Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 4138/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: ze zm.
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonych decyzji dotyczy wyłącznie legalności decyzji administracyjnych i nie obejmuje oceny pozostałych motywów ich podejmowania, w tym także względów słuszności lub celowości, jeżeli nie wynikają one z treści przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie.

2. Konstrukcja nadużycia prawa, o jakiej mowa w art. 5 Kc, nie ma bezpośredniego zastosowania do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, ani też do postępowań prowadzonych w trybie określonym przepisami art. 156 Kpa.

TEZY

1. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonych decyzji dotyczy wyłącznie legalności decyzji administracyjnych i nie obejmuje oceny pozostałych motywów ich podejmowania, w tym także względów słuszności lub celowości, jeżeli nie wynikają one z treści przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie.

2. Konstrukcja nadużycia prawa, o jakiej mowa w art. 5 Kc, nie ma bezpośredniego zastosowania do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, ani też do postępowań prowadzonych w trybie określonym przepisami art. 156 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gertrudy i Gintera T., Jolanty F., Piotra F., Grzegorza M., Urszuli i Jana K., Jadwigi K. oraz Gabrieli i Teodora L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2001 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę linii energetycznej - uchyla zaskarżoną decyzję, (...)


UZASADNIENIE

Decyzją (...) z dnia 23.05.1994 r. wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w O. na podstawie art. 29 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ oraz par. 19 ust. 1 i par. 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./ udzielono Zakładowi Energetycznemu O. S.A. pozwolenia na budowę 400 kV D. - W. - do granicy województwa O. wraz ze strefą ochronną dla tej linii, na terenach położonych w gm. D.-W., K., D., P., K., W., R.-W., P.-C., C, S.

Decyzją (...) z dnia 30 maja 2001 r. wydaną z upoważnienia Wojewody O. na podstawie art. 157 par. 1 oraz art. 158 par. 1 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa stwierdzono na żądanie Antoniego K., Franza J., Floriana K., Roberta L., Henryka G., Elfrydy i Georgini G., Jerzy P., Joachima P., Konrada Sz., Pawła G., Anny i Jerzego G., Joanny i Gerarda K., Józefa W., Fryderyka K., Gizeli i Norberta M., Jana B. oraz Joachima N. nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 23.05.1994 r. (...).

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda O. stwierdził, iż kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/ oraz z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/ tj. sprzeczność z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości zapisem art. 54 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Zgodnie z art. 54 ust. 5 właściwy organ obowiązany był odmówić zatwierdzenia planu realizacyjnego, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszały m.in. art. 3 i art. 5 oraz art. 29 ust. 5 cyt. ustawy.

W przedmiotowej sprawie wykazany w planie realizacyjnym przebieg trasy przedmiotowej linii 400 kV pozostawał w sprzeczności z ustaleniami planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego następujących gmin:

D.-W., K., P., K., S., W., R.-W., P.-C. i C.

Powyższe zarzuty, potwierdził Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji ostatecznej z dnia 11.12.2000 r. stwierdzając, iż z naruszeniem prawa wydana została decyzja Wojewody O. z dnia 27.05.1989 r. ustalająca dla Zakładu Energetycznego w O. lokalizację inwestycji polegającą na budowie linii elektroenergetycznej 400 kV D-W. do granicy woj. opolskiego wraz ze strefą ochronną dla tej linii.

Ponadto projektowana trasa wraz ze strefą ochronną przecinała istniejące oraz projektowane tereny zabudowy mieszkaniowej we wsi K. oraz we wsi Ch., co stanowiło naruszenie wymogów m.in. art. 5 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy Prawo budowlane.

W przedmiotowej sprawie organ stwierdził też, iż wydanym pozwoleniem na budowę linii naruszono art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, bowiem jednostka organizacyjna, której pozwolenia udzielono nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomościami, poprzez brak wykazania się na tą inwestycję przez inwestora zgodami właścicieli wszystkich gruntów, na których przewidziano lokalizację słupów energetycznych.

Ponadto Wojewoda O. wskazał na to, iż o właściwości miejscowej decydowały przepisy obowiązujące w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Zgodnie z par. 1 ust. 27 pkt 6 rozporządzenia Ministra -Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 1990 r. w sprawie określenia siedzib i terytorialnego zasięgu działania urzędów rejonowych /Dz.U. nr 54 poz. 316 ze zm./ terytorialny zasięg działania Urzędu Rejonowego w O. dla przedmiotowej linii, obejmował gminy: D.-W., D., K., P., K. i S., natomiast zasięg ten dla gmin: W., R.-W., P.-C. i C. przypisano do właściwości Urzędu Rejonowego w K.-K. W tej sytuacji w ocenie organu. Kierownik Urzędu Rejonowego w O. naruszył przepisy o właściwości miejscowej, w części omawianej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy linii, obejmującej przebieg trasy przez gminy będące w terytorialnym zasięgu działania Urzędu Rejonowego w K.-K.

W ocenie organu naruszone zostały też przepisy o właściwości rzeczowej poprzez naruszenie art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, bowiem uprawnienie do ustalenia Stref ochronnych dla urządzeń wytwarzających elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące przysługiwało Wojewodzie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w W.

Decyzją (...) z dnia 6.08.2001 r. wydaną z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylono zaskarżoną decyzję i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 23.05.1994 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż skoro praktycznie inwestor zrealizował przedmiotową linię energetyczną, a inwestycja ta służy celom ogólnospołecznym, to "uzasadniony interes osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23. 05. 1994 r. nie może utrudniać realizacji programu zaopatrzenia gospodarstw domowych mieszkańców województwa O. w energię elektryczną". W związku z powyższym w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w omawianym przypadku winien mieć zastosowanie art. 5 Kc. Niezależnie od powyższych względów organ II instancji przytoczył orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 18.11.1993 r., zgodnie z którym zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności pomimo zaistnienia przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa.

Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli Jolanta i Piotr F., Gertruda i Ginter T., Grzegorz M., Urszula i Jan K., Jadwiga K. oraz Gabriela i Teodor L.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 7-10 Kpa.

Strona skarżąca wskazała na to, iż decyzja z dnia 23.05.1994 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej, rzeczowej /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/ oraz z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/ tj. art. 54 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisami art. 3 i 5 oraz art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Okoliczności te wykazane zostały w wydanej przez Wojewodę O. decyzji. Natomiast orzeczenie organu odwoławczego oparte zostało na art. 5 Kc, co do którego skarżący wyrazili wątpliwość o możliwości oparcia rozstrzygnięcia na tym przepisie w niniejszym postępowaniu. We wniesionych skargach podkreślono fakt, iż inwestor nie uzyskał zgody właścicieli terenów na ograniczenie ich prawa własności poprzez realizację inwestycji na terenach strony skarżącej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są zasadne.

Zgodnie z dyspozycją art. z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji, co polega na badaniu prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni.

Kontrola sądowa zatem dotycząc wyłącznie legalności decyzji administracyjnych, nie obejmuje oceny pozostałych motywów ich podejmowania, w tym także względów słuszności lub celowości, jeżeli nie wynikają one z treści przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie.

Zagadnieniem o kluczowym znaczeniu dla takiej kontroli zaskarżonej decyzji jest odpowiedź na pytanie, czy przepisy prawa materialnego, stanowiące dla niej podstawę, upoważniały do takiego rozstrzygnięcia, jakie zostało podjęte przez organ orzekający w przedmiotowej sprawie.

Decyzja kontrolowana przez organ odwoławczy została wydana przez Wojewodę O. jako organ I instancji i była decyzją wydaną w trybie postępowania nadzorczego oceniającą decyzję właściwego organu pod kątem ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 156 par. 1 Kpa. Zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenie wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako organu odwoławczego oparte na przepisie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, wskazywało przepis art. 5 Kc, przy czym przepis ten wskazany został w zasadzie jako jedyny przepis prawa materialnego decydujący o wyniku rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym trzeba stwierdzić, iż konstrukcja nadużycia prawa, o jakiej mowa w art. 5 Kc, nie ma bezpośredniego zastosowania do przepisów Prawa budowlanego, ani też do postępowań prowadzonych w trybie określonym przepisami art. 156 Kpa. Zawarta w tym artykule klauzula generalna, w myśl której "nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego", została ustanowiona dla zapewnienia aksjologicznej i funkcjonalnej zgodności systemu prawa cywilnego ze stosunkami społecznymi i związanymi z nimi systemem wartości. Artykuł 5 Kc wytycza zresztą jedynie granice, w jakich osoba uprawniona może czynić użytek z przysługującego jej prawa. Ze względu na swoją przynależność do systemu prawa cywilnego, omawiana klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego nie może być stosowana w ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami bądź prawa administracyjnego, bądź budowlanego, w którym nie występuje jej odpowiednik, wobec czego "zasady współżycia społecznego" mogą być w tym obszarze uwzględnione wówczas, gdy odsyłają do nich szczegółowe przepisy prawa materialnego.

Konkludując uwagi wyżej przedstawione należy stwierdzić, iż przepis art. 5 Kc w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania, a tym samym oparcie na nim rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy stanowi naruszenia prawa materialnego.

Za chybiony trzeba uznać też pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, iż realizacja przedmiotowej inwestycji wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 par. 1 Kpa.

Przepis art. 156 par. 2 Kpa odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu wymienionego przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego /por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz M. Jaśkowska A. Wróbel, Zakroczym 2000 str. 921/. Wykonanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie do skutków i prawnych choć fakt, iż inwestor działał w granicach udzielonego mu pozwolenia determinuje byt prawny zrealizowanego obiektu. Realizacja obiektu budowlanego na podstawie decyzji administracyjnej nie pozbawia organu administracji możliwości zniesienia skutków, jakie wywołała taka decyzja, przeciwnie to właśnie organ administracji powołany jest do podjęcia takich działań.

Ponadto podkreślenia wymaga to, iż każdy podmiot, czy to inwestor czy też osoby trzecie mają prawo oczekiwać od organów administracji działania zgodnego z prawem, działania profesjonalnego, a rzeczą tych organów jest pogłębianie zaufania do prowadzonej przez te organy działalności. Jest rzeczą możliwą, iż organ wydający określony akt spowoduje, iż czynność jego będzie wadliwa. Dla usunięcia tego typu wad przewidziano właśnie taką instytucję jak możliwość stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że każde naruszenie prawa przez organy administracji publicznej jest zawsze skutkiem błędu /pomyłki/ organu stosującego prawo i w związku z tym samo stwierdzenie, że organ błędnie zastosował przepis prawa materialnego nie tylko nie osłabia argumentacji na rzecz stwierdzenia nieważności decyzji, lecz ją wzmacnia przez przyznanie, że organ rzeczywiście naruszył przepis prawa stanowiący podstawę decyzji. Dlaczego też od organu badającego określoną decyzję w ramach postępowania nadzwyczajnego oczekiwać należy co najmniej staranności w podejmowanych czynnościach i rzetelnej oceny badanej decyzji.

Wobec wydania zaskarżonej decyzji z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego tj. art. 5 Kc oraz art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa i art. 156 par. 1 i 2 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję.O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.