Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 449/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 65 pkt 1, art. 96 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi C. O. – C. S. C. O. w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. na rzecz skarżącego C. O. – C. S. C. O. w B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ (zwany dalej: organem) ogłosił, w dniu [...].03.2019 r., na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 t.j.) zwanej dalej: ustawą, postępowanie konkursowe. Dotyczyło ono konkursu ofert na zawarcie umowy w celu udzielania, na obszarze powiatu b. oraz B., w okresie 1 maja 2019 r. – 30 czerwca 2022 r., świadczeń stomatologicznych w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 roku życia.

Oferty należało złożyć do dnia [...].03.2019 r. Wpłynęło 10 ofert, w tym oferta C. O. prowadzącego firmę C. Zaoferował on prowadzenie usług stomatologicznych, w 3 poradniach stomatologicznych: w O., w T. i w S.

Komisja Konkursowa działała na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia

z dnia [...].12.2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy

(Dz. U. z 2018 r., poz. 1897 ze zm.) zwanego: rozporządzeniem.

W części jawnej postępowania, Komisja dokonała sprawdzenia ofert pod kątem spełnienia warunków formalnych. Oferta C. O. (zwanego dalej: skarżącym), po pewnych wyjaśnieniach, została zakwalifikowana do dalszego postępowania.

W drugiej części postępowania (niejawnej) Komisja Konkursowa w dniu [...].04.2019 r. przeprowadziła weryfikację w 3 miejscach, zgłoszonych przez skarżącego, jako miejsca udzielania świadczeń stomatologicznych. Na życzenie Komisji oferent przedstawił oświadczenia przyszłych pracowników: stomatologów i higienistki stomatologicznej, potwierdzające gotowość świadczenia pracy, w poszczególnych placówkach, od dnia 1 maja 2019 r. Oświadczenia nosiły daty: 2 i 3 kwietnia 2019 r.

W dniu [...].04.2019 r. Komisja podjęła decyzję o odrzuceniu oferty skarżącego. Jako powód odrzucenia wskazano: nieprawdziwe informacje zawarte w ofercie i niespełnienie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy i § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Prezesa NFZ. Komisja konkursowa stwierdziła, że skoro oświadczenia personelu są datowane 2i 3 kwietnia 2019 r. to tym samym nie potwierdzają one gotowości do udzielenia świadczeń w momencie złożenia oferty.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. C. O. złożył protest nie zgadzając się ze stanowiskiem Komisji. Na potwierdzenie okoliczności, że personel był cały czas gotowy do podjęcia zatrudnienia, załączył dodatkowe oświadczenia tych osób.

W dniu [...].04.2019 r. Komisja Konkursowa oddaliła protest i w tym samym dniu nastąpiło rozstrzygnięcie konkursu w którym oferta odwołującego nie została wybrana do zawarcia umowy.

W dniu [...].04.2019 r. C. O. złożył odwołanie do Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Decyzją z dnia [...].04.2019 r. p nr [...] Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie przyjmując taką samą argumentację jak Komisja Konkursowa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł C. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 27.8.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (ustawa) w związku z § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14.03.2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielenie świadczeń z opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie)

2. .naruszenie art. 6 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 1, art. 65 pkt 1 i art. 96 ust. 7 oraz art. 134 ust. 1 i art. 154 ust. 2 ustawy oświadczeniach.

W uzasadnieniu skargi podniesiono następującą argumentację:

Skarżący złożył ofertę na zawarcie umowy w zakresie udzielania świadczeń stomatologicznych w trzech poradniach" w O., w T. i w S. Termin składania ofert upłynął dnia [...].03.2019 r., a oferta została złożona dnia [...].03.2019 r. Podczas badania spełnienia przez oferty warunków formalno – prawnych w dniu [...].03.2019 r., Komisja nie żądała przedłożenia oświadczeń przyszłych pracowników przez skarżącego i zakwalifikowała ofertę skarżącego do dalszego postępowania. Zdaniem skarżącego, na etapie sprawdzania warunków Komisja powinna żądać przedstawienia ewentualnych oświadczeń o gotowości podjęcia zatrudnienia przez wskazanych pracowników, co wynika z art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22.12.2014 r. w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej (DZ.U. z 2016 r., poz. 1980),w związku z § 10 ust. 4 pkt 3 zarządzenia Prezesa NFZ.

Oferta skarżącego spełniała wszystkie warunki formalne w tym również, co do personelu.

Zostały wskazane osoby, które podejmą zatrudnienie od dnia 1 maja 2019 r. w poradniach stomatologicznych i wszystkie dane tych osób, wymagane przepisami. Zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Prezesa NFZ, na dzień złożenia oferty (tj. 18.03.2019 r.) skarżący miał obowiązek złożenia wykazu personelu z opisem kompetencji (co też uczynił), zaś oświadczenia o gotowości podjęcia pracy miał przedstawić na żądanie komisji. Takie oświadczenia przedstawił na żądanie Komisji podczas dokonywania weryfikacji w drugim stadium postępowania konkursowego. Organ nie podał takiej normy prawnej, która by wskazywała, że oświadczenia przyszłych pracowników muszą być datowane na moment złożenia oferty tj. [...].03.2019 r. Odrzucenie oferty przez Komisję z tego powodu, że oferent podał, na dzień złożenia oferty nieprawidłowe informacje i nie spełnił warunków wymaganych w przepisach prawa do udzielania świadczeń – jest, zdaniem skarżącego, nieprawidłowe.

W dalszej kolejności skargi, podniesiono naruszenie zasady zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej i równego traktowania. Przejawiało się to w rozpisaniu konkursu na Powiat B.i, a nie na poszczególne gminy, co było wbrew wskazaniom Ministra Zdrowia. Szkołom w T., O. i w S. przyznano środki budżetowe na wyposażenie gabinetów stomatologicznych. Konkurs wygrały placówki tylko w B., co powoduje pozbawienie dzieci i młodzieży z gminy T. i S. (S., O.) dostępu do usług stomatologicznych w miejscu zamieszkania.

Skarżący zarzucił organowi uchybienie 7 dniowego terminu na rozpatrzenie jego odwołania, co stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 154 ust. 2 ustawy, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skarżący wniósł o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Organ podtrzymał swoje stanowisko o prawidłowości odrzucenia oferty skarżącego na podstawie art. 149 ust 1 pkt 2 i 7 ustawy w związku z § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Prezesa NFZ. Nieprawdziwość informacji podanych przez skarżącego w ofercie polegała na tym, że w dniu jej złożenia ([...].03.2019 r.), a najpóźniej do dnia [...].03.2019 r. nie dysponował oświadczeniami personelu, który miał być zatrudniony w placówkach stomatologicznych od dnia 1.05.2019 r.

Zdaniem organu, ocena formalno – prawna ofert w postępowaniu konkursowym polegała na sprawdzeniu, czy oferenci przedstawili wszystkie dokumenty wymagana przepisami prawa. Oferta skarżącego (po uzupełnieniu polisy OC) spełniła warunki formalne. Dopiero w drugim etapie postępowania nastąpiła weryfikacja oferenta w celu potwierdzenia prawidłowości danych zawartych w ofercie. Wynikało to z § 17 rozporządzenia o pracach Komisji Konkursowej. Oferta skarżącego została odrzucona z powodów merytorycznych nie formalnych.

Organ nie zgodził się z zarzutem, że konkurs powinien obejmować obszar gmin oddzielnie. Podał treść § 4 warunków zawierania i realizacji umów, z którego wynika możliwość ogłaszania konkursu na różnych obszarach – od obszaru województwa poprzez powiaty i gminy, aż do terytorium obejmującego dzielnicę miasta.

Ogłaszając konkurs obejmujący obszar miasta B. i Powiatu B., organ miał na celu poprawę dostępności do świadczeń stomatologicznych i nie naruszył prawa.

Organ zaprzeczył nieposzanowaniu zasady równości uczestników postępowania konkursowego (art. 134 ust. 1 i art. 147 ustawy). Wskazał, że wszyscy biorący udział w postępowaniu mieli taki sam dostęp do dokumentów postępowania. Kryteria i wymagania oraz ocena komisyjna była jednakowa dla każdego

z oferentów.

Rozpatrzenie odwołania skarżącego z uchybieniem 7 dniowego terminu wynikało stąd, ze organ umożliwił skarżącemu, na jego prośbę, zapoznanie się z aktami w dniu [...].04.2019 r. w sytuacji, kiedy termin do wydania decyzji upłynął w dniu [...].04.2019 r. Organ zapewnił skarżącemu czynny udział w postępowaniu, co było nadrzędnym celem w postępowania. Dlatego wydał decyzję z kilkudniowym opóźnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, chociaż Sąd nie podziela wszystkich jej zarzutów.

Zasadniczą kwestią w tej sprawie, rzutującą na prawidłowość rozstrzygnięcia, była odpowiedź na pytanie, czy skarżący spełnił wymogi określone przepisami w zakresie dotyczącym zatrudnienia przyszłego personelu tj. czy warunki te spełnił w dniu złożenia oferty i będzie je spełniał od początku obowiązywania umowy.

Sąd zgadza się ze stwierdzeniem, że postępowanie konkursowe charakteryzuje się wysokim stopniem sformalizowania, co wynika z działu VI ustawy. Oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy. Weryfikacja oferty, w trakcie postępowania konkursowego polega na sprawdzeniu jej prawdziwości i prawidłowości.

Brzmienie art. 149 ust, 1 pkt 2 ustawy nie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem " nieprawdziwe informacje". Orzecznictwo NSA ujmuje wykładnię tego pojęcia w taki sposób, że będzie to działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie, podaje informacje nie znajdujące odzwierciedlenia w rzeczywistości. Należy przyjąć, że "nieprawdziwość" musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonywaniu umowy. Z podaniem nieprawdziwych informacji będziemy mieli do czynienia w sytuacji celowego działania oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełnienia określonych warunków, deklaruje taką możliwość (vide: wyroki NSA w sprawach o sygn.. II GSK 476/13, II GSK 2623/14). Dotyczyć to będzie również elementu kadrowego.

W sprawie niniejszej, nie jest sporna okoliczność, że skarżący złożył, w dniu [...].03.2019 r., komplet wymaganych dokumentów na świadczenie usług w trzech placówkach stomatologicznych. Wskazał, zgodnie, z wymogami, wszelkie dane dotyczące personelu (wykształcenie, specjalizacje, warunki zatrudnienia). Oferta w tym zakresie spełniała wymogi formalne, czego dowodem jest przyjęcie przez Komisję w części pierwszej postępowania konkursowego i zakwalifikowanie do dalszego procedowania

Przepisy nie wymagały, aby w skład dokumentów, złożonych przez oferenta, wchodziły również oświadczenia personelu o gotowości podjęcia pracy. Taki obowiązek nie wynikał z § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14.03.2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Przepis ten stanowi jedynie, że formularz ofertowy zawiera wykaz personelu z opisem kompetencji, zaś oferent obowiązany jest dopiero, na wezwanie komisji, udokumentować gotowość personelu do udzielania świadczeń, m.in. poprzez przedstawienie pisemnego zobowiązania, każdej z osób, do zawarcia umowy.

Takie oświadczenia przyszłych pracowników, wyszczególnionych w ofercie, skarżący złożył na wezwanie Komisji (co nie jest sporne).

W ocenie Sądu, słuszny jest zarzut skargi, że dyskwalifikacja oświadczeń tylko z tej przyczyny, że noszą one daty 2 i 3 kwietnia 2019 r. jest nieuprawniona.

Organ nie wskazał przepisu, który normowałby kwestię daty napisania oświadczenia przez potencjonalnego pracownika oferenta. Twierdzenie organu, że całość złożonej oferty powinna być aktualna na dzień jej złożenia (w niniejszym przypadku na datę [...].03.2019 r.) a najpóźniej na dzień [...].03.2019 r. (zamknięcie składania ofert) – jest nadinterpretacją. Organ miałby rację tylko wówczas, gdyby obowiązkiem oferenta było dołączenie oświadczeń do dokumentacji ofertowej, ale takiego obowiązku nie było.

Nie sposób przyjąć logiki rozumowania organu, że skarżący podał w ofercie "nieprawdziwe informacje", skoro ten sam personel, wskazany w ofercie, potwierdził gotowość zatrudnienia, na żądanie Komisji, poprzez złożenie oświadczeń.

Jak wyżej wskazano, data wystawienia dokumentu – oświadczenia nie została obwarowana czasowo, byleby została przedstawiona "na żądanie komisji". Oświadczenia stomatologów i higienistki były potwierdzeniem danych zawartych w wykazie (który został złożony jako obowiązkowy w dniu [...].03.2019 r.) o gotowości podjęcia zatrudnienia u skarżącego od dnia 1.05.2019 r. Opatrzenie oświadczeń datą późniejszą niż złożenie oferty nie świadczy, w ocenie Sądu, o podaniu przez skarżącego "nieprawdziwych informacji" Informacje tj. wykazy osób przewidzianych do zatrudnienia, zostały potwierdzone właśnie, żądanymi przez Komisję, oświadczeniami. Ta okoliczność nie wpłynęła na zmianę oferty złożonej, w terminie wymaganym do dnia [...].03.2019 r. Wbrew wywodom organu, nie było podstaw do odrzucenia oferty, ze wskazanego powodu, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy w związku z § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Prezesa NFZ.

Interpretacja w/w przepisów na tle opisanych okoliczności faktycznych nie była prawidłowa. Ten zarzut skargi zadecydował o uchyleniu, przez Sąd, zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2018 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a.

Natomiast Sąd nie podziela pozostałych zarzutów skargi. Art. 6 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 65 pkt 1, art. 96 ust. 7 ustawy zawierają ogólne unormowania kierowane do oddziałów NFZ i sprowadzające się do zasad, których organy te powinny przestrzegać przy rozdzielaniu publicznych środków finansowych przeznaczonych na świadczenia opieki zdrowotnej. Do kompetencji organu należało wyznaczenie terytorium objętego konkursem. Zarzutu naruszenia tych przepisów nie można uznać za trafny chociażby z tego względu, że nie naruszają one interesu skarżącego. Natomiast sam fakt zaskarżenia procedury konkursowej i wyniku konkursu wymaga legitymowania się tzw. interesem prawnym o czym stanowi art. 152 ust. 1 ustawy. Naruszenie interesu prawnego skarżącego wiąże się z doznaniem uszczerbku podczas procedury konkursowej, a nie z naruszeniem innych, ogólnych przepisów ustawy. Podobnie, skarżący nie uzasadnił przekonująco, na czym polegało naruszenie, przez Komisję Konkursową, zasady równego traktowania świadczeniodawców wynikającej z art. 134 ustawy. Skarżący nie twierdził, by ograniczono mu dostęp do dokumentów postępowania bądź zastosowano kryteria inne niż do pozostałych oferentów, albo stosowano zasady nieuczciwej konkurencji.

Odrzucenie oferty skarżącego wynikało (na co Sąd wskazał powyżej) z niewłaściwej interpretacji przepisu prawa materialnego, a nie z racji dyskryminowania oferty złożonej przez skarżącego.

O zapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu świadczy możliwość wglądu do akt i składania środków odwoławczych. Okoliczność, że organ nie rozpoznał odwołania skarżącego w terminie 7 dni nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (o co wniósł skarżący). Przepis art. 154 ust. 2 ustawy jest przepisem procesowym i jego uchybienie nie powoduje nieważności postępowania. W niniejszym przypadku, uchybienie terminu 7 dniowego w rozpatrzeniu odwołania nastąpiło w sytuacji usprawiedliwionej potrzebą skarżącego, który zapowiedział organowi konieczność wglądu do akt w terminie wymaganym do wydania decyzji.

Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji. Ponieważ skarga została uwzględniona, zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W skład kosztów wchodzi kwota 200 zł wpisu sądowego oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).