Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1860/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 520/17 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. M. na rzecz A. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 marca 2018 r., II SA/Bk 520/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku w sprawie ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PWINB) z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] (PINB) z [...] kwietnia 2014 r., [...], w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. PINB, po ponownym rozpoznaniu sprawy będącym skutkiem odwoławczej decyzji kasacyjnej PWINB z [...] października 2016 r. (uchylającej wcześniejszą decyzję organu I instancji z 1 września 2016 r.), orzekł o nałożeniu na inwestora – C. M. obowiązku sporządzenia i przedłożenia do 30 września 2017 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany dokonane przy budowie budynku warsztatowo-magazynowo-gospodarczego z częścią mieszkalną, usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w [...] przy ul. [...], wzdłuż granicy z nieruchomością przy ul. [...] (działką o nr [...]), zrealizowanego na podstawie trzech decyzji Wójta Gminy [...]: znak [...] z [...] sierpnia 1984 r. (budowa warsztatu), [...] z [...] grudnia 1986 r. (budowa magazynu materiałów) i [...] z [...] grudnia 1988 r. (budowa magazynu z częścią mieszkalną), wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę uprawnioną, aktualnym zaświadczeniem na dzień opracowania projektu o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. W decyzji zaznaczono, że projekt budowlany zamienny winien uwzględniać doprowadzenie inwestycji do zgodności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją nałożono też obowiązek przedłożenia oświadczenia osoby posiadającej uprawnienia budowlane o prawidłowości obiektu w odniesieniu do przepisów obowiązujących w tym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało w październiku 2011 r. i bezspornie w nim ustalono, iż inwestycja stanowiąca jego przedmiot, została zrealizowana etapami na podstawie uprzednio przywołanych trzech decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor okazał szczątkowe dokumentacje dotyczące udzielonych pozwoleń na budowę, z których część, co do pozwoleń z [...] sierpnia 1984 r. i z [...] grudnia 1986 r. była ostemplowana, a nadto przedłożył zaświadczenie Urzędu Gminy w [...] z 22 lutego 2012 r. o wydanych trzech pozwoleniach na budowę. Fakt wydania w/w zaświadczenia Urząd Gminy w [...] potwierdził w pismach z 18 listopada 2016 r. i 26 stycznia 2017 r. Nadto udzielenie pozwoleń na budowę stwierdzają nadesłane kserokopie wyciągów z rejestrów udzielonych pozwoleń na budowę. Pomimo braku pełnej dokumentacji organ powiatowy uznał, że przedmiotowy budynek warsztatowo- magazynowo-gospodarczy z częścią mieszkalną wybudowany został na podstawie pozwoleń na budowę na przestrzeni lat 1984 - 1999 z istotnymi odstępstwami. Budowa całego kompleksu trwała etapami: w I etapie budynek warsztatowy wzniesiony w latach 1984-1988, w II etapie magazyn materiałów wzniesiony w latach 1987-1989, w III etapie magazyn z częścią mieszkalną wzniesiony w latach 1990 - 1997r. i w IV etapie budynek o konstrukcji metalowej (gospodarczo-magazynowy) wzniesiony w latach 1997 - 1999. Terminy budowy poszczególnych etapów ustalono na podstawie oświadczenia inwestora z 16 grudnia 2016 r. i przyjęto za wiarygodne z uwagi na fakt, że nadesłane później przez Urząd Gminy w [...] (w styczniu 2017 r.) dokumenty są spójne z datami wskazanymi przez inwestora.

Organ I instancji ustalił, że istniejący budynek inwestora to budynek warsztatowo- magazynowo-gospodarczy z częścią mieszkalną o wymiarach 50,85 m x 15,80 m/11,50 m (szerokość od największej do najmniejszej), o zróżnicowanej konstrukcji, oddalony od granicy działki w miejscu największego zbliżenia, o ok. 45 cm (według pomiaru dokonanego na podstawie materiałów miejskiego systemu informacji przestrzennej). Przedłożony przez A. M. operat wyznaczający punkty graniczne i załamania konturów rowu pomiędzy działkami [...] (należąca do inwestora) a [...], obecnie [...] (należąca do skarżącej), potwierdzać ma, że zabudowa w żadnym punkcie nie narusza własności nieruchomości skarżącej.

Trzy pozwolenia na budowę zostały wydane na łączną powierzchnią zabudowy wynoszącą 420,10 m², natomiast rzeczywista powierzchnia zabudowy wynosi 478 m². Z porównania powierzchni zabudowy jednoznacznie wynika, że sporny budynek oznaczony geodezyjnie numerem [...], został powiększony o co najmniej 58 m², co oznacza, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od pozwoleń na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290 ze zm., uPb), a to z kolei stanowi podstawę do przeprowadzenia procedury naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Powierzchnia zabudowy została ponadto powiększona o część gospodarczo-magazynową o konstrukcji stalowej.

Zdaniem organu powiatowego podnoszone przez A. M. zastrzeżenia co do naruszenia sporną zabudową cieku wodnego przebiegającego na granicy nieruchomości, powinny być kierowane do innego organu. Końcowo PINB nadmienił, że lokalizacja zabudowy nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 29 maja 2006 r. dla części osiedla Zawady w Białymstoku, gdyż plan ten przeznacza teren zabudowy pod usługi z urządzeniami towarzyszącymi (symbol 4.11 U).

Organ I instancji wskazał, że stronom postępowania, w tym A. M., zapewniony został czynny udział w postępowaniu, co nie jest równoznaczne z koniecznością uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych i innych wniosków stron postępowania. Za zbyteczne uznano wyznaczanie dodatkowych oględzin oraz występowanie o informację o deklarowanej powierzchni zabudowy dla potrzeb ustalenia podatku od nieruchomości.

W wyroku wskazano, że odwołanie A. M. od powyższej decyzji nie zostało uwzględnione, bowiem PWINB powołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2017 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, działając m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.). Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu powiatowego oraz jego ocenę prawną sprawy. Wskazano w decyzji odwoławczej, że z porównania powierzchni zabudowy jednoznacznie wynikać ma, że sporny budynek oznaczony geodezyjnie numerem [...], został powiększony o co najmniej 58 m², a to oznacza, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od pozwoleń na budowę. Stwierdzono, że stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, zastosowanego przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji wypełnił zalecenia z wcześniejszej decyzji kasacyjnej. Pozyskał z Urzędu Gminu w [...] kopie rejestrów udzielanych pozwoleń na budowę, zasięgnął informacji i stanowisk z Urzędu Miejskiego w [...] i podjął próbę przeprowadzenia oględzin. Organ II instancji stwierdził, iż nie ma możliwości wymuszenia na inwestorze zgody na wpuszczenie na teren oględzin innych stron postępowania, ani nie ma możliwości ukarania inwestora za nieokazanie przedmiotu oględzin. Organ odwoławczy podtrzymał ocenę co do zgodności lokalizacji spornej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, że spór co do przebiegu granicy między nieruchomościami jest sporem o charakterze cywilnoprawnym, którego organ nadzoru budowlanego nie jest władny rozstrzygnąć.

Organ II instancji stwierdził, że materiał dowodowy sprawy został w postępowaniu zgromadzony w sposób wyczerpujący w zakresie mającym znaczenie dla sprawy, a z całą pewnością jest to zakres wystarczający dla rozstrzygnięcia, albowiem w sytuacji, gdy inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę (w tym przypadku kilkoma) i zrealizował obiekt budowlany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż zobowiązanie do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (art 51 ust. 1 pkt 3 uPb).

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną A. M. powtórzyła za odwołaniem zarzuty naruszenia:

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez poczynienie dowolnych ustaleń nieznajdujących oparcia w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie położenia w miejscowym planie projektowanego ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 4.12 Kx i nieuwzględnienia faktu, że część budynków inwestora pozostaje w kolizji z przeznaczeniem wskazanego terenu, a także w zakresie ustalenia, co do odległości spornej zabudowy od granicy z działką skarżącej oraz w zakresie daty rozpoczęcia i zakończenia niezgodnych z prawem robót budowlanych inwestora;

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. również poprzez niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, w szczególności wskutek braku szczegółowych ustaleń w zakresie rodzaju robót budowlanych inwestora, braku uwzględnienia wniosku skarżącej co do ustalenia funkcji budynków inwestora wskazanej w deklaracjach na potrzeby podatku od nieruchomości i wskutek braku uwzględnienia wniosku skarżącej co do danych ewidencyjnych budynków wzniesionych przez inwestora, odnotowanych w ewidencji gruntów i budynków;

- art. 80 K.p.a. poprzez uchybienie sformułowanej w tym przepisie zasadzie wszechstronności, nakazującej poddać ocenie całość zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie w toku oceny pisma Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w [...] wskazującego, że ciek wodny położony jest po obu stronach granicy działek [...] i [...], a w konsekwencji ciąg pieszo-jezdny przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego na całym klasoużytku W, jest położony również w granicach działki ewidencyjnej inwestora, a zatem zabudowa cieku będzie kolidowała z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez błędną ocenę kserokopii dokumentów przedłożonych przez inwestora;

- art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do udziału w czynnościach dowodowych organu wskutek braku powtórnego przeprowadzenia oględzin;

art. 88 § 1 K.p.a. poprzez brak skorzystania ze środków przymuszających inwestora do okazania przedmiotu oględzin;

art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób

podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wskutek prowadzenia

postępowania w sposób arbitralny ze świadomym naruszaniem praw strony do

udziału w tym postępowaniu;

art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, co przejawiało się przede wszystkim w braku wykazania na jakiej podstawie poczyniono ustalenia faktyczne, a także w braku wyjaśnienia wybranego przez organy podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

art. 51 ust. 1 pkt 3 i 7 uPb poprzez zastosowanie procedury naprawczej do niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy może uzasadniać zastosowanie trybu dotyczącego samowoli budowlanej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku uwzględnił skargę.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że zasadniczym dowodem pozwalającym na ustalenie jakie i kiedy wykonane zostały oznaczone roboty budowlane przez inwestora byłyby oględziny z udziałem stron, tymczasem ich prawidłowe przeprowadzenie zostało zbagatelizowane. Oględziny przeprowadzone w dniu 6 grudnia 2011 r. odbyły się w czasie, gdy organ nie dysponował żadnymi dokumentami dotyczącymi udzielonych pozwoleń na budowę, przeto nie mogło dojść do skonfrontowania informacji z nich wynikających ze stanem na gruncie. Kolejne oględziny wyznaczone na 28 listopada 2016 r., zlecenie powtórzenia których wynikało z decyzji kasacyjnej PWINB, nie doszły do skutku wobec oświadczenia inwestora, który odmówił okazania przedmiotu oględzin. W konsekwencji przyporządkowanie treści udzielonych pozwoleń do końcowego efektu wykonanych robót nastąpiło wyłącznie na skutek oświadczeń inwestora, sąd wojewódzki przyznał zatem rację skarżącej w aspekcie naruszenia art. 79 § 1 oraz art. 10 § 1 K.p.a. Eksponowano fakt uprzedniego zalecenia przez organ odwoławczy przeprowadzenia oględzin, gdzie w decyzji kasacyjnej od tej czynności uzależniono prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto na brak konsekwencji organu odwoławczego, który w uprzedniej decyzji kasacyjnej uwypuklał konieczność uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej, gdy idzie o pozyskanie dowodów oznaczonych dokumentów, tymczasem w przedmiotowym postępowaniu nie uwzględniono wszystkich wniosków tej strony.

W dalszych motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że trafnie zarzucała skarżąca, iż materiał dowodowy sprawy nie został zebrany wnikliwie. Nie przeprowadzono koniecznych oględzin terenu inwestycji ani wszystkich zawnioskowanych przez skarżącą dowodów, którymi chciała dowieść, że kwalifikacja robót budowlanych C. M. jako wykonanych z odstępstwem od pozwoleń na budowę jest oparta o niepełną analizę materiału dowodowego i powierzchowne ustalenia. Ustalenia organów bowiem co do daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych przy każdym z budynków gospodarczych opierają się wyłącznie na oświadczeniu inwestora i nie zostały skonfrontowane z danymi w ewidencji gruntów i budynków oraz w ewidencji prowadzonej na potrzeby opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Słusznie skarżąca podnosiła, że ustalenie okresu rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych prowadzonych na podstawie poszczególnych pozwoleń na budowę, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie uzyskane przez inwestora pozwolenia na budowę, wymienione w zaświadczeniu Wójta Gminy w [...], zostały wydane w czasie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (uPb 1974). W świetle art. 32 ust. 1 uPb 1974 pozwolenie na budowę traciło ważność, gdy budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty jego wydania lub w terminie w pozwoleniu ustalonym albo gdy została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Kwalifikacja robót budowlanych jako wydanych z odstępstwem od pozwolenia na budowę, wymagała jednoznacznego wyeliminowania samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego spłycił rozważania w tym zakresie i nie dokonał analizy materiału dowodowego w podnoszonym przez skarżącą aspekcie oddzielenia robót budowlanych wykonanych z odstępstwem od pozwolenia od tych, które mogły być wykonane samowolnie.

Zdaniem tegoż sądu budzi wątpliwości również kwestia oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu pierwszej instancji powyższe okoliczności skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł C. M. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369, Ppsa) powołanemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm., Pusa) w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie kontroli oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności z uwagi na nieskonfrontowanie zarzutów skargi ze stanowiskiem organu administracji oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;

2. art. 1 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi na skutek błędnego uznania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia wskazanych przepisów K.p.a., gdy tymczasem organ ten wyjaśnił, kiedy i jakie roboty poczynił inwestor, zakwalifikował roboty według definicji uPb, sprawdził spełnienie jakich formalności prawnych wymagało przystąpienie

do realizacji robót budowlanych, w szczególności ustalił, czy formalności tych dopełnił inwestor, tj. czy realizacja spornej inwestycji nastąpiła stosownie do udzielonych pozwoleń na budowę, czy z istotnymi odstępstwami od udzielonych pozwoleń na budowę, czy nie narusza prawa własności właścicielki działki nr [...] oraz wyjaśnił kwestie związane z usytuowaniem budynku w stosunku

do sąsiedniej działki nr [...], a następnie przyporządkował tak poczynione ustalenia pod konsekwencje prawne przewidziane w art. 48 - 51 uPb,

art. 1 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 79 K.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego przyjęcia, iż został naruszony ostatni z powołanych przepisów, tj. że doszło do pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu;

art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 Pusa, a także art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa i art. 6 "Europejskiej Konwencji Praw Człowieka", poprzez naruszenie prawa skarżącego do rzetelnego procesu sądowego w wyniku niewłaściwej

oceny przedmiotu sprawy.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 183 § 1 pkt 4 Ppsa, skarżący kasacyjnie wnosi o:

1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. M.,

2/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew zarzutom sformułowanym w skardze A. M. oraz wbrew zapatrywaniu wyrażonym przez WSA w Białymstoku, materiał dowodowy w przeprowadzonym przez organy administracyjne obu instancji został zgromadzony w sposób wszechstronny i wyczerpujący w zakresie mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Ocena zebranego materiału dowodowego została natomiast przeprowadzona w sposób wnikliwy, a zawarte w decyzji PWINB merytoryczne rozważania organu dają wyraz tej ocenie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w aspekcie powyższego, ustalenia organów obu instancji dotyczące wykonania przedmiotowego budynku warsztatowo- magazynowo-gospodarczego z częścią z istotnymi odstępstwami należy uznać za dokonane prawidłowo. Ustalenia te zostały dokonane podczas dwóch kontroli przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu 6 grudnia 2011 r. (z udziałem A. M., inwestora i pracowników organu) oraz ponownie w dniu 10 sierpnia 2016 r. (z udziałem inwestora i pracowników organu). Organy obu instancji prawidłowo uznały, że inwestor przedmiotowego budynku nie działał samowolnie, gdyż budynek został wzniesiony i ukończony w oparciu o odpowiednie pozwolenia na budowę z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonych projektów budowlanych. W konsekwencji organ I instancji zasadnie wdrożył tryb naprawczy z art. 50-51 uPb, uwzględniając fakt ukończenia robót budowlanych. W skardze kasacyjnej zawarto wywody odnośnie reguł podejmowania oznaczonych decyzji w postępowaniu naprawczym.

W konkluzji skargi kasacyjnej stwierdzono, że wydanie zaskarżonego wyroku "zostało poprzedzone postępowaniem administracyjnym obarczonym licznymi błędami natury proceduralnej" (s. 8 skargi kasacyjnej).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PWINB popiera ją i wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi PWINB zarzuca naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy odpowiadała ona prawu, a zarzuty podniesione przez skarżącą dotyczyły niewyjaśnienia przez organ kwestii całkowicie pozbawionych znaczenia dla rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi zaś A. M., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od C. M. na rzecz A. M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie administracyjne nie pozwoliło na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Zarządzeniem z 12 sierpnia 2020 r. strony zostały zawiadomione – na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne. Pełnomocnik skarżącej i pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgody takiej nie wyraził uczestnik – A. C. S.

Zarządzeniem z 18 stycznia 2021 r. na podstawie art. 15zss4 ust. 3 uCOVID-19 skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację pandemii COVID-19, informując strony o możliwości przedstawienia stanowiska na piśmie. Pismem z 17 lutego 2021 r. uczestnik – J. M. oświadczyła, że popiera skargę kasacyjną. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie z 18 lutego 2021 r. popiera skargę kasacyjną, jej zarzuty i wnioski. Uczestnik – A. C. S. w piśmie z 26 lutego 2021 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, oczekuje przeprowadzenia rozprawy z udziałem "zainteresowanych stron i świadków" przy przekazie obrazu i dźwięku na odległość. W kolejnym piśmie (z 6 kwietnia 2021 r.) uczestnik ten powiadomił o zbyciu działki nr [...] na rzecz firmy "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Pismo informacyjne podpisał także prezes zarządu tej spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 1 Pusa, który został wymieniony w pierwszych trzech podstawach kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym pismem procesowym, ustawodawca przyjmując obowiązek powierzenia sporządzenie jej przez – co do reguły – fachowego pełnomocnika zakłada, iż będzie ona odpowiadać oznaczonym wymogom formalnym. Jednym z wymogów jest – obok przytoczenia podstaw kasacyjnych sformułowanie ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa). Skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa), zatem należało wskazać te przepisy i uzasadnić tak skonstruowane podstawy kasacyjne. Tymczasem autor wniesionego środka odwoławczego nie zwrócił uwagi, gdy zarzucił naruszenie art. 1 Pusa, że ta jednostka redakcyjna cyt. ustawy dzieli się na dwa paragrafy, sama zaś skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Nie jest rolą Sądu Naczelnego zastępowanie strony i rekonstruowanie zarzutów kasacyjnych lub też domyślania się intencji wnoszącego środek zaskarżenia, takie działanie w świetle nie budzącej wątpliwości regulacji z art. 183 § 1 Ppsa byłoby niedopuszczalne. Z tych względów sformułowane w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 1 Pusa nie poddaje się kontroli.

B. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez wywodzenie o "niewłaściwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku". Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji, trafnie w odpowiedzi pełnomocnika skarżącej na skargę kasacyjną wskazuje się, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego kontrolę kasacyjną, zawiera ponadto wszystkie wymagane prawem elementy tegoż uzasadnienia. W ocenie Sądu Naczelnego zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia cyt. przepisu.

C. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., niezależnie od "freudowskiej" omyłki autora skargi kasacyjnej co do wywodzenia odnośnie prawidłowości (podkr. Sądu) postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie zaskarżonego wyroku. Trafnie sąd pierwszej instancji ocenił zasadność tych zarzutów skarżącej, w których wskazywano, że materiał dowodowy sprawy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, nie przeprowadzono koniecznych i prawidłowych formalnie oględzin terenu inwestycji, ani wszystkich zawnioskowanych przez skarżącą dowodów. W konsekwencji słusznie przyjął sąd pierwszej instancji, że brak zgodnego z treścią art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. działania organów nadzoru budowlanego w sprawie powodował, że zaprezentowana w decyzjach obu instancji kwalifikacja robót budowlanych C. M. jako wykonanych z odstępstwem od pozwoleń na budowę jest oparta o niepełną analizę materiału dowodowego i powierzchowne ustalenia. Ustalenia bowiem co do daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych przy każdym z budynków gospodarczych opierają się wyłącznie na oświadczeniu inwestora i nie zostały skonfrontowane z danymi odnotowanymi w ewidencji gruntów i budynków oraz w ewidencji prowadzonej na potrzeby opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Trafnie naprowadzał sąd a quo, że dokonanie wyczerpujących ustaleń faktycznych jest niezbędne do prawidłowego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych pod względem materialnoprawnym, nie wyłączając odrębnego potraktowania niektórych z nich, skoro nie zostało wyjaśnione, czy np. posiadane przez inwestora pozwolenia na budowę nie wygasły uprzednio, zanim wykonano objęte nimi roboty budowlane (s. 12 zaskarżonego wyroku). Wnioskowane przez skarżącą środki dowodowe mogły przyczynić się do wyjaśnienia prawidłowej kwalifikacji poszczególnych robót budowlanych. Brak takiego działania, zgodnego z zasadą ogólną prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.) skutkował nakazem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, skoro istotnie doszło do takich innych – niż dające podstawę do wznowienia – naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułowanie w odpowiedzi PWINB na skargę kasacyjną przekonania, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, gdyż "niemożliwa jest .. zmiana kwalifikacji prawnej w niniejszej sprawie..", nadto dalsze prowadzenie postępowania przez organy jest "nieracjonalne" i zapadnie "tożsama decyzja" rodzi wyłącznie przekonanie, że takie stanowisko tegoż organu zostało postawione bez jakiejkolwiek refleksji intelektualnej, nadto zaprezentowano go pod z góry założoną tezę. Sąd Naczelny zwraca uwagę organowi odwoławczemu, że takie działanie słusznie może być postrzegane jako sprzeczne z postulatem bezstronności działania organu administracji publicznej, zwłaszcza wobec – trafnie zauważonej przez sąd pierwszej instancji – wyraźnej chwiejności w działu tego organu, gdy się uwzględni treść i wytyczne decyzji kasacyjnej PWINB wydanej w dniu [...] października 2017 r., jeśli idzie o stanowisko meriti organu II instancji.

D. Nie mógł odnieść powodzenia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 79 K.p.a. Jak to już uprzednio wskazano w pkt. A niniejszego uzasadnienia, gdy stawia się zarzuty naruszenia jednostki redakcyjnej aktu normatywnego o rozbudowanej konstrukcji, należy wskazać konkretne przepisy (przepis), któremu miał uchybić sąd pierwszej instancji. Art. 79 K.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, w skardze kasacyjnej nie wskazano którego z nich dotyczy tak skonstruowana, jak w przedmiotowej sprawie, podstawa kasacyjne. W zaskarżonym wyroku trafnie zauważono, że organ powiatowy wskutek sprzeciwu inwestora, co w skardze kasacyjnej przyznano, uniemożliwił skarżącej udział w oględzinach nieruchomości, zatem ta strona została pozbawiona uprawnień wynikających z art. 79 § 2 K.p.a. Trafnie także wskazywano, że nie mogły być uznane za udowodnione ustalenia organu poczynione poza dowodem z oględzin, zaś organ nadzoru budowlanego napotykając opór inwestora dla okazania przedmiotu oględzin, powinien był rozważyć zastosowanie wobec niego sankcji z art. 88 § 1 K.p.a. Słusznie wywodzi WSA w Białymstoku, że zaniechanie przymuszenia inwestora do zmiany jego postawy, mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a uprzednia kontrola terenu inwestycji nie mogła być uznana za dowód procesowy. Wydaje się, że organ nadzoru budowlanego nie znał swych uprawnień wynikających z przepisów K.p.a., a które mają służyć skuteczności pod względem prawnym, przeprowadzonych środków dowodowych, opierając się na dopuszczalności zastosowania konstrukcji o charakterze sankcyjnym wobec osób, bezzasadnie odmawiających okazania np. przedmiotu oględzin, a w ten sposób usiłujących swym zachowaniem pozbawić inną stronę jej uprawnień procesowych (art. 79 § 2 K.p.a.).

D. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 Pusa, a także art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez "naruszenie prawa skarżącego do rzetelnego procesu sądowego w wyniku niewłaściwej oceny przedmiotu sprawy". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikałoby, że wywód odnośnie braku rzetelności procesu sądowego został sprowadzony – jak to trafnie ujęto w odpowiedzi pełnomocnika skarżącej – wyłącznie do faktu niezadowolenia skarżącego kasacyjnie z sentencji zaskarżanego wyroku. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa jest całkowicie chybiony, skoro przepis ten określa jako przedmiot skargi sądowoadministracyjnej "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a". Przedmiotem skargi była decyzja administracyjna, o której – jako przedmiocie zaskarżenia w ramach kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne jest mowa w art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa. Zatem sformułowanie w środku odwoławczym od wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa przyjdzie zakwalifikować jako oczywiście niewłaściwą ocenę przedmiotu sprawy sądoadministracyjnej przez stronę skarżącą kasacyjnie. W żadnym razie nie doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono żadnych okoliczności, które miałyby wskazywać na uchybienia tej konstytucyjnej regulacji. Nie uzasadniono tej podstawy kasacyjnej w odniesieniu do wywodzenia o zarzucie naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa, z tych przepisów wynika odpowiednio, iż funkcją sądów administracyjnych jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między oznaczonymi podmiotami, nadto kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wydając zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku dokonał kontroli działalności administracji publicznej – zaskarżonej decyzji, a kryterium dokonanej kontroli była legalność działania organów nadzoru budowlanego.

Podobnie nie wskazano we wniesionej skardze kasacyjnej na jakiekolwiek uchybienia, które miałyby prowadzić do skuteczności zarzutu naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (zapewne o ten akt normatywny pełnomocnikowi skarżącego kasacyjne chodziło – uwaga Sądu), nadto nie dostrzeżono, że art. 6 tej Konwencji dzieli się na kilka ustępów, a w skardze kasacyjnej brak jest sprecyzowania, którego z nich dotyczy tak skonstruowana podstawa kasacyjna.

E. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

F. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.