Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1796/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia R. w J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. Sp. z o.o. w R. (dalej jako Inwestor) pozwolenia na budowę wytwórni mas bitumicznych oraz budynków kontenerowych z pomieszczeniami socjalnymi i biurowymi oraz zbiornika bezodpływowego i zbiornika na wody deszczowe w J. przy ul. D. na działce nr [...].

Decyzja ta stała się ostateczna.

II.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Rozwoju J. w J. (dalej jako Skarżący), postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 31 § 2 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej Prezydenta Miasta J. z dnia [...] maja 2017 r.

Odwołując się do art. 31 § 1 i 2 k.p.a. oraz do art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) organ przybliżył zasadę udziału organizacji społecznej w postępowaniu budowlanym wskazując na wyłączenie takiej możliwości i wyjątek uregulowany w art. 28 ust. 4 P.b. dopuszczający organizację do udziału w sytuacji, gdy w postępowaniu budowlanym wymagany jest udział społeczeństwa bowiem przeprowadzana jest ponowna ocena oddziaływania inwestycji na środowisko.

W ocenie organu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które ma na celu skontrolowanie wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji celem ustalenia, czy nie jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z uwagi na to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie należy do postępowań wymagających udziału społeczeństwa, wykluczona jest możliwość jego zainicjowania przez organizacje ekologiczne. Postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się do zbadania istnienia wad materialnoprawnych w samej decyzji o pozwoleniu na budowę i nie jest przewidziane w przepisach obowiązującego prawa jako wymagające udziału społeczeństwa.

III.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 3 P.b. przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek przewiduje art. 28 ust. 4 P.b., który wyłącza stosowanie art. 28 ust. 3 P.b. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 283 - dalej jako ustawa ocenowa).

W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 ustawy ocenowej, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

W postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę z żądaniem wszczęcia w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy ocenowej.

Skarżące Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy ocenowej. Ponadto zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych z dniem 17 maja 2017 r. Skoro więc podanie o unieważnienie decyzji budowlanej złożono w dniu 14 listopada 2018 r. to Stowarzyszenie spełniło wymóg określony w art. 44 ustawy ocenowej (istnienie minimum 12 miesięcy).

W ocenie GINB postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy ocenowej.

Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy ocenowej, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy), jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków. Postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji środowiskowej jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych uregulowań oraz na innym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, inny jest również jego przedmiot. Sam fakt, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie implikuje obowiązku jej przeprowadzenia w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie przekłada się też na obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie ocenowej. Ma to więc miejsce wtedy gdy:

- konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej;

- na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej;

- jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej;

- w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW - art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej.

Katalog tych przypadków jest zamknięty, zatem udział społeczeństwa ogranicza się właśnie do nich.

Biorąc pod uwagę to, że w sprawie nie była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, należy zdaniem GINB uznać, że postępowanie zakończone decyzją budowlaną Prezydenta Miasta J. nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy ocenowej. Tym bardziej więc nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego.

IV.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie, kwestionując wydane rozstrzygnięcie w całości.

Postanowieniu GINB zarzuciło naruszenie:

1. art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej w zw. z art. 28 ust. 4 P.b.

2. art. 28 ust. 3 i 4 P.b.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że postanowienie Wojewody oparte jest na braku należytego wyjaśnienia warunków, od jakich uzależniony jest udział Stowarzyszeń w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących pozwoleń na budowę.

Wykładnia zaprezentowana przez Wojewodę w ocenie Skarżącego całkowicie narusza zasadę racjonalnego ustawodawcy.

We wcześniejszym rozstrzygnięciu (zob. postanowienie z dnia [...] września 2017 r. znak [...]) Wojewoda [...] w pełni podzielił argumenty, które prowadziły do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji budowlanej Prezydenta Miasta J.

Wojewoda potwierdził bardzo poważne naruszenia prawa świadczące o zagrożeniu jakie niesie ww. wytwórnia mas bitumicznych (asfaltownia) dla środowiska naturalnego, a w konsekwencji może i zdrowia oraz życia ludzkiego.

Aktualnie wydane postanowienie jest próbą ucieczki od bardzo poważnego zagrożenia dla stanu środowiska naturalnego i zdrowia oraz życia ludzi, co budzi zaniepokojenie mieszkańców sąsiadujących z inwestycją, niespełniającą podstawowych wymagań prawa, jak chociażby konieczność wykonania separatorów podczyszczających ścieki ropopochodne, które to elementy były przewidziane w decyzji środowiskowej.

Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] września 2017 potwierdził te wadliwości, a aktualnie nie podejmuje działań w kierunku wyeliminowania tak rażąco naruszającej decyzji z obiegu prawnego. Analizują uprzednio dyspozycję art. 88 w zw. z art. 72 ustawy ocenowej Wojewoda doszedł do oczywistego z punktu widzenia zgromadzonego materiału dowodowego wniosku, że we wniosku o pozwolenie na budowę zostały wprowadzone zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji orzekającej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Chodziło o oczywistą zmianę polegającą na odstąpieniu od konieczności wykonania separatorów "wychwytujących" związki ropopochodne produkowane na ogromną skalę przez asfaltownię na jedynie zbiorniki na wodę opadową.

Jeżeli w toku zwykłego postępowania, gdzie najpierw Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału potwierdzono, że zachodzi wyjątkowa sytuacja, o której wyżej mowa, stanowiąca podstawę do udziału Stowarzyszenia w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a następnie dopiero jedynie z uwagi na brak funkcjonowania Stowarzyszenia w okresie co najmniej 12 miesięcy, nieskuteczne stało się odwołanie Stowarzyszenia, to jedynym w związku z taką sytuacją formalno-procesową sposobem na zwrócenie przez Stowarzyszenie uwagi na rażące zmiany wprowadzone na etapie pozwolenia na budowę w stosunku do wcześniej określonych wymogów w toku postępowania środowiskowego, jest zainicjowanie postępowania nadzwyczajnego względem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym stanowi w takim układzie prawno-procesowym, jedyną możliwość na udział społeczeństwa o charakterze kontrolnym względem decyzji o pozwoleniu na budowę, co do której zachodzi poważne prawdopodobieństwo dotknięcia wadą kwalifikowaną.

Skoro bowiem w ramach postępowania zwyczajnego, w toku którego Wojewoda [...] potwierdził już wadę nieważnościową, polegającą na zmianie wniosku o pozwolenie na budowę w stosunku do wymogów określonych w decyzji środowiskowej, a postępowanie to nie mogło zostać skuteczne przeprowadzone z uwagi jedynie na brak spełnienia przez Stowarzyszenie wymogu formalnego (co najmniej 12 miesięczne funkcjonowanie), to sytuacji takiej wadliwości nie można tolerować poprzez przemilczanie przez organy administracji publicznej.

Zaistniała zatem wyjątkowa sytuacja, w której Stowarzyszenie może domagać się niejako zastępczego udziału społeczeństwa w procedurze dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem zarzuty sformułowane pod adresem decyzji o pozwoleniu na budowę asfaltowni pod względem merytorycznym zostały potwierdzone, a jedynie z przyczyn formalnych nie doszło do wyeliminowania tego pozwolenia na budowę z obiegu prawnego.

Dodatkowo skoro organ powołany do działania z urzędu, tj. Wojewoda [...] nie podejmuje działań z urzędu, co budzić musi oczywiste zdziwienie i zaniepokojenie w świetle jego własnego poglądu wyrażonego w ww. postanowieniu, to jedyną sytuacją przywracającą elementarne poczucie sprawiedliwości jest wdrożenie z wniosku Stowarzyszenia postępowania nieważnościowego.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy przypomnieć ogólną zasadę każdego postępowania administracyjnego. Otóż w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nadto, zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. także organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem jego wszczęcia lub też dopuszczenia do udziału jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Analogiczne zasady obowiązują w trybach nadzwyczajnych, a w tego rodzaju postępowaniu jest właśnie rozpatrywana sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Kontynuując należy mieć na uwadze również i to, że w postępowaniu budowlanym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określona zasada ogólna postępowania administracyjnego ulega istotnej modyfikacji. Rozumienie bowiem przesłanki interesu prawnego jest tu nieco inne (podmiotowo węższe) zaś sposób jego ustalania definiuje art. 28 ust. 2 P.b. odwołujący się do wymienionych w tym przepisie osób tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym określony w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy.

Modyfikacji w postępowaniu budowlanym ulegają również przesłanki udziału organizacji społecznej określone zasadniczo w przywołanym art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 3 P.b., przepisu art. 31 k.p.a. co do zasady w ogóle nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek wyłączający tę normę ustanawia zaś art. 28 ust. 4 P.b. nakazujący nie stosowanie ust. 2 i 3 tego artykułu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy ocenowej.

VII.

Mając to na uwadze Sąd zauważa, że organy obu instancji co do zasady słusznie wskazały na przepisy ustawy ocenowej regulujące zasady udziału społeczeństwa z postępowaniu środowiskowym i budowlanym, które wyłączają udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu.

Przypominając to stanowisko Sąd zwraca uwagę, że zgodnie więc z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile jest ona wymagana przepisami szczególnymi określającymi rodzaj inwestycji zawsze oddziałujących bądź potencjalnie oddziałujących na środowisko, następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Wolą ustawodawcy udział społeczeństwa w procesie oceny uwarunkowań środowiskowych został więc przeniesiony na etap szczególnego postępowania, kończącego się wydaniem decyzji środowiskowej (w jednej z jej postaci) i poprzedzającej wydanie decyzji właściwej np. pozwolenia na budowę. Zasadą jest więc wyłączenie społeczeństwa, po przeprowadzeniu stosownego postępowania środowiskowego z jego udziałem, od dalszego udziału w innych postępowaniach będących następstwem (swoistą kontynuacją) sprawy dotyczącej oceny uwarunkowań środowiskowych. Brak jest przy tym przepisu prawa wskazującego, że jeżeli przed wydaniem pozwolenia na budowę organizacja społeczna brała udział w postępowaniu dotyczącym oceny uwarunkowań środowiskowych (lub udział taki mogła brać), to także i na kolejnym etapie sprawy w ujęciu sensu largo (rozumianej jako prawna realizacja całego przedsięwzięcia), dopuszczalny jest jej udział.

Jedyny wyjątek od powyższej reguły zawiera, jak wskazano wyżej, art. 28 ust. 4 P.b. odczytywany w związku z art. 88 ustawy ocenowej, przewidujący obowiązek ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pomimo wcześniej przeprowadzonego postępowania przed wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 72 ust. 1 ustawy ocenowej.

Zgodnie zatem z art. 88 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, przeprowadza się także:

1) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji;

2) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

3) w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW.

Nadto obowiązek ponownej oceny przedsięwzięcia na etapie wydawania decyzja budowlanej może przewidywać decyzja środowiskowa - zob. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 88 ust. 1a ustawy ocenowej.

Słusznie zatem organy wskazały, że przepisy prawa, poza wymienionymi wyjątkami, nie przewidują żadnej innej możliwości udziału społeczeństwa, a więc i organizacji społecznej, w procesie budowlanym, zwłaszcza zaś w trybie nadzwyczajnym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro bowiem art. 28 ust. 4 P.b. wyłącza przewidziane w jego ustępie 3 generalne wyłączenie od udziału organizacji społecznej w sprawie budowlanej, to tylko w wypadku ściśle uregulowanym w tym przepisie może ona brać w nim udział.

Stanowisko organów jest więc co do zasady słuszne i zgodne z linią orzeczniczą ukształtowaną w tym zakresie. Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1951/17) przepis art. 28 ust. 4 P.b. stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 2 tej ustawy i jako taki powinien być interpretowany zawężająco, a nie rozszerzająco. Skoro więc - jak z kolei wskazano w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1479/17 - ustawodawca wyłączył (poza wyjątkiem objętym art. 28 ust. 4 P.b.) możliwość dopuszczania organizacji społecznych do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę, to zasada ta dotyczy także postępowań nadzwyczajnych.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę inwestycji nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Co istotne, w kluczowej dla sprawy decyzji środowiskowej Prezydenta Miasta J. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "Posadowienie wytwórni mas bitumicznych w J. na terenie działki [...]". W kontekście tego organ środowiskowy na pewno nie przewidział konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej. Również Inwestor w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym nie występował o przeprowadzenie takiej oceny, a cała sprawa nie dotyczy przypadku określonego w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej, tj. budowy instalacji do spalania paliw. Tym samym brak jest podstaw do brania udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę jakiejkolwiek organizacji społecznej, nawet takiej która tak jak Skarżąca spełnia wymóg odpowiednio długiego funkcjonowania w obrocie prawnym - art. 44 ustawy ocenowej.

Postępowanie budowlane przeprowadzone w niniejszej sprawie, poza tym że wcześniej na etapie postępowania środowiskowego w ogóle odstąpiono od potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie wymagało udziału społeczeństwa. Skoro więc sprawa budowlana nie wymagała jej przeprowadzenia z udziałem społeczeństwa w rozumieniu ustawy ocenowej i zgodnie z jej zasadami, to tym bardziej nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, którego celem jest weryfikacja wydanej decyzji w kontekście podstaw nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, w ślad za wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 876/19, że obowiązujący porządek prawny nie zezwala na uruchomienie z wniosku organizacji społecznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy w postępowaniu zakończonym tą decyzją nie było przeprowadzane postępowanie z udziałem społeczeństwa w oparciu o uregulowania ustawy ocenowej.

Należy przy tym zauważyć, że postępowanie o charakterze nadzwyczajnym jakim jest sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi odrębną sprawę procesową w stosunku do sprawy głównej, w której udzielono pozwolenia na budowę. Z tego powodu krąg stron w takim postępowaniu ustala się z uwzględnieniem normy z art. 28 ust. 2-4 P.b. (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1479/17).

W skardze strona kładzie szczególny nacisk na zaistnienie w sprawie przesłanki przeprowadzenia postępowania budowlanego z udziałem społeczeństwa - art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej w związku z art. 28 ust. 4 P.b.

Zgodnie z tym przepisem jeżeli organ właściwy do wydania decyzji (tu budowlanej) stwierdzi, że we wniosku o jej wydanie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wówczas konieczne jest przeprowadzenie postępowania środowiskowego z udziałem społeczeństwa na etapie pozwolenia na budowę. Strona uznaje, że skoro zamiast separatorów substancji ropopochodnych, które były przewidziane w załączniku do decyzji środowiskowej jako element podczyszczający wody opadowe odprowadzane z terenu utwardzonego inwestycji przed ich wprowadzeniem do ziemi zaprojektowano wyłącznie zbiornik szczelny, którego zawartość po napełnieniu będzie specjalistycznymi samochodami wywożona do stacji zlewczych (k. 190-191 zatwierdzonego projektu budowlanego), to doszło tym samym do zmiany na etapie postępowania budowlanego zapisów i wytycznych decyzji środowiskowej, co samo przez się stanowi o tym, że organizacja społeczna może domagać się unieważnienia decyzji jako nie respektującej postanowień decyzji środowiskowej. Inaczej mówiąc, na skutek tej zmiany Skarżąca uważa, że ma prawo do inicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wymaganym przez prawo elementem koniecznym zastosowania przesłanki z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej jest powzięcie przez organ właściwy do wydania decyzji budowlanej wiedzy co do tego, że w projekcie budowlanym dokonane zostały tego rodzaju zmiany (w stosunku do wymagań określonych w decyzji środowiskowej), które nakazują ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Sąd nie ma przy tym wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ architektoniczno-budowlany (notabene ten samy który wydał decyzję środowiskową) nie sygnalizował ani nie dostrzegł jakichkolwiek zmian, które wymuszałyby kolejną ocenę środowiskową planowanej inwestycji na etapie budowlanym. Strona nie może przeto twierdzić, że przesłanka ta w sposób oczywisty się ziściła, a przez to że może - w drodze swoistej analogii - domagać się unieważnienia decyzji budowlanej z uwagi na rzekomą zmianę projektu względem zamierzenia inwestycyjnego ocenionego w ramach procedury środowiskowej.

Z uwagi na wskazane wyżej rozumienie art. 28 ust. 4 P.b., przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej nie można niewątpliwie rozumieć w sposób rozszerzający. Nie oznacza to jednak, że w sprawach oczywistych, w których jednoznacznie i na pierwszy rzut oka jest widoczne to, że organ architektoniczno-budowlany co najmniej zbagatelizował wyraźną zmianę projektu względem postanowień decyzji środowiskowej, możliwe jest przyjęcie swoistej fikcji w myśl której żaden inny podmiot (poza organem) nie może domagać się weryfikacji decyzji wydanej z oczywistym i jaskrawym naruszeniem prawa, gdyż zależy to tylko od woli organu wydającego m.in. decyzję z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej, który jednocześnie musi "dostrzegać" ową zmianę. Jak wskazano Sąd akceptuje generalną zasadę zgodnie z którą to w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ zmian na linii: przedłożony do akceptacji projekt budowlany a decyzja środowiskowa, możliwe jest przyjcie obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a przez to i udziału społeczeństwa. Nie można jednak z tej zasady uczynić regulacji bezwzględnej, definitywnie i skrajnie wyłączającej możliwość domagania się przez organizację społeczną weryfikacji decyzji budowlanej nawet w sytuacji, gdy właściwy organ (tu: budowlany) działa w sposób oczywiście wadliwy, naruszając przepisy prawa i nie dostrzegając wyraźnej modyfikacji projektu względem ustaleń środowiskowych, która wymagała przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, a przez to zapewnienia w niej udziału społeczeństwa. Stałoby to w oczywistej sprzeczności z celem tej regulacji, zakładającej rzetelność i legalność działania każdego organu, w tym organu wyposażonego w uprawnienie do oceny czy przedłożony mu do zatwierdzenia projekt odstąpił od zamierzenia ocenionego na poprzedzającym etapie środowiskowym.

Niezależnie jednak od powyższego niniejsza sprawa nie należy do kategorii spraw w których takie rozumienie przepisu może zostać zastosowane i zyskać akceptację Sądu. Wskazywana przez Skarżącą rozbieżność pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym a decyzją środowiskową nie uzasadnia przyjęcia, że organ w sposób oczywisty nie dostrzegł różnicy pomiędzy tym co zaprojektowano a tym co wcześniej oceniono w postępowaniu środowiskowym. Strona zdaje się nie dostrzegać tego, że wskazywana przez nią zmiana (zaprojektowanie zbiornika szczelnego na deszczówkę pochodząca z terenów utwardzonych inwestycji zamiast przewidzianych separatorów) nie powoduje, że wody opadowe będą w sposób nieoczyszczony wprowadzane do środowiska (do ziemi). Decyzja budowlana zezwala na gromadzenie wód opadowych w zbiorniku szczelnym, jednakże nie pozwala na jego dowolne opróżnianie i tym samym wprowadzanie do ziemi bez uprzedniego podczyszczenia (wywożenie do stacji zlewczych specjalistycznymi samochodami). W tej sytuacji Strona nie może w sposób uzasadniony twierdzić, że odstąpienie od decyzji środowiskowej jest tak oczywiste, że uzasadnia umożliwienie jej zainicjowania postępowania nieważnościowego.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. organ jest wyposażony w kompetencję do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Tym samym o ile twierdzenia organizacji społecznej nie dają podstawy do wszczęcia na jej wniosek stosownego postępowania, to jednak mogą stanowić podstawę do działania organu z urzędu. Kompetencja w tym zakresie leży jednak po stronie organu, zaś oddziaływanie obywatelskie w tym zakresie mieści się w uprawnieniach uregulowanych w ramach instytucji petycji, skarg i wniosków kierowanych do organów administracji publicznej sprawujących nadzór nad organem, który w ocenie społecznej działa wadliwie.

Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi Stowarzyszenia i na podstawie art. 151 p.p.s.a. środek ten oddalił.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.

Augustyniak-Pęczkowska