Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1836/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.134, 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8, 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Ł. K., zwanego dalej również "skarżącym", postanowił utrzymać w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], znak: [...], nakazującą Ł. K. doprowadzić zabytek, jakim jest budynek przy Al. [...] w W., do stanu poprzedniego. Wykonanie obowiązku powinno nastąpić w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja organu pierwszej instancji stanie się ostateczna poprzez następujące działania:

1. usunięcie dwóch semaforów z wyświetlaczem umieszczonych na elewacji i witrynach ww. budynku, przy lokalu handlowym "[...]" oraz usunięcie śladów na elewacji po ich demontażu przy zastosowaniu takiego samego materiału elewacyjnego oraz kolorystyki, jaka występuje na tym budynku, oraz

2. usunięcie wszystkich folii informacyjno-reklamowych umieszczonych w oknach, witrynach i drzwiach wejściowych do lokalu "[...]".

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm.), zwanej dalej "u.o.z.o.z." oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 30 czerwca 2014 r. pracownicy Biura [...]Konserwatora Zabytków przeprowadzili kontrolę przestrzegania przepisów dotyczących ochrony zabytków w zakresie elementów informacyjno-reklamowych umieszczonych w witrynach i na elewacji budynku przy Al. [...] w W..

W wyniku kontroli ustalono, że na budynku, po lewej stronie od wejścia głównego do budynku (to jest przy lokalu handlowo-użytkowym "[...]") znajdują się dwa semafory z wyświetlaczami diodowymi, z których większy został przymocowany do elewacji, a mniejszy znajduje się w witrynie lokalu. Dodatkowo, we wszystkich oknach, drzwiach wejściowych i witrynach lokalu handlowo-usługowego "[...]" znajdują się folie informacyjno-reklamowe. Wymienione semafory i folie stanowią urządzenia techniczne, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774), a razem z umieszczonymi na nich napisami, są "nośnikami informacji". Ww. nośniki informacji zamontowano w maju 2014 r.

Jednocześnie [...] Konserwator Zabytków stwierdził, że osobą odpowiedzialną za montaż ww. nośników informacji jest Ł. K., który użytkuje lokal nr [...]i prowadzi w nim działalność handlowo-usługową pod nazwą "[...]".

Oceniając powyższy stan faktyczny od strony prawnej organ stwierdził, że budynek mieszkalny przy Al. [...] w W. podlega prawnej ochronie na podstawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych dokonanego na podstawie decyzji z dnia [...]kwietnia 1994 r. (numer w rejestrze zabytków: [...]). Oznacza to, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 10 i 11 u.o.z.o.z. umieszczanie na zabytku urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych oraz napisów, a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tymczasem ww. nośniki informacji umieszczone na budynku przy Al. [...] zamontowano bez pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków.

Zdaniem organu zamontowane na elewacji i w witrynie lokalu dwa semafory z wyświetlaczem diodowym są bardzo wyrazistym współczesnym elementem, który kłóci się z historycznym charakterem obiektu. Ze względu na ich duży rozmiar i emitowane światło, a także ich umieszczenie w eksponowanym miejscu, wyświetlacze diodowe stały się nową dominantą w kompozycji elewacji, zakłócając jej harmonię i prowadząc do obniżenia chronionej wartości artystycznej budynku, co jest sprzeczne z zasadami ochrony konserwatorskiej. Z kolei przesłonięcie wszystkich witryn i okien foliami informacyjno-reklamowymi doprowadziło do ich optycznego zamknięcia, czego skutkiem jest zaburzenie ich przestrzennego charakteru oraz zakłócenia rytmu podziałów i harmonii kompozycji elewacji. Taka ingerencja narusza wartości artystyczne obiektu objętego prawną ochroną i z tego względu jest niedopuszczalna.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z., w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wykonano prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10-11, organ wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Z tego względu w dniu [...] lipca 2014 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie elementów informacyjno-reklamowych sklepu jubilerskiego, umieszczonych na elewacji i w witrynach lokalu użytkowego nr [...]w budynku przy Al. [...] w W. i nakazał Ł. K. doprowadzenie budynek przy Al. [...] w W. do poprzedniego stanu poprzez czynności opisane powyżej, w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja organu stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Ł. K., zarzucając jej naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. Strona dołączyła do odwołania 27 zdjęć przedstawiających wyświetlacze umieszczone na zabytkowych budynkach w centrum W. oraz zaklejone lub zasłonięte witryny takich budynków. Zdaniem skarżącego zdjęcia te wskazują, że wyświetlacze informacyjno-reklamowe są nagminnie montowane na fasadach budynków o zabytkowym charakterze, a równocześnie witryny w takich budynkach są zaklejane lub wypełniane reklamami. Prowadzi to do niejednolitego stosowania prawa przez organ, gdyż mimo ewidentnych naruszeń prawa w wielu miejscach nie doprowadza się do ich usunięcia, a podejmuje się tylko działania wobec wybranych podmiotów. Zdaniem skarżącego oznacza to różnicowanie sytuacji podmiotów prawa, bowiem w takim samym lub podobnym stanie faktycznym podejmowane są odmienne działania organów odpowiedzialnych za ochronę zabytków.

Po rozpatrzeniu odwołania Ł. K. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzję zaskarżoną do niniejszego Sądu. Organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków wskazując, że została ona wydana w pełni zgodnie z prawem a także prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona.

Bezspornym jest, że kamienica przy Al. [...] w W., jest objęta ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].04.1994 r. Dlatego zgodnie z art. 36 ust 1 pkt 10 i 11 u.o.z.o.z. umieszczanie na zabytku urządzeń reklamowych oraz podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przedmiotowe reklamy zostały zamontowane bez wymaganego pozwolenia, a zatem doszło do naruszenia prawa przez Ł. K.. Powyższa okoliczność uzasadnia wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. udzielającego wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków kompetencji do wydania decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu (pkt 1), albo do jak najlepszego stanu we wskazany sposób w określonym terminie (pkt 2). Dodatkowo zgodnie z dyspozycją art. 45 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 4 u.o.z.o.z. osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w tej decyzji.

Organ drugiej instancji podkreślił również, iż przywołane przez skarżącego przykłady reklam umieszczonych na elewacjach innych budynków, w żaden sposób nie podważają słuszności skarżonej decyzji, ponieważ każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy.

Skargę na decyzję organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Ł. K. w dniu 29 lipca 2015 r. Zdaniem skarżącego decyzja narusza art. 8 i 11 k.p.a., gdyż (1) organ nie ustosunkował się w niej do twierdzeń zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i wskazanych przez niego jako istotne dla sposobu załatwienia sprawy, a także (2) organ potraktował skarżącego odmiennie niż traktuje inne osoby znajdujące się w analogicznej sytuacji prawnej i faktycznej.

W zakresie pierwszego zarzutu, jedyną okolicznością – według skarżącego – wskazaną w odwołaniu od decyzji wydanej przez [...] Konserwatora Zabytków było to, iż organ zastosował względem skarżącego środki, których nie stosował ani względem innych współwłaścicieli tego samego budynku korzystających z sąsiedniego lokalu, ani generalnie względem użytkowników innych lokali użytkowych w centrum W.. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zaledwie jednym zdaniem odniósł się do tej argumentacji, przy czym nie zakwestionował ani dołączonych do odwołania zdjęć, ani sformułowanej w odwołaniu tezy, iż sytuacja zilustrowana przykładowymi zdjęciami ma charakter permanentny i nagminny. Zdaniem skarżącego stanowi to zaniedbanie obowiązku rzetelnego ustosunkowania się do istoty stanowiska przedstawionego przez skarżącego. W ten sposób organ naruszył obowiązki wynikające z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Na uzasadnienie przedstawionej tezy skarżący przytoczył trzy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach, w których NSA uchylił decyzje administracyjne wydane w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i pozbawione dostatecznie przekonującego wyjaśnienia przesłanek leżących u podstaw podjętej decyzji.

W odniesieniu do drugiego zarzutu, skarżący stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja [...] Konserwatora Zabytków narusza zasadę przewidywalności działania administracji publicznej. W opinii skarżącego, sytuacja, w której organ wobec niektórych podmiotów prawa publicznego stosuje politykę inną niż wobec innych podmiotów nie powinna mieć miejsca. Tymczasem zdaniem skarżącego organy ochrony konserwatorskiej w praktyce swego działania stosują politykę liberalnej tolerancji wobec działań analogicznych do tych, które podjął skarżący. Świadczy o tym choćby fakt, skarżący jako współwłaściciel kamienicy przy Al. [...] w W. nie został dotąd zawiadomiony o wszczęciu jakiegokolwiek postępowania, które dotyczyłoby sąsiednich lokali, mimo że na nich też umieszczone są folie i inne reklamy. W szczególności, właściwe organy administracji nie realizują konsekwentnej polityki usuwania wyświetlaczy i folii reklamowych z budynków zabytkowych w centrum W. oraz z witryn wystawowych. W takiej zaś sytuacji, "polityka taka nie może być nagle i jednostkowo zastosowana wobec skarżącego".

W przedstawionej sytuacji skarżący uznał zaskarżoną decyzję za nieprawidłową i wniósł o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po zapoznaniu się z zarzutami skargi, w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji z dnia [...].06.2015 r. i wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu odwoławczego zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję [...]Konserwatora Zabytków z dnia [...]sierpnia 2014 r., nr [...], znak: [...], nakazującą Ł. K. doprowadzić zabytek, jakim jest budynek przy Al. [...]w W. do poprzedniego stanu, jest całkowicie bezzasadna.

Po pierwsze, twierdzenie skarżącego, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji mają charakter dyskryminujący i stanowią przejaw nierównego traktowania ze względu na wybiórcze traktowanie skarżącego, jest pozbawione podstaw. Sprawa administracyjna, a konsekwentnie również kończąca ją decyzja administracyjna, mają charakter indywidualny, dotyczą ściśle określonego podmiotu w konkretnie określonej sytuacji. Gdyby określona sprawa nie miała charakteru indywidualnego (tak jak np. w przypadku działań składających się na określony kierunek polityki państwa), nie powinno się stosować przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (vide: A. Wróbel, Komentarz do art. 1, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 5. wyd., Warszawa 2013, s. 74).

Praktycznymi konsekwencjami powyższej zasady jest, z jednej strony, prawidłowość postępowania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz [...] Konserwatora Zabytków wobec Ł. K. jako osoby odpowiedzialnej za umieszczenia nośników informacji na zabytku niezgodnie z właściwymi przepisami. W tym zakresie Sąd uznaje sposób postępowania organów pierwszej i drugiej instancji za w pełni prawidłowe, zarówno w świetle przepisów materialnoprawnych, jak i przepisów regulujących zasady postępowania w sprawach ochrony zabytków.

Z drugiej strony, z indywidualnego charakteru decyzji wynika to, że właściwym i jedynym kontekstem dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest kontekst normatywny – zbiór norm prawnych obowiązujących w miejscu i czasie istotnym dla wydanej decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie jest natomiast istotny, i nie powinien być brany pod uwagę, wykraczający poza ramy danej sprawy kontekst faktyczny, w tym w szczególności kontekst polityczny (dowolnie: w wąskim, bądź w szerokim rozumieniu tego słowa), czyli to jak postępują inni adresaci przepisów o ochronie zabytków i czy przestrzegają prawa. Całkowicie irrelewantne jest również to, czy wszystkie podmioty spełniające przesłanki zastosowania przepisu prawa publicznego spotykają się z identycznymi reakcjami organów administracji.

Sąd zauważa, że w świetle zasady indywidualności decyzji administracyjnej, nawet zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, o którym mowa w powoływanym przez skarżącego art. 8 k.p.a., jest rekonstruowane właśnie w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, a nie w jakimś szerokim, socjologicznym ujęciu. Podkreśla się za naruszające zasadę zaufanie obywateli do organów państwa uznaje się przede wszystkim takie działania władzy publicznej, jak:

– zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych i tej samej podstawy prawnej;

– niezgodność rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z brzmieniem aktu prawnego ogłoszonego w akcie promulgacyjnym;

– udzielenie obywatelowi przez organy państwa informacji o treści mającej zapaść decyzji, od której zależy podjęcie przez obywatela działalności gospodarczej, a następnie wydanie decyzji o odmiennej treści;

– udzielenie obywatelowi mylnej informacji o przepisach właściwych dla załatwianej sprawy; bądź

– w przypadku gdy w sprawie występują sprzeczne interesy stron (i ewentualnych uczestników postępowania), uwzględnienie tylko jednego z wchodzących w grę interesów, bez ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy itp. (vide: A. Wróbel, Komentarz do art. 8, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, jak wyżej, s. 159-161 oraz cytowane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Również "słuszny interes strony" powoływany w kilku przepisach jest konfrontowany z całościowo pojmowanym "interesem społecznym", a nie z odrębnymi, partykularnymi interesami.

W świetle powyższych zasad stosowania prawa administracyjnego argument skarżącego o nieuwzględnianiu praktyki organów wobec innych osób naruszających przepisy o ochronie zabytków nie zasługuje na uznanie za istotny i przekonujący.

Należy przy tym wskazać, że argumentacja o wybiórczym, surowym traktowaniu skarżącego i szczególnej tolerancji wobec innych naruszycieli prawa ma zresztą dwie zasadnicze wady: jest oparta nieprawdziwych informacjach, a prócz tego jest bardzo wątpliwa co do swej racjonalności praktycznej. Nieprawdziwość twierdzeń skarżącego bierze się między innymi stąd, że Sądowi dobrze znane są decyzje administracyjne dotyczące naruszenia przepisów o ochronie zabytków przez sąsiadów skarżącego, gdyż były one skarżone do niniejszego Sądu. Zostały one wydane w różnych sprawach, a postępowanie zakończyło się:

– wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2199/13, dotyczącym budynku przy Al. [...];

– wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 638/14, dotyczącym budynku przy Al. [...] (siatka jako nośnik reklamowy);

– wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1147/13 – dotyczącym budynku przy Al. [...] (reklama M. Sp. z o.o.);

– wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2031/12 – dotyczącym budynku przy Al. [...] (witryna pomalowana farbą w kolorze grafitowym i inne).

Skarżący powinien wiedzieć, że fakt niepowiadamiania go o toczących się postępowaniach nie może być traktowany jako dowód lub choćby uprawdopodobnienie, że takie postępowania się nie toczą. Z tego względu argument porównawczy skarżącego jest nie tyle bezpodstawny, co po prostu oparty na nieprawdziwej rekonstrukcji rzeczywistości.

Oprócz tego bardzo poważne wątpliwości budzi argumentacja skarżącego polegająca na rekomendowaniu reguły rozumowania, której rozsądny człowiek, a tym bardziej organ państwa, nie może przyjąć. Wysyłając blisko trzydzieści zdjęć różnych budynków w centrum W., przedstawiających nieprawidłowo umieszczone reklamy i nośniki informacji i domagając się uwzględnienia ich w rozpatrywanej sprawie skarżący w istocie formułuje zasadę: "Skoro wobec innych naruszycieli prawa nie są stosowane przepisy nakładające obowiązki lub przepisy udzielające organowi kompetencji do ich nałożenia, to nienależne jest nałożenie obowiązków również na skarżącego". Takie rozumowanie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia ustrojowej zasady państwa prawa, a także zasady równości wobec prawa. Siła przekonywania skarżącego w tym zakresie jest bowiem równie wielka, co na przykład twierdzenie oskarżonego w sprawie karnej, że prokurator nie ma prawa go oskarżać, gdyż jeszcze nie oskarżył wszystkich innych przestępców. Podobną wartość miałoby żądanie podatnika, który twierdziłby: "Mój podatek jest nienależny, gdyż wydaje mi się, że mój sąsiad też nie zapłacił swojego podatku". Sąd uważa, że powyższy sposób rozumowania z oczywistych powodów nie zasługuje na uznanie.

Wracając na grunt powszechnie przyjmowanych zasad rozumowania prawniczego należy jeszcze odnieść się do powoływanych przez skarżącego argumentów z zasad przewodnich postępowania administracyjnego: zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania i takiego wyjaśniania stronom przesłanek decyzji, aby uniknąć stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Skarżący twierdzi, że faktyczne niezrealizowanie tych zasad przez organy obu instancji pozwala uchylić nałożony na skarżącego obowiązek prawny wynikający z art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. (obowiązek przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego).

W opinii Sądu, przestawiona argumentacja odwołująca się do zasad prawa nie zasługuje na uznanie z dwóch powodów: (a) jest oparta na niezrozumieniu odmienności między dwoma podstawowymi sposobami regulacji prawnej - regułami i zasadami, a także (b) ignoruje fakt, że fundamentalne zasady postępowania administracyjnego mają swoje silne zakorzenienie w zasadach i wartościach chronionych przez Konstytucję RP, a przez to występujące kolizje między nimi powinny być usuwane w sposób właściwy dla norm konstytucyjnych.

Podstawowy błąd skarżącego w omawianym zakresie polega na przeciwstawieniu sobie normy wynikającej z art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. i norm wyrażonych w art. 8 i 11 k.p.a. Nie są to jednak standardy o tej samej strukturze logicznej, w związku z czym nie można przyjąć, że zasady postępowania administracyjnego mają moc uchylenia normy przewidzianej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W nauce prawa od niemal trzydziestu lat rozróżnia się dwa typy norm prawnych: normy-reguły i normy-zasady (vide: T. Gizbert-Studnicki, Zasady i reguły prawne, "Państwo i Prawo" z. 3/1988, str. 16-26; szerzej: M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne, Poznań 2012, s. 44-61). Normy-reguły wyznaczają sposób postępowania adresata przez określenie wzoru zachowania o charakterze konkluzywnym, tzn. takiego, który jest albo spełniony, albo naruszony. Inaczej mówiąc: konkretnej normy-reguły nie można zrealizować w większym bądź mniejszym stopniu, adresat działa zgodnie z normą-regułą, albo ją narusza. Sięgając po prosty przykład: jeśli na drodze publicznej prędkość pojazdów ograniczona jest to 50 km/h, to kierowca przestrzega prawa jadąc z taką prędkością lub wolniej, albo narusza zakaz przekraczania prędkości maksymalnej, jeśli jedzie szybciej. Natomiast drugi sposób regulacji, normy-zasady, polega na wyznaczeniu zachowania w sposób stopniowalny, a nie oparty na myśleniu "wszystko albo nic". Zasady prawne są zatem ze swojej natury (ściśle mówiąc: ze względu na sposób językowego ich wysłowienia) urzeczywistniane w takim stopniu, w jakim jest to pożądane i możliwe ze względu na inne, konkurencyjne zasady lub wartości prawnie chronione. W przypadku kolizji zasad prawnych nie uchylamy jednej zasady powołując się na inną zasadę, ale każdą z nich równocześnie stosujemy w takim zakresie, w jakim jest możliwe wzajemne pogodzenie wszystkich właściwych standardów. Takie dostosowanie zasad lub stosowanie norm-reguł z uwzględnieniem zasad i wartości prawnie chronionych nazywa się niekiedy optymalizacją. Oznacza to, że zasady prawa, zwłaszcza te wyrażone w ustawach, nie są w pełni samodzielnymi wzorami zachowania organu administracji, lecz standardami, które organ powinien uwzględniać ustalając sposób stosowania norm-reguł wynikających przede wszystkim z przepisów o charakterze prawa materialnego (vide: M. Korycka-Zirk, Teorie zasad prawa a zasada proporcjonalności, Warszawa 2012, s. 122 i nast.).

W rozpatrywanej sprawie mamy zatem do czynienia z kolizją zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady legalności działania organów administracji (art. 7 k.p.a.). Stosowanie obu ww. zasad jest też powiązane z zasadami konstytucyjnymi: zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 ustawy zasadniczej), zasadą legalizmu (art. 7), zasadą ochrony dziedzictwa narodowego (art. 5) oraz z zasadą równości (art. 32). Wybór rozwiązania racjonalnie opartego na wymienionych zasadach nie może jednak być dowolny, nie może polegać na wskazaniu zasady zaufania i żądaniu pominięcia obowiązku działania zgodnie z prawem. Przeciwnie, zasady wyrażone w ustawach (w tym w k.p.a.) powinny być stosowane z uwzględnieniem pierwszeństwa zasad konstytucyjnych. Jeśli za określonym rozwiązaniem, np. nałożeniem obowiązku przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego, przemawiają dwa standardy zawarte w ustawie zasadniczej, zwłaszcza zasada legalizmu i zasada ochrona dziedzictwa narodowego, to nie można odstąpić od zastosowania normy-reguły z art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. tylko dlatego, że nałożenie obowiązku na obywatela osłabia jego subiektywne poczucie zaufania do władz publicznych. Podobnie, konstytucyjna zasada państwa prawnego silniej przemawia za nałożeniem omawianego obowiązku przywrócenia zabytku do stanu pierwotnego, niż zasada równego traktowania obywateli, która z uwagi na indywidualny charakter sprawy (i decyzji) administracyjnej nie powinna mieć tu szerszego zastosowania. Wybór środka prawnego stosowanego przez organ będzie prawidłowy nie wtedy, gdy będzie on arbitralny, co skarżący zarzuca organowi drugiej instancji, jednocześnie proponując równie arbitralne rozwiązanie, ale dopiero wówczas, gdy organ dokona wyważenia mających zastosowanie zasad ustawowych i konstytucyjnych.

W świetle rozróżnienia norm-reguł oraz norm-zasad Sąd uznaje stanowisko skarżącego za całkowicie nieuzasadnione, a stanowisko przyjęte przez organ drugiej instancji za w pełni prawidłowe i przekonujące. Fakt, że skarżący nie chce zaakceptować działania organu nie świadczy, zdaniem Sądu, o nieprawidłowości rozumowania organu bądź o naruszeniu obowiązku wyjaśniania i przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a., lecz o braku gotowości skarżącego do przestrzegania prawa. Skarżący nie chce wziąć pod uwagę faktu, że właśnie w imię pogłębiania zaufania obywatela do państwa i w imię rzetelnie rozumianego legalizmu działania, organ zastosował art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., jako środek wystarczający dla ochrony zabytku w konkretnym stanie faktycznym, a nie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z., który obligowałby skarżącego do "doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób". Taka decyzja ma w istotnym zakresie charakter uznaniowy (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013, sygn. akt I SA/Wa 386/12), jednak organ pierwszej instancji uznał, że tak daleko idący środek byłby nieproporcjonalny i w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił przesłanki podjętej decyzji.

Podobnie organ pierwszej instancji nie nadał swojej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i nie zastosował kar pieniężnych przewidzianych w art. 117 i 118 u.o.z.o.z., zapewniając skarżącemu prawo do podważenia tej decyzji w drodze postępowania administracyjnego oraz postępowania przed sądami administracyjnymi. Organ uznał, że wystarczy zastosować środki łagodniejsze, zanim sięgnie się po środki bardziej dolegliwe dla obywatela. Inaczej mówiąc, to organ zaufał obywatelowi, że wystarczy określenie obowiązku wspartego autorytetem państwa, aby przywrócić ochronę zabytkowemu budynkowi.

Przy tej okazji należy podkreślić, że orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływane przez skarżącego jako argumenty za odstąpieniem od obowiązku przywrócenia zabytku do stanu pierwotnego są dla Sądu zdecydowanie nieprzekonujące. Orzeczenia te odnoszą się bowiem do decyzji o charakterze represyjnym. Zapadły bowiem na gruncie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Zasada zaufania obywateli do państwa wymaga natomiast, aby w przypadkach stosowania drastycznych środków, szczególnie wnikliwie zbadać sposób postępowania organów wobec obywatela. Sąd przypomina jednak, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z decyzją o charakterze restytucyjnym, a nie represyjnym. Ta różnica sprawia, że argument ze szczególnej praktyki orzeczniczej NSA należy uznać za całkowicie nietrafny.

Podsumowując: jeśli bierzemy pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna.

Sąd pragnie też zauważyć, że słabość argumentów podnoszonych przez skarżącego przy jednoczesnej nieskrywanej oczywistości naruszenia przez niego przepisów o ochronie zabytków, budzi obawę, czy skarżący nie nadużywa prawa o postępowaniu administracyjnym oraz o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wykorzystuje bowiem środki prawne nie dbając zbytnio o wynik postępowania, tak jakby chciał jedynie odsunąć w czasie moment, w którym decyzja organu pierwszej instancji nakładająca obowiązek przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego stanie się ostateczna. Gdyby tak przedstawiała się rzeczywistość, postawa skarżącego byłaby wysoce naganna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.