Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 20/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1 i par. 2, art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49b ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 lipca 2014 r., opartym na art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", C. W. zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy parterowego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej szkieletowej, z poszyciem ścian z desek struganych, o wymiarach 3,04 m x 3,05 m, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb W., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 123 i art. 219 k.p.a. oraz ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego W. na terenie gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 18 grudnia 2007 roku, nr XIII/96/07 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2008 r., nr 25, poz. 732), Wójt Gminy odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu postanowienia organ – po zacytowaniu art. 217 § 2 k.p.a., stwierdził, że działka nr [...] znajduje się na obszarze przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny rolnicze i lasy (obszar oznaczony symbolem 67.R,ZL), gdzie obowiązuje zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej (np. sieci, przepompownie, stacje transformatorowe itp.) i drogowej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie C. W. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skarżąca – wskazując na treść art. 124 § 1 k.p.a., zarzuciła nieoznaczenie w postanowieniu organu, który je wydał. Stwierdziła, że oznaczeniem organu nie jest wskazany w główce pisma Urząd Gminy, a ponadto oznaczenie organu nie jest tym samym co podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.s.g." w związku z art. 268a k.p.a. poprzez nieoznaczenie upoważnienia, na podstawie którego wydane zostało postanowienie, a w konsekwencji poprzez wydanie postanowienia przez osobę do tego nieuprawnioną. Wskazała, że z treści postanowienia nie wynika, że zostało ono wydane na podstawie konkretnego upoważnienia udzielonego przez Wójta jego Zastępcy, jak również nie dołączono do postanowienia żadnego aktu, z którego wynikałoby uprawnienie Zastępcy Wójta do wydania postanowienia. Brak było zatem możliwości zweryfikowania prawidłowości umocowania, a także czy takie upoważnienie istnieje.

Skarżąca nie zgodziła się również z przyjętym przez organ pierwszej instancji stanowiskiem w zakresie przeznaczenia przedmiotowej działki pod tereny rolnicze oraz lasy. Podniosła, że – "abstrahując od samej treści planu zagospodarowania przestrzennego", stanowisko organu jest dla niej krzywdzące, ponieważ w sposób nieuzasadniony odmiennie traktowane są działki sąsiednie o podobnym ukształtowaniu i powierzchni, a przeznaczone pod zabudowę, w tym letniskową. Jej zdaniem działka nr [...] jest idealna pod zabudowę rekreacyjną. Do zażalenia załączyła kopię swego pisma z dnia 19 marca 2014 r., stanowiącego uwagi do projektu zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Postanowieniem z dnia 27 października 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało powyższe postanowienie w mocy.

Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie podstawą żądania strony jest treść art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., a więc domaganie się wydania zaświadczenia z uwagi na wymogi przepisu prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia, w tym przypadku art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji, organ ten nakłada m.in. obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium stwierdziło też, że w świetle zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybudowanie parterowego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej szkieletowej, z poszyciem ścian z desek, na działce nr [...] jest niezgodne z zapisami planu. Zapisy planu wskazują, że na terenie działki skarżącej obowiązuje zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej.

Kolegium wyjaśniło również, że kwestie ewentualnej zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki w zapisach planu miejscowego nie mogą mieć znaczenia na etapie niniejszego postępowania. Dopiero po zakończeniu prac planistycznych dotyczących zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwaleniu zmian planu i po wejściu ich w życie, strona będzie mogła wystąpić z kolejnym wnioskiem o wydanie stosownego zaświadczenia w sprawie.

Stwierdziło nadto, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przez właściwy organ administracji i podpisane przez Zastępcę Wójta Gminy działającego z upoważnienia Wójta Gminy na podstawie upoważnienia z dnia 23 lutego 2011 r., którego kopia została dołączona do akt sprawy. Natomiast zarzucany brak w zaskarżonym postanowieniu prawidłowego oznaczenia organu, którym w sprawie jest Wójt Gminy, a nie Urząd Gminy, nie pozbawia tego aktu charakteru postanowienia, bowiem podpisane zostało ono przez właściwy organ administracji publicznej.

W skardze na powyższe postanowienie C. W. wniosła o jego uchylenie. Zarzuciła mu naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, ze wskazanie Urzędu Gminy jako organu wydającego postanowienie, a tym samym brak właściwego oznaczenia organu wydającego postanowienie, nie pozbawia tego aktu charakteru postanowienia oraz naruszenie art. 10 § 1 i 2 w związku z art. 219, art. 144 i art. 140 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwienie wypowiedzenia się jej co do zebranych materiałów i żądań, mimo że nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od tego obowiązku. Nie zgodziła się ponadto z przyjętym przez organ odwoławczy stanowiskiem w zakresie przeznaczenia przedmiotowej działki pod tereny rolnicze oraz lasy.

Wyjaśniła, że do elementów niezbędnych decyzji i postanowień należy oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt. Stanowisko organu odwoławczego w zakresie przyznania aktowi organu pierwszej instancji charakteru postanowienia nie zostało wyczerpująco uzasadnione. Poza tym organ nie odniósł się do zarzutu zażalenia poprzestając na stwierdzeniu, że postanowienie zostało wydane przez właściwy organ, jako że Zastępca Wójta posiadał upoważnienie, którego kopię dołączył do akt. Organ odwoławczy nie zawiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się aktami sprawy, w związku z czym była ona przekonana o zasadności powyższego zarzutu. W pozostałym zakresie powtórzyła swoje stanowisko dotyczące bezzasadności wydanego zaświadczenia przez organ pierwszej instancji, zawarte w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów.

Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie takich naruszeń Sąd nie stwierdził, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika zaś, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Z treści ww. przepisów wynika, że zaświadczenie stanowi dokument urzędowy, zawierający potwierdzenie istniejących obiektywnie faktów lub stanu prawnego, wydawany na żądanie podmiotu mającego w tym interes prawny przez organ administracji publicznej. Należy przy tym wyjaśnić, że - zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ale jedynie "w koniecznym zakresie". Jest to postępowanie uproszczone, bez pełnego stosowania wszelkich reguł dotyczących przeprowadzania dowodów, wyjaśniające ewentualne wątpliwości związane z już istniejącymi faktami, czy też stanem prawnym, które mają zostać zaświadczone. Zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Jak wynika z twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (niekwestionowanych przez skarżącą), zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego było skarżącej potrzebne dla celów realizacji postępowania legalizacyjnego, dotyczącego istniejącego obiektu budowlanego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącej zapadło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, polegającego na ustaleniu charakteru obiektu budowlanego istniejącego na działce skarżącej oraz treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę prawną żądania skarżącej stanowił cytowany powyżej przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. W świetle niekwestionowanych przez skarżącą twierdzeń organu odwoławczego, pismo wszczynające postępowanie należało potraktować jako żądanie wydania zaświadczenia w trybie art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa - Prawo budowlane".

Zgodnie z art. 49b ust. 1 tej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W myśl art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, legalizacja takiego obiektu jest możliwa między innymi wtedy, jeżeli jest on zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ubiegający się o legalizację obiektu budowlanego winien zatem przedstawić zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższego wynika, że - rozpatrując wniosek skarżącej - organ wydający zaświadczenie prawidłowo zbadał zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydawania zaświadczenia. Należy przy tym podkreślić, że w celu wydania żądanego zaświadczenia organ winien był zbadać wyłącznie zgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co też uczynił.

W toku przedmiotowego postępowania organy prawidłowo ustaliły, że Rada Gminy w dniu 18 grudnia 2007 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego W. na terenie gminy (uchwała nr XIII/96/07, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2008 r., nr 25, poz. 732), zgodnie z którym, działka nr [...] znajduje się na obszarze 67.R,ZL - przeznaczonym pod tereny rolnicze oraz lasy. Obszar objęty jest zakazem realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej (np. sieci, przepompownie, stacje transformatorowe itp.) i drogowej.

Analiza treści planu miejscowego prowadzi do wniosku, że nie dopuszcza on lokalizacji jakichkolwiek obiektów budowlanych, poza budowlami infrastruktury technicznej i drogowej, stanowiącymi realizację inwestycji celu publicznego, a niewątpliwie do takich budowli nie można zaliczyć obiektu budowlanego, którego dotyczy wniosek skarżącej, stanowiącego parterowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej.

Z omówionych powyżej zapisów uchwały Rady Gminy z dnia 18 grudnia 2007 r. jasno wynika zatem, że obiekt, którego dotyczy wniosek skarżącej, nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy nie mogły zatem wydać skarżącej zaświadczenia zgodnego z jej wnioskiem.

Należy przy tym wyjaśnić skarżącej, że w tym postępowaniu nie może skutecznie zakwestionować zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynika zakaz realizacji zabudowy na przedmiotowej działce, uniemożliwiający jej legalizację istniejącego obiektu budowlanego. Celem wzruszenia ustaleń obowiązującego planu miejscowego należy wszcząć postępowanie określone w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), nie zaś postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zabudowy z treścią planu. Trzeba też dodać, że również okoliczność usytuowania w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej innych obiektów turystycznych nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, nie zmienia bowiem obowiązujących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzuty skarżącej dotyczące wymaganych elementów postanowienia organu pierwszej instancji oraz wykazania upoważnienia Zastępcy Wójta Gminy do wydania tego postanowienia były bezzasadne. Już z samej konstrukcji tego postanowienia wynika, że jest to postanowienie Wójta Gminy, a więc organu właściwego do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. W sytuacji, gdy postanowienie zostało podpisane ze wskazaniem organu właściwego w sprawie, brak dodatkowego oznaczenia tego organu w postanowieniu nie narusza wymogów co do niezbędnych elementów aktu administracyjnego. Jedynie całkowity brak oznaczenia organu pozbawia akt charakteru decyzji administracyjnej (postanowienia), jednak brak oznaczenia organu w części tzw. "nagłówkowej" decyzji (postanowienia) nie powoduje takiego skutku, jeżeli podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji został opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą konkretny organ administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1060/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 18/08, Baza Orzeczeń LEX nr 563058). W niniejszej sprawie pieczęć osoby podpisującej postanowienie w sposób dostateczny – w świetle konstrukcji całego postanowienia – identyfikuje organ wydający postanowienie. Zatem nie można przyjąć, że postanowienie zostało wydane przez Urząd Gminy. Tak samo oceniło tę kwestię Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując, że rozpatruje zażalenie na postanowienie Wójta Gminy. Do tego też organu skarżąca wnosiła o wydanie zaświadczenia.

Z kolei powstałe wątpliwości co do posiadania przez Zastępcę Wójta Gminy – G. Ś. upoważnienia do wydawania postanowień należących do kompetencji Wójta Gminy zostały wyjaśnione w toku postępowania przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które włączyło do akt sprawy stosowne upoważnienie w tym zakresie.

Bezzasadnie także skarżąca starała się oprzeć skargę na zarzucie naruszenia art. 10 § 1 i 2 k.p.a. Z samej istoty postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, które ma stanowić urzędowego potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, wynika, że w postępowaniu tym co do zasady ww. przepis nie ma zastosowania. Nie gromadzi się w tym postępowaniu materiału dowodowego, co do którego strona żądająca wydania zaświadczenia mogłaby się wypowiedzieć.

Odnośnie zarzutu włączenia do akt przez organ odwoławczy kopii upoważnienia dla Zastępcy Wójta Gminy i niezastosowania w związku z tym trybu postępowania przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. należy dodać, że okoliczność udzielenia upoważnienia Zastępcy Wójta do załatwiania spraw, w tym wydawania postanowień, ma charakter obiektywny. Zatem zapoznanie się skarżącej z dokumentem to upoważnienie potwierdzającym w żaden sposób nie mogłoby zmienić wyniku sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.