Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 260/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Jan Bała, Jacek Chlebny (spr.), Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 108/05 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 108/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku H. B., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Jak wskazał ZUS, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności, ponieważ wnioskodawca pozostaje właścicielem dwóch nieruchomości, samochodu osobowego, a ponadto uzyskuje dochód z prowadzonego gospodarstwa rolnego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] września 2004r.

Pan H. B. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, iż czuje się oszukany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ jest zmuszony płacić odsetki dwukrotnie przewyższające sumę składek. Prowadząc małe gospodarstwo rolne nie jest przy tym w stanie spłacić powstałej zaległości.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Dokonując powyższej oceny, Sąd wskazał, że organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jego kompetencje z tym zakresie wynikają z art. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.), art. 68 tej ustawy, jak również art. 66 ust. 4 i art. 83 u.s.u.s., na mocy których przyznano Zakładowi w zakresie jego działalności środki prawne właściwe organom administracji państwowej, jednocześnie zakreślając prawo do wydawania przez ZUS decyzji w zakresie indywidualnych spraw o charakterze ubezpieczeniowym.

Zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru tych świadczeń przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek, odwołanie nie przysługuje, co jednak nie może oznaczać zdaniem Sądu, całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umorzenia należności z tytułu składek, przez co, stosowanie do art. 123 u.s.u.s., zastosować należało w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 127 k.p.a. oraz przepis art. 17 k.p.a., wskazujący, iż organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, co oznacza, iż organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w omawianej kwestii, zdaniem Sądu, jest Minister Polityki Społecznej.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię:

-art. 73 ust. 3 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, iż Prezes ZUS wydał przedmiotową decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości,

-art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, iż decyzje wydawane przez ZUS w pierwszej instancji w sprawach umorzenia nie są ostateczne.

Ponadto, zdaniem organu skarżącego, doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

-art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 181 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż od decyzji wydawanych przez ZUS służy odwołanie w trybie art. 127 § 1 k.p.a., podczas gdy art. 181 k.p.a. wyraźnie wskazuje, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych jest lex specialis w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego,

-art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 181 k.p.a. oraz art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Prezesowi ZUS nie przysługują uprawnienia zastrzeżone dla organu uprawnionego do ponownego rozpatrzenia sprawy.

W opinii organu skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej analizy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przyjmując, że ustawa ta nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach.

Zdaniem organu, z przepisu art. 181 k.p.a. wynika w sposób jednoznaczny, że Kodeks postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś organ ten określany jest zawsze przez odrębne przepisy. Stronie, zanim skieruje skargę do sądu, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu, co usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą dawnego NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. działa jako organ administracji.

Odmienny wniosek do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej, wynika z niewłaściwej interpretacji postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, przepis art. 127 § 3 k.p.a. należy czytać łącznie z art. 5 k.p.a. Sąd niesłusznie pominął w wyroku definicję zawartą w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą przez ministra rozumie się kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Skarżący podkreślił, że ZUS jest organem administracji publicznej, a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem i dlatego art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. odnosi się również do niego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w szczególności art. 73 ust. 3 i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), a także naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. przepisu art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 15 i 181 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 181 i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Tak określony zarzut skargi kasacyjnej nie został prawidłowo sformułowany, ponieważ skarżący, powołując zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie wskazał na przepisy prawne regulujące postępowanie przed sądem I instancji, naruszone, jego zdaniem, przez Sąd w tej sprawie. Jest bowiem oczywiste, że sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, jest błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek).

Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.), za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.

W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.