Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 806/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 134 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. C. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 grudnia 2021 r. nr LVII/1814/2021 w przedmiocie zasad najmu lokalu użytkowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarżący I. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 9 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasad najmu lokali użytkowych w części obejmującej § 1 pkt 1 i § 2 tej uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP, a mianowicie uchybienie zasadzie ochrony praw nabytych, zasadzie dobrej legislacji oraz zasadzie lex retro non agit poprzez wyłączenie prawa dochodzenia obniżki czynszu za rok 2021 wnioskiem złożonym po 31 grudnia 2021 r.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności przytoczył treść § 1 pkt 1 i § 2 zaskarżonej uchwały i podniósł, że takie brzmienie przepisów powoduje niemożność dochodzenia prawa do obniżki za rok 2021 wnioskiem złożonym po dniu 31 grudnia 2021 r.

Skarżący wnioskiem z 5 stycznia 2022 r. wystąpił do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami dzielnicy [...] o obniżkę czynszu za miesiąc grudzień 2021 r. w wynajmowanym przez niego lokalu przy [...] w [...]. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami dzielnicy [...] powołując się na uchwałę Rady Miasta st. Warszawy nr [...] z dnia 9 grudnia 2021 r. poinformował skarżącego o braku możliwości rozpoznania jego wniosku, z uwagi na to, że został on złożony po terminie.

W opinii skarżącego uchwała bezprawnie ogranicza prawo do uzyskania obniżki za rok 2021 dla osób, które złożą wniosek po 1 stycznia 2022 r. Ograniczenie to wynika z zapisu, iż do rozpoznania wniosków o obniżkę złożonych do 31 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała nie przewiduje procedury rozpoznania wniosków o obniżkę złożonych po tej dacie, lecz dotyczących 2021 roku. Uchwała wyłącza prawo do ubiegania się o obniżkę uniemożliwiając rozpoznanie wniosku złożonego po 31 grudnia 2021 r., w sytuacji gdy jak się wydaje § 2 uchwały w prawidłowym brzmieniu powinien wskazywać na stosowanie przepisów dotychczasowych do wniosków o obniżkę za okres do 31 grudnia 2021 r.

Przyjęte w uchwale rozwiązanie jest, zdaniem skarżącego sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP, a mianowicie z zasadą praw nabytych, zasadą dobrej legislacji oraz zasadą lex retro non agit. Konsekwencją sprzeczności z Konstytucją jest nieważność zapisów uchwały.

W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, w ocenie skarżącego, iż lokatorom, w tym skarżącemu, przysługiwało prawo do ubiegania się o obniżkę za rok 2021. Pozbawienie I. C. oraz innych najemców, prawa do złożenia wniosku o obniżkę po "zamknięciu" miesiąca grudnia 2021 r. za ten miesiąc, a więc w styczniu 2022 r. jest zwyczajnie niesprawiedliwe i nieracjonalne.

Zgodnie ze stanowiskiem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami dzielnicy [...] istniała możliwość przyznania pomocy lokatorom za wnioskowany okres. Wprowadzone nowe regulacje doprowadzają do uniemożliwienia realizacji przyznanych wcześniej najemcom uprawnień.

Skarżący podniósł, że mając na uwadze fakt, iż przedmiotem najmu pozostają lokale użytkowe, w których prowadzi się działalności gospodarcze (m.in. lokale gastronomiczne, sklepy, serwisy napraw), przygotowanie dokumentów koniecznych do złożenia wniosku o obniżkę za grudzień 2021 r. wymaga zamknięcia okresu rozliczeniowego tj. miesiąca. Prawo do obniżki ustalane jest m.in. w oparciu o dokumenty finansowe przedsiębiorstwa i spadek dochodów. Kasy fiskalne online uniemożliwiają uzyskanie raportów fiskalnych miesięcznych przed zakończeniem poprzedniego miesiąca, a więc najwcześniejszym momentem wygenerowania takowego dokumentu jest pierwszy dzień następnego miesiąca. W przypadku grudnia 2021 r. takowy raport najwcześniej mógł zostać pozyskany z kasy fiskalnej w dniu 1 stycznia 2022 r.

W związku z tym złożenie kompletnego wniosku o obniżkę za grudzień 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. było zwyczajnie niemożliwe co najmniej w zakresie osób, które w ramach swojej działalności mają obowiązek posiadania kasy fiskalnej. Dodatkowo, nie można zapominać, zdaniem skarżącego, że 31 grudnia 2021 r. był dniem pracującym i w związku z tym podmioty mogły wystawiać również faktury oraz podejmować inne czynności prawne mające skutki finansowe do godziny 23:59. Złożenie wniosku o obniżkę do dnia 31 grudnia 2021 r., dla osoby która prowadzi działalność gospodarczą o bardziej złożonych finansach było zwyczajnie niemożliwym.

Nieracjonalnym jest prawodawca, który konstruuje prawo w ten sposób, że najemca, aby mieć w ogóle szansę na skorzystanie ze świadczenia, musiałby złożyć niekompletny wniosek - wręcz w tym przypadku szkieletowy - jedynie dla zachowania terminu, a następnie organ wzywałby go do uzupełnienia dokumentacji. Jest to sprzeczne z zasadami racjonalnego rozumowania i ogólnie przyjętymi standardami prawa, w tym ekonomiki procesowej. Z pewnością takie rozwiązanie nie jest dobrym prawem i nie zasługuje na ochronę. Standardem jest wyznaczanie odpowiedniego terminu na ubieganie się o określone uprawnienie.

Nie można również pominąć, zdaniem skarżącego, iż skarżona uchwała działa de facto wstecz, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności, zasadą zaufania oraz ochrony praw nabytych przez stronę. Uchwała ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2022 r., przy czym jednocześnie ogranicza ona termin na złożenie wniosków o obniżkę do 31 grudnia 2021 r. Ostatnim dniem złożenia wniosku o obniżkę zgodnie z uchwałą, był dzień poprzedzający dzień jej wejścia w życie. Oznacza to, że uchwała tak naprawdę zadziałała wstecz, co jest zupełnie sprzeczne z zasadą nieretroaktywności prawa.

Ponadto skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała Rady m. st. Warszawy jest unormowaniem zupełnie sprzecznym z zarządzeniem Prezydenta Miasta Warszawy nr [...] z 16 lipca 2020r., gdzie wskazano na możliwość udzielania obniżek od dnia wprowadzenia restrykcji do 30 dni po zakończeniu stanu epidemii. Brak jakichkolwiek dodatkowych ograniczeń w tym przedmiocie, a zwłaszcza informacji, że od 1 stycznia 2022 r. nie będzie można domagać się świadczeń za 2021 rok. Zupełnie bezpodstawnie ogranicza się prawo najemcy do uzyskania zwolnienia za rok 2021, wszak nadal trwa stan epidemii, a mając na uwadze ostatnie doniesienia, sytuacja epidemiologiczna jest coraz to gorsza.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że nie można się zgodzić z zarzutem skarżącego, że kwestionowany przepis § 2 uchwały Nr [...] narusza zasadę ochrony praw nabytych. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych - zarówno publicznych, jak i prywatnych. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego, prawa nabyte mogą być ograniczane lub znoszone w razie kolizji wartości leżących u ich podstaw z innymi wartościami konstytucyjnymi, którym w danej sytuacji należałoby przyznać pierwszeństwo ochrony. Najczęściej odstępstwa od zasady ochrony praw nabytych uzasadniane są potrzebą zapewnienia równowagi budżetowej oraz pogorszeniem sytuacji ekonomicznej państwa (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/90, K 4/99, K 6/09).

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, że dopóty dopóki sytuacja budżetowa Miasta pozwalała na wsparcie najemców komunalnych lokali użytkowych w czasie pandemii COVID-19, to przyjęte były stosowne regulacje umożliwiające przyznanie obniżki czynszu przedsiębiorcom w związku z pogorszeniem ich sytuacji finansowej w związku z wprowadzeniem na podstawie rozporządzenia właściwego Ministra lub Rady Ministrów określonych ograniczeń, nakazów lub zakazów związanych z wystąpieniem stanu epidemii lub innego zagrożenia. Niestety pogorszenie się sytuacji budżetowej Miasta spowodowało, że Rada zdecydowała na zaniechanie kontynuacji wsparcia przedsiębiorców w formie obniżki czynszu najmu lokali użytkowych. Ponadto decyzja ta podyktowana była również znacznym ograniczeniem wprowadzania przez władze rządowe ograniczeń, nakazów lub zakazów związanych z wystąpieniem stanu pandemii COVID-19.

W ocenie organu, nietrafiony jest zarzut skarżącego, że ograniczanie prawa najemcy do uzyskania obniżki czynszu w sytuacji gdy nadal trwa epidemii jest bezpodstawne. W niniejszej sprawie do czynienia mamy ze sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 K.p.c. Przedmiotem sprawy jest bowiem stosunek najmu lokalu użytkowego zawarty pomiędzy dwoma podmiotami prawa cywilnego. [...] nie występuje w tym stosunku prawnym w charakterze organu władzy publicznej. Po stronie skarżącego nie występuje więc roszczenie o zastosowanie wobec niego nadzwyczajnych środków w postaci istotnej obniżki czynszu. Obniżka ta nie została przewidziana w zawartych umowach najmu lokali użytkowych. Brak jest zatem podstaw do uznania, że najemca jest uprawniony do żądania jej przyznania.

Zdaniem Prezydenta, nie można też zgodzić z tezą skarżącego jakoby pozbawiono go prawa do złożenia wniosku o obniżkę czynszu najmu za grudzień 2021 r. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że brak jest uzasadnienia dla twierdzenia jakoby skarżącemu przysługiwało prawo do żądania przyznania obniżki za grudzień 2021 r. Postawiona w przepisach przejściowych uchwały Nr [...] granica czasowa, do której można było składać wnioski o obniżkę czynszu z powodu pandemii COVID-19 nie określała przedziału czasowego, za który wniosek mógł zostać złożony, lecz ustalała datę do której wniosek o obniżkę może zostać złożony. Tym niemniej skarżący miał możliwość ubiegania się o obniżkę czynszu za miesiąc grudzień 2021 r. Warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku było złożenie wniosku o obniżkę najpóźniej w dniu 31 grudnia 2021 r. Przy czym że wniosek ten nie musiał być kompletny, w szczególności nie musiały być do niego załączone dokumenty obrazujące pogorszenie sytuacji finansowej najemcy na skutek wprowadzenia określonych ograniczeń, nakazów lub zakazów związanych z wystąpieniem stanu epidemii lub innego zagrożenia.

W opinii organu, również nietrafiony jest argument o rzekomej sprzeczności pomiędzy zaskarżoną uchwałą a Zarządzeniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 lipca 2020 r., nr [...], w zakresie w jakim Zarządzenie to wprowadzało możliwość udzielania obniżek od dnia wprowadzenia restrykcji do 30 dni po zakończeniu stanu epidemii. Zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 lutego 2020 r., nr [...] (ww. Zarządzenie nr [...] jest aktem zmieniającym Zarządzenie nr [...]), w sprawie zasad najmu lokali użytkowych w zakresie w jakim dotyczy najmu lokali użytkowych na okres powyższej 3 lat oraz zawarcia umowy najmu lokalu użytkowego na okres do 3 lat z dotychczasowym najemcą z pominięciem procedury konkursowej jest aktem wykonawczym w stosunku do uchwały Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych. W przypadku sprzeczności pomiędzy Zarządzeniem Prezydenta a Uchwałą Rady decydująca byłaby treść Uchwały Rady. Tym niemniej wspomniana sprzeczność została usunięta, gdyż zarządzeniem z dnia 29 grudnia 2021 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy, zmienił zarządzenie w sprawie zasad najmu lokali użytkowych analogicznie jak została zmieniona uchwała Nr [...].

W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2022 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i ustosunkował się do twierdzeń organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz.329, dalej, jako: P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (jak w tej sprawi) może być podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie związek taki wystąpił, bowiem skarżący dopatruje się wadliwości uchwały w tej jej części, która wyłącza prawo dochodzenia obniżki czynszu za lokal użytkowy za rok 2021 wnioskiem złożonym po 31 grudnia 2021 r. Przy czym skarżący jest najemcą lokalu użytkowego przy [...] w [...].

Przede wszystkim należy podkreślić, że argumentacja skarżącego jest częściowo niezasadna już z zasady albowiem skarżący błędnie wskazuje, że uchwałą w zaskarżonej części uniemożliwiono mu uzyskanie obniżki czynszu za najem lokalu użytkowego za 2021 r. Tymczasem prawo do ubiegania się o taką zniżkę skarżącemu przysługiwało, a zaskarżoną uchwałą zmieniono jedynie termin, do którego stosowny wniosek należało złożyć. Organ wydając zaskarżoną uchwałę nie pozbawił także najemców, w tym skarżącego, prawa do złożenia wniosku. Ograniczył jedynie termin na złożenie takiego wniosku zakreślając go do 31 grudnia 2021 r. Tym samym – wbrew twierdzeniom skarżącego - przewidziano procedurę dla rozpoznania wniosków o obniżkę czynszu za rok 2021 r.

Nie może ujść uwadze w tym kontekście, że zaskarżona uchwała z dnia 9 grudnia 2021 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] grudnia 2022 r. (Dz. Urzęd. Woj. Maz. z [...] r. poz. [...]), a zatem skarżący mógł z łatwością zapoznać się z nowymi zasadami (w tym terminem na złożenie wniosku) udzielania obniżek czynszu za lokale użytkowe.

Nie można również pominąć, że zmiany wynikające z zaskarżonej uchwały spowodowane były pogorszeniem się sytuacji budżetowej Miasta, które zdecydowało się na zaniechanie kontynuacji wsparcia przedsiębiorców w formie obniżki czynszu najmu lokali użytkowych. Ponadto decyzja ta, jak podał organ, podyktowana była również znacznym ograniczeniem wprowadzania przez władze rządowe ograniczeń, nakazów lub zakazów związanych z wystąpieniem stanu pandemii COVID-19.

W tej sytuacji nie można żądać od jednostki samorządu terytorialnego aby bezterminowo prowadziła politykę wsparcia przedsiębiorców nawet gdy miałoby to narazić budżet samorządowy. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że zasada praw nabytych nie jest nieograniczona. Możliwe są odstępstwa od niej, przy czym ocena dopuszczalności odstępstwa może być dokonana na tle konkretnej sytuacji przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności. Uzasadnieniem naruszenia zasady ochrony praw nabytych może być w szczególności potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Jak słusznie zwrócił uwagę organ, Trybunał Konstytucyjny już niejednokrotnie wskazywał, że odstępstwa od zasady ochrony praw nabytych uzasadniane są potrzebą zapewnienia równowagi budżetowej oraz pogorszeniem sytuacji ekonomicznej państwa (np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt K 7/90, K 4/99, K 6/09).

Zauważyć także należy, że zasada lex retro non agit, oznacza zakaz wstecznego działania nowej ustawy (uchwały), jej przepisów o charakterze materialnym, do zdarzeń, które miały miejsce przed datą wejścia w życie nowej ustawy (uchwały). Tymczasem w tej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ wprowadził ograniczenie jedynie w zakresie terminu, do którego należało złożyć stosowny wniosek.

Podjęcie przez Radę uchwały, która jest w ocenie skarżącego "niesprawiedliwa i nieracjonalna" nie oznacza, że nie jest ona zgodna z prawem.

Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że w niniejszym postępowaniu ze skargi na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 9 grudnia 2021 r. Sąd nie był uprawniony do badania czy skarżącemu owa obniżka czynszu najmu lokalu użytkowego za grudzień 2021 r, przysługiwałaby czy też nie. Sąd zobligowany był jedynie do oceny legalności uchwały w zaskarżonej części i doszedł do przekonania, że odpowiada ona prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.