Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2024/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 a ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 12 pkt. 8 lit. a, art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 6 a ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1136/15 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [..] stycznia 2014 r. nr [..] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt: II SA/Gl 1136/15 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [..] stycznia 2014 r., nr [..] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą z dnia [..] stycznia 2014 r. Nr [..] Rada Powiatu P., działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 814) oraz uchwały Nr [..] Rady Powiatu P. z dnia [..] października 2009 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (Dz.Urz. Woj. Śl. Nr 230, poz. 4654) wyraziła zgodę na nieodpłatne nabycie na od Skarbu Państwa rzecz Powiatu P. w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określonych działek położonych w jednostce ewidencyjnej G. z przeznaczeniem na drogę publiczną – drogę powiatową.

Ze skargą na przedmiotową uchwałę wystąpił Wojewoda Śląski pismem z dnia 30 listopada 2015 r., wnosząc o orzeczenie o niezgodności z prawem wymienionej powyżej uchwały Powiatu P. z dnia [..] stycznia 2014 r. jako sprzecznej z przepisem art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1440) oraz z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z przepisu art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że aby droga mogła zostać zaliczona do kategorii dróg powiatowych musi łącznie spełniać dwie przesłanki tzn. nie może być zaliczona do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich oraz musi łączyć miasta będące siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Powołany przepis wyklucza zatem zaliczenie do kategorii dróg powiatowych odcinków dróg zlokalizowanych między istniejącymi drogami powiatowymi lub łączących te drogi z drogami wyższej kategorii. W ocenie organu nadzoru cytowany przepis ukierunkowany jest na projektowanie układu komunikacyjnego z udziałem dróg powiatowych poprzez tworzenie jedynie bezpośrednich połączeń pomiędzy miastami będącymi siedzibami powiatów a siedzibami gmin oraz pomiędzy siedzibami gmin. Tymczasem z analizy treści uchwały wynika, że działki, których nabycie od Skarbu Państwa jest planowane, przeznaczone zostaną pod drogę powiatową. Zamiar ten potwierdza też wyjaśnienie przesłane przez Wicestarostę P. (pismo z dnia 1 października 2015 r.). Z pisma tego wynika, że planowane przeznaczenie tego terenu dotyczyć będzie połączenia między drogą zaliczoną uprzednio do dróg powiatowych oraz drogą krajową, a wobec tego nie zostanie spełniony warunek sine qua non do zaliczenia tej drogi do kategorii dróg powiatowych (droga nie łączy miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą).

Organ nadzoru przyznał, że ma świadomość, iż kwestionowana uchwała ma charakter uchwały intencyjnej, na co wskazuje jej tytuł "uchwała w sprawie wyrażenia zgody" i nie przesądza o nabyciu wskazanych nieruchomości. Nie mogą jednak one być podstawą do podejmowania działań, które wywoływałyby określone, sprzeczne z prawem, skutki. Zdaniem Wojewody w przypadku zaskarżonej uchwały, użycie sformułowania o zamiarze dokonania nabycia gruntu na cel sprzeczny ze szczególnym przepisem ustawowym (art. 6a ust. 1 ustawy i drogach publicznych) przesądza o konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że w myśl art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określenie "mienie służące do wykonywania zadań powiatu" należy interpretować w ten sposób, że mienie to jest konieczne i niezbędne do prawidłowego wykonywania zadań powiatu, a tymczasem w niniejszym przypadku takie przeznaczenie gruntów jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Powiat P. wniósł o jej oddalenie. Do skargi dołączone zostało pismo Powiatowego Zarządu Dróg w P. przedstawiające stanowisko Powiatu P. w niniejszej sprawie. Wyjaśniono w nim, że w obecnym stanie przez wymienione w uchwale działki należące do Skarbu Państwa biegnie droga o bitumicznej nawierzchni, nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, nazwana ulicą [..]. Tak w okresie letnim, jak i zimowym jest ona utrzymywana przez Powiatowy Zarząd Dróg w P. od momentu powołania tej jednostki. Ulica [..] łączy drogę powiatową - ulicę [..] z drogą krajową nr [..] i jest najlepszym dojazdem do uzdrowiska oraz stanowi bardzo dobry wyjazd z miejscowości G. w kierunku B.-B. - siedziby Powiatu B. Nie jest natomiast połączona z pozostałymi drogami gminnymi, stąd jej utrzymanie przez Gminę G. byłoby nieuzasadnione ekonomicznie. Ustanowienie ulicy [..] jako drogi niższej kategorii, niż te które łączy, czyli drogi o niższych parametrach, niekorzystnie wpłynęłoby na układ sieci drogowej w tej części Powiatu P. Z tego względu Powiat P. poczynił starania zmierzające do zaliczenia ulicy [..] do kategorii drogi powiatowej, co łączyło się z przyjęciem przedmiotowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę Wojewody stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu P. odpowiada przepisom prawa. Zdaniem Sądu I instancji stanowi ona uchwałę intencyjną, umożliwiającą Zarządowi Powiatu wszczęcie procedury nieodpłatnego nabycia na rzecz Powiatu P., w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wymienionych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Przesłanką skutecznego podjęcia przez radę powiatu uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg powiatowych jest bowiem legitymowanie się przez powiat ziemski prawem własności gruntów, po których droga przebiega. Przedmiotowa uchwała nie jest uchwałą w żadnym stopniu wiążącą Wojewodę w tym postępowaniu, który według własnego uznania może przekazać powiatowi określone mienie służące do wykonywania jego zadań. Przekazanie to nie następuje więc z mocy prawa ani nie jest obligatoryjnym przekazaniem, pozostawiając do uznania organu - Wojewody, czy dane mienie może być przekazane powiatowi. Sąd podkreślił także, że zgodność uchwały z treścią art. 6a ust.1 ustawy o drogach publicznych dotyczy innego, kolejnego postępowania, dotyczącego zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych, a obecnie badanie tej zgodności jest przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Śląski zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- przepisu art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że legalność uchwały podjętej w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę powiatową, nie może być analizowana pod kątem naruszenia powołanego przepisu;

- przepisu art. 81 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz z art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie organowi nadzoru prawa do skorzystania ze wskazanego środka nadzorczego w stosunku do uchwały, podjętej w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie od Skarbu Państwa nieruchomości, z przeznaczeniem pod drogę powiatową;

- przepisu art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przesądzeniu o dopuszczalności podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę powiatową, która (po realizacji inwestycji drogowej) nie spełniałaby ustawowych wymogów do zaliczenia jej do tej kategorii dróg publicznych.

Uzasadniając podstawy skargi kasacyjnej Wojewoda stwierdził, że intencyjny charakter uchwały oraz brak związania wojewody w postępowaniu w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie może powodować odstąpienia od orzeczenia o niezgodności z prawem omawianej uchwały. Nie może być ona bowiem podstawą do podejmowania działań, które wywoływałyby określone - sprzeczne z prawem - skutki. Choć uchwała ta istotnie jest aktem o charakterze wewnętrznym, obowiązującym tylko organ wykonawczy powiatu, do którego została skierowana, niemniej jednak akt ten, kreując określone uprawnienie dla tegoż organu, wywołuje określone skutki prawne. Uchwały tego rodzaju "otwierając drogę" do podejmowania określonych działań przez organ wykonawczy, na swój sposób czynią je legalnymi.

Często z umocowania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego organy wykonawcze wywodzą swe uprawnienie dla podejmowanych czynności (traktując zgodę organu stanowiącego jako zabezpieczenie dla swych działań). Z tego też powodu uchwały tego typu nie mogą być podejmowane w oderwaniu od obowiązującego stanu prawnego i bez podstawy prawnej. Zawsze uchwały takie powinny być podejmowane jedynie dla wykonania konstytucyjnie i ustawowo określonych kompetencji organu stanowiącego. Samodzielność w stanowieniu treści takich uchwał zawsze musi znajdować swe oparcie w istniejącej normie prawnej, mieścić się w granicach konstytucji oraz ustaw i nie może tych granic przekraczać.

W niniejszym przypadku, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu nadzoru, Rada Powiatu P. wyraźnie przekroczyła przyznane jej uprawnienie, przyzwalając na nabycie omawianego terenu w celu przeznaczenia go pod drogę powiatową, która (po realizacji inwestycji drogowej) nie spełniałaby ustawowych wymogów do zaliczenia jej do tej kategorii dróg publicznych. Wnosząc o orzeczenie o niezgodności z prawem organ nadzoru podjął "prewencyjne" działanie nadzorcze - zapobiegające zarówno zbędnemu działaniu administracyjnemu w trybie przepisu art. 64 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jak i eliminujące późniejsze etapy postępowania nadzorczego wojewody, związane z wadliwym zaliczeniem drogi do kategorii dróg powiatowych, uwalniając się także od możliwego zarzutu pozostawania w bezczynności.

Odmowa prawa do działań nadzorczych wojewody na tym etapie jest nieuzasadniona, bowiem obowiązkiem organu nadzorczego jest dążenie do wyeliminowania uchwał sprzecznych z prawem, toteż wojewoda zobligowany był do skorzystania z uprawnienia, wynikającego z przepisu art. 81 w związku z 82 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Organ zaznaczył ponadto, że nie jest możliwe wyeliminowanie wyłącznie tych wadliwych postanowień uchwały, które stanowią o przeznaczeniu wskazanych nieruchomości gruntowych pod drogi powiatowe. Taka ingerencja nadzorcza byłaby równoznaczna z wypaczeniem woli Rady Powiatu, która prawdopodobnie nie zostałaby wyrażona, gdyby grunty, których nabycie od Skarbu Państwa jest planowane, miały zostać przeznaczone na inny cel, niż wyraźnie w niej określony, tj. inny niż z przeznaczeniem pod drogi powiatowe. Dodatkowo organ stwierdził, że zawarte w przywołanym w § 1 uchwały przepisie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określenie "mienie służące do wykonywania zadań powiatu" należy interpretować w ten sposób, że dotyczy ono przypadków, w których dane mienie jest konieczne i niezbędne do prawidłowego wykonywania zadań powiatu. Tymczasem, jak wykazano wyżej, w omawianej sprawie takie przeznaczenie gruntów jest niedopuszczalne. Stąd mienie to nigdy nie będzie mogło być wykorzystane do prawidłowego wykonania zadania planowanego przez tę jednostkę samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, na wstępie wskazać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Nie zwalnia to jednak autora skargi kasacyjnej z powinności prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.).

Skarżący kasacyjnie naruszeń przez Sąd upatruje w uchybieniu przepisu art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przepisu art. 81 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz z art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisu art. 12 pkt 8 lit.a ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wszystkie te zarzuty postawiono w odniesieniu do faktu nieuwzględnienia kompetencji nadzorczych organu wobec zaskarżonej uchwały, przyznając równocześnie, że ma ona charakter wewnętrzny i intencyjny.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 814), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy "podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu". Z przepisu tego wynika zatem kompetencja do wyrażania przez radę powiatu zgody na dokonywanie przez zarząd czynności nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania do czasu określenia zasad dokonywania tego rodzaju czynności przez radę powiatu. Oznacza to zatem, że istniała podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały z dnia [..]stycznia 2014 r., nr [..], skoro treścią tej uchwały było wyrażenia zgody na nabycie przez Powiat P. od Skarbu Państwa enumeratywnie wymienionych w uchwale nieruchomości.

Istotą problemu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowego zrealizowania przez Radę Powiatu P. powyższej kompetencji. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości na cel wskazany w uchwale, który to cel nie będzie mógł być zrealizowany – w tym przypadku dotyczący zaliczenia drogi do kategorii drogi powiatowej - przesądza o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały.

W odniesieniu do powyższego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie należy w pierwszej kolejności wskazać, że wśród materialnoprawnych przesłanek określających sposób korzystania z kompetencji do wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości, a wymienionych w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, ustawodawca nie wprowadził kryterium określonego celu nabycia (zbycia, wydzierżawienia) nieruchomości, a zwłaszcza nie przesądził, że w chwili podejmowania uchwały musi istnieć pewność co do możliwości zrealizowania zakładanego przez radę powiatu celu nabycia. Niewątpliwie żadna czynność prawna organu administracji publicznej nie powinna być sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. O sprzeczności takiej można mówić nie tylko wtedy, gdy brak kompetencji do podejmowania danej czynności bądź kompetencja istnieje, ale organ przekracza jej granice, lecz również wtedy, gdy czynność organu jest wprawdzie podejmowana na podstawie i w granicach przyznanych organowi kompetencji, jednakże sposób czynienia z niej użytku prowadzi do skutków sprzecznych z prawem. W realiach niniejszej sprawy konieczne byłoby zatem wykazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie, że zgoda na nabycie od Skarbu Państwa konkretnych nieruchomości przez Powiat P. prowadzi właśnie do takich skutków, czego nie uczyniono.

Przede wszystkim wskazany w uchwale cel nabycia nieruchomości – tj. cel ich przeznaczenia na drogę publiczną powiatową - nie był celem sprzecznym z prawem. Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, w realiach niniejszej sprawy na etapie wyrażania zgody na nabycie nieruchomości, nie była jednoznaczna kwestia niedopuszczalności zrealizowania celu, którym kierował się organ wyrażając zgodę na nabycie nieruchomości. Powoływany w podstawie kasacyjnej przepis art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2013 r., poz. 260) nie dyskwalifikuje tego celu, a określa jedynie przesłanki zaliczenia określonej drogi do kategorii drogi publicznej powiatowej. Aby skutecznie postawić zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie nawet poprzez traktowanie go jako kryterium oceny legalności przedmiotowej uchwały, konieczne byłoby spełnienie wymogów prawidłowości formułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego, których w skardze kasacyjnej nie dochowano.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieruchomości wskazane w przedmiotowej uchwale nie będą mogły być przeznaczone na drogi powiatowe w rozumieniu art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie kwestionuje dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni powyższego przepisu, natomiast w istocie zarzuca błędne ustalenie stanu faktycznego.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zasadniczo zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

W sytuacji więc, gdy skarżący kasacyjnie nie kwestionuje wykładni przepisu ani prawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – to Naczelny Sąd Administracyjny badając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego przyjmuje jako punkt odniesienia wykładnię przepisu i stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że treść przepisu art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie daje podstaw do odwoływania się do tej regulacji w procesie kontroli przedmiotowej uchwały w kontekście prawidłowości zrealizowania kompetencji administracyjnej zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a strona skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń w zakresie stanu faktycznego i w zakresie wykładni art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to zarzuty niewłaściwego zastosowania tych przepisów nie mogły być uwzględnione.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 81 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz z art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Naruszenia tych przepisów organ skarżący kasacyjnie upatruje bowiem w ich niewłaściwym zastosowaniu polegającym na odmowie organowi nadzoru prawa do skorzystania ze wskazanego środka nadzorczego w stosunku do uchwały podjętej w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie od Skarbu Państwa nieruchomości, z przeznaczeniem pod drogę powiatową, gdy tymczasem Sąd pierwszej instancji nie zanegował dopuszczalności korzystania przez organ nadzoru z kompetencji nadzorczej w stosunku do przedmiotowej uchwały. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazywał na granice ingerencji nadzorczej do badania zgodności z prawem przedmiotowej uchwały i nie kwestionując prawa organa nadzoru do zaskarżenia uchwały w przypadku wskazanym w art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rozpoznał skargę. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 81 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz z art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Dodatkowo należy wskazać, że przepis art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie reguluje kwestii korzystania przez wojewodę ze środków nadzoru.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw, oddalił.