Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1384/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska Protokolant: specjalista Izabela Urbaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] lipca 2021 r., znak [...] wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) oraz art. 33 ust. 3 pkt 4) i art. 34 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015, poz. 1048 ze zm., dalej: u.m.p.o.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. j. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, Spółka) reprezentowanej przez r.pr. G. B., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ, organ I instancji) z [...] marca 2021 r., znak [...], nakładającej karę pieniężną w wysokości 20 000 zł na [...] Sp. j., ul. [...], [...], [...], za dokonanie przewozu odpadów z [...] do Polski bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. W decyzji z [...] lipca 2021 r., znak [...] GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2021 r., znak [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących istotnych okolicznościach sprawy. W dniu 30 września 2020r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] wpłynęło pismo z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], przekazujące informacje i dokumenty dotyczące przeprowadzonej kontroli drogowej w dniu w dniu [...] września 2020 r. Z pisma wynika, że w ramach operacji [...] został zatrzymany przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w [...] na autostradzie [...], MOP [...] transport odpadów z terenu [...] do Polski. Do transportu odpadów został dołączony m.in. załącznik VII, zgodnie z którym miały być przewożone odpady o kodzie 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma). Podczas oględzin przewożonego ładunku stwierdzono, że jest to rozdrobniona mieszanina zanieczyszczonej folii, papieru, tworzyw sztucznych, materiałów drewnopochodnych i innych materiałów pochodzących z odpadów komunalnych.

Wśród odpadów zidentyfikowano również styropian i piankę izolacyjną. Podczas oględzin zakwalifikowano odpady pod kodem 19 12 10 (Odpady palne (paliwo alternatywne). Według dołączonych do transportu dokumentów, podmiotem który zorganizował przemieszczanie odpadów jest [...] [...], [...], [...]. Jako wytwórcę odpadów wskazano [...] [...]. , [...] [...]. Odbiorcą odpadów jest [...] Sp. z o.o., ul. [...], [...]. Podmiotem świadczącym usługę transportu jest [...] Sp. J., [...] [...]. [...]. Przy ww. piśmie przesłano: ocenę towaru z [...] września 2020r. sporządzoną przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], w której zostały zawarte ustalenia dokonanych oględzin przewożonego towaru oraz dokumenty towarzyszące transportowi; dokument [...] - data w polu Nr [...].; dokument [...]; dokument wagowy z [...].09.2020 Nr [...]; licencja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] dotycząca międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy dla [...] Sp. J. z siedzibą w [...]; dokumentacja fotograficzna transportu z dnia [...].09.2020r.

[...] WIOŚ w dniu [...] stycznia 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne znak [...] w sprawie nałożenia, w drodze decyzji kary pieniężnej, na transportującego odpady [...] Spółka Jawna, [...] ul. [...], [...], za dokonywanie przewozu odpadów o kodzie 19 12 10, nie wymienionych w żadnym z załączników do rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE L 190 z 12.07.2006, s. 1 ze zm.) z [...] do Polski, bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. W zawiadomieniu strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia, uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz składania wniosków i zastrzeżeń mogących mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Pismo zostało odebrane w dniu 11 stycznia 2021. (data z potwierdzenia odbioru).

W dniu 25 stycznia 2021r. do kancelarii WIOŚ w [...] Delegatura w [...] wpłynęło pismo z 18 stycznia 2021r. pełnomocnika Spółki będące odpowiedzią na zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Do pisma dołączono kopie dokumentów.

W dniu 16 lutego 2021r. do kancelarii WIOŚ w [...] Delegatura w [...] wpłynęło pismo z 11 lutego 2021r. pełnomocnika Spółki, przy którym przekazano kopię postanowienia z [...] grudnia 2020 r., wydanego przez Prokuraturę Rejonową w [...] o umorzeniu śledztwa.

W piśmie z 24 lutego 2021r. r. [...] WIOŚ poinformował stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W zawiadomieniu, Spółka została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz składania wniosków i zastrzeżeń mogących mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Strona skorzystała z powyższych uprawnień.

W dniu 15 marca 2021r. do kancelarii WIOŚ w [...] Delegatura w [...] wpłynęło pismo strony z 10 marca 2021 r. będące odpowiedzią na zawiadomienie o zakończeniu postępowania.

W dniu [...] marca 2021 r. [...] WIOŚ wydał decyzję administracyjną, znak [...], nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 20 000 zł na, za dokonanie przewozu odpadów z [...] do Polski bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów.

W piśmie z 28 kwietnia 2021 r. Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji [...] WIOŚ. W odwołaniu strona zarzuciła ww. decyzji [...] WIOŚ naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik postępowania tj.: przez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niedostateczne zebranie dowodów, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który dokonałby analizy przewożonych na naczepie odpadów; przez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oparcie wydanej decyzji na podstawie wykonanych przez inspektora WIOŚ zdjęć, znajdujących się w aktach sprawy, na których nie sposób rozpoznać składu towaru; przez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń co do zawartości przewożonych przez skarżącą odpadów jedynie w oparciu o wykonaną fotokopię, a także w oparciu o informacje przekazane przez osobę o nieudokumentowanych kwalifikacjach zawodowych - z materiału dowodowego nie wynika, że jest osobą posiadającą odpowiednie kompetencje oraz wiadomości specjalne; przez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niezbadaniu przez organ jaki procent przewożonych w dniu [...] września 2020 r. przez stronę odpadów, objętych postępowaniem, stanowiły odpady o błędnym, niezgodnym z dokumentem zlecenia kodzie 19 12 10; przez naruszenie art. 189 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wprost wynika, że naruszenie dokonane przez skarżącą nie miało wpływu na zdrowie i życie ludzi oraz stan środowiska; przez naruszenie art. 8 i 107 § 2 i § 3 k.p.a. przez dowolność wydania decyzji i nie wzięcie pod uwagę faktu że wykonanie usługi transportu przez odwołującą było przeprowadzone na najwyższym poziomie, zaś strona podczas prowadzonego postępowania współpracowała z organem dostarczając mu wszelkich niezbędnych dokumentów i informacji; przez błędne uznanie, ze odwołująca nie dysponowała wszystkimi niezbędnymi dokumentami, w sytuacji gdy posiadała wszystkie konieczne dokumenty do przewozu odpadów, które zostały jej przekazane zgodnie ze zleceniem przewozu odpadów o kodzie 19 12 04; przez błędne uznanie, że odwołująca powinna uzyskać zezwolenie na wywóz i przywóz odpadów w sytuacji gdy skarżąca była podmiotem odpowiedzialnym jedynie za transport odpadów, zaś za uzyskanie zgody na przemieszczanie odpadów odpowiada wysyłający lub ich odbiorca; przez błędne uznanie, że odwołująca ponosi odpowiedzialność za rodzaj odpadów załadowanych na jej naczepę, w sytuacji gdy strona nie miała i nie mogła mieć żadnej wiedzy co do rodzaju załadowanych odpadów oraz o tym, że kod załadowanych odpadów nie jest tożsamy z kodem wynikającym z dokumentu zlecenia. Strona w odwołaniu wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania; ewentualnie gdyby organ II instancji nie podzielił stanowiska odwołującej, o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

GIOŚ w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2021 r., znak [...] wyjaśnił podstawy prawne prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy przeprowadził analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokumentu "Ocena towaru", zawierającego ustalenia organu ochrony środowiska dokonane na podstawie oględzin transportu, załącznika VII do rozporządzenia nr [...] oraz dokumentacji zdjęciowej odpadów. GIOŚ ocenił, że klasyfikacja odpadów transportowanych przez Spółkę pod kodem B3010 oraz 19 12 04 jest nieprawidłowa. Jak wynika z ww. dokumentacji odpady przewożone przez Spółkę stanowiły mieszaninę odpadów folii, tworzyw sztucznych, papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej. Organ II instancji zaznaczył, że na podstawie art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, pracownicy Inspekcji są powołani do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, a ich ustawową kompetencją jest m.in. wykonywanie zadań określonych w przepisach o odpadach oraz o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 10 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, inspektor uprawniony jest do określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką. Inspekcja Ochrony Środowiska jest wyspecjalizowanym organem, powołanym do badania i oceny stanu środowiska, a inspektorzy ochrony środowiska posiadają niezbędny zakres wiedzy specjalistycznej w zakresie zagadnień transgranicznego przemieszczania odpadów. Według GIOŚ, najistotniejszym w niniejszej sprawie jest fakt, również prawidłowo oceniony przez organ I instancji, że ww. zmieszane odpady nie stanowią odpadów określonych w załączniku III, IIIA, IIIB, IV lub IVA do ww. rozporządzenia nr 1013/2006. W ocenie organu odwoławczego, okoliczność ta ma decydujące znaczenie w niniejszym postępowaniu. Zdaniem GIOŚ, Spółka wskazała, że dysponowała wszystkimi niezbędnymi dokumentami do przewozu odpadów o kodzie 19 12 04, natomiast ignoruje istotny fakt, że na dołączonym do transportu dokumencie stanowiącym załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006, wysyłający odpady zaklasyfikował je w pierwszej kolejności pod kodem B3010 z załącznika III do ww. rozporządzenia. Odpady o kodzie B3010, zgodnie z opisem tego kodu to stałe odpady tworzyw sztucznych - następujące tworzywa sztuczne lub mieszanki tworzyw sztucznych, pod warunkiem, że nie są pomieszane z innymi odpadami i są przygotowane do specyfikacji. Zdaniem organu II instancji, faktu klasyfikacji odpadów pod kodem B3010 nie można przemilczać, bowiem nie jest możliwe utożsamianie odpadów klasyfikowanych pod kodem 19 12 04 z Europejskiego Katalogu Odpadów (określonych także w rozporządzeniu Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów) z odpadami o kodzie B3010 z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006. GIOŚ uważa, że oba ww. kody odpadów nie mogą być stosowane w sposób wymienny oraz kolejność ich nadawania w przypadku klasyfikacji konkretnych odpadów nie może być przypadkowa. GIOŚ wskazał, że dokonując klasyfikacji danego odpadu w pierwszej kolejności należy szukać właściwego kodu w części 1 (np. wykaz B), a jeśli tutaj go nie ma dopiero w Europejskim Katalogu Odpadów, który znajduje się w części 2. Ponieważ wysyłający z [...] wskazał kod B3010 z części 1 wykazu B jako właściwy dla ww. odpadów, zatem dalsze klasyfikowanie go było niepotrzebne, a w tej konkretnej sprawie w świetle nie budzącego wątpliwości materiału dowodowego błędne, ponieważ charakter odpadów określony przez oba ww. kody nie jest tożsamy. Odpady o kodzie 19 12 04 tj. tworzywa sztuczne i guma mogą być bowiem klasyfikowane jako odpady o kodzie: B3010 tworzywa sztuczne, GH013 polimery chlorku winylu, B3040 odpady gumy, B3080 odpady, okrawki i pozostałości gumy lub mieszanina kodów B3040 i B3080 z załącznika IIIA do rozporządzenia nr 1013/2006.

GIOŚ wyjaśnił, że odpady o kodzie B3010 to stałe odpady tworzyw sztucznych - następujące tworzywa sztuczne lub mieszanki tworzyw sztucznych, pod warunkiem, że nie są pomieszane z innymi odpadami i są przygotowane do specyfikacji. Tymczasem odpady zaklasyfikowane przez wysyłającego jako odpady o kodzie B3010 w istocie stanowiły mieszaninę odpadów folii, tworzyw sztucznych, papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej. Zgodnie z przytoczonym wyżej opisem odpadów o kodzie B3010 odpady tworzyw sztucznych, jeśli mają być klasyfikowane pod kodem B3010 z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006, nie mogą być pomieszane z innymi odpadami. Ponieważ odpady transportowane przez odwołującą stanowiły mieszaninę odpadów folii, tworzyw sztucznych, papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej. Według organu odwoławczego, należy stwierdzić, że strona nie przewoziła odpadów o kodzie B3010 wskazanym w dołączonym do transportu załączniku VII do rozporządzenia nr 1013/2006. Na podstawie powyższych argumentów, dotyczących charakterystyki kodów B3010 z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006 oraz 19 12 04 z Europejskiego Katalogu Odpadów, GIOŚ stwierdził, że Spółka nie przewoziła również odpadów o kodzie 19 12 04. Odpady o kodzie 19 12 04 to tworzywa sztuczne i guma, tymczasem w przewożonych przez nią odpadach znajdowały się także odpady papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej, co powodowało, że odpady te nie mogły być klasyfikowane także pod kodem 19 12 04. GIOŚ uznał, że w takiej sytuacji przewóz ww. odpadów z dołączonym załącznikiem VII był niezgodny z przepisami rozporządzenia nr 1013/2006. Wymieszane odpady folii, tworzyw sztucznych, papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej, pod jednym kodem, nie zostały wyszczególnione w załączniku III, IIIA, ani w załączniku IIIB.

GIOŚ stwierdził, że ww. odpady, transportowane przez Spółkę, stanowiły mieszaninę odpadów niesklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IIIB, IV oraz IVA. Transgraniczne przemieszczanie takich odpadów może odbywać się wyłącznie w przypadku uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b) iv) rozporządzenia nr 1013/2006. W takim stanie faktycznym wysyłka ww. odpadów z [...] do Polski, jedynie z dołączonym do transportu załącznikiem VII do rozporządzenia nr 1013/2006, była niezgodna z przepisami tego rozporządzenia. Ponieważ, wysyłający ww. zgłoszenia nie dokonał i nie posiadał stosownego zezwolenia, przemieszczanie ww. odpadów do Polski stanowiło naruszenie przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 zgodnie z art. 2 pkt 35) lit. a) i b).

GIOŚ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 c) rozporządzenia nr 1013/2006, w przypadku odpadów, których transgraniczne przemieszczanie wymaga uzyskania zezwolenia, każdemu transportowi towarzyszy dokument przesyłania oraz dokument zgłoszeniowy zawierający pisemne zgody oraz warunki określone przez zainteresowane właściwe organy. Według organu odwoławczego, odwołująca tych dokumentów nie posiadała podczas realizacji transportu. W związku z powyższym [...] WIOŚ był zobligowany do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 4) u.m.p.o.

Organ odwoławczy wskazał, że prowadząc postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej dokonał analizy, czy w danym postępowaniu nie zachodzą okoliczności określone w art. 189f, k.p.a., które dawałyby podstawy do odstąpienia od nałożenia ww. kary. W ocenie GIOŚ, wykonywanie przez Spółkę transportu odpadów bez wymaganych dokumentów, które powinny zostać przemieszczone do Polski po uzyskaniu zezwolenia, nie może być ocenione jako znikome naruszenie prawa. GIOŚ nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1. Organ II instancji wyjaśnił z jakich powodów nie znalazł również podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie kryteriów wskazanych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a. GIOŚ wskazał również, że organ I instancji nałożył na Spółkę najniższą karę pieniężną przewidzianą w ustawie.

W skardze Spółka reprezentowana przez r.pr. I.B. z substytucji r.pr. G.B. zaskarżyła w całości decyzję GIOŚ z [...] lipca 2021 r., znak [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 2. naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziły do naruszenia prawa materialnego, a co za tym idzie wydania błędnej decyzji, poprzez naruszenie:

I. przez naruszenie art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nieprawidłową ocenę dowodów, a w szczególności pominięcie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Prokuratora Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2020 r. o umorzeniu śledztwa w stosunku do P.U. podejrzanego o czyn z art. 183 § k.k. (prokurator stwierdził w uzasadnieniu, że podejrzany nie popełnił również czynu o znamionach określonych w art. 183 § 6 k.k. tj. nie popełnił czynu nieumyślnie) - Organ (zarówno I jak i II instancji) jednocześnie sam nie poczynił, żadnych ustaleń czy skarżącej można zarzucić nieumyślne (w rozumieniu art. 9 § 2 k.k.) popełnienie czynu o znamionach określonych w art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. bez dołączenia wszystkich wymaganych dokumentów,

II. przez naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i oparcie wydanej decyzji na podstawie wykonanych przez inspektora WIOŚ zdjęć, znajdujących się w aktach sprawy, na których nie sposób rozpoznać składu towaru, w sytuacji w której sam organ przyznał, że dla rozróżnienia charakteru odpadów potrzebna jest wiedza specjalistyczna, a więc sam nieświadomie przyznał rację skarżącej, że dla ustalenia typu przewożonych odpadów wymagana jest opinia biegłego,

III. przez naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu sporządzania protokołu z oględzin transportowanego towaru, mimo że taki obowiązek nałożony został przez ustawodawcę na organ, a wykonanie samej fotokopii nie stanowi wykonania oględzin ani też ich nie zastępuje,

IV. przez naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i nie zbadaniu przez organ jaki procent przewożonych w dniu [...] września 2020 r. przez skarżącą odpadów, stanowiły w odpady kwalifikowane przez organ jako odpady o kodzie 19 12 10,

V. przez naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 72 § 1 k.p.a. oraz 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a., i oparcie swoich ustaleń z oględzin na adnotacji służbowej pt: "Ocena Towaru" z [...] września 2020 r. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]", w sytuacji w której adnotacja służbowa, może być sporządzona jedynie w odniesieniu do czynności co do których, ustawa nie przewiduje obowiązku sporządzenia protokołu,

VI. przez naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na zupełnie dowolnej ocenie dowodów w postaci, dokumentu [...], dokumentu CMR nr [...], dokumentu wagowego z [...] września 2020 r. nr: [...] - i częściowym uznaniu je za wiarygodne w zakresie co do wagi transportowanego towaru/odpadów, a niewiarygodne w zakresie kodu i rodzaju transportowanego produktu, organ jednocześnie nie przedstawił, żadnych dowodów które obalałyby informację o rodzaju transportowanych odpadów (skarżąca wskazuje, że oględziny nie zostały sporządzone zgodnie z prawem, w szczególności wskazuje na uchybienie art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a.);

VII. przez naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na zupełnie dowolnej ocenie dowodów w szczególności dowodów w postaci, dokumentu [...], dokumentu CMR nr [...], dokumentu wagowego z [...] września 2020 r. nr: [...] - i uznaniu, że skarżąca powinna posiadać dokumenty dotyczące przewozu towarów o kodzie 19 12 10, w sytuacji w której z dokumentów wprost wynika, że skarżąca transportowała odpady o kodzie 19 12 04;

VIII. przez naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na zupełnie dowolnej ocenie dowodów i sprzecznej z zasadami logicznego myślenia ocenie dowodów, gdyż organ uznał, że dokumenty przedstawione przez skarżącą nie dotyczyły odpadów, które znajdowały się na przyczepie skarżącej i nie są wiarygodne w zakresie wskazania rodzaju i charakteru przewożonych odpadów, a jednocześnie są wiarygodnie w zakresie ilości Mg odpadów (wagi odpadów), w ocenie skarżącej nie można uznać, że część informacji w dokumencie jest prawdziwa, a części informacji jest nie prawdziwa bez przeprowadzenia weryfikacji wszystkich elementów tego dokumentu, skoro organ uznaje, że dokumenty przedstawione przez skarżącą nie dotyczą odpadów, które faktycznie znajdują się na przyczepie, to konsekwentnie powinien również, ustalić we własnym zakresie wagę tych odpadów, czego organ w niniejszej spawie zaniechał i posłużył się do ustalenia ilości odpadów, dokumentem, który uznał za niewiarygodny, bądź nie odnoszący się do opadów poddanym oględzinom (tj. ustalenia oparł na dokumencie, który uznał za niewiarygodny);

IX. przez naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niedostateczne zebranie dowodów, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z biegłego, który dokonałby analizy przewożonych na naczepie odpadów;

X. przez naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i oparcie wydanej decyzji na podstawie wykonanych przez inspektora WIOŚ zdjęć, znajdujących się w aktach sprawy, na których nie sposób rozpoznać składu towaru;

XI. przez naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń co do zawartości przewożonych przez skarżącą w dniu [...] września 2020 r. towarów jedynie w oparciu o wykonaną fotokopię;

XII. przez naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i nie zbadaniu przez organ jaki procent przewożonych w dniu [...] września 2020 r. przez skarżącą odpadów, objętych postępowaniem, stanowiły w rzeczywistości odpady o błędnym, niezgodnym z dokumentem zlecenia kodzie 19 12 10;

XIII. przez naruszenie art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wprost wynika, że naruszenie dokonane przez skarżącą nie miało wpływu na zdrowie i życie ludzi oraz stan środowiska:

XIV. przez naruszenie art. 8, 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. i 107 § 2 i § 3 k.p.a. przez dowolność wydania decyzji i nie wzięcie pod uwagę faktu, że wykonanie usługi transportu przez skarżącą było przeprowadzone na najwyższym poziomie, zaś skarżąca podczas prowadzonego postępowania współpracowała z organem dostarczając organowi wszelkich niezbędnych dokumentów i informacji; organ II instancji nie poczynił żadnych samodzielnych ustaleń, a uzasadnienie jego decyzji odniosło się w zasadzie do opisu przepisów występujących w ustawach i rozporządzeniu, przy czym nie dokonał żadnej subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod konkretny przepis, a uzasadnienie decyzji stanowi "suchą" dywagację.

XV. przez błędne uznanie, że skarżąca nie dysponowała wszystkimi niezbędnymi dokumentami, w sytuacji gdy skarżąca posiadała wszystkie konieczne dokumenty, do przewozu towaru, który został jej przekazany, zgodnie ze zleceniem (tj. dla odpadów o kodzie 19 12 04);

XVI. przez błędne uznanie, że skarżąca miała obowiązek uzyskać zezwolenie na wywóz i przywóz towarów, w sytuacji gdy skarżąca była podmiotem odpowiedzialnym jedynie za transport towaru, zaś za uzyskiwanie zgód na transport odpowiada wysyłający lub odbiorca;

W skardze wniesiono o: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. uchylenie decyzji organu II i I instancji i umorzenie postępowania, 2. ewentualnie, w sytuacji w której Sąd uzna, że organy powinny przeprowadzić swoje postępowanie na nowo zobowiązać je do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., 3. zwrot kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej w kwocie 34 zł.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie skarżącej decyzje obu organów w sposób istotny naruszają prawo procesowe i materialne i powinny zostać uchylone, a postępowanie w sprawie winno zostać umorzone. W pierwszej kolejności skarżąca wskazuje, że organ naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i błędnie w sposób zupełnie dowolny uznał, że skarżąca dopuściła się nieumyślnego transportu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. Organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie nieumyślności, oraz czy można zarzucić skarżącej, że jej czyn ma znamiona nieumyślności. Ponadto organ błędnie przyjął, że odpowiedzialność niezależna jest od winy umyślnej bądź winy nieumyślnej (str. 8 decyzji z [...] marca 2021 r. oraz organ odwoławczy str. 16 i 17 decyzji – GIOŚ). Organ błędnie przyjmuje, że odpowiedzialność o której mowa w art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o., ma charakter obiektywny i absolutny, w sytuacji w której odpowiedzialność skarżącej uzależniona jest co najmniej od wykazania po stronie przewoźnika nieumyślnego zorganizowania transportu. Organy obu instancji błędnie również, odwoływały się do kwestii ustalanie winy w całkowitym oderwaniu od brzmienia przepisu art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o., który posłużył się określeniem nieumyślności, która to posiada definicję legalną w art. 9 § 1 k.k. i nie może być, ani mieszana z winą w sensie cywilistycznym, ani tez nie stanowi, że odpowiedzialność ma charakter obiektywny i niejako formalny, zależny od samego naruszenia normy. Organ miesza pojęcia, i uznaje, że "nieumyślność" oznacza odpowiedzialność obiektywna, uzależniona jedynie od naruszenia przepisu ustawy. Przedmiotowe stanowisko jest jednak sprzeczne z wolą ustawodawcy, który posłużył się pojęciem "nieumyślności" pod którą powinniśmy rozumieć koncepcję nieumyślności przyjętą w doktrynie karnistycznej.

Organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń, oraz bezzasadnie nie uwzględnił informacji o prawomocnym umorzeniu postępowania karanego wobec kierowcy P. U.. Skarżąca wskazuje, że ma świadomość, że niepopełnienie przez kierowcę przestępstwa z art. 183 § 4 i § 6 k.k., nie jest tożsame z tym, że skarżąca działała nieumyślnie i nie ponosi odpowiedzialności na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o., jednakże, przedmiotowa okoliczność działa na korzyść skarżącej, a organ nie prowadził, dowodów i postępowania w zakresie możliwości przypisania nieumyślności skarżącej.

Skarżąca wskazuje, że w jej ocenie organ I nie zabrał ani nie posiadał dowodów na podstawie których, mógł ustalić stan faktyczny przedstawiony w decyzji z [...] marca 2021 r., a organ II instancji nie usunął i nie dostrzegł tych nieprawidłowości i bezrefleksyjnie powielił błędy swojego poprzednika. Organy wskazują, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonał oględzin, sporządził dokumentację zdjęciowa oraz dokument pt: "Ocena towaru".

W ocenie skarżącej, czynności te nie były miarodajne, ani dostatecznie, aby można było uznać, że organ przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe i wszechstronnie zebrał materiał dowodowy.

Skarżąca uważa, że organ taki niedostateczny i niemiarodajny, materiał dowodowy dodatkowo również nieprawidłowo ocenił. Po pierwsze z czynności tzw. "oględzin" nie sporządzono protokołu, mimo że taki obowiązek ciążył na organie na podstawie art. 67 §2 pkt 3 k.p.a. Dokument "Ocena towaru" pozbawiona jest elementów określonych w art. 68 k.p.a. - został też podpisany jedynie przez inspektora, nie może więc być uznany za protokół z oględzin, lecz co najwyżej za notatkę służbowa lub adnotację.

Według skarżącego, zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy są niskiej jakości i nie sposób na nich rozpoznać składu towaru/odpadów znajdujących się na naczepie. Ponadto organ sam przyznał, że dla rozróżnienia charakteru odpadów potrzebna jest wiedza specjalistyczna, a więc sam nieświadomie przyznał rację skarżącemu, że dla ustalenia typu przewożonych odpadów wymagana jest opinia biegłego lub ekspertyza. Jednakże również w tym zakresie art. 67 k.p.a. nakłada na organ obowiązek sporządzenia protokołu.

W aktach sprawy brak jest wyjaśnienia, dlaczego przewożony towar zawierający tworzywa sztuczne (m.in. folia, styropian) nie został zakwalifikowany w drodze kontroli na podstawie kodu AW 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma), a więc zgodnie z umową (zleceniem), lecz na podstawie kodu 19 12 10 (tj. jako paliwo alternatywne). Przewożony ładunek nigdy nie został zbadany przez biegłego, co w ocenie skarżącej jest konieczne aby ustalić rzeczywisty skład przewożonego ładunku i jego prawidłowej klasyfikacji tak aby nadać mu odpowiedni kod.

Skarżąca podnosi, że organ nie zbadał i nie ustalił jaki procent przewożonych w dniu [...] września 2020 r. przez skarżącą odpadów, stanowiły w rzeczywistości odpady o kodzie 19 12 10. Organ nie wskazał w jaki sposób ustalił, że skarżąca transportowała odpady o kodzie 19 12 10 w ilości 19,96 Mg. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że w sprawie wykonana została ekspertyza. W szczególności znaczne wątpliwości budzi ustalanie dokładnego składu przewożonego ładunku jedynie na podstawie zdjęć załączonych do akt sprawy. Załączone do akt zdjęcia nie oddają rzeczywistego obrazu przewożonych odpadów i dotyczą one jedynie odpadów umieszczonych na samej górze ("na wierzchu"). Organ nie zbadał zatem całości odpadów przewożonych przez skarżącą. Dodatkowo w ocenie skarżącej, istnieje realna możliwość pomyłki w odniesieniu do prawidłowego rozpoznania materiałów znajdujących się na naczepie, bowiem odpady z tworzyw sztucznych mogą być wizualnie podobne do innych materiałów, przykładowo wykonanych z drewna lub papieru. Z tego względu ocena biegłego w tym zakresie jest konieczna.

Nie sposób twierdzić za organem, że skarżąca podczas przewozu nie dysponowała wszelkimi koniecznymi dokumentami. Organ nie przeprowadził, żadnych dowodów podważających wiarygodność dokumentów przedstawionych przez skarżącą. Spółka wskazuje, że wykonywała transport, zgodny z dokumentem zlecenia przewożąc towar o kodzie 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma) i w tym zakresie posiadała wszelkie niezbędne dokumenty, tj.: załącznik VII do rozporządzenia, umowę między organizatorem przemieszczenia odpadów, a odbiorcą odpadów, list przewozowy CMR, kwit wagowy w języku [...] oraz licencję dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy.

Gdyby skarżąca miała świadomość, że wykonuje transport innych towarów niż opisane na dokumencie zlecenia, z całą pewnością nie wykonałby takiej usługi, do momentu uzyskania przez wysyłającego wszelkich pozwoleń właściwych dla przewozu odpadów danego kodu oraz przekazania skarżącej, niezbędnych do wykonania zgodnego z prawem transportu, dokumentów. W przypadku gdyby okazało się jednak, że odpady zostały zakwalifikowane według błędnego kodu (19 12 10), wówczas stwierdzić trzeba, że skarżąca padła ofiarą oszustwa i to nie skarżąca ale wysyłający (lub odbiorca) winni ponosić odpowiedzialność za załadowanie skarżącej towarów niezgodnych z zawartą umową (przekazanym zleceniem).

Dokument który, nie zawiera podpisu kontrolowanej Spółki np. tak jak w niniejszej sprawie dokument pt: "Ocena towaru" (która została podpisana jedynie przez inspektora) może co najwyżej być uznany za adnotacje. Jednakże adnotacja nie jest dokument w którym utrwala się przeprowadzenie dowodu z oględzin. Wobec czego należy stwierdzić, że organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego i nie ustalił jakiego rodzaju odpady znajdowały się na naczepie.

Skarżąca wskazuje na istotną niezborności logiczną organu jakiej dopuścił się przy ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie (który został również nie prawidłowo zebrany). Skarżąca w zarzucie nr IV sygnalizowała, że organ nie ustalił jaki jest skład i waga odpadów oraz, że organ nie wskazał w oparciu o jaki dokument ustalił wagę opadów, skoro kwestionował prawidłowość dokumentu, które przedstawiła mu skarżąca i organ jednocześnie zarzucał skarżącej brak dokumentów dla odpadów znajdujących się na naczepie.

W ocenie skarżącej, organ ustalając ilość Mg odpadów posłużył się informacją zawartą w dokumentach "[...] z [...] września 2020 r., dokumencie CMR nr [...] oraz dokumencie wagowym nr: [...] z [...] września 2020 r. Jednakże organ wcześniej sam zakwestionował wiarygodność tych dokumentów. Uznał, że nie są to dokumenty dotyczące odpadów, które rzeczywiście przewozi skarżąca. Organ uznał nawet, że skarżąca nie posiadała dokumentacji dotyczącej przewożonego towaru. Wobec takiego stanowiska dziwi, że organ mimo to uznał, że powołane wyżej dokumenty są częściowo wiarygodnie w zakresie wagi i ilości Mg transportowanych odpadów. Zaś w zakresie informacji o rodzaju odpadów i ich kodach są niewiarygodne. Organ jednocześnie nie przedstawił, żadnych dowodów które obalałyby informację o rodzaju transportowanych odpadów (skarżąca wskazuje, że oględziny nie zostały przeprowadzone zgodnie z prawem, w szczególności wskazuje na uchybie art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a.).

Organ bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, w którym weryfikowałby prawdziwość informacje wskazanych w dokumentach [...], dokumenci CMR nr [...], dokumencie wagowym z [...] września 2020 r. nr: [...], nie może w sposób wybiórczy założyć, że część informacji jest prawdziwa, a cześć informacji nie jest prawdziwa. Tym bardzie w sytuacji w której organ uznał, że skarżąca nie posiada dokumentacji dotyczącej przewożonych odpadów, to należy konsekwentne uznać, że nie miała też dowodu na to jaka była ilość odpadów i ile Mg odpadów, znajdowało się w naczepie. Skoro organ uznaje, że dokumenty przedstawione przez skarżącą nie dotyczą odpadów, które faktycznie znajdują się na przyczepie, to konsekwentnie powinien również, ustalić we własnym zakresie wagę tych odpadów, czego organ zaniechał i posłużył się do ustalenia ilości odpadów, dokumentem który uznał za niewiarygodny lub nieistniejący.

Skarżąca twierdzi, że z uwagi na wymienione w zarzutach nr - I do IV nieprawidłowości, za niezasadnie należy uznać stanowisko organu, że skarżąca powinna posiadać dokumenty dotyczące przewozu towarów o kodzie 19 12 10, w sytuacji w której z dokumentów wprost wynika, że skarżąca transportowała odpady o kodzie 19 12 04. Prawdziwość dokumentu nie została obalona. Kolejną konsekwencją jest brak ustalenia przez organ ilości Mg odpadów, czyli niemożność ustalenia jednej z głównych podstaw wymierzania kary tj. ilości odpadów, co uniemożliwia w zasadzie nałożenie na skarżącą jakiejkolwiek kary. Zgodnie bowiem z art. 34 u.m.p.o., organ ma obowiązek przy ustalaniu kar pieniężnych o których mowa w art. 33 ustawy: "uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr [...]."

Według Spółki, w przedmiotowym stanie faktycznym organ, nie ustalił ilości i rodzaju oraz charakteru odpadów, jednocześnie przyznał, że odpady nie zagrażają ani ludności, ani środowisku. Ponadto skarżąca nie była karana za naruszenie u.m.p.o. Okoliczności o braku zagrożenia dla środowiska i ludności oraz o tym, że skarżąca wcześniej nie naruszała przepisów ustawy, świadczą na korzyść skarżącej i w sytuacji w której organ, ustaliłby (czemu skarżąca przeczy), że doszło do naruszenia przepisów art. 33 ust 3 ustawy, to z uwagi na te okoliczności organ powinien zastosować wobec skarżącej art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. Organ również błędnie odczytał dyspozycję art. 189f § 1 k.p.a. i niezasadnie przyjął, że organ odstępuję od nałożenia kary administracyjnej, gdy zaistnieją kumulatywnie obie przesłanki o których mowa w art. 189f § 1 ust. 1 i ust. 2 k.p.a., w sytuacji, gdy pomiędzy owymi przesłankami ustawodawca wprowadził spójnik "lub", który w logice prawniczej jest funktorem alternatywy nierozłącznej - i oznacza to, że wystarczy spełnienie jednej z przesłanek, aby organ był zobligowany do zastosowania przepisu.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GIOŚ z [...] lipca 2021 r., znak [...], w której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja GIOŚ z [...] lipca 2021 r., znak [...] nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w skardze w pkt 2 ppkt: I,II,III,IV,V,VI,VII,VIII,IX,X,XI,XII dotyczące art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić trzeba, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla strony postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie skarżąca, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawiła. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżąca dopuściła się wskazanego w decyzji naruszenia przepisów z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów, które uzasadniało nałożenie kary pieniężnej. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów u.m.p.o., w zw. z art. 2 pkt 35 lit. a i b oraz art. 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. L 190 z 12.07.2006, str. 1 ze zm.). Wobec powyższego nie można podzielić zarzutu naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się dalej do zarzutów skargi wskazać należy w pierwszej kolejności, że w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2021 r., znak [...], GIOŚ szczegółowo i prawidłowo wyjaśnił podstawy prawne decyzji wymierzającej skarżącej transportującej odpady administracyjną karę pieniężną za dokonywanie przewozu odpadów w postaci paliwa alternatywnego o kodzie 19 12 10, nie wymienionych w żadnym z załączników do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190, z 12.07.2006, s. 1 ze zm.) z [...] do Polski, bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów, w wysokości: 20 000 złotych (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych 00/100).

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 4) u.m.p.o., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na transportującego odpady karę pieniężną, jeżeli ten choćby nieumyślnie dokonywał przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. Nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 4) u.m.p.o., musi nastąpić bez względu na fakt czy ww. działanie zostało popełnione umyślnie czy też nieumyślnie.

W orzecznictwie NSA, w którym dokonano wykładni art. 33 ust. 3 pkt 4) u.m.p.o. w kontekście charakteru prawnego odpowiedzialności prawnej wyrażono pogląd, który w pełni podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego " Jest to więc odpowiedzialność administracyjna o charakterze obiektywnym, która nie jest zależna od winy umyślnej czy też winy nieumyślnej jego sprawcy. Kara jest nakładana bez względu na zawinienie, za sam fakt zachowania niezgodnego z treścią przepisu, tak jak w tym przypadku braku posiadania stosownych dokumentów (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 605/10, wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2670/13). O obiektywnej odpowiedzialności przewoźnika świadczy wskazanie przez prawodawcę, że przewoźnik odpowiada także gdy "choćby nieumyślnie" dokonywała przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. Takie sformułowanie wskazuje jednoznacznie jego wolę włączenia przewoźników odpadów do grupy podmiotów obiektywnie odpowiedzialnych za przestrzeganie reguł transgranicznego przemieszczania odpadów, pod groźbą stosownej sankcji. W innym przypadku użycie w treści normy sformułowania "choćby nieumyślnie" nie znajdowałby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Pominięcie zaś wskazanych wyrazów mogłoby być rozumiane, jako przypisanie przewoźnikowi odpowiedzialności wyłącznie za przypadki, gdy jest możliwe ustalenie, że wiedział on (jego pracownicy) o fakcie przewożenie odpadów bez wymaganych dokumentów. Zasada obiektywnej odpowiedzialności przewoźnika przesądza jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 33 ust. 3 pkt 4 m.p.o., polegające na wadliwej wykładani normy wynikającej z tego przepisu i uznaniu, iż obowiązek podmiotu transportującego odpady posiadania wszystkich wymaganych dokumentów, implikuje w sobie zobowiązanie tego podmiotu do samodzielnego ustalenia rzeczywistego rodzaju transportowanych odpadów, nawet wbrew deklaracjom i oświadczeniem podmiotów organizujących międzynarodowe przemieszczanie odpadów (nadawca odpadów, odbiorca odpadów). Nie można wywodzić, że przepis ten został zinterpretowany w sposób rozszerzający. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie bowiem uznał, że zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 4 m.p.o. przewóz odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów przesądza o odpowiedzialności administracyjnoprawnej przewoźnika. Uniknięcie zaś sankcji przewidzianej tym przepisem możliwe było jedynie w sytuacji, kiedy dokumenty odpowiadałyby transportowanym odpadom, a obowiązek ten ciążył na przewoźniku. Sposób zaś jego realizacji uzależniony jest on podmiotu dokonującego transportu. Powołany powyżej przepis nie nakłada sankcji na podmiot organizujący międzynarodowe przemieszczanie odpadów, lecz na podmiot zajmujący się transportem". (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 307/21, LEX nr 3197674).

Wyjaśnić należy, że pojęcie sankcji administracyjnej nie jest zdefiniowane jednoznacznie ani w doktrynie, ani w orzecznictwie TK i orzecznictwie sądowym. Sankcji administracyjnych jest tak wiele i są tak zróżnicowane (pieniężne i niepieniężne, obligatoryjne i fakultatywne, uznaniowe i związane), że jednoznaczne wyróżnienie wszystkich ich rodzajów uznawane jest za trudne czy wręcz niemożliwe. Pojęcie sankcji prawnej (w tym także administracyjnej) wiązane jest z odpowiedzialnością ustaloną w konkretnej normie za naruszenie lub niewykonanie normy prawnej i wynikającą z niej dolegliwością – majątkową, osobistą, polegającą na utracie praw (cofnięciu lub wygaśnięciu), nieważności czynności lub aktu lub innych niekorzystnych dla określonego podmiotu skutkach prawnych, ekonomicznych, osobistych. Trybunał Konstytucyjny w licznych orzeczeniach uznaje represyjny charakter sankcji za ich immanentną cechę i ocenia je najczęściej w nawiązaniu do sankcji karnych bądź instytucji cywilnoprawnych kar umownych. Brak jednak dotąd w orzecznictwie TK pogłębionej analizy szeroko rozumianej sankcji administracyjnej "jako takiej", wskazuje się jednak na wiele jej cech: 1) nakładanie sankcji musi mieć ustawową podstawę prawną, 2) sankcja musi stanowić konsekwencję niezgodnego z prawem zachowania się jednostki lub innego podmiotu, 3) sankcja ma prewencyjno-represyjny charakter, 4) nakładanie sankcji następuje w formie aktu administracyjnego lub władczej czynności faktycznej, czyli, ogólnie biorąc, w formie autorytatywnego, władczego rozstrzygnięcia (czynności) podmiotu administrującego, 5) wprowadzanie i stosowanie sankcji administracyjnej musi uwzględniać zasadę proporcjonalności (czyli sankcja musi być konieczna, niezbędna i niezbyt dolegliwa), 6) nałożenie sankcji musi podlegać sądowej kontroli. Sankcja w niniejszej sprawie jest wyłącznie skutkiem niedochowania przez Spółkę staranności, dla zapewnienia, aby przewożono odpady włącznie z wymaganymi dokumentami. To, że zestaw wymaganych przy transporcie dokumentów może być uzależniony od rodzajów przewożonych odpadów jest wyłącznie rzeczą wtórną. Natomiast odpowiedzialność administracyjna z tytułu samego nielegalnego przemieszczania odpadów (bez wymaganego zgłoszenia czy pozwolenia), wynika z innych regulacji i dotyczy dokonującego tego podmiotu (tu wysyłającego) i jest realizowana wedle reguł zakreślonych rozporządzeniem nr 1013/2006 (m.in. w kwestii właściwości organów poszczególnych państw). Na gruncie art. 32 u.m.p.o. w orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Zasadniczo powstanie odpowiedzialności administracyjnej związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się więc do ustalenia, czy dane zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu, bez względu na możliwość przypisania i stopień zawinienia tego podmiotu. Wszystkie te uwagi prowadzą do wniosku, że podstawą zastosowania sankcji administracyjnej przewidzianej w art. 32 ust. 1 u.m.p.o. jest obiektywne naruszenie normy. A zatem organ inspekcji ochrony środowiska nie miał obowiązku wykazania stronie zawinionego działania"(zob. wyrok NSA z 14 marca 2017 r., sygn. II OSK 1694/15, LEX nr 2347718).

Nie jest zasadny zarzut skarżącej dotyczący tego, że organ bezzasadnie nie uwzględnił informacji o prawomocnym umorzeniu postępowania karnego wobec kierowcy P.U.. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że odpowiedzialność przewoźnika może być konsekwencją załadowania niewłaściwego towaru przez nadawcę. Nie jest to jednak okoliczność, która może powodować wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika z uwagi na to, że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć. Realizując przewóz odpadów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, skarżąca jako doświadczony przedsiębiorca obowiązana była znać i przestrzegać przepisy prawa obowiązujących w tej dziedzinie i powinna być świadoma konsekwencji występujących w przypadku stwierdzenia naruszeń. Przedsiębiorca transportujący odpady w ramach międzynarodowego ich przemieszczania nie może w kwestii przewożonych odpadów zdać się wyłącznie na podmiot który zorganizował przemieszczenie lub podmiot będący wytwórcą odpadów. Nie może też oczekiwać, że skoro podmioty te załadowały niewłaściwe odpady, to przedsiębiorca transportujący odpady bez jakichkolwiek konsekwencji może taki przewóz wykonać. Zawsze bowiem to transportujący odpady jako ich posiadacz odpowiada za przejazd pojazdu załadowanego przez inny podmiot. Potencjalny brak wiedzy kierowcy co do tego jakiego rodzaju odpady przewozi zwalnia z odpowiedzialności kierowcę, ale nie zwalnia przedsiębiorcę transportującego odpady w ramach ich międzynarodowego przemieszczania.

Należy też wyjaśnić, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów u.m.p.o. i postępowanie karne są postępowaniami odrębnymi ze względu na charakter oraz cele obu ww. postępowań. Celem postępowania prowadzonego na podstawie przepisów u.m.p.o., dotyczącego nałożenia kary pieniężnej na transportującego odpady, zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 4) u.m.p.o., jest ustalenie czy transport odpadów wymagał zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów i czy podmiot wykonujący transport posiadał dołączone do transportu wymagane dokumenty wymienione w art. 16 c) rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Jeżeli organ stwierdzi, że wysyłka odpadów jest objęta procedurą zgłoszenia i uzyskania zezwolenia, a transportowi nie towarzyszą dokumenty wymienione w ww. art. 16 c), organ jest zobligowany do nałożenia kary pieniężnej na transportującego odpady na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 4) ww. ustawy. Celem postępowania karnego jest, zgodnie z art. 183 § 4 kodeksu karnego, wskazanie osób, które wbrew przepisom przywożą odpady z zagranicy tj. osób winnych dokonania tego przestępstwa. Celem postępowania karnego jest wskazanie konkretnych sprawców i udowodnienie ich winy tj. ustalenie odpowiedzialności za naruszenie prawa lub wykazanie niewinności określonych podmiotów. Postępowanie prowadzone na podstawie przepisów u.m.p.o., nie ma na celu wskazania winnych, lecz udowodnienie obiektywnego zaistnienia zdarzenia i stwierdzenie, czy istnieją podstawy do nałożenia kary pieniężnej na konkretny podmiot w świetle przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w oderwaniu od winy tj. odpowiedzialności tego podmiotu za ww. przemieszczanie odpadów.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący tego, że czynności dowodowe podjęte przez organy nie były wystarczające, aby uznać, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Skarżąca stwierdziła, że organ kontrolujący transport nie sporządził protokołu oględzin zgodnie z art. 67 k.p.a., lecz dokument "Ocena towaru", który nie posiada podpisu osoby upoważnionej przez Spółkę, który to dokument nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Ponadto skarżąca podniosła zarzut, że wykonana dokumentacja fotograficzna przewożonych odpadów jest niskiej jakości, co powoduje, że nie sposób rozpoznać składu przewożonych odpadów, a ocena składu odpadów powinna zostać wykonana przez biegłego. Skarżąca oświadczyła również, że w aktach sprawy brak jest wyjaśnienia dlaczego przewożone odpady nie zostały przez organy zaklasyfikowane pod kodem 19 12 04.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że klasyfikacja odpadów przewożonych przez skarżącą została dokonana podczas kontroli drogowej na podstawie oględzin zatrzymanego transportu i dokumentów towarzyszących transportowi. Klasyfikacja ww. odpadów została zawarta w dokumencie "Ocena towaru", sporządzonym przez organ dokonujący kontroli tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W ww. dokumencie organ zawarł uwagę, że oceny przewożonych odpadów dokonał na podstawie ich oględzin oraz wziął pod uwagę okazane dokumenty tj. ww. złącznik VII do rozporządzenia nr [...], dokument CMR oraz kwit wagowy. Według art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, pracownicy Inspekcji są powołani do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, a ich ustawową kompetencją jest m.in. wykonywanie zadań określonych w przepisach o odpadach oraz o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, inspektor uprawniony jest do określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką. Wskazać należy, że Inspekcja Ochrony Środowiska jest wyspecjalizowanym organem, powołanym do badania i oceny stanu środowiska, a inspektorzy ochrony środowiska posiadają niezbędny zakres wiedzy specjalistycznej w zakresie zagadnień transgranicznego przemieszczania odpadów. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Dokument "Ocena towaru" został sporządzony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska tj. organ właściwy w zakresie kontroli przestrzegania przepisów transgranicznego przemieszczania odpadów i stanowi dowód w sprawie. Dokument ten został sporządzony przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zatem przepisy art. 67 k.p.a. nie mają do niego zastosowania. Na str. 2 dokumentu posiadającego tytuł - "Ocena towaru" znajduje się odesłanie do wzoru informacji określonego w załączniku VII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. W pkt 19 dokumentu "Ocena towaru" (str. 1) zatytułowanym "Procedury kontrolne i wymagane dokumenty znajduje się odesłanie – przypis (ii) powołujący się na rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1013/2006 z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Zgodnie z pkt 7 preambuły do rozporządzenia nr 1013/2006, istotne jest zorganizowanie i uregulowanie nadzoru i kontroli przemieszczania odpadów w sposób, który uwzględnia potrzebę zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska i zdrowia ludzi oraz który sprzyja bardziej jednolitemu stosowaniu tego rozporządzenia na całym obszarze Wspólnoty. Pomimo, że nadzór i kontrola przemieszczania odpadów w obrębie Państwa Członkowskiego jest sprawą tego Państwa Członkowskiego, krajowe uregulowania dotyczące przemieszczania odpadów powinny uwzględniać potrzebę spójności z przepisami wspólnotowymi w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska i zdrowia ludzi (pkt 13 preambuły do rozporządzenia nr 1013/2006). Skuteczna współpraca międzynarodowa w zakresie kontroli przemieszczania odpadów ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia, że takie przemieszczania odpadów niebezpiecznych podlegają kontroli. Mając na celu zapewnienie racjonalnego ekologicznie gospodarowania odpadami, należy promować wymianę informacji, wspólną odpowiedzialność oraz współdziałanie między Wspólnotą oraz jej Państwami Członkowskimi i państwami trzecimi (pkt 36 preambuły do rozporządzenia nr 1013/2006).

Jak wynika z treści art. 1 rozporządzenia nr 1013/2006 ten akt prawa UE określa procedury i systemy kontroli w zakresie przemieszczania odpadów, w zależności od pochodzenia, przeznaczenia i trasy przemieszczania odpadów, rodzaju przesyłanych odpadów oraz przewidzianego trybu postępowania z odpadami w miejscu przeznaczenia.

W myśl art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, Państwa Członkowskie ustanawiają odpowiedni system nadzoru i kontroli przemieszczeń odpadów odbywających się wyłącznie w granicach ich jurysdykcji. System ten uwzględnia potrzebę zapewnienia spójności z systemem wspólnotowym, ustanowionym w tytułach II i VII rozporządzenia nr 1013/2006. W art. 50 tego rozporządzenia uregulowano egzekwowanie przepisów w Państwach członkowskich. Zgodnie z art. 50 ust. 4, inspekcje przemieszczeń obejmują sprawdzanie dokumentów, potwierdzenie tożsamości oraz, w stosownych przypadkach, kontrolę bezpośrednią odpadów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.m.p.o., ustawa określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1) oraz kary pieniężne za naruszanie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Pojęcie kontroli na gruncie nauki prawa administracyjnego nie budzi większych kontrowersji. Jest ono rozumiane w sposób nieodbiegający od pojmowania powszechnego, prakseologicznego, według którego kontrola to sprawdzanie stanu faktycznego, ocena i formułowanie wniosków. Pojęcie "kontrola administracji" może być używane w znaczeniu węższym – jako kontrola działania organów administracji (sensu stricto) oraz w znaczeniu szerszym – jako kontrola wykonywana również przez te organy wobec innych podmiotów. Administracja odgrywa tu dwie role: raz jest podmiotem kontrolowanym, drugi raz kontrolującym. Kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, której potwierdzeniem jest znajdujący się w aktach sprawy dokument o nazwie "Ocena towaru" stanowiła działanie polegające na: 1) badaniu istniejącego stanu rzeczy, 2) zestawianiu tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym co powinno być, tzn. co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i sformułowaniu na tej podstawie odpowiedniej oceny, 3) w przypadku istnienia rozbieżności między stanem istniejącym, a stanem pożądanym na ustaleniu przyczyn tych rozbieżności. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13, ONSAiWSA 2014 r., Nr 4, poz. 55). Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa).

W ocenie Sądu, przeprowadzenie kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] w dniu [...] września 2020 r. miało na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie krajowym i w prawie UE, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli.

Według Sądu, należy przy tym mieć na uwadze, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie przepisów u.m.p.o. oraz przepisów rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1) jest postępowaniem swoistym. Potwierdza to regulacja u.m.p.o. o cytowane wyżej przepisy rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów zawierające szereg odrębności względem przepisów k.p.a. odnoszących się do protokołu kontroli. Postępowanie kontrolne, o którym mowa w cytowanych wyżej przepisach rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli międzynarodowego przemieszczania odpadów nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów regulują ciąg działań, które podejmują organy Inspekcji Ochrony Środowiska, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności kontrolowanego podmiotu dokonującego transportu odpadów, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. Istotne jest też to, że ustawa z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1070) w rozdziale 3 zatytułowanym "Wykonywanie zadań kontrolnych przez Inspekcję Ochrony Środowiska", regulując postępowanie kontrolne, nie odsyła mutatis matandis do przepisów k.p.a. w tym postępowaniu. Pogląd o niestosowaniu przepisów k.p.a. do postępowania kontrolnego organów inspekcji ochrony środowiska znalazł potwierdzenie w orzecznictwie NSA (zob. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173 oraz 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821).

Znajdujący się w aktach sprawy dokument o nazwie "Ocena towaru" podpisany przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] podlega takiej samej ocenie jak inne dowody zgromadzone w sprawie zgodnie z przepisami k.p.a. W dokumencie tym Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] zawarł wyniki oględzin odpadów, dokumenty z którymi zapoznał się podczas kontroli, wskazał właściwą klasyfikację odpadów oraz procedurę transgranicznego przemieszczania ww. odpadów, wynikającą z przepisów rozporządzenia nr 1013/2006. Dokument został podpisany przez upoważnionego przedstawiciela organu.

Według Sądu orzekającego w tym składzie, dokument "Ocena towaru", zawierający wszystkie niezbędne ustalenia organu, dotyczące klasyfikacji odpadów transportowanych przez skarżącego oraz ich statusu prawnego w świetle przepisów rozporządzenia nr 1013/2006, mógł stanowić podstawę do dalszych działań organu w tej sprawie w tym do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, dotyczący nie powołania biegłego do oceny składu odpadów oraz niskiej jakości dokumentacji zdjęciowej, która uniemożliwia ocenę składu odpadów. Uwzględniając powołane wyżej przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz orzecznictwo NSA, z których wynika, że Inspekcja Ochrony Środowiska jest wyspecjalizowanym organem, powołanym do badania i oceny stanu środowiska, a inspektorzy ochrony środowiska posiadają niezbędny zakres wiedzy specjalistycznej w zakresie zagadnień transgranicznego przemieszczania odpadów, w tym do określenia składu morfologicznego odpadów, należy stwierdzić, że powoływanie biegłego było bezcelowe, ponieważ oceny składu odpadów dokonał inspektor ochrony środowiska posiadający wystarczającą wiedzę do właściwej klasyfikacji odpadów transportowanych przez skarżącą w ramach międzynarodowego przemieszczania odpadów.

Sąd nie podziela oceny skarżącej dotyczącej niskiej jakości wykonanej dokumentacji fotograficznej odpadów. Według Sądu, wykonane zdjęcia (w aktach sprawy - karty 7-12) wskazują wyraźnie plan ogólny przewożonych odpadów oraz poszczególne fragmenty ładunku, którego zbliżenia umożliwiają wskazanie poszczególnych strumieni odpadów folii, tworzyw sztucznych, papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej zmieszanych w jednym transporcie. Wyjaśnić należy również, że analiza charakteru i składu transportowanych odpadów nie została wykonana na podstawie zdjęć, lecz na podstawie oględzin dokonanych przez uprawnionego inspektora ochrony środowiska. Nie wystąpiło zatem ryzyko niewłaściwej oceny składu odpadów ze względu na sugerowaną przez skarżącą niewystarczającą jakość dokumentacji zdjęciowej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący tego, że w aktach sprawy brak jest wyjaśnienia dlaczego przewożone odpady nie zostały przez organ zaklasyfikowane pod kodem 19 12 04, a w konsekwencji brak jest dowodów podważających wiarygodność dokumentów przedstawionych przez skarżącą. Zarówno organ I instancji, jak i GIOŚ w swoich decyzjach zawarli obszerne wyjaśnienie dotyczące prawidłowej klasyfikacji ww. odpadów. Orzekające organy wskazały przyczyny, dla których odpady transportowane przez skarżącą nie mogły zostać zaklasyfikowane pod kodem 19 12 04. GIOŚ, w zaskarżonej decyzji, wskazał, że odpady transportowane przez skarżącą stanowiły mieszaninę odpadów folii, tworzyw sztucznych, papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej. Odpady te nie stanowią odpadów określonych w załączniku III, IIIA, IIIB, IV lub IVA do ww. rozporządzenia nr 1013/2006. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie w niniejszym postępowaniu. Skarżąca wyjaśniła, że dysponowała wszystkimi niezbędnymi dokumentami do przewozu odpadów o kodzie 19 12 04, natomiast pomija istotny fakt, że na dołączonym do transportu dokumencie stanowiącym załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006, wysyłający odpady zaklasyfikował je w pierwszej kolejności pod kodem B3010 z załącznika III do ww. rozporządzenia. Odpady o kodzie B3010, zgodnie z opisem tego kodu to stałe odpady tworzyw sztucznych - następujące tworzywa sztuczne lub mieszanki tworzyw sztucznych, pod warunkiem, że nie są pomieszane z innymi odpadami i są przygotowane do specyfikacji.

Nie można pominąć klasyfikacji odpadów pod kodem B3010, ponieważ nie jest możliwe utożsamianie odpadów klasyfikowanych pod kodem 19 12 04 z Europejskiego Katalogu Odpadów (określonych także w rozporządzeniu Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, Dz.U. z 2020 r. poz. 10) z odpadami o kodzie B3010 z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006. Podkreślić należy, że oba ww. kody odpadów nie mogą być stosowane w sposób wymienny oraz kolejność ich nadawania w przypadku klasyfikacji konkretnych odpadów nie może być przypadkowa.

Wskazać jednocześnie należy, że w załączniku III do rozporządzenia nr 1013/2006 stwierdzono, że odpady wymienione w załączniku IX do Konwencji Bazylejskiej, w tym kod B3010, znajdują się w załączniku V w części 1. Załącznik V do rozporządzenia nr 1013/2006 składa się z trzech części. Pierwsza część to kody A z załącznika VIII do Konwencji Bazylejskiej oraz kody B z załącznika IX do tej konwencji, część 2 to Europejski Katalog Odpadów, natomiast część 3 stanowią kody odpadów z załącznika 4 do decyzji OECD. W części 1 pod kodem B3010 znajdują się tworzywa sztuczne, w części 2 kod 19 12 04 tworzywa sztuczne i guma. We wstępie do załącznika V do rozporządzenia nr 1013/2006, w punkcie 2 stwierdzono, że "Niniejszy załącznik składa się z trzech części, jednak części 2 i 3 stosuje się jedynie wówczas, gdy nie ma zastosowania część 1. W związku z tym w celu stwierdzenia, czy określony rodzaj odpadów wymieniony jest w niniejszym załączniku należy w pierwszej kolejności stwierdzić, czy dany rodzaj odpadów jest wymieniony w części 1 niniejszego załącznika, a jeśli nie jest, czy jest wymieniony w części 2, a jeśli nie jest czy jest wymieniony w części 3".

Dokonując klasyfikacji danego odpadu w pierwszej kolejności należy odszukać właściwego kodu w części 1 (np. wykaz B), a jeśli tutaj go nie ma dopiero w Europejskim Katalogu Odpadów, który znajduje się w części 2. Ponieważ wysyłający z [...] wskazał kod B3010 z części 1 wykazu B jako właściwy dla ww. odpadów, zatem dalsze klasyfikowanie go było niepotrzebne, a w tej konkretnej sprawie w świetle nie budzącego wątpliwości materiału dowodowego błędne, ponieważ charakter odpadów określony przez oba ww. kody nie jest tożsamy. Odpady o kodzie 19 12 04 tj. tworzywa sztuczne i guma mogą być bowiem klasyfikowane jako odpady o kodzie: B3010 tworzywa sztuczne, GH013 polimery chlorku winylu, B3040 odpady gumy, B3080 odpady, okrawki i pozostałości gumy lub mieszanina kodów B3040 i B3080 z załącznika IIIA do rozporządzenia nr 1013/2006.

Odpady o kodzie B3010 to stałe odpady tworzyw sztucznych - następujące tworzywa sztuczne lub mieszanki tworzyw sztucznych, pod warunkiem, że nie są pomieszane z innymi odpadami i są przygotowane do specyfikacji. Odpady zaklasyfikowane przez wysyłającego jako odpady o kodzie B3010 w istocie stanowiły mieszaninę odpadów folii, tworzyw sztucznych, papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej. Zgodnie z przytoczonym wyżej opisem odpadów o kodzie B3010 odpady tworzyw sztucznych, jeśli mają być klasyfikowane pod kodem B3010 z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006, nie mogą być pomieszane z innymi odpadami. Ponieważ odpady transportowane przez skarżącą stanowiły mieszaninę odpadów folii, tworzyw sztucznych, papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej należy stwierdzić, że skarżąca nie przewoziła odpadów o kodzie B3010 wskazanym w dołączonym do transportu załączniku VII do rozporządzenia nr 1013/2006.

Wyjaśnić należy, że skarżąca nie przewoziła również odpadów o kodzie 19 12 04. Odpady o kodzie 19 12 04 to tworzywa sztuczne i guma, tymczasem w przewożonych przez skarżącą odpadach znajdowały się także odpady papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej, co powodowało, że odpady te nie mogły być klasyfikowane także pod kodem 19 12 04. Nawet gdyby w transportowanych przez skarżącą odpadach znajdowały się jedynie odpady tworzyw sztucznych i gumy, to i tak nie mogłyby one być transportowane bez zezwolenia, wyłącznie z dołączonym do transportu załącznikiem VII, ponieważ w żadnym z załączników III lub IIIA i IIIB do rozporządzenia nr 1013/2006, które obejmują odpady przewożone bez zgłoszenia i uzyskania zezwolenia nie ma kodu odpadów obejmującego zarówno tworzywa sztuczne jak i gumę.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy przewóz ww. odpadów z dołączonym załącznikiem VII był zatem niezgodny z przepisami rozporządzenia nr 1013/2006. Procedury przewozu konkretnych strumieni odpadów określają przepisy ww. rozporządzenia nr 1013/2006. Ogólnym obowiązkom w zakresie informowania określonym w art. 18 podlegają przemieszczenia odpadów wyszczególnionych w załączniku III lub IIIB oraz mieszanin, niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III lub składających się z dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III, jeżeli skład tych mieszanin nie utrudnia poddania ich racjonalnemu ekologicznie odzyskowi i mieszaniny te zostały wyszczególnione w załączniku IIIA. Wymieszane odpady folii, tworzyw sztucznych, papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej, pod jednym kodem, nie zostały wyszczególnione w załączniku III, IIIA, ani w załączniku IIIB. Wskazać należy, że ww. odpady, transportowane przez skarżącą, stanowią mieszaninę odpadów niesklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IIIB, IV oraz IVA. Transgraniczne przemieszczanie takich odpadów może odbywać się wyłącznie w przypadku uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz zgodnie z art. 3 ust. l lit. b) iv) rozporządzenia nr 1013/2006. Wysyłka ww. odpadów z [...] do Polski, jedynie z dołączonym do transportu załącznikiem VII do rozporządzenia nr 1013/2006, była bowiem niezgodna z przepisami tego rozporządzenia. Ponieważ, wysyłający ww. zgłoszenia nie dokonał i nie posiadał stosownego zezwolenia, przemieszczanie ww. odpadów do Polski stanowiło naruszenie przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 zgodnie z art. 2 pkt 35) lit. a) i b). Według art. 16 c) rozporządzenia nr 1013/2006, w przypadku odpadów, których transgraniczne przemieszczanie wymaga uzyskania zezwolenia, każdemu transportowi towarzyszy dokument przesyłania oraz dokument zgłoszeniowy zawierający pisemne zgody oraz warunki określone przez zainteresowane właściwe organy. Skarżąca tych dokumentów nie posiadała podczas realizacji transportu. W związku z powyższym organ I instancji był zobligowany do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 4) u.m.p.o.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący tego, że organ w istocie nie ustalił jaki procent transportowanych odpadów w całym ładunku stanowią odpady o kodzie 19 12 10, bowiem dokumentacja zdjęciowa dotyczy tylko wierzchniej warstwy odpadów znajdujących się na naczepie.

Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że wysyłający zadeklarował, że wysyła odpady o kodzie B 3010 oraz 19 12 04. Jak wskazano wyżej odpady o kodzie B3010, zgodnie z opisem tego kodu to stałe odpady tworzyw sztucznych pod warunkiem, że nie są pomieszane z innymi odpadami. Kod 19 12 04 oznacza tworzywo sztuczne i gumę. Natomiast, na podstawie oględzin, w przewożonych odpadach stwierdzono obecność również odpadów papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej. Zatem odpady znajdujące się w transporcie nie wypełniały kryterium odpadów klasyfikowanych pod kodem B3010 tj. tworzyw sztucznych nie pomieszanych z innymi odpadami, ani nie stanowiły ładunku wyłącznie tworzywa sztucznego lub gumy (kod 19 12 04). W związku z tym stwierdzenie niezgodności faktycznej zawartości odpadów z deklarowaną w dokumentacji ich klasyfikacją pod kodami B3010 i 19 12 04 nie wymagało dokładnej kontroli całej zawartości ładunku, w tym ustalenia składu procentowego poszczególnych strumieni odpadów.

Skarżąca wskazała, że gdyby miała świadomość, że wykonuje transport innych towarów niż opisane na dokumencie zlecenia, z całą pewnością nie wykonałaby tej usługi. Spółka podniosła, że gdyby okazało się jednak, że odpady powinny być klasyfikowane według kodu 19 12 10, to wówczas należy stwierdzić, że skarżąca padła ofiarą oszustwa i to nie ona, lecz wysyłający odpady powinien ponosić odpowiedzialność za załadowanie niewłaściwego towaru.

Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że organ I instancji nie wskazał skarżącej jako podmiotu winnego nielegalnego przemieszczania odpadów. Takim podmiotem był wysyłający odpady. Konsekwencje, jakie powinien ponieść podmiot [...], odpowiedzialny za nielegalną wysyłkę odpadów do Polski, znajdują się w gestii właściwego organu w [...]. Zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 4) u.m.p.o., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na transportującego odpady karę pieniężną, jeżeli ten choćby nieumyślnie dokonywał przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. Nałożenie kary pieniężnej na transportującego odpady, na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 4) u.m.p.o., musi zatem nastąpić nawet w przypadku, gdy przewoźnik nie był świadomy, że przewozi odpady inne niż zadeklarowane przez wysyłającego w dołączonej dokumentacji. W świetle ww. przepisów u.m.p.o. organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie są uprawnione do oceny zasadności nakładania kary pieniężnej na przewoźnika w opisanej wyżej sytuacji.

Skarżąca niezasadnie zarzuciła organowi nielogiczność w ocenie materiału dowodowego, uznając że skoro organ uznał dokumenty dołączone do transportu za niewłaściwe w zakresie klasyfikacji odpadów, to konsekwentnie powinien je uznać za niewiarygodne w zakresie masy przewożonych odpadów. Zdaniem skarżącej, organ nie może w sposób wybiórczy zakładać, że część informacji zawarta w załączniku VII do rozporządzenia nr 1013/2006 jest prawdziwa, a część nie. W związku z tym skarżąca stwierdziła, że organ powinien we własnym zakresie ustalić masę ww. odpadów, tym bardziej, że bez takiej informacji nie może ustalić jednego z podstawowych kryteriów wymierzania kary na podstawie art. 34 u.m.p.o., tj. ilości odpadów.

W ocenie Sądu, zarzut ten jest całkowicie niezasadny. Nie jest zrozumiałe stanowisko skarżącej, która nakazuje pojmować jako działanie nielogiczne uznanie jednego fragmentu dokumentu za błędny, a innego fragmentu tego samego dokumentu za wiarygodny. Przyjęcie stanowiska skarżącej oznacza, że organ powinien zakwestionować nie tylko informacje dotyczące masy odpadów, ale i pozostałe zawarte w dokumencie, w tym dotyczące wysyłającego, odbiorcy czy przewoźnika. Sąd nie dostrzega niczego nieracjonalnego w zakwestionowaniu klasyfikacji odpadów wskazanej w polu 10 ww. załącznika, a uznaniem za wiarygodną masy transportowanych odpadów wskazanej w polu 3.

Zarzut skarżącej jest niezasadny ponieważ, określenie właściwej ilości odpadów transportowanych przez skarżąca nie ma żadnego wpływu na klasyfikację ww. odpadów jako mieszaniny niesklasyfikowanej pod żadnym kodem w załączniku III. IIIA, IIIB. IV oraz IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, której przywóz do Polski wymagał zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów, a którego to zezwolenia, wymaganego w trakcie realizacji, skarżąca nie posiadała. Weryfikacja ilości odpadów miałaby znaczenie przy miarkowaniu kary pieniężnej na podstawie kryteriów określonych w art. 34 u.m.p.o. Nawet w takim przypadku niewłaściwe określenie ilości transportowanych odpadów nie miałoby żadnego wpływu na wysokość kary pieniężnej, bowiem organ nałożył na skarżącą najniższą karę przewidzianą w art. 33 ust. 3 pkt 4) u.m.p.o. W konsekwencji większa lub mniejsza ilość przewożonych przez skarżącą odpadów nie miałaby żadnego wpływu na wysokość kary.

Skarżąca zarzuca, że organ niesłusznie nie odstąpił od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto skarżąca zarzuca organowi, że ten błędnie odczytał dyspozycję art. 189f § 1 k.p.a. i niezasadnie przyjął, że organ odstępuje od nałożenia kary administracyjnej, gdy zaistnieją kumulatywnie obie przesłanki, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy pomiędzy owymi przesłankami ustawodawca wprowadził spójnik "lub", który w logice prawniczej jest funktorem alternatywy nierozłącznej i oznacza to, że wystarczy spełnienie jednej z przesłanek, aby organ był zobligowany do zastosowania przepisu.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że organ analizował przepisy art. 189f § 1 pkt 1, natomiast zasadnie nie rozpatrywał możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 pomiędzy, którymi znajduje się spójnik "lub". Organ prawidłowo nie analizował możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2, ponieważ w niniejszym postępowaniu za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę nie została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełniła cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Z tych powodów Sąd uznał za niezasadny zarzut błędnego odczytania przez organ dyspozycji art. 189f § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, GIOŚ prawidłowo nie znalazł podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. z powodów wyjaśnionych w zaskarżonej decyzji, które podziela Sąd orzekający w tym składzie. W ocenie Sądu, wykonywanie przez skarżącą transportu odpadów bez wymaganych dokumentów, które powinny zostać przemieszczone do Polski po uzyskaniu zezwolenia, nie może być ocenione jako znikome naruszenie prawa.

Wyjaśnić należy, że sankcja wymierzona skarżącej poza wymiarem indywidualnym w stosunku do strony tego postępowania, realizuje także funkcję prewencyjną o charakterze ogólnym. Cele prewencyjne administracyjnej kary pieniężnej funkcjonują w wielu dziedzinach systemu prawa ochrony środowiska i są regulowane głównie w ustawach takich jak u.m.p.o. Ich normatywny charakter powoduje, że prawo ochrony środowiska jako całość może realizować funkcję prewencyjną. Na funkcję prewencyjną administracyjnej kary pieniężnej składają się różne cele prewencyjne. Cele w systemie prawa ochrony środowiska obejmują to wszystko, do czego powinny dążyć organy ochrony środowiska realizujące zadania publiczne związane z ochroną środowiska. Na przykład celami organów ochrony środowiska może być zapewnienie racjonalnych warunków korzystania z zasobów środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Organy stosujące prawo muszą zatem podporządkowywać swoje działania temu celowi. Cele powinny być jasno wyznaczone na podstawie z góry określonych kryteriów powiązanych z ogólną teorią podejmowania decyzji. Cel ochrony prawnej zasobów środowiska wynika z faktycznych przesłanek, niezależnie od tego, czy istnieją, czy też jeszcze nie istnieją odpowiednie akty prawne. Między celami w systemie prawa ochrony środowiska może występować stosunek całkowitości, konkurencyjności i komplementarności. Cele prawa ochrony środowiska są całkowite wtedy, gdy osiągnięcie jednego celu nie stanowi przeszkody w realizacji innych celów. W ten sposób rozumiane cele oznaczają na gruncie stosowanych w niniejszej sprawie przepisów prawa, że obowiązywanie zasady przezorności nie powinno stanowić przeszkody w realizowaniu zasady zrównoważonego rozwoju. Zależność konkurencyjna między celami prawa ochrony środowiska występuje wówczas, gdy spełnienie jednego celu ogranicza lub uniemożliwia wykonanie innych celów. Zależność konkurencyjna może wystąpić, gdy obowiązywanie zasady "zanieczyszczający płaci" może ograniczać lub uniemożliwiać wykonanie zasady zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości. Cele można uznać, że są komplementarne wówczas, gdy realizacja jednego celu ułatwia lub determinuje osiągnięcie innych celów. Komplementarność między celami w systemie prawa ochrony środowiska będzie miała miejsce gdy np. zapewnienie realizacji celów wynikających z zasady prewencji ułatwi lub będzie determinować osiągnięcie celów wynikających z zasady przezorności.

Cele regulacji w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów w prawie polskim wynikają z preambuły do rozporządzenia nr 1013/2006, do którego odwołuje się art. 1 ust. 1 u.m.p.o., określający zakres przedmiotowy tej ustawy. Zgodnie z pkt 1 preambuły do rozporządzenia nr 1013/2006, głównym i najważniejszym celem i przedmiotem niniejszego rozporządzenia jest ochrona środowiska, a jego wpływ na handel międzynarodowy ma jedynie uboczny charakter. Oznacza, że ochrona środowiska jest celem nadrzędnym zarówno rozporządzenia nr 1013/2006 jak i przepisów u.m.p.o. W pkt 7 preambuły do rozporządzenia nr 1013/2006 wskazano, że istotne jest zorganizowanie i uregulowanie nadzoru i kontroli przemieszczania odpadów w sposób, który uwzględnia potrzebę zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska i zdrowia ludzi oraz który sprzyja bardziej jednolitemu stosowaniu tego rozporządzenia na całym obszarze Wspólnoty. W myśl pkt 13 preambuły do rozporządzenia nr 1013/2006, pomimo że nadzór i kontrola przemieszczania odpadów w obrębie Państwa Członkowskiego jest sprawą tego Państwa Członkowskiego, krajowe uregulowania dotyczące przemieszczania odpadów powinny uwzględniać potrzebę spójności z przepisami wspólnotowymi w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Ochrona oraz zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i zdrowia ludzi jest celem krajowych uregulowań dotyczących przemieszczania odpadów. Wyznaczone cele w systemie prawa ochrony środowiska powinny być zgodne z celami wyższych systemów prawa (prawo UE, prawo międzynarodowe – Konwencja Bazylejska o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych sporządzona w Bazylei dnia 22 marca 1989 r. (Dz.U. 1995 nr 19 poz. 88). System prawa ochrony środowiska realizuje m.in. dwie zbliżone do siebie grupy celów: ochronne oraz prewencyjne. Cele ochronne polegają głównie na zabezpieczeniu pod względem ilościowym i jakościowym zasobów środowiska dla przyszłych pokoleń zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Cele te oznaczają przede wszystkim, że prawo ma "ochraniać", "zabezpieczać" zasoby środowiska przed takimi sposobami ich wykorzystania (głównie gospodarczego), które mogą wywołać negatywne skutki dla środowiska jako całości w postaci zagrożeń. Do takich skutków zalicza się nielegalny transport odpadów - bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. Cele prewencyjne w systemie prawa ochrony środowiska mają szerokie zastosowanie. Jest to oczywistą konsekwencją ciągłego rozwoju systemu prawa ochrony środowiska i jego licznych powiązań w szczególności z prawem gospodarczym, prawem administracyjnym, prawem karnym, prawem cywilnym, prawem UE oraz prawem międzynarodowym. Bezpośrednim otoczeniem normatywnym celów prewencyjnych w systemie prawa ochrony środowiska są jego dziedziny, takie jak: prawo gospodarki odpadam.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu dobrem chronionym jest legalny obrót odpadami tj. przewóz odpadów po udzieleniu wymaganego prawem zezwolenia właściwych władz. Legalny obrót odpadami musi być zgodny z zasadą reglamentacji w prawie międzynarodowego przemieszczania odpadów. W prawie gospodarki odpadami reglamentacja jest specyficznym rodzajem działalności organów państwowych, wyrażającej się w stosowaniu zespołu środków prawnych o charakterze imperatywnym lub tylko częściowo imperatywnym, której celem jest stworzenie konkretnych warunków niezbędnych obiektywnie lub subiektywnie dla prawidłowego przebiegu procesu organizowania stosunków gospodarczych.

Trudno za czyn o znikomym charakterze uznać transport odpadów, których przywóz do Polski odbył się bez pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz w [...] i w Polsce.

W prawie gospodarki odpadami obejmującym prawo międzynarodowego przemieszczania odpadów, reglamentacja występuje jako zespół instrumentów funkcji reglamentacyjno-ochronnej prawa zapewniającego prawidłowy sposób postępowania z odpadami w zgodzie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Oznacza ona w tym zakresie m.in. egzekwowanie prawem wyznaczonych obowiązków podmiotów uczestniczących w międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Sprowadza się ona do działalności państwa polegającej na regulowaniu, porządkowaniu sposobów postępowania z odpadami w międzynarodowym transporcie. Celem tak rozumianej reglamentacji jest osiągnięcie stanu stabilnego uregulowania sposobów korzystania ze środowiska poprzez stosowanie instrumentów prawnych mających postać pozwoleń, zezwoleń i koncesji funkcjonujących w międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

W hierarchii postępowania z odpadami instrumenty reglamentacji regulują i porządkują w ramach pewnych określonych wielkości ilościowych bądź jakościowych zakres gospodarki odpadami. Reglamentacja, sterując gospodarką odpadami za pomocą przepisów prawa, zmienia wielkość lub jakość korzystania ze środowiska. Jej funkcjonowanie odbywa się za pośrednictwem podstawowego regulatora, którym jest prawo. Celem podstawowym jest zabezpieczanie stanu równowagi i bezpieczeństwa w gospodarce odpadami za pomocą schematu postępowania z odpadami. W ten sposób hierarchia zasad postępowania z odpadami pełni funkcję autoregulacji dla osiągnięcia stabilnej równowagi w gospodarce odpadami. Mechanizm reglamentacji jest też wyrazem funkcji kontrolnych prawa ochrony środowiska regulującego sposoby i zakres legalnego postępowania z odpadami.

Przepis art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. dla jego stosowania nie wymaga wystąpienia zagrożenia związanego z przywiezionymi odpadami. Brak wystąpienia zagrożenia dla ludzi i środowiska związanego z przywozem odpadów bez zezwolenia nie oznacza, że naruszenie to ma charakter znikomy i nie da się pogodzić z art. 6 pkt 6) u.m.p.o., art. 16 c) ww. rozporządzenia nr 1013/2006 oraz art. 33 ust. 3 pkt 4) u.m.p.o., a także z art. 50 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006 nakazującym stosowanie sankcji za te naruszenia, nawet jeżeli nie wywołuje to żadnego bezpośredniego skutku dla życia i zdrowia ludzi.

Wskazać również należy, że realizacja transportu odpadów bez wymaganego zezwolenia jest czynnością jednorazową. W momencie rozpoczęcia realizacji transportu niezgodnego z przepisami, prawo już zostało naruszone w odniesieniu do tego konkretnego przewozu i żadne późniejsze działania naprawcze nie spowodują, że ww. transport przestanie być definiowany jako czyn naruszający przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 oraz u.m.po. Innymi słowy wykonując transport naruszający prawo nie można zaprzestać jego naruszenia, gdyż naruszenie to już się dokonało. Kara pieniężna, która została nałożona na skarżącą, została ustalona za realizację jednego, konkretnego transportu, zatrzymanego do kontroli w dniu [...] września 2020 r. Naruszenie prawa już się dokonało wraz z rozpoczęciem realizacji przewozu odpadów i skarżąca nie ma możliwości zaprzestania naruszenia prawa w odniesieniu do tego konkretnego transportu.

W ocenie Sądu, GIOŚ prawidłowo nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Wymagane w niniejszej sprawie zezwolenie jest prawną formą reglamentacji sposobów korzystania ze środowiska w ramach korzystania szczególnego. Wymóg zgody wydawanej przez organy administracji jest też wyrazem funkcji organizatorskiej norm prawnych dotyczących międzynarodowego przemieszczania odpadów. Przejawia się ona m.in. w kształtowaniu zasad tego przemieszczania. W ramach tej funkcji, zdaniem M. G., mieści się ustalanie proekologicznych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, określanie kryteriów "prawidłowości ekologicznej" wszelkich działań podejmowanych wobec środowiska, określanie kryteriów jakości środowiska, ustalenie zasad, form i rodzajów ograniczeń i zakazów w korzystaniu z określonych elementów środowiska, określenie zakresu i form państwowej edukacji ekologicznej (zob. M. Górski, Zagadnienia wprowadzające, [w:] M. Górski (red.), J.S. Kierzkowska, Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 2006, s. 26). Główne przyczyny wprowadzenia szczegółowej reglamentacji w regulacjach prawnych dotyczących gospodarki odpadami obejmują: 1) zapobieganie powstawaniu odpadów u źródła oraz 2) redukcję łącznej ilości odpadów.

Reglamentacja w gospodarce odpadami ma na celu w szczególności: unikanie odpadów oraz zmniejszenie ich ogólnej ilości. W przepisach u.m.p.o. oraz rozporządzenia nr 1013/2006, reglamentacja występuje jako zespół instrumentów funkcji reglamentacyjno-ochronnej prawa zapewniającego prawidłowy sposób postępowania z odpadami w zgodzie z wymaganiami prawa ochrony środowiska.

Na marginesie wyjaśnić należy, że przepisy prawa polskiego dotyczące postępowania z odpadami wiążą się ściśle z przepisami prawa UE.

Decyzja GIOŚ z [...] lipca 2021 r., znak [...], o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiąca jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji jest tzw. prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem wyczerpuje się w unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

W ocenie Sądu, GIOŚ prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z treści: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej, przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który wbrew stanowisku skarżącej nie wymagał uzupełnienia. GIOŚ rozpoznał sprawę w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż w ocenie Sądu, dokonał prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej.

Sąd nie stwierdził naruszenia przez orzekające organy: art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "W procedurze administracyjnej ciężar wykazania okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa co do zasady na organie. Podważenie ustaleń organu wymaga jednak inicjatywy strony". (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1864/18, LEX 3094961). Zdaniem Sądu, skarżąca nie podważyła ustaleń organów w niniejszej sprawie w zakresie wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) za dokonywanie przewozu odpadów w postaci paliwa alternatywnego o kodzie 19 12 10, nie wymienionych w żadnym z załączników do rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190, z 12.07.2006, str. 1 ze zm.) z [...] do Polski, bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów.

Ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez GIOŚ w zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2021 r., znak [...], nie była sprzeczna z normą wynikającą z art. 80 k.p.a., ponieważ była dokonana w sposób logiczny, spójny i zgodny zasadami doświadczenia życiowego.

Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku z określonych twierdzeń strony wyciągnięcia tożsamych wniosków co strona postępowania, formułująca te twierdzenia. Organ nie może się ograniczyć tylko do przyjęcia punktu widzenia przedstawionego przez stronę. Organ ma obowiązek dokonać oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, zostało to wykonane w niniejszej sprawie, ponieważ GIOŚ wyjaśnił podstawy prawne i faktyczne do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) za dokonywanie przewozu odpadów w postaci paliwa alternatywnego o kodzie 19 12 10, nie wymienionych w żadnym z załączników do rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190, z 12.07.2006, str. 1 ze zm.) z [...] do Polski, bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów.

Według Sądu, postępowanie GIOŚ, czyniło zadość obowiązkom płynącym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, aby dokonać rozstrzygnięcie, w którym, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wymierzającą skarżącemu administracyjną karę pieniężną.

Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2021 r. znak [...]. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ z [...] lipca 2021 r., znak [...], pozwala - skarżącej, jak również Sądowi kontrolującemu tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu odwoławczego związany z przedmiotem postępowania jakim było wymierzenie stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) za dokonywanie przewozu odpadów w postaci paliwa alternatywnego o kodzie 19 12 10, nie wymienionych w żadnym z załączników do rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190, z 12.07.2006, str. 1 ze zm.) z [...] do Polski, bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów.

Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ z [...] lipca 2021 r., znak [...] opisanych wyżej elementów nie zabrakło. Wskazać należy, że obowiązek przestrzegania zasad dotyczących międzynarodowego przemieszczania odpadów jest pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska unormowanego w art. 74 i 86 Konstytucji RP. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Niewypełnienie obowiązku może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić" (J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38).

Skarżąca nie wykonała nałożonego na Spółkę przez prawo obowiązku. W prawie konstytucyjnym charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Autor ten wyodrębnia części składowe pojęcia obowiązku i zwraca uwagę na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela, przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125).

W niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Chodzi więc o sytuację, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez orzekające organy był poprawny. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.