Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 57/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 217
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 836/13 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko Zastępcy Kierownika ds. Medycznych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 23 stycznia 2014 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko Zastępcy Kierownika ds. Medycznych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. w punkcie I. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; w punkcie II. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżając powyższą uchwałę Wojewoda Mazowiecki podniósł, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa w postaci art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.). Powołane bowiem jako podstawa prawna art. 49 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 217, dalej: u.d.l.), § 3 ust. 1, § 5, § 9 oraz § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012 r., poz. 182) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie uprawniają Rady Miasta S. do podjęcia uchwały w przedmiocie postępowania konkursowego. Wojewoda Mazowiecki powołał treść art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 u.d.l., art. 18 ust. 2 u.s.g. oraz właściwe przepisy ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia wskazując, że intencją ustawodawcy przy regulowaniu działalności leczniczej było określenie odpowiedzialności za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, którą ma ponosić kierownik wskazywany przez podmiot tworzący, z uwzględnieniem tego, iż niektóre stanowiska w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą muszą być obsadzane w drodze konkursu, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Organ nadzoru powołał się na poglądy doktryny, zgodnie z którym w obecnym stanie prawnym przepis ten wydaje się zbędny, ponieważ uprawnienia w nim zawarte wynikają z art. 33 ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W ocenie Wojewody Mazowieckiego skoro art. 30 ust. 2 pkt 5 wyraźnie stanowi, że to do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, to wójt jest właściwy do przeprowadzania konkursów na stanowiska określone w zaskarżonych uchwałach.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. reprezentujący Miasto S. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podstawowego zarzutu wskazał, że pomija on całkowicie szczególną regulację zawartą w ustawie o działalności leczniczej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Jak podniósł, legalną definicję podmiotu tworzącego zawiera art. 2 ust. 6 u.d.l., zgodnie z którym podmiotem tworzącym jest podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej. Ponieważ obecnie obowiązująca ustawa o działalności leczniczej nie przewiduje już możliwości tworzenia samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, to odwołał się do poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W świetle art. 8 i 36 tej ustawy publiczny zakład opieki zdrowotnej mogła utworzyć jednostka samorządu terytorialnego, przy czym w takim przypadku utworzenie zakładu następowało w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki. Skoro zatem, Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S. utworzyła Rada Miasta S., to już sama wykładnia językowa obu wskazanych ustaw sugeruje, że wykonuje ona funkcję podmiotu tworzącego określoną w ustawie o działalności leczniczej, nie zaś jej organ wykonawczy. Ponadto zauważył, że wskazane przez Wojewodę Mazowieckiego przepisy art. 30 ust. 2 pkt 5 oraz art. 33 u.s.g. dotyczą kwestii zatrudnienia (i zwalniania) kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, nie uprawniają natomiast organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do żadnych działań z zakresu stosunku pracy w stosunku do ich zastępców (tym bardziej w zakresie konkursów). Przyjęcie więc stanowiska zawartego w skardze Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 marca 2013 r. prowadziłoby w rezultacie do stwierdzenia, że konkurs na stanowisko kierownika przeprowadzałby organ wykonawczy, a konkurs na stanowisko zastępcy organ stanowiący, co byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, niewprowadzającego co do zasady rozróżnienia w zakresie wykonywania kompetencji podmiotu tworzącego. W ocenie Burmistrza S. bardziej spójna jest wykładnia przyznająca prawo do przeprowadzenia konkursów i tworzenia komisji konkursowej organowi stanowiącemu zarówno w przypadku zastępcy, jak i w przypadku kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Zauważył również, że wskazane przez Wojewodę Mazowieckiego przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczą jedynie kwestii nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy z kierownikami jednostek organizacyjnych gminy (a więc również gminnych czy miejskich samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej). Ponieważ po wyłonieniu w drodze konkursu kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. została z nim podpisana umowa o pracę przez Burmistrza Miasta S., nie można czynić zarzutu, że dopuszczono się naruszenia wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. Podzielając pogląd wyrażony przez Wojewodę Mazowieckiego Sąd uznał, że brak jest właściwości Rady Miasta S. do podejmowania czynności związanych z przeprowadzeniem postępowania konkursowego na stanowisko zastępcy dyrektora w samodzielnym publicznym zakładzie opieki zdrowotnej.

Powołując się na brzmienie przepisu art. 49 ust. 1 i ust. 2 u.d.l. Sąd podkreślił, że konkurs na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego ogłasza podmiot tworzący. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. zwrot "podmiot tworzący" oznacza podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej. Literalne brzmienie tego przepisu może sugerować - co podnosi Miasto S. - że podmiotem tworzącym jest na szczeblu gminy rada gminy. Skoro bowiem samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej został utworzony w drodze odpowiedniej uchwały rady gminy, to właśnie organ stanowiący jest podmiotem tworzącym w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej. Sąd uznał jednak, że z taką interpretacją nie sposób się zgodzić zarówno w świetle wykładni literalnej, jak i systemowej oraz funkcjonalnej przepisów ustawy o działalności leczniczej. Już gramatyczna wykładnia powołanego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. wskazuje, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia wśród podmiotów tworzących zarówno podmioty, jak i organy tworzące podmioty lecznicze. Ustalenie, który z podmiotów tworzących będzie miał status podmiotu, a który organu wymaga kompleksowej analizy przepisów ustawy o działalności leczniczej z zastosowaniem elementów wykładni historycznej.

W tej mierze Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.l. Skarb Państwa reprezentowany przez ministra, centralny organ administracji rządowej albo wojewodę może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej lub jednostki budżetowej. Natomiast stosownie do ust. 2 tego artykułu jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej lub jednostki budżetowej. W związku z powyższym Sąd podkreślił, że to jednostka samorządu terytorialnego, w tym gmina, dysponuje uprawnieniem do tworzenia podmiotów leczniczych. Wprawdzie w obecnym stanie prawnym nie istnieje możliwość tworzenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, niemniej jednak zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) zakład opieki zdrowotnej mógł być utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jak podkreślił Sąd, zarówno na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o działalności leczniczej, jak i poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej możliwość tworzenia podmiotów leczniczych przypisana została wprost jednostce samorządu terytorialnego, a nie jej poszczególnym organom. Wynika to z oczywistego faktu, iż poszczególne organy samorządu terytorialnego nie prowadzą samodzielnej działalności ukierunkowanej na zaspokajanie potrzeb mieszkańców w drodze świadczenia niezbędnych usług, w tym także z zakresu opieki zdrowotnej. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym krytyce poddany jest pogląd o dualizmie organów samorządu terytorialnego, w tym organów gminy. W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, rozstrzygającej kwestię zdolności procesowej w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kompetencyjne i organizacyjne oddzielenie organu stanowiąco-kontrolnego od organu wykonawczego nie oznacza ich odrębności wymagającej odrębnej reprezentacji. Sąd Naczelny zauważył, że ustawa o samorządzie gminnym wskazuje w bardzo wielu przepisach wprost na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji, albowiem "to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina prowadzi gospodarkę finansową, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego".

W świetle powyższych rozważań – jak wywodził Sąd - nie ulega zatem wątpliwości, że to jednostka samorządu terytorialnego wyposażona w osobowość prawną i stanowiąca korporacyjnie pojmowaną samorządową wspólnotę gminną, powiatową i wojewódzką realizuje zadania publiczne, w tym z zakresu opieki zdrowotnej, o czym stanowią również wprost ustawy ustrojowe oraz ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej realizowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). W ramach tych zadań jednostka samorządu terytorialnego tworzy również, przekształca i likwiduje jednostki organizacyjne, których działalność ukierunkowana jest na zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców tej jednostki, także w zakresie usług zdrowotnych. Dlatego podmiotem tworzącym nie może być rada gminy, gdyż organ stanowiąco-kontrolny gminy nie realizuje własnych zadań publicznych i nie prowadzi żadnej samodzielnej działalności, w tym również w zakresie świadczenia usług leczniczych. W ocenie Sądu, powyższego nie zmienia zupełnie fakt, że to rada gminy ma ustawowe kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie tworzenia, przekształcania i likwidowania tego rodzaju podmiotów. Poprzednio obowiązująca ustawa o zakładach opieki zdrowotnej wskazywała wprost w art. 36, że tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. Na gruncie powyższej ustawy nie było zatem innej możliwości prawnej utworzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jak tylko w drodze uchwały rady gminy. Wpisuje się to zresztą w tradycyjny ustrojowy podział kompetencji organów gminy. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Kompetencja rady gminy do tworzenia podmiotu leczniczego i wyposażenia go w majątek znajduje także odzwierciedlenie w art. 54 u.d.l., stanowiącym o ograniczeniach w samodzielnym gospodarowaniu majątkiem przez podmiot leczniczy. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.d.l. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz majątkiem własnym (otrzymanym lub zakupionym). Zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący (art. 54 ust. 2 u.d.l.). Zasady, o których mowa w ust. 2, polegają w szczególności na ustanowieniu wymogu uzyskania zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych (art. 54 ust. 3 u.d.l.). Z powyższymi kompetencjami rady gminy korespondują także przepisy dotyczące likwidacji podmiotu leczniczego, albowiem zgodnie z art. 60 ust. 1 u.d.l. likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego, choć warto podkreślić, że zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 61 ust. 1 u.d.l.), a nie rady gminy. Również z literalnej treści powołanego art. 60 ust. 1 u.d.l. wynika, że ustawodawca wyróżnił właściwy organ podmiotu tworzącego.

Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, np. gmina, a nie jej rada, mimo iż zarówno utworzenie, jak i likwidacja następuje w formie uchwały organu stanowiącego. Organami zaś, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. są organy administracji rządowej (minister obrony narodowej, minister spraw wewnętrznych, organy administracji centralnej, wojewoda), które powołały i mogą zlikwidować samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w drodze odpowiedniego rozporządzenia lub zarządzenia. Dlatego również w niniejszej sprawie Sąd uznał, że podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S. jest Miasto S., a nie Rada Miasta S.

Stwierdzając, że podmiotem tworzącym, który ogłasza konkurs jest jednostka samorządu terytorialnego, Sąd przystąpił następnie do ustalenia, który z organów gminy jest właściwy do ogłoszenia konkursu.

Podkreślił zatem, że z treści art. 49 ust. 4 u.d.l. wynika, iż ustawodawca wiąże procedurę konkursową ściśle z nawiązaniem stosunku pracy lub zawarciem umowy cywilnoprawnej przypisując te uprawnienia podmiotowi tworzącemu. Jeżeli bowiem w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany z przyczyn określonych w ust. 3, odpowiednio podmiot tworzący albo kierownik nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej. W art. 49 ust. 6 u.d.l. wskazano wprost, że z kandydatem na stanowisko określone w ust. 1, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat. Okres ten może być przedłużony do 8 lat, jeżeli do osiągnięcia wieku emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż 2 lata.

Z treści powołanego przepisu wynika, że podmiot tworzący zarówno ogłasza konkurs na kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i jego zastępcy, jak również nawiązuje z nim stosunek pracy. W rezultacie Sąd za zasadne uznał stanowisko, że organem właściwym do ogłoszenia konkursu będzie ten organ, który posiada kompetencje do nawiązania stosunku pracy lub zawiera umowę cywilnoprawną. Nie ulega wątpliwości, że takimi kompetencjami nie dysponuje rada gminy. Tymczasem zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym kierownik urzędu (czyli wójt gminy) wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W art. 33 ust. 6 ustawy ustrojowej zawarto odesłanie do ustawy pragmatycznej regulującej status pracowników samorządowych.

Dodatkowo Sąd wskazał, że z brzmienia art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., na który powołuje się zarówno Wojewoda Mazowiecki, jak i Burmistrz Miasta S. wynika, iż zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest jednym z zadań wójta wymienionych przez ustawodawcę jako przykładowe ("w szczególności"). Znajduje się ono zatem w katalogu otwartym, który powinien być interpretowany zgodnie z tradycyjnym podziałem ustrojowym istniejącym między organem wykonawczym i stanowiąco-kontrolnym gminy. Z tego również powodu, zdaniem Sądu, jako nieprzekonującą należy uznać argumentację podnoszoną przez Burmistrza Miasta S., że organ wykonawczy nie nawiązuje stosunku pracy z zastępcą kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i z tego powodu bardziej spójna jest interpretacja wskazująca na właściwość organu stanowiącego do przeprowadzenia postępowania konkursowego. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie wskazują na kompetencje do nawiązania stosunku pracy z zastępcą kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) to nie ulega wątpliwości, że organ wykonawczy gminy sprawuje swoje zwierzchnictwo służbowe także pośrednio wobec tego pracownika, mimo, iż nie ma on statusu pracownika samorządowego. Tymczasem – zdaniem Sądu - nie ulega najmniejszej wątpliwości, że rada gminy nie posiada żadnych kompetencji z zakresu zwierzchnictwa służbowego i szeroko pojętego prawa pracy wobec pracowników urzędu gminy i gminnych jednostek organizacyjnych, poza bardzo ogólnym i pośrednim wpływem na ocenę ich pracy wyrażoną w uchwałach kontrolnych podejmowanych w sprawach skarg w oparciu o art. 229 pkt 3 k.p.a.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz jego zastępcy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) a nie rada gminy (miasta).

Jak wskazał Sąd, powyższą interpretację potwierdzają również pośrednio przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012 r., poz. 182), wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 49 ust. 8 u.d.l. Stosownie do treści § 15 ust. 3 tego rozporządzenia właściwy podmiot powiadamia pisemnie o wynikach konkursu kandydatów biorących udział w konkursie w terminie 14 dni od dnia ostatniego posiedzenia komisji konkursowej. Biorąc pod uwagę tego rodzaju regulację Sąd uznał, że trudno jest założyć, iż rada gminy, nie dysponująca własnym aparatem urzędniczym prowadziłaby np. poprzez przewodniczącego (który nie posiada takich uprawnień ani obowiązków) lub wydelegowanego radnego korespondencję z uczestnikami postępowania konkursowego. Czynności takie wpisują się natomiast w regularną, bieżącą działalność urzędu gminy, którego kierowanie należy do podstawowych obowiązków wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, albowiem możliwość taka została w niniejszej sprawie wyłączona z uwagi na art. 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż od podjęcia zaskarżonej uchwały minął jeden rok, a nie ma ona charakteru aktu prawa miejscowego, do umożliwiałoby stwierdzenie jej nieważności niezależnie od upływu ww. okresu.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Miasto S., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości podniosło zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej poprzez niewłaściwe zastosowanie pierwszego z tych przepisów, prowadzące do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż to organ wykonawczy gminy a nie jej organ stanowiący jest właściwy w przedmiocie ogłaszania konkursu na stanowisko Zastępcy Kierownika ds. Medycznych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie jest dopuszczalne rozszerzanie wykładni przepisu art. 30 u.s.g. jako obejmującego wszelkie czynności prowadzące do nawiązania stosunku pracy (bądź umowy cywilnoprawnej). Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że organ wykonawczy posiada również inne uprawnienia, nie wymienione tym przepisem, tylko wtedy jednak, gdy taką kompetencję przewidują przepisy szczególne. Nieuprawnione jest więc twierdzenie, że przepis ten wprowadza jakoby nieograniczone domniemanie kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta, co zdaje się wywodzić Sąd I instancji. Jak podkreślono, ani ustawa o działalności leczniczej, ani rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą, nie wskazuje jednak expressis verbis, że właściwym organem jednostki samorządu terytorialnego w zakresie powołania komisji konkursowej i ogłoszenia konkursu jest organ wykonawczy, posługując się jedynie określeniem "podmiotu tworzącego", jak np. dzieje się to na gruncie ustawy o systemie oświaty, gdzie występuje wyraźne rozgraniczenie kompetencji "organu prowadzącego". W niniejszym przypadku Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S. utworzyła Rada Miasta S. Kompetencje Rady kończyłyby się na etapie wstępnym, dalsze zaś czynności prowadzące do wyboru zastępcy kierownika prowadzi już niezależna komisja konkursowa składająca się z przedstawicieli podmiotów wskazanych w § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia. Nawiązanie zaś stosunku pracy z zastępcą kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., należy do Kierownika tej jednostki. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada żadnych kompetencji w zakresie stosunku pracy zastępcy kierownika ds. medycznych. Brak jest tym samym prawnych argumentów przemawiających za niemożnością ogłaszania konkursu na stanowisko zastępcy kierownika ds. medycznych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przez Radę Miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedstawiony w niniejszej sprawie problem prawny wymaga w swej istocie rozważenia kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących przeprowadzania konkursu na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, który to obowiązek wynika z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 217 ze zm., zwanej dalej: u.d.l.). Podkreślić należy, że powołana ustawa posługując się terminem "podmiot tworzący" dla wykonania szeregu czynności, na jakich opiera się wyłonienie kandydatów na stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym, nie rozróżnia organów jednostki samorządu terytorialnego, jaka utworzyła daną jednostkę leczniczą. Również przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012 r., poz. 182) nie odpowiadają na wynikające w tym zakresie wątpliwości, posługując się terminem "właściwy podmiot", który w definicji zawartej w § 2 pkt 2, jest rozumiany jako podmiot tworzący albo kierownik podmiotu leczniczego, o którym mowa w art. 49 ust. 2 ustawy. Brak jednoznaczności w tym względzie czyni zatem koniecznym odwołanie się do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podejście systemowe nakazuje więc przy dokonywaniu wykładni art. 49 u.d.l. uwzględnić regulacje zawarte w powołanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia, zważając na samorządowe reguły ustrojowe.

Przede wszystkim podkreślić należy, że w ramach postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowiska kierownika i zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem, wyróżnić należy dwa zasadnicze etapy: 1. postępowanie konkursowe prowadzone przez powołaną uprzednio komisję konkursową, kończące się wybraniem kandydata za obsadzane stanowisko;

2. powołanie tak wyłonionego kandydata na wolne stanowisko.

W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą jest wskazanie podmiotu właściwego do prowadzenia postępowania konkursowego, którego tryb określają przepisy wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia. Na powyższą kwestię składają się następujące problemy prawne: 1) który z organów jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do ogłoszenia konkursu na stanowisko kierownicze, 2) który z organów jest właściwy do powołania komisji konkursowej, która w drodze przeprowadzonego konkursu wyłoni osobę, z którą następnie można będzie nawiązać umowę o pracę.

Zauważyć należy, że w świetle § 3 ust. 3 rozporządzenia postępowanie konkursowe wszczyna powołanie komisji konkursowej, które stanowi etap wstępny w procesie zmierzającym do powierzenia stanowiska kierowniczego podmiotu leczniczego. Czynność ta zasadniczo różni się od pozostałych elementów ściśle określonej procedury. Nie są to bowiem działania wykonawcze, ile stanowiące o ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Akt ten stwarza zatem podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienie kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tak podjęta uchwała o powołaniu komisji konkursowej podlegać będzie następnie wykonaniu, które – tak jak w przypadku innych uchwał – należeć będzie do właściwości organu wykonawczego. Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza choćby przepis § 10 rozporządzenia, w którym mowa jest o składzie komisji konkursowej. Nie sposób sobie bowiem wyobrazić, by radnych będących przedstawicielami podmiotu tworzącego, mógł wyznaczać organ wykonawczy. Wychodząc z powyższego założenia, przyjąć należy, że właściwym do wskazania przewodniczącego komisji konkursowej będzie również organ stanowiący.

W odniesieniu do stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy ogłoszenia konkursu na stanowisko kierownicze w podmiocie leczniczym podzielić należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, iż czynność ta należy do właściwości organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Zauważyć należy, że w ramach wieloetapowego postępowania konkursowego przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia wskazują na obowiązek podejmowania następujących po sobie konkretnych czynności, które wymieniono w § 4. Warto przy tym zwrócić szczególną uwagę na sformułowania, jakimi posłużył się ustawodawca określając poszczególne czynności dotyczące ogłoszenia o konkursie. Mowa jest zatem m.in. o "opracowaniu i przyjęciu przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie", następnie "ogłoszeniu o konkursie". W § 9 rozporządzenia zawarte zostały wymogi, jakie powinno spełniać ogłoszenie o konkursie. Powyższe unormowanie również zawiera określenia, które rzutować muszą na sposób formułowania wniosków dotyczących kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że w przepisie tym wskazano, iż ogłoszenie o konkursie należy "zamieścić w prasie codziennej o zasięgu ogólnokrajowym" oraz "podać w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie podmiotu leczniczego". Z przepisów tych wynika zatem, co potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego w zakresie powołania kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych (por. postanowienie SN z dnia 22 stycznia 2008 r., II PZ 62/07, OSNP 2009/5-6/68), że kwestie związane z dokonywaniem czynności konkursowych polegających na ogłoszeniu o konkursie należą do organu wykonawczego, do którego należy też nawiązanie stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze przeprowadzonego konkursu. Trzeba również zauważyć, że – jak stanowi § 7 ust. 5 ww. rozporządzenia - przewodniczący komisji konkursowej zobowiązany jest przekazać regulamin konkursu i projekt ogłoszenia o konkursie, nie zaś projekt uchwały o ogłoszeniu o konkursie, co mogłoby potwierdzać tezę o właściwości organu stanowiącego. Uwzględniając zatem charakter organów jednostek samorządu terytorialnego, jak i podział kompetencji pomiędzy nimi, należy przyjąć, iż ogłoszenie o konkursie na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku, gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Do organu wykonawczego należałyby również inne czynności określone przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, takie jak: pisemne powiadomienie zakładowych organizacji związkowych działających w podmiocie leczniczym o wszczęciu postępowania konkursowego (§ 6 ust. 1), czy pisemne powiadomienie przewodniczącego komisji konkursowej o składzie osobowym komisji (§ 7 ust. 1). Zastanawiając się nad formą, w jakiej organ wykonawczy dokonuje ogłoszenia można przyjąć, że wykonanie tej czynności nastąpić może poprzez wydanie zarządzenia, może też nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej opartej na prawie i wywołującej skutki prawne.

Mając na uwadze przytoczone wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.