Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 563/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a i ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 152 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Górska WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 5 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 5 sierpnia 2016 r., nr [...], którą uchylono pkt 1 i 2 decyzji Starosty z dnia 29 października 2015 r. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, i w tym zakresie orzeczono o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 76.589 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] o pow. 110 m2, położoną w obrębie [..] miasta L., KW nr [..], na rzecz A. i Z. W. - w udziale wynoszącym ½ części - kwotę 38 294,50 zł oraz W. Z. - w udziale wynoszącym ½ części - kwotę 38 294,50 zł, objętą decyzją Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 12 czerwca 2015 r., nr [..], sygn. akt [..] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na "budowie ulicy dojazdowej do ulicy B. w L. wraz z infrastrukturą techniczną", zmienioną decyzją z dnia 30 lipca 2015 r. W pozostałym zakresie, tj. pkt 3, decyzję z dnia 29 października 2015 r. utrzymano w mocy.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 12 czerwca 2015 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydał decyzję nr [..] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie ulicy dojazdowej do ulicy B. w L. wraz z infrastrukturą techniczną", którą zmienioną decyzją z dnia 30 lipca 2015 r. Decyzją została objęta między innymi działka nr [..]. W dniu ostateczności decyzji (24 lipca 2015 r.) nieruchomości nią objęte, a niestanowiące własności Gminy Miasta, przeszły z mocy prawa na własność tej jednostki.

Z wpisów z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] wynika, że w dniu, gdy stała się ostateczna decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli A. i Z. W., pozostający we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej (1/2 udziału prawa własności) oraz W. Z. (1/2 udziału prawa własności).

Decyzją z dnia 29 października 2015 r., nr [..], Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [..] w łącznej kwocie 76.589,15 zł, na rzecz A. i Z. W. - w kwocie 52.405,45 zł oraz W. Z. - w kwocie 24.183,70 zł, a także o zobowiązaniu Burmistrza Miasta do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Z uzasadnienia wynika, że podstawą ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. G. z dnia 5 sierpnia 2015 r., w którym oszacowała ona wartość prawa własności gruntu wraz z częściami składowymi ww. działki na łączną kwotę 76.589 zł. Rzeczoznawca majątkowy określiła w operacie: wartość odtworzeniową nieruchomości nr [..] o pow. 110 m2 na zaokrągloną do pełnych dziesiątek złotych kwotę 76.589 zł, w tym wartość prawa własności gruntu 5.363 zł oraz wartość części składowych 71.226 zł. Na wartość części składowych nieruchomości złożyły się: wartość składników budowlanych stanowiących własność Z. W. i A. W. w postaci: siatki ogrodzeniowej stalowej (883,74 zł), cokołu betonowego ogrodzeniowego (2.317,59 zł), ogrodzenia z przęseł stalowych z kątownika zimnogiętego (895,29 zł), słupków ogrodzeniowych (241,04 zł), cokołu betonowego ogrodzeniowego (2.776,60 zł), bramy przesuwnej ręcznie (1 721,71 zł), kostki betonowej z obrzeżami (548,66 zł) oraz furtki stalowej (465,15 zł); wartość składników budowlanych stanowiących własność W. Z. w postaci: słupków betonowych murowanych z czapką laną (1.593,54 zł), przęseł stalowych z teownika zimnogiętego i kątownika (195,13 zł), bramy wjazdowej (2.146,83 zł), cokołu betonowego ogrodzeniowego (1 680,29 zł), przęseł stalowych z teownika zimnogiętego i kątownika (65,04 zł), furtki stalowej (241,52 zł), utwardzenia z płyt granitowych (126,45 zł) oraz bruku z kamienia polnego (618,16 zł). Na wartość części składowych nieruchomości złożyły się również wartości składników roślinnych stanowiących własność Z. i A. W. — krzewy ozdobne (róża pnąca, żywotniki, sumak octowiec) w kwocie 1.471,20 zł oraz drzewa (świerki szt. 5) w kwocie 38.502,75 zł, a także wartość składników roślinnych stanowiących własność W. Z. - krzewy ozdobne (forsycje, lilaki, bukszpany) – 1.558,88 zł i drzewa (brzoza szt. 3 i świerk szt. 1) 13.276,32 zł. Łączną wartość części składowych nieruchomości rzeczoznawca określił na sumę 71.226 zł, przy czym rzeczoznawca zaokrąglił kwotę do pełnych dziesiątek złotych.

Wartość nieruchomości określono na dzień 5 sierpnia 2015 r., według stanu na dzień 12 czerwca 2015 r., zatem zgodnie z art. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. Dokonując oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym starosta uznał go, dodatkowo w świetle złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień, za logiczny i kompletny, sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W konsekwencji przyjął, że może on stanowić wiarygodny za dowód, na podstawie którego można ustalić wysokość odszkodowania za działkę nr [...] obr. [..] w L. Do ustalenia odszkodowania organ przyjął kwotę wynikającą z sumowania poszczególnych kwot przysługujących Z. i A. W. 52.405,45 zł oraz W. Z. 24.183,70 zł, tj. łącznie 76.589,15 zł, a nie jak wskazał rzeczoznawca 76.589 zł.

Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył Burmistrz Miasta, zarzucając m.in. nieprawidłowe sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia 5 sierpnia 2015 r.

W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda pozyskał informacje dotyczące przeznaczenia planistycznego wycenianej nieruchomości oraz daty rozpoczęcia robót budowlanych na przedmiocie wyceny, a także wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego.

Rozpatrujący odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 5 sierpnia 2016 r., nr [..], uchylił pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji i orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 76.589,15 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 110 m2, położonej w obrębie [..] miasta L., na rzecz: A. i Z. W. - w udziale wynoszącym ½ części - kwotę 38.294,50 zł oraz W. Z. - w udziale wynoszącym ½ części - kwotę 38.294,50 zł, objętej decyzją Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 12 czerwca 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na "budowie ulicy dojazdowej do ulicy B. w L. wraz z infrastrukturą techniczną", zmienioną decyzją z dnia 30 lipca 2015 r. Pkt 3 zaskarżonej decyzji utrzymano w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia wojewoda wyjaśnił, że podstawą ustalenia odszkodowania stała się wycena wartości działki nr [..] dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego S. G. w operacie szacunkowym z dnia 5 sierpnia 2015 r. Wojewoda podkreślił, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr XV-170/2012 Rady Miejskiej z dnia 2 lutego 2012 r., zgodnie z którym działka nr [..] położona była na terenie oznaczonym symbolem "KD.D.06 -droga dojazdowa". Wynika to zarówno z treści operatu szacunkowego z dnia 5 sierpnia 2015 r., jak i z zaświadczenia Burmistrza Miasta z dnia 13 stycznia 2016 r. Wskazano, że zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości ustala się na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Poczynione ustalenia spowodowały, że wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z terenu powiatu [..]-[..], które miały miejsce od lipca 2013 r. do dnia wyceny. Biegły w operacie szacunkowym z dnia 5 sierpnia 2015 r. zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na podstawie stosownych obliczeń rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość 1 m2 prawa własności działki nr [..] wynosi 48,75 zł/m2. W związku z powyższym wartość prawa własności ww. nieruchomości wyniosła 5.363 zł. Ponadto, autor wyceny oszacował wartość składników budowlanych znajdujących się na nieruchomości na łączną kwotę 16.417 zł, a także składników roślinnych na łączną kwotę 54.809 zł. Zatem łączna wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 76.589 zł. Określenie wartości składników budowlanych ustalono podejściem kosztowym, metodą odtworzeniową, techniką elementów scalonych. Za koszt odtworzenia części składowych gruntu, przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych. W technice elementów scalonych koszty odtworzenia określa się na podstawie ilości scalonych elementów robót oraz cen scalonych elementów tych robót. Podkreślono, że biegły w operacie szacunkowym wyszczególnił, jakie składniki roślinne i budowlane, znajdujące się na przedmiocie wyceny, należą do poszczególnych byłych współwłaścicieli nieruchomości, opierając się w tej mierze na protokołach z oględzin w terenie z dnia 30 czerwca 2015 r. Organ pierwszej instancji przyjął, że taki podział odszkodowania jest prawidłowy i tak orzekł w swojej decyzji, zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego.

Wojewoda uznał jednak, że kwestia, kto był właścicielem nakładów, znajdujących się na przedmiocie wyceny, nie ma znaczenia, bowiem wzajemne rozliczenia pomiędzy byłymi współwłaścicielami, posiadającymi po ½ części udziału w prawie własności działki należą do drogi cywilnoprawnej, a nie administracyjnej. Wojewoda orzekł w tej kwestii i przyznał odszkodowania zgodnie z przypadającymi właścicielom udziałami w prawie własności nieruchomości. Wojewoda uznał operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. G. za prawidłowy i kompletny, a fakt nieuprawnionego podziału odszkodowania za składniki budowlane i roślinne pomiędzy byłych współwłaścicieli w żaden sposób nie wpłynął zdaniem organu na poprawność wykonanej wyceny.

Wojewoda nie podzielił zarzutu nieuprawnionego rozszerzenia przez rzeczoznawcę wyceny analizy nieruchomości porównawczych na rynek regionalny, gdyż obowiązek poszukiwania nieruchomości porównawczych na rynku regionalnym wynika wprost z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Biegła wykazała, że na terenie gminy nie odnotowano wystarczającej liczby transakcji, co daje podstawę do przyjęcia cen transakcyjnych z rynku regionalnego. W zakresie zarzutu braku danych nieruchomości porównawczych pozwalających na weryfikację przyjętych przez biegłego założeń wojewoda uznał go za bezpodstawny, bowiem dla potrzeb wyceny nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n.

Wyjaśniając kwestię opisu nieruchomości i jej poszczególnych składników oraz metodyki wyceny części składowych nieruchomości wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajdują się protokoły z oględzin nieruchomości, które potwierdzają co znajdowało się na działce nr [..] w dniu wydania decyzji zezwalające na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda uznał operat za zgodny z przepisami, a ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego S. G. za wiarygodne.

Wojewoda ustalił też, że starosta prawidłowo nie powiększył kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania w terminie przedmiotowej nieruchomości, gdyż przekazanie terenu budowy inwestycji odbyło się w dniu 4 stycznia 2016 r. i od tego dnia wykonawca realizuje zamierzenie budowlane.

W skardze zarzucono:

1/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7 , 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie zagadnienia decyzją bez wcześniejszego wyczerpującego rozpoznania i oceny dowodu w sprawie jakim jest operat szacunkowy, bez uwzględnienia wszystkich składanych przez stronę zarzutów do prowadzonego postępowania, w tym do sposobu sporządzenia operatu, z jednoczesnym pominięciem istotnych naruszeń prawa, które doprowadzić mogą do poniesienia znacznej szkody przez stronę, oraz art. 10 i art. 79 i 85 k.p.a. poprzez pominięcie udziału strony w przeprowadzonym dowodzie z biegłego oraz oględzin nieruchomości, które to dowody stanowiły podstawę do ustalenia składników majątkowych wchodzących w skład przejmowanej działki, stanu nieruchomości a w efekcie końcowym oszacowania wartości tych składników, stanowiącej przeważający element ustalonego odszkodowania

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. § 3 ust. 2 § 4 ust.1 i 4 § 36 ust. 1, 2 i 4, § 55 ust. 2, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 4 pkt 16, 17; art. 134 ust. 1 i 2; art. 135 art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1; art. 154. ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż dowód w sprawie - operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi dowodu i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania, pomimo tego, że sposób jego sporządzenia naruszył w/w przepisy prawa,

b. art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak uwzględnienia przez organy administracji faktu nie zastosowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do zasad obowiązujących przy wycenie nieruchomości tj. wykonania operatu szacunkowego zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi oraz szczególną starannością i bezstronnością, tym samym dopuszczenie dowodu w sprawie, który nie spełnia odpowiednich kryteriów ustawowych.

Wniesiono w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z obszernego uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca kwestionuje szczegółowe ustalenia przyjęte w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym, w szczególności przyjętą metodologię co do wyceny części składowych nieruchomości i w istocie swojej składa propozycję założeń do kontroperatu, którego nie przedstawiła w toku postępowania przed organami administracji.

Skarżąca gmina sformułowała zastrzeżenia do rynku, który rzeczoznawca zanalizował w celu wyboru transakcji nieruchomościami podobnymi. Zarzuciła również błąd w wyborze nieruchomości podobnych i brak ich szczegółowej charakterystyki ze wskazaniem oznaczeń indywidualizujących, cech i ich wag. Zakwestionowała również ustalenia dotyczące składników majątkowych wchodzących w skład nieruchomości przejętej pod drogę. Według skarżącej rzeczoznawca nie wyjaśnił przyczyn zastosowania metody korygowania ceny średniej. Nie wyjaśnił również przyjętych jako kluczowe cech nieruchomości pomijając m.in. powierzchnię, przeznaczenie w planie, co uniemożliwiało zakwalifikowanie nieruchomości jako podobnych. Nie uwzględniono również trendu czasowego przy określaniu cen nieruchomości. Zakwestionowano wycenę składników roślinnych nieruchomości w postaci drzewostanu, albowiem nie wyjaśniono metody wyceny, nie oparto się na rzeczywistych danych dotyczących drzewostanu istniejącego na nieruchomości nie odzwierciedlając tym samym stanu działki w tym zakresie. Skarżąca podniosła również zarzuty w zakresie wyceny składników budowlanych nieruchomości twierdząc, że rzeczoznawca nie poparła dokonanych ustaleń żadnymi obliczeniami i materiałami dowodowymi w postaci szkiców i map, i zastosowała niewłaściwą metodę szacowania. Zdaniem skarżącej, ze względu na stwierdzone uchybienia operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie mógł stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 ustawy). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organów administracji publicznej orzekających w sprawie.

Kontrolując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewody sąd doszedł do wniosku, że jest ona zgodna z prawem i nie nosi cech uchybień, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a.

Poddana kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja wojewody orzekająca o odszkodowaniu z tytułu przejścia na własność gminy nieruchomości przeznaczonej pod drogę, będąca konsekwencją decyzji Starosty z dnia 30 lipca 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy dojazdowej do ulicy B. w L. wraz z infrastrukturą techniczną. Inwestycja ta objęła działkę nr [..] w L., o powierzchni 110 m2, stanowiącą przedmiot współwłasności po ½ udziału A. i Z. W. (na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej) oraz W. Z.

Podstawą prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015, poz. 2031), zwanej dalej specustawą drogową oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n.

W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy.

Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tej ustawy zastosowanie znajdują zasady określone w u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) - dalej zwanym rozporządzeniem. Zastosowanie znajduje art. 130 ust. 2 u.g.n. stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Do organu administracji orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena, czy stronie przysługuje odszkodowanie i w jakiej wysokości. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi dowód niezbędny do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej to odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Musi zatem zostać sporządzony w trybie i na zasadach określonych w u.g.n. i spełniać wymagania określone w rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne oraz nieruchomości wyceniane i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, co oznacza, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji jest zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, dostępny j.w.). Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie, co organ w niniejszej sprawie poczynił.

Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne określa § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który w ust. 1 stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości winien zatem uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej np. decyzji ustalającej warunki lokalizacji drogi. W sytuacji, gdy wywłaszczona (przejęta z mocy prawa) nieruchomość - już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej - uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem działka stanowiąca przedmiot wyceny dla celów odszkodowania miała w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie komunikacyjne pod drogę dojazdową.

Z regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia wynika, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową (np. na podstawie ustaleń planu miejscowego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, jeśli organ dysponuje wystarczającymi danymi odnoszącymi się do tego typu transakcji, które umożliwiają dokonanie wyceny.

Biegły sporządzający operat szacunkowy powinien zatem przedstawić rynek transakcji dotyczący nieruchomości drogowych oraz opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być przyjęte do wyceny lub też odrzucone (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13, http://orzeczenia.gov.pl).

Podstawą ustalenia odszkodowania w kontrolowanej sprawie był operat szacunkowy z dnia 5 sierpnia 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. G., który organy obu instancji administracyjnych oceniły w sposób nie budzący zastrzeżeń sądu w świetle kryteriów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 81 k.p.a.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 i 3 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Jak wynika z przepisu art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu założeń wskazanych w tym przepisie. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne. Determinuje to obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, LEX nr 281387).

Zgodnie z przepisami rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4).

Z operatu szacunkowego z dnia 5 sierpnia 2015 r. wynika, że rzeczoznawca zastosował przy wycenie działki nr [..] w L. podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, poprzedzając ten wybór analizą rynku lokalnego i regionalnego, który ujawnił dostateczną liczbę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe. Za prawidłowe należało uznać przyjęcie do porównania dla potrzeb wyceny działki nr [..] nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Szacowana działka bowiem przed wydaniem decyzji starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia 2 lutego 2012 r., nr [..], dla obszaru w rejonie ulicy B. i K. w L. Zgodnie z ustaleniami planu nieruchomość ta położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem KD.D.06 – droga dojazdowa. Rzeczoznawca majątkowy zatem, a w konsekwencji także organy, winni byli zastosować w niniejszej sprawie przepis art. 154 u.g.n., przyjmując do porównania nieruchomości o przeznaczeniu takim samym jak przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości ustalone zgodnie z obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. nieruchomości drogowe.

Zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia, jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1793/11, LEX nr 1339595). Istotą podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny.

Ocena treści operatu szacunkowego w powyższym zakresie doprowadziła organy do trafnego wniosku, że rzeczoznawca dokonał prawidłowej analizy rynku transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, zweryfikował ich cechy charakterystyczne oraz skonfrontował je z cechami nieruchomości wycenianej. Na tej podstawie ustalił cechy relewantne dla oceny podobieństwa wyselekcjonowanych nieruchomości z działką nr [..]. Za cechy te rzeczoznawca uznał lokalizację, otoczenie i sąsiedztwo, znaczenie nieruchomości w aspekcie jej funkcji oraz parametry fizyczne, do których zaliczyć należy powierzchnię działki.

Z operatu wynika, że rzeczoznawca porównał nieruchomość wycenianą z trzydziestoma nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie, są znane. Wbrew twierdzeniom skargi nie budzi wątpliwości sądu charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania oraz cechy, które według rzeczoznawcy, zadecydowały o ich podobieństwie. Rzeczoznawca prawidłowo również dokonał wyważenia poszczególnych cech relewantnych wyrażając to określoną wartością procentową, której odpowiadają zastosowane współczynniki korygujące.

Podsumowując, wycena nieruchomości nr [.] nie budzi żadnych zastrzeżeń sądu, a dokonana przez organy orzekające w sprawie ocena dowodowa operatu szacunkowego jest rzetelna i kompletna, co pozwoliło na skorzystanie z tego dowodu jako dokumentu zawierającego wiadomości specjalne, którego prawidłowość metodologiczną w zakresie wymykającym się kompetencjom orzeczniczym zarówno organów administracji, jak i sądu administracyjnego, może sprawdzić wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w trybie i na zasadach określonych w art. 157 ust. 1 u.g.n., do czego w niniejszej sprawie nie doszło. Pomimo również licznych zastrzeżeń natury merytorycznej formułowanych na etapie odwołania i skargi przez Gminę skarżąca nie przedłożyła dowodu przeciwnego w postaci kontroperatu. W tej sytuacji jej zarzuty należy potraktować wyłącznie jako wyraz subiektywnej oceny operatu szacunkowego, nie popartej żadnymi konkretnym dowodem w postaci określonych danych i wyliczeń dokonanych przez innego rzeczoznawcę, które obalałyby twierdzenie o prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę metod i technik szacowania.

Sąd zweryfikował nadto prawidłowość wyceny znajdujących się na działce w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej części składowych nieruchomości, w postaci składników budowlanych i składników roślinnych (krzewów ozdobnych i drzew). Treść operatu oraz towarzysząca mu dokumentacja nie potwierdzają zarzutów skargi co do nierzetelności i wiarygodność wyceny poczynionej w zakresie części składowych nieruchomości. Przede wszystkim wycenę tę poprzedzono analizą rynku lokalnego i regionalnego, która nie doprowadziła do identyfikacji nieruchomości podobnych w zakresie części składowych nieruchomości, co stało się bezpośrednia przyczyną zastosowania podejścia kosztowego przy wycenie. Poczyniono również ustalenia faktyczne w terenie, w trakcie których rzeczoznawca ustalił rzeczywisty stan nieruchomości, skatalogował jej części składowe oraz przeanalizował uwarunkowania rynkowe wybudowania takich samych obiektów budowlanych, jak znajdujące się na działce nr [..] oraz dokonania tożsamych zasadzeń. W tym miejscu wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom skargi, niezawiadomienie skarżącej o terminie oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez rzeczoznawcę nie narusza jej uprawnień procesowych jako strony postępowania i nie wpływa negatywnie na ich zakres. Oględziny przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie sporządzania operatu szacunkowego nie są bowiem czynnością dowodową w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a., nie sporządza się z niej protokołu i nie wzywa do jej uczestnictwa stron postępowania. Poszczególne czynności podejmowane przez rzeczoznawcę w toku przygotowywania operatu, takie jak oględziny czy analiza rynku nieruchomości podobnych, znajdują swoje wymierne odzwierciedlenie w dokumencie o charakterze dowodu jakim jest operat szacunkowy stanowiący finalny efekt pracy rzeczoznawcy. Wszelkie uprawnienia procesowe strona może realizować w stosunku do tego operatu, czy to poprzez formułowanie zastrzeżeń, wnioskowanie o wyjaśnienia bądź przedkładanie opinii uzasadniającej twierdzenia przeciwne.

Zgodnie z wymogami u.g.n. oraz zasadami rozporządzania do wyceny części składowych nieruchomości w postaci szeroko pojętych elementów ogrodzenia działki rzeczoznawca zastosował podejście kosztowe polegające na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości, ponieważ umożliwia ona wycenę części składowych gruntu poprzez koszt ich odtworzenia. Wybrana dla celów wyceny w niniejszej sprawie metoda kosztów odtworzenia polega na określeniu kosztów odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii i materiałów. Przy jej zastosowaniu należy posłużyć się parametrami innego obiektu mającego taką samą konstrukcję, wzniesionego w tej samej technologii i z takich samych materiałów, ażeby określić koszt zbudowania repliki obiektów będących przedmiotem wyceny. W niniejszej sprawie zastosowano technikę szczegółową wyceny, w której koszty odtworzenia określa się na podstawie ilości robót potrzebnych do wykonania oraz ich cen jednostkowych oraz technikę elementów scalonych, gdzie koszty odtworzenia określa się na podstawie ilości scalonych elementów robót oraz ich cen. W celu zastosowania wskazanych metod wyceny rzeczoznawca przeanalizował rynek, czemu dał wyraz w treści operatu (str. 25). W treści operatu wyjaśnił również szczegółowo przyjętą metodologię działania przy wycenie części składowych nieruchomości (str. 19), co pozwoliło na zweryfikowanie jej poprawności. Podobnie sąd ocenia szacunek wartości zadrzewień zlokalizowanych na działce nr [..]. Zarzuty skarżącej gminy co do oszacowania części składowych działki nr [..] mają charakter gołosłownych, niczym nie popartych twierdzeń, które nie zdołały podważyć prawidłowości operatu w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z rzeczywistą wartością wywłaszczonej nieruchomości. W wyroku z 19 czerwca 1990 r. (OTK 1990/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konstytucyjna zasada ochrony własności w powiązaniu z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania w wypadku wywłaszczenia oznacza, że odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego rzeczoznawca prawidłowo uwzględnił przy wycenie działki nr [..] jej elementy składowe, które w sposób istotny wpłynęły na wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości i tym samym miały wpływ na wysokość należnego właścicielom odszkodowania za przejęcie działki na cele dróg publicznych.

W ocenie sądu przedłożony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego S. G. operat szacunkowy z dnia 5 sierpnia 2015 r. został prawidłowo oceniony przez organy rozstrzygające sprawę w świetle przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. i mógł stanowić wiarygodną podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Rzeczoznawca w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy. Rzeczoznawca prawidłowo przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym nie uchybił dokonanej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Wskazał dokładnie rodzaj określanej wartości, wyjaśnił wybór podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania z uwzględnieniem czynników korygujących. Zgromadzone dane wyjściowe zastosował do obliczeń wartości nieruchomości, które przedstawił wraz z wynikiem i jego uzasadnieniem. Operat szacunkowy zawiera zatem zawierać dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Rzeczoznawca prawidłowo również przeanalizował rynek nieruchomości w celu wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej niezbędnych do zastosowania podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Z tego powodu operat opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Zarzuty skargi z tych przyczyn są niezasadne. Skarga w takim zakresie, w jakim przedstawia odmienną szczegółową metodologię wyceny części składowych nieruchomości, mającą podważyć operat przyjęty jako dowód w niniejszej sprawie, nosi cechy kontroperatu, który nie został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną. Natomiast taki dowód przeciwny mógł i powinien zostać przedstawiony w toku postępowania administracyjnego, skoro celem strony skarżącej jest podważenie metodologii zastosowanej przez biegłego w kontrolowanej sprawie. Zdaniem sądu gołosłowne twierdzenia skargi nie mogą podważyć wartości dowodowej operatu sporządzonego dla potrzeb rozstrzyganej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.