Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 329/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 75, art. 80, art. 81.
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c).
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 21 ust. 3, art. 21 ust. 2 pkt 4.
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 448
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 679/09 w sprawie ze skargi R. Ż. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Ż. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 679/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę R. Ż. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2009 r. o nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ONW a więc z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości.

Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organów administracji, z których wynikało, iż powierzchnia i sposób rolniczego zagospodarowania zgłoszonych przez skarżącego działek nie odpowiadała treści złożonego przez niego wniosku. W stosunku do działki A o zgłoszonej powierzchni 1,90 ha stwierdzono, że faktycznie jej powierzchnia wynosi 1,62 ha. Na drugiej z działek B o powierzchni 0,13 ha występował teren rolniczo nieużytkowany (las). Trzecia ze zgłoszonych działek C o powierzchni 1,31 ha, wynosiła 0,83 ha i nie spełniała natomiast wymogów dobrej kultury rolnej. Sąd podkreślił, że zapisy z czynności kontrolnych dokonanych przez organ zostały jednoznacznie potwierdzone materiałem fotograficznym. Treść protokołów i fotografii koreluje ze sobą wskazując, że jedna z działek była porośnięta lasem zaś druga wieloletnimi chwastami. Zastosowanie chemicznego zabiegu (oprysk) jako bardziej wydajnej metody, a zmierzającej do utrzymania łąk i pastwisk w dobrej kulturze rolnej nie zostało przewidziane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 46, poz. 306 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku kontroli organ dokonał szczegółowego wyliczenia wielkości zadeklarowanej i stwierdzonej. Na podstawie tych wyliczeń ustalono, że przedeklarowanie powierzchni wynosiło 17,28%, a więc przekraczało 3% lecz nie było większe niż 30% powierzchni określonej jako prawidłowo wskazanej do otrzymania płatności za dany rok. Powyższe było podstawą do zastosowania przez organ art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/09 ... (Dz.Urz. UE L 04.345.1 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami w przypadku stwierdzenia różnicy w zadeklarowanym obszarze (w zakresie jak wskazana powyżej), kwota przyznana jest pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną.

Sąd podzielił także ustalenia, że wnioskodawca nie utrzymywał gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej. A to oznaczało także zasadność przyznania mu płatności ONW przez organy w pomniejszonej wysokości. Podkreślono, że podstawą zmniejszenia tej płatności był art. 66 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli... (Dz.Urz. WE L 141, s. 18) oraz art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 ...(Dz.Urz. UL 368, z 23.12.2006). Zgodnie z tymi przepisami niezastosowanie podstawowych zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska powoduje zmniejszenie kwoty płatności ONW, która przysługiwałaby w danym roku kalendarzowym, w którym doszło do wystąpienia nieprawidłowości.

Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrola prowadzona przez jednego, a nie dwóch pracowników nie znajduje potwierdzenia w zapisach dokumentacji z kontroli. Wskazywanie zaś na świadka nie mogło stanowić przyczyny podważenia ustaleń organu opartego na materiale dowodowym, skoro świadek ten nie został przez skarżącego wskazany z imienia i nazwiska.

W związku z tym, że wydana decyzja nie naruszała prawa dlatego skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej R. Ż. zaskarżył w całości wyrok Sądu pierwszej instancji wnosząc o jego zmianę i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono istotne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jako mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm).

W uzasadnieniu podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutów strony z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do art. 7 i 77 k.p.a., naruszenie ich polegało na braku wyjaśnienia istotnych wątpliwości podnoszonych w odwołaniu od decyzji, a dotyczących prawidłowego ustalenia powierzchni jednej z działek zgłoszonej we wniosku. Wskazano, że działka oznaczona jako "A" miała faktyczną powierzchnię wynosząca 1,90 ha, nie zaś stwierdzoną protokołem kontroli powierzchnię 1,62 ha. Różnica ta wynikała z nieuwzględnienia przez organ terenu leżącego w obrębie ogrodzenia działki oraz przed ogrodzeniem, co miało odzwierciedlenie w nieprawidłowych ustaleniach protokołu. Protokół kontroli nie odpowiadał przepisom prawa gdyż został podpisany przez dwie zupełnie inne osoby, niż te które faktycznie dokonywały czynności kontrolnych. Powyższe stanowiło naruszenia art. 75 k.p.a., i podnoszone było już na etapie postępowania administracyjnego. Ponadto, kasator wskazał, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów (szczególnie w odniesieniu do ustaleń powierzchni działki "A"). Stanowiło to naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i 81 k.p.a. Podniósł również zarzut przekroczenia przez organy granic swobodnej oceny z art. 80 k.p.a., w zakresie w jakim w trakcie kontroli stwierdzono, że działka "B" nie jest użytkowana rolniczo zaś działka "C" nie spełniała norm dobrej kultury rolnej. Podkreślono, że skarżący wskazał organom, iż działka "B" stanowiła część orną, a na działce "C" prowadzone były właściwe zabiegi agrotechniczne dostosowane do warunków panujących na tej działce i w czasie wymaganym przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej zaś w przypadku stwierdzenia braku podstaw do odrzucenia wniósł o jej nieuwzględnienie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, że zarzuty zostały wadliwie sformułowane, gdyż nie powołano podstaw z art. 174 cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wywody Sądu pierwszej instancji są jasne i przekonujące w kontekście podniesionych zarzutów skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, art. 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie słowa "wpływ" oznacza, że należało wykazać zachodzący związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem.

W ramach podstawy procesowej zarzucono naruszenie art. 7, 9, 10, 75, 80 i 81 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i błędne przyjęcie, że zachodziły podstawy do zmniejszenia płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczony zarzut naruszenia przepisów postępowania jest chybiony.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy przyjął brak spełnienia warunków do przyznania płatności ONW w pełnej wysokości. Na ocenę powyższą wpłynęła zarówno powierzchnia gruntów jak i sposób utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Naruszenie art. 7, 9, 10, 75, 77 i 81 k.p.a. związane jest z brakiem wyjaśnienia powierzchni działki nr "A" a art. 80 k.p.a. z oceną sposobu użytkowania działki "B" i "C". O ile mowa jest o powierzchni, to skarżący zarzut ten skoncentrował wokół nieprawidłowego ustalenia rzeczywistej powierzchni objętej zagospodarowaniem na potrzeby gospodarstwa rolnego. Chodzi o to, że powierzchnia 1,62 ha wynikająca z protokołu kontroli jest nieprawidłowa gdyż nie uwzględnia terenu leżącego w obrębie ogrodzenia tej działki oraz przed ogrodzeniem od strony dojazdowej do gospodarstwa. Istotnie, do postępowania w zakresie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.) i na jej podstawie wydanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448 ze zm.) – z pewnymi wyjątkami mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Należy jednak zauważyć, że w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania tej pomocy na stronę zostały nałożone obowiązki. Chodzi o to, że zgodnie z art. 21 ust. 3 tej ustawy ciężar dowodzenia spoczywa na stronie, która z faktów wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że strona ta obowiązana jest przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. O ile skarżący kwestionował powierzchnię, to należało przedstawić stosowne dowody w tym zakresie. Samo kwestionowanie powierzchni bez przedstawiania dowodów zaprzecza obowiązkom wynikającym z powyższej podstawy prawnej. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że organy działały zgodnie z przepisami a skarżący nie przejawiał żadnej aktywności w wyjaśnieniu tych okoliczności. Brak składania wniosków dowodowych na wynik ponownej kontroli przez organy, zaprzecza twierdzeniom o braku wyjaśnienia sprawy. W aktach widnieje informacja o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i pismo skarżącego o zapoznaniu się z aktami sprawy. Nie można zatem przyjąć jak wywodzi skarżący, że został pozbawiony możliwości zapoznania się z czynnościami i wypowiedzenia się w tym zakresie. Celem art. 9 k.p.a. nie jest zapewnienie stronie wszechstronnego doradztwa prawnego w zakresie przekraczającym granice postępowania prowadzonego w danej sprawie. Organy administracyjne nie mogą zastąpić profesjonalnego pełnomocnika a więc kompleksowo informować stronę o wszelkich aspektach podejmowanych przez nią czynnościach procesowych. Oznacza to, że skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu a więc o naruszeniu art. 10 k.p.a. nie może być mowy.

Nie można też przyjąć, że został naruszony art. 75 i 81 k.p.a. Stosowanie art. 81 k.p.a. zostało wyłączone przez art. 21 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy zaś art. 80 także nie został naruszony. Ocena materiału dowodowego nie przekroczyła granic. Organy, czemu dał wyraz Sąd I instancji, dokonały oceny utrzymywania gruntów jak i też ich wykorzystywania w ramach zakreślonych przez przepisy prawa. Argumentacja skarżącego nie jest zgodna także z przepisami skoro nie obejmuje właściwych zabiegów agrotechnicznych. Kwestionowanie raportów z kontroli w ramach naruszenia art. 75 k.p.a. też nie jest uzasadnione. Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do tego zarzutu i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wywody w tym zakresie. O ile protokół został podpisany przez inne osoby niż te, które prowadziły kontrole działek, to zarzut ten należało podnosić w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena była prawidłowa i nie naruszała powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).