Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 241/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 48, art. art. 49 b
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 333/14 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 29 października 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 333/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pyrzycach (w skrócie: "PINB") decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – nakazał A. Spółka z o.o. z siedzibą w R. (w skrócie: "Spółka") rozbiórkę pasmowej płyty betonowej oraz podbudowy z gruzu wykonanych na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości [...].

Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że na skutek zawiadomienia przez Wójta Gminy P. o wykonywaniu robót budowlanych w ramach samowoli budowlanej, przeprowadził w dniu 4 lipca 2013 r. kontrolę przedmiotowej nieruchomości, w wyniku której ustalił, że na ww. działce prowadzone są roboty polegające na wylewaniu płyty betonowej o wymiarach 2,4 m szerokości i około 100 m długości na podbudowie z gruzu. W toku postępowania organ uzyskał od Starostwa Powiatowego w Pyrzycach informację, że Spółka dnia 12 czerwca 2013 r. dokonała zgłoszenia robót, m.in. na terenie działki nr [...]/4, niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na utwardzeniu terenu poprzez wykonanie nawierzchni betonowej oraz budowie kilkudziesięciu wiat o powierzchni zabudowy do 25 m2 oraz ustawieniu na gruncie dwóch baraków systemowych stalowych o wymiarach 8,5 x 2,5 m, niepołączonych trwale z gruntem i przeznaczonych do rozbiórki przed upływem 120 dni. Ponadto organ ustalił, że inwestor przystąpił do wykonywania robót przed upływem wymaganych 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, zatem przed jego rozpatrzeniem. Poza tym stwierdził, że wykonany zakres robót nie pokrywał się z tym, który został zgłoszony, bowiem inwestor wykonał pasmowe płyty betonowe mające służyć za podstawę dla wiat z klatkami na zwierzęta w ramach zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu budowlanego – fermy norek amerykańskich. W tej sytuacji PINB, postanowieniem z [...] lipca 2013 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., wstrzymał prowadzenie robót wykonywanych w warunkach samowoli budowlanej oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do 31 października 2013 r., określonych dokumentów. I to właśnie niewywiązanie się z ww. obowiązku stanowiło, jak podkreślił organ I instancji, podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych, stosownie do art. 48 ust. 4 i 1 pr.bud.

W odwołaniu od opisanej decyzji PINB, Spółka wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy, ewentualnie uchylenie decyzji i umorzenie postępowania – a to z powołaniem się na zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 "ust." 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności poprzez błędne ustalenie, że wykonane roboty budowlane to fundament pod wiaty z klatkami na zwierzęta wykonane w ramach zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji naruszenie art. 48 ust. 1 pr.bud. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wykonane przez inwestora roboty wymagały pozwolenia na budowę, podczas gdy, w ocenie Spółki, prowadzone roboty stanowiły remont istniejącego utwardzenia przez wykonanie warstwy odsączającej (gruz budowlany) i nowej płyty betonowej lub stanowiły roboty nie podlegające przepisom ustawy Prawo budowlane.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2014 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (w skrócie "ZWINB") utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że na przedmiotowej działce zrealizowane zostały roboty budowlane, polegające na wykonaniu pasmowej płyty betonowej (na podbudowie z gruzu budowlanego). Ponadto wykonano podbudowy pod kolejne dwie płyty pasmowe, a następna była w przygotowaniu. Układ elementów jest równoległy, pomiędzy nimi pozostawiono pas wolny o szerokości kilku metrów. Zgodnie z art. 28 pr.bud. wykonanie tych robót powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie ZWINB inwestor nie legitymował się zgodą właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie powyższych robót. Na skierowane do Starosty Pyrzyckiego zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót budowlanych na działkach nr [...]/2, [...]/4 i [...]/3 w Przelewicach z 12 czerwca 2013 r. – których zakres obejmował m.in. utwardzenie terenu oraz ustawienie drewnianych wiat – Starosta wniósł sprzeciw decyzją z [...] lipca 2013 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że przeprowadzonych prac nie można zakwalifikować jako remontu utwardzenia terenu, bowiem, w ocenie organu, przeprowadzone roboty nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego, lecz wykonaniu nowych elementów – płyt, które, jak ustalił organ I instancji, mają stanowić podstawę dla posadowienia obiektów inwentarskich – wiat na klatki dla zwierząt futerkowych, które są częścią tych obiektów. Argumentując swoje stanowisko organ powołał się na ustalenia dokonane podczas kontroli obiektu, odnoszące się do stwierdzonych na nieruchomości gotowych konstrukcji drewnianych do montażu wiat na klatki. Powołując się na rysunek konstrukcyjny elementu takiej wiaty załączony do zgłoszenia robót, ZWINB ustalił, że wiata nie jest obiektem wolnostojącym, lecz wymaga zakotwienia. W tych okolicznościach organ stwierdził, że budowa obiektów inwentarskich nie jest zwolniona z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo wskazał, że Spółka zgłosiła w dniu 24 czerwca 2013 r. w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w Pyrzycach zamiar rozpoczęcia działalności związanej z hodowlą zwierząt futerkowych.

W konkluzji ZWINB – stwierdziwszy, że Inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z [...] lipca 2013 r. – uznał za prawidłową decyzję PINB nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanej części obiektów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną decyzje ZWINB, Spółka wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 8 pr.bud., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności poprzez błędne ustalenie, że wykonane roboty budowlane to fundament pod wiaty z klatkami na zwierzęta wykonane w ramach zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji naruszenie art. 48 ust. 1 pr.bud. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wykonane przez inwestora roboty wymagały pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, prowadzone roboty stanowiły remont istniejącego utwardzenia przez wykonanie warstwy odsączającej i nowej płyty betonowej lub stanowiły roboty nie podlegające przepisom ustawy Prawo budowlane. Ponadto skarżąca podniosła, że wykonanie podbudowy z gruzu nie wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że skoro pod wykonaną płytą teren był utwardzony, to nie nastąpiła zmiana funkcji gruntu, w związku z czym przedmiotowe roboty należało uznać za remont. Powołując się na nieokreślone bliżej orzecznictwo skarżąca zarzuciła błędne nakazanie rozebrania podbudowy z gruzu. Odnosząc się do ustaleń organu dotyczących zmagazynowania na terenie przedmiotowej działki konstrukcji drewnianych do montażu wiat na klatki, zarzuciła, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby konstrukcje te stanowiły budynek lub jego część, zatem w tych okolicznościach skarżąca podniosła, że nie była zobowiązana do uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia przedmiotowych robót. Dodatkowo Spółka podniosła brak podstaw do uznania za materiał dowodowy oświadczenia kierownika budowy złożonego do protokołu oględzin nieruchomości, z uwagi na brak legitymacji do reprezentowania inwestora w niniejszej sprawie. Skarżąca zarzuciła ponadto błędne ustalenie przez organ, że w związku ze zgłoszeniem w dniu 24 czerwca 2013 r. zamiaru rozpoczęcia działalności związanej z hodowlą zwierząt futerkowych, zmagazynowane na przedmiotowej działce konstrukcje drewniane stanowią obiekty inwentarskie, a wykonane płyty betonowe mają służyć za podstawę dla wiat z klatkami na zwierzęta w ramach zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie fermy norek. Jednocześnie skarżąca podniosła, że jej zamiarem było postawienie wiat gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2 objętych zgłoszeniem. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenia art. 107 "ust." 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu faktów i dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Spółki przywołanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Sz 333/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały właściwej oceny prawnej w przedmiotowej sprawie. Działania inwestora prowadzone na spornym obiekcie stanowiły roboty budowlane, które należało zakwalifikować jako budowę części obiektu budowlanego. Prace te – polegające, jak wynika z prawidłowych ustaleń faktycznych organów, na wykonaniu pasmowej płyty betonowej, na podbudowie z gruzu budowlanego, które stanowią podstawę dla zrealizowania budowy obiektów budowlanych, inwentarskich (wiat na klatki do hodowli zwierząt futerkowych) – zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.bud. inwestor mógł rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy słusznie przyjęły, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, wobec czego, stosując tryb przewidziany w art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., organ nadzoru budowlanego zasadnie rozpoczął proces legalizacji opisanej samowoli. W przedmiotowej sprawie obowiązki, o jakich mowa w ww. przepisach, zostały nałożone na skarżącą postanowieniem PINB z [...] lipca 2013 r. Ponieważ Spółka w wyznaczonym terminie nie przedłożyła stosownych dokumentów, na mocy art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 pr.bud. organ I instancji prawidłowo nakazał jej rozbiórkę samowolnie wykonanej części obiektu.

Odnosząc się do zarzutu skargi polegającego na dokonanej przez organ nadzoru budowlanego błędnej kwalifikacji robót wykonanych przez inwestora – które zdaniem Spółki, należało uznać za "remont" – Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w świetle definicji tego terminu zawartej w art. 3 pkt 8 pr.bud. konieczną cechą remontu jest to, by roboty z nim związane były wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Zakres prac budowlanych wykonanych przez inwestora w postaci podbudowy z gruzu oraz wykonania pasmowej płyty betonowej trudno zakwalifikować jako remont istniejącego obiektu, lecz nosi on cechy "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud. Jak bowiem wynika z dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas oględzin dnia 4 lipca 2013 r., na przedmiotowej działce doszło do wykonania części nowego obiektu, zatem wykonanie tych robót, wbrew przeświadczeniu skarżącej, nie spowodowało odtworzenia stanu pierwotnego, a w związku z tym, że wykonane roboty obejmowały również podbudowę z gruzu, zasadnie organ rozstrzygnął o rozbiórce w tym zakresie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługiwały ponadto na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oświadczenia kierownika robót złożonego do protokołu oględzin – który, w ocenie skarżącej, nie miał uprawnień do jej reprezentowania – bowiem oświadczenie to stanowi dowód w świetle art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym za dowód w procedurze administracyjnej należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że oświadczenie to nie stanowiło jedynego dowodu w sprawie, zaś koresponduje ono z dowodem w postaci dokumentacji fotograficznej, z której jednoznacznie wynika zakres wykonanych robót oraz zamiar przeprowadzenia inwestycji w postaci budowy ww. obiektu, co potwierdzają zmagazynowane na przedmiotowej działce konstrukcje drewniane do montażu wiat na klatki. Niezależnie od powyższego prawidłowo organ zwrócił uwagę na fakt zgłoszenia przez skarżącą do Powiatowego Inspektora Weterynarii w Pyrzycach zamiaru rozpoczęcia działalności związanej z hodowlą zwierząt futerkowych – co stanowiło dodatkowy argument na potwierdzenie ustaleń organu.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń prawa, w tym wskazywanych w skardze naruszeń przepisów proceduralnych. A wobec niewypełnienia przez Spółkę obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] lipca 2013 r. niemożliwym stało się kontynuowanie czynności zmierzających do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Unormowanie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 pr.bud. określa w sposób jednoznaczny skutki niespełnienia nałożonych na inwestora obowiązków, w postaci nakazu rozbiórki, o czym organy w niniejszej sprawie orzekły nie naruszając prawa.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiodła spółka "A." Sp. z o.o. z siedzibą w .R., reprezentowana przez r.pr. S.W., zarzucając temu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 3 pkt 7 i 8, art. 28 ust. 1, 29 ust. 2 i 3, art. 48 oraz art. 49b pr.bud., poprzez nieprawidłowe uznanie, że roboty prowadzone przez inwestora wymagały uzyskania pozwolenia na budowę;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego, a w konsekwencji przyjęcie, że organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny w sprawie i nie naruszyły przepisów prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do [ich] naruszenia poprzez błędne ustalenie, że wykonane roboty budowlane to fundament pod wiaty z klatkami na zwierzęta wykonany w ramach zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu budowlanego – fermy norek amerykańskich, podczas gdy, w ocenie inwestora, prowadzone roboty w przeważającej części stanowiły remont istniejącego utwardzenia przez wykonanie warstwy odsączającej (gruz budowlany) i nowej płyty betonowej.

Z powołaniem się na te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest przede wszystkim określenie, czy wykonanie pasmowej płyty betonowej na podbudowie z gruzu na przedmiotowej działce należy traktować jako roboty budowlane, a co za tym idzie – winno zostać poprzedzone uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 28 ust. 1 pr.bud. W ocenie strony skarżącej powyższy przepis niezasadnie został zastosowany przez Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze dlatego, że pod wykonaną płytą znajdowało się już utwardzenie terenu – nie nastąpiła zatem zmiana funkcji gruntu. W związku z tym powyższe roboty należałoby uznać za remont istniejącego utwardzenia przez wykonanie warstwy odsączającej (gruz budowlany) i budowę nowej płyty betonowej. Po drugie dlatego, że fakt zmagazynowania na nieruchomości gotowych konstrukcji drewnianych w żaden sposób nie stanowi podstawy do uznania, iż miały one służyć jako elementy montażu wiat na klatki. Tym samym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, uznając, iż roboty wykonane przez Inwestora wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, naruszył przepisy prawa materialnego: art. 3 pkt 7 i 8, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 i 3, art. 48 oraz art. 49b pr.bud. Przyjmując bowiem, że wykonane przez inwestora roboty w części stanowiły remont istniejącego utwardzenia, co do tej części robót nie miałby zastosowania art. 28 ust. 1 i art. 48 pr.bud., lecz art. 49b pr.bud. Inne byłyby również obowiązki inwestora w zakresie zalegalizowania samowoli budowlanej, jak również w innej wysokości inwestor zobowiązany byłby do wniesienia opłaty legalizacyjnej.

Z kolei uzasadniając zarzuty podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podniosła, że umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż roboty wykonane przez inwestora były wykonywane w przeważającej części na istniejącym utwardzeniu – do czego żaden z organów prowadzących postępowanie się nie odniósł, pomimo że skarżąca kwestię tę wielokrotnie podnosiła. W ocenie skarżącej, organy nadzoru budowlanego – a co za tym idzie: także Sąd – błędnie przyjęły, że wykonane roboty w całości stanowiły roboty budowlane. Skoro część pasmowej płyty betonowej była wykonana na istniejącym utwardzeniu (ok. 80%), organy nadzoru budowlanego winny rozstrzygnąć, co do której części tej płyty inwestor zobligowany był do uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę, a co do której zobowiązany był dokonać tylko zgłoszenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organy nadzoru budowlanego również błędnie przyjęły, że wykonane przez nią podbudowy z gruzu winny zostać rozebrane, skoro z orzecznictwa wynika, że niwelacja terenu nie może być zakwalifikowana jako robota budowlana, a wysypanie tłucznia nie stanowi też utwardzenia gruntu na działce, bowiem za takie można uznać połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, iż zmagazynowane na działce nr [...]/4 konstrukcje drewniane nie są obiektem wolnostojącym i miały być wykorzystywane jako element części budynku lub budowli. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że konstrukcje te nie posiadały cech, które charakteryzują "budynek" w rozumieniu art. 3 pkt 2 pr.bud., a więc, wbrew twierdzeniom organów, nie można je traktować jako "budynki inwentarskie". Nadto, jego zdaniem, organy nadzoru budowlanego błędnie ustaliły i przyjęły, że w związku ze zgłoszeniem w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii zamiaru rozpoczęcia działalności związanej z hodowlą zwierząt futerkowych, zmagazynowane na przedmiotowej działce konstrukcje drewniane stanowią obiekty inwentarskie, a wykonane pasmowe płyty betonowe mają służyć za podstawę dla wiat z klatkami na zwierzęta w ramach zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie fermy norek amerykańskich.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie z ustaleniami organów nie sposób się zgodzić, ponieważ zamierzeniem inwestora było postawienie wiat gospodarczych o pow. zabudowy do 25 m2, objętych zgłoszeniem, i przeznaczonych do magazynowania paszy dla zwierząt. Natomiast na budowę pawilonów do hodowli zwierząt futerkowych inwestor wystąpił o warunki zabudowy i dopiero po uzyskaniu stosownych zgód na budowę lub zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków wprowadziłby zwierzęta na teren działki. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że na podstawie treści zgłoszenia do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii organy nadzoru budowlanego nie mogły wykoncypować, że norki amerykańskie będą przetrzymywane w wiatach zbudowanych z elementów drewnianych zmagazynowanych przez inwestora na działce nr [...]/4. Tym bardziej, że na przedmiotowej działce znajdują się budynki gospodarcze, które w przeszłości były wykorzystywane przez poprzedniego jej właściciela na potrzeby hodowli indyków. W ocenie autora skargi kasacyjnej organy nadzoru budowlanego oparły swoje ustalenia w części na domniemaniach, a nie na zebranych dowodach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega, co do zasady, zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania miało polegać na naruszeniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego, a w konsekwencji zaakceptowanie błędnego, zdaniem autora tej skargi, ustalenia, że wykonane roboty budowlane stanowiły fundament pod wiaty z klatkami na zwierzęta wykonany w ramach zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu budowlanego – fermy norek amerykańskich – podczas gdy, w ocenie inwestora, prowadzone roboty w przeważającej części stanowiły remont istniejącego utwardzenia przez wykonanie warstwy odsączającej (gruz budowlany) i nowej płyty betonowej.

Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne organów obu instancji, że na przedmiotowej działce nr [...]/4 zrealizowane zostały roboty budowlane polegające na wykonaniu pasmowej płyty betonowej, na podbudowie z gruzu budowlanego, które miały stanowić podstawę dla zrealizowania budowy obiektów budowlanych inwentarskich (wiat na klatki do hodowli zwierząt futerkowych), a w konsekwencji – że w sprawie doszło do tzw. samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Ustalenia te są przekonujące, spójne i, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, mają oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W szczególności w "protokole kontroli" (oględzin) przedmiotowej nieruchomości z 4 lipca 2013 r., podpisanym, co istotne, także przez kierownika wykonywanych robót – którego oświadczenia (wiedzy) złożone do protokołu zasadnie zostały uznane przez Sąd pierwszej instancji za pełnoprawny środek dowodowy – zawierającym jednoznaczne stwierdzenia o tym, że właśnie "wykonuje się roboty budowlane polegające na wylewaniu podłoża dla klatek na norki" oraz że "na placu są przygotowane konstrukcje drewniane do budowy klatek, które mają być ustawione na wykonywanej płycie betonowej", a także w załączonej do tego protokołu dokumentacji fotograficznej. Ustalenia te znajdują dodatkowe potwierdzenie w innych zebranych w sprawie dowodach, w tym w adresowanym do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Pyrzycach zgłoszeniu z 24 czerwca 2013 r. zamiaru prowadzenia przez Spółkę na przedmiotowej nieruchomości działalności w zakresie hodowli zwierząt futerkowych. Takie zgłoszenie, jak pokazuje doświadczenie życiowe, składane jest zwykle krótko przed przewidywanym podjęciem zgłaszanej działalności – skoro ustawodawca wymaga jedynie zachowania chronologicznej "uprzedniości" zgłoszenia, bez określania konkretnego, minimalnego terminu (por. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt; Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.) – w każdym razie nie już na tak wczesnym etapie procesu inwestycyjnego, gdy, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej: "na budowę pawilonów do hodowli zwierząt futerkowych inwestor wystąpił o warunki zabudowy i dopiero po uzyskaniu stosownych zgód na budowę lub zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków wprowadziłby zwierzęta na teren działki".

Zatem, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustalenia organów administracji w rozpoznawanej sprawie w niezbędnym zakresie zostały oparte na zebranych dowodach, a nie "domniemaniach". Inna rzecz, iż, co do zasady, nie sposób czynić organom zarzutu z faktu ewentualnego posiłkowania się w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym określonymi domniemaniami. Jak się bowiem trafnie wskazuje w doktrynie, organ administracji publicznej dokonuje ustaleń stanu faktycznego nie tylko opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, ale także na podstawie domniemań, czy to faktycznych – opartych na doświadczeniu życiowym – czy prawnych, wynikających z przepisu prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2016, art. 77 Nb 2).

Na tym tle rozważania skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania tezy, że prowadzone roboty w przeważającej części stanowiły remont istniejącego utwardzenia, jawią się jako nieprzekonująca i w istocie gołosowna polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, podyktowana wyłącznie względami taktyki procesowej.

Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego nie odniósł zamierzonego skutku – co oznacza, że wyrażona przez Sąd pierwszej instancji ocena ustaleń faktycznych nie została przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważona – to Naczelny Sąd Administracyjny w swych dalszych rozważaniach był zobligowany uznać, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak to zostało przyjęte w zaskarżonej decyzji i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że również on okazał się niezasadny. Zarzucane naruszenie prawa materialnego miało, zdaniem skarżącej kasacyjnie, dotyczyć przepisów art. 3 pkt 7 i 8, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 i 3, art. 48 oraz art. 49b pr.bud., poprzez nieprawidłowe uznanie, że roboty prowadzone przez inwestora wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew wymogom płynącym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wyraźnie nie sprecyzował, czy zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię ww. przepisów Prawa budowlanego, czy ich niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej daje pewne podstawy do przyjęcia, iż chodziło o drugą z wymienionych postaci naruszeń – przynajmniej w odniesieniu do przepisów art. 28 ust. 1 i art. 48 pr.bud., które, jak podnosi się w tym uzasadnieniu, nie powinny znaleźć zastosowania w sprawie, oraz przepisu art. 49b pr.bud., który według skarżącej kasacyjnie zastosowany być powinien.

Z takim stanowiskiem autora skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić. Skoro bowiem, jak to już wyżej wskazano, organy prawidłowo ustaliły – a Sąd pierwszej instancji zasadnie ustalenia te zaakceptował – że wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako budowę części obiektu budowlanego, to trafnie wskazano na art. 28 ust. 1 pr.bud. jako źródło obowiązku uzyskania przez inwestora w takim przypadku pozwolenia na budowę, a wobec braku uzyskania takowego – na konieczność zastosowania w dalszej kolejności przepisów art. 48 pr.bud. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że – wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej – inkryminowane roboty, jako prowadzące w istotnym zakresie do powstanie nowej substancji budowlanej (nowego obiektu budowlanego), nie mogły stanowić "remontu" w rozumieniu art. 3 pkt 8 pr.bud., gdyż nie polegały na "odtworzeniu stanu pierwotnego". Bez wpływu na tę ocenę pozostaje okoliczność, że – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie – część pasmowej płyty została wykonana na istniejącym utwardzeniu. Nawet jeśli tak było w istocie, to z chwilą wykorzystania owego utwardzenia do budowy nowego obiektu budowlanego, zaczęło ono dzielić los prawny tego obiektu, jako integralna część składowa nowo powstałej całości, o nowym, autonomicznym przeznaczeniu: podstawy dla posadowienia wiat na klatki dla zwierząt. Z tego samego powodu niezasadne było oczekiwanie skarżącej kasacyjnie wyłączenia spod nakazu rozbiórki wykonanej pod płytą pasmową podbudowy z gruzu. W tym przypadku gruz ów nie pełnił wszak funkcji "zwykłego" utwardzenia gruntu ("wysypanego tłucznia"), lecz tworzył podbudowę pod wylewaną płytę betonową na potrzeby budowy ww. wiat. Z kolei jeśli idzie o same wiaty, to niezrozumiałe jest prowadzenie przez skarżącą kasacyjnie obszernych wywodów mających na celu wykazanie, że wiaty nie stanowią "budynków" inwentarskich – w sytuacji, gdy ani organy nadzoru budowlanego, ani Sąd pierwszej instancji nie kwalifikowały wiat jako "budynki", lecz ogólnie jako "obiekty" budowlane (inwentarskie).

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a więc podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.