Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 210/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 169, art. 170 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego H. K. w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

H. K. pismem z dnia 8 listopada 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: Dyrektor IAS) polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym wnosząc o:

- stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS i zobowiązanie go do zakończenia postępowania poprzez wydanie postanowienia o uzupełnieniu decyzji z dnia 22 maja 2017 r. w zakresie wskazania trybu jej zaskarżenia, ewentualnie

- stwierdzenia bezczynności Dyrektora IAS i zobowiązanie go do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego.

Skarżący podał, że na podstawie aktu mianowania z dnia 15 kwietnia 2002 r. rozpoczął służbę jako funkcjonariusz Służby Celnej. Do dnia 28 lutego 2018 r., pełnił służbę na stanowiska eksperta celnego, w stopniu aspiranta celnego w Izbie Celnej w P.. Wyjaśnił, że z mocy art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), dalej: u.w.KAS z dniem 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. W dniu 25 maja 2017 r. otrzymał od Dyrektora IAS pismo określające nowa warunki zatrudnienia, zgodnie z którym złożono mu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P.. Punkt 4. tegoż pisma wskazywał, że "nowa warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następującego po dniu przyjęcia propozycji". W pouczeniu wskazano, że w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego, po miesiącu, w którym skarżący złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. H. K. podał, że w tej sytuacji pismem z 6 czerwca 2017 r. zwrócił się do Dyrektora IAS o uzupełnienie wydanej przez organ w dniu 22 maja 2017 r. decyzji określającej nowe warunki zatrudnienia, co do uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia co do prawa odwołania lub wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Zaznaczył, że równocześnie w związku z brakiem możliwości kontynuowania dotychczasowego stosunku służbowego, w tym samym dniu przyjął propozycję pracy i złożył wnioski o wydanie świadectwa służby oraz wypłatę świadczenia należnego w przypadku zwolnienia ze służby stałej w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej (art. 163 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej – Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.). Skarżący wyjaśnił, że wszystkie te wnioski zostały rozpatrzone negatywnie ze wskazaniem, że nie doszło do zwolnienia ze służby, a jedynie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Jednocześnie w zakresie będącym przedmiotem zaskarżenia Dyrektor IAS pismem z 11 lipca 2017 r. stwierdził, że propozycja z dnia 25 maja 2017 r. nie jest decyzją administracyjną i nie mają do niej zastosowania przepisy dotyczące administracyjnej procedury jej uzupełnienia bądź drogi odwoławczej. Wskazano, że pismo to ma charakter informacyjny. Skarżący podał, że na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożył do Szefa KAS zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS i do dnia wniesienia skargi nie uzyskał odpowiedzi. Również Dyrektor IAS nie wydał ani postanowienia o uzupełnieniu decyzji o zwolnieniu ze służby, ani innego pisma, które sankcjonowałoby fakt zakończenia stosunku służbowego z wyłącznej inicjatywy organu.

Zdaniem skarżącego z okoliczności sprawy jasno wynika, że dotyczy ona materii, do której zastosowanie znajduje procedura administracyjna. Wskazał, że przedstawiając propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej Dyrektor IAS zdecydował w sposób arbitralny i władczy o utracie posiadanego statusu funkcjonariusza, związanego z realizacją funkcji publicznych. Zastosowanie formy propozycji stwarza jedynie iluzję pozostawienia jakiegokolwiek wyboru. Z treści pisma w sposób bezsprzeczny wynikało bowiem, że jedyny wybór na płaszczyźnie administracyjnoprawnej polegał na tym, czy skarżący pozostanie funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej przez okres maksymalnie 14 dni (w przypadku przyjęcia propozycji), czy też 3 miesięcy (w przypadku odmowy jej przyjęcia). W związku z brakiem wydania innego aktu, który usankcjonowałby fakt zakończenia stosunku administracyjnoprawnego z wyłącznej inicjatywy Dyrektora IAS, dla zachowania prawa do ochrony sądowej koniecznym jest uznanie propozycji z dnia 22 maja 2017 r. za decyzję kształtującą sytuację prawną skarżącego. Skarżący zaznaczył, że przepisy u.w.KAS nie przesądzają, ani o konieczności składania funkcjonariuszom propozycji pracy, ani też o formie propozycji, stanowiących władczą ingerencję w istniejący i kontynuowany na podstawie art. 165 ust. 3 u.w.KAS stosunek administracyjnoprawny w Służbie Celno-Skarbowej. Dlatego w ocenie skarżącego tym bardziej zasadne jest traktowanie jako decyzji - propozycji ingerującej w wieloletni stosunek służbowy w sposób najbardziej istotny z możliwych tzn. przesądzającej o jego zakończeniu, w sytuacji gdy przepisy prawa materialnego tego nie zabraniają. Skarżący wskazał, że złożona mu propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, nie pozostawiając alternatywy w postaci kontynuowania stosunku służbowego, stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu ze służby. Wbrew ocenie organu, postępowanie w niniejszej sprawie mieści się więc w katalogu postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 76 ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm., dalej: u.KAS). Jego zdaniem taka interpretacja przepisów regulujących kwestie stosunku służbowego z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad równości, słusznych oczekiwań i prawa do sądu jest tym bardziej uprawniona, że w toku procesu legislacyjnego Sąd Najwyższy za pismem BSA 111-021-269-270/16 z dnia 7 lipca 2016 r. przekazał opinię o poselskich projektach ustaw o KAS oraz u.w.KAS zauważając, że: "w projektowanej u.w.KAS poważne zastrzeżenia nasuwają przepisy przejściowe, które dotyczą dotychczasowych stosunków pracy i stosunków służby w administracji skarbowej i celnej (art. 165 i nast.). Te stosunki stają się wprawdzie z mocy prawa stosunkami pracy lub stosunkami służby w KAS, ale ich trwanie jest uzależnione przez właściwy organ pisemnej propozycji nowych warunków pracy lub służby. W razie niezłożenia takiej propozycji lub jej nieprzyjęcia przez pracownika lub funkcjonariusza stosunki te wygasną. Zastosowanie przedstawionej konstrukcji wygaśnięcia stosunków pracy i stosunków służby w razie niezłożenia pisemnej propozycji pracy i służby prowadzi do destabilizacji trwałości tych stosunków".

Dalej H. K. podkreślił, że treść przepisów u.w.KAS nie pozwala też na stwierdzenie, iż doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa bez konieczności wydawania w tym zakresie jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 170 ust. 1 u.w.KAS skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego następuje wyłącznie w przypadku nieotrzymania propozycji lub jej odrzucenia, co również jest rozwiązaniem nowym i dotychczas niespotykanym. Dla porównania zgodnie z art. 169 ust. 4 u.w.KAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Propozycja pełnienia służby dotyczy jedynie ustalenia nowych jej warunków, a nie samej istoty stosunku administracyjnoprawnego. W praktyce prawo do kontroli instancyjnej i sądowej przyznane zostało funkcjonariuszom, których sytuacja prawna pozostała niezmieniona. Co więcej, uprawnienie to otrzymały również osoby, które w dniu otrzymania propozycji nie były związane stosunkiem administracyjnoprawnym. Na gruncie specyfiki u.w.KAS regulacji podlegały zarówno stosunki służbowe, jak i stosunki pracy. Niemniej Dyrektor IAS decydując się na ingerencję w konkretny stosunek administracyjnoprawny, tylko z faktu, że przedstawiając funkcjonariuszowi propozycję pracy zamyka możliwość kontynuowania stosunku administracyjnoprawnego, powinien zastosować formę decyzji, pomimo iż jak wyjaśnił w powyższym wywodzie Sąd Najwyższy przepisy prawa materialnego w tym zakresie były niedookreślone. Organ stosując przepis art. 165 ust. 7 mógł przecież także zdecydować o kontynuacji stosunku służbowego, poprzez przedstawienie propozycji dalszej służby. Przyzwolenie na taką interpretację przepisów, aby możliwe było rozwiązanie stosunku służbowego poprzez jego wypowiedzenie w zakamuflowanej formie propozycji, sprawiającej jedynie pozory możliwości wyboru i niemożliwej do zaskarżenia sprawi, że jedna z immanentnych cech stosunku służbowego, obowiązujących w polskim porządku prawnym - jej administracyjnoprawny charakter, również stanie się jedynie iluzoryczny. Nie będzie również można mówić o wynikającej z tego charakteru - trwałości stosunku służbowego. Z kolei zgoda na rozszerzenie zakresu władzy dyskrecjonalnej przełożonych do absurdalnych granic, w których mieściłoby się decydowanie o istnieniu stosunku służbowego, bez wyjaśnienia, podania przyczyn jego zakończenia i prawa funkcjonariusza do jakiejkolwiek kontroli, sytuowałoby takie rozwiązanie pośród systemów prawnych o wątpliwej reputacji i niskim poziomie poszanowania zasad demokratycznego państwa prawa.

Następnie skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 - II SA/Ol 672/17 "za konieczne uznał wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 u.w.KAS w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP. Tylko w taki sposób możliwe było bowiem w niniejszej sprawie wydanie wyroku chroniącego wartości konstytucyjne i prawidłowo realizującego prawo jednostki do sprawiedliwego wyroku. Podstawowym przepisem konstytucyjnym, który znajduje zastosowanie w sprawie, jest art. 60 Konstytucji RP, w świetle którego "obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach ". W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że art, 60 Konstytucji RP znajduje zastosowanie również w przypadku przekształcenia stosunku prawnego łączącego daną osobę z państwem, czy organem państwa - w szczególności przekształcenia stosunku służbowego, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy, którego podstawą jest umowa o pracę." Dalej skarżący wskazał, że nie kwestionując wynikającego z istoty stosunku administracyjnoprawnego uprawnienia Dyrektora IAS do władczego działania w charakterze przełożonego w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, koniecznym było zatem zwrócenie się do organu o prawidłowe pod względem formalnym zakończenie okresu służby, z poszanowaniem przysługujących mi z tego tytułu praw do kontroli instancyjnej i sądowej. Podkreślił, że pozwy składane w tym przedmiocie do sądów pracy zostały odrzucone, gdyż sądy pracy uznawały się za niewłaściwe do ich rozpoznania i przekazały sprawy do rozpoznania w trybie administracyjnym. Zdaniem skarżącego, konsekwentne utrzymywanie przez organ, iż w związku z przekształceniem stosunku administracyjnoprawnego w stosunek pracy - które miało charakter przymusowy i arbitralny - prawo do kontroli instancyjnej i sądowej nie przysługuje, stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), a także art. 45 i art. 60 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wyjaśnił przebieg służby skarżącego, a następnie czynności związanych z zakończeniem jej pełnienia, który to opis odpowiadał stanowi faktycznemu przedstawionemu przez skarżącego. Wnosząc o odrzucenie skargi organ wskazał, że jest ona niedopuszczalna, albowiem propozycja złożona skarżącemu w dniu 22 maja 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Z przywołanych przepisów ustawy wprowadzającej KAS wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Przekształcenie to następuje automatycznie, z mocy samego prawa, w dacie wskazanej w propozycji i nie wymaga wydania w tej materii odrębnej decyzji administracyjnej, nawet jeżeli uprzednio funkcjonariusz miał nawiązany stosunek służbowy na podstawie mianowania. Ustawodawca nie przewidział bowiem składania przez dyrektorów izb administracji skarbowej propozycji zatrudnienia w formie decyzji, a zatem decyzja taka musiałaby zostać uznana za nieważną, z uwagi na brak kompetencji do jej wydania. Zdaniem organu, postępowanie w którym składana jest przedmiotowa propozycja nie ma charakteru administracyjnego i zewnętrznego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Osoba, do której zostaje skierowana propozycja ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji. To od niej zależy, czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Przedstawiający taką propozycję zatrudnienia nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków osoby, będącej adresatem propozycji, niezależnie od jej woli. O tym, że omawiana propozycja nie może być uznawana za decyzję administracyjną, przesądza także fakt, że decyzja administracyjna w doktrynie, jak i orzecznictwie, uznawana jest za władcze rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach. Składającym propozycję zatrudnienia jest pracodawca, a mianowicie w przypadku skarżącego IA, za którą, stosownie do art. 31 § 1 Kodeksu pracy, działał Dyrektor IAS. Występując w roli kierownika zakładu pracy nie może być on utożsamiany z organem władzy publicznej. Z tego powodu, przedłożoną Skarżącemu propozycję zatrudnienia, uznać należy za akt o charakterze cywilnoprawnym. W ocenie Dyrektora IAS przedmiotowa propozycja nie stanowi także czynności materialno-technicznej, a więc nie może być zaliczona do aktów lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest ona bowiem rozstrzygnięciem władczym. Reasumując organ zważył, że skoro kognicja sądu administracyjnego nie obejmuje orzekania w sprawie propozycji złożonej skarżącemu, to nie obejmuje ona również orzekania w sprawie bezczynności Dyrektora IAS w zakresie wskazanym w skardze.

Dyrektor IAS wskazał też, że kwestionowane przez skarżącego działanie było zgodne z obowiązującym prawem i Konstytucją (art. 65), zgodnie z którym swobodę zatrudnienia i miejsca pracy mogą ograniczać jedynie ustawy. Wyjaśnił, że analizując kwestie wpływu przepisów przejściowych na nabyte prawa w sferze zatrudnienia, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2000 r. (sygn. akt K 1/99) stwierdził, że potrzeba zmian strukturalnych może uzasadniać ograniczenie praw jednostki w zakresie trwałości stosunku pracy. Z kolei w wyroku z 12 lipca 2011 r. (sygn. akt K 26/09) Trybunał stwierdził, że ustawodawca w ramach przysługującej mu swobody legislacyjnej może dokonywać przekształceń ustrojowych, w tym również takich, które dotyczą reformowania administracji publicznej, a w konsekwencji stanowią również ingerencję w sferę ukształtowanych wcześniej stosunków pracowniczych. Trybunał podkreślił prawo demokratycznie legitymowanego ustawodawcy "do przeprowadzania reform ustrojowych w konstytucyjnie określonych granicach". Uznanie takich zmian za konstytucyjnie wykluczoną ingerencję ustawodawcy oznaczałoby, że władza publiczna nie może przeprowadzać zmian ustrojowych połączonych z likwidacją i tworzeniem nowych stanowisk pracowniczych. Tego typu przedsięwzięcia dążą do zapewnienia większej sprawności działania reformowanych podmiotów władz publicznych oraz zwiększenia ich skuteczności. Zarówno sprawność działania władz, o której mowa we wstępie do Konstytucji, jak i /.../ należą do podstawowych wartości chronionych w Konstytucji. Wprowadzone zróżnicowanie, stanowiące odstępstwo od zasady równości, jest dopuszczalne ze względu na charakter i cel ustaw reformujących administrację publiczną, w których zawarte są zaskarżone przepisy. Celem tych ustaw, stanowionych przez demokratycznie legitymowanego ustawodawcę, w ramach przysługującej mu swobody legislacyjnej, jest dostosowanie struktur administracji publicznej do zadań i celów polityki państwa. W ramach wspomnianej swobody legislacyjnej ustawodawcy, ustawom reformującym administrację publiczną przysługuje domniemanie, że będą one lepiej służyć rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, a więc wolności konstytucyjnych wynikających z preambuły do Konstytucji.

Dyrektor IAS wyjaśnił, że w dniu 25 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 u.w.KAS, skarżący otrzymał propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS. Propozycja ta została przyjęta przez skarżącego w dniu 6 czerwca 2017 r. Zgodnie z zapisem zawartym w propozycji, nowe warunki zatrudnienia obowiązują skarżącego od dnia następującego po dniu przyjęcia propozycji. Wobec powyższego od 7 czerwca 2017r. skarżący realizuje obowiązki służbowe w IAS na stanowisku główny ekspert skarbowy w Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w IAS. Organ podał, że proces przedstawiania propozycji odbywał się w oparciu o przepisy u.w.KAS, w tym art. 165 ust. 7 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby mogła zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Wyraz "odpowiednio" użyty w tym przepisie oznacza, że organy AS mogły składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostkach przez nich kierowanych. Wyraz "odpowiednio", porządkuje więc kwestię kto komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Dlatego zdaniem organu propozycja złożona skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 u.w.KAS określająca warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w IAS znajduje oparcie w przepisach prawa. Organ podkreślił, że w IAS proces przedstawiania propozycji przebiegał w taki sposób, aby dostosować kadrę do potrzeb organizacyjnych jednostki. Zapewnienie właściwej obsady kadrowej, dotyczyło zarówno odpowiedniej liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy do realizacji zadań, zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy lub służby. Propozycje pełnienia służby otrzymały tylko te osoby, które realizują zadania przewidziane dla Służby Celno-Skarbowej, bowiem ustawa o KAS wprost określa katalog zadań, zastrzeżonych do wykonywania wyłącznie przez funkcjonariuszy. Proces przedstawiania propozycji został zrealizowany z zachowaniem limitu etatów funkcjonariuszy celno-skarbowych, określonych dla IAS. Ponadto w tutejszej Izbie został powołany Zespół, którego zadaniem było wypracowanie rekomendacji w zakresie przedstawiania propozycji zatrudnienia lub służby. Wszystkie rekomendacje zostały przeanalizowane przez Dyrektora IAS. Propozycje uwzględniały również posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, w szczególności identyfikację z celami pracodawcy, zaangażowanie w realizację zadań oraz umiejętność poświęcenia interesu prywatnego dla dobra ogólnego. Przygotowując propozycje wzięto też pod uwagę potrzeby pracodawcy w zakresie niezbędnego zabezpieczenia osobowego dla realizacji zadań ustawowych przez poszczególne komórki w ramach jednostek składowych IAS, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy celno-skarbowych, określonego przez Szefa KAS. W tym stanie rzeczy organ uznał, że jego działanie polegające na przedstawieniu skarżącemu propozycji zatrudnienia, a nie służby, nie nosiło cech bezczynności, lecz było formą wykonywania kompetencji do kształtowania polityki kadrowej w oparciu o przywołane wyżej przepisy prawa. Wobec powyższego bezpodstawne jest wydanie decyzji o uzupełnieniu propozycji zatrudnienia z dnia 22 maja 2017r. w zakresie trybu jej zaskarżenie, jak również zobowiązanie Dyrektora IAS do wydania decyzji potwierdzającej zakończenie stosunku służbowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Kognicję sądu administracyjnego wyznaczają przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności Dyrektora IAS w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Sąd nie był natomiast związany żądaniem skargi, w której skarżący domagał się złożenia mu propozycji służby.

Należy również wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W obecnym stanie prawnym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności wniesionej skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

Zważyć należy, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z dnia 16 listopada 2016 r o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w u.w.KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 u.w.KAS),

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.w.KAS),

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.w.KAS).

Mając na uwadze ogół okoliczności związanych ze stosunkiem służbowym skarżącego wskazać należy, że na mocy art. 165 ust. 3 u.w.KAS skarżący, będący do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby.

Pismem z dnia 22 maja 2017r. przedstawiono skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P.. W piśmie wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, obowiązywać będą od dnia następującego po dniu przyjęcia propozycji. W piśmie poinformowano skarżącego, że zgodnie z art. 170 ust. 2 u.w.KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub o odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 u.w.KAS stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym zostanie złożone oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji lub upłynie termin do złożenia oświadczenia – jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Skarżący przedstawioną mu propozycję zatrudnienia przyjął w dniu 6 czerwca 2017 r. Wskazać należy, że pismo (propozycja) nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącego wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz.483 ze zm.) każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika z kolei, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Wśród przedmiotowych elementów wymienia się:

1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym);

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; publ. OTK 1998/4/50; z dnia 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98; publ. OTK ZU 1999/3/36; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06; publ. OTK-A 2008/4/63);

4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r.; publ. OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

Zauważyć przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. w tej materii m.in.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: wskazany powyżej wyrok o sygnaturze sygn. K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r.; sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52).

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź", jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2. Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (zob. w tej materii: wyrok TK z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, publ. OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000r. (sygn. K 21/99; publ. OTK 2000/4/109) celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji RP, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. W tym świetle należy nadto pamiętać, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (zob. w tej materii: T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Co istotne, nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 u.w.KAS propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej.

Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 u.w.KAS skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych.

Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania: 1) zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz 2) wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjąć zatem należy, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Należy przy tym podkreślić, że charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy.

W tym miejscu należy przywołać wywód prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2014r. (sygn. akt I OSK 2489/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), w uzasadnieniu którego wskazano, że w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Wyrok ten wydany został w odmiennym stanie prawnym i dotyczy on propozycji nowych warunków służby, a nie propozycji zatrudnienia. Rozważenia wymaga zatem kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do ochrony sądowej wobec funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyrokach z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 31/17 oraz z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 158/17, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a odnoszącym się do sytuacji prawnej funkcjonariusza, któremu nie przedłożono jakiejkolwiek propozycji, odnosząc go także - z niezbędnymi zmianami - do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia złożonej przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji zatrudnienia. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi w ocenie Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu.

Zważyć należy, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 u.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS.

Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy.

Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 u.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 u.w.KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.

Podsumowując powyższą część rozważań Sąd wskazuje, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Należy w tym miejscu wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie akceptuje poglądu, zgodnie z którym propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 u.w.KAS ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W ocenie Sądu przedmiotowa propozycja nie spełnia warunków określonych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 u.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 u.w.KAS).

Zatem należy uznać, że sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 u.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 u.w.KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Określone powyżej cechy propozycji zatrudnienia wykluczają także uznanie jej za decyzję administracyjną. Takie zakwalifikowanie propozycji zatrudnienia, mające na celu zagwarantowanie funkcjonariuszom prawa do sądu w zakresie ochrony ich stosunku służbowego jest zresztą zbyteczne, skoro prawo do ochrony sądowej, niewątpliwie im należnej, może zostać zrealizowane w drodze przedstawionej w niniejszym wyroku.

Należy mieć również na uwadze, że dopuszczenie zaskarżalności propozycji zatrudnienia mogłoby ponadto prowadzić, w przypadku uwzględnienia skargi - uznania przez sąd propozycji zatrudnienia za bezskuteczną - do rezultatu sprowadzającego się do ustania stosunku pracy nawiązanego przez dotychczasowego funkcjonariusza i pozostawienia go w niejasnej sytuacji prawnej, łączącej się z pozbawieniem środków utrzymania.

Jednocześnie Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. W ocenie Sądu, z treści regulacji zawartych w u.w.KAS wynika wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 u.w.KAS), jak też zatrudnienia (która to propozycja - jak wskazano powyżej - nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i 7 u.w.KAS. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu wskazanie, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 u.w.KAS.

W ocenie Sądu nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3 u.w.KAS, ani z art. 165 ust. 7 u.w.KAS. Istotne jest, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżący, będący do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. Art. 165 ust. 3 u.w.KAS dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS (1 marca 2017r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei art. 165 ust. 7 u.w.KAS nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie wskazanego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 u.w.KAS musi być - w ocenie Sądu - odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 u.w.KAS. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 u.w.KAS determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi winna być złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej organ zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 u.w.KAS.

Z drugiej strony złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wcześniej wskazano - z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 u.w.KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 u.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że Dyrektor IAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Dyrektor IAS zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 u.w.KAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor IAS ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest jednak w ocenie Sądu wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia - zgodnym z wolą skarżącego. W ocenie Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.w.KAS (31 maja 2017r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.

Należy ponadto zaakcentować, że na tym etapie Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Stąd też Sąd nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a. Aby sąd administracyjny mógł dokonać ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby albo decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego – będąca elementem konstytuującym przekształcenie tego stosunku w stosunek pracy - równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby.

Orzekając jak w punkcie II. wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w u.w.KAS, jak i ich konstytucyjności. W przekonaniu Sądu w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest w ocenie Sądu okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.