Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 696/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2021r. nr GOPS 5233.83od.2021, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. K. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] od.2021, Wójt Gminy C. odmówił Z. K. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że Z. K. ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem J. K., który dysponuje orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...] maja 2005 r. stwierdzającym trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji. Do wniosku strona dołączyła kopie decyzji przyznającej jej emeryturę rolniczą.

Po przytoczeniu treści art.17 ust. 1, ust. 1b, i ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."), organ stwierdził, że przeszkodą dla przyznania świadczenia są okoliczność pobierania przez wnioskodawczynię emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) oraz okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała we wskazanych w tym przepisie okresach (art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r.),

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zakwestionowała dokonaną przez organ wykładnię ww. przepisów. Podniosła, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. nie powinien być w sprawie zastosowany, oraz że z oświadczenia złożonego wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, iż dokonała ona wyboru tego świadczenia jako korzystniejszego od pobieranej emerytury.

Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydane na jego kanwie. Odnosząc się zaś do kwestii zaistnienia przeszkody dla przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci uprawnienia skarżącej do emerytury, organ odwoławczy potwierdził prawidłowość stanowiska organu I instancji, że w obliczu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. bezsporna okoliczność uprawnienia skarżącej do emerytury stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie SKO skarżąca nie ma możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS i ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest też możliwy zbieg obu świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Organ podkreślił związanie zasadą legalizmu, a także zakaz takiego interpretowania spornego przepisu, który prowadziłby do wykreowania nowej normy, sprzecznej z jasnym w swej wymowie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku o sygn. I OSK 1334/20, zwrócił uwagę na istotę świadczenia emerytalnego i pielęgnacyjnego jako – odpowiednio – substytutu wynagrodzenia po osiągnięciu wieku emerytalnego oraz świadczenia przysługującego osobie zdolnej podjąć zatrudnienie, ale pozbawionej tej możliwości z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślił, że emerytura jest świadczeniem pewnym i stabilnym, w przeciwieństwie do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu odwoławczego z żadnego obowiązującego przepisu nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce emerytury, lub obok tego świadczenia w wysokości wyższego z nich. Wskazał, że dla możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do emerytury konieczna jest inicjatywa ustawodawcza w tym zakresie.

Z. K., reprezentowana przez adwokata [...], zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu przedstawiono argumentacje tego zarzutu oparta na prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w stosunku do osób, które zmuszone są rezygnować z pracy w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym, w stopniu znacznym członkiem najbliższej rodziny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzające ją rozstrzygnięcie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postepowania w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Istota problemu prawnego w niniejszej sprawy polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Dla porządku stwierdzić należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stwierdzonej przez Burmistrza negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Sąd podziela w tym zakresie pogląd organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na moment powstania niepełnosprawności syna skarżącej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa).

Z uwagi na przeniesienie osi sporu na inne zagadnienie uznać można, że kwestia powyższa przestała być istotna w niniejszej sprawie i nie ma już potrzeby szerszego odnoszenia się do niej.

Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek skarżącej oparta została wyłącznie na językowej wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organy obu instancji uznały, że okoliczność, iż osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, wyłącza możliwość uzyskania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Jak wynika z akt sprawy, syn skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w T. z dnia [...] maja 2005 r. stwierdzającym całkowitą i trwałą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji trwałą niezdolność męża skarżącego do samodzielnej egzystencji. Powyższe orzeczenie jest orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu u.ś.r. (art. 3 pkt 21 lit. b u.ś.r.). Niesporne w sprawie pozostaje też, a co potwierdza zalegająca w aktach sprawy decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], że skarżąca jest uprawniona do emerytury. Skarżąca z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła 22 stycznia 2021 r., mając ustalone prawo do tego świadczenia.

Problematyka zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury stała się przedmiotem licznych już orzeczeń sądów administracyjnych. Kwestia ta jest rozbieżnie oceniana. Na przykład w wyroku z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20 (powołanym zresztą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dostępnym na stronie orzeczenia.mnsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej. NSA w wyroku tym akcentował, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Emerytura jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 ustawy obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym), dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem NSA okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, które przeczą jego treści (podobnie NSA w wyrokach: z 6 kwietnia 2017 r.; I OSK 2950/15 i z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18). Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). NSA wskazał, że osoby mające ustalone prawo do emerytury, choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin, nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły.

W ostatnim jednak czasie dostrzec należy zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii (przykładowo: w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, dostępne jw.), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. W szczególności zgadza się z argumentacją prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, gdzie zasadnie wskazano, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

Wobec powyższego należy odstąpić od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też zasadnie w sprawie I OSK 254/20 zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 254/20 wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (przywołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego). Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Jak trafnie zauważył NSA w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Jak wynika z akt sprawy, skarżącej wypłacana jest emerytura w wysokości [...] zł. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w czasie złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia wynosiła 1971 zł (w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie - 1.05.2004 r. - wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 420 zł). Skarżąca uzyskuje emeryturę w wysokości stanowiącą nieco powyżej połowy kwoty świadczenia pielęgnacyjnego.

Biorąc pod uwagę poczynione rozważania Sąd zgadza się z twierdzeniem skargi, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia pozostaje jednak dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę.

W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ust. 1 ust. 1 1 właściwej dla skarżącej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 266), zgodnie z którym w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r., art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, art. 33 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kierując się argumentacją wskazaną w na wstępie cytowanych wyrokach sądów, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Instytucja zawieszenia prawa do świadczenia była wykorzystywana do uzyskania w przyszłości wyższych świadczeń. Nie ma jednak przeszkód, by znalazła zastosowanie w sprawach takich jak niniejsza, dla celów pozaubezpieczeniowych. Ustawodawca bowiem nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie ze stosowanym mocą art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W miesiącu wydania decyzji o wstrzymaniu emerytura nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.

Sąd nie zgadza się zatem ze stanowiskiem organu odwoławczego, jakoby wnioskodawca nie miał możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a pobieraną emeryturą. Prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonywana w kontekście art. 17 ust. 1 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (i stosowanego odpowiednio art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) prowadzi do wniosku odmiennego.

Co więcej, to organ winien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a."), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

W realiach niniejszej sprawy organy, ograniczając się do językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe zaś skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji.

Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r.. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

Zwrócić uwagę na to, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. Organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń. Przesłanka sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny sama w sobie nie jest wystarczająca do przyznania przedmiotowego świadczenia, ustalenia wymaga równocześnie zaistnienie ww. przesłanki sytuacyjnej, również w oparciu o wywiad środowiskowy, albowiem przepis art. 23 ust. 4aa u.ś.r. nie ogranicza stosowania tego instrumentu procesowego w zw. z wątpliwościami co do sprawowania faktycznej opieki, ale "opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1", tj. takiej, której konieczność sprawowania spowodowała rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub ich niepodejmowanie.

Pamiętać przy tym należy, że o ile wywiad środowiskowy jest zasadniczym instrumentem procesowym służącym usunięciu istniejących wątpliwości co do zakresu sprawowanej opieki, to organy dysponują również możliwością pozyskania innych dowodów, w myśl reguły wyrażonej w art. 75 § 1 k.p.a. Będą to np. oświadczenia osób bliskich lub sąsiadów, szczególnie wartościowe w kontekście ustalenia, kto i w jakim wymiarze sprawuje nad niepełnosprawnym faktyczną opiekę.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Po ewentualnie pozytywnym zweryfikowaniu kwestii związanych z tym, czy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (pomijając okoliczność pobierania emerytury), wezwie skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzja Prezesa KRUS) umożliwiających ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygnie sprawę.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu kwotę [...]zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem.