Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2196/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczących ustaleń odnośnie drogi [...] oraz obszaru [...]; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala; 3) zasądza od Miasta i Gminy P. na rzecz K. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. S. dalej zwany "skarżącym’" skargą z 26 lipca 2016 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie ewidencyjnym W. G. w zakresie obejmującym nieruchomości gruntowe oznaczone jako działki o nr. Ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – gmina [...], dalej "Plan".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2012, poz. 647), dalej zwanej "p.z.p.", poprzez pominięcie w toku procedury planistycznej charakteru kompleksu nieruchomości należących dla skarżącego w szczególności nieuwzględnienie faktu, że działki o nr ew. 14 i 46 stanowią obszar objęty ochroną na podstawie wpisu do rejestru zabytków;

2. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 17 pkt 4 i 20 ust. 1 p.z.p. poprzez niezgodność planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w szczególności w odniesieniu do terenu A.1.U;

3. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1, 11, 12, 13, 14 p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwag składanych do studium a następnie do planu;

4. art. 20 ust. 1 p.z.p. poprzez brak uchwały w przedmiocie zgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, co skutkuje nieważnością uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 p.z.p;

5. art. 24 ust. 1 i 2 p.z.p. poprzez brak stosownego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do nieruchomości skarżącego;

6. § 2 i 4 rozporządzenia Wojewody [...] nr 15 z 31 lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu [...] w zw. z art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (D.U. 2013, poz. 627), o ochronie przyrody poprzez naruszenie zasad ochrony przyrody pomników wskazanych w pkt 140 wykazu stanowiącego załącznik nr 1 do ww rozporządzenia;

7. Rozporządzenia [...] Wojewody [...] z 8 lipca 2005 r. w sprawie użytków ekologicznych (D,U, W. [...]. [...]) oraz rozporządzenia nr [...] w sprawie użytków ekologicznych (D.U. W. [...]. [...]) poprzez naruszenie zasad ochrony użytków ekologicznych wymienionych pod poz. [...];

8. Art. 140 k.c. w zw. z art. 64 i 31 Konstytucji R.P. poprzez drastyczne ograniczenie skarżącego w przysługującym mu prawie własności i pogwałcenie zasady proporcjonalności w tym pozbawienie możliwości czerpania korzyści majątkowych z nieruchomości w tym kontynuowanie dzierżawy na dotychczasowych warunkach.

9. Art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków poprzez nie uwzględnienie faktu istnienia zabytku położonego w [...] przy ulicy [...] [...] i jego charakteru oraz oparcie się o w decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2010 r nr [...], która została uchylona;

10. Art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego i niepełnym jego rozeznaniu.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, dopuszczenie dowodu z zeznań świadków oraz dowodów z dokumentów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków a nadto oświadczył, że nie kwestionuje funkcji mieszkaniowej na terenie oznaczonej [...] ale biorąc pod uwagę fakt, że na tym terenie znajduje się park plan powinien uwzględniać to przeznaczenie. Poza tym cofnął zarzuty dotyczące terenu A.1.U. W związku z tym Sąd w rozstrzygnięciu odniósł się przede wszystkim do pozostałych zarzutów skargi a tylko dla spójności wywodu ocenił pozostałe elementy z których składała się skarga.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał że jest właścicielem działek wymienionych skardze w związku z tym przysługuje mu interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności planu. Część tych działek wydzierżawia na potrzeby produkcji przemysłowej (teren A.1.U). Ustalenia nowego planu ograniczają jednak możliwość ich wykorzystania gdyż przewidują jego wykorzystanie jedynie na usługi co nieuciążliwym charakterze, o pozbawia go jako właściciela możliwości dzierżawy tego gruntu na dotychczasowych zasadach.

Skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa a organ w drodze uchwały nr [...] z [...] czerwca 2016 r. skargę odrzucił. Skarga została wniesiona w terminie.

Stanowisko swe uzupełnił w piśmie procesowym złożonym na rozprawie.

Dla porządku Sąd przedstawi stanowisko skarżącego zbiorczo tj. w aspekcie wywodów skargi, pisma procesowego złożonego na rozprawie i treści oświadczeń składanych na rozprawie.

Zarzut 1 (numeracja Sądu) - skarżący wskazał, że plan w drastyczny sposób odbiega od zapisów obowiązującego studium w odniesieniu do działki nr [...] przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną i działki [...] pod usługi o nieuciążliwym charakterze. Brak jest w tym wypadku uchwały gminy o zgodności postanowień planu ze studium podczas gdy z przepisów prawa oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że w tym przedmiocie powinna być podjęta stosowna uchwała.

Zarzut 2 –w ramach procedury planistycznej nie odniesiono się w sposób należyty do uwag wniesionych do planu, co doprowadziło do nieuwzględnienia interesu prawnego skarżącego – co stanowi o naruszeniu zasady rzetelnego rozpoznania wniosków.

Zarzut 3 – projektowane drogi o symbolach [...] i [...] naruszają interes prawny skarżącego gdyż mają przebiegać po nieruchomościach należących do skarżącego, co prowadzi do sytuacji w której skarżący jest jedynym w [...] właścicielem nieruchomości ponoszonym tak poważne obciążenia i pozbawionym własności w tak dużym zakresie. Droga [...] dzieli nieruchomości skarżącego na dwie części podczas gdy istnieją na tym terenie utwardzone drogi które są wykorzystywane obecnie. Ponadto kolejną drogę projektuje się w niewielkiej odległości od pomnika przyrody co naruszy sytuacją hydrologiczną na danym terenie, co nie będzie obojętne zarówno dla rosnących tam drzew jak i istniejących zbiorników wodnych. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ustawodawca nakłada na organ gminy obowiązek wyznaczenia obok projektowanej drogi przestrzeni o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg jak i użytkowników terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Ten warunek nie został spełniony.

Na rozprawie zostało ustalone, że droga [...] przewidziana została w części na terenie o nie uregulowanym stanie prawnym i toczy się postępowanie o jej zasiedzenie na rzecz skarżącego. Droga zaprojektowana w planie jest jednak szersza niż istniejąca droga, której dotyczy wniosek o zasiedzenie, co oznacza, że w części droga ta została zaprojektowana po gruntach stanowiących własność skarżącego.

Zarzut 4 - Zdaniem skarżącego nie można uznać, że interes publiczny wymaga zastosowania rozwiązań przewidzianych zaskarżonym planem.

Zarzut 5 - Plan narusza prawo własności skarżącego, organ przekroczył rażąco zasady władztwa planistycznego gdyż ograniczył sposób korzystania z działki o nr [...] (zmiana przeznaczenia produkcyjnego na usługi o nieuciążliwym charakterze) wywodząc, że wynika to z konieczności zabezpieczenia obszaru objętego ochroną konserwatorską i obszaru stanowiącego użytek ekologiczny które znajdują się w sąsiedztwie a z drugiej nie dostrzegł przeszkody w przeznaczeniu nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego rozciągając tę strefę na grunty bezpośrednio sąsiadujące z kompleksem parkowym składającym się z drzew będących pomnikami przyrody (pkt 140 wykazu z załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 15 rozporządzenia Wojewody [...] z 31 lipca 2009r.). Zakazuje się więc z jednej strony wykonywania dotychczas prowadzonej od wielu lat działalności a z drugiej pozwala się na lokalizowanie nowej zabudowy wraz z drogą, co stanowi podstawę do uznania, że taki sposób zaplanowania przestrzeni degraduje a nie chroni kompleks dworsko-parkowy. Stanowi to też o naruszeniu zasady proporcjonalności. Skarżący wydzierżawia część działki o nr ew. 46 na cele produkcyjne i odnosi z tego wymierne korzyści. Ustalenia planu mu to uniemożliwiają, co powoduje dla niego szkody.

Zarzut 6 – Plan narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków. Ustalenia planu oparto na decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2010 r nr [...], która została uchylona (dt. ochrony zabytkowego kompleksu dworko-parkowego). Postępowanie się nadal toczy.

Droga o symbolu [...] przebiega przez nieruchomość która była określana jako otoczenie kompleksu dworsko parkowego. Skarżący składał w trakcie procedury planistycznej opinię wydaną przez Narodowy Instytutu Dziedzictwa z 2012 r w której wykazane zostało jakie walory posiada cały kompleks dworsko-parkowy jednakże dokument ten nie został uwzględniony. W związku z tym należy uznać, że nie poczyniono stosownych uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie rozwiązać planu.

Zarzut 7 – Skarżący i jego rodzina w końcu ubiegłego wieku nabyli przedmiotowy kompleks, odbudowali go oraz go pielęgnują. Utrzymanie go w takim stanie jest w interesie całej gminy i z niewiadomych skarżącemu przyczyn organ działa wbrew interesom gminy.

Zarzut 8 - Zezwolenie na budowę na obszarze na którym znajdują się pomniki przyrody drogi i budynków stanowi o naruszeniu zasad ochrony pomników przyrody, zmieni stan hydrologiczny i doprowadzi do dewastacji w przyszłości tego terenu. Sama inwestycja obejmująca budowę pobliskiej trasy [...] będzie przyczyną zmian środowiskowych na tym terenie. W toku prac planistycznych nie odwzorowano w sposób poprawny zieleni parkowej, na co zwracał uwagę skarżący w toku procedury planistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z wnioskiem o przesłuchanie świadków. Wskazał, że przeznaczenie działki o nr [...] pod zabudowę jednorodzinną wynika z ustaleń Studium. Kwestie przeznaczenia terenu działek nr [...] i [...] w Studium nie były podnoszone przez skarżącego w toku procedury planistycznej, co oznacza że skarżący tę funkcje akceptował. Zgodnie z polityką przestrzenną Gminy wyrażoną w Studium tereny w sąsiedztwie użytku ekologicznego przeznaczone zostały pod funkcje mieszkaniowe jednorodzinne, usługowe i rolne z wyłączeniem terenu przeznaczonego pod trasą [...]. Plan respektuje pomniki przyrody i ustala w § 19 tekstu Planu 15 m. strefę ochronną. Strefa ta w całości znajduje się na działce ew. nr [...]. Przeznaczenie sąsiedniej działki nr ew. 9 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy przebieg drogi [...] jej nie narusza. Przebieg tej drogi jest zgodny ze Studium i wnioskami złożonymi do projektu planu. Ustalenia Planu i Studium wykluczają funkcję produkcyjną na działce o nr ew. [...] tym bardziej, że jest to teren położony w sąsiedztwie obszaru objętego ochroną konserwatorską. Kwestie przeznaczenia działki ew. [...] pod usługi nieuciążliwe oraz rozwiązań komunikacyjnych węzła trasy [...] w tym przebiegu drogi [...] na etapie uchwalania Studium rozstrzygnęła Rada Miasta [...] a zapisy planu są z tymi ustaleniami zgodne. Fakt nie uwzględnienia uwag skarżącego do Planu nie powoduje naruszenia jego interesu prawnego. Ustalenia co do zgodności planu ze studium nie wymagają podjęcia odrębnej uchwały. Projekt planu uzyskał pozytywne uzgodnienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – postanowienie nr [...] z [...] lipca 2014 r. W Planie wskazano granice użytku ekologicznego (również na rysunku planu) na części działki [...]. Działka drogowa o nr ew. [...] przebiega w sąsiedztwie tego użytku a jej parametry zostały ustalone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – 10 m. W odniesieniu do otuliny wokół terenu chronionego ustanowionej Rozporządzeniem Wojewody Warszawskiego z 30 czerwca 1998 r. – utraciło ono moc na podstawie rozporządzenia nr 221 Wojewody Mazowieckiego z 10 lipca 2001 r. zachowującego tylko granice użytku ekologicznego bez otuliny. Z dniem wejścia w życie rozporządzenia nr 72 Wojewody Mazowieckiego z 8 lipca 2005 r. w sprawie użytków ekologicznych, zmienionego rozporządzeniem nr 35 Wojewody Mazowieckiego z 13 lipca 2007 r. utraciło moc rozporządzenie nr 221 Wojewody Mazowieckiego przy jednoczesnym zachowaniu ustanowionych użytków ekologicznych. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia otuliny.

W ocenie organu w toku prac planistycznych zachowana została procedura o jakiej mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie są stosowane przy uchwalaniu aktów prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący wykazał iż posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały w odniesieniu do działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], które objęte są ustaleniami zaskarżonego Planu. Jest ich właścicielem. Potwierdzają to złożone do akt odpisy z ksiąg wieczystych. Nie jest natomiast właścicielem działki o nr ew. 9, przylegającej do jego gruntów. Niesporne było zresztą że właścicielem tej nieruchomości jest p. W.(oświadczenia na rozprawie).

Skarżący wyczerpał tryb o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz.270), dalej P.p.s.a., gdyż pismami z 8 i 13 kwietnia 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa a następnie wniósł skargę w terminie o jakim mowa w tym przepisie.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dalej "U.s.g.", trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. ( por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt OSK 1497/15, LEX nr 2283260).

Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Zwrot: "zostały naruszone" użyty w art. 101 u.s.g. oznacza, że chodzi o naruszenie obiektywne, a nie o naruszenie wynikające z samych twierdzeń strony skarżącej.

Odnosząc te rozważania teoretyczne do realiów niniejszej spraw, Sąd doszedł do przekonania, że organ planistyczny rażąco naruszył:

-art. 1 ust. pkt 4 i 7 p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ustanowienie na części gruntów skarżącego, drogi o symbolu [...] oraz ustalenie dla terenu objętego ochroną konserwatorską (A.3.MN) przeznaczenia mieszkaniowego podczas gdy na terenie tej nie występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa (dwór, dom ogrodnika) ale i park, który jako całość stanowi przedmiot ochrony konserwatorskiej, co stanowi o naruszeniu § 7 pkt 7 wraz z załącznikiem nr 1 poz. 5.3. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U.2003.164.1587)

-§ 2 pkt 1 rozporządzenia nr 72 Wojewody Mazowieckiego z 8 lipca 2005 r. w sprawie użytków ekologicznych (D. Urz. Woj. [...]. [...]. [...]. [...]) poprzez zaprojektowanie drogi o symbolu [...] na użytku ekologicznym na którym zabrania się m.in. uszkadzania niszczenia i przekształcania tego terenu.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p. stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.

-wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.);

-wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o p.z.p.);

-wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury (art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p.);

-prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.);

-potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.).

Prawo własności jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą. Jedną z nich jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oczywistym jest, że w przypadku gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest w art. 140 kodeksu cywilnego, ale nie jest prawem absolutnym. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę aby nie doprowadzić do sytuacji w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.

Zgodnie z art. 31 ust 3 Konstytucji R.P. "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (por. wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07 w Lex). Zasada ta kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Rozważania czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wymagają odpowiedzi na 3 pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana i czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (po. TK, wyrok z 26 stycznia 1993 r., sygn. akt U 10/92 w: OTK 1993, s. 32, wyrok z 26 kwietnia 1995 r, sygn. akt K 11/94).

Odnosząc te rozważania do realiów niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ Gminy nadużył w sposób nieuprawniony władztwa planistycznego i naruszył konstytucyjną zasadę proporcjonalności poprzez ustanowienie na gruncie skarżącego części drogi 1 KD-D (droga dojazdowa jednojezdniowa o 2 pasach i zmiennej szerokości od 10 do 11 m wraz z placem do zawracania – tabela Planu poz. 29), która ma służyć de facto tylko właścicielowi działek do których przylega (tu skarżącego) i pozostających ze sobą w łączności gospodarczej. Wystarczy spojrzeć na złożony na rozprawie przez pełnomocnika organu wydruk z mapy satelitarnej (k 249) aby stwierdzić, że droga ta, oznaczona nr ew. 45 w części w jakiej przebiega przez grunty skarżącego (która według planu ma być drogą publiczną i wytyczona została w granicach szerszych niż obecnie istniejące na gruncie) prowadzi przez środek zwartych nieruchomości skarżącego i nie jest to droga łącząca inne drogi publiczne, tworząc logiczny ciąg komunikacyjny. Działki skarżącego przylegają bezpośrednio do innych dróg publicznych nr ew. 13, 48. Choć w rzeczywistości w terenie (na ww wydruku) droga ta łączy dwie inne drogi to takiego przebiegu tej drogi nie przewiduje plan. Droga ta jest tzw. "drogą ślepą" kończącą się w środku nieruchomości skarżącego i na dodatek zakończona placem do zawracania. Ponadto jak wynika z niezaprzeczonych przez organ twierdzeń skarżącego droga ta ( granicach istniejących) zagrodzona jest bramą wjazdową na teren parkowo-dworski, co oznacza, że służy wyłącznie potrzebom właściciela tych terenów. Skarżący nie wnosił aby w ramach prac planistycznych utworzyć na jego terenie drogę publiczną. Organ natomiast utworzył z należącej do niego części nieruchomości drogę publiczną i to znacznie szerszą wykorzystując do tego część gruntów skarżącego oraz część gruntów o nieuregulowanym stanie prawnym (wg oświadczeń stron toczy się co do terenu o nieuregulowanym stanie prawnym postępowanie o zasiedzenie).. Droga do działek skarżącego obecnie istnieje i brak jest uzasadnienia do jej poszerzenia i tworzenia drogi publicznej kosztem nieruchomości skarżącego Nie przekonują także argumenty, że droga ta ma ułatwić komunikację z drogą publiczną od nieruchomości wykorzystywanej na potrzeby działalności usługowej (teren A.1.U). W ramach bowiem przysługującego właścicielowi prawa własności to ten właściciel ma obowiązek zapewnić dostęp do tej nieruchomości a skoro nie żąda zapewnienia tego dostępu od gminy brak jest podstaw do wkroczenia Gminy w uprawnienia właścicielskie poprzez narzucenie właścicielowi określonych rozwiązań komunikacyjnych. Takie zachowanie Gminy narusza w sposób rażący prawa właściciela nieruchomości i narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności gdyż wprowadzone regulacje nie są adekwatne do celu jakim mają służyć i w sposób nadmierny i nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa naruszają interes prawny skarżącego wprowadzając na jego gruncie drogę publiczną a więc mającą służyć ogółowi w sytuacji gdy de facto nieruchomości skarżącego mają zapewniony dostęp do dróg publicznych z innych dróg i tworzy zwarty kompleks parkowo-dworki podlegający ochronie. Nie zmienia tej oceny fakt, że, jak wynika ze Studium obowiązującym w dacie podejmowania uchwały w przedmiocie planu - Uchwała Rady Gminy i Miasta [...] [...] (rysunek planu złożony na rozprawie), droga ta na nim istnieje. Jej przebieg jest inny gdyż łączy dwie inne drogi podczas gdy w Planie jej przebieg jest ograniczony. Ma także rację skarżący, że usytuowanie tej drogi publicznej na gruntach prywatnych tworzących całość i podlegających ochronie jako kompleks parkowo dworski nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie jest celowe i wpływa negatywnie na walory chronionego terenu wprowadzają na terenie o szczególnym przeznaczeniu i charakterze (wyjątkowym pod względem architektonicznym) element "obcy" nie służący żadnym racjom publiczny. Nie sposób w takim kontekście ustalić jakie racje społeczne legły u podstaw przyjętego rozwiązania planistycznego.

Ponadto utworzenie tej drogi narusza granice występującego na tym terenie użytku ekologicznego, co jest niedopuszczalne w świetle § 2 pkt 1 rozporządzenia nr 72 Wojewody Mazowieckiego z 8 lipca 2005 r. w sprawie użytków ekologicznych (D. Urz. Woj. [...]. [...]. [...]. [...]) na którym zabrania się m.in. uszkadzania niszczenia i przekształcania tego terenu.

Kolejny zarzut skargi dotyczy terenu oznaczonego symbolem [...], na którym obecnie znajduje się zespół dworsko-parkowy.

Cały zespół dworsko-parkowy obejmujący nie tylko działkę nr ew. [...] ale i [...] został wpisany do rejestru zabytków województwa [...] pod nr. rej. [...] decyzją z [...] czerwca 1997 r. jako jeden z niewielu zachowanych zespołów dworsko-parkowych z przełomu XVIII/XIX wieku, co potwierdza też opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] z [...] lutego 2012 r. Co prawda działka o nr ew. [...] została zakwalifikowana prawidłowo zgodnie ze sposobem zagospodarowania jako teren zieleni urządzonej – [...] to jednak działka o nr ew. [...] została zakwalifikowana jako teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – [...]. podczas gdy na terenie tym, co niesporne, występuje także znaczna część chronionego przez konserwatora parku. Obszar zabytkowego parku, co niewątpliwe w świetle ww decyzji, stanowi część założenia dworsko-parkowego. W świetle decyzji z [...] czerwca 1997 r. brak było podstaw do ustanowienia na tym terenie wyłącznie przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną skoro przedmiotem ochrony jest zespół dworsko- parkowy. Na innych terenach–jak to wynika z planu przewidziano przeznaczenie o charakterze mieszanym (np. § 50 – przeznaczenie C.1.U/ZP.). Nie było zatem żadnych przeszkód aby takie mieszane przeznaczenie przewidzieć i w tym wypadku.

Sąd jednak nie podziela wywodów skarżącego, że brak jest generalnie podstaw do ustalenia przeznaczenia "zabudowa jednorodzinna", skoro takie przeznaczenie przewiduje Studium (o czym będzie mowa niżej) i skoro, co do zasady plan tworzy się "na przyszłość". Oczywiście byłoby niepożądanym aby istniejący zabytek w postaci dworu uległ zniszczeniu ale takiej sytuacji nie da się wykluczyć. Skoro tak, to ustalenie w Planie przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną umożliwi jego odbudowanie. Brak natomiast takiego przeznaczenia je uniemożliwi.

Wbrew zarzutom skargi organ planistycznie nie musiał uwzględniać treści decyzji uzgodnieniowej z 14 lipca 2014 r. co jednak nie oznacza, że nie miał obowiązku uwzględnienia treści decyzji o wpisie obiektu do rejestru zabytków.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 b titet ostatni p.z.p. ustawodawca przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidział obowiązek uzgodnienia projektu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do terenów objętych jego ochroną, wyznaczając termin na dokonanie uzgodnień, zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy.

Jak wynika z dokumentów planistycznych organ przedstawił wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków projekt planu miejscowego. wyznaczając 21 dniowy termin na dokonanie uzgodnień. Pismo zostało odebrane 9 czerwca 2014 r. Postanowienie uzgodnieniowe zostało wydane 14 lipca 2014 r. a więc po ustawowym terminie do dokonania uzgodnień. W związku z tym Gmina nie była związana treścią postanowienia uzgodnieniowego. Zgodnie z art. 25 ust. 2 p.z.p. nieprzedstawienia stanowiska w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, jest równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

Czyni to niezasadnym zarzuty skargi o nieuzgodnieniu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (zarzut naruszenia art. 19 i 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Niezrozumiałe jest w związku z tym twierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę że dokonano uzgodnień i uwzględniono je w toku procedury planistycznej. Tak na marginesie wskazać można że nawet gdyby tak było to i tak postanowienia planu nie uwzględniają treści postanowienia uzgadniającego co do powierzchni biologicznie czynnej (w postanowieniu min 50% w Planie 70 %, dodanie do terenu [...] – odpowiednio ZP, czy określenia granic zespołu dworskiego na granice zespołu dworskiego z ustaleniem że składa się on z parku krajobrazowego, dworu i domu ogrodnika. Analiza § 25 Planu wskazuje, że tych zmian nie uwzględniono, co oznacza, że Plan i tak byłby sprzeczny z postanowieniem uzgadniającym.

Nie ulega wątpliwości w świetle decyzji Wojewody Warszawskiego z 10 czerwca 1997 r., że przedmiotem ochrony nie jest wyłącznie dwór i dom ogrodnika, jak to wynika z § 25 Planu ale zespół dworsko-parkowy składający się dworu, domu ogrodnika i parku krajobrazowego.

Poza tym istotnie z § 25 pkt 3 Planu wynika, że granice ochrony Konserwatorskiej zespołu dworskiego wynikają z decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2010 r nr [...], podczas gdy decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2011 r (informacja z kopii decyzji MKiDN z 11 marca 2016 r.). Oznacza to, że ustalenia co do zakresu przedmiotu ochrony zawarte w § 25 pkt 3 Planu są rażąco wadliwe.

Podkreślić jednak można, że jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym to organ powołany do zajęcia stanowiska w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponosi odpowiedzialność prawną za powstanie negatywnych konsekwencji spowodowanych uznaniem projektu za uzgodniony w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2 oraz w art. 25 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 czerwca 2008r., sygn. akt I SA/Kr 375/08, LEX nr 509702). Oznacza to, że skoro organowi uzgadniającemu nie udało się w terminie ustawowym uzgodnić projektu planu to ten organ jest wyłącznie odpowiedzialny za skutki wynikłe z tego zaniechania. Wykonując władztwo planistyczne organ powinien mieć jednak na względzie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 p.z.p. wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury. Powinien więc rozważyć racje społeczne uzasadniające ochronę zabytków i wyważyć je z interesem prywatnym właściciela nieruchomości na których znajduje się znajduje, tak aby nie doprowadzić do nadmiernej ingerencji w prawa właściciela.

Podnoszone przez skarżącego kwestie związane z obecnie wydawanymi przez Konserwatora Zabytków decyzjami i toczącym się postępowaniem o rozszerzenie zakresu ochrony konserwatorskiej, jako okoliczności występujące obecnie tj. po uchwaleniu planu nie mogą mieć znaczenia przy ocenie podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego braku zgodności ustaleń zawartych w Planie ze Studium, ten zarzut również nie jest zasadny.

Zarzut ten dotyczył przede wszystkim dwóch działek o nr ew. [...] i [...].

Wbrew wywodom skargi z treści uchwały wynika (wstępna część uchwały), że plan nie narusza ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...].

Ustawodawca, w art. 20 ust. 1 p.z.p. uzależnia treść uchwalanego planu od zgodności ze studium lecz nie nakazuje aby zgodność ta była poczyniona odrębną uchwałą, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 28 marca 2017r., II OSK 1922/15, wyrok NSA 24 lutego 2017r., II OSK 1556/15 ).

Skarżący wskazał na rażącą niezgodność zapisów Planu ze Studium w odniesieniu do działek o nr ew. 14 i 46 przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną i działki o nr ew. 46 pod usługi o nieuciążliwym charakterze. Analizując postanowienia Planu i Studium Sąd stwierdził że tej niezgodności nie ma. W Planie działka o nr. ew. [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolem [...] - teren zabudowy jednorodzinnej, fragment działki w liniach rozgraniczających drogi dojazdowe oznaczone symbolem [...] o szerokości w liniach rozgraniczających 10-11 m; plac do zawracania o szerokości 13 m, w części w obszarze oznaczonym symbolem [...] – tereny usług nieuciążliwych, fragment działki w granicach ochrony konserwatorskiej zespołu dworskiego nr. wpisu [...] z [...] czerwca 2007 r , na działce znajduje się pomnik przyrody wraz z 15 m strefą ochronną, fragment działki w strefie ograniczonego zagospodarowania w obszarze 150 m od linii rozgraniczającej drogi ekspresowej oznaczonej symbolem [...].

Działka nr ew. 46 położona w części w obszarze urbanistycznym [...] – tereny usług nieuciążliwych, fragment działki w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...] szerokości zmiennej w liniach rozgraniczających 10-11 m, plac do zawracania o szerokości 13m, część działki znajduje się w granicach ochrony konserwatorskiej zespołu dworskiego, fragmenty działki znajdują się w strefie ograniczonego zagospodarowania w obszarze 150m. od linii rozgraniczających drogi ekspresowej [...]wypis i wyrys nr [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 11 stycznia 2017 r. (akta administracyjne).

W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z [...] października 2014 r. działka nr ew. [...] to tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego (MN) z ochroną parku historycznego, część południowa – tereny koncentracji usług (U). Dla terenów MN maksymalna wysokość zabudowy 12 m a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 50% a dla "U" powierzchnia biologicznie czynna 30%.

Działka nr ew. [...] położona jest w obszarze [...] – tereny zieleni nieurządzonej a w części w obszarze oznaczonym symbolem [...] – tereny usług nieuciążliwych, fragment działki w liniach rozgraniczających drogi dojazdowe [...] o szerokości zmiennej w liniach rozgraniczających 10-11 m , plac do zawracania o szerokości 13 m, część działki znajduje sią w granicach ochrony konserwatorskiej zespołu dworskiego (JW.), fragmenty działki znajdują się w strefie ograniczonego zagospodarowania w obszarze 150 m od linii rozgraniczających drogi ekspresowej oznaczonej symbolem [...].

Z wypisu ze Studium działki te położone są w strefie B – ekstensywny rozwój funkcjonalny z dominacją zabudowy jednorodzinnej w podstrefie –3 – rozwoju funkcji usługowo-produkcyjnej i usług komercyjnych o znaczeniu ponadlokalnym w rejonie węzła komunikacyjnego "Antoninów" oraz funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka 46 część wschodnia – tereny parków i zieleńców (ZP), z ochroną parku historycznego, część zachodnia - tereny usług komercyjnych.

W związku z tym ustalenia Studium co do przeznaczenia obu działek są tożsame. Dopuszczona jest na części zabudowa jednorodzinna i przewidziano tereny zieleni oraz usługi nieuciążliwe.

Nie wynika ze Studium, wbrew wywodom skargi, aby dopuszczone było na działce o nr ew. [...] prowadzenie usług innych niż nieuciążliwe. Czyni to niezasadnym zarzut skarżącego o naruszenia prawa do korzystania z tej nieruchomości na potrzeby działalności gospodarczej (uciążliwej) za niezasadny. Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia przez organ art. 9 ust. 4 w zw. Z art. 14 pkt 4 o 20 ust. 1 p.z.p.;

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut związany z usytuowaniem drogi [...] z naruszeniem praw skarżącego i sprzecznie z ustaleniami Studium. Droga ta widnieje w ustaleniach Studium, jest przewidziana jako droga zbiorcza odprowadzająca ruch m.in. z ulicy [...] i [...] i wbrew wywodom skargi utworzona jest nie tylko z części gruntów skarżącego ale i gruntów właściciela działki o nr 9. W tym zatem zakresie, w ocenie Sądu, organ w sposób proporcjonalny uwzględnił zarówno racje społeczne (potrzeba dostępu do dróg głównych) jak i prywatne i proporcjonalnie obciążył skutkami tych rozwiązań planistycznych właścicieli kilku nieruchomości. Wskazać należy, w droga ta przebiega po gruntach rolnych skarżącego – [...] – ich skraju i po gruntach przeznaczonych do zabudowy [...]. – działka o nr ew. [...]. Tym samym to dla właściciela tej ostatniej działki przebieg tej drogi jest bardziej uciążliwy i ogranicza możliwą zabudowę.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że:

- z wykazu uwag wniesionych do wyłożonego planu wynika jedynie, że zarzuty skarżącego nie zostały uwzględnione odnośnie działek o nr ew. [...], [...] (przeznaczenie w projekcie planu pod funkcje U natomiast w pozostałym zakresie tj. co do działek o nr ew. [...], [...] i [...] (zachowanie funkcji) został uwzględniony. Jak się wydaje skarżący pozostaje w przekonaniu że na działce o nr ew. [...] przewidziana jest inna funkcja niż wskazana w planie – co nie znajduje uzasadnienia w treści Studium. Poza tym organy gminy nie mają obowiązku pozytywnego odniesienia się do uwag a jedynie do ich rozpatrzenia, co w niniejszej sprawie uczyniły (wykaz rozpatrzonych uwag pkt 14). Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 11 ust. 11 w zw. z art. 17 pkt 1, 11, 12, 13, 14 p.z.p.;

- organy samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do stosowania, przy podejmowaniu uchwał, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek stosowania tych przepisów nie wynika ani z kodeksu postępowania administracyjnego ani z innych ustaw regulujących kwestie podejmowania uchwał przez samorząd terytorialny. Odesłanie do k.p.a. znajduje się w ustawie o samorządzie gminnym ale w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru – art. 91 ust. 5 i 94 ust. 2. tej ustawy czyni to niezasadnym zarzuty naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego;

-brak jest także podstaw do uznania, że zostały naruszone powołane w pkt f skargi akty poprzez brak uwzględnienia zasad ochrony przyrody wskazanych w pkt 140 wykazu stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia nr 15 Wojewody Mazowieckiego z 31 lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu [...] (D.Urz. Woj. [...]. [...], poz. [...]) gdyż w Planie przewidziana została ochrona pomników przyrody poprzez ustanowienie 15 metrowej strefy ochronnej. Twierdzenia skarżącego, że strefa ta powinna być większa stanowi jego subiektywne odczucie i pozostaje w sferze twierdzeń a nie faktów. Nie doszło zatem do naruszenia przez organ art. 45 ustawy o ochronie przyrody;

-Sąd bada zaskarżoną uchwałę w zakresie w jakim narusza ona interes prawny skarżącego. Tylko w ekstremalnych przypadkach np. gdy doszło do istotnego naruszenia procedury jej uchwalania może stwierdzić jej nieważność w całości. W tym przypadku Sąd uznał, że taka sytuacja nie zachodzi a zatem żądanie "uchylenia" uchwały w całości nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. w pkt 2 wyroku skargę w pozostałym zakresie oddalił. Na marginesie wskazać należy że żądanie uchylenia (a nie stwierdzenia nieważności) aktu prawa miejscowego nie znajduje żadnego umocowania w przepisach prawa;

-generalny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 p.z.p. poprzez pominięcie w toku procedury planistycznej faktu iż działka 14 jest objęta ochroną konserwatorską jest sprzeczny z treścią § 25 Planu i jego rysunkiem z których wynika, że fakt wpisu do rejestru zabytków uwidoczniony jest w obu dokumentach.

W związku z tym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. uznał, że zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza interes prawny skarżącego w odniesieniu do jednostek terenowych . [...].

W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd bada zaskarżoną uchwałę w zakresie w jakim narusza ona interes prawny skarżącego. Tylko w ekstremalnych przypadkach np. gdy doszło do istotnego naruszenia procedury jej uchwalania może stwierdzić jej nieważność w całości. W tym przypadku Sąd uznał, że taka sytuacja nie zachodzi a zatem żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości nie zasługuje na uwzględnienie. Na marginesie wskazać należy że żądanie uchylenia (a nie stwierdzenia nieważności) aktu prawa miejscowego nie znajduje żadnego umocowania w przepisach prawa.

. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 żkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2016, poz. 1804) zasądzając od organu na rzecz Skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 797 zł (wpis 300 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł, i opłata od pełnomocnictwa 17 zł.)