Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 575/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013r. sprawy ze skargi Gminy Stawiguda na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 kwietnia 2013r., Nr PN.4131.329.2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 tiret trzecie i § 8 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem UH.01 uchwały Nr XXIV/183/2013 Rady Gminy w Stawigudzie z dnia 21 marca 2013r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Jaroty, gmina Stawiguda; 2/ w pozostałej części skargę oddala; 3/ orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części opisanej w pkt. 1 wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 kwietnia 2013r. stwierdził nieważność uchwały Nr XXIV/18312013 Rady Gminy w Stawigudzie z dnia 21 marca 2013r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Jaroty, gmina Stawiguda, w części dotyczącej § 4 ust. 1 tiret trzecie, § 6 ust. 2 pkt 1), § 7 ust. 5 pkt 2) lit. e), pkt 3) lit d), pkt 5) lit. d), § 7 ust. 6 pkt 4), § 8 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem UH01, § 8 pkt 9 - ustalenia dla terenu oznaczonego w planie symbolem MN.OI i MN. 02 - w zakresie wyrazów" na zasadach uzgodnionych z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie, § 8 pkt 14 - ustalenia dla terenu oznaczonego w planie symbolem MW.03 i MW.05 - w zakresie wyrazów" na zasadach uzgodnionych z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie.

W ocenie Wojewody w świetle przepisów uchwalony plan miejscowy winien być nie tylko spójny, ale musi być zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czyli z uchwałą Nr XVW127/04 Rady Gminy Stawiguda z dnia 16 kwietnia 2004 roku w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Stawiguda. Okoliczność ta stanowi istotną dyrektywę dla wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl, którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i wskazuje na ścisłe związanie kwalifikacją poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczeniem. W ocenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego niezgodność przedmiotowej uchwały ze studium polega na tym, że teren oznaczony symbolami UH01 - teren zabudowy usługowej i handlowej, nie został wskazany w studium gminy, jako teren przeznaczony do pełnienia takiej funkcji. Ponadto, przy tak sformułowanych ustaleniach § 8 badanej uchwały, dla tego terenu elementarnego, możliwe jest posadowienie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności obszary rozmieszczenia takich obiektów handlowych. Obowiązujące studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego w obszarze opracowania przedmiotowego planu nie przewiduje obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 Według organu nadzoru niezgodność przedmiotowej uchwały ze studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały w zakwestionowanej części.

Stwierdzono, że szereg przepisów uchwały w związku z przekroczeniem władztwa planistycznego jest wadliwych, tzn. § 6 ust. 2 pkt 1), § 7 ust. 5 pkt 2) lit. e), pkt 3) lit d), pkt 5) lit. d), § 7 ust. 6 pkt 4), § 8 pkt 9 - ustalenia dla terenu oznaczonego w planie symbolem MN. 01 i MN. 02, § 8 pkt 14 - ustalenia dla terenu oznaczonego w planie symbolem MW.03 i MW.05, gdyż poprzez odwołanie do określonych w ww. przepisach projektów budowlanych, czy konieczności uzyskania opinii przy sporządzaniu projektu, scedowano na inne podmioty uprawnienia należące do organu stanowiącego gminy.

Według Wojewody władztwo planistyczne gminy oznacza między innymi, że rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie może ona scedować tych uprawnień na inny organ, ani tym bardziej przekazać przysługującej jej kompetencji do określenia tychże zasad, innym podmiotom. Plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego, ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych. Uchwała Rady Gminy Stawiguda poprzez wskazane przepisy łamie tę zasadę wprowadzając szereg przepisów otwartych, uzależniających sposób zagospodarowania terenów od późniejszych projektów budowlanych, czy opinii. Nadto, jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym, zostały już kompleksowo uregulowane w aktach wyższego rzędu, to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sposób odmienny, należy pojmować jako modyfikację materii aktów wyższego rzędu. Regulowanie tych kwestii, inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Stawiguda, wnosząc o jego uchylenie w całości. W ocenie skarżącej w odniesieniu do

terenu UH.01 należy stwierdzić, że położony jest on w obszarze, który na rysunku studium oznaczony jest jako "kierunki rozwoju zabudowy mieszkalno - usługowej". Dodatkowo należy podkreślić, że cały obszar objęty planem położony jest w strefie polityki przestrzennej określonej symbolem S3 - Strefa Północna, którą określono jako "obszar oddziaływania miasta Olsztyna, obejmujący rejon silnych wpływów urbanizacyjnych". Biorąc pod uwagę strukturę całego planu, w którym w większości wyznaczono tereny pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a w niewielkiej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, należy uznać, że wyznaczenie terenów usługowych i handlowych (UH.01) ma charakter komplementarny i jest wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla miejskiego. Wprowadzenie na części terenów funkcji usługowej (handel to również usługi) należy uznać za zgodne z ustaleniami studium, zarówno w części szczegółowej odnoszącej się do kwalifikacji terenów na rysunku studium, jaki w części ogólnej określającej politykę przestrzenną gminy - strefa S3.

Co do niezgodności ustaleń planu ze studium wskazano, że Studium

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiguda nie zawiera ustaleń w tym zakresie, nie wyznacza obszarów pod lokalizację tego typu obiektów, ale nie zakazuje również lokalizacji tego typu obiektów. Skarżony plan miejscowy również nie wyznaczył obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni 2000 m. Stosownie zatem do przepisów art. 15 ust. 3 pkt. 4 i art. 10 ust. 2 pkt. 8 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę takich obiektów. Odnosząc się do naruszenia przepisów odrębnych w związku z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy dotyczącego ustaleń planu zawartych w § 6 ust. 2 pkt 1), § 7 ust. 5 pkt. 2) lit. e), pkt. 3) lit d, pkt 5) lit. d), § 7 ust. 6 pkt. 4), § 8 pkt 9 - ustalenia dla terenu oznaczonego w planie symbolem MN.01 i MN.02, §8 pkt. 14 - ustalenia dla terenu oznaczonego w planie symbolem MW.03 i MW.05 zauważono, że są one wynikiem złożonych przez dysponentów sieci wniosków do planu oraz przeprowadzonych uzgodnień i opinii. Organy uzgadniające i opiniujące,

w tym przede wszystkim dysponenci sieci infrastruktury technicznej, ale również Wojewódzki Konserwator Zabytków, a także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyrażają pogląd (zawarty w uzgodnieniach), że ustalenia planu powinny szczegółowo informować o trybie uzgadniania i opiniowania inwestycji na późniejszych etapach jego realizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, iż sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to między innymi, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia jego legalność, mając na względzie nie tylko przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312).

Uwzględnienie skargi na akt nadzoru polega na uchyleniu tego aktu. W doktrynie najczęściej przyjmuje się, że chociaż komentowany przepis wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i w części (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 311). Podobnie NSA w wyroku z dnia 14 maja 2009 r., II GSK 929/08, ONSA WSA 2010, nr 4, poz. 78, uznał, że użyty w art. 148 p.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że sąd – uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru – nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani wydania go z naruszeniem prawa; może natomiast uchylić zaskarżony akt w części.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało w określonym zakresie dotyczącym niezgodności planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiguda, podjęte z naruszeniem przepisów prawa.

W ocenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego niezgodność przedmiotowej uchwały ze studium polega na tym, że teren oznaczony symbolami UH01 - teren zabudowy usługowej i handlowej, nie został wskazany w studium gminy, jako teren przeznaczony do pełnienia takiej funkcji. Ponadto według organu nadzoru, przy tak sformułowanych ustaleniach § 8 badanej uchwały, dla tego terenu elementarnego, możliwe jest posadowienie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności obszary rozmieszczenia takich obiektów handlowych. Obowiązujące studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarze opracowania przedmiotowego planu nie przewiduje terenów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 Według organu nadzoru niezgodność przedmiotowej uchwały ze studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i przesądza o konieczności wyeliminowania przedmiotowej uchwały w zakwestionowanej części z obrotu prawnego.

Przede wszystkim zgodzić się należy z Wojewodą, że Rada Gminy Stawiguda podejmując zaskarżoną uchwałę związana była treścią art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717) w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji tego unormowania wprowadzonej ustawą z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010r., Nr 130, poz. 871)., zmieniającej m.in. ustawę z dnia 21 października 2010r., która w art. 1 pkt 6 nadała nowe brzmienie art. 20 ust. 1 u p..z.p.. Na mocy bowiem art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej - do procedur planistycznych nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Rozpoczęcie procedury planistycznej w przedmiotowej sprawie miało miejsce w dniu 26 marca 2009r., kiedy to Rada Gminy Stawiguda podjęła uchwałę Nr XXl156/09 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Jaroty, zmienioną uchwałą Nr XXIV/176/09 Rady Gminy w Stawigudzie z dnia 9 września 2009 roku w sprawie zmiany załącznika graficznego do Uchwały Nr XX/156/09 Rady Gminy w Stawigudzie z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Jaroty, gmina Stawiguda. Stosownie zaś do treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p w brzmieniu obowiązującym w trakcie uchwalania rzeczonego planu miejscowego Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Oceniając zgodność zapisów planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy pamiętać, że studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wskazując funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług ani infrastruktury technicznej. Trzeba też dostrzec, że skala mapy studium nie pozwala na precyzyjne odnoszenie zasięgów wydzielonych w studium obszarów do granic jednostek planistycznych na rysunku planu miejscowego. Jednakże studium jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4) oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa wiec tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące – ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były zgodne ze studium; oceny tej zgodności dokonuje każdorazowo rada gminy, uchwalając plan miejscowy. Stopień zaś związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, 6 wydanie, str. 80, 89 i 202).

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie, z drugiej zaś strony plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. To zaś uchwalająca studium rada gminy decyduje o szczegółowości poszczególnych jego zapisów oraz zakresie związania nimi. Dobrą praktyką jest pozostawienie w tej sferze swobody decyzyjnej. Stopień związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011r., II OSK 1077/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 marca 2012r., II SA/Łd 1001/11).

W ocenie Sądu żaden zapis uchwalonego planu nie narusza i nie uniemożliwia realizacji funkcji i założeń przewidzianych w studium.

Analiza dokumentacji planistycznej wskazuje, że sporny teren oznaczony w planie jako UH.01 położony jest on w obszarze, który na rysunku studium oznaczony jest jako kierunki rozwoju zabudowy mieszkalno-usługowej. Natomiast cały obszar objęty planem zlokalizowany jest w strefie polityki przestrzennej oznaczonej symbolem S3 - Strefa Północna, którą zdefiniowano jako obszar oddziaływania miasta Olsztyna, obejmujący rejon silnych wpływów urbanizacyjnych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że biorąc pod uwagę strukturę całego planu, w którym w większości wyznaczono tereny pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a w niewielkiej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną to trzeba uznać, że wyznaczenie terenów usługowych i handlowych (UH.01) ma charakter spójny, komplementarny i stanowiący de facto niezbędne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Dlatego też ustalenie dla części terenów funkcji usługowej niewątpliwie jest zgodne z ustaleniami studium, zarówno w części szczegółowej odnoszącej się do kwalifikacji terenów na rysunku studium, jaki w części ogólnej określającej politykę przestrzenną gminy - strefa S3.

Wojewoda wskazał również, że przy obowiązujących ustaleniach § 8 badanej uchwały, dla tego terenu elementarnego, możliwe jest posadowienie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności obszary rozmieszczenia takich obiektów handlowych. Obowiązujące zaś studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego, w obszarze opracowania przedmiotowego planu nie przewiduje obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw. Nie można zgodzić zupełnie z powyższym stanowiskiem organu nadzoru. Przy obowiązujących zapisach § 8 spornej uchwały nie będzie bowiem możliwe posadowienie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2., skoro w studium nie określono (tak jak wymaga tego art. 10 ust. 2 pkt 8 u. p. z. p.) obszarów rozmieszczenia takich obiektów handlowych.

Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie zgodności tego aktu miejscowego z ustaleniami studium.

Zasadne są natomiast pozostałe zarzuty organu nadzoru.

Należy podzielić sformułowane przez organ nadzoru zarzuty dotyczące niedopuszczalności umieszczania w planie postanowień, zawierających normy otwarte, odsyłające do bliżej nieokreślonych przepisów odrębnych bądź ustaleń projektów budowlanych, de facto dające wyszczególnionym podmiotom potencjalną możliwość na indywidualne uzgadnianie odstępstw od uchwalonego planu. Taki charakter mają zapisy § 7 ust. 5 pkt 2) lit. e), pkt 3) lit d), pkt 5) lit. d). Są to przepisy otwarte o charakterze bardzo ogólnym, które de facto stwarzają możliwość uzależnienia przeznaczenia danego terenu od przyszłych i niepewnych zdarzeń. Tymczasem określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia w życie planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012r., II OSK 1334/12).

Ponadto trzeba zauważyć, że jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym zostały już kompleksowo uregulowane tak w ustawie - Prawo budowlane, jak i w innych ustawach, to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii ustawowych stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98).

W tym kontekście należy uznać za niezgodne z prawem zapisy § 7 ust. 5 pkt 3) lit d), pkt 5) lit. d) oraz § 7 ust. 6 pkt 4), § 8 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem MW.03 i MW.05, oraz symbolem MN.O1 i MN. 02 – odpowiednio pkt 14 i pkty 9 - w zakresie wyrazów "na zasadach uzgodnionych z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie". Są to zapisy mówiące o obowiązku (uregulowanego już przepisami szczególnymi), uzyskania określonych uzgodnień stosownych organów. Trzeba też pamiętać, że tym bardziej nie można przypisać Radzie Gminy kompetencji do określania dodatkowych sytuacji, w których wymagane jest uzgodnienie lub współdziałanie innych organów. Te kwestie wychodzą poza zakres władztwa planistycznego gminy i regulowane są przepisami szczególnymi, najczęściej rangi ustawowej. Podobnie niedopuszczalne jest kreowanie zapisów (§ 7 ust. 6 pkt 4), mówiących, że "w zakresie realizacji dróg publicznych zastosowanie mają przepisy art. 16 ustawy o drogach publicznych..". Zamieszczanie takich uregulowań jest całkowicie zbędne bo to właśnie przepisy tej ustawy przesądzają w jakim zakresie ustawa ma być stosowana.

Należy przy tym mieć na uwadze, że uprawnienie gminy do kształtowania i prowadzenie polityki przestrzennej wynika z art. 3 ust. 1 u. p. z. p. w zakresie w nim określonym. Jednak uprawnienia te, doktrynalnie określane władztwem planistycznym, gmina nie może wykonywać dowolnie, a to dlatego, że jej samodzielność w tym zakresie nie jest nieograniczona. Obowiązkiem planu stosownie do art. 4 ust.1 jest ustalenie przeznaczenia terenu, w tym rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy poszczególnych terenów objętych planem. Zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego reguluje precyzyjnie art. 15 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylono w pkt 1 wyroku rozstrzygnięcie nadzorcze w określonym tam zakresie. W pozostałej części skargę oddalono w pkt 2 wyroku. Sąd w pkt 3 wyroku orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części opisanej w pkt 1 na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.