Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1329/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art, 145 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 46a, art. 46b pkt 2, art. 48a ust. 1 pkt 3, art. 48a ust. 3 pkt 1, art. 48a ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [....] w kwotę 880 zł /słownie: osiemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1329/21

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. z/s w [....] (dalej także: "Spółka") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej także: "PWIS") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."), rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r. poz. 491 ze zm.), art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 46 b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm. – zwana dalej "u.z.z.z"), § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 ze zm. – dalej "rozporządzenie z 19 marca 2021 r.").

Jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2021 r. przez pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w asyście funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...], kontroli sanitarnej w zakładzie Restauracja [...], należącym do przedsiębiorcy A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] stwierdzono, że ww. zakład prowadził działalność gospodarczą. Na sali konsumpcyjnej rozpoczynało się lub trwało spotkanie sympatyków i członków partii [...] w [...]. W sali konsumpcyjnej siedziały przy stoliku 2 osoby spożywające napoje. W trakcie kontroli przychodziły kolejne osoby, które zajmowały miejsca przy stolikach, dokonywały wyboru posiłków/napojów z karty/menu. Do osób siedzących przy stolikach podchodził pracownik (kelner), który odbierał zamówienie oraz donosił napoje, posiłki do stołu w naczyniach wielorazowych. Osoby będące na sali spożywały donoszone przez obsługę posiłki oraz napoje. Siedzące na sali osoby nie miały maseczek, bądź miały maseczki zsunięte na brodę. Do podobnych naruszeń doszło również w dniach [...] i [...] kwietnia 2021 r., co potwierdzono udokumentowanymi kontrolami.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wymierzył przedsiębiorcy A Sp. z o.o. z/s w [...] karę pieniężną w kwocie 20 000 zł za niezastosowanie się do czasowego zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z).

Organ powołując się na § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z art. 46 ust 4 pkt 3, art. 46b pkt 2 u.z.z.z., podał, że w dniu kontroli strona skarżąca naruszyła przepisy rozporządzenia, co obligowało do nałożenia kary pieniężnej. W dniu kontroli przedsiębiorca, A Sp. z o.o. w zakładzie: Restauracja [...] w [...] podawał do konsumpcji na miejscu w sali konsumpcyjnej napoje oraz posiłki gościom, którzy siedzieli przy stolikach. Klienci przebywający w wynajętej sali konsumpcyjnej dokonywali wyboru potraw z wystawionego menu, obsługiwani byli przez kelnera, spożywali na miejscu posiłki, napoje donoszone przez kelnera w naczyniach wielorazowego użycia, następnie naczynia te były zbierane przez kelnera.

Wymierzając karę pieniężną organ wskazał, że stosownie do treści art. 189d k.p.a. uwzględnił wagę i okoliczności naruszenia prawa, a zwłaszcza fakt, że strona nie zastosowała się do norm prawnych ustanowionych w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej COVI-19, tj. norm prawnych służących ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając naruszenie:

- art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie kontroli oraz wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., podczas gdy ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy, a w szczególności: braku ustalenia w jakim zakresie prowadzona jest działalność gospodarcza w kontrolowanym lokalu; nieustalenia, czy osoby przebywające w lokalu mają związek z działalnością gospodarczą prowadzoną przez kontrolowanego; błędnym ustaleniu, że w kontrolowanym lokalu jest prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza, polegająca na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu;

- art. 49 ust. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, tj. przeprowadzenie kontroli poza zakresem wskazanym w upoważnieniu, w którym oznaczono jako przedsiębiorcę objętego kontrolą A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], nie zaś Posła na Sejm RP G.B., który w dniu przeprowadzenia czynności kontrolnych był osobą zarządzającą częścią konsumpcyjną lokalu przy ul. [...] w [...];

- art. 11 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się przez organ w treści uzasadnienia zaskarżanej decyzji do okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy;

- § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. poprzez jego zastosowanie, pomimo faktu, że w dniach przeprowadzona kontroli sanitarnej nie była prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza, polegająca na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu - pomijając bezprawność wydania wyżej wymienionego rozporządzenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie nałożył na przedsiębiorcę: A Sp. z o.o. [...] karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do czasowego zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z).

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dniu kontroli § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r., do dnia 18 kwietnia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców i inne podmioty działalności, polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w PKD w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Bezsprzecznie w dniu [...] kwietnia 2021 r. w godzinach 1830 – 2030 w zakładzie Restauracja [...], należącym do przedsiębiorcy A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] prowadzona była działalność gospodarcza (ujęta w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A oraz 56.30.Z) polegająca na przygotowywaniu i podawaniu napojów oraz posiłków gościom siedzącym przy stolikach i dokonującym wyboru potraw przygotowywanych w Restauracji [...] z wystawionego menu. Tym samym doszło do naruszenia § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. w zw. z art. 46 ust 4 pkt 3, art. 46b pkt 2 u.z.z.z. Do podobnych naruszeń doszło w dniach 17 i 19 kwietnia 2021 r.

Organ wskazał, że cytowany wyżej przepis ulegał zmianom w zakresie daty jego obowiązywania i w dniu wydania decyzji organu II instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. wyszło z obiegu prawnego a obowiązującym aktem w tym zakresie jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 r. poz. 861 ze zm.). Zgodnie z § 9 ust. 15 tego rozporządzenia do dnia 31 sierpnia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne:

1) w ogródku gastronomicznym rozumianym jako wyznaczone miejsce do sezonowego użytkowania dla celów gastronomicznych, w których jest prowadzona ta działalność, lub w ogródku gastronomicznym stacji paliw w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni;

2) w lokalu lub w wydzielonej strefie gastronomicznej sali sprzedaży w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni, pod warunkiem, że:

a) klienci realizują obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1, do czasu zajęcia przez nich miejsc, w których będą spożywali posiłki lub napoje,

b) obsługa realizuje obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1.

Organ odwoławczy powołując się na wyrok NSA z 6 lutego 2020 r., sygn. II OSK 809/18 podał, że uchylenie nakazów nie oznacza ustania karalności za delikt popełniony w okresie gdy zagrożenie występowało. Celem sankcji określonych w art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., jest zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych w tym COVID-19 poprzez wskazanie, że niedopełnienie obowiązków wynikających z obowiązujących nakazów spotka się z dolegliwością o charakterze ekonomicznym. Złamanie przepisów dotyczących czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców przez skarżącego spowodowało konieczność wymierzenia kary pieniężnej. PPWIS dokonując analizy przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 189d k.p.a. uznał jednakże, że wymierzona kara w dotychczasowej wysokości jest bardzo dotkliwa w sytuacji długo trwających ograniczeń i poniesionych strat przez przedsiębiorców. Z tej przyczyny postanowił uchylić zaskarżoną decyzję a następnie wymierzyć stronie karę pieniężną w kwocie 10 000 zł, będącą minimalną karą w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania uznał, że okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ I instancji ustalone w sposób niebudzący wątpliwości. Stwierdzenie odwołującego, że to nie on był odpowiedzialny za przygotowywanie i podawanie posiłków gościom siedzącym przy stolikach oraz, że decyzja wydana jest na przypuszczeniach, zdaniem organu odwoławczego pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami jakich dokonali upoważnieniu przedstawiciele PIS w [....] w czasie kontroli. Postępowanie przeprowadzono prawidłowo.

W kwestii oceny czy przepisy na podstawie których wydano skarżoną decyzję są zgodne z Konstytucją RP organ wyjaśnił, że powyższe nie podlega kompetencjom rozpoznawczym organów administracji publicznej. Organy nie są bowiem upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją. Nie mogą badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy są związane treścią wydanego rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Powtarzając w całości argumentację odwołania Spółka kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania a mianowicie:

1. art. 22 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. podczas gdy ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny;

2. art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie kontroli bez podstawy prawnej, z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego dotyczącego hierarchii aktów prawnych, zasad prawidłowej legislacji i stosowania prawa oraz (szczegółowo poniżej wskazanych) reguł zawartych w k.p.a. i ustawie z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy, a w szczególności:

- braku ustalenia w jakim zakresie prowadzona jest działalność gospodarcza w kontrolowanym lokalu;

- nieustaleniu czy osoby przebywające w lokalu mają związek z działalnością gospodarczą prowadzoną przez kontrolowanego;

- błędnym ustaleniu, że w kontrolowanym lokalu jest prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza, polegająca na podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu;

4. art. 46 ust. 3 i 10 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, poprzez wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym dowodów przeprowadzonych w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów tej ustawy oraz z naruszeniem innych przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, tj. w czasie, gdy nieobecny był przedstawiciel zakładu kontrolowanego oraz poza zakresem wskazanym w upoważnieniu;

5. art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ w treści decyzji do okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

6. § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. poprzez jego zastosowanie, pomimo faktu, że w dniach przeprowadzonej kontroli sanitarnej nie była prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza, polegająca na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu - pomijając bezprawność wydania wyżej wymienionego rozporządzenia.

7. art. 108 k.p.a. polegające na nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku ku temu jakichkolwiek przesłanek.

W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) Sąd poddał zaskarżoną decyzję kontroli legalności, mając przy tym na względzie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przy kontroli legalności Sąd kieruje się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, która umożliwia stosowanie jej przepisów bezpośrednio, jako aktu, który jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestionowaną w niniejszym postępowaniu decyzją inspektor sanitarny wymierzył A Sp. z o.o. w [...] karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie określonego w art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. – "u.z.z.z.") czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Zgodnie ze wskazanym w podstawie prawnej decyzji przepisem art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8 podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

Stosownie zaś do art. 46a u.z.z.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie natomiast z art. 46b pkt 2 u.z.z.z w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

W oparciu o wyżej wskazane przepisy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem z 19 marca 2021 r."). Zgodnie z jego § 9 ust. 10, w brzmieniu obowiązującym w czasie wykonywania kontroli, do dnia 18 kwietnia 2021 r. ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) – dopuszczając tę działalność wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Jak słusznie zauważył organ przepis ten ulegał zmianom w zakresie daty jego obowiązywania, w dniu kontroli sanitarnej tego rodzaju działalność była zakazana do 18 kwietnia 2021 r., natomiast w dniu wydania decyzji organu II instancji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861), którego § 9 ust. 15 stanowił, że powadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne:

1) w ogródku gastronomicznym rozumianym jako wyznaczone miejsce do sezonowego użytkowania dla celów gastronomicznych, w których jest prowadzona ta działalność, lub w ogródku gastronomicznym stacji paliw w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni;

2) w lokalu lub w wydzielonej strefie gastronomicznej sali sprzedaży w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni, pod warunkiem, że:

a) klienci realizują obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1, do czasu zajęcia przez nich miejsc, w których będą spożywali posiłki lub napoje,

b) obsługa realizuje obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1.

3) w pociągu objętym obowiązkową rezerwacją miejsc, pod warunkiem że:

a) klienci realizują obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1, do czasu zajęcia przez nich miejsc, w których będą spożywali posiłki lub napoje,

b) obsługa realizuje obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1.

W dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] lipca 2021 r.) zakaz ustanowiony w § 9 ust. 15 ww. rozporządzenia obowiązywał do 31 sierpnia 2021 r., z tym, że rozporządzeniem nowelizującym z dnia 11 czerwca 2021 r. dodany został do § 9 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. ust. 16a , stanowiący, że "od dnia 26 czerwca 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. prowadzenie działalności, o której mowa w ust. 15, jest dopuszczalne, pod warunkiem że klienci będą zajmowali nie więcej niż 75% liczby miejsc w ogródku gastronomicznym, lokalu lub wydzielonej strefie gastronomicznej i odległość między stolikami będzie wynosiła co najmniej 1,5 m, chyba że między stolikami znajduje się przegroda o wysokości co najmniej 1 m, licząc od powierzchni stolika.".

Nie ulega zatem wątpliwości, że zmieniająca się sytuacja epidemiczna spowodowała złagodzenie zakazów i restrykcji w porównaniu z okresem prowadzenia kontroli, niemniej jednak zmiana czy uchylenie nakazów w późniejszym czasie nie oznacza ustania karalności za delikt popełniony w okresie, kiedy zakazy obowiązywały. Zostały one zagrożone przez ustawodawcę dotkliwymi karami finansowymi - od 10 000 zł do 30 000 zł ( ust. 1 pkt 3 ustawy).

Z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z. wynika, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 i 1423) - a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych - a to stosownie do art. 48a ust. 8 u.z.z.z. Natomiast w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie istotne jest zbadanie podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącą spółkę, który to problem, jako zasadniczy zarzut został wskazany w skardze. Problem ten w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie u.z.z.z. dostrzegły sądy administracyjne orzekające w sprawach nałożonych kar w związku epidemią.

Przypomnieć należy, że w związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie u.z.z.z., wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), na mocy której m. in. dodane zostały do u.z.z.z. art. 46a i art. 46b (nowelizacja ta weszła w życie 8 marca 2020 r.).

Wprowadzając jednak przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2, a stanowiące de facto ograniczenie wolności i praw obywatelskich, przepisy te zamieszczano w aktach rangi rozporządzeń, bez przyjęcia stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych w aktach niższej rangi niż ustawa. Kolejne ograniczenia i zakazy wprowadzane były przez Radę Ministrów, na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 46a i 46b u.z.z.z., bez zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jako jeden z pierwszych dostrzegł ten problem WSA w Opolu, który w wyroku z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20 trafnie podniósł, że tego rodzaju działania prawodawcy byłyby dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej określa bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym art. 21 i art. 22, rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. np. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.02.2001 r., sygn. akt P 2/00, z dnia 10.04.2001 r., sygn. akt U 7/00, z dnia 19.02.2002 r., sygn. akt U 3/01, z dnia 8.07.2003 r., sygn. akt P 10/02, z dnia 16.03.2004 r., sygn. akt K 22/03, z dnia 5.12.2007 r., sygn. akt K 36/06 ,z dnia 19.05.2009 r., sygn. akt K 47/07, z dnia 7.03.2012 r., sygn. akt K 3/10).

Natomiast w rozporządzeniu mogą być zamieszczane tylko te unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, a więc przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36). Ugruntowany jest też pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Analizując powyższe regulacje wskazać należy, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., stanowiące podstawę wymierzenia kary, zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej zasad. W art. 46a i art. 46b pkt 2 u.z.z.z. wskazano, że rozporządzenie może dotyczyć jedynie: "czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców". To upoważnienie ustawowe pozwala ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwala natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w cytowanym rozporządzeniu, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli sytuacją kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju nie może w ogóle być prowadzona). "Czasowe ograniczenie działalności" należy rozumieć jako określenie pewnego przedziału czasowego "od-do" i to w precyzyjny sposób.

Należy podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców).

Dlatego też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 19 marca 2021 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 23 września 2021 r., o sygn. II GSK 876/21, LEX, mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18), w tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło. Zatem tym bardziej uzasadniona jest ocena, że regulacja zawarta w § 9 ust. 10 rozporządzenia doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej. Z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

Przy ocenie legalności takiego aktu nie mogą być brane pod uwagę jako argument prawny rozstrzygający problem zgodności z Konstytucją kwestie znaczenia obowiązków profilaktycznych dla ograniczenia lub zapobieżenia skutkom pandemii.

Dodatkowo należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli ustawodawca przekazuje do uregulowania w rozporządzeniu szereg zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z nich (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3.04.2012 r., sygn. akt K 12/11).

Z powyższymi regułami zerwano wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Z całą pewnością konstytucyjnego wymogu wytycznych nie spełnia stwierdzenie zawarte w art. 46a u.z.z.z., że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego".

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności.

Wobec powyższego uznać należało, że naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, w związku z czym akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 22 Konstytucji RP.

Z powyższych względów, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. i w zw. z art. 22 Konstytucji RP, jak również do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Sąd zobligowany był do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Jednocześnie wobec braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezcelowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów podnoszących nieprawidłowości przy prowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

Sąd stwierdzając jednoznaczny brak podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie skarżącego, działając na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne w pkt II wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.