Postanowienie WSA w Lublinie, sygn. akt III SAB/Lu 36/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8; art. 5; art. art. 52 § 1 i § 2; art. 53 § 1; art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 4; art. 3 ust. 1, 2; art. 4 ust. 1a pkt 1, 2 i 10, ust. 3; art. 7a pkt 4; art. 7d pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ADMINISTRACJI I CYFRYZACJI z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych: § 2 pkt 3; § 3 ust. 1, 2 i 3; § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3; § 5 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 3 i 4; § 6 ust. 1 i 3; §
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie określenia danych i położenia punktu osnowy geodezyjnej postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 marca 2013 r. P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Starosty [...]. Z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem skarżącego pozostaje niezałatwiony w odpowiedni sposób jego wniosek z dnia 7 grudnia 2009 r. o "doprowadzenie obowiązującej ewidencji gruntów wsi [...] pomiędzy punktami geodezyjnymi Nr [...] i [...] uwidocznionej na szkicu polowym znajdującym się w operacie Nr [...] Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], sporządzonym przez geodetę I. B. w październiku 1965 r. do zgodności ze stanem faktycznym na gruncie".

Wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzedzone było złożeniem do Głównego Geodety Kraju pisma z dnia 5 października 2012 r. określonego jako skarga na bezczynność Starosty [...]. Pismo to zostało przekazane [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], który postanowieniem z dnia 3 stycznia 2013 r., wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.), uznał skargę za niezasadną. W postanowieniu tym organ wskazał, że przedmiotem skargi była bezczynność Starosty [...], polegająca na braku rozpatrzenia żądań skarżącego zawartych w jego wniosku z dnia 15 czerwca 2010 r.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismo skarżącego z dnia 15 czerwca 2010 r. było skargą do Głównego Geodety Kraju na bezczynność Starosty [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...]. W piśmie tym skarżący wskazywał na niezałatwienie jego wniosku z dnia 7 grudnia 2009 r. i wnosił o zobowiązanie Starosty [...] do bezzwłocznego doprowadzenia dokumentacji geodezyjnej w jego sprawie do stanu zgodnego ze stanem faktycznym na gruncie.

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku P. S. z dnia 7 grudnia 2009 r. uzupełnionego pismem z dnia 19 stycznia 2010 r., a następnie pismem z dnia 3 marca 2010 r., wynika, że wystąpił on do Starosty [...] o doprowadzenie do zgodności ze stanem faktycznym danych ewidencji gruntów wsi [...]. Niezgodność dotyczyć miała punktów osnowy geodezyjnej nr [...] i nr [...] uwidocznionych na znajdującym się w operacie ewidencyjnym szkicu polowym sporządzonym we wrześniu 1965 r. przez geodetę I. B., zarejestrowanym pod numerem [...] w Powiatowym Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Według wnioskodawcy różnica odległości między wymienionymi punktami osnowy geodezyjnej według stanu ewidencyjnego i stanu faktycznego na gruncie wynosi 0,70 m. Z tej przyczyny, według wnioskodawcy, geodeci dokonujący pomiarów nie uwzględniają faktycznej odległości między punkami osnowy geodezyjnej wynoszącej 128,20 m, lecz posługują się błędną – w ocenie wnioskodawcy – ewidencyjną odległością 127,50 m. W ten sposób geodeci opierając pomiary na punkcie osnowy geodezyjnej nr [...], pomniejszają na gruncie szerokość działki nr [...] należącej do wnioskodawcy o 0,70 m i tym samym bezprawnie, zdaniem skarżącego, przesuwają granicę jego działki w kierunku działki nr [...]. Wnioskodawca do swojego pisma z dnia 7 grudnia 2009 r. dołączył protokół z pomiaru szerokości działek.

Pismem z dnia 4 stycznia 2010 r. Starosta [...] poinformował wnioskodawcę, że załączony protokół nie ma cech dokumentu geodezyjnego, nie można go przyjąć go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie może ten protokół być podstawą wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

Pismem z dnia 17 lutego 2010 roku Starosta [...] wyjaśnił, że przebieg granicy między działkami nr [...] i [...], położonymi w obrębie [...], gmina [...] został ustalony i zatwierdzony prawomocnym postanowieniem sądu i wszystkie ewentualne czynności pomiarowe muszą uwzględniać tę granicę.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r., organ wyjaśnił, że podczas rozgraniczenia punkt osnowy geodezyjnej nr [...] został odnaleziony w terenie, natomiast punkt nr [...] został zalany asfaltem podczas utwardzania drogi. Geodeci w oparciu o założony ciąg pomiarowy dokonali wytyczenia punktu nr [...] w terenie, a następnie wykonali pomiar między punktami nr [...] i nr [...] i nie stwierdzili istotnych rozbieżności z dokumentami pochodzącymi z operatu z założenia ewidencji gruntów obrębu [...].

Ponadto po raz kolejny podkreślono, że przebieg granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami został ostatecznie ustalony prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego, co nie daje możliwości innego ustalenia tej granicy przez organ administracji.

W dniu 8 kwietnia 2010 r. Główny Geodeta Kraju poinformował Starostę [...] o złożeniu w dniu 16 marca 2010 r. skargi na bezczynność Starosty.

Następnie, postanowieniem z dnia 17 maja 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 37 § 2 K.p.a. uznał za bezzasadną wniesioną przez P. S. w dniu 16 marca 2010 r. skargę na bezczynność Starosty [...] w zakresie doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego na gruncie z ewidencją gruntów.

Pismem z dnia 15 czerwca 2010 r. P. S. złożył wspomniana wcześniej skargę do Głównego Geodety Kraju na bezczynność Starosty [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Pismem z dnia 27 września 2010 r. Główny Geodeta Kraju przekazał Staroście [...] skargę z dnia 15 czerwca 2010 r. W piśmie tym Główny Geodeta Kraju wskazał, że "głównym żądaniem skarżącego jest wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu [...], gm. [...], w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...]".

Starosta [...] decyzją z dnia 21 stycznia 2011 r. odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...] w stosunku do działek nr [...] i nr [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Starosta [...] stwierdził brak podstaw do dokonania w operacie ewidencyjnym zmiany dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Granica ta została wykazana w operacie ewidencyjnym na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości (sygn. akt [...]). Wnioskodawca domagając się zmiany przebiegu granicy zgodnie ze stanem wykazanym w operacie wywłaszczeniowym dotyczącym poszerzenia drogi [...] – [...] nie złożył żadnych innych dokumentów, które mogłyby być podstawą do wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym w stosunku do stanu określonego w prawomocnym postanowieniu sądu o rozgraniczeniu nieruchomości. Organ wyjaśnił, że podczas wywłaszczenia zmierzono istniejący stan użytkowania bez uwzględnienia obowiązujących granic ewidencyjnych.

Następnie decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

Z kolei Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r. odmówił uwzględnienia wniosku P. S. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 kwietnia 2011 r. oraz utrzymanej w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 21 stycznia 2011 r., orzekającej o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...], w stosunku do działek nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Geodeta Kraju zwrócił uwagę, że zarzuty skarżącego, iż badana decyzja "jest nie na temat i nie dotyczy sprawy" jakiej rozpatrzenia wnioskował, gdyż domagał się dokładnego ustalenia "położenia w terenie punktów nr [...] i nr [...] osnowy geodezyjnej’ i "oznakowania ich w terenie", gdyż "punkty te fizycznie nie istnieją i każdy geodeta, który powołuje się, że od nich dokonywał pomiarów, potwierdzając to w dokumentach pisze nieprawdę" - nie dotyczyły przedmiotu decyzji, którą wydano w postępowaniu o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencyjnym i pozostawały bez wpływu na ocenę zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, że powyższe stwierdzenie nie zwalnia właściwego organu od rozpatrzenia faktycznych żądań skarżącego w ramach odrębnego postępowania prowadzonego z jego wniosku z dnia 15 czerwca 2010 r.

Pismem z dnia 5 października 2012 r. skierowanym do Głównego Geodety Kraju, przekazanym przez ten organ [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, P. S. złożył skargę na bezczynność Starosty [...], polegającą na braku rozpatrzenia żądań zawartych we wniosku z dnia 15 czerwca 2010 r. Skarżący nawiązał do uzasadnienia decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia 30 grudnia 2011 r., w którym zalazło się stwierdzenie, że właściwy organ nie jest zwolniony od rozpatrzenia faktycznych żądań skarżącego w ramach odrębnego postępowania prowadzonego z jego wniosku z dnia 15 czerwca 2010 r. Ze skargi wynika, że według skarżącego Starosta [...] nadal nie rozpatrzył żądania w sprawie ustalenia faktycznego położenia punktu osnowy geodezyjnej nr [...], który został zakryty podczas remontu drogi powiatowej. Według skarżącego prowadzenie jakichkolwiek czynności pomiarowych działek bez odkrycia i prawidłowego ustalenia położenia punktu osnowy geodezyjnej nr [...] mija się z celem, gdyż nie doprowadzi do ustalenia zgodności ewidencyjnego przebiegu granic działek pomiędzy punktami osnowy geodezyjnej nr [...] i nr [...] ze stanem faktycznym na gruncie.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wspomnianym wcześniej postanowieniem z dnia 3 stycznia 2013 r. uznał złożoną przez P. S. skargę z dnia 5 października 2012 r. za niezasadną. Organ wskazał, że według treści pisma skarżącego z dnia 15 czerwca 2010 r., na które powołuje się skarżący w swojej skardze z dnia 5 października 2012 r., wnosił on o zobowiązanie Starosty [...] do bezzwłocznego doprowadzenia dokumentacji geodezyjnej w sprawie skarżącego do stanu zgodnego ze stanem faktycznym na gruncie. Tak sformułowane żądanie organ odczytał jako dotyczące wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że żądania skarżącego zawarte we wniosku z dnia 15 czerwca 2010 r. zostały rozpatrzone w postępowaniu, w którym Starosta [...] wydał decyzję z dnia 21 stycznia 2011 r., odmawiającą wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], utrzymaną w mocy decyzją organu drugiej instancji z dnia 29 kwietnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odniósł się także do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji Głównego Geodety Kraju, że właściwy organ nie jest zwolniony od rozpatrzenia faktycznych żądań skarżącego w ramach odrębnego postępowania prowadzonego z wniosku z dnia15 czerwca 2010 r. Organ określił te żądania jako dotyczące dokładnego ustalenia położenia w terenie punktów nr [...] i nr [...] osnowy geodezyjnej i oznakowania ich w terenie, a następnie przeprowadzenia pomiarów działek położonych między tymi punktami. Organ uznał, że w zakresie rozpatrzenia tych żądań Starosta [...] nie pozostaje w bezczynności. Skarżący wielokrotnie otrzymywał wyczerpujące wyjaśnienia i informacje dotyczące jego nieruchomości oraz położenia punktów osnowy geodezyjnej nr [...] i nr [...]. Dowodem tego jest notatka ze spotkania w dniu 12 stycznia 2012 r. w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami w Starostwie Powiatowym w [...].

Z treści tej notatki wynika między innymi, że wyjaśniono skarżącemu, iż punkty osnowy geodezyjnej nr [...] i nr [...] są usytuowane w terenie prawidłowo. Żaden z uprawnionych geodetów wykonujących prace na tym terenie nie zgłaszał rozbieżności pomiędzy dokumentacją z założenia ewidencji gruntów a sytuacją w terenie.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również pismo Głównego Geodety Kraju z dnia 6 lutego 2013 r. będące odpowiedzią na kolejną skargę P. S., zarzucającego bezczynność Staroście [...] oraz bezprawne działanie [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W piśmie tym Główny Geodeta Kraju poinformował P. S., że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 3 stycznia 2013 r. jest ostateczne i nie przysługuje na nie żaden środek zaskarżenia. Jednocześnie wskazał, że stosownie do art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) po wyczerpaniu środków zaskarżenia można wnieść skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. S. zarzucił, że Starosta [...] pozostaje w bezczynności oraz rażąco przekroczył termin do załatwienia sprawy. Ponadto skarżący wnosił o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego.

Z uzasadnienia skargi – jak wspomniano na wstępie - wynika, że zdaniem skarżącego pozostaje niezałatwiony w odpowiedni sposób jego wniosek z dnia 7 grudnia 2009 r. o "doprowadzenie obowiązującej ewidencji gruntów wsi [...] pomiędzy punktami geodezyjnymi Nr [...] i [...], uwidocznionej na szkicu polowym znajdującym się w operacie Nr [...] Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], sporządzonym przez geodetę I. B. w październiku 1965 r. do zgodności ze stanem faktycznym na gruncie". Skarżący wskazał, że dotychczas punkt osnowy geodezyjnej nr [...] jest zaasfaltowany, nie został odkryty i odpowiednio posadowiony. Zdaniem skarżącego wszystkie pomiary przeprowadzone przez różnych geodetów od 2003 roku obarczone są błędem osnowy geodezyjnej uwidocznionej na szkicu polowym z pomiarów do założenia ewidencji gruntów z września 1965 r. Twierdzenie Starosty [...] zawarte w piśmie z dnia 17 lutego 2010 r., że geodeta w oparciu o ciąg pomiarowy dokonał wytyczenia w terenie punktu osnowy geodezyjnej nr [...], a następnie wykonał pomiar odległości pomiędzy punktami nr [...] i nr [...] oraz nie stwierdził istotnych rozbieżności z dokumentami pochodzącymi z operatu do założenia ewidencji gruntów, nie odpowiada – w ocenie skarżącego - rzeczywistości. Ponadto zdaniem skarżącego nie zostały rozpatrzone jego wnioski dotyczące tej samej sprawy z 17 listopada i 29 grudnia 2010 r. oraz z 17 stycznia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...], opisując dotychczasowy przebieg postępowania, wnosił o oddalenie skargi. Wyjaśnił ponadto, że wnioski skarżącego z pism z 17 listopada i 29 grudnia 2010 zostały uwzględnione podczas opracowywania decyzji Starosty [...] z dnia 21 stycznia 2011 r., natomiast na pismo z dnia 17 stycznia 2011 r. skarżący uzyskał odpowiedź z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pismem z dnia 18 stycznia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.

Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie w przypadku bezczynności Starosty [...] w pozostającej w jego właściwości sprawie regulowanej przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej powoływanej jako "P.g.k.") takim środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., jest zażalenie, skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] jako organu wyższego stopnia.

Z akt sprawy wynika, że skarżący zażalenie takie złożył pismem z dnia 5 października 2012 r. skierowanym do Głównego Geodety Kraju, przekazanym przez ten organ, zgodnie z właściwością, [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wspomnianym wcześniej postanowieniem z dnia 3 stycznia 2013 r. uznał złożone przez P. S. zażalenie (nazywając je skargą) za niezasadne. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 7 stycznia 2013 r. (k. [...] akt sądowych). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący złożył w dniu 26 marca 2013 r.

Wynika z powyższego, że skarżący składając zażalenie na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wyczerpał przedsądowy tryb postępowania umożliwiający złożenie mu skargi na bezczynność organu. Okoliczność, że skarga do sądu została złożona dopiero 26 marca 2013 r. nie ma istotnego znaczenia. Wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione), a nawet czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie, nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 P.p.s.a.

Wprawdzie według art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, jednak w doktrynie i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że ustanowiony w wymienionym wyżej przepisie termin do złożenie skargi nie dotyczy skarg na bezczynność organu (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. LexisNexis Warszawa 2011, str. 355-356, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. LexisNexis Warszawa 2012, str. 187, M. Jagielska, A. Wiktorowska, P.Wajda (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 288, a także postanowienia NSA: z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006/4/100, SIP Lex nr 190282, z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 857/11, SIP Lex nr 1081061, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Po 60/11, SIP Lex nr 1153834).

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie wszczyna przed sądem postępowania, w którym kontroluje się postanowienie organu wyższego stopnia rozpatrującego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, albo stanowisko organu wezwanego do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie takiej skargi wszczyna postępowanie, w którym badana jest bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

W związku z tym złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ograniczone terminami przewidzianymi w art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. Warunkiem formalnym merytorycznego rozpatrzenia takiej skargi przez sąd administracyjny jest złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu – złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dopuszczalność złożenia skargi nie zależy od tego jaki był wynik zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc od uznania przez organ wyższego stopnia zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione, a nawet od tego czy organ wyższego stopnia lub organ wezwany do usunięcia naruszenia prawa wypowie się w sprawie.

Jednak wyczerpanie przedsądowego trybu postępowania umożliwiającego złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej oraz brak ograniczenia czasowego do złożenia takiej skargi nie oznacza, że skarga może być rozpatrzona merytorycznie.

Sąd administracyjny bada bowiem dopuszczalność rozpoznawanej skargi także ze względu na materię sprawy, w której skarga została złożona. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Właściwością rzeczową sądu administracyjnego objęte są sprawy określone w art. 3 § 2 P.p.s.a., z wyłączeniem spraw wymienionych w art. 5 P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność organów przysługuje w wypadkach przewidzianych w pkt 1–4a. Na podstawie przytoczonego przepisu skarga przysługuje zatem tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1–3), oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4, a także w sprawach, w których wydawane są interpretacje indywidualne przepisów prawa podatkowego. Można zatem stwierdzić, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania interpretacji indywidualnej prawa podatkowego (patrz: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2012, str. 386).

W badanej sprawie należy w pierwszej kolejności określić jaki był przedmiot postępowania, jakie wnioski zostały sformułowane przez skarżącego i w jaki sposób wnioski te zostały rozpatrzone przez Starostę [...].

Z administracyjnych akt sprawy wynika, że w pierwszej kolejności wniosek skarżącego został rozpatrzony jako żądanie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...]. W taki sposób sprawa została ukierunkowana w piśmie Głównego Geodety Kraju z dnia 27 września 2010 r. Organ ten przekazując Staroście [...] skargę strony z dnia 15 czerwca 2010 r., wskazał, że "głównym żądaniem skarżącego jest wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu [...], gm. [...], w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...]". Postępowanie z tak określonym przedmiotem sprawy zostało zakończone decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 kwietnia 2011 r., utrzymującą w mocy w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 21 stycznia 2011 r. Tą ostatnią decyzją Starosta odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

Obok tego jednak skarżący formułował od początku żądanie, które przytoczył i wyjaśnił w swojej skardze do sądu. Żądanie to sprowadza się do ustalenia danych i położenia punktu osnowy geodezyjnej nr [...] w taki sposób, aby położenie to odpowiadało stanowi faktycznemu na gruncie, który według skarżącego jest prawidłowy. Z pism skarżącego oraz skargi do sądu wynika, że wymienia on wprawdzie dwa punkty osnowy geodezyjnej (nr [...] i nr [...]), ale ostatecznie uznaje skarżący za prawidłowe dane i położenie punktu osnowy geodezyjnej nr [...], natomiast nieprawidłowe są, według skarżącego, przyjmowane przez organ dane i położenie punktu osnowy geodezyjnej nr [...]. Tak sformułowany i motywowany wniosek nie został załatwiony zgodnie z żądaniem skarżącego, ani też nie został załatwiony negatywnie w formie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Natomiast w pismach kierowanych do skarżącego oraz podczas spotkania w dniu 12 stycznia 2012 r. skarżący otrzymywał wyjaśnienia dotyczące położenia punktów osnowy geodezyjnej nr [...] i nr [...]. Jednak pisma te oraz wyjaśnienia udzielane w czasie spotkania w dniu 12 stycznia 2012 r. nie mogą być uznane za załatwienie sprawy w formach wcześniej wskazanych.

Skarga dotyczy zatem wyłącznie bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o ustalenie danych i położenia punktu osnowy geodezyjnej nr [...] w taki sposób, aby położenie to odpowiadało stanowi faktycznemu na gruncie, który według skarżącego jest prawidłowy.

Tak sformułowana skarga jest niedopuszczalna, ponieważ skarżący nie może być stroną postępowania, w którym zakładane są i modernizowane osnowy geodezyjne oraz ustalane są dane i położenie punktów osnowy geodezyjnej, bez powiązania z pracami geodezyjnymi, w których wykorzystywane są punkty osnowy geodezyjnej w innym celu niż samo założenie lub modernizacja osnowy.

Osnowy geodezyjne, opracowane w państwowym systemie odniesień przestrzennych, stanowią podstawę do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych (art. 3 ust. 1 P.g.k.) Zgodnie z art. 2 pkt 4 P.g.k. przez osnowy geodezyjne rozumie się usystematyzowany zbiór punktów geodezyjnych, dla których określono matematycznie ich wzajemne położenie i dokładność usytuowania. Zakłada się je i aktualizuje dla obszaru całego kraju (art. 3 ust. 2 P.g.k.). Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 352, dalej powoływanego jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie w sprawie osnów") punktem osnowy jest punkt, który ma położenie wyznaczone w państwowym systemie odniesień przestrzennych, na którym wyznaczono wielkość fizyczną, charakterystyczną dla określonego rodzaju osnowy, oraz błąd jej wyznaczenia, ma niepowtarzalny numer, został oznaczony w terenie znakiem geodezyjnym, ma sporządzony opis topograficzny oraz którego dane są umieszczone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez uprawniony do tego organ.

Zgodnie z § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia osnowy geodezyjne dzieli się według kryterium dokładności i sposobu ich zakładania na osnowę podstawową fundamentalną, osnowę podstawową bazową i osnowę szczegółową, które odpowiadają odpowiednim klasom osnów. Podstawowym kryterium zaliczenia punktu osnowy geodezyjnej do odpowiedniej klasy jest dokładność wyznaczenia wielkości właściwych dla osnowy geodezyjnej, określona przez wartość błędu średniego wyznaczonej wielkości.

Projekty osnów geodezyjnych są zatwierdzane przez Głównego Geodetę Kraju w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej – w zakresie osnów podstawowych, oraz przez starostów – w zakresie osnów szczegółowych (art. 3 ust. 3 pkt 1 i 2 P.g.k.). Główny Geodeta Kraju oraz starostowie zakładają odpowiednio: podstawowe osnowy geodezyjne oraz szczegółowe osnowy geodezyjne (art. 7a pkt 4 i art. 7d pkt 3 P.g.k.). Koszty zakładania osnów geodezyjnych pokrywa się z budżetu państwa oraz ze środków Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (art. 4 ust. 3 P.g.k.).

Podstawową fundamentalną osnowę geodezyjną stanowią punkty wyznaczone w sieciach o najwyższej dokładności. Podstawowa fundamentalna osnowa geodezyjna przenosi na obszar kraju geodezyjny układ odniesienia i układ wysokości określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1247). Podstawową bazową osnowę geodezyjną stanowią punkty wyznaczone także w sieciach o najwyższej dokładności, rozmieszczone równomiernie na obszarze całego kraju, realizujące na tym obszarze geodezyjny układy odniesienia, określony w wymienionym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. Natomiast szczegółową osnowę geodezyjną stanowią punkty wyznaczone w sieciach będących rozwinięciem podstawowej osnowy geodezyjnej. Stopień zagęszczenia punktów jest zróżnicowany w zależności od stopnia zurbanizowania terenu, większy na terenach zabudowanych lub przeznaczonych pod inwestycje, a mniejszy na terenach rolnych i leśnych, przy czym przeznaczenie terenu określa się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie kierunków zmian w przeznaczeniu terenów, określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (§ 4 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie osnów).

Zakładanie osnów geodezyjnych polega na założeniu nowych znaków geodezyjnych i wykonaniu pomiarów. Okresowe modernizacje osnów, polegające w szczególności na: przeglądzie punktów, odtworzeniu lub założeniu nowych znaków geodezyjnych i urządzeń zabezpieczających te znaki oraz wykonaniu pomiarów, przeprowadza się w celu doprowadzenia ich do stanu odpowiadającego standardowi technicznemu określonemu w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie osnów. Modernizację podstawowej osnowy geodezyjnej przeprowadza się nie rzadziej niż co 20 lat, a osnowy zakładanej metodami satelitarnymi nie rzadziej niż co 10 lat. Modernizację szczegółowej osnowy geodezyjnej przeprowadza się w miarę potrzeb wynikających z rozwoju gospodarczego kraju, a miejscowo także w trakcie wykonywania innych prac geodezyjnych i kartograficznych. Podczas modernizacji osnowy szczegółowej przeglądowi podlegają wszystkie punkty osnowy podstawowej położone na obszarze modernizowanej osnowy (§ 5 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia w sprawie osnów).

Punkty osnowy stabilizuje się w terenie znakami geodezyjnymi w sposób i w miejscach zapewniających ich wieloletnie przetrwanie. Dla każdego punktu osnowy wykonuje się opis topograficzny umożliwiający odnalezienie i zidentyfikowanie punktu albo odtworzenie miejsca położenia punktu (§ 6 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie osnów).

Przed rozpoczęciem pomiarów sprawdza się stan znaku geodezyjnego, a w przypadku zaistnienia podejrzeń co do zmiany położenia znaku wykonuje się dodatkowe pomiary sprawdzające (§ 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie osnów).

Zgodnie z § 11 rozporządzenia kierowanie pracami geodezyjnymi i kartograficznymi związanymi z zakładaniem lub modernizacją osnów geodezyjnych, powierza się osobom posiadającym uprawnienia zawodowe w zakresie geodezyjnych pomiarów podstawowych.

Geodezyjna dokumentacja techniczna z zakładania i modernizacji osnów geodezyjnych przekazywana jest do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Operat techniczny zawierający dokumentację podpisuje wykonawca, a poszczególne dokumenty podpisuje osoba kierująca pracami (§ 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie osnów).

Według § 14 ust. 1 rozporządzenia baza danych państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych oraz baza danych szczegółowych osnów geodezyjnych stanowią część składową państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Opisane wyżej bazy danych, wymienione w art. 4 ust. 1a pkt 1 i 10 P.g.k. nie wchodzą w skład operatu ewidencyjnego zawierającego informacje ewidencji gruntów i budynków, ponieważ w skład tego operatu wchodzi jedynie baza danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 P.g.k., a więc baza danych ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości).

Omówione wyżej charakterystyki podstawowych i szczegółowych osnów geodezyjnych, punktów osnów geodezyjnych, zasady zakładania i modernizacji osnów geodezyjnych, kompetencje organów administracji publicznej do zakładania osnów i zatwierdzania ich projektów, stosunek danych ewidencji gruntów do danych baz państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych oraz baz danych szczegółowych osnów geodezyjnych wskazują, że zakładanie i modernizacja osnów geodezyjnych, w tym zmiany danych punktów geodezyjnych i ich położenia odbywa się w ramach działań faktycznych administracji publicznej mieszczącej się w grupie działań społeczno-organizacyjnych. Działania takie nie są wykonywane w ramach postępowania administracyjnego, w którym rozstrzygane są sprawy administracyjne w formie decyzji lub jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego lub czynności skierowanych do strony dotyczących jej uprawnień lub obowiązków. Żaden podmiot nie ma interesu prawnego, aby domagać się wszczęcia postępowania lub udziału w mieszczącym się w sferze działań społeczno-organizacyjnych administracji publicznej postępowaniu, którego wynikiem jest założenie osnowy geodezyjnej lub jej modernizacja, w tym także zmiana danych lub położenia poszczególnych pojedynczych punktów osnowy geodezyjnej.

Żaden podmiot nie może wnosić o dokonanie wyżej wymienionych zmian w ramach aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, ponieważ - jak wcześniej wspomniano - baza danych państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych oraz baza danych szczegółowych osnów geodezyjnych nie wchodzą w skład operatu ewidencyjnego zawierającego informacje ewidencji gruntów i budynków.

Przepis art. 3 ust. 1 P.g.k. zawiera podstawową zasadę sytemu geodezji i kartografii, według której podstawę do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych stanowią osnowy geodezyjne opracowane w państwowym systemie odniesień przestrzennych. System osnów geodezyjnych i system odniesień przestrzennych nie mogą być kwestionowane przez strony w ramach osobnych postępowań. Natomiast w ramach poszczególnych postępowań, w których wykorzystywane są wyniki prac geodezyjnych i kartograficznych, może być weryfikowana prawidłowość posłużenia się przez wykonawców prac danymi o punktach osnowy geodezyjnej, a także prawidłowość odnalezienia i zidentyfikowanie punktów albo odtworzenia miejsca położenia punktów osnowy geodezyjnej na gruncie.

Niekorzystne dla strony wyniki postępowań sądowych lub administracyjnych, w których wykorzystano prace geodezyjne i kartograficzne nie dają podstawy do stwierdzenia, że podmiot może domagać się wszczęcie postępowania zmierzającego do zmiany danych i położenia punktu osnowy geodezyjnej. Postępowanie, w którym dokonuje się takich zmian nie jest postępowaniem administracyjnych dotyczącym interesu prawnego lub obowiązków jednostki. Wyniki działań organów administracji publicznej, których skutkiem jest założenie osnowy geodezyjnej lub jej modernizacja, w tym także zmiana danych lub położenia poszczególnych pojedynczych punktów osnowy geodezyjnej, nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, ponieważ sprawy z tego zakresu nie mieszczą się w jego właściwości określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a.

W związku z tym niedopuszczalna jest także skarga na bezczynność organu w opisanej wyżej sprawie.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej przyczyny, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.