Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3754/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 55 poz 234
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. U. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego, przeniesienia i mianowania na inne stanowisko służbowe oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej wydał w dniu [...] września 2021 r. decyzję nr [...] którą, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] w sprawie zwolnienia [...] SG T. U. z dniem [...] sierpnia 2021 r. ze stanowiska [...] Wydziału [...] Oddziału Straży Granicznej, przeniesienia i mianowania na stanowisko [...] Zespołu do spraw Obsługi i Koordynacji Działań Placówki Straży Granicznej w [...].

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadmienił, iż Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. zwolnił z dniem [...] sierpnia 2021 r. T. U. z zajmowanego stanowiska [...] Wydziału [...] Oddziału Straży Granicznej i z dniem [...] września 2021 r. ww. funkcjonariusza przeniósł i mianował na stanowisko [...] Zespołu do spraw Obsługi Placówki Straży Granicznej w [...]. Za powyższym przemawia konieczność sprawnego i właściwego zabezpieczenia działania Zespołu ds. Obsługi i Koordynacji Działań Placówki Straży Granicznej w [...], a wieloletnie doświadczenie i wiedza strony związana z funkcjonowaniem formacji dawała rękojmię właściwego wykonywania zadań na nowym stanowisku służbowym.

Wydanie powyższego rozstrzygnięcia zostało poprzedzone postępowaniem administracyjnym, o wszczęciu którego ww. funkcjonariusz został zawiadomiony, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozstrzygnięciu nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powołanego rozstrzygnięcia T. U. z zachowaniem przepisanego prawem terminu, wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Funkcjonariusz odrębnym pismem wystąpił do Komendanta Głównego z wnioskiem o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego rzeczonemu rozkazowi personalnemu.

Funkcjonariusz zarzucił Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej przekroczenie granic uznaniowości oraz brak przeprowadzenia w sposób właściwy postępowania dowodowego i należytego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie strony organ I instancji nie dokonał wyjaśnienia, w jaki sposób przeniesienie go do dalszego pełnienia służby w Placówce Straży Granicznej w [...] miałoby przyczynić się do usprawnienia działalności ww. placówki. W ocenie strony posiadane kwalifikacje predysponują do służby w Wydziale [...], a nie do służby w Placówce Straży Granicznej w [...]. Skarżący zarzucił pominięcie w materiale dowodowym oceny końcowej z opinii psychologicznej z badania, którego przeprowadzenie zostało zlecone w związku z zamiarem mianowania na stanowisko [...]. Organ nie dokonał też analizy porównawczej zakresów obowiązków na zajmowanym dotychczas stanowisku służbowym oraz stanowisku, na które został mianowany zaskarżonym rozkazem personalnym. Organ nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących porównania obydwu stanowisk służbowych w zakresie zagrożeń zdrowotnych.

Dodatkowo, zdaniem strony, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, dokonując przekształcenia stosunku służbowego skarżącego, naruszył art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych. Strona pełniła bowiem funkcję wiceprzewodniczącego organizacji związkowej, a przekształcenie stosunku służbowego dokonane na podstawie zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi zmianę warunków służby na niekorzyść, z uwagi na zwiększenie zakresu odpowiedzialności, przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowych warunków płacowych. Nowe miejsce wykonywania obowiązków służbowych jest położone w znacznej odległości od dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Funkcjonariusz wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i umorzenie przedmiotowego postępowania, względnie o uchylenie rozkazu personalnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał też, iż organ I instancji pominął uzasadnienie nadania rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że zasadność przeniesienia T. U. do dalszego pełnienia służby w Placówce Straży Granicznej kat. [...] w [...], podyktowana była bieżącymi potrzebami służby, związanymi z koniecznością obsadzenia stanowiska [...] Zespołu ds. Obsługi i Koordynacji Działań Placówki Straży Granicznej w [...].

Z analizy teczki akt osobowych skarżącego, zdaniem organu, wynika, że spełnia on wszystkie wymogi do mianowania na stanowisko służbowe [...] zespołu w placówce kat. [...], określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie warunków w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych oraz stażu służby jakim powinien odpowiadać funkcjonariusz Straży Granicznej na określonym stanowisku służbowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1510). T. U. posiada bogate doświadczenie zawodowe i wieloletni staż służby, uzasadniający mianowanie go na stanowisko [...]. Należy podkreślić, że skarżący funkcjonariusz od 2013 r. pełnił służbę na stanowiskach służbowych w pionie [...], a do zakresu jego dotychczasowych obowiązków należało m. in. przeprowadzanie kontroli działalności placówek Straży Granicznej funkcjonujących w strukturze [...] Oddziału Straży Granicznej. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, pozwala na przyjęcie, że skarżący posiada szeroką wiedzę obejmującą przepisy regulujące funkcjonowanie placówek Straży Granicznej i daje rękojmię należytego wykonywania obowiązków służbowych na nowym stanowisku służbowym.

Ocena predyspozycji i kwalifikacji kandydata na konkretne stanowisko, a w konsekwencji dobór funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, nie należy do skarżącego, lecz do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Powyższe jest konsekwencją dyspozycyjności i hierarchicznego charakteru formacji uzbrojonej, jaką jest Straż Graniczna.

Przeniesienie i mianowanie skarżącego, następuje na równorzędne stanowisko służbowe, w rozumieniu ustawy o Straży Granicznej. Stanowiskiem równorzędnym jest stanowisko zaszeregowane do tej samej grupy uposażenia oraz tego samego stopnia etatowego.

Zarówno stanowisko [...] w Wydziale [...] Oddziału Straży Granicznej zajmowane dotychczas przez skarżącego, jak również stanowisko [...] Zespołu ds. Obsługi i Koordynacji Działań Placówki Straży Granicznej w [...], na które skarżący został mianowany, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 897 ze zm.) zaszeregowane zostały do 7 grupy uposażenia zasadniczego oraz stopnia etatowego kapitana. Ponadto dodatek funkcyjny przyznany skarżącemu na nowym stanowisku służbowym został zachowany w tej samej wysokości, w której otrzymywał dotychczasowy dodatek służbowy.

Organ odwoławczy uznał za chybione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zapewnił stronie czynny udział na każdym etapie postępowania, informując go pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia go i mianowania na stanowisko służbowe w Placówce Straży Granicznej w [...]. Strona z powyższego uprawnienia korzystała w toku prowadzonych czynności, przedkładając wnioski dowodowe. Organ I instancji rozpatrzył każdy z podniesionych przez skarżącego wniosków, a niektóre z nich zostały uwzględnione. Fakt odmowy uwzględnienia części wniosków dowodowych złożonych przez T. U. nie przeważa, w ocenie organu odwoławczego za naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Organ odmawiając uwzględnienia części wniosków dowodowych, oddalił je odrębnymi postanowieniami, wskazując powody ich nieuwzględnienia. Część wniosków przedłożonych przez Skarżącego pozostawała bez związku z przedmiotem niniejszego postępowania, prowadząc do jego nieuzasadnionego wydłużenia.

KGSG wskazał, że organ w sposób rzetelny uzasadnił zaskarżony rozkaz personalny, czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji wskazał podstawy prawne podjętego działania, wyjaśnił motywy i okoliczności jakimi kierował się przy podjęciu kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz odniósł się do czynnego udziału skarżącego w toku postępowania oraz sposobu załatwiania wniosków dowodowych.

Strona została również poinformowana o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się i zapoznania ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, z którego to uprawnienia zainteresowany skorzystał.

Odnosząc się do zarzutu niewłączenia oceny końcowej i opinii z badania psychologicznego przeprowadzonego w związku z zamiarem mianowania skarżącego na stanowisko [...], organ wskazał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej poleceniem nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. zarządził, na podstawie art. 39b ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, przeprowadzenie czynności oceniających w postaci przeprowadzenia badania psychologicznego wobec T. U. w celu sprawdzenia przydatności i predyspozycji ww. do służby na stanowisku [...] Zespołu Obsługi i Koordynacji Działań Placówki Straży Granicznej w [...].

Stosownie do § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 kwietnia 2010 r. w sprawie przeprowadzania testu sprawności fizycznej, badania psychologicznego, i badania psychofizjologicznego w Straży Granicznej (Dz. U. poz. 482 ze zm.), z przeprowadzonego badania psychologicznego sporządza się opinię psychologiczną. Następnie na podstawie opinii psychologicznej, w myśl § 28 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia, kierownik komórki organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych, podległy podmiotowi zarządzającemu przeprowadzenie czynności oceniających, sporządza ocenę końcową przydatności i predyspozycji na określonym stanowisku służbowym.

Zgodnie z § 29 ust. 2 cyt. rozporządzenia, ocena końcowa podlega udostępnieniu z urzędu podmiotom, które zleciły przeprowadzenie czynności oceniających, w tym wypadku Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej oraz osobie poddanej czynnościom oceniającym, na jej wniosek. W myśl § 29 ust. 3 powołanego rozporządzenia, ocena końcowa oraz opinia psychologiczna podlegają włączeniu do teczki akt osobowych funkcjonariusza.

Mając na uwadze § 17 ust. 2 zarządzenia Nr 55 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 14 maja 2007 r. w sprawie prowadzenia dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 51 ze zm.) oceny i opinie psychologiczne włącza się do teczki akt osobowych w zamkniętych i opieczętowanych kopertach. Powołane zarządzenie Komendanta Głównego Straży Granicznej zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 50a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

Wobec powyższego zarzuty skarżącego w zakresie niewłączenia do akt niniejszego postępowania oceny końcowej lub opinii psychologicznej dotyczącej predyspozycji do służby na określonym stanowisku służbowym, nie znajdują uzasadnienia. Nie stwierdzono przeciwskazań do mianowania skarżącego na wnioskowane stanowisko. Ocena końcowa z przeprowadzonych czynności oceniających znajduje się w teczce akt osobowych. Podlega ona udostępnieniu skarżącemu na jego wniosek. Z dokumentacji służbowej nie wynika, aby skarżący wystąpił o możliwość zapoznania z przedmiotową oceną końcową.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione.

Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu prawa, pracodawca nie może bez zgody zarządu oddziałowej organizacji związkowej zmienić warunków pracy lub wynagrodzenia na niekorzyść osoby wykonującej pracę zarobkową, będącą członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnioną do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy.

Uwzględniając powyższe, KGSG wskazał, że zgodnie z art. 72 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, funkcjonariusze mogą zrzeszać się w związkach zawodowych. Przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, co oznacza stosowanie ich nie wprost lecz z uwzględnieniem potrzeb wynikających ze specyfiki, jaką niesie ze sobą służba w formacji uzbrojonej, której powierzono realizację zadań publicznych z zakresu bezpieczeństwa i porządku publicznego. W podobny sposób zostało sformułowane brzmienie art. 2 ust. 7 ustawy o związkach zawodowych, zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące pracowników stosuje się odpowiednio do funkcjonariuszy. Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 6 cyt. ustawy do praw związkowych m. in. funkcjonariuszy Straży Granicznej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o związkach zawodowych z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt II SA 3504/01, wskazał, że: w ten sposób ustawodawca założył konieczność uwzględnienia, w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Straży Granicznej, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych. Owa dyspozycyjność nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza SG - związkowca, dokonywanych bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Straży Granicznej, a nie według indywidualnych, osobistych odczuć funkcjonariusza SG.

Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2002 roku, sygn. akt II SA 3361/01, odmienny od dotychczasowego rozkład czasu służby na nowym stanowisku służbowym nie stanowi zmiany istotnych warunków służby. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, czas pełnienia służby przez funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Z kolei, według art. 37 ust. 2 tej ustawy, czas pełnienia służby funkcjonariusza wynosi 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 3 miesięcy. Jak zatem z powyższych przepisów wynika, zarówno wymiar czasu pracy, jak i rozkład czasu pracy funkcjonariusza nie jest ściśle związany z określonym stanowiskiem służbowym i w konsekwencji nie jest też określony w akcie mianowania na dane stanowisko służbowe. Ten rozkład czasu służby jest określony w drodze aktów wykonawczych wydanych na podstawie art. 36 ust. 4 omawianej ustawy o Straży Granicznej.

Skoro skarżący został przeniesiony na równorzędne stanowisko służbowe, to nie można mówić o naruszeniu art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.) w związku z art. 72 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Na mocy tego ostatniego przepisu, art. 32 ustawy o związkach zawodowych ma do funkcjonariuszy Straży Granicznej jedynie odpowiednie zastosowanie. W ten sposób ustawodawca założył konieczność uwzględnienia w zakresie ochrony funkcjonariuszy, pełniących funkcje związkowe specyfiki stosunków służbowych w Straży Granicznej, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych. Owa dyspozycyjność nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza SG - związkowca, dokonywanych bez zgody odpowiedniej instancji związkowej według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Straży Granicznej, a nie według indywidualnych, osobistych odczuć funkcjonariusza SG.

Zwolnienie skarżącego z dotychczasowego stanowiska służbowego, przeniesienie i mianowanie na stanowisko równorzędne w rozumieniu ustawy pragmatycznej, w ocenie organu odwoławczego, nie stanowi zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść. Z powyższym przemawia fakt, iż skarżący zachowuje uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia w tej samej wysokości. Mianowanie następuje na stanowisko przypisane do tego samego stopnia etatowego. Zmianie nie ulega również rozkład czasu służby. Odnosząc się natomiast do zwiększenia odległości od aktualnego miejsca zamieszkania, należy wskazać, że skarżącemu przeniesionemu do dalszego pełnienia służby w innej miejscowości, przysługują z tego tytułu dodatkowe świadczenia finansowe.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, w ocenie organu odwoławczego, pozostaje nieuzasadniony.

Uwzględniając powyższe oraz zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nadany zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności został poprzedzony właściwym wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Interes społeczny w niniejszy postępowaniu winien być utożsamiany z interesem służby a w efekcie ze sprawnym i efektywnym wykonywaniem zadań przez jednostki organizacyjne Straży Granicznej, w tym wypadku przez Placówkę Straży Granicznej w [...], w której zaistniała konieczność obsadzenia wakującego stanowiska służbowego [...] Zespołu ds. Obsługi i Koordynacji Działań. Z uwagi na bogate doświadczenie zawodowe skarżącego oraz duży staż służby mianowanie ww. funkcjonariusza na wskazane stanowisko służbowe jest uzasadnione. Jak najszybsze wprowadzenie decyzji w tym zakresie do obrotu prawnego ma na celu właściwe funkcjonowanie ww. placówki, zabezpieczając tym samym interes formacji. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał za uzasadnione nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej rygoru natychmiastowej wykonalności, o którym mowa w art. 108 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy uznał, że zaskarżony rozkaz personalny został wydany w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a w ramach postępowania odwoławczego nie stwierdzono okoliczności, których zaistnienie uzasadniałoby jego uchylenie.

T. U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2021 r. nr [...].

Skarżący zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego, ewentualnie uchylenia ww. aktów i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Nadmienił, iż podtrzymuje wszystkie zarzuty przedstawione w odwołaniu, a ponadto zarzucił orzeczeniu organu II instancji:

- błędne przyjęcie, iż przeniesienie do pełnienia służby na inne stanowisko w innej miejscowości nie stanowi niekorzystnej zmiany, a w konsekwencji, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o związkach zawodowych,

- nieuzasadnione zalegitymizowanie zaniechań organu I instancji w zakresie obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i przedstawienia go stronie postępowania,

- nierzetelne przeprowadzenie postępowania odwoławczego.

Zdaniem skarżącego organ błędnie stwierdził, iż mianowanie na stanowisko równorzędne jest równoznaczne z brakiem konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na przeniesienie. Takie ujęcie zagadnienia nie wydaje się właściwe w świetle aktualnego orzecznictwa.

Wynikająca z art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z. ochrona trwałości stosunku pracy działaczy związkowych odnosi się do wszelkich jednostronnych działań pracodawcy zmieniających na niekorzyść status pracownika, a także inne niekorzystne przekształcenia treści stosunku pracy. W orzecznictwie i piśmiennictwem przyjmuje się, że dokonując oceny, czy jednostronna zmiana warunków pracy lub płacy pracownika nastąpiła na jego niekorzyść w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z. należy mieć na względzie warunki pracy na dotychczasowym i nowym stanowisku oraz wysokość uposażenia, ale także możliwości awansu hierarchicznego i płacowego oraz prestiż stanowiska. Ochrona, jaką przewiduje art. 32 u.z.z., musi być rozumiana także jako ochrona interesów związku zawodowego, realizacji celów statutowych związków zawodowych przez jego działaczy. Fakt, że mianowanie, przenoszenie i zwalnianie policjantów ze stanowisk służbowych pozostaje zgodnie z treścią art. 32 ust. 11 i art. 36 ust. 2 ustawy o Policji w gestii przełożonego właściwego w sprawach osobowych, nie zwalnia podmiotów dokonujących zmian organizacyjnych z respektowania powszechnie obowiązujących norm prawnych (art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, art. 32 ust. 2 u.z.z.), które przewidują ograniczenia w dokonywaniu tego rodzaju zmian.

W rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, czy w tym wypadku zgoda zarządu zakładowej organizacji związkowej była wymagana do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, skoro organ drugiej instancji nie odniósł się do tej kwestii w ogóle, a z akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek konsultacje ze związkiem zawodowym miały miejsce.

Zaniechanie organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia kwestii jednostronnej zmiany warunków służby na niekorzyść i uzyskania zgody na taką czynność zakładowej organizacji związkowej, należy ocenić jako obrazę prawa materialnego i procesowego.

W strukturze organizacyjnej Straży Granicznej placówka SG usytuowana jest niżej aniżeli komenda oddziału. Placówka jest terenowym organem będącym w terytorialnym zasięgu działania danego oddziału, podczas gdy komenda oddziału jest urzędem podległym bezpośrednio komendantowi oddziału, zapewniającym mu merytoryczną, organizacyjną, prawną i kancelaryjno-biurową obsługę do sprawnej i skutecznej realizacji ustawowych zadań komendanta oddziału. Z punktu widzenia sprawności organizacyjnej istotne znaczenie ma zatem zapewnienie sprawnego działania urzędu obsługującego komendanta oddziału jako terenowego organu Straży Granicznej. Wnioskując a contrario, należy zdaniem strony uznać, że przeniesienie z komendy oddziału do placówki straży granicznej, nawet na stanowisko równorzędne, także stanowi pogorszenie warunków służby, mające wpływ na sytuację prawną. Strukturę organizacyjną Straży Granicznej określa bowiem ustawa o Straży Granicznej oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej, stosownie do przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1486 ze zm.), powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe co do zasady daje przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby w innej miejscowości.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 powołanej ustawy, do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej.

Podstawą materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia był przepis art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, funkcjonariusz mógł być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby

w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę.

Analiza treści powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż zawiera on pełną regulację prawną, dotyczącą możliwości przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby w innej miejscowości, albo jego delegowania (na okres do 6 miesięcy) do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości.

Decyzja o przeniesieniu funkcjonariusza SG do pełnienia służby w innej miejscowości wydawana jest przez właściwego przełożonego w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uznaniem administracyjnym mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwiema lub więcej możliwościami. Analizowane przepisy nie determinują rozstrzygnięcia przełożonego, nie obligują organu administracji publicznej do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o przeniesieniu funkcjonariusza SG do dalszego pełnienia służby

w innej miejscowości ustawodawca pozostawił zatem właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego.

Mając na względzie administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego, dostrzec należy, iż dokonanie przeniesienia funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w oparciu o uznanie administracyjne, jest dopuszczalne zawsze, o ile owo przeniesienie nastąpi na równorzędne stanowisko służbowe. Taki wniosek wynika a contrario z przepisu art. 42 ustawy o Straży Granicznej, który obwarowuje szeregiem przesłanek przeniesienie funkcjonariusza SG na niższe stanowisko służbowe. (tak: WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2012 r., sygn.. akt II SA/Wa 2540/11 LEX w 1123272).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Komendant Główny nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Skarżący został przeniesiony do pełnienia służby w placówce Straży Granicznej kat. [...] w [...] na stanowisku służbowym [...] zespołu w Zespole ds. Obsługi i Koordynacji Działań, a zatem na stanowisko równorzędne pod względem etatowym i płacowym ze stanowiskiem ostatnio zajmowanym przed dokonaniem przeniesienia do dyspozycji Komendanta Głównego SG.

Stanowiskiem ostatnio zajmowanym przez skarżącego było bowiem stanowisko [...] w Wydziale [...] Oddziału Straży Granicznej; etat [...] w 07 grupie uposażenia zasadniczego w I kategorii z mnożnikiem 2,238 kwoty bazowej oraz dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w wysokości 1038,80 zł, podwyższonym do dnia [...] października 2021 r. do wysokości 1112,80 zł. Z kolei stanowisko [...] zespołu w zespole ds. Obsługi i Koordynacji Działań w Placówce Straży Granicznej kat. [...] w [...], etat [...] również zostało zaszeregowane do 07 grupy uposażenia zasadniczego w I kategorii z mnożnikiem 2,238 kwoty bazowej oraz dodatkiem funkcyjnym przyznanym na czas pełnienia służby na stanowisku [...]

w wysokości 1 038,80 zł, podwyższonym do dnia [...] października 2021 r. do wysokości 1112,80 zł. Stosownie natomiast do art. 42 a ustawy o Straży Granicznej stanowiskiem równorzędnym jest stanowisko zaszeregowane do tej samej grupy uposażenia oraz tego samego stopnia etatowego.

Z uwagi na fakt podniesienia zarzutu naruszenia art. 32 ustawy o związkach zawodowych należy wyjaśnić, iż na tle regulacji zawartych w ustawie o Policji NSA

w wyroku z dnia 5 października 2021 r. w sprawie sygn. akt III OSK 3668/21 wyraził pogląd, iż stosownie do art. 67 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, policjanci mogą zrzeszać się w związku zawodowym policjantów, lecz przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem że policjanci zrzeszeni

w związkach zawodowych nie mają prawa do strajku. Przepis ten statuuje zatem "odpowiednie", a nie bezpośrednie stosowanie ustawy z dnia 23 maja 1991 r.

o związkach zawodowych, w tym jej art. 32 ust. 1 pkt 2. Regulacja ta znajduje potwierdzenie w art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych, w myśl którego do praw związkowych funkcjonariuszy Policji (...) stosuje się odpowiednio przepisy ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmieniać jednostronnie warunków pracy lub wynagrodzenia na niekorzyść osoby wykonującej pracę zarobkową, o której mowa w pkt 1, tj. wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z inną osobą wykonującą pracę zarobkową będącą członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnioną do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności

w sprawach z zakresu prawa pracy.

Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (por. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 372-373). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów - w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować - modyfikacji powinny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (zob. J. Nowacki: Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145-146.). Tym samym należy zawsze wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (por. M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa - uwagi porządkujące, "Przegląd Prawa i Administracji" 2005, t. LXV, s. 161-162).

Jak spostrzega się w doktrynie na gruncie art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, "generalne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych do praw związkowych funkcjonariuszy służb mundurowych oznacza, że przepisy tej ustawy mogą być stosowane wprost lub mogą być modyfikowane w celu dostosowania ich treści do specyfiki zatrudnienia w służbach mundurowych. Niekiedy zaś przepisy ustawy o związkach zawodowych nie będą mogły być stosowane ze względu na ich bezprzedmiotowość lub też ze względu na ich sprzeczność z celami, jakie realizują pragmatyki służb mundurowych." (zob. W. Witoszko, Pojęcie zakładowej organizacji związkowej w służbach mundurowych, w: Związkowe przedstawicielstwo pracowników zakładu pracy, red. Z. Hajn, Warszawa 2012, pkt 2). Przyjąć zatem należy, że przepis art. 67 ustawy o Policji statuuje zatem "odpowiednie", a nie bezpośrednie stosowanie ustawy o związkach zawodowych, albowiem używając sformułowania "odpowiednio", ustawodawca założył konieczność uwzględnienia, w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2005 r., I OSK 538/05).

Mając na uwadze powyższe, nie może budzić wątpliwości, że pierwszeństwo

w stosowaniu znajdują przepisy ustawy o Policji, zaś ustawa o związkach zawodowych może być uwzględniona tylko w takim zakresie, w jakim nie koliduje ona z przepisami pragmatyki służbowej (tj. ustawy o Policji), w tym jej celami. Uwzględnić należy tutaj także funkcję i zdania Policji oraz jej konstrukcję opartą na hierarchicznej podległości służbowej i dyspozycyjności funkcjonariuszy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., I OSK 2219/13).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, iż wykonywanie uprawnień związkowych nie może wpływać bądź naruszać istoty stosunku służbowego. Zmiana warunków pracy (służby), o której traktuje art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, jest konsekwencją przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe. Przeniesienie policjanta na inne stanowisko jest elementem polityki kadrowej prowadzonej w służbie mundurowej. Sytuację,

w której nie ma zgody na przeniesienie policjanta określa jedynie art. 38 ust. 4 ustawy o Policji - i zgodnie z tym przepisem policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, może zostać zwolniony ze służby. Konstrukcja prawna przewidziana w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji nie przewiduje natomiast uczestnictwa w procedurze przeniesienia żadnego podmiotu. Normy ustawy o Policji nie przewidują także możliwości wyrażenia braku zgody na przeniesienie na inne stanowisko służbowe policjanta przez inny podmiot. Zauważyć też należy, że gdyby dopuścić stosowanie art. art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, brak zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej uniemożliwiałby przeniesienie (zmianę jednostronnie warunków pracy na niekorzyść) policjanta wskazanego uchwałą zarządu jego członka lub innego policjanta będącego członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Oznaczałoby to, że organ nie mógłby w takiej sytuacji dokonać przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe. Sprawiłoby to, że odpowiednio stosowane przepisy dopełnienia (ustawy o związkach zawodowych) wykluczałyby możliwość zastosowania przepisów regulacji podstawowej dla stosunku prawnego (ustawy

o Policji). Interpretacja taka jest niedopuszczalna, gdyż jest sprzeczna z opisaną wyżej konstrukcją modelową odpowiedniego stosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA jw.). Uprawnienie do jednostronnego i władczego kształtowania sytuacji prawnej policjanta stanowi istotę stosunku służbowego. Zwalnianie i przenoszenie policjantów mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych składających się na kształtowanie dyscypliny służbowej, której policjant musi się podporządkować.

Zbieżne z powyższym stanowisko prezentowane jest w doktrynie prawa. Jak zauważa Wioletta Witoszko, specyfika zatrudnienia w służbach mundurowych powoduje, że pragmatyki nie przewidują instytucji wypowiedzenia zmieniającego, występuje bowiem przeniesienie służbowe, co rodzi wątpliwości w zakresie objęcia ochroną działaczy związkowych w tych sytuacjach (zob. W. Witoszko, jw., pkt 2.

Z kolei A. Świątkowski twierdzi, że specyfika regulacji prawnej służbowego stosunku pracy w Policji uniemożliwia bezpośrednie stosowanie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych do ochrony policjanta będącego działaczem związkowym przed decyzją podjętą przez przełożonego o zmianie warunków pracy

i płacy (zob. glosę A. Świątkowskiego do uchwały SN z 4 lutego 1993 r., III AZP 38/92, OSP 1994, Nr 3, poz. 38). (tak: NSA w wyroku z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3668/21, dostępnym w CBOSA).

Powyżej przedstawiona wykładnia art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych pozostaje – w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę – aktualna na tle przepisów ustawy o Straży Granicznej. Analogicznie bowiem jak

w przypadku policjantów, funkcjonariusze Straży Granicznej mogą – jak stanowi art. 72 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej – zrzeszać się w związkach zawodowych, z tym że nie przysługuje im prawo do strajku. W myśl natomiast art. 72 ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio.

Z uwagi właśnie na owe "odpowiednie" stosowanie przepisów ustawy

o związkach zawodowych, nie budzi wątpliwości, że analogicznie jak w przypadku ustawy o Policji – pierwszeństwo w stosowaniu znajdują przepisy ustawy o Straży Granicznej, zaś ustawa o związkach zawodowych może być uwzględniona tylko

w takim zakresie, w jakim nie koliduje z przepisami pragmatyki służbowej, w tym jej celami. Zmiana warunków służby, o której stanowi art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy

o związkach zawodowych, jest konsekwencją przeniesienia funkcjonariusza Straży Granicznej na inne stanowisko służbowe. Konstrukcja prawna przewidziana w art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie przewiduje, identycznie jak w przypadku ustawy o Policji, uczestnictwa w procedurze przeniesienia żadnego podmiotu. Nie jest zatem – w ocenie Sądu – dopuszczalne, z uwagi na specyfikę regulacji prawnej stosunku służbowego w Straży Granicznej, bezpośrednie stosowanie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych do ochrony funkcjonariusza Straży Granicznej będącego działaczem związkowym. Z uwagi na powyższe zarzut błędnego przyjęcia przez organ, iż do przeniesienia skarżącego do pełnienia służby na innym stanowisku w innej miejscowości nie mają zastosowania przepisy ustawy

o związkach zawodowych, nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.