Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1462/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 170, art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Szef Krajowej Administracji Skarbowej wydał w dniu [...] maja 2020 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego E. N. z dniem [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji Szef KAS nadmienił, że pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował E. N., że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wobec braku przedstawienia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jej stosunek służbowy wygaśnie z dniem [...] sierpnia 2017 r.

W wyniku złożonej przez E. N. skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 62/17 zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1041/18 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od ww. wyroku WSA w Gdańsku. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, że skoro z mocy art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, w przypadku o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, to można uznać, że ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkami wygaśnięcia stosunku służbowego. Zachodzi zatem domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że regulacje materialnoprawne, obowiązujące w rozpoznawanym stanie faktycznym, wymagały wydania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony, pod którym to określeniem Naczelny Sąd Administracyjny rozumie decyzję stwierdzającą zwolnienie ze służby.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego E. N. z dniem [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że przedmiotowa decyzja stwierdza stan faktyczny zaistniały w 2017 r. w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Korzystając z przysługujących z mocy ww. ustawy kompetencji, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] podjął decyzję o nieprzedstawieniu E. N. w ustawowym terminie, tj. do dnia [...] maja 2017 r., pisemnej propozycji służby lub pracy w podległej jednostce. Organ wskazał, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie składania bądź nieskładania funkcjonariuszom i pracownikom propozycji, a w przypadku składania propozycji, prawo decydowania co do jej zakresu i rodzaju. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] podniósł, że E. N. od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] lutego 2017 r. pełniła służbę w Wydziale [...] Izby Celnej w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej. W wyniku przeprowadzonej reformy komórka zarządzania ryzykiem, w której wówczas służbę pełniło [...] funkcjonariuszy, stała się komórką, której katalog zadań został przeznaczony głównie dla korpusu służby cywilnej. Propozycji służby/pracy nie otrzymały 3 osoby, w tym E. N., 9 osób otrzymało propozycję pracy i zasiliło komórki Izby Administracji Skarbowej oraz urzędów skarbowych, natomiast jedna osoba otrzymała propozycję służby w Służbie Celno-Skarbowej.

E. N. złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej "skargę" na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- obrazę przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS poprzez brak zastosowania w stosunku do jej osoby przesłanek wskazanych w tym przepisie i zwolnienie ze służby z powodu kwestii kadrowych i reorganizacji;

- obrazę przepisu art. 165 ust. 7 ww. ustawy poprzez zastosowanie w stosunku do jej osoby innych niż wymienione w tym przepisie przesłanek, a zatem stosowanie przesłanek pozaustawowych;

- obrazę art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że istniały przesłanki do braku wręczenia jej propozycji służby, w sytuacji gdy takowych nie było, a argumenty o zmianie charakteru zatrudnienia w komórce zarządzania ryzykiem są fasadowe i sztuczne, ponieważ jej wiedza mogła być wykorzystana w innych komórkach,

- obrazę art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które merytorycznie nie spełnia wymogów ustawowych, albowiem w ogóle nie tłumaczy merytorycznie powodu braku wręczenia jej propozycji służby z pozycji ustawowych przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS.

Po rozpoznaniu sprawy Szef Krajowej Administracji Skarbowej nadmienił, że pismo E. N. z dnia [...] lutego 2020 r. było zatytułowane "skarga". Jednak o procesowej kwalifikacji pisma decydują treść i cechy konstrukcyjne, a nie tytuł. Organ uznał, że wolą strony było złożenie odwołania od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...].

Przechodząc do merytorycznych aspektów sprawy, organ zaznaczył, iż rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego funkcjonariuszy determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej tworząca Krajową Administrację Skarbową, w ramach której została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa. Ustawa wprowadziła szereg rozwiązań w zakresie ustroju i organizacji jednostek Krajowej Administracji Skarbowej, w tym także w sprawach dotyczących służby i pracy. Przepisy przejściowe i wprowadzające zostały zawarte w ustawie wprowadzającej ustawę o KAS.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby.

Przepis art. 165 ust. 7 ww. ustawy przewiduje, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W myśl przepisu art. 170 ust. 1 ww. ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

- z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

- po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r.

E. N. do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej.

W konsekwencji braku propozycji, w myśl ww. art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, jej stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. W ocenie organu nieprzedstawienie stronie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji pracy/służby w Krajowej Administracji Skarbowej znajduje oparcie w przepisach ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS prawo decydowania co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy też propozycja pełnienia służby. Ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Ustawodawca bowiem umożliwił dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb jednostek organizacyjnych KAS i realizowanych przez nie zadań. Stąd też Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do przedłożenia odwołującej propozycji pracy lub służby.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zdaniem organu, zawiera analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia E. N. propozycji pracy/służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki. Strona w okresie od [...] czerwca 2015 r. do [...] lutego 2017 r. pełniła służbę w Wydziale [...] Izby Celnej w [...]. Przed dokonaniem konsolidacji, tj. przed [...] marca 2017 r., w Izbie Celnej w [...] wraz z podległymi urzędami celnymi, funkcjonowały łącznie cztery komórki organizacyjne realizujące zadania z zakresu analizy ryzyka. W wyniku przeprowadzonej reformy ilość komórek organizacyjnych zajmujących się ww. zagadnieniami została ograniczona do dwóch: jedna komórka w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] i jedna komórka w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W związku z ograniczeniem ilości komórek organizacyjnych z uwagi na faktyczne potrzeby Izby Administracji Skarbowej w [...], ograniczona została także liczba osób wykonujących wskazane zadania. Komórki zarządzania ryzykiem nie są komórkami, w których pełnią służbę funkcjonariusze, zatem również z tego względu nie było możliwości przedstawienia E. N. propozycji pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej.

Zdaniem organu odwoławczego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] podejmując decyzję o nieprzedstawieniu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę. Organ ważąc wszystkie argumenty, zobowiązany był brać pod uwagę nie tylko zasadę ochrony służby/pracy, lecz również inne wartości konstytucyjne jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonanymi w strukturach administracji publicznej.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej stanął na stanowisku, iż dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków, w tym przypadku przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] realizuje politykę kadrową w izbie administracji skarbowej, podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbyła się w prawidłowy sposób. Dąży do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku Krajowej Administracji Skarbowej. Realizując zaś politykę kadrową w podległej jednostce, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Z treści art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmował decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy, czy też, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć mu propozycji po uwzględnieniu ustawowych kryteriów, określonych w powołanym wyżej przepisie.

W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca, projektując reformę administracji skarbowej. Mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy. Zamierzeniem przyświecającym utworzeniu Krajowej Administracji Skarbowej było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało bowiem, iż nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych.

Wejście w życie przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, a pośrednio także ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, miało zatem służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów. Ustawodawca w związku z tym pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] uprawniony był do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu stronie propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administracje Skarbową.

E. N. nie otrzymała propozycji służby lub zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 ww. ustawy było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tej sytuacji organ zobligowany wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wyrokach z dnia 20 grudnia 2017 r. – sygn. akt III SAB/Gd 62/17 i z dnia 17 października 2019 r. - sygn. akt I OSK 1041/18, wydał decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego. Decyzję podjęto w oparciu o przebieg służby E. N., obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa oraz wytyczne zawarte w wyrokach.

E. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) obrazę art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z 16 listopada 2016 r., w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji DIAS w [...] i akceptację faktu braku wręczenia stronie propozycji pracy lub służby;

2) wydanie decyzji w oparciu o przesłanki nie występujące w ustawie, ponieważ przepis art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wśród kryteriów wręczenia propozycji pracy/służby nie wymienia kwestii reorganizacji poszczególnych komórek, zmiany charakteru zatrudnienia w danych komórkach;

3) z ostrożności procesowej, gdyby Sąd uznał że stosowano do skarżącej art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS skarżąca podniosła obrazę przepisu art. 165 ust. 7 tej ustawy poprzez akceptację decyzji DIAS w [...] wydanej w oparciu o ww. przepis i tym samym akceptację faktu braku wręczenia propozycji pracy lub służby, pomimo iż kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także miejsce zamieszkania strony za tym przemawiały;

4) obrazę przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów prowadzącą do wniosku, że decyzja DIAS w [...] była prawidłowa oraz błędną ocenę dowodów prowadzącą do uznania, że zasadne było wydanie wobec skarżącej decyzji o zwolnieniu z służby oraz uznanie, że strona musiała być zwolniona z uwagi na konieczność uszczuplenia kadry, podczas gdy w tym samym czasie prowadzono nowe nabory;

5) obrazę przepisu art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że musi zostać wydana decyzja o wygaszeniu stosunku służbowego w sytuacji, gdy istotą sprawy jest to, że decyzja DIAS w [...] pokazuje wadliwość braku wręczenia propozycji służby i tylko w tej formule prawnej, tj. zaskarżenia decyzji zwalniającej ze służby istnieje możliwość odwołania się od decyzji;

6) naruszenie art. 60 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do służby na jednakowych zasadach oraz naruszenie sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady ogólnej uwzględniania słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez nieuwzględnienie, że dalsza praca bądź służba w KAS służyłaby dobru publicznemu, korespondującemu ze słusznym interesem strony.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, ponieważ odebrano jej możliwość kontroli "wygaszenia" służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżone decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej Przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, zwanej dalej "Przep. wprow.", wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub w stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 zd. 1 Przep. wprow.). Przy czym ustawodawca wyraźnie stanowi w drugim z ww. przepisów, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub gdy funkcjonariusz nie zaakceptuje złożonej mu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 Przep. wprow.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, stosownie do art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i po jej przyjęciu przez funkcjonariusza.

Sąd stwierdza, że w przypadku drugiego z ww. rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej, w związku z reformą szeroko rozumianej administracji skarbowej, wielokrotnie wypowiadała się judykatura, aczkolwiek w sposób niejednolity w kwestii podstawy prawnej i możliwości wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Rozbieżności w poglądach składów orzeczniczych spowodowały, że jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął NSA w uzasadnieniu uchwały podjętej 1 lipca 2019 r. w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygn. akt I OPS 1/19.

Z uzasadnienia ww. uchwały NSA wynika, że wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 Przep. wprow.). Dochodzi wówczas do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 Przep. wprow. W związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Stanowi on, iż decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Katalog zawartych w tej regulacji przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza jest zamknięty.

Analogiczne stanowisko, do tego z przywołanej uchwały NSA, prezentowały sądy administracyjne, które orzekały w sprawie skarżącej, tj. WSA w Gdańsku w wyroku z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 62/17 oraz NSA w wyroku z 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1041/18, który utrzymał w mocy orzeczenie Sądu pierwszej instancji. Zarówno organy administracji skarbowej, jak i tutejszy Sąd był związany wykładnią prawa dokonaną przez Sądy w ww. orzeczeniach, stosownie do art. 153 P.p.s.a. W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Takie okoliczności nie zaistniały jednak w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu decyzje organów administracji skarbowej obu instancji nie uwzględniają wytycznych zawartych w ww. prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku. Sąd ten nakazał Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] rozważenie wszelkich okoliczności sprawy – a w szczególności tych związanych z posiadanymi przez skarżącą kwalifikacjami i przebiegiem jej dotychczasowej służby, zgodnie z art. 165 ust. 7 Przep. wprow. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ma możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej.

Wybierając to drugie rozstrzygnięcie, czyli decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznaczną z decyzją o zwolnieniu ze służby, organy zaniechały zindywidualizowanych rozważań w zakresie przyczyn niezłożenia skarżącej propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Tymczasem funkcjonariusz, który w istocie traci dotychczasowy status, ma pełne prawo do poznania powodów wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).

Sąd kasacyjny w wyroku z 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1041/18, zaaprobował stanowisko WSA w Gdańsku, wedle którego podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącej stanowi art. 170 ust. 3 Przep. wprow., a w ujęciu procesowym – art. 276 ust. 5 ustawy o KAS w związku z art. 104 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. Powyższe przepisy powinny być zatem w szczególności brane pod rozwagę przez organy administracyjne, tym bardziej, że wydane w kontrolowanej sprawie decyzje należały do kategorii decyzji uznaniowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na rolę prawidłowego sporządzenia uzasadnienia w przypadku decyzji wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. I tak z wyroków NSA z 23 września 1987 r., sygn. akt II SA 468/87 (OPS 1988, nr 11-12, poz. 258) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 266/08 wynika, że organ, wydając decyzję uznaniową, winien wyjaśnić w sposób zrozumiały i czytelny motywy, jakim się kierował, podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ administracji publicznej obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W przypadku tego rodzaju decyzji uzasadnienie spełnia szczególną rolę, pozwalając na dokonanie oceny, czy decyzji nie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd administracyjny.

Sąd stwierdza, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, tj. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz Szef KAS naruszyły art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Szef KAS, aprobując wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] opierają się na ogólnikowo przedstawionych motywach, które mogą odnosić się do każdego funkcjonariusza znajdującego się w takiej sytuacji jak skarżąca, czyli funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono propozycji służby lub pracy. Ogólne rozważania na temat uwzględnienia potrzeb Służby Celno-Skarbowej w procesie kształtowania polityki kadrowej oraz przesłanki z art. 165 ust. 7 Przep. wprow., m.in. posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej pracy lub służby funkcjonariusza; istoty reformy organizacyjnej służb podatkowych i celnych, która sprowadzała się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących obowiązki służbowe w ramach stosunku służby, uprawnień w zakresie składania bądź nie propozycji funkcjonariuszom i pracownikom oraz decydowania co do zakresu i rodzaju propozycji nie stanowią realizacji wytycznych przedstawionych w ww. prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku. Organy powinny ocenić konkretne okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek do nieprzedstawienia propozycji służby i pracy, szczegółowo wyjaśnić dlaczego skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych, co skutkowało de facto utratą przez nią zatrudnienia.

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżąca przez 13 lat pełniła nienaganną służbę i posiada wysokie kwalifikacje. Skarżąca była pozytywnie opiniowana przez przełożonych, wielokrotnie ją nagradzano i awansowano.

Skarżąca ponadto, jak podkreśla, pełniła od [...] lutego 2011 r. funkcję [...] wykonującego zadania Lokalnego Punktu Kontaktowego z zakresu realizacji zadań Krajowej Grupy Zadaniowej [...]. Zadania te wykonywała bez żadnych zastrzeżeń i zarzutów przełożonych niezmiennie przez 6 lat. Wszystkie te okoliczności zostały przez organy pominięte i – wbrew nakazowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – nie poddano ich analizie.

Wyjaśnić ponadto należy, iż Sąd nie kwestionuje możliwości wskazania w uzasadnieniu decyzji istotnych celów reformy administracji skarbowej, tym niemniej nie stanowi to o zindywidualizowaniu przesłanek braku przedstawienia propozycji pracy lub służby, w okolicznościach dotyczących konkretnej osoby. Podobnie nie jest wystarczające, szczególnie w świetle wydanego w sprawie prawomocnego wyroku w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 62/17, ograniczenie się przez organy do analizy sytuacji kadrowej w komórce organizacyjnej, w której skarżąca pełniła służbę. Jak bowiem wynika z wyjaśnień organu 9 osób z tej komórki organizacyjnej otrzymało propozycję pracy, a jedna osoba otrzymała propozycję służby w Służbie Celno-Skarbowej, natomiast 3 osoby, w tym skarżąca, nie otrzymała ani propozycji służby, ani propozycji pracy. Organ nie wyjaśnił zatem, dlaczego to właśnie skarżąca, biorąc pod uwagę przesłanki z art. 165 ust. 7 Przep. wprow., a w szczególności uwzględniając posiadane przez skarżącą kwalifikacje i przebieg jej dotychczasowej służby, nie otrzymała propozycji pełnienia służby, skoro sam fakt pełnienia służby w tej komórce organizacyjnej nie stanowił przeszkody faktycznej do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby lub pracy.

Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] uwzględni powyższe rozważania prawne, dokona wszechstronnej analizy i oceny materiału dowodowego, a następnie podejmie decyzję, którą wyczerpująco uzasadni, w tym odniesie się do argumentacji skarżącej oraz zamieści zindywidualizowane powody wybranego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.