Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1175/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 45
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 11 ust. 1 pkt 1 -4
journal: Dz.U. 2005 nr 130 poz 1087
law: Ustawa z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w rejestrze gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w (dalej ZMiUW) od decyzji Starosty z dnia [...], odmawiającej wprowadzenia zmiany w rejestrze gruntów polegającej na wykreśleniu ZMiUW jako władającego działkami nr [...] położonymi w obrębie 0009 – M., gmina N., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ZMiUW wnioskiem z 25 czerwca 2014 r. zwrócił się o wprowadzenie zmiany w rejestrze gruntów polegającej na wykreśleniu go jako władającego w/w działkami nr [...]. Starosta decyzją z dnia [...] odmówił jednak wprowadzenia takiej zmiany wywodząc, że wnioskodawca nie przedstawił jednoznacznej dokumentacji, która by to uzasadniała. W odwołaniu od tej decyzji ZMiUW podniósł, że jego wniosek zawierał jedynie żądanie usunięcia błędnego wpisu dotyczącego podmiotu, gdyż wpis istniejący zawiera dane oczywiście błędne oraz został dokonany niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Wynikający bowiem ze statutu ZMiUW status prawny tej wojewódzkiej jednostki organizacyjnej bez osobowości prawnej, nie pozwala na ustalenie, że podmiot ten może władać nieruchomościami Skarbu Państwa pod jakimkolwiek tytułem. Wyraził też pogląd, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 9 ust. 1 pkt 1c, 11 ust. 1 pkt 4 i art. 14 ust. 1 i 1a Prawa wodnego.

Rozpatrując to odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), dalej Prawo geodezyjne, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Według natomiast § 10 ust. 1 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 542), dalej rozporządzenie w/s ewidencji gruntów, ewidencja obejmuje:

1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali;

2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa.

2. W przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania.

§ 11. 1. W ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także:

1) dane dotyczące:

a) użytkowników wieczystych gruntów,

b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami,

c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych,

d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości,

e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych;

2) dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403, z późn. zm.) lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1613). Mimo tego, że ZMiUW w toku postępowania przed organem I instancji wskazywał, że nie jest żadną z osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w przytoczonych przepisach, Starosta nie wyjaśnił tej kwestii, choć determinuje ona również określenie podmiotu, który może być wnioskodawcą w sprawie zmiany w rejestrze gruntów. Zgodnie bowiem z § 46 ust. 1 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, jedynie w/w osoby, organy lub jednostki organizacyjne mają prawo składania wniosków o aktualizację ewidencji gruntów i budynków. Ustalenie interesu prawnego legitymującego ZMiUW do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów, ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na wniosek strony. Organ odwoławczy zauważył następnie, że w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę powstała wątpliwość, czy działki nr [...]stanowią rów, czy naturalny ciek wodny. Dodatkowo w stosunku do działki nr [...]istnieje wątpliwość, czy w ogóle stanowi ona ciek wodny, czy też skarpę drogi wojewódzkiej nr [...]. Choć zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów działki te stanowią rów, to według Starosty istnieją dokumenty, które podważają taki zapis. Z dokumentów tych wynika mianowicie, że działki nr [...] stanowią naturalny ciek wodny będący dopływem rzeki P. Ponieważ zebrany materiał nie rozstrzyga charakteru przedmiotowych działek, organ prowadzący ewidencję powinien ten charakter jednoznacznie rozstrzygnąć. Podstawową do rozstrzygnięcia jest jednak kwestia legitymacji ZMiUW do występowania w sprawie w charakterze strony. W przypadku braku tej legitymacji, organ I instancji powinien zbadać, czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. W takiej sytuacji jednak, stosownie do treści § 45 ust. 1 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, na Staroście ciążyć będzie obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w odniesieniu do tych gruntów. Stroną takiego postępowania powinien być Marszałek Województwa, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 Prawa wodnego.

Skargę na powyższą decyzję złożył do WSA w Kielcach Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Jego zdaniem organy ewidencyjne w postępowaniu prowadzonym na wniosek ZMiUW nie działały w granicach żądania strony, w sposób nieprawidłowy ustaliły stan faktyczny, zastosowały niewłaściwe przepisy prawa materialnego oraz prowadziły postępowanie i wydały decyzję z naruszeniem przepisów procesowych.

Zdaniem autora skargi obowiązek organów ewidencyjnych dotyczący utrzymywania ewidencji w stanie aktualności polega także na usuwaniu wpisów oczywiście błędnych. Taki właśnie charakter ma natomiast wpis dotyczący działek nr [...], gdyż z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika w jakiej konkretnie dacie, na podstawie jakich dokumentów źródłowych oraz na jakiej podstawie prawnej dokonano wpisów podmiotowych w odniesieniu do tych działek. Aktualny stan wpisów w ewidencji, ani też inny dokument nie stwierdzają istnienia wód płynących na przedmiotowej działce. Ponadto wnioskodawca z zamiarem zmiany wpisu w rejestrze w tej części nie występował. Dlatego prowadzenie przez organy administracji postępowania dowodowego, przeprowadzenie oględzin działkę, a także żądanie od wnioskodawcy przedłożenia ekspertyzy hydrologicznej w odniesieniu do działki nr [...] było bezpodstawne. Ponadto organy pominęły znaczenie ujawnionych w sprawie dokumentów, tj.:

- decyzji podziałowej działki oznaczonej pierwotnie numerem [...], z której wynika, że działkę o numerze [...]wydzielono na potrzeby poszerzenia drogi,

- pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich, z którego wynika, że działka nr [...] zajęta jest pod nasyp oraz zatokę przystankową.

Organy zaniechały poza tym ustalenia osoby lub podmiotu władającego gruntami na zasadzie posiadania samoistnego zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa geodezyjnego. Organy nie wyjaśniły też, na czym polega "zarząd lub trwały zarząd" jako forma władztwa ZMiUW nad gruntami będącymi w samoistnym posiadaniu Skarbu Państwa.

Ponieważ organy ewidencyjne nie mają kompetencji do samodzielnych ustaleń w zakresie stanu prawnego i faktycznego gruntów, zawarte w zaskarżonej decyzji zalecenie kierowane do Starosty o konieczności ustalenia, czy przedmiotowe działki stanowią rów, ciek naturalny czy fragment skarpy, naruszają zasady postępowania ewidencyjnego.

Przedstawione w uzasadnieniu skargi zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego dotyczyły:

1. nie wskazania dnia wydania zaskarżonej decyzji,

2. naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, mimo braku ku temu podstaw,

3. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ustali, że odwołujący się nie jest stroną, to powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, a nie uchylać decyzji do ponownego rozpoznania. Poza tym jednak, w ocenie strony skarżącej sugerowanie braku legitymacji do wszczęcia postępowania po stronie ZMiUW nie ma uzasadnienia. ZMiUW składając wniosek reprezentował bowiem interes prawny wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej posiadającej zdolność administracyjnoprawną w rozumieniu art. 29 kpa. Żądanie zmiany oczywiście błędnego wpisu uzasadnione było treścią art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje prawną formę władania nieruchomościami przez samorządową jednostkę organizacyjną, nie przewidując przy tym władania gruntami pozostającymi w samoistnym posiadaniu Skarbu Państwa w formie trwałego zarządu lub zarządu. Aktualny wpis w ewidencji gruntów tworzy błędne domniemanie, że ZMiUW jest uprawniony do reprezentacji Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania przedmiotowymi nieruchomościami.

4. Zaskarżona decyzja zawiera błędne pouczenie, w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu z udziałem Marszałka Województwa. Wskazany przez organ II instancji art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego odnosi się bowiem do wykonywania uprawnień właścicielskich w stosunku do wód, a nie gruntów.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W nawiązaniu do jednego z zarzutów skargi wyjaśnił, że na znajdującej się w aktach sprawy decyzji organu II instancji znajduje się data jej wydania, tj. 5 listopada 2015 r. Brak tej daty na egzemplarzu tej decyzji przesłanym stronie wynika z przeoczenia i nie ma wpływu na możliwość określenia daty istotnej dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ).

Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w postępowaniu organów obu instancji takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności wydanych decyzji.

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty odmawiającą wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów polegającej na wykreśleniu ZMiUW jako władającego działkami oznaczonymi nr ewid. [...] położonymi w obrębie 0009 – M. gm. N. Podstawą prawną tej decyzji był art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 1992 r., sygn. akt V SA 137/92, ONSA 1993/1/22 stwierdził, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1384/92, ONSA 1994/1/32; wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 1379/97, ONSA 1999/3/85). Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać jedynie wówczas, gdy decyzja pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jest to jedyna i wyłączna podstawa wydania takiej decyzji. Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej staje się więc stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego decyzja została zaskarżona, to wydanie decyzji kasacyjnej jest niecelowe. Z zasady dwuinstancyjności wynika zatem konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, skoro strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. umożliwiającego uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że choć organ II instancji nie w pełni sprostał przedstawionym wyżej wymogom, to jego rozstrzygnięciem ostatecznie odpowiada prawu.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji dane zawarte w ewidencji gruntów podlegały aktualizacji z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów), przy czym z urzędu wprowadzało się zmiany wynikające między innymi z ostatecznych decyzji administracyjnych i aktów normatywnych (§ 45 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów). Po nowelizacji § 45 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, jaka nastąpiła z dniem 31 grudnia 2013 r. (rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U.2013.1551), ustawodawca wskazał cele, jakim ma służyć aktualizacja operatu ewidencyjnego. Według § 45 ust. 1 pkt 1 – 3 tego rozporządzenia, wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych ma na celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi,

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych,

3) wyeliminowania danych błędnych.

Takie określenie celów aktualizacji, w powiązaniu z nakazem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności powoduje, że obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów jest skuteczna aktualizacja operatu ewidencyjnego w razie stwierdzenia, że dotychczasowy stan nie jest zgodny ze stanem prawnym, nawet jeśli sama treść wniosku bądź wynikające z tego wniosku ograniczenia podmiotowe nie pozwalają, na pełną aktualizację operatu.

Wniosek złożony w niniejszej sprawie przez ZMiUW dotyczył jedynie zmiany o charakterze podmiotowym i negatywnym. Wnioskodawca domagał się bowiem jedynie wykreślenia go z rejestru gruntów jako trwałego zarządcy lub zarządcy działek oznaczonych numerami [...]o pow. 1 m² i [...] o pow. 399 m² twierdząc, że nie było podstaw do ujawniania go jako władającego tymi działkami. Swój pogląd skarżący podmiot opierał na twierdzeniu, że przedmiotowe działki stanowią nasyp drogi wojewódzkiej nr [...] oraz będący kontynuacją działki nr [...] rów omyłkowo przypisane we władanie wnioskodawcy, choć w prowadzonej przez ZMiUW w imieniu Marszałka Województwa ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów – działki te nie figurują. Tymczasem z ustaleń poczynionych przez organ I instancji może wynikać, że przedmiotowe grunty mają inny charakter, niż to zapisano w aktualnym rejestrze gruntów, przy czym ich domniemany charakter może prowadzić do wniosku, że ZMiUW jest jednak prawidłowo ujawniony w rejestrze gruntów obrębu M., gmina N., w jednostce rejestrowej: G 230.

Na wstępie tej części rozważań należy zauważyć, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa m. in. w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 (a więc zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b również jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd), do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji również na podstawie dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. Zapis ten stanowi realizację wynikającej z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a Prawa geodezyjnego zasady, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje miedzy innymi na podstawie przepisów prawa.

Jak wynika z aktualnych wpisów w rejestrze gruntów obrębu M., gmina N., w jednostce rejestrowej G 230 ujawnione zostały działki nr [...]oznaczone jako rowy – W, jako ich władający na zasadach posiadania samoistnego ujawniony został Skarb Państwa, a jako trwały zarządca lub zarządca - ZMiUW. Ze względu na takie określenie tych działek, a zwłaszcza ze względu na ustalenie przez organ I instancji, że przedmiotowe działki mają charakter cieku naturalnego, ocena ich charakteru wymagała analizy opartej na przepisach Prawa wodnego, które regulują sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa (art. 1 ust. 1a Prawa wodnego). Zgodnie z definicją śródlądowych wód powierzchniowych płynących zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1c Prawa wodnego, do śródlądowych wód powierzchniowych płynących zalicza się między innymi wody w ciekach naturalnych, przez które rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Rowy są natomiast zdefiniowane w art. 9 ust. 1 pkt 13 Prawa wodnego jako sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu. Śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią w myśl art. 10 ust. 1a Prawa wodnego własność Skarbu Państwa. Natomiast grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód (art. 14 ust. 1 Prawa wodnego), a grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 14a ust. 1 Prawa wodnego). Stosownie do treści art. 11 ust. 1 pkt 2) i 4) Prawa wodnego, prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonują:

1) minister właściwy do spraw gospodarki morskiej - w stosunku do wód morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych wraz z wodami Zatoki Gdańskiej;

2) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wód podziemnych oraz śródlądowych wód powierzchniowych:(...)

b) w ciekach naturalnych, od źródeł do ujścia, o średnim przepływie z wielolecia równym lub wyższym od 2,0 m3/s w przekroju ujściowym,(...)

3) dyrektor parku narodowego - w stosunku do wód znajdujących się w granicach parku, z wyłączeniem wód, o których mowa w pkt 2 lit. d oraz lit. e, które są sklasyfikowane w klasie wyższej niż klasa I, na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1458);

4) marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3.

Istotna dla sprawy regulacja znalazła się również w przepisach przejściowych i końcowych Prawa wodnego oraz w ustawie z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, dalej ustawa zmieniająca Prawo wodne (Dz. U. Nr 130/05 poz. 1087). Zgodnie bowiem z art. 217 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 stycznia 2002 r. – art. 220 Prawa wodnego) stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3. Przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Według natomiast art. 19 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej Prawo wodne, z dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. z dniem 29 lipca 2005 r. – art. 23 ustawy zmieniającej Prawo wodne) stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych i marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 2. Przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Powyższe regulacje w zestawieniu z ustaleniami organu I instancji co do charakteru działki nr [...] pozwoliły na powzięcie wątpliwości, co do zasadności wniosku o wykreślenie ZMiUW z rejestru gruntów ujawnionego w tym rejestrze jako trwałego zarządcy lub zarządcy działek nr [...]. Choć bowiem – co do zasady – zakres wniosku o wprowadzenie zmiany w rejestrze gruntów determinuje zakres rozstrzygnięcia, to jednak organ ewidencyjny zobowiązany z mocy § 44 pkt 2) rozporządzenia w/s ewidencji gruntów do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a także zobowiązany z mocy art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a Prawa geodezyjnego do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej między innymi na podstawie przepisów prawa, po stwierdzeniu, że wnioskowane wykreślenie z rejestru gruntów może być sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, nie mógł takiego wniosku rozpatrzyć bez uzyskania potwierdzenia w wymaganym przez przepisy trybie okoliczności faktycznych determinujących ocenę poprawności istniejącego aktualnie wpisu w rejestrze gruntów. Wspomnianą okolicznością faktyczną jest stwierdzenie, czy rzeczywiście na przedmiotowych działkach znajduje się struga, strumień, potok, czy też inna woda płynąca w sposób ciągły lub okresowy naturalnym lub uregulowanym korytem, a więc zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 1c Prawa wodnego – ciek naturalny stanowiący śródlądową wodę powierzchniową płynącą (art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa wodnego). Wymienione wody z mocy art. 10 ust. 1a Prawa wodnego stanowią własność Skarbu Państwa, co z kolei z mocy art. 14 ust. 1 i 14a ust. 1 tej ustawy powoduje, że również grunty pokryte takimi wodami stanowią własność Skarbu Państwa. Wbrew zarzutowi skargi przy tym, że przepis art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, który przewiduje wykonywanie przez marszałka województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej wykonywanego przez samorząd województwa, praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa również w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 – dotyczy tylko wód, a nie gruntów, trzeba zauważyć, że z mocy art. 14 ust. 1 i 14a ust. 1 Prawa wodnego własność gruntów pokrytych wodami płynącymi uzależniona jest od własności wody, która po nich płynie, co w okolicznościach niniejszej sprawy może powodować, że również grunty znajdujące się na działkach nr [...]mogą stanowić własność Skarbu Państwa. Wspomniana zasada dzielenia losów prawnych wód powierzchniowych przez pokryte nimi grunty, odnosi się również do uprawnień, jakie w stosunku do gruntów pokrytych wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa mogą uzyskiwać marszałkowie województw wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie bowiem przytoczonego już wyżej art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej Prawo wodne, z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 29 lipca 2005 r., nie tylko wody stanowiące własność Skarbu Państwa, ale i pokryte tymi wodami grunty przeszły w trwały zarząd marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-4 Prawa wodnego, przy czym przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa organ I instancji nie wyjaśnił, czy na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej Prawo wodne została wydana deklaratoryjna decyzja potwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 29 lipca 2005 r. trwałego zarządu przedmiotowych działek przez Marszałka Województwa, względnie ZMiUW (który z mocy § 2 ust. 1, § 4 pkt 1 i § 5 lit. f) Statutu Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych dostępnego na stronie BIP Urzędu Marszałkowskiego Województwa, jest budżetową jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, do której zadań z zakresu administracji rządowej należy wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód publicznych – wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy oraz w stosunku do pozostałych wód dla których praw właścicielskich nie wykonuje: minister właściwy do spraw gospodarki morskiej, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i dyrektor parku narodowego). Nawet jednak nie wydanie takiej decyzji nie pozwalałoby na końcowe rozpatrzenie wniosku o wykreślenie ZMiUW jako zarządcy lub trwałego zarządcy przedmiotowych działek. Z uwagi bowiem na to, że wynikające z art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej Prawo wodne przejście wód stanowiących własność Skarbu Państwa i pokrytych tymi wodami gruntów nastąpiło z mocy samego prawa, a decyzja właściwego starosty, o jakiej mowa w art. 19 ust. 2 tej ustawy ma jedynie charakter potwierdzający zaistniałe wcześniej zdarzenie prawne, konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy byłoby wówczas zobowiązanie wnioskodawcy do złożenia pozytywnej, bądź negatywnej decyzji starosty wydanej na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej Prawo wodne, względnie wszczęcie przez organ ewidencyjny z urzędu postępowania w celu zaktualizowania w rejestrze gruntów obrębu M., gmina N., w jednostce rejestrowej: G 230 wpisów dotyczących opisu i oznaczenia użytków znajdujących się na działkach nr [...], czego ewentualną konsekwencją będzie możliwość oceny zasadności wniosku ZMiUW o wykreślenie go z tej jednostki rejestrowej.

Niedostrzeżenie wskazanych wyżej przepisów i uwarunkowań przez organ I instancji i zaniechanie niezbędnych w związku z tym ustaleń faktycznych stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa. Konieczny przy tym do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w zależności od ustalenia, czy została, bądź zostanie wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej Prawo wodne oraz w zależności od jej treści, okaże się czy wniosek o wykreślenie ZMiUW jako trwałego zarządcy działek nr [...]jest zasadny. Aczkolwiek więc również organ II instancji nie dostrzegł wskazanych wyżej przepisów i uwarunkowań, to jego rozstrzygnięcie oparte na treści art. 138 § 2 kpa, mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dlatego nie było podstaw do uwzględnienia skargi.

Odnosząc się do zastrzeżeń pod adresem decyzji organu I instancji wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że ocena znacznej ich części zależy od wyniku wskazanych wyżej ustaleń, które są konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli bowiem dojdzie do ustalenia, że właściwy starosta wydał na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej Prawo wodne decyzję stwierdzającą przejście z mocy prawa z dniem 29 lipca 2005 r. trwałego zarządu przedmiotowych działek na rzecz Marszałka Województwa, względnie na rzecz ZMiUW jako budżetowej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, realizującej zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane na podstawie Prawa wodnego przez Marszałka Województwa, w tym wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód publicznych, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, to okaże się, że ZMiUW jako podmiot podlegający ujawnieniu w rejestrze gruntów jest też legitymowany do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji tego rejestru (§ 46 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia w/s ewidencji gruntów). Jeżeli dojdzie do wydania wspomnianej decyzji opartej na art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej Prawo wodne, to będzie to równocześnie oznaczać, że przedmiotowe działki stanowią grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, oznaczane według § 68 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów symbolem Wp.

Jeżeli natomiast do wydania takiej pozytywnej decyzji potwierdzającej przejście przedmiotowych działek w trwały zarząd Marszałka Województwa nie dojdzie, to obowiązkiem organu I instancji będzie ocena charakteru przedmiotowych działek i zasadności wniosku o wykreślenie ZMiUW jako ich zarządcy lub trwałego zarządcy. Ze względu przy tym na aktualne ujawnienie tej jednostki w rejestrze gruntów obrębu M., gmina N., jednostka rejestrowa G 230, nie może zdaniem Sądu być wątpliwości co do istnienia legitymacji wnioskodawcy do wystąpienia z takim wnioskiem.

Pozostałe, nieomówione wyżej zarzuty skargi nie mogły wpłynąć na wynik sprawy.

Mimo tego, że wniosek ZMiUW z dnia 25 czerwca 2014 r. inicjujący kontrolowane postępowanie rzeczywiście nie obejmował zmiany przedmiotowej dotyczącej opisu i oznaczenia użytków znajdujących się na działkach nr [...], to należy zauważyć, że bez dokonania oceny rodzaju tych użytków, a w szczególności bez wyjaśnienia, czy na działkach tych znajduje się śródlądowa woda powierzchniowa płynąca, nie da się stwierdzić, czy wpis ZMiUW jako trwałego zarządcy tych gruntów jest zgodny z aktualnym stanem prawnym tych działek.

Nie jest usprawiedliwione oczekiwanie autora skargi, że w toku postępowania ewidencyjnego musi zostać ustalone w jakiej dacie i na jakiej podstawie dokonano istniejących aktualnie wpisów w rejestrze gruntów. Skoro bowiem zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj .zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, to w razie ustalenia istnienia aktualnej podstawy prawnej tych wpisów, do czego zgodnie z powyższymi uwagami ma zmierzać postępowanie, które ma przeprowadzić organ I instancji, ustalanie podnoszonych w skardze okoliczności będzie zbędne.

Nie ma racji skarżący, o ile twierdzi, że ZMiUW jako samorządowa jednostka organizacyjna reprezentująca interesy wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej nie może władać nieruchomością w formie zarządu lub trwałego zarządu z powodu braku takiej formy władania w art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, w razie ustalenia, że przedmiotowe grunty stanowią grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa, do takich gruntów stanowiących zasób nieruchomości Skarbu Państwa z mocy art. 14a ust. 1 Prawa wodnego nie będą miały zastosowania przepisy ugn, lecz wskazane wyżej przepisy Prawa wodnego i ustawy zmieniającej Prawo wodne, a także Statutu Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.