Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 880/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6342 Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c  w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 17 poz 75
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Jerzy Bujko (spr.) Zdzisław Kostka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 43/05 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2005 r. uchylającego decyzję wydaną przez skarżący organ w dniu [...] listopada 2004 r. (Nr [...]), a także poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2004 r. odmawiające przyznania W. S. uprawnień kombatanckich. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

W. S .wystąpił o przyznanie mu uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu od 1944 r. do końca wojny w obozie hitlerowskim w miejscowości S. położonej w Austrii. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. wydaną na podstawie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach i niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U z 2000 r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm.) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania żądnych uprawnień. W motywach tej decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej ustawy Prezes Rady Ministrów na wniosek Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych określi w drodze rozporządzenia między innymi miejsca odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa oraz obozy, o których mowa w art. 3 pkt 2 i w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c oraz pkt 3 ustawy. Na podstawie tego przepisu Prezes Rady Ministrów wydał w dniu 20 września 2001 r. rozporządzenie w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. Nr 106, poz. 1154). Obóz, w którym przebywał W. S. nie został wymieniony we wskazanym rozporządzeniu i – jak wynika z dostępnych urzędowi materiałów i dokumentów – nie był obozem karnym lub wychowawczym, o których mowa w przepisach § 5 pkt 2 i 3 tego aktu. Represje, jakich doznał wnioskodawca z tytułu pobytu w tym obozie, nie są więc represjami w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c ustawy o kombatantach.

Na skutek wniosku W. S. o ponowne rozpoznanie sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2004 r. Rozszerzając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2004 r. organ stwierdził, iż z zebranych w sprawie dowodów wynika, że obóz w Strasshof był obozem przejściowym, a więc nie miał charakteru karnego lub wychowawczego w rozumieniu § 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Nie został też wymieniony w jego § 6 określającym inne miejsca odosobnienia określone w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Organ nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania, czy ten obóz spełnia warunki obozów wymienionych w art. 4 ustawy. Uregulowanie delegacyjne wyklucza możliwość ustalenia objętych nim okoliczności w drodze środków przewidzianych w k.p.a. zaś organ jest związany przepisami wymienionego rozporządzenia wykonawczego co do charakteru obozów wskazanych w art. 4 ustawy.

Na wymienione decyzje W. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący podniósł, iż wnioskowani przez niego świadkowie, którzy przebywali z nim w obozie, mają dodatki do emerytury, których mu się odmawia. Skutkiem pobytu w obozie jest trwały uszczerbek na zdrowiu oraz istniejące do chwili obecnej traumatyczne przeżycia. W związku z tym skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie jego wniosku.

W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na wniosek stron Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną, a także poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż z niekwestionowanych w sprawie ustaleń organu wynika, że skarżący urodzony w dniu [...] stycznia 1931 r. – wiosną 1944 r. został z rodzicami i rodzeństwem wywieziony z rodzinnej miejscowości R. położonej w powiecie gnieźnieńskim do obozu przejściowego w miejscowości Strasshof w Austrii, w którym przebywał do końca wojny. Odmawiając przyznania żądanych uprawnień z powodu niewymienienia tego obozu w § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. Nr 106, poz. 1154) organ dokonał błędnej wykładni art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy kombatanckiej w brzmieniu nadanym art. 3 pkt 3 ustawy z 9 kwietnia 1999 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 360) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy przez przyjęcie, że organ ten nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń, czy przedmiotowy obóz był innym miejscem odosobnienia, w którym pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Powołując się na fakty historyczne, wchodzące do zbiorczego pojęcia "faktów powszechnie znanych" – art. 77 § 4 k.p.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż Niemcy w czasie II Wojny Światowej tworzyli dla ludności polskiej wysiedlonej z Wielkopolski szereg obozów o różnych nazwach (w tym przesiedleńczych lub przejściowych). Obozy te pozostawały w dyspozycji policji lub SS. Tylko niektóre z tych obozów zostały umieszczone w wykazie zawartym w powoływanym wyżej rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r. wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu doprowadziła ten Sąd do wniosku, że zamieszczenie danego obozu przesiedleńczego w tym wykazie ma jedynie taki walor, że w konkretnej sprawie strona nie musi prowadzić dowodów, iż osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, a pobyt w tych miejscach odosobnienia miał charakter eksterminacyjny dla dzieci do lat 14 w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy.

W wypadku niezamieszczenia takiego obozu w wymienionym wykazie strona może natomiast udowadniać wszelkimi dopuszczalnymi środkami dowodowymi, że znajdowała się w warunkach określonych przepisami art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c ustawy. Ani bowiem ustawa o kombatantach ani Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadziły zakazu dowodzenia w postępowaniu przez organem administracji publicznej w trybie art. 75 k.p.a., że pobyt w obozie innym niż wymienione w § 6 rozporządzenia, był represją w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o kombatantach.

Za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia – zdaniem WSA – zastosowanie różnego rodzaju jego wykładni, obok wykładni językowej. Sąd stwierdził przede wszystkim, iż wykładnia językowa owego przepisu nie prowadzi do wniosku, iż tylko pobyt w obozach wymienionych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy pozwala na spełnienie przesłanek z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy.

Wskazując na zmiany w aktach prawnych określających miejsce pobytu dzieci do lat 14 o charakterze eksterminacyjnym, gdy osadzone tam osoby przebywały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu zauważył, iż lista tych miejsc ulegała stopniowemu poszerzeniu i aktualnie obowiązujące rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów obejmuje obozy wcześniej niewymienione, w tym obozy przejściowe w ogóle nie wymienione w poprzednim wykazie obozów z dnia 18 marca 1993 r. Poszerzenie to było możliwe dzięki postępowi nauk historycznych. Mimo to z badań historyków wynika, że oprócz obozów wymienionych w § 6 obecnie obowiązującego rozporządzenia ludność polska osadzona była w szeregu innych obozów przejściowych. Sąd wskazał następnie na utrwalony w orzecznictwie pogląd, iż nie nazwa obozu lecz jego funkcja w realizacji polityki eksterminacyjnej okupanta wobec Polaków, warunki życia w obozie, jego zadania, przyczyny osadzenia ludności polskiej – decydują o jego charakterze. Umieszczenie więc w § 6 rozporządzenia niektórych tylko obozów przejściowych i pominięcie innych znanych obozów przesiedleńczych lub przejściowych nie znajduje żadnego historycznego uzasadnienia. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Jej realizacji służy możliwość udowodnienia każdego faktu mającego prawne znaczenie za pomocą wszelkich legalnych środków dowodowych, a jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie wynikać może tylko z przepisów ustawowych. Sąd I instancji stwierdził, iż niekonstytucyjną i naruszającą zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3), zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i prawo do sądu w zakresie odpowiednio ukształtowanej procedury byłaby taka wykładnia omawianych przepisów, że bez dostatecznego powodu ograniczenia uległby katalog środków dowodowych dopuszczanych w art. 75 § 1 k.p.a., mimo obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej. Wskazał też na obowiązek prowadzenia takiej wykładni przepisów, by nadać im sens zgodny z Konstytucją. Przyjęcie przez organy wadliwej wykładni omawianego przepisu doprowadziło do pominięcia prezentowanych środków dowodowych w postaci zawnioskowanych świadków i złożonych do akt dokumentów. Organ nie umożliwił też stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów co skutkowało naruszenie przepisów art. 7, 10 § 1, 81 i 107 § 3 k.p.a.

Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji w celu ponownego rozpoznania sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Od wymienionego wyroku skargę kasacyjną wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnią art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) polegającą na przyjęciu, iż przepisy te stanowić mogą podstawę do wydania decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich osobie, która nie przebywała w żadnym z miejsc odosobnienia, o których mowa w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsca odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. Nr 106, poz. 1154). Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenia decyzji organu administracyjnego z powodu nieprzeprowadzenia dowodów na okoliczność charakteru obozu w Strasshof w sytuacji gdy dokonanie tych ustaleń pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Uzasadniając te zarzuty organ stwierdził, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych jest utrwalony pogląd, iż wyłącznie umiejscowienie w rozporządzeniu wykonawczym z 20 września 2001 r. miejsca odosobnienia przesądza o dopuszczalności przyznania z tytułu pobytu w nim uprawnień kombatanckich. Skarżący powołał się przy tym na wyroki NSA z 3 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3357/00 (publ. LEX nr 50163) i z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. OSK 1429/04. Jego zdaniem, z woli ustawodawcy, spośród tysięcy miejsc kaźni i terroru, jakie stworzył hitlerowski aparat bezpieczeństwa dla obywateli narodowości polskiej, Prezes Rady Ministrów uznał za zasadne wybranie kilkuset miejsc odosobnienia o najcięższym charakterze, w których pobyt uzasadniać ma przyznanie uprawnień kombatanckich. W tej sytuacji niezasadne jest stawianie organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 75 k.p.a.), skoro – jak wykazano wyżej – wyłączną kompetencję określenia miejsc odosobnienia posiada Prezes Rady Ministrów. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego jest nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach i niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, stosując nie tylko językową wykładnię zawartych w nich norm lecz i inne znane teorie prawa, rodzaje wykładni, pozwalające wydobywać rzeczywisty sens tych przepisów. Na możliwość odstąpienia od zasady pierwszeństwa wykładni językowej zwracały uwagę zarówno Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2000 r. (K 25/99 – OTK 2000/5/141) jak i Sąd Najwyższy, między innymi w wyroku z 8 maja 1998 r. (I CKN 664/97 – OSNC 1999/1/7). Przekroczenie granicy jaką wyznacza językowe znaczenie tekstu, może nastąpić, gdy znaczenie to pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, gdy prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, gdy prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Przeprowadzona przez WSA wykładnia spornych przepisów prowadzi do rezultatu zasługującego na pełną aprobatą z punktu wodzenia podstawowych zasad porządku prawnego obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej.

Podmioty, którym przysługują prawa kombatanckie określiła w art. 1–4 ustawa z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji... Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c przepisy ustawy stosuje się również do osób, które z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych były osadzone w innych (niż wymienione we wcześniejszych przepisach) miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy miejsca takie określi w drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów. Gdyby nadać takie znaczenie omawianym przepisom, jakie nadał im skarżący organ, to rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w niedopuszczalny sposób ograniczyłoby krąg osób, którym z woli ustawodawcy przyznano uprawnienia zrównane z kombatanckimi. Naruszyłoby to konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, tym bardziej że rozporządzenia wykonawcze w § 6 określając miejsce odosobnienia odpowiadające warunkom z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy wymienia tylko obozy na terenie Polski. Nie trzeba przy tym dowodzić, iż obozy odpowiadające wskazanym w ustawie kryteriom znajdowały się też na terenie Niemiec i krajów okupowanych. Przeprowadzona wnikliwa i wszechstronna wykładnia prawa materialnego w zaskarżonym wyroku prowadzi do jedynego możliwego do zaakceptowania rezultatu. W tej sytuacji nie można zgodzić się z tezą powołanego w skardze kasacyjnej wyroku, który nie reprezentuje też utrwalonej linii orzecznictwa. Prowadzi to do wniosku, że również zarzut naruszenia przepisu proceduralnego jest nieuzasadniony.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.