Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 104/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej G. D. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku G. O. z dnia 7 lipca 2014r. o ustalenie warunków zabudowy, Wójt Gminy P. decyzją z dnia 8 września 2015r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej na działce nr "[...]"obr. D., gmina P.. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Oz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z warunkami określonymi wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki brak jest jakiejkolwiek zabudowy o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej. W obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa, składająca się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz czterech budynków gospodarczych służąca do obsługi istniejącego gospodarstwa rolnego na działce nr "[...]", która nie stanowi kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. Budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej nie należy do działalności rolniczej, służącej produkcji rolnej. Z definicji zawartej w § 2 pkt 1 lit. a i c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Oz.U. Nr 164, poz. 1589 ze zm.) wynika, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest innym rodzajem zabudowy niż zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym. Organ wskazał, że najbliższe sąsiedztwo stanowią tereny rolne użytkowane jako grunty orne, łąki i pastwiska z występującą zabudową zagrodową, służącą do obsługi gospodarstw rolnych. Jednostką architektoniczno-urbanistyczną terenu otaczającego jest przestrzeń rolnicza z rozproszonymi gospodarstwami rolnymi, często znacznie oddalonymi od dróg publicznych. Sąsiednią jednostką architektoniczno-urbanistyczną dającą się wyodrębnić jest miejscowość D.. Istniejąca zabudowa rozciąga się wzdłuż drogi publicznej posiadającej cechy tzw. "ulicówki". Granice jednostek wyznacza sposób zagospodarowania, użytkowania, intensywność zabudowy oraz architektura obiektów. Ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wiązałoby się z zaprzeczeniem idei ładu przestrzennego, do zachowania której zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zobowiązany jest organ zarządzający przestrzenią. Wprowadzenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej na przestrzeni rolniczej z gospodarstwami rolnymi spowoduje zniszczenie obecnego ładu przestrzennego oraz nieracjonalne rozpraszanie zabudowy.

Od powyższej decyzji G. D. wniósł odwołanie podnosząc, że przed wydaniem decyzji organ powinien był ustalić, czy nowa zabudowa będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy na działce nr "[...]", na której znajduje się budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej, oraz czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Skarżący zauważył, że na terenie inwestycyjnym istnieje budynek, który nie zakłóca ładu przestrzennego i zmiana funkcji budynku z gospodarczego na mieszkalny nie zakłóci tego ładu. Również rozbudowa wraz ze zmianą sposobu użyłkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr "[...]"nie naruszy funkcji budynku mieszkalnego na działce nr "[...]". Zdaniem skarżącego, warunek kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został zachowany. Na terenie objętym inwestycją istnieje budynek gospodarczy przeznaczony do zmiany funkcji na budynek mieszkalny. Skoro zabudowa zagrodowa wiąże się m.in. z funkcją mieszkalną, to nie można przyjmować, że nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie zabudowy dla działki nr "[...]".

Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych wart. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z takich warunków jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tą zasadą, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. W niniejszej sprawie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że obszar analizowany wyznaczono wokół działki nr "[...]"o promieniu 3-krotnej szerokości frontu działki (z wyłączeniem jeziora "[...]"). Za front działki przyjęto długość jej wschodniej granicy, tj. 52 m. W obszarze zabudowanym znajduje się działka inwestora wraz z budynkiem gospodarczym oraz działki nr "[...]" - użytkowane rolniczo, niezabudowane, działka nr "[...]" - użytkowana rolniczo z istniejącym gospodarstwem rolnym składającym się z zabudowy w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego i czterech budynków gospodarczych, zabudowa tworzy siedlisko rolnicze z wyodrębnionym w środku podwórkiem, działka nr "[...]" - droga wewnętrzna dojazdowa do zabudowy zagrodowej, działka nr "[...]" - droga publiczna. Za działki sąsiednie nie uznano działek jednostki architektoniczno-urbanistycznej miejscowości D., z uwagi na znaczne odległości tych działek, tj. minimum 5-krotność szerokości frontowej działki. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że w niniejszej sprawie zwiększenie granic obszaru analizowanego nie byłoby uzasadnione. Działka inwestora znajduje się poza obszarem zabudowy wsi, a najbliższa zabudowa, o charakterze zagrodowym, znajduje się na działce nr "[...]". Zatem w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na określenie parametrów planowanego przedsięwzięcia. Wskazana we wniosku inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy występującej na terenie sąsiednim, tj. zabudowy zagrodowej. Natomiast istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa, jak i jednorodzinna służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwaniu), ale z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację zabudowy zagrodowej.

Na powyższą decyzję G. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy:

- zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego nie skutkuje naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa nie będzie zaburzać dotychczasowej funkcji analizowanych terenów;

- otoczenie działki skarżącego linią brzegową jeziora i zagospodarowanie zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym koresponduje z zabudową działek sąsiednich wzdłuż jeziora stanowiących najbliższe sąsiedztwo;

- planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny jest w pełni zgodna ze specyfiką okolicy, miejscowości D.;

2. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez. nieprawidłowe odczytanie zasady dobrego sąsiedztwa naruszenie prawa do zabudowy przysługującego właścicielowi nieruchomości z uwagi na przeznaczenie działki nr "[...]" w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. pod tereny mieszkalno-usługowe oraz przeznaczenia części działki nr "[...]"pod zabudowę mieszkaniową;

3. § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Oz.U. Nr 164, poz. 1588) - dalej jako: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez niezasadne wyznaczenie granic obszaru analizowanego w minimalnej odległości, w sytuacji gdy zwiększenie obszaru analizowanego do odległości 5-krotnosci szerokości frontowej działki spowodowałoby, że w granicach obszaru analizowanego ujęta zostałaby zabudowa domami jednorodzinnymi wolnostojącymi;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Oz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) - dalej jako: k.p.a., poprzez niezebranie materiału dowodowego i jego nierozpatrzenie w zakresie braku wskazania przez organ przyczyn, dla których planowana inwestycja nie dałaby się pogodzić z zastanym zagospodarowaniem terenu w kontekście:

- braku uzasadniania przez organ wpływu ujęcia w wypisie z rejestru gruntów z dnia 4 września 2014r. części działki nr "[...]" z przeznaczeniem pod tereny mieszkaniowe;

- wydania przez organ w dniu 14 lutego 2013r. decyzji dla poprzednika skarżącego, w którym organ przyjął spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

- przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. działki nr "[...]" pod zabudowę mieszkalno-usługową;

- jedynie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny;

- dopuszczenia przez organy sąsiedztwa działek zabudowanych domami jednorodzinnymi na działkach nr: "[...]" z zabudową zagrodową na działce nr "[...]";

5. art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do jej zmiany i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu podniesiono, że warunek kontynuacji funkcji tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią pogodzić w praktyce. W niniejsze sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż część działki nr "[...]" przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową, a zamierzenie inwestycyjne nie polega na budowie nowego obiektu, tylko na zmianie sposobu zagospodarowania budynku gospodarczego. Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego nie spowoduje naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i nie będzie zaburzać dotychczasowej funkcji analizowanych terenów. Zdaniem skarżącego, obszar analizowany powinien być zwiększony do 5-krotności szerokości frontowej działki, bowiem dopiero wtedy odpowiadałoby to charakterystyce miejscowości - dopuszczanej zabudowy działek wzdłuż Jeziora domami jednorodzinnymi wolnostojącymi oraz dopuszczonego w miejscowości D. sąsiadowania domów jednorodzinnych z zabudową zagrodową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz wyjaśniając, że ani charakter gruntu ustalony na podstawie wypisu z rejestru gruntów, ani ustalenia zawarte w decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej nie stanowią okoliczności mogących wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawa ppsa.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z cytowanych przepisów wywodzone są dwie z podstawowych zasad planowania przestrzennego - zasada zachowania ładu przestrzennego oraz zasada zrównoważonego rozwoju - przy czym użyte tu pojęcie "ładu przestrzennego", stosownie do definicji z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W celu sprostania wymaganiom zachowania ładu przestrzennego, ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustanowił obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Kluczowym przepisem jest tu art. 61. ust. 1 u.p.z.p., który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa wart. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak z powyższego wynika, ustawodawca uzależnił możliwość zmiany w zagospodarowaniu terenu (w przypadku braku planu miejscowego) m.in. od dostosowania się przez inwestora do określonych, istniejących już cech zagospodarowania terenu sąsiedniego tzw. zasada dobrego sąsiedztwa - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p .. Zasada ta zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r.

Powyższa analiza urbanistyczno-architektoniczna ma służyć sprawdzeniu, czy planowana inwestycja spełniać będzie wymagania płynące z zasady dobrego sąsiedztwa. W literaturze podkreśla się, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić (zob. Z. Niewiadomski i in., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 503). W orzecznictwie podkreśla się, że zbyt restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności i wynikającymi z niego uprawnieniami właścicielskimi, niezależnie jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasada działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Podobnie, w judykaturze, przyjmuje się, że formalistyczna, wyłącznie gramatyczna, wykładnia przepisów aktu wykonawczego, jakim jest rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. , byłaby nieproporcjonalna do potrzeb

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej na działce nr "[...]" obr. D., gmina P. wskazując, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, w obszarze tym nie występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej.

Należy jednak zauważyć, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego ponad wielkość minimalną, czego rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. w żadnym wypadku nie zabrania, mogłoby pomóc w odpowiedzi na pytanie, jaki typ zabudowy kontynuowałby funkcje, parametry, cechy i wskaźniki zabudowy istniejącej. Prawdą jest, że szerokie ujęcie "sąsiedztwa" tworzy z niego pojęcie niedookreślone, czyli nie dające się ostatecznie zdefiniować na poziomie normy prawnej. Po to jednak organy stosujące prawo uzyskały pewien luz interpretacyjny, aby uniknąć automatyzmu w swoim działaniu. Skoro celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i należy każdorazowo brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, to należy podzielić pogląd, że szerokie rozumienie sąsiedztwa wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku (por. Z. Niewiadomski i in., op. cit., s. 495). Obszar analizowany powinien mieć inne, większe granice w okolicy specyficznej, mającej w dodatku rozproszoną zabudowę, aniżeli w okolicy charakteryzującej się zabudową jednolitą i skupioną.

W tym kontekście może razić zawężenie w sprawie granic obszaru analizowanego do wymiarów minimalnych. I nie chodzi tutaj o mechaniczne powiększanie granic obszaru analizowanego tak długo, aż w granicach tego obszaru znajdzie się pierwsza nieruchomość o cechach odpowiadających wnioskowanej zabudowie, lecz o przyjęcie do analizy stosownie dużego terenu po to, aby na podstawie wiedzy z jednej strony ochronić ład przestrzenny zastany w dacie przeprowadzania analizy, z drugiej zaś nie blokować możliwości podejmowania jakichkolwiek działań inwestycyjnych na przedmiotowej działce.

W rzeczonej sprawie zdaje się uchodzić z pola widzenia organów administracji zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (zob. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), stanowiąca refleks konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP). W świetle tej zasady, skoro sformułowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są niedookreślone, to należy interpretować je na korzyść uprawnień właścicielskich, tym bardziej, że przestrzenny, w odróżnieniu od własności, nie został wprost zaliczony przez ustrojow w poczet wartości rangi konstytucyjnej.

Sąd podziela pogląd, że wąskie rozumienie "sąsiedztwa" ogranicza w większym stopniu wolność zabudowy niż rozumienie szerokie, ponieważ drastycznie zawęża możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy, blokując tym samym w wielu przypadkach proces inwestycyjny (por. Z. Niewiadomski i in., op. cit., s. 496). Z tego względu organ nie powinien ignorować faktu, że w sąsiedztwie działki skarżącego, rozumianym szerzej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, występuje kilka rodzajów zabudowy. Na sąsiedniej działce nr "[...]" znajduje się zabudowa zagrodowa, ale w pobliżu znajduje się również miejscowość D., której zabudowa rozciąga się wzdłuż drogi publicznej posiadającej cechy tzw. "ulicówki". Taka sytuacja powinna skłonić organy administracji do wytyczenia większego obszaru analizowanego niż minimalny. Nie bez znaczenia pozostaje również podnoszona przez skarżącego okoliczność, że działka nr "[...]" została przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. pod zabudowę mieszkalno-usługową, zatem to taki właśnie kierunek rozwoju przewiduje organ planistyczny gminy.

W tej sytuacji za przedwczesne należy uznać stanowisko organów administracji, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa nie da się pogodzić z planowaną zabudową jednorodzinną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności rozważy celowość wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż minimalne granice wynikające z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy ppsa., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 20 15r., poz. 1800).