Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 258/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na dokonanie podziału zabytku oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 258/20

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: organ II instancji) na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067, j.t. ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], Nr [...] z [...] lipca 2019 r., znak: [...], odmawiającej wnioskodawcy udzielenia pozwolenia na dokonanie podziału zabytku, tj. historycznego zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miasta [...] – działki o numerze ewidencyjnym [...] w [...], gm. [...], zgodnie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości, sporządzonym przez geodetę uprawnionego J. D. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Kierownik Delegatury w [...], działający z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], decyzją z [...] lipca 2019 r., Nr [...] z [...] lipca 2019 r., znak: [...], odmówił pozwolenia na podział geodezyjny działki nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonanie zaproponowanego we wniosku podziału może prowadzić do niekorzystnego zagospodarowania przestrzeni na tym terenie, powodując uszczerbek na wartości zabytku, jakim jest historyczny układ urbanistyczny miasta wpisany do rejestru zabytków, poprzez zatarcie czytelności układu parcel. Dopuszczalny podział nie może prowadzić do podziału części, które zostały przeznaczone jako wspólne dla zabudowy parceli, czyli wyodrębnienia nie tylko nieruchomości zabudowanej domem mieszalnym, ale również części podwórza z budynkiem gospodarczym.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił w pełni argumentację organu I instancji podkreślając, że projektowany podział dotyczy terenu zlokalizowanego w zabytkowym centrum miasta, posiadającym œśredniowieczną prowieniencję. Ukształtowany wówczas został schemat ulic wraz z podziałem parcelowym oraz ich zagospodarowaniem. Są to prostokątne, regularne parcele z zabudową mieszkalną zlokalizowaną we frontowej części działki, wyznaczającą linię zabudowy oraz częścią gospodarczą w głębi działki. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie decyzji o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego miejscowości [...], ochronie konserwatorskiej podlega także parcelacja z układem działek i ulic. Zgoda na podział przedmiotowej działki wpłynęłaby na obniżenie wartości zabytkowych, w tym historycznych i naukowych, całego terenu miasta [...]. Zdaniem organu, wartością tego typu obszarów zabytkowych jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji terenów kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek, rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych.

Odnosząc się natomiast do argumentów odwołania dotyczących dokonanych już podziałów działek w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem organ wskazał, że pomimo zaistnienia pewnych zmian na tym obszarze, kwartały przy rynku nadal charakteryzują się regularnością historycznej parcelacji. Dopuszczone wcześniej podziały zachowały historyczne proporcje działek w kształcie prostokąta i zapewniły odpowiedni procent części niezabudowanej działki w odległości do budynku frontowego, a w konsekwencji nie naruszały w znaczącym stopniu dawnych podziałów własnościowych.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł J. B., domagając się uchylenia decyzji organu I i II instancji, zarzucajac organowi naruszenie:

- art. 3 pkt 2 i 12, art. 4 pkt 2 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 b i c, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 2, art. 92 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez odmowę udzielenia pozwolenia w stanie faktycznym potwierdzającym zasadność wniosku;

- art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wnioskowana koncepcja powoduje zagrożenie mogące spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, podczas gdy w żadnej mierze tego nie powoduje;

- art. 77, 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji organu I i II instancji z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zaś zebrany materiał dowodowy został rozpatrzony nieprawidłowo, zaś Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].11.2019 r. [...] utrzymał ww. wadliwie wydaną decyzję w mocy.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2019r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], Nr [...] z [...] lipca 2019 r., odmawiającej udzielenia pozwolenia na dokonanie podziału zabytku, tj. historycznego zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miasta [...] – działki o numerze ewidencyjnym [...] w [...], gm. [...].

Historyczny układ urbanistyczny miasta [...], został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1990r.

Art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny oznacza przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Jest to definicja tak pojemna, że zawiera w sobie pewne elementy, które organ musiał wziąć pod uwagę, w tym "historyczny podział własnościowy".

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków dokonanie podziału nieruchomości wymaga uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. W związku z czym powinna nie tylko być zgodna z zasadami ogólnymi k.p.a., tj. realizować zasadę przekonywania, zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, poprzez rozważenie w całości materiału dowodowego, ale przede wszystkim zostać przez organ administracji szczególnie starannie uzasadniona.

Wskazać trzeba, iż art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków nie określa przesłanek umożliwiających pozytywne zaopiniowanie podziału nieruchomości zabytkowej. Stąd oceny tej organ ochrony zabytków dokonuje przez pryzmat art. 4 wskazanej ustawy, który określa przykładowo na czym polega ochrona zabytków. Zgodnie z tym przepisem ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy podzielić stanowisko organów konserwatorskich, że proponowany przez skarżącego podział działki nr ew. [...] ( wstępny projekt podziału) ma doprowadzić do powstania dwóch działek o nr ew. [...] i [...] . Działka nr ew. [...] zabudowana jest od strony północnej domem mieszkalnym przylegającym do rynku, objętym indywidulanym wpisem do rejestru zabytków ( decyzja z dnia [...] marca 1970r.), zaś w części środkowej od wschodniej strony budynkiem gospodarczym. Proponowana granica między działkami przy północnej elewacji budynku gospodarczego , doprowadzi do pomniejszenia podwórza zabytkowego i naruszenia historycznego układu chronionego wpisem do rejestru. Zdaniem organów wydzielenie mniejszej działki z domem mieszkalnym i większej z budynkiem gospodarczym nie pokrywa się z historycznym podziałem w tej części założenia urbanistycznego miasta. Istniejący kształt działki nr ew. [...] zachował pierwotną formę i odzwierciedla dawny podział własnościowy z okresu parcelacji, miedzy rynkiem a ul. [...].

Jak wyjaśniono w Karcie ewidencyjnej zespołu urbanistycznego ( uproszczone studium historyczno-konserwatorskie) miasta [...] autorstwa prof. G. B., układ urbanistyczny został zachowany w niemal niezmienionej formie ( pkt F) podpunkt 3 s.9). Tymczasem podział działki nr ew. [...] doprowadziłby w istocie do degradacji pierwotnego układu założenia przestrzennego, poprzez zatarcie czytelności układu parcel.

Jak słusznie podkreślił organ II Instancji, zgoda na podział wpłynęłaby na obniżenie wartości zabytkowych, historycznych i naukowych, całego terenu miasta [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekając w oparciu art. 36 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o ochronie zabytków, nie tylko słusznie powołał się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, lecz również wskazał okoliczności występujące w sprawie, które przemawiają za tym, iż zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku, w tym układu parcel polegającego na istnieniu regularnych, prostokątnych parcel z zabudową mieszkalna od frontu oraz częścią gospodarczą wraz z podwórzem w głębi działki.

Powyższe, stanowi także, zdaniem Sądu wystarczającą argumentację przemawiającą za nieuwzględnieniem żądania skarżącego. Sąd orzekając w niniejszej sprawie podziela bowiem w całości pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 382/12, zgodnie z którym "gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu". W tym samym wyroku NSA podniósł również, że jeśli zaproponowany podział nie jest uzasadniony podziałami historycznymi, może powodować niejednolity sposób gospodarowania wyodrębnionymi częściami zabytku i utrudnienia w zapewnieniu spójności i integralności zabytku, to zaś stanowi uzasadnienie dla prewencyjnego działania organów ochrony konserwatorskiej, o których mowa we wskazanym na powyżej art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Na marginesie podnieść także trzeba, że cel podziału nieruchomości nie może przeważyć nad potrzebą dalszej ochrony całego układu urbanistycznego w niezmienionym stanie, takim w jakim zachował się dotychczas. Chęć wydzielenia z działki Skarżącego drugiej działki nie może zatem podważyć potrzeby ochrony zabytkowego układu. Wyodrębnienie w wyniku podziału dwóch, samodzielnych prawnie, nieruchomości spowoduje, iż w wyniku tego nowa działka będzie mogła zostać w przyszłości zagospodarowana kolejnym budynkiem. Oznaczać to z kolei będzie zwiększenie zagęszczenia zabudowy na chronionym terenie zespołu budowlanego i założenia urbanistycznego.

W konsekwencji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych odnoszących się do art. 77 i art. 88 k.p.a. W ocenie Sądu, sprawa została należycie wyjaśniona. W uzasadnieniach obu wydanych decyzji organy orzekające wskazały nie tylko na okoliczności faktyczne, stan prawny sprawy, ale też przywołały konkretną (i zgodną) argumentację odnoszącą się do rozpatrywanego wniosku (i proponowanego podziału nieruchomości) wskazując w ten sposób na brak możliwości pozytywnego jego załatwienia.

Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.