak obarczone one zostały poważnymi wadami prawnymi.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż nie zostały one podpisane ani opieczętowane przez profesjonalistę uprawnionego do sporządzenia projektu takiej decyzji. Samo – jak miało to miejsce w niniejszej – sprawie naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania wspomnianego projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2007 r., sygn. II SA/Kr 740/06, publ. LEX nr 394801).

Podkreślić trzeba, że niezależnie od powyższego uchybienia o stricte formalnym charakterze w niniejszej sprawie istotne wątpliwości budzi także wartość dowodowa samej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej przecież najistotniejszy dowód w postępowaniu. Zauważyć bowiem trzeba, że choć w sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, to jednak na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. LEX nr 577117).

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczyniły temu obowiązkowi i recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie.

W szczególności już pobieżne zapoznanie się z przedmiotową analizą pozwala na ustalenie, iż została ona sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem de facto nie objęła ona swoim zasięgiem całego niezbędnego w świetle powyższego przepisu obszaru. Zgodnie z § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zaś ust. 2 tego samego § stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany choć teoretycznie wyznaczony został zgodnie z powyższymi minimalnymi wymogami, to jednak co mogło mieć potencjalnie istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, mapa na jakiej wyznaczono obszar analizowany nie zawiera zobrazowania około ¼ obszaru analizowanego położonej w kierunku południowo zachodnim od działki, której dotyczy postępowanie, a co za tym idzie uznać należy, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna nie objęła faktycznie całości wymaganego prawem minimalnego obszaru.

Zauważyć nadto należy, iż w kontekście zarzutów podnoszonych w odwołaniu, iż na znajdujących się w obszarze analizowanym działkach nr 84, nr 508 i nr 510 oraz prawdopodobnie na działce nr 83 istnieje kilka budynków mieszkalnych, a nadto na działkach nr 84 i nr 83 zlokalizowana jest analogiczna jak planowana przez inwestora wewnętrzna droga dojazdowa, istotne (a nie rozstrzygnięte przez organ II instancji) wątpliwości budzić musi rzetelność analizy architektoniczno-urbanistycznej, w której wskazano, iż działki znajdujące się w obszarze analizowanym dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane. Na istnienie powyższych, niewyjaśnionych przez organy administracji obu instancji wątpliwości co do zgodności analizy ze stanem rzeczywistym wskazuje nadto treść pisma Wójta Gminy G. W. z dnia 30 kwietnia 2010 r. przekazującego odwołanie skarżącej Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu gdzie wskazano, iż prawdą jest, że przy tej samej drodze występują już budynki mieszkalne oraz treść uzasadnienia postanowienia Wójta Gminy O. z dnia 20 czerwca 2008 r.

Analogiczne zastrzeżenia przedmiotowa analiza budzi w zakresie w jakim stwierdza się w niej niespełnienie przez projektowaną inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W analizie wskazano bowiem jedynie lakonicznie, iż brak jest możliwości zapewnienia dostawy wody z wodociągu wiejskiego, nie wskazując jednakże z jakich okoliczności niemożność ta wynika, w sytuacji gdy we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor przewidywał możliwość zaopatrzenia inwestycji w wodę poprzez budowę przyłącza, względnie "projektowanej nici do wodociągu wiejskiego". Lakoniczne i pozbawione uzasadnienia stwierdzenie analizy zostało przy tym recypowane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia 2 kwietnia 2010 r., zaś organ odwoławczy zagadnieniem tym w ogóle się nie zajął i to pomimo podniesienia go w odwołaniu, gdzie strona skarżąca wskazała na możliwość zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę ze studni zlokalizowanych na obszarze objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W świetle wskazanych powyżej uchybień zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji uznać należy za wydane z naruszeniem przez organy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności wynikającej z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i całościowo interpretowany materiał dowodowy.

Nadto zauważyć należy, iż w świetle zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu i w skardze, w których wskazywała ona na potrzebę wyznaczenia obszaru analizowanego w większym wymiarze (obejmującym działki o nr 113), organ II instancji winien uzasadnić, dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar, a uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144 i z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1872/06, publ. LEX nr 467129). Co za tym idzie w tym też zakresie dopatrzyć się można w czynnościach organów administracji orzekających w niniejszej sprawie naruszenia prawa procesowego polegającego na braku jakiegokolwiek uzasadnienia zajętego i mieszczącego się w granicach dopuszczalnego uznania administracyjnego stanowiska.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. decyzji wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone zakazy oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Zaufania tegoż niewątpliwie nie pogłębia zaś pobieżne, lakoniczne i oparte na niekompletnym materiale dowodowym uzasadnienie wydawanych decyzji.

Ujmując rzecz inaczej chodzi bowiem o to, aby adresaci decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki, względnie jak w niniejszej sprawie zastosowali się do zakazów nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożone na nich ograniczenie ich praw, w tym jak w niniejszej sprawie prawa podstawowego jakim jest prawo własności jest zgodne z prawem. W tym też kontekście zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji uznać należy – z powodów wskazanych powyżej – za wydane z naruszeniem także art. 11 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pamiętać należy, że wskazane powyżej wymogi procesowe dotyczące uzasadnienia decyzji, odnoszą się zarówno do organu I instancji, jak i – na podstawie art. 140 k.p.a. – organu odwoławczego, przy czym w niniejszej sprawie nie sprostały im organy orzekające w obu instancjach.

Kontrolowane decyzje oparto bowiem na wynikach analizy architektoniczno-urbanistycznej, a skoro inwestor prowadząc polemikę z jej ustaleniami, przedstawił pogląd, iż wbrew treści analizy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa analogiczna jak objęta wnioskiem, istnieje alternatywna możliwość zaopatrzenia projektowanej inwestycji w wodę i koniecznym jest przyjęcie większego obszaru analizowanego, to organy administracji publicznej mogły rzecz jasna tego stanowiska nie podzielić, jednak wówczas ciążył na nich obowiązek odniesienia się do niego i ustosunkowania się do argumentów strony w uzasadnieniu decyzji, tego zaś organy w niniejszej sprawie nie zrobiły nie tylko w sposób wystarczający, lecz wręcz w ogóle.

Gwoli kompletnego wyjaśnienia zagadnienia wskazać trzeba, iż także przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Odnosząc się do kwestii rzekomego związania przez organy administracji orzekające w sprawie treścią ostatecznego postanowienia Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] zauważyć należy, iż zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. Nr 19, poz. 115 z 2007 r. ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 1 ustawy). Ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Każda z tych kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, to znaczy zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem – to jest w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). Konstatując należy stwierdzić, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych, albowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi (analogicznie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2000 r., sygn. III SA 1432/99, publ. LEX nr 47974).

Zarządcami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do właściwości których należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg. Według tych kryteriów przyjęto, że zarządcą dróg krajowych jest - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - wójt (art. 19 ust. 1-2 ustawy o drogach).

Z regulacji zawartych w art. 2a oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, iż zarządcami dróg publicznych są organy wykonawcze właścicieli tych dróg. Natomiast w odniesieniu do dróg wewnętrznych w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przyjęto, że budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie tych dróg należy do zarządcy terenu.

Ustawa o drogach zawiera regulacje prawne dotyczące zakresów działania zarządców dróg publicznych oraz zarządców terenów, które są do siebie zbliżone, gdy chodzi o budowę dróg, ich utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie. Jednak do podejmowania działań władczych, popartych w miarę potrzeby przymusem administracyjnym, ustawodawca przyznał kompetencje tylko zarządom dróg publicznych. Z treści art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika bowiem, że tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera przepisu kompetencyjnego przyznającego takie uprawnienia zarządcy terenu. Analogicznie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jedynie zarządcy drogi, a nie zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna przyznał uprawnienie do uzgadniania zmian zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Całość powołanych przepisów w ich kompleksowym ujęciu jednoznacznie przesądza, iż racjonalny ustawodawca dla dróg wewnętrznych nie przewidział organów administracji publicznej właściwych do sprawowania funkcji zarządców drogi, bowiem w odniesieniu do dróg wewnętrznych ustawodawca posługuje się pojęciem zarządcy i właściciela terenu na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, dając w ten sposób do zrozumienia, iż podmioty te nie mogą być traktowane jak zarządca drogi publicznej (porównaj uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2002 r., sygn. OPK 28/02, publ. ONSA z 2003 r., nr 2, poz. 57).

Jednocześnie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na podstawie art. 61 ust. 1 tej samej ustawy znajdujący odpowiednie zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy) określa, iż decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu między innymi z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, przy czym uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 53 ust. 5 ustawy). Odesłanie do art. 106 k.p.a. oraz użycie określenia zarządca drogi wskazuje przy tym jednoznacznie, iż uzgodnienie powyższe ma charakter władczy i co za tym idzie brak jest podstawy prawnej dla uzyskiwania w tym trybie stanowiska zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna.

Pamiętać przy tym należy, iż choć zarządcą bądź właścicielem terenu na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna może być publiczna osoba prawna (w tym na przykład jednostka samorządu terytorialnego), to nie sposób wykluczyć sytuacji, gdy właścicielem terenu na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna (bądź jego zarządcą) będzie osoba fizyczna, bądź osoba prawna prawa prywatnego, a którym to podmiotom nie sposób przypisać uprawnienia do wydawania władczych orzeczeń administracyjnych, w tym postanowień w trybie art. 106 k.p.a.

Powyższe rozważania są o tyle istotne dla sprawy, iż jak wynika z uzasadnienia postanowienia Wójta Gminy O. z dnia [...] 2008 r., Nr [...] przedmiotowa droga przy której położona jest nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi wprawdzie własność gminy O., to jednak nie została zaliczona w przewidzianej przez prawo formie do kategorii dróg gminnych. Co za tym idzie drogę tę w aktualnym stanie prawnym uznać należy za drogę wewnętrzną zlokalizowaną na gruncie gminnym, a więc drogę, której budowa, utrzymanie i zarządzanie należy wprawdzie do zarządcy terenu, którym jest Gmina O., to jednak nie ma ona charakteru drogi publicznej.

Stąd też postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] 2008 r. uznać należy za obarczone wadą polegająca na wydaniu go z rażącym naruszeniem prawa – to jest art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na niewłaściwym zastosowaniu tegoż przepisu odnoszącego się do zarządcy drogi publicznej w stosunku do zarządcy terenu na jakim zlokalizowana jest droga wewnętrzna stanowiąca własność gminy. Okoliczność powyższa uzasadnia pominięcie przedmiotowego postanowienia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, albowiem do wydania go doszło w następstwie rażącego naruszenia wskazanych powyżej przepisów.

Przy ocenie zgodności z prawem wskazanego powyżej postanowienia Wójta Gminy O. nie sposób pominąć nadto okoliczności, iż uzgodnienia są środkami związania organu wydającego decyzję w korzystaniu z jego kompetencji, a zatem w związku z koniecznością ochrony samodzielności organu, któremu ustawodawca powierza kompetencje władcze i czyni go odpowiedzialnym za rozstrzygnięcie podjęte w decyzji administracyjnej oraz z punktu widzenia ochrony prawa strony w postępowaniu, która winna mieć jasno określony organ właściwy do merytorycznego rozpoznania sprawy ingerencje organów uzgadniających należy traktować w kategorii wyjątku i nie stosować wykładni rozszerzającej uprawnień tych organów, w tym zakresu samych uzgodnień, które winny dotyczyć zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę.

Podkreślić przy tym należy, iż jeżeli wolą właściciela bądź zarządcy terenu, na którym znajduje się droga wewnętrzna, jest uregulowanie odbywającego się na niej ruchu poprzez chociażby jego ograniczenie, wstrzymanie wzrostu bądź nawet zlikwidowanie, to aktywność ta ma charakter właścicielski (cywilnoprawny). Niewątpliwie podmiot (w tym samorządowa osoba prawna), który udostępnia swą nieruchomość jako drogę wewnętrzną ma prawo decydować zarówno o tym, kto może z niej korzystać, jak i o sposobie tego korzystania – na przykład poprzez ustanowienie odpowiednich służebności. Właściciel jest bowiem uprawniony zapobiegać degradacji jego nieruchomości bez względu na charakter jej przeznaczenia, to jednak zarówno uzgodnienia (jak i potencjalne spory) między właścicielem, a użytkownikiem drogi wewnętrznej, jako odnoszące się do uprawnień i obowiązków związanych z korzystaniem z cudzej nieruchomości dotyczą sfery cywilnoprawnej (wynikają bowiem z uprawnień gminy jako właściciela, czyli z jej dominium, a nie z imperium przysługującego organom jednostki samorządu terytorialnego jako organom administracji publicznej) i nie mogą być czynione (rozstrzygane) władczo przez jedną ze stron w trybie administracyjnym.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż z definicji zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Definicja ta jednoznacznie wskazuje, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powyższe przesądza o dwóch aspektach zagadnienia dostępu do drogi publicznej, które organy administracji winny uwzględnić w niniejszej sprawie. Pierwszym z nich jest prawidłowe ustalenie drogi publicznej, dostęp do której oceniany będzie pod kątem spełniania przez planowaną inwestycję wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a drugim ustalenie czy inwestor legitymuje się uzyskaną we właściwym, cywilnoprawnym trybie zgodą zarządcy terenu na jakim zlokalizowana jest droga wewnętrzna łącząca przedmiotową nieruchomość z drogą publiczną na korzystanie z danej drogi wewnętrznej.

Niezależnie od powyższego o niejako na marginesie zasadniczych rozważań wskazać nadto należy, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje uzgadnianie projektu decyzji, a nie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie zamierzenia inwestycyjnego (porównaj wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06, publ. LEX nr 219341, z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1062/05, publ. LEX nr 198859 i z dnia 9 lutego 2006 r. w sprawie IV SA/Wa 2050/05, publ. LEX nr 203845 oraz w Krakowie z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. II SA/Kr 622/06, publ. LEX nr 499837).

Zauważyć wreszcie należy, iż w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego na dochowanie przez organ I instancji wymogów określonych w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy G. W. przed zakończeniem postępowania nie pouczył bowiem strony o przysługującym jej prawie, co uzasadnia zarzut, że organ ten naruszył obowiązek ustalony w art. 10 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, w tym przede wszystkim odnośnie niekorzystnej dla strony i kwestionowanej przez stronę ze względu na nierzetelność poczynionych ustaleń analizy architektoniczno – urbanistycznej. Uchybienie to nie wystąpiło wprawdzie w postępowaniu przed organem II instancji, to jednak biorąc pod uwagę, że całość postępowania dowodowego w niniejszej sprawie została przeprowadzona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., do tego oczywistego uchybienia podstawowym zasadom postępowania administracyjnego przez organ I instancji, w ogóle w uzasadnieniu swojej decyzji się nie odniosło, co wskazuje, iż go w ogóle nie dostrzegło.

Za niezasadne uznać natomiast należy podnoszone w skardze H. C. zarzuty naruszenia przez organ administracji II instancji przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności art. 9 k.p.a. oraz art. 75 k.p.a. Zarzuty te nie zostały bowiem w uzasadnieniu skargi w jakikolwiek sposób sprecyzowane poprzez wskazanie na czym konkretnie naruszenie tych przepisów miałoby polegać i uargumentowane, jak też Sąd z urzędu nie dopatrzył się w postępowaniu organów administracji naruszenia wskazanych przepisów.

Reasumując, uznać należy, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przez organy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Podkreślić trzeba, iż skoro odmowa ustalenia warunków zabudowy terenu zgodnie z wolą osoby posiadającej tytuł prawny do terenu stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności uzasadnioną potrzebą zapewnienia ochrony innych wartości, w tym w szczególności ładu przestrzennego, to wymaga ona nie budzącego wątpliwości uzasadnienia poprzedzonego poczynieniem kompletnych i zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy ustaleń faktycznych, albowiem, tylko oparcie się przez organ na prawidłowych ustaleniach faktycznych daje rękojmię proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń w korzystaniu ze służącego obywatelowi, a objętego ochroną konstytucyjną, prawa własności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym w szczególności dokonać zbadania sprawy pod kątem dostępu z działki objętej wnioskiem do drogi publicznej, zabezpieczenia infrastrukturalnego terenu inwestycji oraz występowania i wpływu zabudowy występującej na działkach sąsiednich na dopuszczalność zabudowy planowanej przez inwestora, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

Wskazane uchybienia w procedowaniu jakich dopuścił się organ I instancji, a które zaaprobowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi dotyczących naruszeń prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem ocena taka byłaby wobec wad zebranego materiału dowodowego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

Na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał reprezentującemu skarżącą – radcy prawnemu T. P., kwotę 295,20 zł (w tym 55,20 tytułem podatku od towarów i usług) z tytułu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

/-/ J. Zieliński /-/ T. Świstak /-/ B . Drzazga