Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1085/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 457/19 w sprawie ze skargi C.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. II SA/Op 457/19, po rozpoznaniu skargi C.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

C.S. (skarżąca) wnioskiem z [...] lutego 2019 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (OPS) z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką – A.S. w miejsce pobieranego przez nią zasiłku dla opiekuna. Do wniosku dołączyła m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] sierpnia 2010 r. o zaliczeniu matki do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od 2001 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2010 r. W odrębnym oświadczeniu, złożonym tego samego dnia, skarżąca wyraziła wolę zamiany zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne, powołując się na art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; u.ś.r.).

Burmistrz Praszki decyzją z 6 marca 2019 r. odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na A.S. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (SKO) decyzją z [...] maja 2019 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie SKO niezasadne było uznanie, że strona nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. SKO zgodziło się z organem I instancji, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie. Jednakże stwierdziło, że w niniejszej sprawie w zasadzie pozbawiono skarżącą możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego z uwagi na sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna, pomijając oświadczenie strony z [...] lutego 2019 r. Z uwagi na to, że organ I instancji poza swoją oceną pozostawił ww. oświadczenie strony, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Następnie Burmistrz [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad A.S. Organ podał m.in., że na skutek prośby skarżącej decyzją z [...] sierpnia 2019 r. uchylił decyzję z [...] czerwca 2014 r. (zmienioną decyzją z [...] września 2018 r.), przyznającą C.S. prawo do zasiłku dla opiekuna, a strona zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Wskazał też, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej i nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia wynika bowiem, że niepełnosprawność A.S. powstała w 2001 r., a więc po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Tym samym organ uznał, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z [...] października 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2019 r. w całości i orzekło o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A.S., na okres od 1 sierpnia 2019 r., w wysokości 1.583 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczyło mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy. Podkreśliło, że po wyroku TK z 21 października 2014 r., stosując art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Dlatego odmienne stanowisko w tej kwestii organu I instancji było błędne. Zdaniem SKO, w sprawie nie zaistniały również przesłanki negatywne powodujące brak podstaw do przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia (art. 17 ust. 5 u.ś.r.), co potwierdzają oświadczenia strony znajdujące się w części II złożonego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz oświadczenie z [...] lutego 2019 r., a zarazem zostały spełnione przesłanki do przyznania tego świadczenia zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. SKO ustaliło, że obecnie skarżąca nie ma przyznanych innych świadczeń opiekuńczych. Zachodziła więc konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2019 r. bezterminowo. Organ wyjaśnił, że początkowy termin przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustalony został na podstawie złożonego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.) oraz z uwzględnieniem okoliczności niepobierania zasiłku dla opiekuna od 1 sierpnia 2019 r., czyli przyznano stronie świadczenie pielęgnacyjne od momentu braku przesłanek negatywnych do jego przyznania, gdy nie zachodził zbieg praw do tego świadczenia i zasiłku dla opiekuna. Jak bowiem ustaliło SKO w toku postępowania odwoławczego, ostatni zasiłek dla opiekuna przyznany stronie decyzją z [...] czerwca 2014 r. został jej wypłacony w lipcu 2019 r. Świadczenie pielęgnacyjne przyznano bezterminowo (art. 24 ust. 4 ustawy), bo orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało na stałe.

Z powyższą decyzją w części dotyczącej początkowego terminu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zgodziła się C.S., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarżąca domagała się zmiany decyzji w zaskarżonym zakresie i przyznania świadczenia od 1 lutego 2019 r. W motywach skargi przypomniała, że wniosek złożyła [...] lutego 2019 r. i w tym samym dniu złożyła rezygnację z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Przy czym jednoznacznie wskazała w oświadczeniu, że wybiera korzystniejsze dla niej świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca podniosła, że SKO w decyzji nie odniosło się do faktu, że strona wnioskowała o świadczenie pielęgnacyjne od 1 lutego 2019 r. oraz do jej oświadczenia, że zwróci nienależnie pobrany zasiłek dla opiekuna, który był wypłacany do 31 lipca 2019 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. II SA/Op 457/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że za prawidłowe należy też uznać stanowisko SKO, że w przypadku skarżącej spełniony został warunek ustalony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trafnie w tym zakresie przyjęło SKO – stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 – że art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej określenia początkowej daty, od jakiej przysługuje skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji, rację ma skarżąca twierdząc, że wnioskowane świadczenie powinno być przyznane począwszy od lutego 2019 r., czyli od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. Podkreślenia wymaga, że wraz z wnioskiem z [...] lutego 2019 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna i wybiera korzystniejsze dla niej świadczenie pielęgnacyjne, stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wprawdzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną.

Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego.

W niniejszej sprawie prawu temu skarżąca dała wyraz już w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przez złożenie oświadczenia, że rezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna na rzecz korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu I instancji, z powyższego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej, oparte o art. 27 ust. 5 u.ś.r., wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego zasiłku.

W przekonaniu Sądu I instancji, skoro skarżąca dokonała już w dniu [...] lutego 2019 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. W świetle dokonanego przez skarżącą wyboru świadczenia – wbrew stanowisku SKO – pobieranie zasiłku dla opiekuna nie powinno stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego terminu. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., z pominięciem art. 27 ust. 5 u.ś.r., przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy zaprzestała pobierać zasiłek dla opiekuna, a więc w rozważanym przypadku od 1 sierpnia 2019 r.

Trafnie akcentuje się w orzecznictwie, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust 5 u.ś.r., nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że SKO niewłaściwie zastosowało przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie uwzględniając oświadczenia skarżącej z [...] lutego 2019 r., co doprowadziło do pozbawienia skarżącej prawa do korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. W efekcie nieprawidłowych działań organu skarżąca została pozbawiona należnego jej świadczenia pielęgnacyjnego za kilkumiesięczny okres, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, określonej w art. 8 § 1 k.p.a. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd I instancji wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 23 stycznia 2020 r. II SA/Op 457/19, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprawa o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest podzielna i możliwe jest wyodrębnienie z niej części (tj. daty początkowej przyznania świadczenia), która nadaje się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, podczas gdy – w sytuacji, gdy odwołujący kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną w całości – orzeczenie w tym przedmiocie jest jednorodne i brak jest podstaw do wydania decyzji częściowej oraz rozstrzygania oddzielnie wyłącznie w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia;

2. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 k.p.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bez uwzględnienia katalogu rozstrzygnięć organu drugiej instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie – z uwagi na przedmiot decyzji i możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego po wydaniu kwestionowanego wyroku – prawidłowe byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem kompleksowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w kontekście uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co uniemożliwia poznanie rzeczywistego stanowiska i motywów Sądu w tym zakresie oraz poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niewykonalnych wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe skarżące kasacyjnie SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie – na podstawie art. 188 p.p.s.a. – w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] października 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wyłącznie w zakresie, w którym SKO orzekając co do istoty określiło datę początkową przyznanego świadczenia. W pozostałym zakresie, tj. w zakresie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz w zakresie orzeczenia o przyznaniu C.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A.S., bezterminowo, w wysokości 1.583,00 zł miesięcznie, Sąd ten nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Takie rozstrzygnięcie prowadzi do wniosku, że organ drugiej instancji przy ponownym - na skutek wyroku Sądu - rozpoznaniu sprawy musiałby orzec wyłącznie o określeniu daty początkowej świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, zawarty w art. 138 k.p.a., nie przewiduje takiej możliwości. Zauważyć przy tym należy, że odwołanie zostało już rozpatrzone, a istota sprawy (przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) rozstrzygnięta. Co za tym idzie, SKO - rozpoznając sprawę ponownie - nie może po raz drugi orzec w zakresie, w którym Sąd nie uchylił przedmiotowej decyzji. Innymi słowy nie może uchylić decyzji pierwszoinstancyjnej w całości ani w części (w szczególności dotyczącej terminu przyznania świadczenia), ani też orzec o przyznaniu C.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (określając przy tym wysokości świadczenia oraz wskazując okres, na jaki zostaje przyznane).

Na gruncie obowiązującego systemu administracyjnego prawa procesowego nie ma prawnych możliwości wielokrotnego rozstrzygania tej samej kwestii, tj. wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie. Takie działanie organu byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. SKO nie może również orzec na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i postanowić wyłącznie o początkowej dacie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – przepis ten, jak wskazywano już wyżej – wymaga uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i jednocześnie orzeczenia co do istoty w tym samym zakresie. Nie sposób również przyjąć, że w niniejszej sprawie może być wydana przez organ odwoławczy decyzja częściowa. Orzeczenie takie zapaść by mogło ewentualnie w sytuacji, gdyby sprawa była podzielna i można by z niej wyodrębnić części nadające się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia. Tymczasem rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w określonym zakresie (co do wysokości i okresu, na jaki zostaje przyznane) stanowi jedno, niepodzielne rozstrzygnięcie, w szczególności z tego względu, że odwołanie C.S. skierowane było przeciwko całej decyzji pierwszoinstancyjnej, a strona kwestionowała rozstrzygnięcie o jej uprawnieniu, a nie wyłącznie w zakresie daty początkowej świadczenia. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że zaskarżony wyrok uchylił decyzję w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia w ten sposób, że uchylił zarówno część kasatoryjną w tym zakresie, jak i część orzekającą co do istoty (co jednak nie wynika wprost ani z sentencji wyroku, ani z jego uzasadnienia), to z uwagi na brak możliwości wydania decyzji częściowej - w kontekście ww. rozważań odnośnie niepodzielności przedmiotu sprawy i faktu, że strona odwołała się od całego rozstrzygnięcia – SKO nie miałoby podstaw do ponownego orzekania w sprawie.

Ponadto żaden inny przepis k.p.a. nie daje SKO podstawy do orzeczenia zgodnie z wytycznymi zawartymi w zaskarżonym wyroku, tj. do orzeczenia wyłącznie w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje odrębna decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznająca świadczenie bezterminowo w określonej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Za usprawiedliwione uznać bowiem należy zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Rację ma bowiem skarżące kasacyjnie SKO, że decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wydawana na podstawie art. 17 u.ś.r., składa się z kilku nierozdzielnych elementów, jak np. data początkowa świadczenia, jego wysokość, okres, na jaki przyznaje się świadczenie. Wszystkie te elementy decyzji rozstrzygającej istotę sprawy są konsekwencją przyznania uprawnienia do otrzymania świadczenia. W tym kontekście, termin początkowy przyznania świadczenia nie może być uznany za orzeczenie częściowe w postępowaniu odwoławczym, szczególnie że strona w odwołaniu kwestionowała rozstrzygnięcie o odmowie przyznania jej uprawnienia.

Sąd I instancji nie wyjaśnił przy tym, w oparciu o którą podstawę prawną z art. 138 k.p.a. SKO mogłoby wydać decyzję ograniczającą się jedynie do korekty daty początkowej przyznanego świadczenia i jaką treść mogłaby mieć taka decyzja. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. uznać należy za uzasadniony również z uwagi na fakt zawarcia w uzasadnieniu wyroku wytycznych, które są niemożliwe do wykonania. W sytuacji, gdy pozostałe elementy decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne zostały już rozstrzygnięte, a ponownemu rozpatrzeniu miałaby podlegać tylko data początkowa decyzji, to SKO nie mogłoby wydać poprawnej decyzji na gruncie art. 138 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym zakresie, że na gruncie obowiązującego systemu administracyjnego prawa procesowego nie ma prawnych możliwości wielokrotnego rozstrzygania tej samej kwestii, tj. wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie. Takie działanie organu byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. SKO nie może również orzec na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i postanowić wyłącznie o początkowej dacie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – przepis ten wymaga uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i jednocześnie orzeczenia co do istoty w tym samym zakresie. Nie sposób również przyjąć, że w niniejszej sprawie może być wydana przez organ odwoławczy decyzja częściowa. Orzeczenie takie zapaść by mogło tylko w sytuacji, gdyby sprawa była podzielna i można by z niej wyodrębnić części nadające się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia. Tak jednak w tej sprawie nie jest, co wyjaśniono już wyżej.

Mając na uwadze to, że w powyższej sytuacji uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a nie w części (stąd naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi wyżej przepisami), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., szczególnie uzasadniony przypadek dostrzegając w charakterze sprawy i sytuacji materialnej oraz procesowej skarżącej.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej nie obejmowały stanowiska Sądu I instancji wyrażonego na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r., stanowisko to należy uznać za aktualne, co organ weźmie pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W szczególności chodzi o to, że skoro skarżąca dokonała już 14 lutego 2019 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. Uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, co do zasady, również nie było kwestionowane zarówno przez SKO, jak i Sąd I instancji.