Wyrok NSA oz. w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 23/02
NSA oz. w Lublinie
Data orzeczenia: 2002-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
article: art. 35b, art. 60
journal: Dz.U. 1991 nr 91 poz. 408
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.
Teza: Jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty we własnym zakresie przez samodzielny publiczny ZOZ, organ, który go utworzył, wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy jego gospodarki finansowej lub o jego likwidacji - art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./.

W świetle powyższych uregulowań, niewątpliwe jest, iż samo istnienie ujemnego wyniku finansowego nie może a priori przesądzać o likwidacji samodzielnego publicznego ZOZ, a decyzja w tej sprawie może być podjęta po analizie wskazanych w nich przesłanek faktycznych.

A zatem, likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest ustawowo ograniczona.

TEZY

Jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty we własnym zakresie przez samodzielny publiczny ZOZ, organ, który go utworzył, wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy jego gospodarki finansowej lub o jego likwidacji - art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./.

W świetle powyższych uregulowań, niewątpliwe jest, iż samo istnienie ujemnego wyniku finansowego nie może a priori przesądzać o likwidacji samodzielnego publicznego ZOZ, a decyzja w tej sprawie może być podjęta po analizie wskazanych w nich przesłanek faktycznych.

A zatem, likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest ustawowo ograniczona.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Z. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z 4 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Z. (...) października 2001 r. w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej na 2001 rok - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą (...) z 4 grudnia 2001 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L., na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, stwierdziło nieważność uchwały (...) Rady Miejskiej Z. z 29 października 2001 r. w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej na 2001 rok, w części dotyczącej ustalenia wydatków bieżących w kwocie 3.000.000 zł /zał. nr 2 do uchwały; dział 851, rozdział 8511, część powiatowa budżetu/, przeznaczonych na pokrycie ujemnego wyniku finansowego Samodzielnego Publicznego Zespołu ZOZ w Z., i zwiększenia o tę kwotę przychodów budżetu Miasta z tytułu kredytu zaciągniętego na finansowanie wyniku finansowego SPZZOZ, jako sprzecznej z art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./.

W uzasadnieniu swojej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, iż uchwała Rady Miejskiej Z. narusza art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, bowiem pokrycie ujemnego wyniku finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przez organ, który go utworzył - stosownie do postanowienia art. 60 ust. 4 wskazanej ustawy - możliwe jest dopiero wtedy, gdy organ prowadzący zakład podejmie uprzednio, w związku z niemożnością pokrycia przez zakład ujemnego wyniku finansowego, uchwałę o zmianie jego formy gospodarki finansowej. W sytuacji bowiem, gdy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie może pokryć we własnym zakresie ujemnego wyniku finansowego, organ prowadzący go zobowiązany jest do podjęcia uchwały o zmianie jego formy gospodarki finansowej lub o jego likwidacji - art. 60 ust. 3 cyt. ustawy. Decyzja o likwidacji powoduje, że zobowiązania i należności zlikwidowanego zakładu stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego - art. 60 ust. 6 cyt. ustawy.

W przypadku zaś podjęcia uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu, organ, który go utworzył, jest zobowiązany do pokrycia ujemnego wyniku finansowego i określenia formy jego dalszego finansowania. Do uznania organu założycielskiego pozostawiono jedynie decyzję o wyborze formy finansowania zakładu na zasadach określonych w art. 35c cyt. ustawy /zakład budżetowy lub jednostka budżetowa/.

Rada Miejska Z. nie podjęła dotychczas uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej SPZZOZ w Z., a zatem przeznaczenie w budżecie Miasta środków na częściowe pokrycie tego ujemnego wyniku finansowego jest przedwczesne i w konsekwencji narusza wskazany przepis art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Konsekwencją stwierdzenia nieważności wydatków, o których mowa wyżej, będzie zmniejszenie przychodów z tytułu kredytu zaciągniętego na sfinansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach.

W skardze na tę uchwałę złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto Z. wnosiło o jej uchylenie, zarzucając organowi nadzoru błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 60 ust. 3 i 4 w związku z art. 60 ust. 2 i art. 35c ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podnosiła, iż po przeanalizowaniu przesłanek wskazanych w art. 60 ust. 2 Zarząd Miasta podjął decyzję o dalszym funkcjonowaniu SPZZOZ w Z. na zasadach określonych w art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Uwzględniając stanowisko Zarządu, Rada Miejska Z. podjęła stosowną uchwałę, której nieważność została stwierdzona przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Interpretacja przepisów art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przedstawiona przez Izbę w znacznym stopniu ogranicza uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego do samodzielnego decydowania o kształcie polityki zdrowotnej na własnym terenie. Art. 57 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym nie przewiduje możliwości zawierania kontraktów ze szpitalami działającymi w formie zakładów budżetowych lub jednostek budżetowych. Samodzielne finansowanie kosztów działalności szpitala przez jednostkę samorządu terytorialnego przekracza możliwości finansowo-ekonomiczne średniej wielkości miasta, jakim jest Z. Rada Miejska Z. nie podejmuje decyzji o likwidacji lub przekształceniu SPZZOZ ze względu na uzasadnione prawo mieszkańców do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanej ze środków publicznych. Tym samym organ założycielski dokonał prawnie dopuszczalnego wyboru dalszej formy finansowania SPZZOZ w Z. i podjął decyzję o pokryciu ujemnego wyniku finansowego Szpitala, przez co nie naruszył prawa.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wnosiła o jej oddalenie i podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Atrybutem samodzielności publicznego ZOZ jest zasada pokrywania we własnym zakresie ujemnego wyniku finansowego - art. 60 ust 1. Jeżeli ZOZ nie jest w stanie pokryć ujemnego wyniku finansowego, nie może już być samodzielnym publicznym ZOZ i dlatego organ, który go utworzył, podejmie uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej takiego zakładu lub o jego likwidacji. Przepis ten jest kategoryczny w swojej treści.

Takie rozumowanie wzmacniają przepisy art. 35b i art. 35c ustawy, bowiem dopiero po zmianie formy gospodarki finansowej dotychczasowego samodzielnego ZOZ mogą być pokryte przez budżet samorządowy zobowiązania i należności takiego zakładu. Inaczej budżet stawiany byłby wobec nieplanowanych i nieprzewidzianych wydatków, co trudno pogodzić ze społeczno-gospodarską funkcją budżetu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Spór miedzy stronami sprowadza się do interpretacji art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./. W świetle uregulowań cyt. ustawy, zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych, utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia - art. 1 ust 1. Zakład opieki zdrowotnej może być utworzony przez podmioty określone w art. 8, przy czym stosownie do ust. 2 tego artykułu, publicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład opieki zdrowotnej utworzony przez organy określone w ust. 1 pkt 1-3 /m.in. przez jednostkę samorządu terytorialnego/. Formy prowadzenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej określają przepisy rozdziału 1a cyt. ustawy.

Z przepisu art. 35b ust. 1 wynika, że publiczny zakład opieki zdrowotnej, utworzony przez organ określony w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, prowadzony jest w formie samodzielnego zakładu, pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań, z zastrzeżeniem art. 35c i art. 35d. Zakład ten prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie - art. 35b ust. 12. Prowadzenie zakładu opieki zdrowotnej w formie samodzielnego zakładu jest więc zasadą /"prowadzony jest"/.

Publiczny zakład opieki zdrowotnej może być prowadzony w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, jeżeli jego prowadzenie w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej byłoby niecelowe lub przedwczesne - art. 35c ust. 1.

Decyzją w tej sprawie podejmuje organ założycielski, po dokonaniu analizy okoliczności wskazanych w art. 35c zdanie 2.

Zakład taki prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w prawie budżetowym, z zastrzeżeniem art. 50-art. 35c ust. 2. Zasady gospodarki publicznych zakładów opieki zdrowotnej regulują przepisy rozdziału 4 cyt. ustawy.

Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej samodzielnie gospodaruje przekazanymi mu w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym oraz majątkiem własnym /otrzymanym i zakupionym/. Może uzyskiwać środki finansowe na zasadach określonych w art. 54 oraz dotacje budżetowe na cele określone w art. 55 cyt. ustawy. Powyższe przepisy gwarantują zasadę samodzielności i samofinansowania samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są odrębnymi osobami prawnymi, zdolnymi do tego, by być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków majątkowych, co było celem reformy wprowadzonej cyt. ustawą. Przepis art. 60 jest również usytuowany w rozdziale 4 ustawy. Stosownie do przepisu art. 60 ust. 1, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy. Przepis ten jest konsekwencją przyznania samodzielnym zakładom opieki zdrowotnej pełnej samodzielności w ramach przyznanej im osobowości prawnej. Ujemny wynik finansowy samodzielnego publicznego ZOZ nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli dalsze jego istnienie uzasadnione jest celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością - art. 60 ust. 2 cyt. ustawy.

Jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty we własnym zakresie przez samodzielny publiczny ZOZ, organ, który go utworzył, wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy jego gospodarki finansowej lub o jego likwidacji - art. 60 ust. 3.

W świetle powyższych uregulowań, niewątpliwe jest, iż samo istnienie ujemnego wyniku finansowego nie może a priori przesądzać o likwidacji samodzielnego publicznego ZOZ, a decyzja w tej sprawie może być podjęta po analizie wskazanych w nich przesłanek faktycznych.

A zatem, likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest ustawowo ograniczona.

Ujemny wynik finansowy nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli istnieją okoliczności wskazane w art. 60 ust. 2 ustawy.

W tym ostatnim wypadku możliwa jest tylko zmiana formy organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej, przy czym formę tę wskazuje art. 35c ustawy /zakład budżetowy lub jednostka budżetowa/.

Z treści skargi wynika, iż Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. od kilku lat nie jest w stanie pokryć kosztów swojej działalności, a sytuacja ta nie ma charakteru przejściowego. W ocenie strony skarżącej, SPZZOZ nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a więc utracił przymiot samodzielności. Zobowiązywało to więc organ założycielski do podjęcia działań określonych w art. 60 ust. 3 ustawy, na co zasadnie wskazała zaskarżona uchwała. Należy przy tym podnieść, iż przytoczenie przesłanek ustawowych wskazanych w art. 60 ust. 2 cyt. ustawy bez uzasadnienia celowości utrzymania zakładu oraz wykazania, że jego zadań nie może przejąć inny zakład, nie jest wystarczające do przyjęcia, że w okolicznościach faktycznych rzeczywiście zaistniały przesłanki przemawiające za dalszym utrzymaniem działalności SPZZOZ.

W takiej sytuacji zarzuty podniesione w skardze należało uznać za pozbawione podstaw prawnych, co, stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, prowadziło do oddalenia skargi.