Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1199/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. w K na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz strony skarżącej A. w K. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zakwestionowaną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej "u.s.g.", odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie przez A. S.A. z siedzibą w [....] (dalej także: "Spółka") stosunku pracy z radnym tej Rady – A. D., zatrudnionym w Spółce – Zakładzie Produkcyjnym w [...] na stanowisku mistrza działu mechanicznego. W uzasadnieniu do uchwały, podpisanym przez Przewodniczącego Rady, wskazano, że we wniosku z dnia 25 lipca 2019 r. Spółka zwróciła się do Rady o umieszczenie w porządku obrad najbliższej sesji uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy bez zachowania okresu wypowiedzenia z winy pracownika z radnym Rady Miejskiej w [...] A. D., będącym pracownikiem Spółki. Uzasadnienie tego wniosku wskazywało, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem mandatu radnego, a nieprzestrzeganie podstawowych zasad BHP. A. D. w czasie przewożenia wózkiem widłowym dwóch palet grzejnika z wydziału odlewni na wydział mechaniczny uderzył w stojące na poboczu drogi palety drewniane. Po tym zdarzeniu nie wyszedł jednak z wózka, aby zobaczyć, co się stało, tylko cofnął wózek i pojechał dalej.

W uzasadnieniu uchwały powołano się także na wyjaśnienia złożone przez radnego, z których wynikało z kolei, że wymieniony jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony od ponad 25 lat, w tym 20 lat na stanowisku mistrza działu mechanicznego. W dniu zdarzenia tj. 23 czerwca 2019 r. pracował na pierwszej zmianie, na montażu grzejnika i malarni. Z uwagi na ograniczoną ilość pracowników oraz brak członów grzejnych do montażu, aby nie zatrzymywać cyklu produkcyjnego, oprócz dozoru na wydziale, dodatkowo pracował przez całą zmianę wożąc wózkiem widłowym pojemniki z członami grzejnymi z wydziału odlewni na wydział mechaniczny. W pewnym momencie przewoził dwa pojemniki ustawione w słupek pionowo, ale w jego ocenie zdarzenie to było incydentalne, jednorazowe i nie stwarzało zagrożenia dla ludzi ani mienia zakładowego. Z wyjaśnień radnego wynikało również, że był zdziwiony, że dopiero po upływie prawie dwóch tygodni od wyjaśnienia sprawy, w czasie rozmowy z dyrektorem, pracodawca podjął decyzję o rozwiązaniu stosunku pracy. Radny zwrócił też uwagę, że ma świadomość nieznacznego naruszenia przepisów BHP, jednak jest przekonany, że kara jest nieadekwatna do przewinienia.

Następnie Rada w uzasadnieniu uchwały powołała się na art. 25 ust. 2 u.s.g. i orzecznictwo sądowe, w świetle interpretacji którego, powyższego przepisu nie można wykładać w taki sposób, że rada gminy ma każdorazowo wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Przyjęcie bowiem takiego stanowiska prowadziłoby do znacznego ograniczenia ochrony radnego i mogłoby mieć negatywny wpływ na jego prace w radzie, gdyż z obawy przed utratą pracy mógłby zaniedbywać swoje obowiązki. Rada podkreśliła, że gdyby ustawodawca chciał narzucić radzie dodatkowe ograniczenia w udzielaniu zgody, to wyraźnie zaznaczyłby to w treści ustawy. Skoro zaś takiego ograniczenia brak, to nie można go domniemywać, bowiem swoboda rady w odmawianiu zgody jest korzystna dla radnego, a domniemanie ograniczeń byłoby domniemaniem mniejszej ochrony radnego. Rada zwróciła uwagę, że konstrukcja omawianego przepisu gwarantuje większą niż w przypadku pracowników objętych jedynie ochroną powszechną, zasadę trwałości zatrudnienia. Rada odwołała się także do brzmienia art. 52 § 1 Kodeksu pracy wskazującego warunki rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika, podnosząc, że podana przez pracodawcę przyczyna planowanego rozwiązania umowy o pracę nie spełnia powyższych warunków. Rada podniosła też, że w oparciu o art. 108 § 1 Kodeksu pracy, za nieprzestrzeganie przez pracownika ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy, przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy czy przepisów przeciwpożarowych pracodawca może stosować karę upomnienia bądź nagany. W ocenie Rady, rozwiązanie z A. D. stosunku pracy było zbyt surowe i nieadekwatne do wskazanej przez pracodawcę przyczyny. Zdaniem Rady, analiza zasadności rozwiązania przez pracodawcę umowy o pracę bez wypowiedzenia z powodu ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków powinna uwzględniać całokształt okoliczności mających znaczenie dla oceny zachowania będącego przyczyną rozwiązania, w tym jego dotychczasowy stosunek do obowiązków. Nie można się więc opierać w tym zakresie tylko na jednorazowym zaniedbaniu pracownika.

Rada podniosła też, że rozwiązanie z A. D. stosunku pracy może mieć negatywny wpływ na wykonywanie przez niego mandatu radnego, bowiem skupi się on na poszukiwaniu pracy, przez co jego aktywność jako radnego znacząco spadnie.

A. S.A. zaskarżyła powyższą uchwałę, wnosząc o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez błędne zastosowanie i nieudzielenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy w sytuacji, kiedy podstawą rozwiązania tego stosunku nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu;

2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 8 Kodeksu pracy poprzez jego niezastosowanie i uczynienie z prawa nadanego przepisem art. 25 ust. 2 u.s.g. użytek sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa i zasadami współżycia społecznego;

3. błędne ustalenia stanu faktycznego poprzez błędne przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy występują przesłanki uznania, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.

Spółka, powołując się na liczne orzecznictwo sądowe podkreśliła, że ochrona prawna radnego jako funkcjonariusza publicznego przysługuje w związku z wykonywaniem mandatu. Zakres tej ochrony jest więc ograniczony i nie rozciąga się na każdą sferę aktywności radnego. Rada gminy nie może ingerować w uprawnienia pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z radnym. Ochrona stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Celem więc regulacji zawartej w art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, nie zaś tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy. Niezasadne jest więc twierdzenie, że jeżeli podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. Ponadto, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego.

W odpowiedzi na skargę, sporządzonej przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] jako działającego imieniem Rady Miejskiej w [....], wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, ponawiając argumentację uzasadnienia kwestionowanej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a.", przedmiotem skargi mogą być akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, nie stanowiące aktów prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z mocy natomiast brzmienia art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na taki akt stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Kontrolę sąd sprawuje biorąc pod uwagę kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r., poz. 2167).

W niniejszym postępowaniu Sąd poddał ocenie z punktu widzenia legalności uchwałę Rady Miejskiej w [...], w której odmówiła ona wyrażenia zgody na rozwiązanie przez A. S.A. stosunku pracy z radnym tej Rady – A. D., zatrudnionym w Spółce w Zakładzie Produkcyjnym w [...] na stanowisku mistrza działu mechanicznego. Przedmiot skargi jest niewątpliwie aktem ze sfery władztwa publicznego, bowiem odnosi się do praw i obowiązków radnego Rady Miejskiej w [...], dlatego w świetle powołanego wyżej art. 3 § pkt 6 P.p.s.a. mógł zostać zaskarżony i poddany merytorycznej kontroli. W uzasadnieniu tej uchwały Rada podniosła, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy uznaje za zbyt surowe i nieadekwatne do wskazanej przez pracodawcę przyczyny, odnosząc się szczegółowo do podanej przez pracodawcę podstawy prawnej z Kodeksu pracy. Rada wskazała, że w świetle art. 25 ust. 2 u.s.g. nie może ona odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy wówczas, kiedy dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Natomiast, kiedy ograniczenie to nie zachodzi, wtedy ewentualna zgoda lub też jej brak uzależnione są od jej uznania. Rada zwróciła też uwagę, że rozwiązanie stosunku pracy z A. D. może mieć negatywny wpływ na wykonywanie przez niego mandatu radnego, bowiem skupi się on na poszukiwaniu nowego zatrudnienia.

Podstawę prawną skarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 2 u.s.g., według którego rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ustawodawca w unormowaniu tym nie wskazał żadnych kryteriów, którymi rada gminy miałaby się kierować podejmując decyzję w powyższym przedmiocie. Analizując treść powołanej regulacji nie można mieć jednak wątpliwości co do tego, że przewiduje ona szczególną ochronę radnego w zakresie stosunku pracy, w którym radny ten pozostaje. Skoro bowiem rada zobowiązana jest do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy wówczas, gdy przyczyną tego byłyby jakieś okoliczności pozostające w związku z wykonywaniem mandatu radnego, to jasne jest, iż przepis ten ma umożliwić radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji. Jeśli więc taki jest jasny cel wskazanej regulacji, to tym samym nie może ona skutkować uprzywilejowaniem radnego w każdej innej sytuacji, która wprost nie wiązałaby się z działalnością w organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Rozwiązanie z cytowanego przepisu stanowi więc instrument prawny, dzięki któremu możliwe jest prawidłowe wykonywanie obowiązków wynikających z mandatu radnego, a nie bezwzględna gwarancja zatrudnienia. Jest to więc ochrona w określonym, ograniczonym zakresie.

Z tych względów nie można przyznać racji Radzie Miejskiej w [...] o istnieniu po jej stronie uznania w zakresie decydowania w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z jej radnym stosunku pracy w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności stricte związane z wykonywaniem mandatu radnego. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do tego, że Rada dokonywałaby de facto oceny, czy wskazana przez pracodawcę przyczyna rozwiązania stosunku pracy jest prawdziwa. Tym samym "wchodziłaby" niejako w kompetencje sądu pracy, który z mocy regulacji zawartych w Kodeksie pracy uprawniony jest do dokonywania rozważań w tym właśnie przedmiocie. To więc przed sądem pracy każdy pracownik może wykazywać, że powód rozwiązania z nim stosunku pracy jest niezgodny z prawem i nieuzasadniony. Pracodawca w takim postępowaniu może zaś podnosić argumenty przemawiające za podjętą przez niego decyzję. Gdyby natomiast przyznać Radzie możliwość rozstrzygania w tym zakresie, to skutkowałoby to nieuzasadnionym uprzywilejowaniem radnego w stosunku do jego pracodawcy, któremu trudno narzucać ograniczenia w zakresie doboru pracowników mających za zadanie realizację określonych obowiązków. Takie uprzywilejowanie możliwe jest zaś tylko wówczas, gdy rozwiązanie stosunku pracy łączy się nieodzownie ze sprawowaniem mandatu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Dlatego nie można tak jak Rada twierdzić, że doszło w niniejszej sprawie do znacznego ograniczenia ochrony radnego.

Sąd zgadza się więc ze stanowiskiem przedstawionym w skardze sprowadzającym się do przyjęcia, że wówczas, gdy brak jest w danej sprawie przesłanki odmowy wyrażenia zgody, o której mowa w art. 25 ust. 2 zd. 2 u.s.g., to radzie gminy nie przysługuje prawo swobodnego decydowania w zakresie wyrażenia zgody. Pogląd ten prezentowany jest w orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej, gdzie podnosi się, że jeśli organ stanowiący ustali, że pracodawca zamierza rozwiązać stosunek pracy radnego wskutek okoliczności, które nie są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy nie ma prawa odmówić zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy. Skoro bowiem art. 25 ust. 2 u.s.g. stanowi, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to a contrario należy uznać, że rada gminy nie odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak: B. Dolnicki red., Ustawa o samorządzie gminnym.Komentarz, wyd. II; opubl.: WKP 2018).

Rada gminy nie może zatem odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są inne zdarzenia, które nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Oznacza to, że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Ogólnikowe wskazanie w pełni pozytywnej oceny pracy radnego, zapewnienie stabilności stosunku pracy, nie można uznać za usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nie ma zatem żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego. W związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak: wyroki NSA z 27.07.2017 r., II OSK 1454/17, z 24.10.2018 r. II OSK 1168/17, z 7.06.2018 r. II OSK 923/18).

W sprawie będącej przedmiotem skargi Rada w uzasadnieniu podjętej uchwały skoncentrowała się na zaproponowanej przyczynie rozwiązania z A. D. stosunku pracy w Spółce, dokonując jej szerokiej analizy i konkludując, że nie spełnia ona warunków rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika, wskazanych w art. 52 § 1 Kodeksu pracy. To jednak, jak wyżej wskazano, świadczy o niedopuszczalnym wkroczeniu przez nią w kompetencje sądu pracy. Dlatego też dywagacje w tym przedmiocie nie mogły wskazywać na zasadność jej decyzji. Z kolei wyrażone w końcowej części uzasadnienia stwierdzenie o istnieniu związku pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy a wykonywaniem mandatu radnego nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważona okoliczność w postaci obawy zmniejszenia aktywności skarżącego jako radnego w obliczu utraty zatrudnienia związana z poszukiwaniem nowej pracy jest nazbyt ogólnikowa i niewystarczająca do podjęcia zakwestionowanej uchwały. Przyczyna wystąpienia przez Spółkę z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z A. D. stosunku pracy w postaci nieprzestrzegania przez niego zasad BHP przy wykonywaniu pracy nie ma nic wspólnego z wykonywaniem przez wymienionego obowiązków jako radnego Rady Miejskiej w [...].

Z tych względów Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. jako stanowiącej niedopuszczalną ingerencję w łączący skarżącego ze Spółką stosunek pracy w sytuacji, gdy brak do tego podstaw związanych z wykonywaniem obowiązków radnego. Konsekwencją powyższego, w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., jest zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Na koszty te składają się wpis od skargi wynoszący 300 zł, opłata kancelaryjna związana z udzieleniem pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – Dz. U. poz. 1800 ze zm.).