Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 853/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "[...] " Sp. z o.o. w L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 28 maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda, postanowieniem z dnia 28 maja 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Firma B na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 22 stycznia 2019 r., znak: [...], orzekające o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną Nr [...].[...] z dnia 26 czerwca 2017 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla Firma A pozwolenia na budowę zamierzenia pn. "Budowa budynku usług pogrzebowych (dom pogrzebowy), świadczącego usługi dla cmentarza komunalnego, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., gaz, c.o., energii eklektycznej i wentylacji mechanicznej, z zewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej do zbiornika wybieralnego, kanalizacji opadowej do dwóch zbiorników wybieralnych, wewnętrznej linii zasilającej (wiz), gazu, budowa dojść, dojazdów, miejsc postojowych na działce nr [...] obręb [...], budowa zjazdu dodatkowo z działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K." – oraz ostateczną decyzją własną Nr [...].[...] z dnia 24 maja 2018 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz zmieniającą decyzję Nr [...].[...] z dnia 26 czerwca 2017 r. znak: [...], pozwolenia na budowę zamierzenia pn. "Budowa budynku usług pogrzebowych (dom pogrzebowy), świadczącego usługi dla cmentarza komunalnego, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., gaz, c.o., energii eklektycznej i wentylacji mechanicznej, z zewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej do zbiornika wybieralnego, kanalizacji opadowej do dwóch zbiorników wybieralnych, wewnętrznej linii zasilającej (wiz), gazu, budowa dojść, dojazdów, miejsc postojowych na działce nr [...] obręb [...], budowa zjazdu dodatkowo z działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K.", w zakresie: 1. Projektu zagospodarowania terenu: korekta trasy instalacji gazowej; 2. Architektury: wprowadzenie instalacji do kremacji, wprowadzenie ściany działowej, wygłuszenie pomieszczenia 1.1, zmiana usytuowania drzwi w elewacji zachodniej, zmiana kubatury obiektu z 900 m3 na 930 m3; 3. Konstrukcji: zmiana płyty fundamentowej i rozstaw belek stropu; 4. Instalacji wewnętrznych: zmiany wynikające z wprowadzenia instalacji do kremacji w zakresie instalacji gazu i energii elektrycznej – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 26 czerwca 2017 r. wydana została na rzecz Firma A decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...], znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku usług pogrzebowych (dom pogrzebowy), świadczącego usługi dla cmentarza komunalnego, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., gaz, c.o., energii elektrycznej i wentylacji mechanicznej, z zewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej do zbiornika wybieralnego, kanalizacji opadowej do dwóch zbiorników wybieralnych, wewnętrznej linii zasilającej (wiz), gazu, budowa dojść, dojazdów, miejsc postojowych na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...], rozbiórka ruiny na działce nr [...] obr. [...], budowa zjazdu dodatkowo z działki nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K." (decyzja ta stała się ostateczna z dniem 13 lipca 2017 r.). Z kolei decyzją Nr [...].[...] z dnia 24 maja 2018 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zmienił decyzję pozwolenia na budowę Nr [...].[...] z dnia 26 czerwca 2017 r. znak: [...], dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego na rzecz inwestora Firma A decyzja ta również uzyskała walor ostateczności.

W dniu 19 października 2018 r. Firma B w Ł. złożyła wniosek o wznowienie postępowań zakończonych wyżej wymienionymi decyzjami Prezydenta Miasta K. z dnia 26 czerwca 2017 r. i z dnia 24 maja 2018 r. Jako podstawa wznowienia postępowania wskazana została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia 22 stycznia 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 147 i art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną Nr [...].[...] z dnia 26 czerwca 2017 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla Firma A pozwolenia na budowę zamierzenia pn. "Budowa budynku usług pogrzebowych (dom pogrzebowy), świadczącego usługi dla cmentarza komunalnego, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., gaz, c.o., energii eklektycznej i wentylacji mechanicznej, z zewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej do zbiornika wybieralnego, kanalizacji opadowej do dwóch zbiorników wybieralnych, wewnętrznej linii zasilającej (wiz), gazu, budowa dojść, dojazdów, miejsc postojowych na działce nr [...] obręb [...], budowa zjazdu dodatkowo z działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K." – oraz ostateczną decyzją własną Nr [...].[...] z dnia 24 maja 2018 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz zmieniającą decyzję Nr [...].[...] z dnia 26 czerwca 2017 r. znak: [...], pozwolenia na budowę zamierzenia pn. "Budowa budynku usług pogrzebowych (dom pogrzebowy), świadczącego usługi dla cmentarza komunalnego, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., gaz, c.o., energii eklektycznej i wentylacji mechanicznej, z zewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej do zbiornika wybieralnego, kanalizacji opadowej do dwóch zbiorników wybieralnych, wewnętrznej linii zasilającej (wiz), gazu, budowa dojść, dojazdów, miejsc postojowych na działce nr [...] obręb [...], budowa zjazdu dodatkowo z działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K.", w zakresie: 1. Projektu zagospodarowania terenu: korekta trasy instalacji gazowej; 2. Architektury: wprowadzenie instalacji do kremacji, wprowadzenie ściany działowej, wygłuszenie pomieszczenia 1.1, zmiana usytuowania drzwi w elewacji zachodniej, zmiana kubatury obiektu z 900 m3 na 930 m3; 3. Konstrukcji: zmiana płyty fundamentowej i rozstaw belek stropu; 4. Instalacji wewnętrznych: zmiany wynikające z wprowadzenia instalacji do kremacji w zakresie instalacji gazu i energii elektrycznej.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji ocenił, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany, a następnie – po przeprowadzeniu analizy charakteru projektowanej inwestycji, jej parametrów oraz oddziaływania – wskazał w szczególności, że nie wpłynie ona na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości, którą wnioskujący o wznowienie władają na podstawie umowy koncesji na roboty budowlane nr [...] z dnia 12 lipca 2011 r. Działki nr [...], [...], [...], [...], obr.[...], nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji (odległość około 38 m od granicy dz. nr [...], obr.[...]), nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...].[...], znak: [...], zmienionej decyzją Nr [...].[...] dnia 24 maja 2018 r., znak: [...] Obowiązujące przepisy prawa materialnego nie wprowadzają ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości położonej na działkach nr [...], [...], [...], [...], obr.[...], a to przesądza o braku przymiotu strony współwłaścicieli tych działek w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji administracyjnej, gdyż stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę mogą być wyłącznie podmioty, których wolność zagospodarowania, w tym zabudowy, należących do nich nieruchomości może zostać naruszona w związku z planowaną inwestycją. Wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego przedmiotowymi decyzjami. Zasadne jest zatem wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (podmiotowych), tj. z powodu braku legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie, a co za tym idzie z powodu niedopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek złożony przez podmiot nie będący stroną postępowania. Wznowienie postępowania na wniosek podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony, stoi w sprzeczności z określoną w art. 16 k.p.a. ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 22 stycznia 2019 r. złożyła Firma B w Ł.. W zażaleniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 77 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego: art. 28 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 96 ust. 3 i art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W zażaleniu sformułowany został wniosek o uchylenie przedmiotowego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania w odnośnych sprawach.

Działając na skutek zażalenia, Wojewoda wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 28 maja 2019 r., którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane, uwzględniając występujące w tym drugim przepisie pojęcie zarządcy nieruchomości. W tym kontekście organ wskazał, że elementem wspólnym stanów prawnych, w których prawodawca posługuje się pojęciem zarządu, jest sytuacja, w której określony podmiot (właściciel) nie traci prawa własności lub innych praw do majątku objętego zarządem, a jednocześnie traci na rzecz innego podmiotu prawo do zarządzania tym majątkiem, to jest zawiadywania nim i administrowania. Na gruncie 28 ust. 2 Prawa budowlanego zarządcą nieruchomości jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania nieruchomością cudzą w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu nieruchomością może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną, ale też umowa ustanawiająca na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość). Odnosząc tak określoną definicję pojęcia zarządcy nieruchomości do skarżącego, organ zauważył, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi wynagrodzenie koncesjonariusza stanowi w przypadku koncesji na roboty budowlane – wyłącznie prawo do eksploatacji obiektu budowlanego, w tym pobierania pożytków. Prawo do eksploatacji jako składnik wynagrodzenia koncesjonariusza oznacza, że koncesjonariusz będzie używał przedmiotu koncesji, a więc korzystał z niego. Koncesjonariusz będzie więc eksploatował przedmiot koncesji poprzez świadczenie usług. Prawo to należy rozumieć jako prawo do gospodarczego wykorzystania przedmiotu koncesji, którego celem jest uzyskanie zwrotu z przedmiotu koncesji. Wnioskodawca nie ma tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nr: [...], [...], [...], [...] obręb [...], użytkuje wybudowane na nich obiekty, świadczy w nich usługi, na podstawie umowy koncesji z dnia 12 lipca 2011 r. i zobowiązany jest według § 46 tej umowy, do wykonywania wszystkich obowiązków jakie przepisy prawa nakładają na właściciela lub zarządcę obiektu tego rodzaju. To, że na wnioskodawcy ciążą obowiązki jak na właścicielu lub zarządcy, nie oznacza, iż nimi jest. Przedmiotowa umowa koncesji na roboty budowlane nie jest umową o zarząd nieruchomością. Nie można się zgodzić z twierdzeniem wnioskodawcy, że jest on zarządcą nieruchomości nr: [...], [...], [...], [...] obręb [...] w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Istotą uzyskania koncesji dla samego koncesjonariusza jest prawo do czerpania pożytków z eksploatacji obiektu. W umowie koncesji na roboty budowlane z dnia 12 lipca 2011 r. określono, że jej zakres obejmuje między innymi uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwoleniu na użytkowanie, co nie jest równoznaczne z podejmowaniem innych działań prawnych wiążących się z przedmiotem koncesji. Działki nr: [...], [...], [...], [...] obręb [...], na których został wybudowany obiekt oddany do eksploatacji wnioskodawcy, stanowią własność Gminy Miasta K.. Nie zostały one oddane w zarząd czy w użytkowanie wieczyste wnioskodawcy. Argumenty te przesądzają za istnieniem w okolicznościach tej sprawy interesu o charakterze faktycznym. W ocenie Wojewody, Prezydent Miasta K., wydając postanowienie z dnia 22 stycznia 2019 r., orzekające o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną Nr [...] z dnia 26 czerwca 2017 r. znak: [...] oraz decyzją Nr [...].[...] z dnia 24 maja 2018 r. znak: [...] nie naruszył art. 149 § 2 k.p.a., gdyż oczywistym jest że Firma B nie ma przymiotu strony w tych postępowaniach.

W końcowej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewoda zauważył, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 62 k.p.a., które to naruszenie nie miało jednak wpływu na podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Prezydent Miasta K. powinien w stosunku do każdego z powyższych, kwestionowanych rozstrzygnięć wydać odrębne postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Tymczasem organ I instancji jednym rozstrzygnięciem odmówił wznowienia postępowania w sprawach zakończonych decyzjami własnymi znak i data jak wyżej. Skutkuje to wadliwością zaskarżonego postanowienia. Obowiązujące unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego wprawdzie dopuszczają możliwość łączenia odrębnych postępowań, lecz dotyczy to wyłącznie płaszczyzny podmiotowej (wielość stron), nie zaś przedmiotowej (wielość spraw). Na gruncie obowiązujących przepisów brak jest regulacji, które umożliwiałyby połączenie odrębnych postępowań w sposób, w jaki uczynił to organ I instancji, odmawiając w jednym postanowieniu wznowienia postępowania wyżej wymienionych aktów. Tym niemniej stwierdzone uchybienie ma charakter czysto proceduralny i nie wpływa na kształt materialnoprawnych uprawnień i obowiązków stron postępowania. Organ odwoławczy wskazał również, że nie ma podstaw do uwzględnienia w okolicznościach niniejszej sprawy dyspozycji art. 96 ust. 3 i art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Pismem z dnia 6 lipca 2019 r. Firma B wniosła skargę na postanowienie Wojewody z dnia 28 maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że osoba władająca nieruchomością na podstawie stosunku obligacyjnego, jakim jest umowa koncesji na roboty budowlane, nie jest zarządcą tej nieruchomości w rozumieniu przywołanego przepisu oraz na niezastosowanie w zakresie w jakim odnosi się do obszaru oddziaływania obiektu i nieustalenie czy nieruchomość zarządzana przez skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę udzielone Firma A z dnia 26 czerwca 2017 r. zmienione decyzją z dnia 24 maja 2018 r.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego przejawiające się w pominięciu treści postanowień umowy koncesji na roboty budowlane nr [...] z dnia 12 lipca 2011 r., decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 lutego 2016 r. w sprawie udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji spopielami zwłok zlokalizowanej przy ul. [...] w K., postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 29 maja 2014 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności, że jako koncesjonariusz, na mocy umowy koncesji na roboty budowlane nr [...] z dnia 12 lipca 2011 r. jest zarządcą nieruchomości położonej w K. obejmującej działki [...], [...], [...], [...] - obr. [...]. Status skarżącej jako koncesjonariusza określają przepisy ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi oraz umowy koncesji z dnia 12 lipca 2011 r. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, w przypadku powierzenia wykonania robót budowlanych – prawo do eksploatacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem umowy stanowi wynagrodzenie koncesjonariusza. Według art 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, kiedy mowa o obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 2 pkt 5d Prawa zamówień publicznych tj. wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną. W niniejszej sprawie obiektem, do którego eksploatacji uprawniony jest skarżący, jest cmentarz w [...] w K. wraz z budynkiem (budynkami), w którym zlokalizowane funkcje ceremonialne, administracyjne i spopielamia zwłok (§3 pkt g umowy koncesji). Za zarządcę należy uznać osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem obiektu wykonują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością. Zgodnie z art. 184b ustawy o gospodarce nieruchomościami zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie racjonalnej gospodarki nieruchomością, a w szczególności: 1) właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości; 2) bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości; 3) właściwej gospodarki energetycznej w rozumieniu przepisów prawa energetycznego; 4) bieżące administrowanie nieruchomością; 5) utrzymanie nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem; 6) uzasadnione inwestowanie w nieruchomość. Zgodnie z umową koncesji na roboty budowlane z dnia 12 lipca 2011 r. skarżący jest uprawniony do eksploatacji obiektu, co stanowi jego wynagrodzenie za wykonanie przedmiotu koncesji (§ 36 ust. 1 umowy). § 8 ust. 1 umowy stanowi, że obiekt zlokalizowany jest na nieruchomości składającej się z działek [...], [...], [...], [...] - obr. [...]. Zakres pojęcia "obiekt" odpowiada zakresowi wyżej wymienionej nieruchomości. W konsekwencji skarżący na mocy umowy koncesji nabył prawo eksploatacji wskazanej powyżej nieruchomości. Zakres uprawnienia do eksploatacji oraz obowiązków skarżącego jako koncesjonariusza został szeroko określony postanowieniach umownych. Paragraf 46 umowy, zatytułowany "wykonywanie obowiązków właściciela lub zarządcy", w ustępie 1 przewiduje, że skarżący jako koncesjonariusz jest zobowiązany do wykonywania na własny koszt wszystkich obowiązków, jakie przepisy prawa nakładają na właściciela lub zarządcę obiektu tego rodzaju. Ponadto w umowie strony ustaliły w szczególności, że koncesjonariusz jest zobowiązany do: 1. dbania o obiekt i utrzymywania go w stanie niepogorszonym; 2. utrzymywania czystości i porządku na terenie obiektu; 3. przeprowadzania napraw i remontów; 4. zapewnienia użytkowania obiektu zgodnie z przepisami prawa; 5. zapewnienia bezpieczeństwa poprzez utrzymywanie systemu monitoringu; 6. wypełniania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, ochrony środowiska, gospodarki odpadami. Koncesjonariusz (skarżąca) zobowiązana jest też do uiszczania wszelkich należności publicznoprawnych związanych z posiadaniem i eksploatowaniem obiektu, w tym podatku od nieruchomości. Zakres czynności i obowiązków skarżącego w związku z nieruchomością odpowiada zakresowi czynności właściwemu dla zarządu w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce gruntami. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że koncesjonariusz może korzystać z obiektu jedynie w zakresie jego gospodarczego wykorzystania. Uprawnienia i zobowiązania koncesjonariusza wykraczają poza taki sposób wykorzystania nieruchomości. Koncesjonariusz działa bowiem w miejsce właściciela, który traci na rzecz koncesjonariusza prawo do zarządzania majątkiem oddanym mu do eksploatacji. Art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do katalogu obowiązków zarządcy obiektu budowlanego zalicza obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy oraz zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury. Obowiązki te należą do zobowiązań skarżącego wynikających z umowy koncesji. Na podstawie umowy koncesji na roboty budowlane skarżąca jest zarządcą nieruchomości obejmującej działki nr: [...], [...], [...], [...], obr. [...], zaś przeciwne ustalenia organu w tym zakresie nie są prawidłowe.

Dalej skarżąca wskazała, że obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepisy odrębne, o których mowa w powyższej definicji, obejmują wszelkie normy, które wprowadzają jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie skarżący wskazywał, że obiekt krematorium, którego dotyczy przedmiotowe pozwolenie na budowę, potencjalnie oddziałuje na nieruchomość będącą w zarządzie skarżącego, ze względu na możliwość przekroczenia stężeń pyłu zawieszonego PM2,5, pyłu zawieszonego PM10 oraz benzo(a)pirenu oraz ze względu na stosunki wodne. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), zarówno przedsięwzięcie wnioskodawcy, jak i przedsięwzięcie, którego dotyczy przedmiotowa decyzja, są powiązane technologicznie. Każde z nich obejmuje działalność krematorium. Winny zatem być traktowane jako jedno przedsięwzięcie, w szczególności w zakresie poziomu emisji spalin. Skarżąca wskazywała w piśmie z dnia 16 stycznia 2019 r., że przedmiotowe pozwolenie na budowę obejmuje zezwolenie na odprowadzanie wód opadowych do dwóch zbiorników wybieralnych. Jest to sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego oraz może potencjalnie prowadzić do zachwiania równowagi wodnej i oddziaływać w tym zakresie na nieruchomość wnioskodawcy. Ma to znaczenie dla sfery obowiązków wnioskodawcy, biorąc pod uwagę, że jest on zobowiązany do monitorowania poziomu wód gruntowych na obszarze Natura 2000. Organ w zaskarżonym postanowieniu nie rozpatrzył materiału dowodowego w tym zakresie oraz nie zastosował przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się do obszaru oddziaływania obiektu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej; zarzuty skargi okazały się niezasadne.

1. Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695).

2. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 464/11, LEX nr 1085635; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 121).

3. Etapy procedury wznowienia postępowania wraz z przypisanymi do nich okolicznościami, które wymagają zbadania, w ogólnym zarysie wydają się wprawdzie dość oczywiste, ale precyzyjne rozgraniczenie tudzież dokładne ustalenie zakresu każdego z nich napotyka już na znaczne trudności i bywa źródłem dylematów interpretacyjnych, różnie rozstrzyganych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dotyczą one w szczególności "styku" między weryfikacją dopuszczalności wznowienia a postępowaniem wznowionym. Ich egzemplifikacją jest dylemat związany z przyczyną wznowienia opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W razie powołania się na nią przez wnioskodawcę nie jest bowiem do końca jasne, kiedy – przed czy po wydaniu postanowienia z art. 149 k.p.a. – należy poczynić ustalenia co do jego legitymacji procesowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca założył, że badanie przymiotu strony dokonywane jest przed wydaniem czy to postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania następuje kolejny etap procedury, jakim jest badanie, czy podmiot już uznany przez organ za stronę ponosi winę lub nie ponosi winy co do braku jego udziału w innym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu" (wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 154/11, LEX nr 993262; zob. też wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1345/10, LEX nr 993219; wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, LEX nr 1083556). Ale występuje także stanowisko odmienne, w świetle którego w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2010 r., I SA/Kr 1516/10, LEX nr 749189; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., II OSK 2064/09, LEX nr 953022; wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, LEX nr 1337356).

Stanowisko niejako pośrednie zostało zawarte w tezach wyroku NSA z 20 sierpnia 2010 r. (II OSK 1332/09, LEX nr 737704): "Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania". Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela.

4. W niniejszej sprawie organy obu instancji pozytywnie zweryfikowały formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania w postaci istnienia decyzji ostatecznej, wskazania przez wnioskodawcę określonej normatywnie przyczyny wznowienia (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i zachowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu do złożenia podania – w ocenie Sądu stanowisko organów w tej mierze jest prawidłowe. Organy obu instancji przyjęły zarazem, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy, aczkolwiek uzasadnienia tego stanowiska sformułowane przez Prezydenta Miasta K. oraz przez Wojewodę zasadniczo się różnią. O ile organ I instancji uznał, że nieruchomość składająca się z działek wskazywanych przez wnioskodawcę nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu – o tyle organ II instancji uznał, że wnioskodawca nie dysponuje żadnym z praw do tej nieruchomości, które w świetle art. 28 pr.bud. warunkują ewentualny status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości).

5. Mając na uwadze powyższe, zauważyć wypada, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę legitymacja procesowa została ukształtowania w sposób szczególny, odmienny od rozwiązania kodeksowego. Artykuł 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej "pr.bud.") stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 pr.bud.). Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c pr.bud.); projekt budowalny powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 5 pr.bud.). Ustalenia projektanta nie są wiążące; ostateczne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu zawsze pozostaje w kompetencji organu. W piśmiennictwie wskazuje się, że w art. 28 ust. 2 pr.bud. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza 18). Artykuł 28 ust. 2 pr.bud. nie wyeliminował jednak całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego (zob. tamże). Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego; powinien wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa. Nie może być on jedynie potencjalny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej.

6. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było rozważenie w pierwszej kolejności – tak jak to uczynił Wojewoda – kwestii, czy wnioskodawca w ogóle dysponuje tytułem nieruchomości, potencjalnie znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, z którego może wynikać status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dopiero w dalszej perspektywie wyłaniała się ewentualna potrzeba rozstrzygnięcia kwestii, czy odnośna nieruchomość rzeczywiście we wspomnianym obszarze się znajduje.

Zdaniem Sądu, Wojewoda trafnie ocenił, że wnioskodawca Firma B w Ł. w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], obr.[...] nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą. Jako zasadna jawi się zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i powyższej częściowo zreferowana argumentacja organu, w świetle której ani przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (ta ustawa, z uwagi na regułę intertemporalną zawartą w art. 68 ust. 2 "nowej" ustawy z 2016 r., ma zastosowanie do przedmiotowego przypadku, aczkolwiek analiza przepisów obecnie obowiązujących prowadziłaby w gruncie rzeczy do takich samych wniosków), ani sama umowa o koncesji na roboty budowlane nr [...] z dnia 12 lipca 2011 r. nie czynią wnioskodawcy zarządcą nieruchomości. Prawo do eksploatacji obiektu budowalnego, w tym do pobierania pożytków (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) – nie jest tożsame z zarządem; również to, że wnioskodawca jako koncesjonariusz zobowiązał się w umowie względem koncesjodawcy do wykonywania wszystkich obowiązków, jakie przepisy prawa nakładają na właściciela lub zarządcę obiektu – nie daje mu statusu właściciela bądź zarządcy (§ 46 umowy). Warto zauważyć, że w umowie nie tylko nie ma mowy wprost o wspomnianym statusie zarządcy, ale nie ma też mowy o całej wiązce uprawnień i obowiązków, która z natury rzeczy musiałaby być w ten status wpisana; nie ma również mowy o należącym do istoty zarządu "podejmowaniu decyzji" dotyczących nieruchomości (art. 184b ustawy o gospodarce nieruchomościami). Paragraf 46 umowy traktuje tylko o wykonywaniu obowiązków i to jedynie obowiązków określonego rodzaju (nałożonych przez przepisy prawa).

7. Prawidłowe stwierdzenie przez Wojewodę, że wnioskodawca nie jest w odniesieniu do wskazywanej nieruchomości właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą – samo przez się uzasadniało odmowę wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych; w takim też przypadku ocena co do braku legitymacji mogła nastąpić już na etapie wstępnym i znaleźć wyraz w postanowieniu wydanym na podstawie 149 § 3 k.p.a. W obliczu wspomnianego stwierdzenia nie było potrzeby rozstrzygania kwestii, czy odnośna nieruchomość rzeczywiście znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

8. Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż odmowa wznowienia w odniesieniu do obu wchodzących w rachubę postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi powinna zgodnie z regułami prawa procesowego nastąpić odrębnymi postanowieniami, a nie jednym postanowieniem – niemniej jednak w okolicznościach niniejszego przypadku uchybienie to nie ma znamion istotnego naruszenia prawa; nie rzutowało ono na uprawnienia i obowiązki materialnoprawne bądź procesowe stron, w szczególności nie rzutowało na możliwość uruchomienia administracyjnego toku instancji oraz kontroli sądowoadministracyjnej.

9. Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 pr.bud. ani art. 77 § 1 k.p.a.; okoliczności faktyczne relewantne z punktu widzenia podjętego przez organ rozstrzygnięcia zostały należycie wyjaśnione; uzasadnienie postanowienia odpowiada wymogom prawa procesowego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.