Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 681/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie przyjęcia strategii mieszkalnictwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 czerwca 2022 r.

nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.- dalej zwanej u.s.g.) stwierdził w całość nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie przyjęcia strategii mieszkalnictwa miasta K. na lata 2022-2030, jako sprzecznej z art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. i z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 172 - dalej jako "ustawa" ) w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 1461 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Organ nadzoru zwrócił uwagę, że ww. uchwałą Rada Miasta przyjęła Strategię mieszkalnictwa Miasta K. na lata 2022-2030, stanowiącą jej załącznik, w której uregulowane zostały następujące zagadnienia:

1. Polityka mieszkaniowa państwa.

2. Zadania gminy w zakresie gospodarki mieszkaniowej, w tym:

– akty prawa powszechnie obowiązującego,

– krajowe dokumenty strategiczne,

– gminne dokumenty strategiczne i wdrożeniowe);

3. Diagnoza sytuacji mieszkaniowej w K., w tym:

– dochody miasta K. związane z mieszkalnictwem, wydatki miasta K. związane z mieszkalnictwem,

– wydatki miasta K. związane z utrzymaniem komunalnego zasobu mieszkaniowego,

– wydatki miasta K. na wypłaty dodatków mieszkaniowych,

– wydatki miasta K. związane z zadaniami rozwojowymi,

– działalność gminy związana z tworzeniem warunków dla rozwoju rynku mieszkaniowego,

– ocena ilościowa i jakościowa zasobów mieszkaniowych w K., zasoby mieszkaniowe ogółem,

– zasób mieszkaniowy będący w dyspozycji miasta K.,

– zasób K. Sp. z o.o,

– analiza rynku nieruchomości mieszkaniowych w K.,

– budownictwo mieszkaniowe, analiza porównawcza cen nieruchomości w K.,

– szacunek potrzeb mieszkaniowych, szacunek potrzeb mieszkaniowych ogółem., szacunek potrzeb mieszkaniowych w zasobie mieszkaniowym K.,

4. Bilans strategiczny.

5. Analiza SWOT.

6. Wizja rozwoju mieszkalnictwa w K..

7. Strategiczne cele mieszkaniowe, w tym;

– wspieranie rozwoju budownictwa mieszkaniowego,

– racjonalne gospodarowanie zasobem mieszkaniowym miasta K.,

– podwyższenie jakości zamieszkania, w szczególności rewitalizacja centrum miasta K.

8. Źródła finansowania zadań związanych z mieszkalnictwem.

9. System wdrażania i monitorowania strategii mieszkaniowej.

Przepisem § 3 uchwały Rada Miasta przewidziała, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W podstawie prawnej uchwały wskazano m.in. art. 18 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 7 u.s.g.

Zdaniem organu nadzoru podjęta uchwała nie znajduje jednak uzasadnienia w przepisach przywołanych w jej podstawie prawnej, albowiem przepisy te stanowią regulacje prawa ustrojowego (i zarazem mają charakter organizacyjny - ponieważ ustalają zakres działania organów gminy), określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyłają do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał. Należy zatem stwierdzić, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. jest ogólną normą kompetencyjną upoważniającą radę gminy do uchwalenia programów rozumianych jako plany rozwojowe o charakterze ogólnym, obejmujące w swej treści jedynie pewne założenia co do danego przedsięwzięcia. Unormowania uchwały programowej nie powinny ani ograniczać swobody decyzyjnej organu wykonawczego ani też wpływać na zakres praw i obowiązków jakichkolwiek podmiotów zewnętrznych. Z całą pewnością uchwały podejmowane na ww. podstawie prawnej nie mogą zawierać żadnych regulacji, w których rada wydaje polecenie dotyczące konkretnego działania lub postępowania, którego podjęcie wymagane jest od organu wykonawczego gminy lub innych podmiotów zewnętrznych.

Organ nadzoru wskazał również, że gdy działania jednostki samorządu terytorialnego o charakterze nie władczym wykraczają poza ramy działalności społeczno-organizatorskiej (mogą być egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego), to jest wymagane, aby rada gminy miała zawsze wyraźne upoważnienie ustawowe do ich podjęcia.

Tymczasem, w ocenie organu nadzoru, podjęta Strategia Mieszkalnictwa Miasta K. na lata 2022 - 2030, zawiera w swej treści konkretne regulacje prawne, które nie tylko wytyczają określone kierunki działania, ale i określają konkretny sposób realizacji tych działań przez zobowiązane do tego podmioty. W tym zakresie organ nadzoru odwołał się do regulacji w rozdziale 7 zatytułowanym: "Strategiczne cele mieszkaniowe" podając, że Rada Miasta K. wskazała na konkretne kierunki działań, określone działania oraz konkretne Wydziały Urzędu Miasta jako jednostki realizujące te działania.

Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta zatem nie tylko określiła działania, jakie mają zostać podjęte przez Miasto K., przekraczając tym samym zakres udzielonego jej upoważnienia art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g., ale i - wskazując w załączniku do uchwały konkretne Wydziały Urzędu Miasta realizujące zadania przewidziane w przedmiotowej Strategii Mieszkalnictwa - wkroczyła w sferę uprawnień Prezydenta Miasta K., co należy uznać za istotne naruszenie prawa.

W powołaniu na regulację art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 33 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 u.s.g. organ nadzoru zwrócił uwagę, że to Prezydent Miasta K. jest organem właściwym do określenia sposobu wykonywania uchwały w zakresie zlecania poszczególnym komórkom organizacyjnym Urzędu zadań zmierzających do realizacji Programu.

Organ nadzoru wskazał również, że K. Sp. z o.o. zostało wymienione w uchwale jako jednostka realizująca Strategię Mieszkalnictwa oraz zobowiązana do podejmowania działań określonych uchwałą, przy braku nie ma podstaw normatywnych do uznawania, że Rada Miasta K. może w bezpośredni sposób nakładać na spółkę, jakiekolwiek zadania czy obowiązki.

Wobec powyższego, zdaniem organu nadzoru, podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miasta K. w istotny sposób naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. przekraczając upoważnienie ustawowe określone w tym przepisie.

Nadto, organ nadzoru stwierdził, że uchwała w sprawie Strategii mieszkalnictwa Miasta K. swą treścią normatywną wypełnia delegację ustawową wynikającą z art. 21 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy. W szczególności zaś w zakresie:

- prognozy wielkości i stanu technicznego zasobu mieszkaniowego Miasta K. określonej w rozdziale 4 i 7 Strategii - będącej wyrazem realizacji upoważnienia z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy,

- strategicznych celów mieszkaniowych określonych w rozdziale 7 Strategii - będących wyrazem realizacji upoważnienia z art. 21 ust. 2 pkt 8 ustawy,

- planowanej sprzedaży lokali mieszkalnych (tzw. racjonalnej prywatyzacji zasobu mieszkaniowego gminy) określonej w rozdziale 7 Strategii - będącej wyrazem realizacji upoważnienia z art. 21 ust. 2 pkt 3 i 8 ustawy,

- polityki czynszowej umożliwiającej racjonalne gospodarowanie zasobem mieszkaniowym określonej w rozdziale 7 Strategii (w tym zasady podwyższania i obniżania stawek czynszu) - będącej wyrazem realizacji upoważnienia z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy,

- planu remontów, modernizacji zasobu mieszkaniowego oraz termomodernizacji budynków określonego w rozdziale 7.3 Strategii - będącej wyrazem realizacji upoważnienia z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy,

- planu regulowania stanów prawnych i własnościowych nieruchomości - określonego w rozdziale 7 Strategii - będącego wyrazem realizacji upoważnienia z art. 21 ust. 2 pkt 8 ustawy,

- źródeł finansowania zadań związanych z mieszkalnictwem - określonych w rozdziale 8 Strategii - będących wyrazem realizacji upoważnienia z art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Oznacza to zatem, zdaniem organ nadzoru, że podstawą dla jej podjęcia powinien być art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. W takim jednakże przypadku jako akt prawa miejscowego uchwała powinna być ogłoszona w dzienniku urzędowym, co warunkuje jej weście w życie.

Kwestionowana uchwała nie przewiduje natomiast uzależnienia jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym.

Końcowo organ nadzoru podał, że na terenie Miasta K. obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta K. na lata 2021-2025 (Dz. Urz. Woj. Sla 2021.7780). W konsekwencji więc dwie uchwały - zakwestionowana przez organ nadzoru oraz uchwała Nr [...] - regulują ten sam zakres zagadnienia, mimo że podlegają całkowicie odrębnym reżimom prawnym. Zatem jako niedopuszczalne należało uznać powielanie w uchwale podjętej w trybie art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. postanowień podlegających regulacjom uchwały już obowiązującej, dodatkowo stanowiącej akt prawa miejscowego.

Miasto K. w całości zaskarżyło powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze.

W skardze zarzucono naruszenie:

• art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. i art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że podjęta uchwała jest sprzeczna z tymi przepisami, wykracza poza określone przepisami granice działania rady miasta oraz jest aktem prawa miejscowego,

• art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta K. jest sprzeczna z prawem, podczas gdy organ nadzoru zastosował w zakresie oceny zgodności z prawem tejże uchwały przepisy prawa niemogące być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Strategia mieszkalnictwa miasta K. na lata 2022-2030 stanowi program gospodarczy wyznaczający cele i kierunki działań w zakresie rozwoju mieszkalnictwa miasta K., nie zawiera jednak konkretnych dyspozycji do realizacji przez organ wykonawczy gminy bądź podmioty mu podległe.

Intencją przyjęcia wieloletniego programu gospodarczego - strategii mieszkalnictwa jest wyznaczanie kierunków rozwoju i monitorowanie rynku mieszkaniowego oraz prowadzonych inwestycji mieszkaniowych, a nie wydawanie poleceń wymienionym w tekście strategii podmiotom, w tym K. Sp. z o. o. i innym podmiotom zewnętrznym.

O ile strategia mieszkalnictwa wskazuje działania, które winny zostać podjęte dla realizacji "Strategicznych celów mieszkaniowych", to jednak nie zawiera dyspozycji co do ilości działań w poszczególnych obszarach, jak również wskazania konkretnych działań do podjęcia przez Prezydenta Miasta K. i inne podmioty w tych obszarach. Nie sposób zgodzić się zatem z tezą, że strategia konkretyzuje sposób realizacji danego celu poprzez wskazanie komórek organizacyjnych czy jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych za ich realizację.

Uchwalona strategia jest także kontynuacją wcześniej obowiązującej strategii mieszkalnictwa miasta K. na lata 2010-2020 przyjętej uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 lipca 2010 roku, zawierającej analogiczny zakres i układ tematyczny. Dane ujęte w strategii prezentowane są w ujęciu kompleksowym, co sprzyja sformułowaniu w niej celów o kluczowym znaczeniu dla gminy w zakresie mieszkalnictwa, przy czym cele strategiczne określono bez widocznej priorytetyzacji.

Jednocześnie strategia zawiera odniesienia do obowiązującego Programu gospodarowania mieszkaniowym, zasobem miasta K. na lata 2021-2025 przyjętego uchwałą nr [...] z dnia 25 listopada 2021r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2021r. poz. 7780) zmienioną uchwałą nr [...] z dnia 3 marca 2022r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022r. poz. 1581), nie naruszając przy tym jego zapisów. Odniesienia do Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta K. na lata 2021-2030 znajdują się w tekście strategii na stronach 11, 13, 14, 60, 89 i 90.

Strona skarżąca wyjaśniła, że Strategia mieszkalnictwa miasta K. nie jest programem, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, a jedynie zawiera wyjaśnienia oraz przedstawienie stanu istniejącego wraz z prognozą dalszych działań, których podstawy zawarte są między innymi w obowiązującym Programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta K. na lata 2021-2025. Podała przy tym przykładowe odesłania w treści strategii do przepisów Programu na str. 89, 13 oraz w tabeli 19 na str. 87.

Zwróciła także uwagę że określony w tabeli 22 strategii Plan termomodernizacji budynków [...] do 2030 roku nie ma charakteru dyspozycji wydanej dla Prezydenta Miasta K. w zakresie planu remontów i modernizacji wynikającego ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na poszczególne lata (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy), jest natomiast prognozą działań, które zostaną podjęte przez K. w K. w zakresie termomodernizacji budynków Ewentualne objęcie termomodernizacją dodatkowych budynków nie ujętych w tabeli lub zaniechanie termomodernizacji budynków ujętych w tabeli nie będzie wymagało zmiany strategii mieszkalnictwa.

Zdaniem strony skarżącej przyjęcie argumentacji organ nadzoru oznaczałoby, że każde nawiązanie w programie gospodarczym podjętym w trybie art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. do zapisów art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy kwalifikowałoby taki program jako wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i wymagało jego przyjęcia jako akt prawa miejscowego. Tymczasem strategia mieszkalnictwa miasta K. na lata 2022-2030 nie modyfikuje, ani nie rozszerza zapisów obowiązującego Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta K. na lata 2021-2025, a jedynie określa cele i kierunki działań do podjęcia w obszarze mieszkalnictwa, w tym również w odniesieniu do komunalnego zasobu mieszkaniowego miasta K.

Strona skarżąca zauważyła zatem, że skoro strategia nie jest programem, o którym mowa w o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy to nie ma podstaw do przyjęcia jej przez Radę Miasta K. jako akt prawa miejscowego. Nadto, zdaniem strony skarżącej uchwała ta nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę mieszkaniową.

Dodatkowo wskazała, że zawierające podobne zapisy strategie mieszkalnictwa zostały przyjęte uchwałami przez rady gmin innych miast Metropolii [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zauważył przy tym, że w uzasadnieniu skargi dokonano własnej interpretacji przepisów uchwały, nie posługując się jednak przy tym żadną argumentacją prawną.

Na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. pełnomocnik organu nadzoru wniósł jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j .Dz. U. z 2021 r. poz. 137,) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329, ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.s.g."), który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, stwierdzające nieważność uchwały nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie przyjęcia strategii mieszkalnictwa miasta K. na lata 2022-2030.

Mając na względzie powołane powyżej przepisy u.s.g. stwierdzić najpierw należy, że kwestia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z zachowaniem ustawowego terminu nie stanowi przedmiotu sporu. Strona skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu.

Ponadto w związku z wniesieniem skargi zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż Rada Miasta K. podjęła uchwałę z dnia 28 lipca 2022 r. nr [...] w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, Sąd, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zobowiązany jest zbadać zgodności z prawem samej uchwały, pod kątem wad wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jednocześnie powinien zbadać legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym trybu, w jakim zostało ono wydane.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Z kolei ustawy samorządowe precyzują kryterium tej kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru. W rozpoznawanej obecnie sprawie kryterium to wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa.

Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97).

Przechodząc do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przypomnieć należy, że jako powód stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały organ nadzoru wskazał, iż Rada Miasta K., ustanawiając Strategię Mieszkalnictwa na lata 2022 - 2025, wykroczyła poza ramy swoich kompetencji określonych w art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g., jednocześnie uregulowała w niej materię właściwą dla uchwały programowej (wydanej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 172 - dalej jak dotychczas jako "ustawa" ), jednakże, wobec braku właściwego ogłoszenia tej uchwały, uchwała ta nie mogła korzystać z przymiotu legalności.

W podstawie prawnej uchwały wskazano m.in. art. 18 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 7 u.s.g.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie programów gospodarczych. Jak stanowi natomiast art. 7 ust. 1 pkt 1 i 7 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt 1) i gminnego budownictwa mieszkaniowego (pkt 7).

Niewątpliwe wskazane przepisy stanowią regulacje prawa ustrojowego i ustalają zakres działania organów gminy wskazując w sposób ogólny na zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu oraz odsyłając do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał.

Nie jest wobec tego sporne między stronami, że art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. jest ogólną normą kompetencyjną upoważniającą radę gminy do uchwalenia programów rozumianych jako plany rozwojowe o charakterze ogólnym, obejmujące w swej treści jedynie pewne założenia co do danego przedsięwzięcia. Unormowania uchwały programowej nie powinny ani ograniczać swobody decyzyjnej organu wykonawczego ani też wpływać na zakres praw i obowiązków jakichkolwiek podmiotów zewnętrznych. Nie mogą zatem wskazywać konkretnych działań jakie należy podjąć czy zawierać polecenia konkretnego załatwienia sprawy.

Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie w przypadku działań nie władczych (podjętych w formie apelu, odezwy lub programu) normy zawarte w uchwale nie narzucają jej adresatom ani konkretnych obowiązków ani konkretnego zachowania. Istotą takich uchwała zatem jest to, że mogą zawierać jedynie pewne wytyczne dla nich, zalecające określony sposób ich postępowania w danym zakresie - jednakże ostateczny wybór konkretnego zachowania się i działania pozostawiają adresatom uchwały (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 972/21).

Jeżeli natomiast rada gminy przekracza powyższe uprawnienie (wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g.) to podjęta uchwała musi znaleźć oparcie w normie prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie Sąd w pełni podzielił stanowisko organ nadzoru, że podjęła Strategia Mieszkalnictwa Miasta K. na lata 2022 – 2030 zawiera w swej treści regulacje prawne, które określają konkretny sposób realizacji wskazanych w tej uchwale działań przez zobowiązane do tego podmioty.

Słusznie organ nadzoru powołuję się w tym zakresie na zapisy uchwały zawarte w rozdziale 7 zatytułowanym: "Strategiczne cele mieszkaniowe". W ramach poszczególnych celów strategicznych tego rozdziału Rada Miasta wskazała na konkretne kierunki działań w zakresie:

- wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego (cel strategiczny 1),

- racjonalnego gospodarowania zasobem mieszkaniowym Miasta

K. (cel strategiczny 2)

- podwyższenia jakości zamieszkania, w szczególności rewitalizacja

centrum miasta K. (cel strategiczny 3).

Jednakże w ramach tejże regulacji Rada Miasta, wbrew temu co podnosi w skardze, nie poprzestała wyłącznie na wyznaczeniu ww. celów i kierunków działań. Wskazała bowiem również konkretny sposób realizacji tych działań oraz konkretne Wydziały Urzędu Miasta mające realizować przewidziane zadania.

W ramach powyższych celów strategicznych przewidziano bowiem takie działania jak:

- porządkowanie i racjonalne wykorzystanie terenów, w tym dokonywanie scaleń i wtórnego podziału geodezyjnego terenów, a także wspieranie przekształceń własnościowych rozdrobnionych działek poprzez inicjowanie scaleń,

- ustalenie i realizacja planu sprzedaży gruntów pod różne typy zabudowy,

- uzbrajanie terenów w niezbędną infrastrukturę techniczną i uzupełnianie infrastruktury technicznej na terenach zabudowanych,

- przygotowanie terenów pod drogi i wyposażanie w infrastrukturę komunikacyjną terenów pod drogi, wykorzystanie możliwości przejęcia nieruchomości od osób fizycznych i prawnych mających zaległości finansowe wobec miasta oraz Skarbu Państwa;

- zbywanie nieruchomości gruntowych niezabudowanych z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne i wielorodzinne,

- promowanie terenów inwestycyjnych z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe poprzez: udostępnienie informacji w Urzędzie Miasta K., prezentowanie oferty na targach nieruchomości, zamieszczanie informacji w prasie, zamieszczanie informacji w internetowych środkach komunikacji

- proponowanie najemcom lokali w zasobie mieszkaniowym miasta, którzy są zainteresowani podwyższeniem standardu zamieszkania możliwość najmu lokalu w zasobie mieszkaniowym K. Sp. z o.o..,

- sprzedaż lokali mieszkalnych w latach 2022-2030 na poziomie 200-300 lokali rocznie, realizacja wskazanej w uchwale polityki czynszowej;

- przeprowadzenie konkretnie wskazanych remontów i modernizacji lokali mieszkalnych;

- regulowanie stanów prawnych i własnościowych nieruchomości;

- odtwarzanie dokumentacji technicznej nieruchomości zabudowanych,

- sporządzanie świadectw charakterystyki energetycznej dla budynków i lokali mieszkalnych,

- korzystanie z programów finansowania działań przeciwdziałania zmianom klimatu;

-monitorowania wskaźników realizacji Strategii i składanie rocznego sprawozdania Radzie Miasta z wykonania założeń przyjętej Strategii.

Jednocześnie w Strategii wskazano, jaki podmioty mają realizować zadania określone tą uchwałą wymieniając konkretne Wydziały Urzędu Miasta K., a także K. w K. oraz K. Sp. z o.o. w K..

Słusznie zatem organ nadzoru, w powołaniu na regulację art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 33 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 u.s.g. wskazuje, że Rada Miasta wkroczyła tym samym w strefę uprawnień Prezydenta Miasta K. Nadto, Rada niewątpliwie nie mając umocowania prawnego, wśród podmiotów zobowiązanych do podjęcia działań określonych Strategią wymieniła powyższą Spółkę prawa handlowego.

Z kolei poszukując materialnoprawnej podstawy do wydania kwestionowanej uchwały organ nadzoru zasadnie wskazał na regulację art. 21 ust.1 pkt 1 ustawy, która stanowi, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Z kolei art. 21 ust. 2 ustawy określa katalog przedmiotowy takiej uchwały, lecz ma on charakter otwarty, a zatem ww. program może zawierać i inne elementy, mieszczące się w zakresie regulacji art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym regulacje spornej uchwały dają zatem podstawę do przyjęcia, że wypełniona została delegacja wynikająca z upoważnienia tego przepisu w ramach przywołanych przez organ nadzoru odpowiednio punktów art. 21 ust. 2 ustawy. Jednakże podjęta w sprawie uchwała nie przewiduje uzależnienia jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym (§ 3 uchwały Rada Miasta przewidziała, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia), a taki warunek dotyczy aktów prawa miejscowego, do których ustawodawca zaliczył uchwałę w sprawie wieloletniego programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Oznacza to, że nawet, gdyby uznać, iż podstawą prawną do wydania spornej uchwały był ww. art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, to brak jej urzędowej promulgacji dyskwalifikuje ją jako akt prawa miejscowego i akt zgodny z prawem.

W świetle powyższego, mimo, że w ramach argumentacji skargi wskazano jaka była intencja przyjęcia Strategii, brak jest – w ocenie Sądu – podstaw do uznania, że wskazane w niej działania, które powinny być podjęte aby realizować Strategiczne cele mieszkaniowe z rozdziału 7 uchwały, jedynie przez to, że nie określają ilości poszczególnych działań oraz nie mają powiązania z danym podmiotem realizującym, nie konkretyzują sposobu realizacji tychże celów.

Prawidłowości podjętej uchwały strona skarżąca nie może też upatrywać w fakcie, że uchwalona Strategia jest kontynuacją wcześniej obowiązującej regulacji na lata 2010-2020 oraz powoływać się na podobne zapisy strategie mieszkalnictwa przyjęte uchwałami podjętymi przez rady gmin innych miast Metropolii [...]. Przedmiotem kontroli organ nadzoru w niniejszej sprawie była bowiem wyłączenie uchwała wskazana w akcie nadzoru.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.