Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1159/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. M. i B. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak [...], umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...].

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], obejmującej wieżę o wysokości 50 m wraz z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym na działce nr ew. [...], k.m. 28, obr. W., przy ul. W.[ w G..

Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2014 r. A. M., A. D., H. B., J. D., D. M., M. D., B. D. oraz P. M. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego wskazaną wyżej inwestycję z uwagi na wystąpienie w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odrębnym wnioskiem z dnia 15 grudnia 2014 r. A. M., A. D., H. B., J. D., D. M., M.D., B. D. oraz P. M. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wobec cofnięcia w piśmie z dnia 15 stycznia 2015 r. wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., a następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r., stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. orzekł o odmowie uchylenia wskazanej wyżej ostatecznej decyzji udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę, przyjmując, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia, albowiem wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu.

A. M., A. D., H. B., J. D., D. M., M. D., B. D. oraz P.M. pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. ponownie wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane polegającym na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, pomimo oczywistej niezgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także na nieprzeprowadzeniu kompletnej oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r. Wojewoda . zawiadomił o wszczęciu na wniosek A. M., A. D., H. B., J. D., D. M., M.D., B. D. oraz P. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. wyjaśniając, że interes prawny wskazanych osób do wystąpienia z żądaniem prowadzenia postępowania nadzwyczajnego powinien zostać zbadany w toku postępowania jurysdykcyjnego. Następnie decyzją z dnia [...] października 2015 r., działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., Wojewoda Pomorski umorzył ww. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że interes prawny, o którym stanowi art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, to interes chroniony prawem w obszarze oddziaływania inwestycji. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu. Powoduje to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powinien pochodzić od strony postępowania administracyjnego, a decyzja administracyjna powinna nie tylko być niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godzić w sferę prawną podmiotu, który wnosi o stwierdzenie jej nieważności, wywołując negatywne konsekwencje prawne dla tego podmiotu. Organ wyjaśnił, że działka nr [...] w części, na której zlokalizowano stację bazową, położona jest na terenie miasta [...], dla którego uchwalą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. – W. w G., rejon ulic W., C. i Ś., określono w karcie terenu nr [...] warunki zabudowy. Z karty tej wynika, że teren ten jest przeznaczony pod usługi i dopuszcza się na nim lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej pod warunkiem ograniczenia uciążliwości zgodnie z pkt 4b tj. - wyklucza się lokalizację obiektów lub działalności, których uciążliwości na granicy działki mogłyby powodować przekroczenie standardów jakości środowiska wymaganych dla zabudowy mieszkaniowej. Działki osób występujących o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę znajdują się przy ul. S., ul. S. i ul. J. W ww. uchwale planu miejscowego dla terenu, na którym położone są działki tychże osób, warunki zabudowy ustalono w kartach terenu nr [...] i nr [...], [...]. Z ustaleń tam zawartych wynika, że teren nr [...] przeznaczony jest pod zabudowę wielorodzinną niską o wysokości do 18 m. Natomiast teren nr [...], [...] przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną i zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do 4 mieszkań o wysokości do 12 m. Jednocześnie na pozostałym terenie, który znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji tj. terenie nr [...] i nr [...], ustalenia miejscowego planu przewidują przeznaczenie tych terenów pod zabudowę wielorodzinną niską o wysokości do 15 m. Z projektu budowlanego, z analizy występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych/równych 0,1 W/m² wynika, że pola te występują w sumarycznej maksymalnej odległości od centrum anteny w promieniu do 56,1 m i na wysokości od 40,1 m do 44,8 m (z uwzględnieniem różnicy w ukształtowaniu terenu). Zatem przy maksymalnie dopuszczalnej wysokości zabudowy do 15 m w bezpośrednim obszarze oddziaływania anteny, pola te będą znajdować się na wysokości 25,1 m ponad możliwą zabudową. Natomiast w odniesieniu do możliwej wysokości zabudowy na terenie działek należących do skarżących pola te występowałyby na wysokości od 22,1 m do 28,1 m nad możliwą zabudową terenu, gdyby działki skarżących znajdowały się w obszarze do 56,1 m od miejsca lokalizacji masztu anteny. Z kwalifikacji przedsięwzięcia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, znajdującym się w projekcie budowlanym wynika, że dla zaprojektowanych anten o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) większej od 1000 W i nie większej niż 2000 W miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w odległości mniejszej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, to takie przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec tego nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko naturalne. Przy maksymalnie pochylonej wiązce i najbardziej niekorzystnym ukształtowaniu terenu w azymucie 330°, oś główna wiązki w odległości 70 m od środka anteny znajduje się na wysokości 32,4 m nad poziomem terenu, co dla maksymalnie możliwej wysokości zabudowy wynoszącej do 18 m stanowi, że wiązka ta znajduje się od 14,4 m do 17, 4m nad możliwą zabudową (tj. w miejscach niedostępnych dla ludności). Zatem tak zaprojektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska wymaganych dla zabudowy mieszkaniowej.

Z dokonanej przez Wojewodę [...] oceny wynika, że położona najbliżej spornej stacji bazowej działka nr [...] należąca do B. D. znajduje się w odległości 100 m od stacji bazowej. Dla anten zlokalizowanych w azymucie 90°, oś główna wiązki promieniowania tych anten w odległości 100 m od środka energetycznego znajduje się na wysokości 28 m od podstawy anteny, a z uwzględnieniem różnicy terenu, wysokość ta wyniesie 30 m od poziomu terenu - tj. 18 m ponad możliwą zabudową do wysokości 12 m (karta terenu [...], [...]). Oznacza to, że nieruchomości skarżących znajdują się poza obszarem oddziaływania spornej stacji bazowej. Zlokalizowana na działce [...] stacja bazowa w żaden sposób nie wprowadza ograniczeń w sposobie wykonywania ich prawa własności, a w szczególności ich prawa do zabudowy nieruchomości. W tych warunkach wnioskodawcom nie przysługiwała legitymacja do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] przy ul. W. [...] w G.

W wyniku rozpoznania odwołania A. M., A. D., H. B., J. D., D. M., M.. D., B. D. oraz P. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia podał, że w kontekście treści art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, organ nadzoru, do którego wpłynęło podanie o wyeliminowanie danego aktu z obrotu prawnego, jest zobowiązany w pierwszym rzędzie ustalić, czy podanie to wniósł podmiot legitymujący się przymiotem strony. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę interes prawny wnioskodawcy jest ustalany w sposób analogiczny jak w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 508/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r. sygn. II OSK 40/11; wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r. sygn. II OSK 1425/08). Organ zauważył jednocześnie, że ustalając obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy każdorazowo uwzględnić funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny z tytułu posiadania przez nich prawa własności działek nr ew. [...] i [...] (A. M. – [...]), [...] i [...] (P. M. – [...]), [...] (A. D. – [...]), [...] (H. B. – [...]), [...] (J. D.- [...]), [...], [...], [...], [...] i [...] (D. M.- [...]), [...] (M. D. – [...]) oraz [...] (B. D.-O. – [...]). Z projektu zagospodarowania terenu wynika zaś, że sporna inwestycja zaprojektowana na działce nr ew. [...], obr. W. w G., jest oddalona od granicy najbliższej działki (działka nr ew. [...]) o ok. 100 m. Kolejne działki skarżących są oddalone od spornej inwestycji o ok. 120 m (działka nr ew. [...]), ok. 150 m (działka nr ew. [...]), ok. 120 m (działka nr ew. [...]), ok. 160 m (działka nr ew. [...]), ok. 140 m (działka nr ew. [...]), ok. 160 m (działka nr ew. [...] i [...]), pozostałe działki znajdują się w jeszcze większej odległości od projektowanej wieży. Dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego stacji bazowej dla miejsc dostępnych dla ludzi określony został w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) i wynosi 0,1 W/m². Z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych związane jest ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Zgodnie bowiem z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 104/13; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1193/12; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1421/12; wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. II OSK 1485/10). Organ nadzoru wskazał, odwołując się do załączonej do akt sprawy "Analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m²", że z powyższego dokumentu (s. 90) wynika, iż pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Powyższa analiza jako obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne uwzględnia "zasięg sumaryczny" anten, który sięga nie dalej niż ok. 55 m od stacji, czyli ok. 45 m od najbliżej położonej działki nr ew. [...]. Oznacza to, że ponadnormatywna gęstość pól elektromagnetycznych, z którą ewentualnie mogłoby wiązać się ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców, występuje na wysokości, która nie jest dostępna dla ludności w świetle obowiązujących przepisów oraz w znacznej odległości od działek skarżących. Tym samym inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców ani innego rodzaju immisji. Powyższe potwierdza również "Sprawozdanie nr [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska" z dnia 5 stycznia 2015 r. wykonane przez jednostkę akredytowaną. Obrazuje ono rzeczywistą wartość promieniowania generowanego w poszczególnych punktach pomiarowych. Z opracowania tego dodatkowo wynika, że jeden z punktów pomiarowych (pkt 6) został zlokalizowany na działce nr ew. [...] należącej do B. D.Zmierzone w tym punkcie promieniowanie elektromagnetyczne na wysokości 0,3 - 2 m wynosiło mniej niż 2,46 V/m, a zatem znacznie mniej niż dopuszczalne 7 V/m (odpowiadające gęstości pola o wartości 0,1 W/m²).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że przepisy prawa cywilnego, aby mogły stanowić podstawę do uznania wnioskodawców za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa wnioskodawców do zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem - na tym bowiem polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Przepisy prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Z tego powodu o interesie prawnym wnioskodawców nie może stanowić ochrona dowolnie rozumianego dobra osobistego w postaci "widoku z okna". Również zarzut ewentualnego wpływu przedmiotowej inwestycji na obniżenie wartości nieruchomości należących do skarżących pozostaje bez wpływu na ich interes prawny w przedmiotowym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A.M., A. D., H. B., J. D., D. M., M. D., B. D. oraz P. M., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], a ponadto w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wadliwość decyzji administracyjnej z powodu oczywistego rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu (art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego), co uzasadnia wszczęcie i rozpoznanie sprawy z urzędu;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...];

- art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego merytorycznego rozpoznania sprawy celem wyeliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej wbrew obowiązkowi stania na straży praworządności, obowiązkowi zapewnienia, aby organy administracji państwowej działały zgodnie z przepisami prawa oraz wbrew obowiązkowi działania w sposób zapewniający zaufanie obywateli do organów administracji państwowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w świetle orzecznictwa sądowego pojęcie strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame z pojęciem strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Należy pamiętać, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 2520/98). W związku z powyższym status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji powinien być w niniejszej sprawie rozpatrywany przez organ na gruncie art. 28 k.p.a.

Skarżący podali, że wbrew twierdzeniu organu nadzoru, brak jest podstaw do odmowy możliwości wywodzenia interesu prawnego z norm prawa materialnego cywilnego. W grę wchodzą zarówno normy kodeksu cywilnego gwarantujące niezakłócone korzystanie z własności i przyznające uprawnienia wobec podmiotów, które te gwarancje naruszają (art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, jak i regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew twierdzeniu organu, sporna inwestycja narusza w sposób istotny przysługujące skarżącym uprawnienie do estetycznego widoku z okna zagwarantowane zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na poziom naruszenia tego dobra osobistego, obejmującego prawo do korzystania z walorów środowiska naturalnego, wpływa okoliczność, iż jest to trzeci maszt w bliskiej odległości od nieruchomości skarżących. Skarżący wyjaśnili, że lokalizacja kolejnej stacji bazowej w bliskim sąsiedztwie ich nieruchomości wpływa na obniżenie możliwości zbycia tych nieruchomości i na obniżenie ich wartości, co zagraża ich dobrom majątkowym. Wartość rynkowa nieruchomości uległa znacznemu obniżeniu ze względu na pogorszenie jakości estetycznej otoczenia domu i widoku z okien, które to czynniki są uznawane przez wszystkich rzeczoznawców jako jeden z istotnych elementów wyceny nieruchomości mieszkalnej. Na powyższą okoliczność skarżący przedłożyli opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego potwierdzającą, że umiejscowienie masztu w pobliżu nieruchomości wpływa negatywnie na ich atrakcyjność, przekładając się na utratę wartości.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazali, że organy orzekające w sprawie pominęły treść art. 157 § 2 k.p.a. i nie odniosły się do wniosku skarżących o ewentualne wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu z uwagi na rażącą niezgodność wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 3 października 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1159/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę A.D., H. B., J.D., D.M.M. D. oraz P. M., stąd dalszemu rozpoznaniu przez Sąd I instancji podlegała tylko skarga wniesiona przez A. M. i B. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga A. M. i B. D. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą wszczęte na wniosek skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., która oparta została na ustaleniu, że skarżącym nie przysługuje legitymacja do zainicjowania w tej sprawie kontroli spornego rozstrzygnięcia w trybie określonym w art. 156-159 k.p.a.

Z uwagi na rozbieżność stanowisk zajętych w tym zakresie przez organy nadzoru oraz skarżących, w pierwszym rzędzie rozważenia wymaga kryterium prawne, w oparciu o które ustalona powinna zostać legitymacja skarżących do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprowadzonemu ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przepisowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przyznać należy charakter przepisu szczególnego (lex specialis) w stosunku do przepisu ogólnego, jakim jest art. 28 k.p.a. Tym samym w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę regulacja ogólna dotycząca pojęcia strony zawarta w kodeksie, jak się przyjmuje, doznała ograniczenia (zawężenia) poprzez uznanie, że status strony w tego rodzaju sprawach ma inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nadzwyczajne, jak się zauważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stanowi bowiem odrębną sprawę wyłącznie w wymiarze procesowym, a nie materialnoprawnym, stąd podstawę ustalania interesu prawnego tak w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym, należy odnajdywać w treści art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego szczegółowo przedstawione zostały te wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyrażały tak formułowane stanowisko, stąd nie ma powodów, by je w tym miejscu ponownie przywoływać.

O ile zatem podzielić należało - co do zasady - poprawność poglądu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, że legitymacja podmiotu żądającego przeprowadzenia kontroli decyzji udzielającej pozwolenia na budowę powinna się opierać na art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, o tyle stanowisko to organ nadzoru powinien był dodatkowo objąć zastrzeżeniem, że w konkretnych okolicznościach faktycznych nie można wykluczyć, iż ocena statusu strony postępowania nieważnościowego powinna zostać odniesiona do normy ogólnej art. 28 k.p.a. Szczególny kontekst, w którym wskazuje się na posiłkowe zastosowanie art. 28 k.p.a. w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie pozwala na ujmowanie powyższego zapatrywania jako ogólnej zasady, stąd sporu pomiędzy organem nadzoru a skarżącymi domagającymi się w skardze wskazania przez Sąd art. 28 k.p.a. jako jedynego kryterium badania ich interesu prawnego w kontrolowanym postępowaniu nie da się rozstrzygnąć poprzez proste przyznanie racji jednej ze stron, gdy nie zostanie ono dodatkowo uzupełnione o niezbędne wyjaśnienie.

Ma ono związek z uwzględnieniem faktu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym postępowaniem weryfikacyjnym, przez co stroną tego postępowania mogą być nie tylko strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, ale również te podmioty, które mają interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego, a więc są podmiotami, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jako w pełni trafny Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza skargę traktuje pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2178/13, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do analizowanego zagadnienia wyprowadził ogólny wniosek, że choć przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., to nie oznacza, że art. 28 k.p.a. nie może mieć zastosowania w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i zezwolenie na budowę (także w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym takiej decyzji), co jednak podyktowane jest konkretnymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi sprawy. To, że szczególne uwarunkowania faktyczne lub prawne mogą powodować, że krąg stron biorących udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zawsze będzie pokrywać się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym, nie oznacza, że w tego rodzaju postępowaniach nie można mówić o współstosowaniu norm art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

W odniesieniu do tej części rozważań, która ma związek z oceną podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., Sąd pragnie jednocześnie zwrócić końcowo uwagę na względną pozorność sporu o wyznaczenie podstawy prawnej ustalania legitymacji procesowej wnioskodawcy. W najnowszym piśmiennictwie (por. W. Chróścielewski, Konsekwencje prawne złożenia odwołania przez osobę, która nie jest stroną postępowania administracyjnego, ZNSA 2016, nr 5, s. 23-24) dostrzega się bowiem, że wejście w życie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie doprowadziło do istotnej zmiany normatywnej dotyczącej wyznaczenia kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Definicja obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) została bowiem tak skonstruowana, że w istocie pokrywa się z wnioskami jakie dotyczą zakresu pojęciowego interesu prawnego w znaczeniu przyjmowanym w art. 28 k.p.a. Z tego względu, niezależnie od tego, czy dany podmiot ochrony prawnej przy kwestionowaniu pozwolenia na budowę jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) poszukiwać będzie w treści normy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego albo art. 28 k.p.a., dopuszczalność zainicjowania postępowania weryfikacyjnego będzie uzależniona od wykazania, że wnioskodawca ma tytuł prawny do nieruchomości, która położona jest na obszarze, na który sporna inwestycja może oddziaływać.

Zasadnicze znaczenie dla legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. ma zatem nie tyle powołany przez organ nadzoru przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ile merytoryczne względy, które w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decydowały o tym, że wniosek skarżących nie mógł zostać rozpoznany. W tym zakresie nie powinno budzić wątpliwości, że zasadniczym kryterium dopuszczalności poddania kontroli decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. na wniosek skarżących było wykazanie związku pomiędzy ich sytuacją prawną (uprawnieniami i obowiązkami) a zrealizowaną inwestycją. Związek ten powinien mieć wymiar konkretny, indywidualny, realny, sprawdzalny obiektywnie, a ponadto powinien posiadać charakter prawny, a więc opierać się na normie prawa powszechnie obowiązującego. Ten ostatni warunek, jak się przyjmuje, zachodzi w przypadku, gdy dany akt administracyjny oddziaływuje na sferę sytuacji prawnej określonego podmiotu. Jeżeli chodzi o ten aspekt sprawy, w którym podlegała rozpoznaniu legitymacja skarżących wywodzona ze znajdowania się należących do nich nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu (stacji bazowej), to zgodzić się należało z organem nadzoru, że analizowane oddziaływanie, po pierwsze, należało odnieść wyłącznie do oddziaływania pola elektromagnetycznego stacji bazowej, a po drugie, przyjąć, że ze względu na znaczną odległość nieruchomości skarżących od części działki inwestycyjnej, na której zlokalizowana została stacja bazowa, oraz dopuszczalny sposób zagospodarowania tych nieruchomości, inwestycja na nakłada na skarżących jakichkolwiek obowiązków lub ograniczeń związanych z zagospodarowaniem i zabudową należących do niech działek. Z analizy akt sprawy, a w szczególności z przedłożonej przez inwestora analizy występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych/równych 0,1 W/m² wynika, że działki skarżących leżą poza obszarem tak rozumianego oddziaływania inwestycji objętej wydanym w sprawie pozwoleniem na budowę, co uniemożliwia przyznawanie tej kategorii podmiotów statusu strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2015 r. sygn. II OSK 174/14).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2015 r. sygn. II OSK 2002/13 trafnie zauważył, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego wykorzystywania gruntu, jak i przyszłego z niego korzystania w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową ( § 1 pkt 1 a ) i miejsc dostępnych dla ludności ( § 1 pkt 1 b). Przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, jak prawidłowo przyjął organ w zaskarżonej decyzji, należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wzgląd na postanowienia planu miejscowego dla terenu, na którym położone są działki skarżących, dotyczące dopuszczalnych wysokości zabudowy powoduje, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpią w miejscach zamieszkania skarżących, nie prowadząc jednocześnie do ograniczenia przysługujących im uprawnień właścicielskich do nieruchomości. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że przepisy prawa budowlanego wcale nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości (art. 140 i art. 144 k.c.). Wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może uzasadniać, zdaniem Sądu, przyznanie właścicielowi nieruchomości statusu strony, niemniej tylko w takim przypadku, w którym oddziaływanie takie może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na tejże nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie takiego ustalenia nie dało się jednakże poczynić.

Wbrew powoływanym w skardze argumentom, stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji nie da się rozumieć w sposób zakładający, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego sprzeciwił się wywodzeniu interesu prawnego z norm prawa cywilnego materialnego. Odnosząc się do tejże kwestii, wyraźnie bowiem organ zaznaczył, że przepisy prawa cywilnego mogą stanowić skuteczną podstawę do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, niemniej może to nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego (m.in. z prawa własności nieruchomości) z przepisami materialnego prawa administracyjnego (m.in. prawa budowlanego). Zastrzeżenie to jest o tyle istotne, że wpływu na status strony postępowania nie ma fakt oddziaływania faktycznego nieruchomości inwestycyjnej na nieruchomość sąsiednią. Decyduje o statusie stron bowiem tylko oddziaływanie polegające na wprowadzeniu względem nieruchomości sąsiedniej określonych ograniczeń prawnych. Tym samym nie mogły zasługiwać na uwzględnienie jako przesłanki zastosowania art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, okoliczności mieszczące się w pojęciu niekorzystnego sąsiedztwa związane ściśle ze sferą cywilnoprawną tj. znaczny spadek wartości nieruchomości skarżących, czy też inne następstwa z tym związane, np. ograniczenie faktycznych możliwości najmu, dzierżawy czy zbycia nieruchomości.

Odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wymaga także ta grupa zarzutów skargi, która łączy wadliwość zaskarżonej decyzji z niewszczęciem przez organ nadzoru z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. W tym zakresie, zdaniem Sądu, wyrazić należy stanowisko, które powyższą kwestię wyłącza z przedmiotu sprawy objętej niniejszą skargą. Jeżeli bowiem do organu nadzoru skarżący skierowali wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem była ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., organ ten zobowiązany był do tego wniosku się formalnie odnieść. Z tego względu trudno czynić Wojewodzie [...] zarzut, że poddany kontroli sądowej akt rozstrzygał o zasadności skierowanego do niego żądania procesowego.

Ustalenie podstawy faktycznej i prawnej do wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania z urzędu, oparte o zasadę oficjalności, wchodzi w zakres samodzielności jurysdykcyjnej tego organu. Kierowany w stosunku do Wojewody [...] zarzut skarżących budzi wątpliwości tym bardziej, jeżeli się zważy, że kwestia posiadania przez skarżących statusu strony w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu nie straciłaby i tak nadawanego temu zagadnieniu przez wnioskodawców znaczenia, skoro podtrzymanie przez organ stanowiska o nieposiadaniu przez wnioskodawców przymiotu strony nie pozwalałoby im na czynny udział w tym postępowaniu.

Zawężenie przedmiotu kontrolowanej sprawy do kwestii posiadania przez skarżących legitymacji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., czyni niedopuszczalnym odniesienie się przez Sąd do zagadnienia istnienia w ww. decyzji wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny co do zasady nie może bowiem formułować twierdzeń w zakresie, w jakim organ administracji publicznej nie wyraził stanowiska co do przyjmowanej przez siebie oceny prawnej.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora I Nadzoru Budowlanego nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.