Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3576/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Teza: 1. Z art. 138 § 2, art. 138 § 2b oraz art. 136 § 2 i 3 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy, rozpoznający odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, może uchylić taką decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jedynie wówczas, gdy ma miejsce naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej roztrzygnięcie i nie można tego zakresu sprawy wyjaśnić w trybie art. 136 § 2 i 3 k.p.a;

2. Jeżeli organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy po przeprowadzenieniu postępowania, w którym wykonał zasadnicze czynności wymagane w takim postępowaniu, w tym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(analizę urbanistyczną) i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami administracji, organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od takiej decyzji może zastosować art. 138 §2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, iż dotychczas przeprowadzone postępowanie jest wadliwe i wymaga powtórzenia.

TEZY

1. Z art. 138 § 2, art. 138 § 2b oraz art. 136 § 2 i 3 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy, rozpoznający odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, może uchylić taką decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jedynie wówczas, gdy ma miejsce naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej roztrzygnięcie i nie można tego zakresu sprawy wyjaśnić w trybie art. 136 § 2 i 3 k.p.a;

2. Jeżeli organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy po przeprowadzenieniu postępowania, w którym wykonał zasadnicze czynności wymagane w takim postępowaniu, w tym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(analizę urbanistyczną) i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami administracji, organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od takiej decyzji może zastosować art. 138 §2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, iż dotychczas przeprowadzone postępowanie jest wadliwe i wymaga powtórzenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II SA/Go 513/18 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II SA/Go 513/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki A, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 997 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; zwanej dalej: u.p.z.p.) ustalił na wniosek R.P prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą - "[...], warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...].

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Spółkę A, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części, tj. w pkt 2 rozstrzygnięcia - "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych kształtowania ładu przestrzennego" w podpunkcie 1 - "warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" zapisy oznaczone literami: a, b, e oraz h, punkt 3 jej rozstrzygnięcia: "Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczone zostały na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji", punkt 4 jej rozstrzygnięcia: "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowią załącznik nr 2 (część graficzna i tekstowa) do decyzji" i w tym zakresie orzekło:

I. "2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych:

1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją - od [...]% do [...] %,

b) obowiązująca linia nowej zabudowy - w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy Wrocławskiej, zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. [...], e) szerokość elewacji frontowej budynku, tj. od ul. [...] od [...] m do [...] m, h) powierzchnia terenu biologicznie czynnego - od [...]% do [...]% terenu objętego decyzją.",

II. "3. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz obowiązująca linia nowej zabudowy oznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonanej w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2.03.2018 r. SKO- 6035/150-L/17",

III. "4. Dwuelementowe wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (część tekstowa i graficzna) stanowią załącznik nr 2 do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].03.2018 r. [...]

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja wydana przez Prezydenta Miasta - co do zasady - jest zgodna z przepisami prawa. Niemniej jednak organ odwoławczy ustalił i ocenił, że część rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji jest wadliwa. Przede wszystkim organ odwoławczy zauważył, że granice obszaru analizowanego zostały prawidłowo wytyczone jakkolwiek zostało to prawidłowo przedstawione dopiero w postępowaniu drugoinstancyjnym. Mianowicie granice obszaru analizowanego wytyczono wokół działek inwestycyjnych w odległości równej trzykrotności szerokość frontów działek objętych wnioskiem, a dla wytyczenia tego obszaru (a tym samym dla sporządzenia graficznej części wyników analizy urbanistycznej) Kolegium posłużyło się kopią właściwej mapy, bo mapy ewidencyjnej, wykonanej w skali 1:1000 i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ustalony przez organ obszar analizowany (wokół centralnie położonych w nim działek inwestycyjnych), z uwagi na objęcie nim zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, a także na rodzaj, funkcję jak i cechy tej zabudowy, należało uznać za wystarczający dla ustalenia przedmiotowych w sprawie warunków zabudowy. W sąsiedztwie działek inwestycyjnych znajdują się tereny niezabudowane (np. działki nr: [...]), tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (np. działki nr: [...]), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (np. działki nr: [...]), tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (np. działki nr: [...]), tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (np. działki nr: [...]), tereny zabudowy usługowo-handlowej (np. działki nr: [...]) jak też tereny o innym jeszcze przeznaczeniu np. zabudowy magazynowej, garażowej czy oświatowej. Wyniki przeprowadzonej analizy wskazują, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy w zakresie funkcji usługowo-handlowo-mieszkaniowej, bo obiekty budowlane o takich funkcjach występują, a ponadto istniejąca w tym obszarze zabudowa sąsiednia pozwala na ustalenie wymagań w zakresie parametrów i gabarytów dla nowej zabudowy.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że są chybione i nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności zarzut braku zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia procesu cywilnego zainicjowanego przez Spółkę, która ma przymiot strony w tym postępowaniu, jako właściciel co najmniej dwóch działek inwestycyjnych (nr [...]) i działki bezpośrednio sąsiedniej (nr [...]), przeciwko osobie, która nie jest stroną tego postępowania jest całkowicie nieuzasadniony. Organ nie dopatrzył się żadnego związku przyczynowo - skutkowego wymaganego przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pomiędzy wytoczonym przez odwołującą procesem cywilnym w przedmiocie złożenia od strony pozwanej oświadczenia woli w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości, a ustalonym prawidłowo przez organ I instancji kręgiem podmiotów zainteresowanych w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II SA/Go 513/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił ww. decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

W ocenie Sądu I instancji sporządzona analiza urbanistyczno - architektoniczna, poprzedzająca wydanie decyzji posiada braki i uchybienia. Organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. Podstawowym warunkiem uznania analizy za prawidłową jest właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem to jego granice w istocie determinują przedmiot i wyniki analizy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej: rozporządzeniem) granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie administracyjnej, nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dla ustalenia, czy spełniony zostanie wymóg kontynuacji funkcji , przepis ten wymaga ustalenia następujących danych: parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizie urbanistycznej stanowiącej podstawę ustaleń dla organu orzekającego w przedmiotowej sprawie przeprowadzono charakterystykę terenu, ustalono linię istniejącej zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu, nadto ustalono, że nieruchomości objęte wnioskiem tj. działki nr. [...] posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej analizie nie określono gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych posadowionych na poszczególnych nieruchomościach. Za niewystarczające, w okolicznościach sprawy, należy uznać ustalenie, że na danym obszarze znajdują się obiekty - od jednej do jedenastu kondygnacji. W analizie zabrakło wskazania gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów posadowionych na konkretnych nieruchomościach. Akta sprawy nie pozwalają na poczynienie ustaleń w zakresie gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych na poszczególnych nieruchomościach. W ocenie Sądu bez danych w tym zakresie nie jest możliwe ustalenie, czy planowana inwestycja będzie kontynuowała zastaną na danym obszarze funkcję. Zdaniem Sądu, ze względu na zróżnicowany architektonicznie charakter obszaru powyższe dane są konieczne dla przeprowadzenia prawidłowych ustaleń dotyczących spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Dopiero na podstawie wszystkich charakterystycznych wskaźników dotyczących danego terenu można ustalić, czy planowana inwestycja polegająca na budowie czterokondygnacyjnego budynku o funkcji handlowej, usługowej i mieszkaniowej zlokalizowana na działkach nr [...] nie zaburzy ładu przestrzennego na danym terenie. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Wobec powyższych ustaleń Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym analiza urbanistyczna) nie zawierają wszystkich ustawowo określonych danych, które pozwoliłyby na przeprowadzenie prawidłowych ustaleń w zakresie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W pozostałym zakresie Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skargi. Wyjaśnił, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działka sąsiednia" należy interpretować szeroko, mając na uwadze cel wskazanego przepisu ustawy. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Pojęcia "działki sąsiedniej" nie można utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji. Pojęcie to bowiem odnosić należy do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.

Badając zagadnienie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ mógł wziąć pod uwagę nie tylko nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością objętą wnioskiem, ale również wszystkie inne nieruchomości położone w obszarze analizowanym tworzące urbanistyczną całość.

Kwestia postępowania cywilnego nie stanowiła prejudykatu w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem w żaden sposób nie tamowała wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie administracyjnej. Na datę orzekania przez organ administracyjny stan prawny nieruchomości był ustalony i wynikał z akt sprawy administracyjnej.

W skardze kasacyjnej Spółka A zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą ma rozszerzającej interpretacji pojęcia "działka sąsiednia" i przyjęciu, że poprzez termin ten należy rozumieć tereny położone w okolicy, podczas gdy:

- zasada dobrego sąsiedztwa, wraz z zasadą kontynuacji funkcji, wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez istniejący na danym obszarze stan dotychczasowej zabudowy na działkach sąsiednich;

- "wyrażona w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu (i) nie oznacza dowolności w zakresie zagospodarowania przestrzennego, (ii) stanowi zasadę ogólną, która jednakowoż nie uchyla konkretnych przepisów samej ustawy ergo nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a co kluczowe (iii) traktuje o zagospodarowaniu terenu, do którego ma osoba tytuł prawny natomiast wnioskodawca – R.P. prowadzący działalność gospodarczą [...] nie wykazał by takim tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości dysponował";

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne i nieuzasadnione uznanie przez Sąd I instancji, że postępowanie przed Sądem Okręgowym w [...] w przedmiocie zobowiązania pozwanej B.W. do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu na Spółkę własności nieruchomości gruntowych położonych w [...] przy ul. [...], obejmujących działki oznaczone numerami [...] nie stanowiło prejudykatu względem postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy:

- wynik postępowania cywilnego miał kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, wobec czego brak zawieszenia postępowania oraz wydanie decyzji administracyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skutkowało naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku w zakresie ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania administracyjnego, podczas gdy ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania administracyjnego organ ma obowiązek ustalać każdorazowo w toku sprawy, czego Sąd I instancji nie dostrzegł;

- zgodnie z przepisami u.p.z.p. organy administracji publicznej mają obowiązek brać pod uwagę chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich, mający charakter nadrzędny w stosunku do wykonywania prawa do zagospodarowania i zabudowy terenu, jak również umieszczać w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, co bezpośrednio przekłada się na krąg stron postępowania, tymczasem, w niniejszej sprawie organy ustaliły krąg stron postępowania, uznając za strony właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, nie biorąc pod uwagę faktu, że kwestia własności nieruchomości stanowiła przedmiot toczącego się ówcześnie postępowania cywilnego, czego Sąd I instancji nie dostrzegł;

-wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy krąg stron postępowania zostaje ustalony w sposób błędny prowadzi do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i skutkuje nieważnością takiej decyzji, czego Sąd I instancji nie dostrzegł;

- uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez Sąd Okręgowy w [...] miało kluczowe znaczenie dla ustalenia kwestii formalnych w niniejszej sprawie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej, rozszerzonej wykładni pojęcia "działka sąsiednia" na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustawodawca celowo wyraźnie posługuje się pojęciem "działka sąsiednia" nie zaś np. "tereny położone w okolicy tworzące pewną urbanistyczną całość" czy "obszar tworzący urbanistyczną całość" , zatem nie jest jasne, dlaczego pojęcie to należało by rozszerzać na dalsze obszary niż działki sąsiednie, graniczące z przedmiotową nieruchomością, w stosunku do której organ wydaje decyzję w sprawie warunków zabudowy. Ustawodawca posługując się na gruncie wskazanego przepisu zwrotem "[...] gdy co najmniej jedna działka sąsiednia [...]", nie używa przy tym pojęcia terenu czy obszaru analizowanego. Należy uznać, iż owe rozróżnienie jest świadome, co przesądza o dwóch kwestiach: 1) wniosek inwestora o wydanie warunków zabudowy dla terenu musi określać działki w znaczeniu geodezyjnym, bo tylko wówczas można odnieść się do zabudowy istniejącej na drugiej, sąsiedniej działce; 2) badanie zgodności zabudowy i zagospodarowania terenu powinno odbywać się wyłącznie w odniesieniu do działki sąsiedniej, gdyż art. 61 ust. 1 pkt 1 expressis verbis wskazuje działkę sąsiednią, której granice wyznaczają obszar do analizy (wyróżnienie własne).

Pojęcie "działka sąsiednia" należy zatem rozumieć jako wydzieloną geodezyjnie część powierzchni, która przynajmniej jedną z granic przylega do działki wchodzącej w skład terenu, jaki objęty jest wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Istotne jest, aby istniała wspólna granica, tzn. aby wskazane działki przylegały do siebie. Działka sąsiednia to każda działka nieobjęta wnioskiem, która ma granicę z działką objętą wnioskiem .

Ponadto w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie wykazał, że dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości a art. 6 ust. 2 pkt 1u.p.z.p., na który Sąd I instancji wskazuje, wyraźnie ogranicza zakres swobody zagospodarowania do osoby, która takim tytułem się wykaże.

Sąd I instancji błędnie wywodzi także, że w przedmiotowej sprawie w postępowaniu administracyjnym organ nie był obowiązany zawieszać toczącego się przed nim postępowania, mimo że toczyło się wówczas postępowanie cywilne, którego przedmiot stanowiło ustalenie tytułu prawnego do nieruchomości. Tymczasem wynik postępowania cywilnego bezpośrednio oddziaływał na kwestie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania przed organem. Wobec braku uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii własności nieruchomości w postępowaniu cywilnym, brak było możliwości prawidłowego ustalenia kręgu stron, wobec czego postępowanie przed organem powinno zostać i pozostawać zawieszone aż do czasu ostatecznego ustalenia podmiotu, któremu przysługuje prawo własności do nieruchomości. Ponadto, nie zawieszając postępowania administracyjnego i wydając organ naraził się na skierowanie decyzji do podmiotu, który stroną nie jest, co z kolei, wobec naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkuje nieważnością takiej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenie wskazanych przepisów miało polegać w ocenie skarżącej kasacyjnie na błędnym uznaniu, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. Zagadnieniem tym miało być w ocenie skarżącej kasacyjnie rozstrzygnięcie toczącej się przed Sądem Okręgowym w [...] w przedmiocie zobowiązania pozwanej B.W. do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu na Spółkę własności nieruchomości gruntowych położonych w [...] przy ul. [...], obejmujących działki oznaczone numerami [...]. Skutkowało to w ocenie skarżącej kasacyjnie błędnym ustaleniem stron postępowania.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie zagadnienia, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stosować wykładni rozszerzającej (zob. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 377-378, nb 8). W konsekwencji zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są takie okoliczności, które uniemożliwiają załatwienie istoty sprawy administracyjnej (wyroki NSA z dnia 7 października 2010 r., II OSK 1543/09, z dnia 2 grudnia 2010 r., II GSK 1028/09, z dnia 21 kwietnia 2020 r. II OSK 2284/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. II OSK 1283/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie stanowiło w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego rozstrzygnięcie sprawy cywilnej dotyczącej zobowiązania B.W. do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu na Spółkę własności nieruchomości gruntowych położonych w [...] przy ul. [...], obejmujących działki oznaczone numerami [...]. Okoliczność ta nie stanowiła bowiem przeszkody do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie sprawy cywilnej dotyczącej zobowiązania do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu własności nieruchomości nie prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została na wniosek R.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą - [...]. Doręczenie decyzji osobie, która nie ma interesu prawnego w sprawie nie stanowi wady decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niezasadny okazał się także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie skarżącej kasacyjnie użyte przez ustawodawcę w tym przepisie pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć jako działkę bezpośrednio przylegającą do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, podzielany również przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekający w niniejszej sprawie, iż pojęcie działki sąsiedniej, nie może być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji. Pojęcie to powinno być rozumiane szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki tworzącej pewną urbanistyczną całość, podlegającą analizie w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, czyli na obszarze większym niż najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, z dnia 8 marca 2011 r., II OSK 405/10, z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 204/15 i z dnia 22 stycznia 2020 r. II OSK 576/18. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Wydzielenie z tej całości tylko działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji oznaczałoby, że wyznaczenie obszaru analizowanego było zbędne, skoro i tak wpływ na ustalenie warunków zabudowy miałaby analiza przeprowadzona zaledwie na części tego obszaru.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznając, iż pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować szeroko, mając na uwadze cel tego przepisu ustawy. Trafnie stwierdził Sąd I instancji, iż pojęcia działki sąsiedniej nie można utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.