Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 647/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1225/14 w sprawie ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1225/14, po rozpatrzeniu skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 22 stycznia 2014 r., nr [...] odmówił przyznania K. Ś. świadczenia w formie zasiłku celowego na pokrycie całości zaległości opłat za czynsz zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie posiada żadnego dochodu poza świadczeniami przyznanymi przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Jego dochód składa się z zasiłku stałego wysokości [...] zł i zasiłku okresowego w wysokości [...] zł, pomniejszonych o kwotę płaconych przez wnioskodawcę alimentów w kwocie [...] zł. W grudniu 2013 r. dochód strony składał się także z zasiłku stałego oraz zasiłku okresowego w wysokości [...] zł, a kwota odliczonych alimentów wynosiła [...] zł. Wnioskodawca jest zobowiązany do regulowania opłat za bezumowne zajmowanie lokalu mieszkalnego w kwocie [...] zł miesięcznie. W 2013 r. przyznano wnioskodawcy łącznie kwotę [...] zł na dofinansowanie uregulowania opłat za użytkowanie lokalu. Organ wskazał, że wnioskodawca pomimo informowania go o konieczności regularnych wpłat za lokal dokonał tylko trzech wpłat. Ostatnia wpłata została dokonana 6 miesięcy temu, co wskazuje na przerzucanie zobowiązań czynszowych na Ośrodek Pomocy Społecznej. Łącznie wnioskodawca wpłacił [...] zł. Z informacji zawartej na wyciągu z konta Zarządu Budynków Komunalnych wynika, że na dzień 30 grudnia 2013 r. na koncie zajmowanego lokalu była zaległość w wysokości [...] zł. Brak systematycznych wpłat spowodował wzrost zadłużenia lokalu. Organ I instancji wyjaśnił, że Ośrodek Pomocy Społecznej nie może pokryć w całości zobowiązań wnioskodawcy wobec Zarządu Budynków Komunalnych. Organ I instancji podejmował działania zmierzające do przywrócenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przez wnioskodawcę oraz o umorzenie zaległości czynszowych. Informował wnioskodawcę o sposobach załatwienia sprawy, jednakże nie skorzystał on ze swoich uprawnień i nie podjął żadnych działań zmierzających do złożenia wniosku wskazanego przez Ośrodek Pomocy Społecznej oraz Zarząd Budynków Komunalnych. Skutkiem zaniechania podjęcia tych czynności było skierowanie pozwu do sądu o eksmisję. Obecnie, z uwagi na wysoki stan zadłużenia, organ I instancji nie ma możliwości spłaty zadłużenia wnioskodawcy z tytułu opłat czynszowych. Natomiast organ I instancji, rozumiejąc trudną sytuację wnioskodawcy, przyznał mu stałą pomoc finansową w postaci zasiłku stałego i okresowego, a także zasiłków celowych na zaspokojenie wszelkich niezbędnych potrzeb.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, K. Ś. wniósł odwołanie, nie uzasadniając przyczyn jego złożenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji przywołał przepisy art. 7 pkt 2-15 oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Podzielając ustalenia stanu faktycznego i prawnego poczynione przez organ I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że decyzja wydana przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie jest prawidłowa i nie narusza zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Podkreśliło, że nie każda zgłoszona potrzeba musi mieścić się w celach pomocy społecznej, a organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do przyznawania pomocy każdej osobie spełniającej ustawowe przesłanki warunkujące ich nabycie. Ocena, czy zgłoszona przez wnioskodawcę potrzeba uzasadnia przyznanie zasiłku z przeznaczeniem na jej zaspokojenie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem całokształtu jego sytuacji, możliwości finansowych gminy a także celu pomocy społecznej, jakim jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych uprawnionego. Nadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowego konieczność pokrycia zaległości w opłatach czynszowych nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby, o której mowa w art. 39 w związku z art. 3 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie zasiłku celowego na uregulowanie zaległości czynszowych prowadzi bowiem w istocie do udzielenia pomocy wierzycielowi strony skarżącej, uprawnionemu do pobierania należności z tytułu najmu, a więc podmiotowi, do którego na pewno nie jest adresowana ustawa o pomocy społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA 1174/97). W ocenie organu II instancji, organ I instancji prawidłowo ustalił, że strona ma możliwości we własnym zakresie poprawy własnej sytuacji życiowej, jeżeli będzie prawidłowo gospodarowała przyznanymi jej świadczeniami. Wskazał, że pomoc, jaką przyznano za okres ostatnich kliku lat (w tym okresie odwołujący się korzystał z regularnego wsparcia w postaci zasiłku stałego, okresowego oraz zasiłków celowych), była pomocą wystarczającą w świetle jego potrzeb i możliwości.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. Ś. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5, art. 7 ust. 1, 3, 4, 5 i 6, art. 8 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 19, art. 24, art. 37 ust. 1, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2, art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 8, art. 87, art. 67 i art. 68 Konstytucji. Pełnomocnik skarżącego, uzupełniając skargę, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. Zaskarżonej decyzji zarzucił dodatkowo naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego zbadania stanu faktycznego w niniejszej sprawie i oceny sytuacji życiowej skarżącego na podstawie materiału dowodowego, co znajduje odzwierciedlenie w niespełniającym (także niezależnie od tych naruszeń) wymogów ustawowych uzasadnieniu decyzji. Zarzucono także naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, że zaległości czynszowe nie wchodzą w zakres niezbędnej potrzeby bytowej, oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, który miał wpływ na treść decyzji, a polegający na przyjęciu, że na niniejszą sprawę ma wpływ fakt, że skarżący jest beneficjentem pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie rozważyły w należyty i wszechstronny sposób sytuacji życiowej skarżącego oraz nie zestawiły tej sytuacji z konkretną potrzebą bytową, a poprzestały na ogólnym stwierdzeniu, że przesłanki udzielenia pomocy istnieją, ale ocena celu zasiłku jest kwestią uznania administracyjnego. Pominęły przy tym zdrowotne przeszkody istniejące po stronie skarżącego w podejmowaniu pracy wymagającej wysiłku fizycznego oraz umysłowego. Sytuacja skarżącego jest znana Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej, stąd ogólne stwierdzenie, że skarżący winien dążyć do zmiany swej sytuacji życiowej jest w zderzeniu z rzeczywistością codzienną skarżącego mało wnoszące do prawidłowej oceny sytuacji. Ustalenia są dowolną interpretacją zebranego materiału dowodowego. Nie sposób bowiem - jak czyni to organ II instancji - przerzucać argument o braku zarobków jako uzasadnienie braku pomocy finansowej przy ignorowaniu dokumentacji lekarskiej stanowiącej przeciwwskazanie do podjęcia pracy zarobkowej. Skarżący zauważył przy tym, że nie został przywołany jakikolwiek przypadek bezzasadnej odmowy podjęcia przez skarżącego zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1225/14 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek skarżący ma rację, że zaległości w opłatach czynszowych mieszczą się w pojęciu niezbędnej potrzeby, o której mowa w art. 39 w związku z art. 3 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest błędne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo zinterpretowało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA 1174/97. Z treści uzasadnienia tego wyroku nie można wyinterpretować tezy postawionej przez organ. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite, na opłaty czynszowe może być przyznany zasiłek celowy. Stanowisko to podzielił również skład orzekający w niniejszej sprawie. Jednak - w ocenie Sądu -zaskarżona decyzja mimo tego błędu znajduje oparcie w materiale faktycznym sprawy i w obowiązujących przepisach o pomocy społecznej.

Sąd przywołał m.in. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 182, ze zm.) i wyjaśnił cele oraz zadania pomocy społecznej, w tym wyjaśnił, na czym polega zasada pomocniczości, z której wynika zakaz wyręczania jednostki z zadań, które może ona zrealizować samodzielnie. Sąd podkreślił, że obowiązkiem osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej jest współdziałanie w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Wobec powyższego obowiązkiem skarżącego była również współpraca z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a jak wynika z akt sprawy, w sprawie uzyskania ulgi mieszkaniowej K. Ś. tej współpracy nie podejmuje.

Sąd I instancji uznał, że istotą sporu w kontrolowanej sprawie jest ustalenie (w sytuacji, w której skarżący jest osobą niepełnosprawną, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie posiada żadnych własnych źródeł utrzymania), czy organy administracyjne zobowiązane są do pokrywania w formie zasiłku celowego wszystkich żądań skarżącego. Zdaniem Sądu, z postawy skarżącego, także prezentowanej przed Sądem, wynika, że próbuje on cały ciężar utrzymania swojego i swoich dzieci przerzucić na pomoc społeczną, tj. na innych obywateli, podatników tworzących dochód państwa, z którego pozyskiwane są środki finansowe na pomoc społeczną. Tymczasem pomoc społeczna ma za zadanie jedynie przejściowo pomagać osobom i rodzinom w przezwyciężeniu ich trudnej sytuacji, np. do czasu zasądzenia i wyegzekwowania obowiązku alimentacyjnego od dzieci na rzecz rodziców i odwrotnie na rzecz dzieci od rodziców lub dalszych krewnych. Sąd I instancji raz jeszcze przedstawił sytuację życiową, rodzinną, finansową i zdrowotną skarżącego. Wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, w licznych sprawach skarżącego przeprowadzanych było wiele szczegółowych wywiadów środowiskowych. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej niewątpliwie zna bardzo dobrze sytuację skarżącego, skoro przyznawał mu świadczenia z pomocy społecznej w znacznych rozmiarach. W ocenie Sądu organom orzekającym w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania i dowolności orzekania (art. 7 kpa). Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji materialnej skarżącego. Wiązała się ona jednak nie z dochodem po stronie skarżącego, lecz z istniejącym zadłużeniem za opłaty czynszowe i trudnością z bieżącym regulowaniem czynszu.

Sąd zgodził się z organami, że przyznawanie regularnej, pokrywającej koszty opłat czynszowych pomocy z pomocy społecznej nie przyczyni się do poprawy sytuacji skarżącego. Zarówno analiza akt sprawy, jak i orzeczeń tutejszego Sądu (okoliczność wiadoma Sądowi z urzędu) wskazuje, że problem nieuiszczania czynszu przez skarżącego, czy też innymi słowy brak wystarczających środków na pokrycie kosztów wynajmu mieszkania, nie stanowi nowego problemu, lecz stanowi problem nierozwiązany już od kilku lat, skoro zaległości w zapłacie czynszu sięgają obecnie aż 2011 r. W tych okolicznościach nie można przyjąć, zdaniem Sądu, aby wniosek o udzielenie pomocy na zapłatę zaległego czynszu zmierzał do poprawy sytuacji skarżącego w tym zakresie, tym bardziej, że skarżący nie podejmuje kroków zmierzających do poprawy swojej sytuacji mieszkaniowej i zmiany lokalu na mniejszy, co umożliwiłoby obniżenie czynszu i wystąpienie o dodatek mieszkaniowy. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika także, że w 2013 r. organ I instancji kilka razy przyznał skarżącemu zasiłek celowy na uregulowanie należności czynszowych, a mimo tego wsparcia sytuacja skarżącego w tym zakresie nie uległa poprawie, bowiem strona, nie uiszczając pozostałej części czynszu, powiększała swoje zadłużenie. W tym wypadku wobec notorycznego zwiększania zadłużenia czynszowego, w ocenie Sądu nie można przyjąć, aby wniosek o spłatę zaległości czynszowych zmierzał do poprawy sytuacji skarżącego. Skarżący nie wykazał, aby podjął konkretne działania zmierzające do płacenia czynszu, ograniczając się jedynie, co wynika z akt sprawy, do permanentnego składania wniosków w tym przedmiocie i w efekcie dążenia do obciążenia tym obowiązkiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Udzielenie pomocy w tym zakresie prowadziłoby zatem do powstania sytuacji, w której organ wyręczałby skarżącego w niemal wszystkich kosztach związanych z utrzymaniem mieszkania, a jednocześnie stanowiłoby de facto udzielanie pomocy Zarządowi Budynków Komunalnych - faktycznemu dysponentowi lokalu zajmowanego przez skarżącego, który to podmiot mimo istnienia już kilkuletnich zaległości czynszowych nie podejmuje w istocie efektywnych działań zmierzających do usunięcia dłużnika z zajmowanego lokalu, w szczególności poprzez uzyskanie wyroku nakazującego opróżnienie lokalu, z jednoczesnym przyznaniem eksmitowanemu prawa do lokalu socjalnego (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego). Sąd zauważył, że w razie przyznania takiego uprawnienia w wyroku eksmisyjnym obowiązek dostarczenia takiego lokalu ciążyłby na gminie. Sąd podkreślił, że nie negując obiektywnie trudnej sytuacji materialnej skarżącego, w jakiej się znalazł, to sytuacja ta wynika z faktu, że zajmuje on lokal mieszkalny (2 pokoje z kuchnią), którego wielkość uniemożliwia mu uzyskanie stałej pomocy w utrzymaniu mieszkania w trybie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, pomimo spełniania przez niego kryterium dochodowego określonego w art. 3 ust. 1 tej ustawy, albo z takiej pomocy korzystać nie chce. Okoliczności te nie mogą jednak stanowić przesłanki dla przyznania skarżącemu stałej pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, albowiem skoro racjonalny ustawodawca ustanowił w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych kryteria przyznawania tych dodatków związane z normatywną powierzchnią użytkową lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, to nie można dla faktycznego obejścia tych regulacji wykorzystywać przepisów innych ustaw, w tym ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, celem przyznania stałej pomocy odpowiadającej funkcjonalnie dodatkowi mieszkaniowemu dla osoby nie spełniającej kryteriów otrzymywania takowego dodatku. Przyznanie więc skarżącemu pomocy na regulowanie czynszu zaległego nie może służyć stałemu i bezterminowemu wspieraniu go w uiszczanie tego rodzaju opłat. Sąd wskazał, że dla rozwiązania trudnej sytuacji życiowej, w której skarżący się znalazł, winien on podjąć efektywne działania zmierzające do pozyskania lokalu mieszkalnego o wielkości umożliwiającej skorzystanie z pomocy przewidzianej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (zaskarżając go w zakresie oddalenia skargi) wniósł K. Ś. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów :

I – postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, w sytuacji gdy decyzje organów administracyjnych zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania:

- w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów w zakresie mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co do okoliczności, które zostały uznane za udowodnione, to jest z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa uzasadniającym ich uchylenie,

- polegającym na braku w zaskarżonych decyzjach właściwego uzasadnienia faktycznego z wskazaniem dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności, co skutkowało przekroczeniem granic swobodnego uznania a także wskazaniu w uzasadnieniach błędnej wykładni przytoczonych prawnych podstaw wydanych decyzji, mającej wpływ na ich zastosowanie, to jest z naruszeniem art. 107 § 3 kpa uzasadniającym ich uchylenie,

- poprzez brak podjęcia kroków niezbędnych dla dokładnego zbadania stanu faktycznego oraz przekroczenie granic swobodnego uznania, to jest z naruszeniem art. 7 kpa uzasadniającym ich uchylenie, oraz

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wskazania przez sąd podstaw oddalenia skargi z powołaniem argumentacji, że decyzja ta odpowiada prawu, pomimo ustalenia istnienia wady prawnej w stosowaniu prawa materialnego przez organ w swej decyzji,

II - naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym tolerowaniu dokonanej przez organy błędnej wykładni przepisów mających za główny cel pomoc w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb skarżącego i umożliwiających przyznanie pomocy w niniejszym przypadku oraz bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organy administracyjne skutkujące nieudzieleniem skarżącemu pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności, to jest jego ciężkiej sytuacji bytowej i materialnej, co z kolei uniemożliwia skarżącemu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, do chwili obecnej nie pokrytych w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Postawiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.), w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa uznać należy za całkowicie bezzasadny.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji, zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4, uwzględniając ustalony w sprawie przez organ stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z obszernych rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Przypomnieć przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 powołanej ustawy zawarcie innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania, wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni oraz niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny również temu zarzutowi odmówił trafności.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 930, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Artykuł 39 ust. 1 i 2 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, że zarówno samo przyznanie, jak i wysokość ewentualnie przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Orzekając w ramach uznania administracyjnego, organ jest związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca zasiłku celowego nie jest decyzją tzw. "związaną", spełnienie przez stronę ubiegającą się o przyznanie pomocy ustawowo określonych przesłanek nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego, organ pomocy społecznej musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 powołanej ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Rozstrzygając sprawę przyznania zasiłku celowego, organ powinien brać również pod uwagę przepis art. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co z kolei oznacza podjęcie aktywności w określonym kierunku, przez którą należy rozumieć działanie np. w celu znalezienia sobie stałego lub dorywczego zarobkowego źródła utrzymania. Brak takiego współdziałania, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Jeżeli zatem osoba pobierająca świadczenia z opieki społecznej nie wykonuje tego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia pomocy takiej osobie ze środków publicznych. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących, niezależnie od ich sytuacji życiowej. W ocenie Sądu udzielana przez Państwo pomoc nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej.

Z analizy akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawiły okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana przez skarżącego pomoc nie mogła zostać przyznana. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy administracji publicznej obu instancji poddały ocenie wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego. Prawidłowo także Sąd I instancji stanął na stanowisku, że kwestionowana przez skarżącego decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego, jakie ustawa pozostawia organom orzekającym w tego typu sprawach. Podkreślić trzeba, że zarówno w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego liczne roszczenia skarżącego, jego bierna postawa w zakresie współpracy w wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł, a także negatywna ocena zaskarżonej decyzji wynikają przede wszystkim z całkowicie błędnego i niewłaściwego przekonania skarżącego, że świadczenia z pomocy społecznej, ze względu na stan zdrowia i sytuację życiową, w jakiej się znalazł, mają mu zapewnić stałe źródło utrzymania, którego nie posiada i zaspokoić wszystkie podstawowe potrzeby życiowe. Z całą pewnością z takim poglądem nie można się zgodzić. Jest on błędny. Przeczy bowiem temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Pomoc ta, co do zasady, ma mieć bowiem charakter jedynie czasowy i w zasadzie jednorazowy. Z całą stanowczością podkreślić należy, że pomoc społeczna Państwa nie ma w żadnym przypadku stanowić stałego i głównego źródła utrzymania i finansowania różnych potrzeb jej świadczeniobiorców. Podkreślić należy, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący objęty jest pomocą społeczną, niestety samodzielnie nie podejmuje żadnych działań mających na celu zmianę tego stanu i polepszenie swojej sytuacji, mimo że zgodnie z treścią art. 4 i art. 11 § 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wobec powyższego Sąd orzekający raz jeszcze podkreśla, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Tej właśnie prawidłowości skarżący zdaje się nie zauważać lub nie chce jej zrozumieć. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że ustawowym zadaniem organów pomocy społecznej nie jest (poza przypadkami szczególnymi) trwałe wyręczanie świadczeniobiorców w zaspakajaniu ich potrzeb bytowych, ale udzielanie im pomocy po to, aby jak najszybciej byli oni w stanie potrzeby te zaspakajać samodzielnie, bez wsparcia ze strony środków publicznych. Pomoc społeczna nie ma więc z założenia służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych. Celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zaspokojone. Z kolei znaczna liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przez organy pomocy społecznej przyznanymi na ten cel środkami, w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna.

W rezultacie należało uznać, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego była prawidłowa.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 powołanej ustawy.