Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1203/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136 i art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50- 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. C. i J. C. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 sierpnia 2016 r. znak:[...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

W dniu 7 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję znak: [...], którą nakazał J. C. jako inwestorowi robót budowlanych związanych z zamontowaniem krat w oknach mieszkania nr [...], usytuowanego na parterze budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, doprowadzenie budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, tj. przed realizacją przedmiotowych robót budowlanych — poprzez demontaż krat zamontowanych w oknach mieszkania nr [...] od strony balkonu

Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. C. i J. C.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 5 sierpnia 2016 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji opisano dotychczasowy przebieg postępowania, które zostało wszczęte w dniu 2 sierpnia 2001 r. Przypomniano, że PINB w [...] w dniu 4 listopada 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2012 r., znak: [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 4 listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając skargę na postanowienie z dnia 5 lutego 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 689/12, skargę oddalił.

W toku ponownie prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie, w dniu [...] stycznia 2015 r. PINB w [...] przeprowadził oględziny zamontowanych krat w oknach mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], a następnie 7 kwietnia 2015 r. wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał demontaż krat z uwagi na brak zgody spółdzielni mieszkaniowej na ich zamontowanie i dalsze funkcjonowanie.

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie to jest nieprawidłowe.

W niniejszej sprawie PINB w [...] ustalił następujący stan faktyczny: "(...) w drzwiach balkonowych i przylegającym bezpośrednio do nich oknie są zamontowane kraty. Kraty zamontowane w taki sposób, że zlicowane są z elewacją (dociepleniem). Kraty wykonane z żebrowaniem prętów ( 10 lub ( 12 - w części okiennej nieotwieralne, natomiast w części balkonowej otwieralne - dwuskrzydłowe, zamknięcie na kłódki — od strony wewnętrznej skrzydeł. Krata w części okiennej na całości z prętów ( 10 lub ( 12 (rama i wypełnienie) przymocowana do elewacji ściany za pośrednictwem kątowników". Zgodnie z oświadczeniem inwestora z dnia 26 sierpnia 2001 r., kraty od strony balkonu zamontował on w 1989 r. zaraz po oddaniu budynku do użytku. Inwestor stwierdził, że po 12 latach nie posiada żadnej dokumentacji z montażu krat. Okoliczność daty zamontowania krat została potwierdzona przez 4 świadków.

PINB w [...] prawidłowo wskazał, że przepisy obowiązujące w dacie montażu kart (przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) wymagały pozwolenia na budowę dla takiej inwestycji. W konsekwencji, brak stosownej decyzji pozwolenia na budowę w zakresie wykonania montażu krat, skutkuje uznaniem, że roboty zostały wykonane samowolnie. W przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych, niestanowiących budowy obiektu budowlanego, usunięcie skutków samowolnie wykonanych robot budowlanych następuje w oparciu przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. Dalej przywołano nowelizację Prawa budowlanego z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. Nr, 443 z dnia 27 marca 2015 r.), która na mocy przepisów intertemporalnych nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Zdaniem organu II instancji PINB nieprawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane celem usunięcia skutków samowolnie wykonanych robót budowlanych. Przede wszystkim nakaz rozbiórki wykonanych robót, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane może zostać orzeczony dopiero w sytuacji, w której nie ma innych możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z akt sprawy wynika, że PINB w [...] wydał nakaz demontażu krat, ponieważ Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] (dalej: SM [...] ), nie wyraziła zgody na dalsze funkcjonowanie krat.

Organ odwoławczy przypomniał, że z dniem ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego w budynku z mocy prawa powstaje wspólnota mieszkaniowa. W takim przypadku każdy z właścicieli odrębnych lokali mieszkalnych staje się równocześnie współwłaścicielem części wspólnych budynku. Zarówno SM [...] jak i B. i J. C., stali się współwłaścicielami części wspólnych budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]- nieruchomości wspólnej, do których należą również ściany zewnętrzne budynku.

Prowadzenie robót budowlanych w częściach wspólnych budynku wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli budynku. Dlatego zarówno montaż krat na ścianach zewnętrznych budynku, jak i ich demontaż, winien zostać poprzedzony uzyskaniem zgody wszystkich współwłaścicieli budynku.

W ocenie organu odwoławczego, sprzeciw jednego z współwłaścicieli budynku odnośnie wykonanych robót budowlanych, nie stanowi podstawy do uznania, że zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. Organ nadzoru budowlanego nie jest podmiotem uprawnionym do rozstrzygania sporów pomiędzy współwłaścicielami budynku, a z takim przypadkiem, w ocenie [...]WINB, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy swoje stanowisko opiera na okoliczności, że SM [...] jest następcą prawnym współwłaściciela budynku (SM [...]) z czasów wykonania robót budowlanych (1989 rok), a dodatkowo, co wynika z akt sprawy, pozostaje w konflikcie z współwłaścicielami budynku, z Państwem B. i J. C.

Dalej wskazano, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw współwłaściciela nieruchomości. Nie pozbawia to jednak możliwości skorzystania przez niego z ochrony przewidzianej w przepisach Kodeksu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt IIOSK 532/08).

Brak jest podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki na podmiot (inwestora), który nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

[...]WINB podkreślił, że nakaz rozbiórki może zostać orzeczony dopiero wtedy, kiedy na skutek samowolnego wykonania robót budowlanych nie można doprowadzić obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w niniejszej sprawie PINB w [...] nie wykazał, że montaż krat, stanowił o naruszeniu przepisów budowalnych, poza okolicznością wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. PINB w [...] wprawdzie ocenił, że wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z zasadami tzw. sztuki budowlanej, a urządzenie budowlane w postaci kraty jest w odpowiednim stanie technicznym, niemniej organ I instancji nie ustalił, czy zakres wykonanych robót budowlanych skutkował zmianami parametrów technicznych bądź użytkowych budynku przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego, dotychczas zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, nie daje podstaw do wydania nakazu demontażu krat. Brak również dowodów jednoznacznie wskazujących na możliwość utrzymania krat w budynku.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia skarżonej decyzji i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakresie. Dlatego ponownie prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie, PINB w [...] w pierwszej kolejności ustali stan faktyczny i prawny w sprawie, a następnie rozstrzygnie, czy i (ewentualnie) jakie konsekwencje prawne winny zostać zastosowane w stosunku do podmiotów, o których mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane. Wydanie nakazu demontażu krat, w świetle dotychczas zgromadzonych materiałów dowodowych w sprawie, było działaniem przedwczesnym.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, że ustalenia PINB w [...] w zakresie wskazania inwestora wykonanych robót budowlanych są prawidłowe, wynikają z oświadczenia inwestora i świadków. Natomiast przytaczane w odwołaniu pisma, wskazujące na różnorakie schorzenia trapiące inwestora, w świetle jego czynnego udziału w postępowaniu na przestrzeni kilkunastu lat oraz stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odnośnie osoby inwestora, zawartego w wyroku z dnia 26 września 2012 r., w ocenie organu odwoławczego nie dają na tym etapie postępowania podstaw do jednoznacznego uznania, że osoba inwestora została ustalona w sposób nieprawidłowy.

Natomiast inne nieprawidłowości, które pojawiły się w związku z użytkowaniem budynku przy ul. [...] w [...], nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania i o ich zaistnieniu należy powiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. C. i J. C., zarzucając jej przede wszystkim nieprawidłowe ustalenie, że J. C. jest inwestorem przedmiotowych robót budowlanych, podczas gdy ich zdaniem inwestorem była Spółdzielnia Mieszkaniowa. Skarżący wnieśli o zasądzenie solidarnie od PINB i [...]WINB zaduśćuczynienia pieniężnego ze względu na pomawianie J. C., że jest inwestorem oraz z uwagi na długi okres postępowania. Dalej skarżący poddali w wątpliwość, czy ściana zewnętrzna budynku w zakresie ich mieszkania stanowi część wspólną budynku. Podnieśli, że zamontowane kraty są ich własnością, a zatem spółdzielnia musiałaby mieć zgodę wszystkich współwłaścicieli na likwidację krat zgodnie z art. 199 kodeksu cywilnego. Dalej skarżący podnieśli zarzuty dotyczące nieprawidłowej wentylacji w budynku oraz zarzucili liczne nieprawidłowości w działaniach spółdzielni.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. skarżący wskazali, że kraty istniały już w dacie zasiedlania przez nich mieszkania, a w postępowaniu pominięto protokół odbioru budynku.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna i musiała doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zakres rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135), gdzie stwierdzono: "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę".

Z kolei w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) NSA zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262): "Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej".

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba przede wszystkim zauważyć, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, jak również [...]WINB nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W istocie uzasadnienie uchylenia decyzji organu I instancji obejmuje dwa pierwsze akapity na ostatniej stronie zaskarżonej decyzji - kilka zdań o znacznym stopniu ogólności, bez jasnego i konkretnego wskazania w oparciu o przepisy prawa jakie konkretnie okoliczności nie zostały ustalone. Za wskazania takie, w żaden sposób nie może zostać uznane stwierdzenie, że "ponownie prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie, PINB w [...] w pierwszej kolejności ustali stan faktyczny i prawny w sprawie, a następnie rozstrzygnie, czy i (ewentualnie) jakie konsekwencje prawne winny zostać zastosowane w stosunku do podmiotów, o których mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane". Wytknięcie, że "PINB w [...] nie wykazał, że montaż krat, stanowił o naruszeniu przepisów budowlanych, poza okolicznością wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę" oraz że "Brak również dowodów jednoznacznie wskazujących na możliwość utrzymania krat w budynku" także nie daje odpowiedzi, jakie są braki postępowania dowodowego, tym bardziej, że w innym miejscu organ odwoławczy stwierdza: "PINB w [...] wprawdzie ocenił, że wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z zasadami tzw. sztuki budowlanej, a urządzenie budowlane w postaci kraty jest w odpowiednim stanie technicznym". Zupełnie niezrozumiałe jest zarzucanie organowi I instancji, że "nie ustalił, czy zakres wykonanych robót budowlanych skutkował zmianami parametrów technicznych bądź użytkowych budynku przy ul. [...] w [...]". Trudno stwierdzić, o jakich parametrach mowa, czy i na jakiej podstawie prawnej owa ewentualna zmiana parametrów miałaby jakikolwiek wpływ na możliwość legalizacji wykonanych robót, a przede wszystkim dlaczego oceny takiej nie mógł dokonać organ odwoławczy w ramach postępowania prowadzonego w granicach zakreślonych przez art. 136 k.p.a.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że w ogromnej większości istotne elementy stanu faktycznego zostały już w sprawie ustalone. Chodzi o rodzaj i datę wykonanych robót budowlanych, jak również stan prawny nieruchomości, na której się znajdują. Prawidłowo ustalono, że roboty budowlane polegały na montażu krat o parametrach szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a miało to miejsce w 1989 roku. Wskutek tego zastosowanie powinien znaleźć tryb, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. Nr, 443 z dnia 27 marca 2015 r.), co również organy obu instancji stwierdziły prawidłowo. Wreszcie nie budzi wątpliwości ustalenie, że właścicielami lokalu, przy którego oknach zamontowano kraty są skarżący, natomiast ściana zewnętrzna stanowi część wspólną należącą do wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej.

Zdaniem Sądu nie było żadnych podstaw do wydawania decyzji kasatoryjnej, a wydanej przez PINB decyzji nie można w żaden sposób uznać za przedwczesną, tym bardziej, że postępowanie toczy się już ponad 15 lat. Pewne elementy stanu faktycznego wymagają wprawdzie jeszcze doprecyzowania, niemniej jednak może tego dokonać [...] WINB we własnym zakresie - na podstawie art. 136 k.p.a.

Dodatkowego wyjaśnienia wymaga kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ustalenie, czy roboty budowlane zostały w istocie wykonane przez skarżącego, czy też przez spółdzielnię mieszkaniową przed przekazaniem mu mieszkania.

W pierwszej z powyższych kwestii organ odwoławczy wypowiedział się w sposób niejasny i dwuznaczny: "Prowadzenie robót budowlanych w częściach wspólnych budynku wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli budynku (...) zarówno montaż krat na ścianach zewnętrznych budynku, jak i ich demontaż, winien zostać poprzedzony uzyskaniem zgody wszystkich współwłaścicieli budynku", a jednocześnie "sprzeciw jednego z współwłaścicieli budynku odnośnie wykonanych robót budowlanych, nie stanowi podstawy do uznania, że zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora". Organ odwoławczy żadnego z powyższych stwierdzeń nie poparł ani treścią przepisu prawa, ani też powołaniem się na poglądy orzecznictwa albo doktryny prawa administracyjnego.

W tym zakresie należy wskazać, że ani w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, ani w ustawie o własności lokali nie ma przepisu, który wymagałby zgody wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej na wykonanie jakichkolwiek czynności. Wprawdzie zgodnie z art. 199 kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli - jednakże [...]WINB w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego ten przepis miałby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, wobec obowiązywania przepisów szczegółowych w ustawie o własności lokali oraz w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych.

Co do znaczenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w procedurze toczącej się na podstawie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10. Sąd wskazał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże brak prawa do dysponowania nieruchomością może stanowić podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki. NSA stwierdził: "nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane /art. 4 Prawa budowlanego/, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa".

Co do zasady, więc brak legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane może stanowić podstawę do orzeczenia rozbiórki albo obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, bowiem uniemożliwia doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie należy jednak - na podstawie przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - ustalić kto ma prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością wspólną na cele budowlane, a zwłaszcza, czy sprzeciw spółdzielni uniemożliwia doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wymaga to jednak dokładnej analizy obowiązujących przepisów w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś gołosłownego stwierdzenia, że roboty budowlane na częściach wspólnych budynku wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. Należy przy tym rozważyć, czy spółdzielnia mieszkaniowa występuje w tym przypadku, jako członek wspólnoty mieszkaniowej, czy również jako jej zarządca (art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Jak wynika z "adnotacji urzędowej" z dnia 31 października 2011 r., znajdującej się na k. 35 akt administracyjnych I instancji, właściciele lokali w budynkach przy ul. [...] i [...] nie podjęli uchwały o zastosowaniu do ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną ustawy o własności lokali. Dane te, jak i dane wynikające z ksiąg wieczystych, których wydruki znajdują się w aktach, wymagać będą aktualizacji w ponownie prowadzonym postępowaniu, bowiem od ich uzyskania minęło ponad 5 lat.

W kwestii ustalenia, czy J. C. jest inwestorem przedmiotowych robót budowlanych należy wskazać, że w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 26 września 2012 r., sygn. II SA/Kr 689/12 WSA w Krakowie stwierdził:

"Przede wszystkim organy obu instancji zasadnie ustaliły, że inwestorem przedmiotowych krat był skarżący J. C.". Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. II OSK 491/15 "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (zob. wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., II OSK 2971/14). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego (wyrok NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. II OSK 541/14). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego – przykładowo - gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (zob. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07), a także, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 342/05)".

Podzielając powyższą ocenę należy przypomnieć, że wyrok z dnia 26 września 2012 r. sygn. II SA/Kr 689/12 został wydany w sprawie postanowienia [...]WINB uchylającego postanowienie organu I instancji nakładające na J. C. obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotem badania przez Sąd były przede wszystkim podstawy do wydania przez organ odwoławczy postanowienia o charakterze kasatoryjnym, a zatem kwestia uznania skarżącego za inwestora przedmiotowych robót budowlanych była kwestią poboczną, marginalną. Sąd powołał się przy tym na pismo inwestora z dnia 26 września 2001 r.

W ocenie Sądu po wyroku pojawiły się nowe elementy stanu faktycznego, które wymagają wyjaśnienia. Skarżący, bowiem w piśmie z 29 grudnia 2014 r. (k. 73 akt administracyjnych I instancji) stwierdził, że nie jest inwestorem, bowiem kraty zostały zamontowane "najpóźniej w 1989 r. w trakcie prac wykończeniowych budynku nr [...] przy ul. [...]". W piśmie tym również wniesiono "o dotarcie do ostatecznego protokołu odbioru robót (...) przez Inspektora Nadzoru Budowlanego z około 1991 r.". Z kolei Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w piśmie z dnia 27 stycznia 2015 r. (k. 78 akt administracyjnych I instancji) poinformowała PINB, że nie dokonała montażu krat w oknach mieszkania nr [...]; na żadnym etapie nie było prowadzone postępowanie administracyjne z organami administracji architektoniczno - budowlanej w celu ich montażu; w aktach osobowych B. i J. C. nie ma żadnego wniosku o wyrażenie zgody na montaż krat.

Wobec tych rozbieżności w ocenie Sądu zasadne jest pozyskanie do akt sprawy protokołu przekazania mieszkania skarżącym, co pozwoli ustalić, czy w dacie przekazywania im mieszkania kraty w oknach już były zamontowane, co wyraźnie wskazywałoby, że inwestorem była jednak Spółdzielnia. Ustalenie osoby inwestora jest niewątpliwie okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy.

Należy też przypomnieć, że obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem powinien obejmować również przepisy techniczno - budowlane, w tym § 300 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Także i ta kwestia powinna zostać rozważona przez organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Podsumowując należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. bezpodstawnie uchylając decyzję PINB, pomimo braku wskazania jakie konkretnie okoliczności winny zostać wyjaśnione przez organ I instancji. Ponadto bez wskazania podstawy prawnej przyjęto, że wykonanie przedmiotowych krat oraz ich dalsze funkcjonowanie wymaga zgody wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej, jednak sprzeciw jednego z nich nie daje podstaw do wydania nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Niedostatecznie wyjaśniono również kwestię, kto jest inwestorem przedmiotowych robót budowlanych.

Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.