Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 56/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, 66.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie utrzymania budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 października 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu umorzył postępowanie w sprawie utrzymania budynku usytuowanego na działce nr A z k.m. [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...], użytkowanego jako sklep z ogumieniem samochodowym z możliwością przeglądu i wymiany tego ogumienia. Rozstrzygnięcie podjęte zostało na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organ podał w decyzji, że postępowanie w sprawie wszczął z urzędu, a jako strony przeprowadzonego postępowania uznał P. G. i A. G. będących właścicielami budynku objętego postępowaniem oraz L. G., M. K. i J. S., którzy są właścicielami nieruchomości sąsiednich. Wskazując na zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy i odnosząc się do ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego wyjaśnił, że budynek objęty postępowaniem to budynek parterowy o funkcji usługowej, w którym prowadzona jest sprzedaż, wymiana, przegląd oraz naprawa ogumienia samochodowego. W toku postępowania ustalono, że poddawany jest on kontrolom stanu technicznego w oparciu o przepis art. 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Dokonując analizy protokołów z tych kontroli organ stwierdził, że nie wykazały one nieprawidłowości i uchybień w stanie technicznym budynku. Podał również, że nieprawidłowości, które miałyby wpływ na dalsze użytkowanie budynku nie stwierdzono także podczas przeprowadzonych w postępowaniu, przez właściwe organy, kontroli z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrony środowiska i ochrony warunków higieniczno – sanitarnych, a także podczas przeglądu stanu nawierzchni drogi i chodnika dokonanego przez zarządcę drogi przy ul. [...] w O. Nieprawidłowości stwierdzone w czasie kontroli z zakresu ochrony przeciwpożarowej zostały natomiast usunięte wskutek działań podjętych przez Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Opolu. Organ uznał, że w szczególności nie potwierdziły się obawy M. K. dotyczące nieodpowiedniego stanu technicznego obróbki blacharskiej gzymsu znajdującego się na ścianie szczytowej budynku od strony posesji przy [...] jako stwarzającego zagrożenie dla bezpieczeństwa życia i zdrowia. Jak zaznaczył, przeprowadzone oględziny budynku pozwoliły stwierdzić, że obróbka blacharska jest prawidłowo zamocowana i nie grozi jej niekontrolowane i nagłe odspojenie od powierzchni, do której jest przytwierdzona. Kwestie szkód związanych z mogącymi tworzyć się na niej w okresie zimowym soplami lodowymi (co jest uwarunkowane zjawiskami atmosferycznymi), jako niepdlegające regulacjom prawa budowlanego, winny być natomiast rozstrzygane na drodze powództwa cywilnego. W konsekwencji dokonanej oceny organ stwierdził, że w toku postępowania nie zostały ujawnione nieprawidłowości stanu technicznego budynku i wobec wykluczenia wystąpienia zagrożeń, o których mowa w art. 66 Prawa budowlanego, czy też groźby wystąpienia katastrofy budowlanej, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Zaznaczył, że w przypadku, gdy stan techniczny budynku i jego użytkowanie nie naruszają obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, przepisy nie dopuszczają wydania decyzji odmownej, czy też decyzji potwierdzającej, że obiekt budowlany jest we właściwym stanie technicznym, bądź stwierdzającej, że obowiązek określony w art. 66 Prawa budowlanego nie został nałożony z uwagi na to, że stan techniczny obiektu tego nie wymaga.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. Odwołująca, wnosząc o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej zarzuciła organowi podjęcie decyzji z naruszeniem art. 61 w zw. z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędną subsumcję stanu faktycznego do odpowiedniej normy prawa materialnego, a także naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. i 10 K.p.a. Podniosła ponadto, że w postępowaniu dokonano błędnych ustaleń faktycznych, co do tego, że: budynek garażu przy ul. [...] w [...] jest rzekomo użytkowany zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie, które faktycznie nie zostało wydane, woda deszczowa spływająca z dachu przedmiotowego budynku spływa wyłącznie na teren działki właściciela nieruchomości, sople lodu zwisające z dachu garażu są okolicznością niezależną od substancji budynku, a gzyms zwisający nad nieruchomością odwołującej nie narusza przestrzeni i możliwości zagospodarowania jej posesji.

Decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ uznał, że odwołanie M. K. nie może zostać rozpatrzone, albowiem nie jest ona stroną postępowania w sprawie dotyczącej utrzymania budynku. Powołując się na regulację art. 28 K.p.a. wskazał, że określony w nim interes prawny lub obowiązek, legitymujący daną osobę jako stronę postępowania, jest pojęciem materialnym i obiektywnym. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podanie, aby uruchomić postępowanie administracyjne bądź żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym. Musi bowiem obiektywnie istnieć, regulowany jednoznacznie przepisami powszechnie obowiązującymi, interes prawny lub obowiązek żądającego udziału w tym postępowaniu. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia przez organ odwołania od decyzji dotyczącej utrzymania budynku w prawidłowym stanie technicznym, jest zatem dokonanie oceny, czy pochodzi ono od strony postępowania, a więc od osoby posiadającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wskazując na przedmiot sprawy organ wyjaśnił, że kwestie utrzymania budynku reguluje Rozdział 6 Prawa budowlanego. Z brzmienia przepisu art. 61 Prawa budowlanego jednoznacznie natomiast wynika, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skoro odwołująca nie jest właścicielem budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...], jak też nie jest jego zarządcą, nie może uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym utrzymania tego obiektu. Organ stwierdził, że odwołująca, jako bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej ewentualnego wpływu stanu technicznego spornego obiektu na jej działkę, legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym. To, że została ona uznana za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji i zaskarżona decyzja została jej doręczona nie ma przy tym wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Organ odwoławczy obowiązany jest bowiem każdorazowo ustalić, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania i nie jest w tym zakresie związany oceną prawną wyrażoną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. Akcentując, że pojecie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez organ określonej czynności, organ wyjaśnił, że z interesem prawnym mamy do czynienia wtedy, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a normą prawnomaterialną, na której budowany jest taki interes. Stosownie do tego stwierdził, że okoliczności wskazane przez odwołującą nie potwierdzają istnienia tej cechy. Zaznaczył, że o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie Rozdziału 6 Prawa budowlanego decyduje treść przepisu szczególnego, jakim jest art. 61 Prawa budowlanego i to on ma zastosowanie w tym konkretnym postępowaniu.

M. K. zaskarżyła decyzję odwoławczą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania i wydania decyzji, co do istoty sprawy, skarżąca podniosła zarzuty: naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do pozbawienia jej przymiotu strony i odmowy merytorycznego rozstrzygnięcia wniesionego przez nią odwołania, a także naruszenia art. 112 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji z całkowitym pominięciem zasady "pogłębiania zaufania obywatela do państwa", co przejawiło się w wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, pomimo uznania jej za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji. Argumentując zasadność podniesionych zarzutów skarżąca jako błędne wskazała załażenie, że skoro w treści art. 61 Prawa budowlanego jest mowa wyłącznie o właścicielu i zarządcy, to tylko oni mogą być stronami postępowania. Stwierdziła, że co prawda są oni "adresatami postępowania", jednak nie wyklucza to tego, aby inne podmioty nie mogły być zainteresowane we właściwym rozstrzygnięciu sprawy, a ich interes nie był tylko interesem faktycznym. Skarżąca podniosła, że art. 61 Prawa budowlanego nie można uznać za samodzielną podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej. Wyjaśniła, że jego normatywnym uzupełnieniem i uszczegółowieniem są przepisy art. 62 ust. 3, art. 66-69 oraz art. 71 Prawa budowlanego, przy czym "bardzo silnej konkretyzacji doznaje on w kontekście art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego". Wskazując, że sposób użytkowania budynku garażowego bezpośrednio oddziałuje na jej nieruchomość stwierdziła, że tego typu wpływ należy bezsprzecznie traktować, jako leżący po jej stronie interes prawny w zgodnym z prawem zakończeniu postępowania przez organ. Stosownie do tego, powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym, na gruncie spraw dotyczących działalności gospodarczej, ochrony środowiska i własności przemysłowej, skarżąca podniosła, że podstawa materialna jej roszczenia o wydanie decyzji, znajduje oparcie w przysługującym jej prawie własności nieruchomości sąsiedniej, które to prawo podlega ochronie na gruncie prawa cywilnego i Konstytucji. Ponadto, w oparciu o teorie subiektywnego pojmowania interesu prawnego wskazała, że jej interes prawny można wywieść z faktu oczekiwania konkretnego rozstrzygnięcia przez organ. Jako osoba zainteresowana wydaniem decyzji w przedmiocie użytkowania sąsiadujące budynku, powinna zatem zostać uznana za stronę we wszczętym postępowaniu. Skarżąca zwróciła uwagę, że pozbawienie jej przymiotu strony, a co za tym idzie, wykluczenie z postępowania, powoduje dla niej zamknięcie możliwości egzekwowania od organu prawnego działania, w zakresie jego kompetencji do sprawowania nadzoru nad nieruchomościami budynkowymi. Podniosła przy tym, że z faktu jednoznacznego pouczenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być dla strony wyciągane negatywne skutki prawne. Wskazując, że w ocenie organu pierwszej instancji, posiadała interes prawny, powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego wywiodła, że "kto na skutek swego żądania czynności organu administracyjnego uczestniczy w tym postępowaniu w charakterze strony, nie traci tego procesowego statusu tylko dlatego, że w decyzji organu administracyjnego zostanie ustalone (rozstrzygnięte), że nie przysługuje mu żadna ochrona. Negatywna dla strony decyzja administracyjna nie kończy procesowego bytu strony, która może kwestionować takie rozstrzygnięcie".

W odpowodzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że art. 61 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na zasadzie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, którą umorzono postępowanie odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie w sprawie utrzymania budynku. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego i procesowego.

Zasadnicza kwestia sporna powstała na gruncie niniejszej sprawy dotyczy prawidłowości umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., w związku z uznaniem, że skarżąca nie była uprawniona do wniesienia odwołania, gdyż nie przysługiwał jej przymiot strony postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – zwanej dalej ustawą.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, w pierwszej kolejności wskazać należy, że z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika dla organu odwoławczego obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy może jednak nastąpić jedynie w przypadku skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Dwuinstancyjność postępowania jest bowiem oparta na zasadzie skargowości i nie jest dopuszczalne wszczęcie z urzędu postępowania odwoławczego. Postępowanie to może toczyć się wyłącznie po złożeniu środka zaskarżenia w ustawowym terminie, przez uprawniony do tego podmiot. Dopiero skutecznie wniesienie odwołania może skutkować ponownym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez podmiot będący stroną postępowania administracyjnego. Aby zatem postępowanie odwoławcze mogło skutkować ponownym rozpoznanie sprawy i zakończyć się podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności organ odwoławczy musi ustalić, że podmiot który wniósł środek zaskarżenia jest stroną postępowania. Brak po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy powoduje, że organ ten nie może przystąpić do ponownego rozpoznania sprawy. W takim też przypadku prowadzenie postępowania odwoławczego staje się bezprzedmiotowe. W konsekwencji, oznacza to konieczność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Wskazany przepis określa jeden z dopuszczalnych przez ustawodawcę sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. W tym zakresie przewiduje on możliwość podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o umorzeniu tego postępowania. Nie określa on jednak wprost przesłanek tego umorzenia. Dlatego też, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. odnieść należy do kryterium umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Stosownie do tej regulacji organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. W przypadku postępowania odwoławczego, bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną.

Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 28 K.p.a., zgodnie z który, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interesu prawnego i obowiązku, o których mowa w art. 28 K.p.a. należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, w oparciu o którą w postępowaniu administracyjnym, w określonym stanie faktycznym, organ administracji publicznej może dokonać konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, bądź podjąć określone czynności. Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów przyjąć należy, że treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, poprzez uprawnienie do żądania orzeczenia o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. oznacza obiektywnie, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebę ochrony prawnej. Jest on przeciwstawny do interesu faktycznego, który nie ma wpływu na uzyskanie statusu strony, a który wyróżnia się tym, iż zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy nie znajduje poparcia w przepisach prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że decyzja będąca aktem stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego graniach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Odwrotnie też, legitymowanym do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony nie jest ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, LEX nr 274855). Zdarzenia niepewne, nie mogą bowiem stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. O tym czy interes ma charakter prawny przesądza treść przepisów prawa materialnego, przy czym chodzi o takie przepisy, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Interes faktyczny występuje natomiast wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego stanowiącego o prawach i obowiązkach tego podmiotu.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone przed organem pierwszej instancji wszczęte zostało z urzędu, w trybie art. 66 Prawa budowlanego i dotyczyło utrzymania budynku stanowiącego własność A. G. i P. G. Na gruncie art. 66 Prawa budowlanego wskazać należy, że stanowi on podstawę do nałożenia w drodze decyzji obowiązku usunięcia nieprawidłowości w celu doprowadzenia niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu, określając przypadki, w których nakaz taki może zostać nałożony. Podkreślić przy tym trzeba, że tryb określony w art. 66 Prawa budowlanego służy wyegzekwowaniu wypełnienia obowiązków określonych w art. 61 Prawa budowlanego. Przepis art. 61 Prawa budowlanego określa z kolei obowiązki właściciela lub zarządcy w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego. Na podstawie art. 66 Prawa budowlanego określone nakazy w drodze decyzji mogą być zatem kierowane do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w celu usuwania nieprawidłowości związanych z naruszeniem zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego. Stosownie do tego, mając na uwadze zakres podmiotowy regulacji art. 61 Prawa budowlanego, zgodzić się należy z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego są jedynie właściciele lub zarządca obiektu budowlanego objętego postępowaniem. Tylko na te podmioty może bowiem być nałożony nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają natomiast uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 553/11, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 286/10, wyrok WSA w Opolu z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 280/10, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzje podejmowane w tym trybie nie dotyczą tzw. osób trzecich. Zaznaczyć przyjdzie, że we wcześniej obowiązującym stanie prawnym, w postępowaniu dotyczącym utrzymania i użytkowania, istniała przesłanka nakazująca uwzględnianie uzasadnionych interesów osób trzecich. Odpadła ona jednak po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zmianie brzemienia art. 5 oraz art. 61 Prawa budowlanego. W aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają zatem uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Mogą mieć oni jedynie interes faktyczny w określonym rozstrzygnięciu sprawy, który nie korzysta jednak z ochrony prawnej i daje podstaw do uznania za stronę postępowania. Powyższe oznacza, że w przypadku złożenia przez właściciela nieruchomości sąsiedniej zawiadomienia o złym stanie obiektu budowlanego i żądania wszczęcia postępowania, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu i prowadzić je, jednakże bez udziału tych osób jako stron postępowania.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania budynku wszczęte zostało z urzędu. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego skarżąca jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z budynkiem stanowiącym przedmiot postępowania. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w ocenie Sądu prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że nie była ona stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Skoro natomiast nie przysługiwał jej przymiot strony, zasadnie organ odwoławczy uznał, że nie była ona legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wyjaśnił NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 roku, sygn. akt OPS 16/98 (internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zaznaczyć należy, że wniesienie odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony postępowania nie może doprowadzić do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. To powoduje, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Jak już wcześniej wskazano, obowiązująca w postępowaniu odwoławczym zasada skargowości wyłącza prowadzenie tego postępowania z urzędu. Brak środka zaskarżenia, pochodzącego od uprawnionego podmiotu, którym zgodnie z art. 137 K.p.a. jest jedynie strona postępowania, czyni niedopuszczalnym ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy przez organ odwoławczy, nawet wówczas, gdy złożone odwołanie zawiera trafną argumentację merytoryczną.

Dostrzec przy tym należy, że dla oceny w zakresie legitymacji do wniesienia odwołania nie ma znaczenia fakt uczestniczenia przez wnoszącego odwołanie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Interes prawny, bądź obowiązek, o których mowa w art. 28 K.p.a. musi bowiem zawsze wynikać z przepisów prawa. Nie ma on charakteru pochodnego i nie można wywodzić go z czynności prawnych. Dopuszczenie skarżącej przez organ pierwszej instancji do udziału w prowadzonym przez niego postępowaniu nie spowodowało zatem, że stała się ona stroną tego postępowania i nabyła prawo do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. O tym bowiem, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 329/09, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja wydawana w trybie art. 66 Prawa budowlanego, jak wcześniej wyjaśniono, odnosi się natomiast jedynie do obowiązków właścicieli lub zarządcy nieruchomości objętej postępowaniem.

Reasumując, w ocenie Sądu słusznie w zaskarżonej decyzji uznano, że skarżąca w postępowaniu dotyczącym utrzymania budynku legitymowała się jedynie interesem faktycznym, który nie dawał podstaw do uznana jej za stronę postępowania. Z tego też powodu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.