Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 103/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.6,15 ust 2pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 394/15 w sprawie ze skargi A.V. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 394/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. V., M. V., L. M. i J. M.-V. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 8 października 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta G. oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia 16 marca 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. (dalej PWRN) z dnia 30 września 1968 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. G., wpisanej do księgi wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...] o pow. 2013 m², z całej nieruchomości o powierzchni ok.10 ha, stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V., a następnie odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z dnia 30 września 1968 r. nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 30 września 1968 r. wystąpił A. V. - spadkobierca B. i R. V..

Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej ustawa z 1958 r., zatem w jej aspekcie należało dokonać oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Uczynił to Minister Budownictwa w decyzji z dnia 16 marca 2007 r. nr [...], ale wyprowadził błędne wnioski i wadliwie stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 30 września 1968 r. nr [...].

W zaskarżonej decyzji Minister podał, że wywłaszczenia w tej sprawie dokonano na cele budowy osiedla mieszkaniowego i niezbędność nieruchomości na ten cel potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 6 czerwca 1963 r., wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury.

W ocenie Ministra, wywłaszczenie na wskazany cel wypełniało przesłankę wymienioną w art. 3 ust. 2 ustawy z 1958 r. W niekompletnych aktach archiwalnych brak jest oferty skierowanej do współwłaścicieli w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., a z zachowanych akt wynika, iż oferta została im przedstawiona, co potwierdza treść punktu IV wniosku wywłaszczeniowego z dnia 9 stycznia 1967 r. Ponadto do wniosku wywłaszczeniowego zostały dołączone dowody z przeprowadzonych rokowań. W aktach archiwalnych znajdują się oferty skierowane do pozostałych właścicieli nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia i objętych decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia 6 czerwca 1963 r. Natomiast brak jest zachowanej oferty skierowanej do Państwa V.. W ocenie Ministra, została zatem spełniona przesłanka art. 6 ust. 1 ustawy.

Minister podkreślił, że z wniosku wywłaszczeniowego z dnia 9 stycznia 1967 r. nr [...] wynika, że M. V. w imieniu pozostałych współwłaścicieli wyraził w toku rokowań zgodę na przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego. Świadczy to o tym, że rokowania nie przyniosły oczekiwanych rezultatów i właściciel zgodził się na przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, a nie na zawarcie dobrowolnej umowy sprzedaży.

Minister wywiódł, że nie można utożsamiać zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości skutkującej podpisaniem umowy nabycia nieruchomości (co w niniejszym przypadku nie nastąpiło) ze zgodą na prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, które ze swej istoty jest postępowaniem przymusowym. Gdyby strona zgodziła się na warunki proponowane w trakcie rokowań, konsekwencją tego byłoby podpisanie stosownej umowy. Z tego względu za błędną uznał ocenę ww. okoliczności zawartą w uchylonej decyzji Ministra Budownictwa z 16 marca 2007 r.

Minister wskazał, że z dokumentów wynika, iż małżeństwo Paszkowiak zgodziło się sprzedać nieruchomość za 2000 dolarów, gdy tymczasem wnioskodawca wywłaszczenia zaproponował kwotę w przybliżeniu 22.600 zł. Tym samym strony nie doszły do porozumienia w kwestii sprzedaży nieruchomości. Wobec braku porozumienia co do ceny nieruchomości, nie można przyjąć, aby strony wyraziły chęć zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Choć w aktach postępowania brak jest analogicznej dokumentacji dotyczącej Państwa V., należy podkreślić, iż zachowana dokumentacja wskazuje na to, że "wszyscy współwłaściciele zgodzili się na postępowanie wywłaszczeniowe", zatem w rezultacie Państwo V. zajęli takie same stanowisko jak Państwo P.

Wobec niepowodzenia rokowań, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. pismem z dnia 9 stycznia 1967 r. znak [...] wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. o wywłaszczenie m.in. nieruchomości stanowiącej ul. [...], objętych księgą wieczystą KW [...], stanowiących współwłasność M. V., B. V. i R. V. (pkt II ppkt 2 wniosku).

W zaskarżonej decyzji, Minister stwierdził także, iż wniosek o wywłaszczenie z dnia 9 stycznia 1967 r. zawiera wszystkie określone w art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wymogi.

Organ podał, że zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 1967 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 8 lutego 1967 r. Zawiadomienie zostało doręczone stronom postępowania, na co wskazują zwrotne potwierdzenia odbioru. Jak wynika z protokołu, w rozprawie nie uczestniczyli właściciele nieruchomości, ani biegli.

Minister ocenił, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie art. 21 ustawy z 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego ze strony właściciela nieruchomości, nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Konkludując Minister stwierdził, że nie można przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju podał, że Minister Budownictwa w uchylonej decyzji z dnia 16 marca 2007 r. w sposób nieuprawniony stwierdził rażące naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wskazując, że z protokołu rozprawy odszkodowawczej z dnia 8 lutego 1967 r. nie wynika, aby organ powołał biegłych. Minister Budownictwa wskazał także, iż z protokołu rozprawy nie wynikało, aby na rozprawie organ wysłuchał opinii biegłych, która była niezbędna przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jedynie w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż odszkodowanie ustalono na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, przyjmując kwotę 3,60 zł za m². Nie wskazano przy tym na czyjej opinii oparto przedmiotową wycenę, a w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, iż wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona przez uprawnioną do tego osobę.

Z takim stanowiskiem Minister Infrastruktury i Rozwoju się nie zgodził. Podkreślił, że w niniejszej sprawie powstała kwestia wydzielenia katastralnego działek. Pierwotnie wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości objęta była część działki nr [...]. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej również dotyczyło tych działek o ogólnej pow. 1841 m².

Postanowieniem Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 20 maja 1968 r. zawieszono wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, obejmujące m.in. przedmiotowe działki, z uwagi na przedłużające się wydzielenie katastralne nieruchomości, co uniemożliwiało jednoznaczne ustalenie przedmiotu postępowania. Z wnioskiem o podjęcie postępowania wywłaszczeniowego pismem z dnia 19 września 1968 r. wystąpiło Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z uwagi na wydzielenie katastralne nieruchomości niezbędnych dla wywłaszczenia oraz jednocześnie sprecyzowano wniosek o wywłaszczenie, który obejmował m.in. część nieruchomości o pow. 2013 m², tj. działki nr [...], [...], [...] i [...], stanowiące współwłasność M., B. i R. V..

Kwestionowaną decyzją z dnia 30 września 1968 r. dokonano wywłaszczenia działek wskazanych we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, tj. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o ogólnej pow. 2013 m² i te działania organu wskazują na to, że dążył do ustalenia przedmiotu wywłaszczenia, co było obowiązkiem wynikającym z art. 20 i 22 ustawy z 1958 r.

W aktach archiwalnych zachowała się jedna opinia szacunkowa gruntu stanowiącego własność M. V., R. V. i B. V.. Opinia została sporządzona przez mgr inż. W. W. uprawnionego rzeczoznawcy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., a zatem przez osobę uprawnioną. Biegły oszacował grunt o powierzchni 2691 m², przyjmując stawkę 3,60 zł/ m². Z daty dokumentu wynika, że opinia została sporządzona na etapie postępowania ugodowego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże stanowiła ona wymaganą przepisami prawa opinię, bez względu na czyje zlecenie działał biegły - inwestora czy organu, a w niniejszej sprawie na zlecenie ubiegającego się o wywłaszczenie. Mimo, że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej biegli nie uczestniczyli, to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych, które stanowiły podstawę do ustalenia odszkodowania, na co wskazuje decyzja z dnia 30 września 1968 r. Biegłego obowiązywały zasady wynikające z ustawy z 1958 r. dotyczące przygotowania opinii. Poza tym rzeczoznawcy byli niezależni, gdyż powołani zostali z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, sporządzenie opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nakładał obowiązek wskazania w ofercie ceny ustalonej na podstawie jej przepisów i w oparciu o opinię biegłych. Tym samym, już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości była ustalona z uwzględnieniem zasad szacunkowych określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie opinii biegłego z listy wojewody. Nabywca nie mógł zatem zapłacić ceny wyższej od ustalonej według przepisów powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie ustalono w oparciu o art. 8 ustawy z 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za grunty rolne ustalało się na zasadach przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, których wysokość określało zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335) w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zgodnie z tym zarządzeniem, cena 1 ha gruntów klasy I położonych w okręgu I strefy miejskiej wynosiła 36 000 zł, czyli za 1 m² - 3,60 zł. W omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". W przedmiotowej sprawie powierzchnia wywłaszczonego gruntu została pomnożona przez kwotę 3,60 zł, co dało wynik wynoszący 7246,80 zł. Taka też kwota została przyznana zaskarżoną decyzją i, jak wynika z zebranego materiału dowodowego, strony nie zakwestionowały przyznanego odszkodowania i nie złożyły odwołania.

W ocenie Ministra, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem prawidłowo ustaliło odszkodowanie za wywłaszczony grunt.

W skardze do sądu administracyjnego zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej z naruszeniem: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z 1958 r. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z dnia 30 września 1968 r. w części dot. wywłaszczenia, pomimo tego, że organ dokonujący wywłaszczenia rażąco naruszył przepisy ustawy wywłaszczeniowej na skutek wystąpienia do współwłaścicieli nieruchomości z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w węższym zakresie aniżeli ostatecznie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, tzn. oferta dotyczyła nieruchomości o pow. 1.841 m², a wywłaszczenie objęło nieruchomość o pow. 2.013 m²; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 ustawy z 1958 r. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z dnia 30 września 1968 r. w części dot. wywłaszczenia, pomimo tego, że w trakcie postępowania rozszerzono zakres wywłaszczanej nieruchomości (z 1.841 m² do 2.013 m²), lecz mimo tego nie wystąpiono ponownie do współwłaścicieli nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie; 3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 95 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji PWRN w G. z 30.09.1968 r.) poprzez wydanie w dniu 30 września 1968 r. decyzji przez PWRN w G. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu pomimo tego, że postępowanie było formalnie zawieszone, a zatem organ administracji był władny - do czasu podjęcia postępowania w drodze wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania - podejmować wyłącznie czynności nie cierpiące zwłoki w celu zapobieżenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo dla interesu społecznego; 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z 1958 r. ze względu na niestwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z 30 września 1968 r. w części dot. wywłaszczenia, mimo iż nie przeprowadzono obligatoryjnej rozprawy administracyjnej w sytuacji zmiany zakresu wywłaszczenia, tj. na skutek wydzielenia części nieruchomości i w konsekwencji zwiększenia powierzchni nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia (z 1.841 m² do 2.013 m²); 5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy z 1958 r., polegające na uchyleniu prawidłowej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 marca 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji PWRN w G. z dn. 30 września 1968 r. nr [...] w części dot. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdy tymczasem odszkodowanie przyznane w decyzji PWRN ustalono z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z 1958 r., polegającym na niepowołaniu w ogóle biegłych d/s szacowania nieruchomości i oparciu rozstrzygnięcia w tym zakresie na obliczeniach własnych organu administracji, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia 16 marca 2007 r.

Uzasadniając skargę podano, że w sprawie zakończonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 30 września 1968 r. nr [...], oferta dobrowolnego odstąpienia dotyczyła innej nieruchomości, aniżeli ostatecznie została wywłaszczona. Jak wynika z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z 9 stycznia 1967 r. wystąpiono do B. V., M. V. oraz R. V. o sprzedaż nieruchomości o łącznej pow. 1.841 m², gdy tymczasem przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość o pow. 2.013 m². Zarzucono, że organ wywłaszczeniowy nie wystąpił do współwłaścicieli nieruchomości z informacją, iż przedmiot wywłaszczenia uległ zmianie.

Państwo V. podnieśli, że w takiej sytuacji jaka miała miejsce w postępowaniu wywłaszczeniowym, tzn. w przypadku rozszerzenia zakresu wywłaszczenia, należało ponownie zwrócić się do współwłaścicieli nieruchomości z propozycją dobrowolnego nabycia ostatecznie określonego przedmiotu wywłaszczenia, nadto należało przeprowadzić ponowną rozprawę administracyjną, której przedmiotem byłoby wywłaszczenie nieruchomości o ostatecznie określonej powierzchni.

Ponadto, jak wynika z analizy zachowanych akt archiwalnych, nie zostało wydane postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, gdyż po złożeniu przez PMRN w G. wniosku o "odwieszenie" postępowania (wniosek z dnia 19 września 1968 r.) w dniu 30 września 1968 r. została wydana decyzja rozstrzygająca wniosek wywłaszczeniowy. Bardzo krótki czas pomiędzy pismem z dnia 19 września 1968 r. o podjęcie postępowania, a datą decyzji (30 września 1968 r.) potwierdza, iż takie postanowienie nie zostało wydane. Także w uzasadnieniu decyzji z 30 września 1968 r. nie ma mowy o formalnym podjęciu postępowania po jego wcześniejszym zawieszeniu.

Zarzucono, że biegli w ogóle nie zostali powołani, a jak wynika z uzasadnienia decyzji z 30 września 1968 r., odszkodowanie oparto wyłącznie o przepisy ustawy wywłaszczeniowej, z całkowitym pominięciem biegłych. W aktach administracyjnych występuje wyłącznie opinia sporządzona jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (opinia z 3 listopada 1966 r., a wniosek o wszczęcie postępowania z 9 stycznia 1967 r.). Jest to jednak opinia prywatna, sporządzona na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, gdy tymczasem w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wyraźnie wskazano, iż biegłego powołuje organ wywłaszczeniowy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i odniósł się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd ten podał, że wywłaszczenie nastąpiło decyzją z 30 września 1968 r. Przyznane odszkodowanie zostało przyjęte i przez tak długi okres czasu następcy prawni wywłaszczonych właścicieli przedmiotowej nieruchomości nie kwestionowali prawidłowości we wskazanej części decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 30 września 1968 r. nr [...].

W kontekście tych rozważań przytoczono wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, stwierdzający pominięcie prawodawcze, w którym Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Z uzasadnienia tego wyroku Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że pod pojęciem znacznego upływu czasu Trybunał na pewno rozumie upływ kilkudziesięciu lat, nie przesądził natomiast, czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., pozostawiając to decyzji ustawodawcy. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie.

W świetle powołanego wyroku Trybunału, zdaniem Sądu I instancji, nie można było przede wszystkim uznać trafności zarzutu skargi o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej ze względu na to, że nie zostało wydane postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.

Zdaniem tego Sądu, nie można bowiem wykluczyć, że owo podjęcie miało miejsce pomiędzy 20 września 1968 r., a 29 września 1968 r., ale dokument taki się nie zachował. Problemy dowodowe, po upływie znacznego czasu, podniósł właśnie Trybunał Konstytucyjny jako jeden z argumentów powołanego wyroku. W ocenie Sądu I instancji, o dopełnieniu wskazanej formalności może świadczyć choćby przystąpienie przez organ do dalszych czynności w ramach prowadzonego postępowania. Decyzje administracyjne sprzed kilkudziesięciu lat, w tym wywłaszczeniowe, uzasadniane były na ogół skrótowo. Nie zawierały rozbudowanej części historycznej opisującej poszczególne czynności podjęte przez organ w toku postępowania. Sąd I instancji podniósł, że w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji nie wspomniano także o zawieszeniu postępowania, choć miało ono miejsce. Owo podjęcie stanowiło zatem jeden z dokumentów, który jak trafnie zauważył Minister, prawdopodobnie został wydany, ale z uwagi na znaczny upływ czasu nie zachował się.

W ocenie Sądu I instancji, nie jest też trafny zarzut skargi, że organ dokonujący wywłaszczenia rażąco naruszył przepisy ustawy wywłaszczeniowej na skutek wystąpienia do współwłaścicieli nieruchomości z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w węższym zakresie, aniżeli ostatecznie wywłaszczono (oferta dotyczyła nieruchomości o pow. 1.841 m², a wywłaszczenie objęło nieruchomość o pow. 2.013 m²).

We wniosku o wywłaszczenie z dnia 9 stycznia 1967 r. podano jedynie przybliżoną powierzchnię parceli nr [...]. Nie można było wobec tego wnioskowanej początkowo do wywłaszczenia powierzchni łącznej traktować jako wiążącej i wykluczającej późniejsze korekty wynikające z wydzielenia katastralnego działek nr [...], [...], [...] i [...]. Dokonanie zatem owego wydzielenia katastralnego nie wymagało, wbrew zarzutom skargi, powtórzenia wszelkich czynności dokonanych uprzednio w postępowaniu wywłaszczeniowym. Niepowtórzenie ich nie stanowiło więc o rażącym naruszeniu prawa.

W ocenie skarżących, po ustaleniu ostatecznej powierzchni przewidzianej do wywłaszczenia, należało ponownie zwrócić się do współwłaścicieli nieruchomości z propozycją dobrowolnego nabycia ostatecznie określonego przedmiotu wywłaszczenia.

W ocenie Sądu I instancji, istotnie organ rozstrzygający o wywłaszczeniu taką propozycję winien wywłaszczanym przedstawić, jednakże uchybienie to nie miało charakteru rażącego. Skoro bowiem byli właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na dobrowolne zbycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni mniejszej (ok. 1.841 m²), a nie domagali się przejęcia powierzchni większej, to brak jest podstaw, aby przypuszczać, że wyraziliby zgodę na sprzedaż nieruchomości o większej powierzchni (2.013 m²). Wobec tego, braku ponownej oferty nie można traktować w kategoriach rażącego naruszenia praw stron postępowania.

Wbrew zarzutom skargi, z tych samych przyczyn nie stanowi rażącego naruszenia prawa nieprzeprowadzenie kolejnej rozprawy administracyjnej, po dokonaniu niezbędnych wydzieleń geodezyjnych, której przedmiotem byłoby wywłaszczenie nieruchomości o ostatecznie określonej powierzchni wraz z umożliwieniem byłym właścicielom nieruchomości zajęcia stanowiska.

Z zachowanych archiwalnych akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że byli właściciele przedmiotowej nieruchomości nie interesowali się przebiegiem tego postępowania wywłaszczeniowego. Byli nieobecni na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 8 lutego 1967 r. Nie wnieśli też odwołania od decyzji PWRN w G. z dnia 30 września 1968 r. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że brak ponownej oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, czy też brak ponownej rozprawy administracyjnej, w sposób rażący naruszał ich prawa i uniemożliwiał im zajęcie stanowiska w sprawie.

W ocenie Sądu I instancji, z faktu nieskorzystania z przysługujących właścicielom uprawnień nie można obecnie (po kilkudziesięciu latach) wyprowadzać wniosku o naruszeniu ich uprawnień, którego - w ocenie skarżących - dopuścił się organ wywłaszczeniowy.

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie ustalono w oparciu o art. 8 ustawy z 1958 r., zgodnie z którym, odszkodowanie za grunty rolne ustalało się na zasadach przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, których wysokość określało zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335). Zgodnie z tym zarządzeniem, cena 1 ha gruntów klasy I położonych w okręgu I strefy miejskiej wynosiła 36 000 zł, czyli za 1 m² - 3,60 zł. Sporządzane przez biegłych szacunki opierały się w owym czasie na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". W przedmiotowej sprawie powierzchnia wywłaszczonego gruntu została pomnożona przez kwotę 3,60 zł, co dało kwotę 7246,80 zł. Została ona przyznana zaskarżoną decyzją i, jak wynika z zebranego materiału dowodowego, strony nie zakwestionowały tego odszkodowania i nie złożyły odwołania.

W kontekście tych ustaleń, w ocenie Sądu I instancji, niezasadny jest zarzut skargi, że biegli nie zostali powołani, a - jak wynika z uzasadnienia decyzji z 30 września 1968 r. - odszkodowanie oparto wyłącznie o przepisy ustawy wywłaszczeniowej, z całkowitym pominięciem biegłych.

Nie może też wywrzeć zamierzonego skutku zarzut skarżących, że w aktach administracyjnych występuje wyłącznie opinia sporządzona jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (opinia z 3 listopada 1966 r., a wniosek o wszczęcie postępowania był z 9 stycznia 1967 r.), i jest to opinia prywatna, sporządzona na zlecenie wnioskującego o wywłaszczenie, gdy tymczasem art. 21 ustawy z 1958 r. stanowił, iż biegłego powołuje organ wywłaszczeniowy.

W ocenie Sądu I instancji, również z tym zarzutem nie można się zgodzić. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż posługiwanie się w postępowaniu wywłaszczeniowym opiniami szacunkowymi sporządzonymi na potrzeby rokowań w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa, a tym bardziej naruszenia o charakterze rażącym. Podobnie nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że ewentualne sporządzenie - na etapie postępowania przed organem wywłaszczeniowym - kolejnej opinii szacunkowej nie wpłynęłoby na zmianę wysokości przyznanego odszkodowania. Skoro zatem organ działał w zgodzie z zasadą ekonomiki postępowania, co nie przyczyniło się do nieprawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, nie ma podstaw do upatrywania w tej kwestii rażącego naruszenia prawa. Należy też mieć na względzie, że ówczesny ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. Ustawodawca nie przewidział też żadnej szczególnej formy dla aktu powołania biegłego określonego w art. 22 ustawy. Oznacza to, że organ był uprawniony do skorzystania z już istniejącej opinii w przedmiotowej sprawie, tj. opinii inż. W. W. uprawnionego rzeczoznawcy, co trafnie przyjął Minister.

Wobec powyższego zdaniem Sądu I instancji, reformatoryjna decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 08.10.2014 r. nr [...], którą organ ten uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia 16.03.2007 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 30.09.1968 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. G., wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...] o pow. 2013 m², z całej nieruchomości o powierzchni ok. 10 ha, stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V., a następnie odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia 30.09.1968 r. nr [...], w części dot. odszkodowania za przedmiotową wywłaszczoną nieruchomość, odpowiada prawu.

Niewątpliwie decyzja Ministra Budownictwa z dnia 16.03.2007 r. nr [...] była wadliwa i w sposób nieuprawniony stwierdzała nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 30.09.1968 r. nr [...], także w kontekście wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 08.10.2014 r. nr [...] w sposób prawidłowy ustalony został, w oparciu o zachowane dokumenty archiwalne, stan faktyczny sprawy. Minister właściwie przeanalizował go pod kątem zarzucanej postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczemu nieważności postępowania. Wyprowadził uprawnione wnioski i dał im wyraz w prawidłowo uzasadnionej decyzji. Wobec tego Sąd I instancji z urzędu nie stwierdził wad zaskarżonej decyzji, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

W skardze kasacyjnej A. V., M. V., L. M. i J. M.-V. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, dalej ustawa wywłaszczeniowa, poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra z dnia 8 października 2014 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 września 1968 r. nr [...], dalej decyzja PWRN, na skutek uznania, iż doszło wyłącznie do zwykłego, a nie kwalifikowanego naruszenie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, pomimo tego, iż skierowana do współwłaścicieli oferta dobrowolnego odstąpienia obejmowała inny przedmiot wywłaszczenia aniżeli ostatecznie został przejęty od współwłaścicieli na rzecz Skarbu Państwa, gdyż w ofercie dobrowolnego odstąpienia jak i we wniosku o wywłaszczenie wskazano nieruchomość o pow. 1.841 m², gdy tymczasem wywłaszczono większą nieruchomość o pow. 2.013 m², w sytuacji gdy przepisy ustawy wywłaszczeniowej wymagały bezwzględnie, by w ofercie jak i wniosku o wywłaszczenie w sposób jednoznaczny określić przedmiot wywłaszczenie poprzez podanie powierzchni nieruchomości jak i jej księgi wieczystej i jednocześnie zabraniały wywłaszczania w szerszym zakresie, aniżeli wskazany w ofercie i wniosku o wywłaszczenie, a co za tym idzie naruszenie tych przepisów stanowi o wydaniu decyzji w takim postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 18 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra z dnia 8 października 2014 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PWRN, na skutek uznania, iż doszło wyłącznie do zwykłego, a nie kwalifikowanego naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej, pomimo tego, że przeprowadzono rozprawę administracyjną, której przedmiotem była większa nieruchomość o pow. 2.013 m², aniżeli ta wskazana w ofercie dobrowolnego odstąpienia jak i we wniosku o wywłaszczenie (1.841 m²), gdy tymczasem przepisy ustawy wywłaszczeniowej (art. 18 ust. 1 i 20 ust. 1) dopuszczały wyłącznie wywłaszczenie nieruchomości w zakresie takim jak we wniosku o wywłaszczenie lub mniejszym, co jednoznacznie wykluczało wywłaszczenie nieruchomości w zakresie większym, aniżeli wskazano we wniosku;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. na skutek przyjęcia przez Sąd I instancji na zasadzie całkowitej dowolności, iż z uwagi na upływ czasu od wydania decyzji PWRN w G. nie można wykluczyć, iż postanowienie o podjęciu postępowania (odwieszeniu) zostało wydane pomimo, iż brak jest tego postanowienia w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych, a w tych samych aktach znajdują się wszystkie pozostałe dokumenty sprawy wywłaszczeniowej, w tym postanowienie o zawieszeniu postępowania, a ponadto gdy takie rozumowanie WSA w Warszawie kłóci się z zasadami doświadczenia życiowego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP, na skutek uznania przez Sąd I instancji, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 stwierdzający pominięcie ustawodawcze w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, a co za tym idzie art. 156 pkt 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej do wydania z tego względu przez organ administracji decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo tego że przepisy k.p.a. nie przewidują w takiej sytuacji podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, a organy administracji nadal mają podstawę prawną do wydawania na podstawie wspomnianego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, szczególnie w sytuacji gdy przepisy prawa, w tym art. 2 Konstytucji RP nie pozwalają organom administracji na zasadzie uznaniowości określić jaki okres w świetle orzeczenia TK należałoby uznać za znaczny od wydania decyzji.

Na podstawie art. 185 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie doszło do naruszenia uprawnień byłych właścicieli nieruchomości w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 30 września 1968 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie zauważyć należy, że kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w niniejszej sprawie było czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. (dalej PWRN) z dnia 30 września 1968 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. G., wpisanej do księgi wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...] o pow. 2013 m², z całej nieruchomości o powierzchni ok.10 ha, stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V. rażąco naruszała prawo. W związku z powyższym zasadnym jest wskazanie, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, to jednak instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (vide: Barbara Adamiak i J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. BECK,11 Wydanie, str. 627 i nast.). W związku z tym, aby można było mówić, że dana decyzja rażąco narusza prawo, stan prawny w jakim została ona wydana, musi być w pełni jasny i czytelny.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie, prawidłowo Sąd I instancji uznał okolicznościach niniejszej sprawy, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. (dalej PWRN) z dnia 30 września 1968 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. G..

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), dalej ustawa wywłaszczeniowa, poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra z dnia 8 października 2014 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 września 1968 r. nr [...], dalej decyzja PWRN, na skutek uznania, że doszło wyłącznie do zwykłego, a nie kwalifikowanego naruszenie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, pomimo tego, iż skierowana do współwłaścicieli oferta dobrowolnego odstąpienia obejmowała inny przedmiot wywłaszczenia aniżeli ostatecznie został przejęty od współwłaścicieli na rzecz Skarbu Państwa, gdyż w ofercie dobrowolnego odstąpienia jak i we wniosku o wywłaszczenie wskazano nieruchomość o pow. 1.841 m², gdy tymczasem wywłaszczono większą nieruchomość o pow. 2.013 m².

Z prawidłowo ustalonych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że we wniosku o wywłaszczenie z dnia 9 stycznia 1967 r. podano jedynie przybliżoną powierzchnię parceli nr [...]. Powstała bowiem kwestia wydzielenia katastralnego działek. Nie można było wobec tego wnioskowanej początkowo do wywłaszczenia powierzchni łącznej traktować jako wiążącej i wykluczającej późniejsze korekty wynikające z wydzielenia katastralnego działek nr [...], [...], [...] i [...]. Dokonanie zatem owego wydzielenia katastralnego nie wymagało, wbrew zarzutom skargi, powtórzenia wszelkich czynności dokonanych uprzednio w postępowaniu wywłaszczeniowym. Niepowtórzenie ich nie stanowiło więc o rażącym naruszeniu prawa. Postanowieniem Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 20 maja 1968 r. zawieszono wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, obejmujące m.in. przedmiotowe działki, z uwagi na przedłużające się wydzielenie katastralne nieruchomości, co uniemożliwiało jednoznaczne ustalenie przedmiotu postępowania. Z wnioskiem o podjęcie postępowania wywłaszczeniowego pismem z dnia 19 września 1968 r. wystąpiło Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z uwagi na wydzielenie katastralne nieruchomości niezbędnych dla wywłaszczenia oraz jednocześnie sprecyzowano wniosek o wywłaszczenie, który obejmował m.in. część nieruchomości o pow. 2013 m², tj. działki nr [...], [...], [...] i [...], stanowiące współwłasność M., B. i R. V.. Decyzją z dnia 30 września 1968 r. dokonano wywłaszczenia działek wskazanych we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, tj. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o ogólnej pow. 2013 m² i te działania organu wskazują na to, że dążył do ustalenia przedmiotu wywłaszczenia, co było obowiązkiem wynikającym z art. 20 i 22 ustawy z 1958 r. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że niezwrócenie się ponownie przez organ do współwłaścicieli nieruchomości z propozycją dobrowolnego zbycia ostatecznie określonego przedmiotu wywłaszczenia przesądza o wydaniu decyzji z dnia 30 września 1968 r. z rażącym naruszeniem prawa. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że powyższe uchybienie nie miało charakteru rażącego. Skoro bowiem byli właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na dobrowolne zbycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni mniejszej (ok. 1.841 m²), a nie domagali się przejęcia powierzchni większej, to brak jest podstaw, aby przypuszczać, że wyraziliby zgodę na sprzedaż nieruchomości o większej powierzchni (2.013 m²). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w takiej sytuacji braku ponownej oferty nie można traktować w kategoriach rażącego naruszenia prawa stron postępowania.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 18 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, iż doszło wyłącznie do zwykłego, a nie kwalifikowanego naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej, pomimo tego, że przeprowadzono rozprawę administracyjną, której przedmiotem była większa nieruchomość o pow. 2.013 m², aniżeli ta wskazana w ofercie dobrowolnego odstąpienia jak i we wniosku o wywłaszczenie (1.841 m²). Trafnie podnoszą skarżący kasacyjnie, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej (art. 18 ust. 1 i 20 ust. 1) dopuszczały wyłącznie wywłaszczenie nieruchomości w zakresie takim jak we wniosku o wywłaszczenie lub mniejszym. Uchybienie powyższym przepisom poprzez nieprzeprowadzenie kolejnej rozprawy administracyjnej, po dokonaniu niezbędnych wydzieleń geodezyjnych, której przedmiotem byłoby wywłaszczenie nieruchomości o ostatecznie określonej powierzchni wraz z umożliwieniem byłym właścicielom nieruchomości zajęcia stanowiska, nie stanowi w okolicznościach faktycznych sprawy rażącego naruszenia prawa. Trafne zauważą Sąd I instancji, że jak wynika z zachowanych archiwalnych akt administracyjnych sprawy, byli właściciele przedmiotowej nieruchomości nie interesowali się przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego. Byli nieobecni na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 8 lutego 1967 r. Nie wnieśli też odwołania od decyzji PWRN w G. z dnia 30 września 1968 r. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że brak ponownej oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, czy też brak ponownej rozprawy administracyjnej, w sposób rażący naruszał ich prawa i uniemożliwiał im zajęcie stanowiska w sprawie. Z faktu nieskorzystania z przysługujących właścicielom uprawnień nie można obecnie (po kilkudziesięciu latach) wyprowadzać wniosku o naruszeniu ich uprawnień, którego w ocenie skarżących dopuścił się organ wywłaszczeniowy.

Za nietrafny również uznać należało zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. na skutek przyjęcia przez Sąd I instancji, że z uwagi na upływ czasu od wydania decyzji PWRN w G. nie można wykluczyć, iż postanowienie o podjęciu postępowania (odwieszeniu) zostało wydane, pomimo, że brak jest tego postanowienia w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych, a w aktach tych znajdują się wszystkie pozostałe dokumenty sprawy wywłaszczeniowej, w tym postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 30 września 1968 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. G. toczy się po upływie ponad czterdziestu lat. Kwestią problemów dowodowych po upływie znacznego czasu zajął się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że pod pojęciem znacznego upływu czasu Trybunał na pewno rozumie upływ kilkudziesięciu lat, nie przesądził natomiast, czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., pozostawiając to decyzji ustawodawcy. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie można wykluczyć, że owo podjęcie zawieszonego postępowania miało miejsce, ale dokument taki się nie zachował. O dopełnieniu wskazanej formalności może świadczyć choćby przystąpienie przez organ do dalszych czynności w ramach prowadzonego postępowania. Trafnie także zauważa Sąd I instancji, że decyzje administracyjne sprzed kilkudziesięciu lat, w tym wywłaszczeniowe, uzasadniane były na ogół skrótowo. Nie zawierały rozbudowanej części historycznej opisującej poszczególne czynności podjęte przez organ w toku postępowania. W uzasadnieniu decyzji z dnia 30 września 1968 r. nie wspomniano także o zawieszeniu postępowania, choć miało ono miejsce. Należy podzielić pogląd sądu I instancji, że owo podjęcie postępowania stanowiło jeden z dokumentów, który prawdopodobnie został wydany, ale z uwagi na znaczny upływ czasu nie zachował się.

W świetle tego co powiedziono wyżej, nie może także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP. Odnosząc się do zajętego w ramach omawianej podstawy prawnej stanowiska skarżących kasacyjnie w kwestii skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 stwierdzającego pominięcie ustawodawcze w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, wskazać należy, że w świetle art. 190 Konstytucji RP Sąd I instancji zobowiązany był wziąć pod uwagę treść ww. wyroku. Wątpliwości zaś zgłaszane przez skarżących kasacyjnie nie mogą stanowić podstawy do pominięcia przez Sąd I instancji powszechnie obowiązującego i ostatecznego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co trafnie podnosi w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta G..

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona była uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.