Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 893/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3,  art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022r. sprawy ze skargi D.D., R.D., J.D., W.D., K.D., S.D., G.D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr NWXIV.7581.3.18.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 25 marca 2021 r., znak[...] , wydaną na podstawie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku D. D., J. D., W. D., K. D., S. D., R. D. i G. D., odmówił zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej, położonej w T. przy [...], oznaczonej jako działki numer[...], [...],[...]i[...], o łącznej powierzchni 0.3759 ha w obrębie ewidencyjnym T. AR_2, własności Gminy Miejskiej T.

W uzasadnieniu podano m. in., że ww. nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 3 marca 1956 r., z dnia 23 stycznia 1956 r. oraz z dnia 28 maja 1956 r. wywłaszczono za odszkodowaniem na rzecz Państwa – Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w T., nieruchomość rolną P. D., obejmującą obszar o łącznej powierzchni 18,5503 ha. Następstwo prawne po wywłaszczonym wykazane zostało odpowiednimi orzeczeniami sądowymi. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzjami z dnia 6 lipca 2018 r., z dnia 10 lipca 2018 r. oraz z dnia 25 kwietnia 2019 r. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności wymienionych orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Dokumenty geodezyjne, w tym wykaz zmian gruntowych, sporządzony przez geodetę uprawnionego, w którym zobrazowane zostały zaistniałe zmiany w oznaczeniu nieruchomości, jak również mapa zasadnicza z wrysowanym pasem dawnej własności, pozwoliły na jednoznaczne ustalenie, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczona aktualnie numerami ewidencyjnymi działek jw., powstała w wyniku kolejnych podziałów i scaleń działki pierwotnej numer[...], wywłaszczonej na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 23 stycznia 1956 r. i orzeczenia z dnia 3 marca 1956 r. Zgodnie z przywołanymi dokumentami, pas dawnej własności obejmuje jedynie w części wymienione wyżej działki. Tereny przeznaczone pod rozbudowę miasta T. wywłaszczone zostały od różnych właścicieli. Podlegały następnie scaleniom i kolejnym podziałom. Dzięki zatarciu pierwotnych granic wywłaszczanych nieruchomości możliwa była realizacja wszystkich zamierzonych celów prowadzących do powstania nowego miasta. Cały obszar objęty wnioskiem, w tym także jego część wydzielona do odrębnego postępowania, został wywłaszczony w trybie przepisów ww. dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 roku. Regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia, ani w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie (wywłaszczenie) nieruchomości, ani w dokumentacji sporządzonej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzony w 1955 roku przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., przeznaczył przedmiotowy grunt na cele budownictwa mieszkaniowego - rozbudowę miasta T. Z uwagi na brak oryginalnego dokumentu oraz rysunku planu, swoje ustalenia organ oparł między innymi na opracowaniu sporządzonym przez generalnego projektanta miasta – K. W., pt. "N..", wydanym w 1960 roku. Zawiera ono liczne rysunki i dokumentację fotograficzną. W ocenie organu, zarówno umieszczony w wymienionym opracowaniu rysunek planu ogólnego miasta, jak i rysunki poszczególnych planów szczegółowych dla fragmentów miasta, w sposób jednoznaczny wskazują na przeznaczenie omawianego obszaru pod budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zaprojektowanych w uporządkowanych zespołach architektonicznych, tworzących samodzielne dzielnice mieszkaniowe. Wzięto pod uwagę również inne dokumenty archiwalne, w tym fotograficzne. Starosta stwierdził, że teren objęty niniejszym postępowaniem przeznaczony został na cel publiczny, uzasadniający wywłaszczenie, jakim była budowa miasta. Do dnia złożenia wniosku o zwrot takie funkcje spełniał i nadal spełnia. Fakt posiadania przez Gminę T. prawa własności do gruntu oraz dysponowania nim, poprzez zawieranie umów dzierżaw, w sposób przysparzający majątek publiczny, potraktować można, zdaniem organu, również jako realizowanie celów publicznych.

Od ww. decyzji odwołania złożyli przez pełnomocnika D. D., R. D., J. D., W. D., K. D., S. D., G. D. (dalej: strony, skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucono m. in. naruszenie:

1) art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez:

a) całkowicie bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany do chwili obecnej, na co w szczególności wskazuje fakt braku zagospodarowania nieruchomości, wbrew publicznemu charakterowi celu wywłaszczenia oraz brak spójnego i zakończonego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, a zatem nieruchomość ta winna zostać zwrócona skarżącym;

b) bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości, podczas gdy Starosta w żadnym zakresie nie zbadał rzetelnie i wyczerpująco wskazanych w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

2) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a z całą pewnością nie został zrealizowany na pełnym jej obszarze;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jedynie iluzoryczne dokonanie uszczegółowienia skonkretyzowanego celu wywłaszczenia w oparciu o niewystarczające dokumenty oraz inne braki dowodowe szczegółowo opisane w odwołaniu;

4) naruszenie zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...] z dnia 11 marca 1955 roku w sprawie zasad wyboru i trybu uzgadniania lokalizacji inwestycji w zw. z uchwałą nr [...] Rady Ministrów z dnia 29 lipca 1957 roku w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. nr [...], poz.[...]);

5) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r., znak NWXIV.7581.3.18.2021, wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano m. in., że celem wywłaszczenia była budowa miasta T. Pozbawienie prawa własności nieruchomości jw. nastąpiło na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r., kilkadziesiąt lat temu, w całkowicie odmiennych od obecnie panujących warunkach ustrojowych. W przeszłości stosowano akt zbiorowy, skierowany do wielu podmiotów, a cel, na jaki dokonywano wywłaszczenia, określany był w sposób bardzo ogólnikowy. Cel ten nie musiał być zatem precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w jego realizacji. Organ oparł się na wszelkich dostępnych dokumentach, w tym także takich, które powstały już po dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu, np. na planie zagospodarowania przestrzennego miasta N. - planie etapowym zatwierdzonym 15 stycznia 1962 r. Do akt sprawy pozyskano (przesłany przy piśmie z 14 marca 2019 r.) fragment planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. - planu etapowego z 9 lipca 1964 r. wraz z częścią opisową, z którego wynika, że sporny teren oznaczony był symbolem N1ZP, oznaczającym tereny zieleni izolacyjnej, wymagające wykonania robót ziemnych i częściowego usunięcia zwałki ziemi kolejowej. Dokumenty jednoznacznie potwierdzają, że sporny teren miał pozostać obszarem zielonym, niezabudowanym. W oparciu o zdjęcia lotnicze z lat 1973, 1978, 1981 ustalono, że takim właśnie obszar ten pozostawał przez wiele lat. Przy tym, "terenu zieleni" nie można automatycznie utożsamiać wyłącznie z zielenią zorganizowaną, jak miałoby to miejsce w przypadku obszaru wywłaszczonego np. pod park. Cel wywłaszczenia, jakim jest budowa miasta, obejmuje nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także całą infrastrukturę potrzebną do prawidłowego jego funkcjonowania, w tym budynki handlowe i usługowe, garaże, zieleń osiedlową i izolacyjną oraz urządzenia i sieci przesyłowe. W ocenie organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że cel wywłaszczenia spornego terenu został zrealizowany.

Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik D. D., R. D., J. D., W. D., K. D., S. D. i G. D., zaskarżając ją w całości. Zarzucił:

1/ naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 136 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, tj. w szczególności poprzez:

- zaniechanie precyzyjnego ustalenia, jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji jedynie iluzoryczne dokonanie uszczegółowienia skonkretyzowanego celu wywłaszczenia w oparciu o niewystarczające dokumenty (tj. plany, pisma) powstałe już wiele lat po dacie wywłaszczenia, które z tej przyczyny nie są przydatne do określenia celu wywłaszczenia poprzedzającego datę wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, a nie w oparciu o konieczną w tym przypadku i prawomocną decyzję o lokalizacji szczegółowej, wydaną przez uprawniony do tego organ, tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. (K.);

- niedopuszczalne ustalenie rzekomego zrealizowania celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym na podstawie opracowania K. W. "N.", planszy studialnej "Miasto N." oraz innych dokumentów pośrednich, w sytuacji, gdy do jakiegokolwiek spójnego i końcowego zagospodarowania tej działki (zob. protokół oględzin) nie doszło przez prawie 70 lat (tj. do chwili wydania skarżonej decyzji);

- bezpodstawne uznanie, że wystarczającym doprecyzowaniem celu wywłaszczenia w postaci realizacji narodowych planów gospodarczych jest bardzo szerokie i ogólne ustalenie, że na nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia, podczas gdy nieruchomość nie jest wciąż zagospodarowana i fakt ten wynika bezpośrednio z twierdzeń organu (w skarżonej decyzji organ wskazuje, że nieruchomość stanowi "teren zielony", podczas gdy w rzeczywistości to tereny przypadkowo zorganizowane;

- zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., w celu ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia, mimo że organ I instancji w zasadzie nie przeprowadził w tym względzie w ogóle postępowania dowodowego (i rażąco naruszył zasady jego prowadzenia określone w k.p.a.), jak również mimo wniosku skarżącej i zarzutów odwołania;

- brak jakichkolwiek ustaleń co do wydania wymaganego w latach 50. ubiegłego wieku zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej (zob. też pkt 3 zarzutów skargi), podczas gdy:

- obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie o zwrot nieruchomości było dokładne ustalenie, jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, poprzez odszukanie decyzji o lokalizacji szczegółowej, poprzedzającej dokonanie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości;

- dopiero ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia, w oparciu o wszystkie dostępne dowody, w tym decyzję o lokalizacji szczegółowej, pozwalało na ocenę, czy tak ustalony cel został na nieruchomości zrealizowany (skoro przez dekady nieruchomość ta wraz z nieruchomościami sąsiednimi była przedmiotem dzierżawy na rzecz osób prywatnych - przedsiębiorców);

- oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, skutkującym wadliwością oceny wyrażonej w decyzji, a warunkiem prawidłowości rozstrzygnięcia jest jego oparcie na przeprowadzonym zgodnie z k.p.a. postępowaniu dowodowym;

- postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a więc organ odwoławczy nie mógł pominąć istotnych błędów i zaniechań w zbieraniu dowodów przez organ I instancji,

co doprowadziło w konsekwencji do:

2/ naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], podczas gdy:

- wobec istotnych braków postępowania dowodowego i nieustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia oraz faktycznego przeznaczenia przedmiotowych działek ze względu na liczne naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 3, 136 ust. 1, 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.) organ II instancji powinien był albo uchylić ww. decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji albo, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, uchylić tę decyzję i orzec co do istoty sprawy (naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., względnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), zgodnie z żądaniem skarżących;

- dokładne ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż dopiero tak ustalony cel może zostać oceniony pod kątem jego realizacji na nieruchomości;

3/ naruszenia zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...] z dnia 11 marca 1955 roku w sprawie zasad wyboru i trybu uzgadniania lokalizacji inwestycji w zw. z uchwałą nr [...] Rady Ministrów z dnia 29 lipca 1957 roku w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. nr[...], poz.[...]), poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], podczas gdy zgodnie z powyższymi przepisami zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej wymagały wszystkie inwestycje, a wiec również zabudowa terenów użyteczności publicznej czyli także "terenów zielonych", czy jak bezzasadnie nazwał organ "zaprojektowanej zieleni izolacyjnej", co w niniejszym przypadku wskazuje, że nieruchomość powinna zostać zwrócona, gdyż zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej dla tego terenu, określające je jako budowa obiektu użyteczności publicznej w postaci "terenów zielonych" - "zaprojektowanej zieleni izolacyjnej" (niebędących parkami, czy skwerami) nie zostało nigdy wydane przez PWRN w S., a przynajmniej organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie załączyły do materiału dowodowego sprawy takich zaświadczeń lub decyzji;

4/ naruszenia art. 136 ust. 1, a także art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., poprzez odmowę zwrotu na rzecz skarżących przedmiotowej nieruchomości niezagospodarowanej przez ponad 60 lat i nadal, poprzez:

- nawet w przypadku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i uznania, że konkretny cel wywłaszczenia został zrealizowany na innej części nieruchomości, w każdym przypadku zwrotowi podlega jej pozostała niezagospodarowana część (...);

- bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości, podczas gdy odmowa zwrotu nieruchomości może nastąpić dopiero po ustaleniu przez organ, jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia oraz czy cel ten został na nieruchomości zrealizowany (działka ta pomimo upływu prawie 70 lat nadal jest niezagospodarowana, doszło jedynie do fragmentarycznego i przypadkowego jej zaadaptowania pod parasole ogródkowe lub dzikie ścieżki);

- całkowicie bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości, podczas gdy organ I, jak i II instancji, w żadnym zakresie nie zbadały wskazanych w art. 136 ust 3 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

- ich niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., wobec czego nieruchomość powinna zostać zwrócona;

- nieuwzględnienie faktu, że przedmiotowa nieruchomość przez cały okres wywłaszczenia, aż do wydania skarżonej decyzji, nie była wykorzystywana na żadne urządzone cele publiczne, tym bardziej z przeznaczeniem jako teren jakiejkolwiek użyteczności publicznej, na co wskazuje fakt oddania działek sąsiednich w dzierżawę osobom prywatnym i przypadkowe zorganizowanie tej przestrzeni, tak więc przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła terenu powszechnie dostępnego, a więc przeznaczonego na cele publiczne:

- bezpodstawne przyjęcie, że został zrealizowany cel wywłaszczenia na nieruchomości, z uwagi na rzekome przeznaczenie jej na cele "terenów zielonych" dla mieszkańców T., podczas gdy w toku postępowania sam organ stwierdził, że nieruchomość nie jest zagospodarowana, gdyż stanowiła obszar, który dopiero ze znacznym biegiem lat oddawany był w dzierżawę osobom trzecim lub przypadkowo zagospodarowywany;

- jeżeli na nieruchomości zrealizowana została inna inwestycja niż ta, która miała być celem wywłaszczenia, to nie może ona stanowić przesłanki odmowy zwrotu nieruchomości, gdyż jedyną podstawą odmowy zwrotu jest realizacja celu wywłaszczenia, ta natomiast nie nastąpiła wbrew ocenie organu ani do 2004 roku, ani do chwili obecnej (tym bardziej do 1973 roku);

5/ naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 u.g.n., poprzez zaniechanie wydania decyzji co do części wywłaszczonej nieruchomości niezabudowanej, skoro na tej części nie został zrealizowany cel wywłaszczenia;

6/ naruszenie art. 136 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę Śląskiego postępowania dowodowego we własnym zakresie, podczas gdy:

- sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta merytorycznie;

- zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, powinny przeprowadzić właściwe postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy;

- rolą organu odwoławczego nie jest jedynie kasacyjna weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej;

- organ ma prawo (i obowiązek) przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, jeśli postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie;

7/ naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n., poprzez pominięcie przez organ, iż Skarżący nie zostali zawiadomieni o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa miasta T., natomiast przedmiotowa nieruchomość była przez wiele lat niezagospodarowana w ogóle, a następnie wraz z działkami sąsiednimi oddana była osobom prywatnym w dzierżawę, a więc przez wiele lat nie pełniła celu publicznego w żadnym zakresie, wbrew ocenie organów nie stanowiła "zaprojektowanej zieleni izolacyjnej";

8/ naruszenie art. 11 i art. 104 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

9/ naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i brak uchylenia wadliwej decyzji organu I instancji;

10/ naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, a zgodnie z brzmieniem preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 17 KPP).

Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości i zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz Skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wypada przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31. Wyrokiem tym Trybunał przesądził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło kilkadziesiąt temu, w całkowicie odmiennych od obecnych warunków ustrojowych. NSA w wyroku z 14 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2625/16, wskazuje zasadnie, że interpretacja celu wywłaszczenia powinna uwzględniać realia, w jakich ono następowało. Kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są bowiem między innymi od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane adekwatnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego, a nie z daty dokonywania kontroli.

W przeszłości akty wywłaszczeniowe nie odpowiadały aktualnie obowiązującym standardom. Nie można jednak do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować standardów obecnych, w tym z Konstytucji RP z 1997 r., która zaczęła obowiązywać wiele lat po dokonanym wywłaszczeniu.

Na tej podstawie ustalono zasadnie, że nieruchomość niezbędna była pod budowę osiedla mieszkaniowego, a nie np. pod budowę konkretnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, bądź konkretnego parku. Niewątpliwie więc cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wskazane wyżej działki znajdują się na terenie takiego osiedla. Nie jest prawdą, że cel nie został ustalony. Wojewoda wyraźnie wskazał, że sporny teren miał pozostać obszarem z zielenią izolacyjną. Przy tym, "terenu zieleni" nie można automatycznie utożsamiać wyłącznie z zielenią zorganizowaną, jak miałoby to miejsce w przypadku obszaru wywłaszczonego np. pod park. Organ podał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż cel wywłaszczenia spornego terenu – budowa (niewątpliwie istniejącego) Miasta T., w ramach którego obszar objęty niniejszym postępowaniem miał funkcjonować jako teren zieleni niebędącej parkiem, ani skwerem lecz stanowiący fragment infrastruktury, dający nowopowstającemu miastu niezbędną przestrzeń, został zrealizowany.

Organ oparł się na dostępnej dokumentacji. Skarżący kwestionują wartość dowodową wskazanych w skardze źródeł, które były podstawą ustaleń faktycznych, jednak podstawą prawną dla organu był tu art. 75 §1 k.p.a. Zgodnie z jego zdaniem pierwszym "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem." Nie budzi zatem wątpliwości sięgnięcie do źródła, jakim jest np. opracowanie K. W. pt. "N". W dużej części organ oparł się na materiałach powstałych w bardzo bliskim czasie od wywłaszczenia, co zwiększa wiarygodność ustaleń, że jego cel został zrealizowany. Wszystkie zebrane w sprawie dowody, a przywołane przez organy i analizowane łącznie, prowadzą do takiego wniosku.

Nie ma żadnego przepisu, który by nakazywał uwzględnianie dowodów dla strony jedynie korzystnych, a pomijanie dowodów niekorzystnych. Przy spornych interesach stron (z jednej skarżących, a z drugiej obecnego właściciela nieruchomości) nie ma żadnego powodu, by faworyzować jedną z nich, rozstrzygając zagadnienia faktyczne i prawne wyłącznie na jej rzecz (art. 7, 7a §1 i 2, 80, 81a §1 i 2 k.p.a.), dodatkowo kosztem mienia obecnie publicznego.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ocenie realizacji budowy miasta, czy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, czy zieleń osiedlowa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Po 158/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 928/15).

Przedmiotowa nieruchomość była zatem funkcjonalnie powiązana z rozwijającym się miastem i osiedlem mieszkaniowym oraz wpisywała się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Teren osiedla to również przestrzeń pomiędzy zabudową, czemu mają służyć tereny niezabudowane i zielone. Wynika to z zasad urbanistyki. Fragmenty osiedla niezabudowane są takim samym jego elementem, jak tereny zabudowane. Przepisy prawne zawsze wymagały pozostawienia odpowiedniej przestrzeni i odległości pomiędzy poszczególnymi budynkami oraz innymi obiektami, np. drogami. Chodzi nie tylko o kwestie odległości od granic działek, nasłonecznienia mieszkań, wentylacji osiedla, ale wręcz o możliwość spędzania czasu na zewnątrz budynków przez mieszkańców i dostęp do różnych usług.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji. Istotne jest przede wszystkim nie to, czy obecnie jest realizowany cel ówczesnego wywłaszczenia, ale czy kiedykolwiek w przeszłości został zrealizowany, nawet jeśli potem od niego odstąpiono. Zgodnie bowiem z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, w razie zrealizowania celu wywłaszczenia w przeszłości obecne zagospodarowanie terenu pozostaje bez znaczenia (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2020 r., II SA/Kr 543/19). Nie ma zatem znaczenia wykorzystywanie terenu przez przedsiębiorców na potrzeby gastronomii.

Teren zielony, czy to na bieżąco pielęgnowany, czy składający się np. z drzew i roślin "samosiejek", wpisuje się infrastrukturalnie w zespół zrealizowanej ww. inwestycji w postaci osiedla. Wnioski organów mają pokrycie w zgromadzonej dokumentacji. Ich ustalenia znalazły zatem podstawę faktyczną.

Dodatkowo należy zastrzec, że nawet gdyby obecny sposób zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości odbiegał częściowo od celu pierwotnego, to jednak nie może to być podstawą zwrotu nieruchomości, jako zbędnej. Modyfikacja celu wywłaszczenia jest czymś zupełnie innym, niż całkowita zmiana tego celu.

Przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym, a nie tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym (por. uchwałę Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149). W doktrynie wskazuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu uchwały, zachowały aktualność pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2173/14 i podane tam pismiennictwo). NSA w tym kontekście słusznie zauważał, że "(...) wszelkie zmiany związane z realizacją osiedla polegające na zmianach jego infrastruktury, czy usytuowania obiektów i innych elementów osiedla mieszczą się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia (...)" (wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 421/16; wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2173/14).

Z kolei w wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 1186/15, wskazano: "(...) rozważając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia z powodu którego dokonano wywłaszczenia, jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. (...) zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców."

Nie można podzielić zarzutu naruszenia zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...] z dnia 11 marca 1955 roku w zw. z uchwałą nr [...] Rady Ministrów z 1957 r. Nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ocena: prawidłowości ówczesnych procedur zmierzających do wywłaszczenia, wymaganej szczegółowości zaświadczeń lokalizacyjnych, czy wręcz skuteczności wywłaszczenia. Niniejsze postępowanie nie dotyczy zwłaszcza stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć sprzed kilkudziesięciu lat. Jeśliby do wywłaszczenia nie doszło, to bezprzedmiotową stałaby się też kwestia zwrotu nieruchomości. Skoro strony wniosły o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to oznacza, że uznają, iż wywłaszczenie zostało skutecznie zrealizowane.

Organ oparł się na dostępnych dowodach, przywołał je i ustalił cel wywłaszczenia, wskazując, że został on zrealizowany. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Rozstrzygnięcie ma swoje umocowanie faktyczne i prawne.

Długotrwałość postępowania administracyjnego, wskazywana w uzasadnieniu skargi, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przeciwdziałaniu przewlekłości służą odrębne procedury.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 11, 15, 77 §1, 80, 104 §2, 107 §3, 136, 138 §1 pkt 1 i 2, 138 §2, 158 §1 k.p.a., art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 2, 21 ust. 1 i 2, 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Karty Praw Podstawowych, ani też innych przepisów i aktów wyżej wskazanych w stopniu uzasadniającym uwzględnienie zarzutów.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.