Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1530/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 115 § 13 i 19
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
journal: Dz.U. 2006 nr 216 poz 1584
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - tekst jednolity.
article: art. 47, art. 51 ust. 1 , art. 61 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” ma na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną.

TEZY

Pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” ma na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1020/13 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 9 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy N. z dnia 16 sierpnia 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz M.W. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M.W. wnioskiem z dnia 8 maja 2013 r. zwrócił się do Wójta Gminy Niedrzwica Duża o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: świadczeń z Zakładowego Funduszu Socjalnego oraz nagród i premii wypłacanych pracownikom Urzędu Gminy (pkt 1 i 2), stanu zatrudnienia w Urzędzie Gminy (pkt 3), ilości oraz imion i nazwisk pracowników zatrudnionych za pośrednictwem Urzędu Pracy bądź po zakończeniu organizowanego przez ten Urząd stażu i zatrudnienia (pkt 4), a także wykazu pracowników Urzędu, którzy zatrudnienie ustało w wyniku: nabycia prawa do emerytury, zatrudnienia przez innego pracodawcę, wypowiedzenia stosunku pracy (wraz z informację ile z tych osób złożyło odwołania od sądu pracy), porozumieniem stron (pkt 5).

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2013 r., nr [...], w wykonaniu decyzji kasatoryjnej SKO w Lublinie z dnia 31 lipca 2013 r. nr [...], Wójt Gminy Niedrzwica Duża odmówił udzielenia wnioskodawcy żądanej w części, dotyczącej danych osobowych byłych i obecnych pracowników Urzędu Gminy Niedrzwica Duża, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych osobowych osobie trzeciej i nie pełnią lub nie pełnili funkcji publicznych oraz osób odbywających staż w Urzędzie Gminy Niedrzwica Duża w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2010 r., które nie wyraziły zgody na udostępnienie ich danych osobowych osobie trzeciej. W dniu 10 maja 2013 r., jak wskazał organ odwoławczy, udzielono wnioskodawcy informacji żądanych w punkcie 1 i 2 wniosku, zaś co do pozostałych żądań powiadomiono go, że informacje nimi objęte zostaną przekazane po anonimizacji danych osobowych zawartych w udostępnionych informacjach zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych. Kolegium podkreśliło, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji udzielił informacji zgodnie z wnioskiem, co do osób pełniących funkcje publiczne oraz osób, które wyraziły zgodę na udostępnienie ich danych osobowych. Wobec osób, które nie wyraziły zgody na udostępnienie danych lub nie udzieliły odpowiedzi na zapytanie organu, odmówiono udzielenia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że we wskazanym we wniosku okresie zatrudnionych w Urzędzie Gminy Niedrzwica Duża było 118 osób (w tym 8 osób zatrudniono po odbyciu stażu), a 18 osób odbywało staż (z tych osób 8 zostało następnie zatrudnionych). Organ wskazał, że udostępnił informacje w odniesieniu do 13 osób pełniących funkcje publiczne oraz 20 osób, które nie pełniły tego rodzaju funkcji, ale wyraziły zgodę na ujawienie informacji. W stosunku do 95 osób, które nie pełniły funkcji publicznych i nie wyraziły zgody na udostępnienie danych osobowych udzielono informacji publicznej po anonimizacji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 9 września 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania M.W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Niedrzwica Duża z dnia 16 sierpnia 2013 r., nr [...], odmawiającą udostępnienia M.W. informacji publicznej.

Utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy Niedrzwica Duża Kolegium podkreśliło, że zasadne było działanie organu pierwszej instancji, który w stosunku do osób nie pełniących funkcji publicznych, a zatrudnionych w Urzędzie Gminy Niedrzwica Duża wystąpił z zapytaniem o wyrażenie zgody na udostępnienie ich danych osobowych i udzielił pełnej informacji wyłącznie w stosunku do osób, które udzieliły takiej zgody. Zdaniem organu odwoławczego, ustalenie kręgu funkcjonariuszy publicznych przy pomocy przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było prawidłowe.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożył M.W.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. o sygn. akt II SA/Lu 1020/13 oddalił skargę.

W ocenie Sądu kluczowe w sprawie znaczenie ma ustalenie treści pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", którym posługuje się u.d.i.p. Sąd zauważył, że jakkolwiek przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji legalnej tego pojęcia, to nie można przyjąć, że w tej sytuacji poszukując znaczenia tego terminu należy oprzeć się jedynie na wykładni językowej. Właściwa interpretacja tego przepisu wymaga odwołania się także do dyrektyw wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, błędne jest stanowisko, zgodnie z którym wspomniane wyrażenie ustawowe jest synonimem pojęcia "funkcjonariusza publicznego", o jakim mowa w art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.; dalej: "Kodeks karny").

Po pierwsze, w optyce WSA w Lublinie, taki wynik wykładni analizowanego pojęcia nie jest właściwy, mając na uwadze treść przepisów samej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p., wskazując przykładowe postaci informacji publicznej wyraźnie wskazał dwukrotnie, że taki charakter mają określone informacje pochodzące od "funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego" lub takich podmiotów dotyczące (ust. 1 pkt 4 lit. b) oraz ust. 2). Skoro zatem w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie odwołano się do pojęcia "funkcjonariusza publicznego", o jakim mowa w art. 115 § 13 Kodeksu karnego, lecz do innego, aczkolwiek semantycznie zbliżonego, pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie jest zdaniem WSA w Lublinie możliwe utożsamienie tych różnych pojęć.

Po drugie, mając na uwadze dyrektywy wykładni systemowej nie można w ocenie Sądu pierwszej instancji, odczytując treść analizowanego pojęcia, pominąć, że Kodeks karny stanowi ustawę będącą podstawowym aktem normatywnym odrębnej gałęzi prawa publicznego – prawa karnego materialnego, które spełnia odmienne funkcje aniżeli prawo administracyjne materialne, w tym ustawa o dostępie do informacji publicznej. W ocenie tego Sądu, wobec wyraźnego braku powiązania przez ustawodawcę analizowanego pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" z pojęciem "funkcjonariusza publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego", brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do odczytywania – w tym zakresie – treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez art. 115 § 13 Kodeksu karnego.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także poglądu dalej idącego, prezentowanego w literaturze (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87) w myśl którego pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" należy rozumieć nie tylko jako funkcjonariusza publicznego, o jakim mowa w art. 115 § 13 Kodeksu karnego, ale należy je rozumieć znacznie szerzej jako obejmujące m.in. każdą osobę pełniącą funkcję w organach władzy publicznej lub w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem bowiem WSA w Lublinie, istnienie gwarancji i realizacja konstytucyjnego prawa do informacji nie mogą prowadzić do wniosku o wyłączeniu w wypadku osób publicznych ochrony innych praw, jakie wszelkim osobom gwarantuje Konstytucja, a których realizacja mogłaby kolidować z prawem do informacji. Dotyczy to przede wszystkim, choć nie tylko, gwarantowanej konstytucyjnie ochrony sfery prywatności. Mając to na względzie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie można tracić z pola widzenie konieczności dokonania takiej interpretacji omawianego terminu, która w najpełniejszy sposób realizować będzie nie tylko prawo do informacji publicznej, ale i prawo do prywatności. Akceptując zatem – co do zasady – konieczność ograniczenia prywatności "osób pełniących funkcje publiczne" należy poszukiwać takiego rozumienia wskazanego pojęcia, które uwzględniać będzie w maksymalnie możliwym zakresie względy ochrony obu kolidujących w tym przypadku praw.

W ocenie WSA w Lublinie, szerokie ujęcie znaczenia analizowanego pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" nie spełnia tych kryteriów proporcjonalności. Z jednej bowiem strony zarzucić mu można, pominięcie zasady racjonalności ustawodawcy, który posługując się w przepisach ustawy dwoma różnymi pojęciami (w tym przypadku "osoby pełniącej funkcje publiczne" oraz "funkcjonariusza publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego") nie może mieć na myśli tego samego desygnatu. Z drugiej zaś strony trzeba pamiętać, że wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie może prowadzić do zniesienia w sposób arbitralny ochrony prawa do prywatności przysługującego z mocy art. 47 Konstytucji, co oznacza, że przepis ten należy tak interpretować, by nie dopuścić do obejścia prawnego zakazu naruszania sfery prywatnej osób fizycznych.

Z powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wynika, że prawidłowa wykładnia wspomnianego uregulowania uniemożliwia nadanie mu tak szerokiego znaczenia, iż obejmowałoby ono nie tylko "funkcjonariuszy publicznych" w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, ale także inne osoby zajmujące stanowiska pozostające w jakimkolwiek choćby związku z zadaniami publicznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał tym samym, że tego rodzaju wykładnia prowadziłaby do nieuprawnionego utożsamienia pojęcia "informacji publicznej", która dotyczy wszelkich "spraw publicznych" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) z pojęciem "osoby pełniącej funkcje publiczne", o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Należy bowiem podkreślić, że taka interpretacja tego ostatniego pojęcia, odwołująca się do językowego rozumienia pojęcia przymiotnika "publiczny", uczyniłaby w istocie bezskuteczną ochronę prawa do prywatności osób pozostających w strukturze wszelkich jednostek organizacyjnych realizujących zadania publiczne, ale których to udział w wykonywaniu tych zadań jest bardzo ograniczony albo wręcz znikomy. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że intencją ustawodawcy było takie ukształtowanie prawa do informacji publicznej, by uwzględniało ono wartości konstytucyjnie chronione, w tym ochronę prawa do prywatności. Założeniem tej ustawy było bowiem uznanie, że "Zasada jawności administracyjnej musi (powinna) służyć dobrej sprawie, musi być użyteczna. Regulacje prawne powinny więc w maksymalnym stopniu ograniczyć możliwości naruszenia jej lub wykorzystania w sposób sprzeczny z celami, jakim ma służyć" (T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Zakamycze 1999, s. 12). Jest oczywiste, że celem tej ustawy nie było ograniczenie innych – poza prawem do informacji publicznej – wolności i praw konstytucyjnych. Wyraz temu dał zresztą ustawodawca w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., pozwalając jedynie wyjątkowo na odstąpienie od ochrony prawa do prywatności, z uwagi na szczególne miejsce określonych osób w strukturze podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Przyjęcie przeciwnego stanowiska, zdaniem Sądu pierwszej instancji, prowadziłoby do niedopuszczalnego "rozszerzenia" tego wyjątkowego unormowania, co mając na uwadze konieczność dokonywania wykładni prokonstytucyjnej, jest nie do przyjęcia. Z tych przyczyn należało jego zdaniem uznać za uzasadnione stanowisko, że racjonalne rozumienie pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" nie może prowadzić do jego utożsamienia z pojęciem "funkcjonariusza publicznego", o jakim mowa w art. 115 § 13 Kodeksu karnego ani nie może one być uznane za obejmujące wszelkie inne osoby zajmujące stanowiska pozostające choćby w jakimkolwiek związku z zadaniami publicznymi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowe było stanowisko organów administracji obu instancji, które poszukując treści pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" odwołały się do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 ze zm.). Niewątpliwie ustawa ta nie odnosi się do dostępu do informacji publicznej, jednakże wskazuje ona precyzyjnie osoby, które z racji pełnionych funkcji publicznych podlegają – mającym charakter wyjątkowy – ograniczeniom w swoich konstytucyjnych prawach, w szczególności w zakresie wolności podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Przepisy tej ustawy wskazują, że taki szczególny charakter podejmowanych funkcji publicznych wymusza ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, w rozumieniu przepisów o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, oraz przez sędziów Trybunału Konstytucyjnego (art. 1). W odniesieniu do pracowników samorządowych ustawa ta w art. 2 pkt 6 wskazuje jako pełniących wspomniane "funkcje publiczne": wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zasadnie zatem zdaniem Sądu, w tej sytuacji, organy administracji obu instancji odmówiły udzielenia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej w części, dotyczącej danych osobowych byłych i obecnych pracowników Urzędu Gminy Niedrzwica Duża, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych osobowych osobie trzeciej i nie pełnią lub nie pełnili funkcji publicznych oraz osób odbywających staż w Urzędzie Gminy Niedrzwica Duża w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2010 r., które nie wyraziły zgody na udostępnienie ich danych osobowych osobie trzeciej.

Za niezasadne uznał WSA w Lublinie również pozostałe zarzuty skarżącego.

Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji organów obu instancji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Organy administracji wyczerpująco odniosły się do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, a dokonana przez nie wykładnia przepisów u.d.i.p. nie budzi istotnych zastrzeżeń.

Wbrew twierdzeniom skarżącego ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera jednostki redakcyjnej w postaci art. 15 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Zarzut skarżącego w tym zakresie byłby nietrafny, nawet gdyby przyjąć, że miał on na myśli art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten nie odnosi się do zasad sporządzania uzasadnienia decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, lecz stanowi, że "Podmiot, o którym mowa w ust. 1 [obowiązany do udostępnienia informacji], w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek".

Na wynik sprawy nie mogła mieć istotnego wpływu forma odmowy skarżącemu udostępnienia akt administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z przepisów u.d.i.p. nie wynika, by w tym zakresie stosować należało przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 74 § 2 tej ustawy, zgodnie z którym odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Obszerną skargę kasacyjną od powyższego wyroku sformułował M.W. Postawił w niej skarżonemu orzeczeniu sześć zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez nie uwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji obarczonej błędem naruszenia przepisów postępowania, poprzez skontrolowanie jej zgodności jedynie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. i nie skontrolowanie jej zgodności z pozostałymi przepisami kpa, które powinny zostać zastosowane w ramach postępowania i decyzji wydanych przez SKO w Lublinie i Wójta Gminy Niedrzwica Duża, w szczególności przepisów regulujących dostęp do akt sprawy; w ten sposób WSA w Lublinie utrzymał w mocy decyzję, wydaną w wyniku postępowania, w którym skarżący bezzasadnie pozbawiony został przewidzianych na gruncie kpa środków prawnych; w ten sposób WSA w Lublinie również nie skontrolował działalności organów administracji wydających decyzje w sprawie pod względem zgodności ich działania z przepisami postępowania. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Lublinie, gdyby uznał, że w trakcie postępowania administracyjnego zastosowanie miały przepisy kpa, w związku ze zbadaniem i stwierdzeniem naruszenia przepisów postępowania określających treść decyzji oraz naruszenia przepisów postępowania dokonanych przez organ, uwzględniłby skargę;

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez bezzasadne nie uwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji SKO w Lublinie, przy której wydaniu doszło do naruszenia przepisu postępowania, tj. której uzasadnienie, wbrew dyspozycji art. 16 ust. 2 pkt u.d.i.p. nie zawierało oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, pomimo iż decyzja ta powinna zawierać oznaczenie ww. podmiotów, co miało wpływ w na treść wyroku w ten sposób, że uniemożliwiło kontrolę zaskarżonej decyzji w najistotniejszej kwestii ustaleń faktycznych, co do kręgu osób, ze względu na których dobra ograniczono konstytucyjne prawo skarżącego dostępu do informacji publicznej;

Po trzecie, naruszenie art. 12a § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 kpa, art. 74 § 1 kpa, art. 74 § 2 kpa i w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (dalej: u.o.d.o.) w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. przez wyłączenie części materiału z akt sprawy jak również bezzasadne nie uwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji wydanych w postępowaniu, w ramach którego nie udostępniono skarżącemu akt sprawy w istotnym zakresie, nie wydano postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy, błędnie uznawano skarżącego za osobę nieupoważnioną do dostępu do danych, podczas gdy było to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, bezzasadnie przyjmowano, że akta te, nie są aktami postępowania administracyjnego tylko informacją publiczną, pomimo iż od momentu stwierdzenia przez organ, iż żądane informacje nie mogą być udostępnione w sprawie o odmowie udostępnienia informacji publicznej, postępowanie powinno toczyć się na podstawie przepisów kpa; naruszenie to spowodowało, że skarżący nie mógł zweryfikować, czy krąg osób, co do których odmówiono mu informacji publicznej jest prawidłowy czy nie, jak również nie mógł w żaden sposób podważyć odmowy udostępnia mu akt tego postępowania, ponadto wyłączenie części akt postępowania sądowoadministracyjnego spowodowało, że nie było możliwe sporządzenie skargi kasacyjnej odnoszącej się do wszystkich okoliczności sprawy;

Po czwarte, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. i nie rozpatrzenie zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., pomimo iż WSA w Lublinie, opierając się na aktach sprawy, a w szczególności na treści skargi, i nie będąc związany jej zarzutami, powinien dostrzec oczywistą pomyłkę we wskazaniu przepisów w skardze (skarżący wskazał art. 15 zamiast art. 16 u.d.i.p., którego w istocie dotyczył zarzut) i rozpatrzyć zgodność zaskarżonej decyzji SKO w Lublinie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ud.i.p., który w istocie był podstawą zgłoszonego zarzutu, co spowodowało, że WSA w Lublinie nie uwzględnił skargi, a gdyby rozpatrzył ten zarzut, wówczas skargę by uwzględnił;

Po piąte, naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie rozpatrzenie zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej: k.k.) oraz rozpatrywanie zarzutu naruszenia przepisu art. 115 § 13 k.k. (bez sprecyzowania punktu tego przepisu) pomimo, iż zarzut ten nie był zawarty w skardze i nie miał zastosowania w sprawie; miało to wpływ na treść wyroku w ten sposób, że WSA w Lublinie nie rozważył zawartego w skardze zarzutu, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie gdyż przepisy art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 115 § 19 k.k. zawierają to samo sformułowanie (osoba pełniąca funkcje publiczne), w związku z czym WSA w Lublinie uwzględniłby zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 19 k.k. i uwzględnił złożoną skargę.

Po szóste, naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne ustalenie treści pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.), pomimo iż dla ustalenia treści tego pojęcia należało odwołać się do art. 115 § 19 k.k. ze względu na brzmienie obu przepisów i wykładnię systemową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują one na uwzględnienie. W istocie, sprowadzają się one do oczekiwania skarżącego, że w toku postępowania ma on prawo do zapoznania się z informacjami, które są przedmiotem postępowania. Zaakceptowanie zapatrywania skarżącego prowadziłoby do bezprzedmiotowości postępowania, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ i skontrolowaniu jej przez sąd – skarżący zapoznałby się z informacją, co do której udostępnienia ma się dopiero wypowiedzieć właściwy organ lub sąd. Konieczne jest tu uwzględnienie charakteru przedmiotu postępowań w sprawie informacji publicznej. Spostrzec bowiem należy, że nie można cofnąć faktu udostępnienia danej informacji. Stąd stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego musi być dostosowane do celu i charakteru postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co spełniły organy administracji w sprawie.

Wskazać też należy, że oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wymienione w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.i.p.") wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, uregulowane w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., nie musi przybierać postaci imion i nazwisk, lecz może ograniczyć się do określenia funkcji tych podmiotów. W tym kontekście należy spostrzec, że takie dostateczne oznaczenie znajduje się w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Odnośnie zarzutu czwartego i piątego wskazać należy, że opisane w nich naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania, a zatem stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z tej przyczyny. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny, po wnikliwej lekturze akt administracyjnych sprawy, pragnie zaznaczyć, że prowadzone przez organ pierwszej instancji – zaakceptowane przez organ drugiej instancji – postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone w sposób rzetelny i staranny, w pełni odpowiadający dyspozycji determinujących go norm prawnych. Zaowocowało to wydaniem prawidłowej od strony formalnej decyzji administracyjnej. Co więcej, w celu prawidłowego załatwienia wniosku M.W. i w realizacji decyzji kasatoryjnej SKO w Lublinie z dnia 31 lipca 2013 r. nr SKO.41/3145/IN/2013, organ podjął czynności ponad standard wymagany prawem – zwrócił się bowiem do osób, których dotyczą żądane informacje, z pytaniem o to, czy rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności, w myśl art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez organ z takim pytaniem, zaś uzyskanie rezygnacji z przysługującego jednostce prawa do ochrony jej prywatności powinno być przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, a nie organu. Przeprowadzenie wskazanego zabiegu przez organ – w realizacji decyzji SKO w Lublinie z dnia 31 lipca 2013 r. – w ocenie Sądu świadczy jednak o powadze, z jaką potraktowany został wniosek skarżącego. Rzutuje to także na pozytywną ocenę postępowania.

Niemniej, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, a to z uwagi na trafność postawionego w niej zarzutu materialnoprawnego – naruszenia przez Sąd pierwszej instancji i organy administracji obu instancji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Trafnie bowiem zauważył skarżący kasacyjnie, że pojęcie osób pełniących funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ogranicza się do kręgu wskazanego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.), jak przyjęły organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Jak stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się tam, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5) – pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną, realizacją funkcji (zadań) publicznych.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole; por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. A zatem, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, można założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Warto zaznaczyć, że próby wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w węzłowym wyroku z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30). Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania. Zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcje publiczną – i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu – zaś w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13).

Za tym, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 19) przemawia zdaniem Sądu wykładnia systemowa. Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dostrzegł to skądinąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku, jednak z okoliczności tych wyciągnął niewłaściwe wnioski. Wytłumaczyć ponadto należy, że ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie zawiera ani definicji normatywnej spornego pojęcia, ani nie określa, że wymieniony w niej katalog osób pełniących funkcje publiczne jest katalogiem zamkniętym. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, jak i ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści danego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).

Mając powyższe na uwadze, należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 951/14).

Z uwagi na powyższe powtórzyć należy, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną", użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zawęża się do rozumienia tego pojęcia przyjętego w Kodeksie karnym czy w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Z tego względu w niniejszej sprawie zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy obu instancji, dokonały wadliwej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z przedstawionych względów, stosując art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy Niedrzwica Duża z dnia 16 sierpnia 2013 r., nr [...].

Godzi się zauważyć, że przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej – uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. We właściwym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne, oraz realizacji zaakcentowanych przez Sąd pierwszej instancji kryteriów proporcjonalności. W tym świetle ochrona prawa do prywatności nie jest – jak wyraził obawę WSA w Lublinie – "bezskuteczna", gdyż z uwagi na to prawo informacja o osobie pełniącej szeroko rozumianą funkcję publiczną nie zostanie udostępniona, jeżeli nie będzie pozostawać w adekwatnym związku z pełnieniem przez tę osobę owej funkcji.

Konkludując, organ ponownie rozpoznając sprawę zweryfikuje, które pytania skarżącego zawarte w jego wniosku dotyczą informacji publicznej, a zatem spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., do czego pomocny może okazać się katalog wymieniony w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Następnie, w zakresie dotyczącym informacji publicznej, organ ustali osoby objęte wnioskiem, które podpadają pod prawidłowo wyłożone pojęcie osób pełniących funkcje publiczne, zgodnie z rezultatami wykładni zaprezentowanymi w niniejszym wyroku. Organ może swoją analizę ograniczyć przy tym do 95 osób wskazanych na s. 4 decyzji organu pierwszej instancji, szczególną uwagę poświęcając osobom wymienionym tam w punktach 1-6. Co istotne, w dalszym etapie organ ma obowiązek ustalić, czy żądana informacja ma związek z pełnieniem funkcji publicznej przez osoby odpowiadające hipotezie art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Należy bowiem spostrzec, że nawet jeżeli dana osoba zostanie uznana za osobę pełniącą obecnie lub przez określony czas w przeszłości funkcję publiczną, nie oznacza to w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że każda odnosząca się do niej wiadomość podlega udostępnieniu z pominięciem ochrony prywatności tej osoby. Jak wskazano, dotyczy to tylko informacji odnoszących się do tej osoby mających adekwatny związek z pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej. Po przeprowadzeniu powyższych czynności, organ udostępni informację publiczną objętą żądaniem skarżącego, odnoszącą się do osób pełniących funkcję publiczną, o ile ta będzie pozostawała w związku z pełnieniem przez nie odpowiednich funkcji publicznych. W pozostałym zakresie organ rozważy wydanie ponownie decyzji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym wyroku.