Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 135/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Olesna, z dnia 15 stycznia 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 września 2018 r. M. T., reprezentowany przez pełnomocnika A. S., złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "dokończeniu budowy budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr a, [...], obręb [...].

W uzasadnieniu wniosku przedstawił charakterystykę projektowanej inwestycji w zakresie zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Podał między innymi, że powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi [...] m². Zaznaczył, że realizowany na podstawie wcześniej wydanego pozwolenia na budowę obiekt budowlany to budynek o długości 21,6 m, szerokości 11,7 m i wysokości 11,5 m znajduje się w stanie surowym otwartym i należy wykonać utwardzenia - dojścia i dojazdy do budynku, miejsca parkingowe i osłonę śmietnikową. We wniosku zawarł też opis projektowanego sposobu obsługi komunikacyjnej, parametry techniczne i określił potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej.

Zawiadomieniem z dnia 8 października 2018 r. Burmistrz [...] pozostawił wniosek bez rozpoznania, co zostało potraktowane przez SKO w Opolu jako stan bezczynności organu (por. postanowienie SKO w Opolu z 26 października 2018 r.).

Następnie po wszczęciu postępowania zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2018 r. Burmistrz [...] decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "dokończeniu budowy budynku usługowo- mieszkalnego na działce nr [...] , położonej w [...] przy ul. [...]".

W uzasadnieniu stwierdził, że "aktualnie nie zaistniał stan, w którym w obrocie prawnym nie byłoby już ostatecznej decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia 11 września 2007 r. ustalającej warunki zabudowy na działkach nr b i c (obecne nr a i d) dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z lokalem mieszkalnym wraz z realizacją infrastruktury towarzyszącej oraz zjazdu z drogi publicznej nr ewidencyjny e".

Zdaniem organu I instancji, w zasadzie niemożliwe jest wydanie zgodnie z prawem decyzji o warunkach zabudowy na "dokończenie inwestycji budowlanej", gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują instytucji "dokończenia budowy". Decyzja tego rodzaju wydawana jest jednokrotnie na określoną inwestycję, a jeżeli warunki realizacji tej inwestycji nie ulegną zmianie, a tak jest w niniejszej sprawie, to kolejna decyzja (na dokończenie budowy) byłaby w rzeczywistości tożsamą z decyzją pierwotną w zakresie jej uwarunkowań i treści, co jest nieodpuszczalne. Powodowałoby to mnożenie decyzji, które i tak musiałyby zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przy zastosowaniu nadzwyczajnych trybów uchylania decyzji. Burmistrz podał też, że "Prawo budowlane nie zna pojęcia "dokończenie budowy" a z punktu prawnego istotne są konkretne roboty budowlane, remontowe itp." Wniosek o wydanie decyzji umożliwiającej dokończenie budowy sugeruje, że inwestor w istocie nie ma zamiaru dokonywania jakichkolwiek odmiennych działań od zakładanych pierwotnie przy uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy z 11 września 2007 r. W sprawie administracyjnej brak jakiegokolwiek elementu nowości, czy odmienności, w relacji do zamierzenia budowlanego określonego w poprzedniej decyzji. Niemożność wydania innej decyzji o warunkach zabudowy niż ta, która pozostaje w obrocie prawnym, wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a kluczowe znaczenie ma art. 65 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, z którego wynika, że w obrocie prawnym nie może - pod rygorem konieczności jej wygaszenia - istnieć jakakolwiek decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku, w którym inna osoba legitymująca się takową decyzją uzyskała na jej podstawie pozwolenie na budowę. Odwołując się do jednego z orzeczeń sądowych Burmistrz podniósł, że "wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Wynikający bowiem z aktów administracyjnych stan prawny nieruchomości, w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu, powinien być spójny, w tym znaczeniu, że kolejne decyzje (np. decyzje o warunkach zabudowy) winny uwzględniać stan prawny określony wcześniejszą decyzją o pozwoleniu na budowę, co wynika z treści art. 16 K.p.a."

W odwołaniu M. T. podniósł, że jeżeli organ miał wątpliwości co do intencji inwestora, to winien go wezwać do wyjaśnień. Zauważył, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, datowane na 3 stycznia 2019 r., zostało wysłane 9 stycznia 2019 r. i w tym dniu doręczone, co oznacza, że termin na skorzystanie z uprawnienia wynikającego z art. 10 K.p.a. upływał 16 stycznia 2019 r. Jeżeli strona w dniu 15 stycznia 2019 r. zapoznała się z aktami sprawy, a decyzja została podpisana i wysłana tego samego dnia, to świadczy, że stronie uniemożliwiono czynny udział w sprawie (zapoznanie z aktami, zajęcie stanowiska co do materiału, zgłoszenie dowodów). Zarzucił, że organ powołał się jedynie na fragment cytowanego orzeczenia sądu administracyjnego, pomijając dalszą część wyroku odnośnie do podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że organy orzekają na podstawie przepisów prawa, a nie wyroków sądowych wydawanych w indywidualnych sprawach.

Odwołujący się przyznał, że wydanie pozwolenia na budowę skutkuje koniecznością wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, które zostały wydane dla tego samego terenu innym podmiotom, lecz nie ma to jakiegokolwiek znaczenia w sprawie, ponieważ w odniesieniu do terenu objętego pozwoleniem na budowę została wydana tylko jedna decyzja o warunkach zabudowy. Nie można więc tej regulacji odnosić do sytuacji, w której inwestor złożył nowy wniosek, gdyż jest to ta sama osoba, a teren objęty wnioskiem nie jest tożsamy z terenem objętym decyzją o warunkach zabudowy z 2007 r. W czasie ostatnich 12 lat zmieniło się zagospodarowanie otaczające teren planowanej inwestycji i niezbędne jest sporządzenie nowej analizy urbanistycznej. Odwołujący się odnotował również, że przestało funkcjonować pozwolenie na budowę wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 2007 r. Wygasło bowiem 15 października 2016 r. na podstawie art. 37 Prawa budowlanego, zostało to potwierdzone prawomocną decyzją Starosty [...] z dnia 15 listopada 2018 r.

Decyzją z dnia 27 lutego 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji ,a to przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej "ustawą".

W myśl art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Wedle tego przepisu nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Zaś zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

We wniosku z 12 września 2018 r. M. T. podał, że przedmiotem inwestycji jest "dokończenie budowy budynku usługowo-mieszkalnego - obecny stan zaawansowania stan surowy otwarty" na działce nr a".

SKO podniosło, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani Prawa budowlanego nie definiują "dokończenia budowy". Kryterium "zakończenia budowy" jest terminem nieostrym i budzącym wątpliwości interpretacyjne. Przez to pojęcie należy rozumieć doprowadzenie budowy do takiego stadium, w którym w przypadku legalnej budowy obowiązuje zawiadomienie o jej zakończeniu lub wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. W połączeniu z terminem "budowa", zdefiniowanym w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), przez "zakończenie budowy" należy rozumieć doprowadzenie budowy do końca, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu albo zakończenie odbudowy, rozbudowy i nadbudowy takiego obiektu.

M. T. opisując we wniosku obiekt objęty inwestycją wskazał jego istniejące parametry, tj. długość "ok. 21,60 m - bez zmian", szerokość "ok. 11,70 m - bez zmian", wysokość "ok. 11,50 m - bez zmian", geometria dachu: dach płaski o kącie nachylenia ok. 5%. Tym samym ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z jego żądaniem, dotyczyłoby w istocie budynku posiadającego już określone usytuowanie i parametry (wysokość, szerokość, długość, kubaturę). Budynku, który powstał w oparciu o wydaną przez Starostę [...] decyzję z 20 lutego 2009 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. T. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą na działkach nr b i nr c (obecnie nr a i nr d).

Z kolei pozwolenie to zostało wydane na podstawie decyzji Burmistrza [... ]z 11 września 2007 r. nr [...] ustalającej na rzecz M. T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z lokalem mieszkalnym wraz z realizacją infrastruktury towarzyszącą na działkach nr b i nr c, [...] położonych w [...] przy ul. [...] oraz [...].

Analiza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z 11 września 2007 r. oraz elementów wniosku z 12 września 2018 r., a także uwzględnienie niewątpliwej kwestii (która wynika z akt sprawy), że zmianie uległa numeracja działki nr b na nr a (zob. załącznik graficzny do decyzji z 11 września 2007 r. i mapa załączona do wniosku z 12 września 2018 r.), daje podstawę do twierdzenia, że w obu przypadkach inwestorowi chodzi o tożsamą inwestycję.

Aktualnie ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji o ściśle ustalonej lokalizacji, a przedmiotem postępowania jest żądanie ich określenia dla "dokończenia budowy" budynku posiadającego już określone usytuowanie i parametry (wysokość, szerokość, długość, kubaturę). Brak przy tym zmian uwarunkowań inwestycji, które ewentualnie uzasadniałyby zmianę decyzji o warunkach zabudowy. SKO potwierdziło pogląd I instancji, że wydanie decyzji na podstawie wniosku z 12 września 2018 r. obejmowałaby ustalenia realizacji inwestycji tożsame z tymi ukształtowanymi decyzją z 11 września 2007 r., prowadząc do powtórzenia tych ustaleń.

W tym kontekście, zdaniem Kolegium, mamy do czynienia ze sprawą tożsamą, jak ta już rozstrzygnięta decyzją Burmistrza [...] z 11 września 2007 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie sprawy decyzją merytoryczną, pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamym przedmiocie, jest niedopuszczalne i prowadziłoby do nieważności tak wydanej decyzji (zob. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej.

SKO wyraziło też pogląd, że nie ma znaczenia okoliczność, iż teren objęty wnioskiem nie pozostaje tożsamy z tym, na podstawie którego wydano decyzję z 11 września 2007 r., zmieniło się również zagospodarowanie otaczające teren przedsięwzięcia. W stanie sprawy nie ma to wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, ponieważ w istocie przedmiot inwestycji odnosi się do tego samego - co określony w decyzji z 11 września 2007 r. - budynku, o ustalonej już lokalizacji i parametrach. Tym samym różnice w stanie zagospodarowania działki nr a, jak i na terenie sąsiednim, nie mają znaczenia w kontekście zasadności ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji będącej w realizacji.

Dodał też organ odwoławczy, że w świetle art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, wskazana zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Podobna sytuacja dotyczy wiaty śmietnikowej.

Końcowo zaznaczył, że wygaśnięcie decyzji Starosty [...] z 20 lutego 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę nie spowodowało wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza [...] z 11 września 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy, na podstawie której zostało wydane pozwolenie. Przepis art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, a w takim przypadku rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.

Analizując z kolei zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, z uwagi na uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, spowodowane nieodczekaniem upływu 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o tej możliwości SKO podniosło, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. powinna wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem strona nie wskazała, przeprowadzenia jakich czynności procesowych jej uniemożliwiono i jaki miałoby to wpływ na przyjęcie przez organ odmiennych ustaleń, a tylko w takim przypadku mogłoby to stanowić o naruszeniu wspomnianej zasady.

W skardze sądowoadministracyjnej M. T. zarzucił zaskarżonej decyzji SKO w Opolu naruszenie zasad postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy a to wskutek braku wyczerpującego zebrania, a w konsekwencji błędnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. przez uznanie, że prowadzone postępowanie dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji (błędnie określonej w skardze jako postanowienie – przypis Sądu) oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że niezrozumiałe jest twierdzenie organu jakoby nie można było wydać decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na dokończeniu budowy obiektu, gdyż prawo budowlane nie zna takiego pojęcia. Podniósł, że jeżeli wniosek dotyczył inwestycji, której nie można zakwalifikować zgodnie z obowiązującymi przepisami, to organ administracji publicznej winien już w pierwszej instancji odmówić wszczęcia postępowania, nie zaś prowadzić je merytorycznie.

Ponadto zaznaczył, że istnienie decyzji o warunkach zabudowy z 2007 r. na podstawie której uzyskano pozwolenie na budowę w 2009 r. nie mogło być przeszkodą do pozytywnego uwzględnienia kolejnego wniosku, gdyż już ich porównanie wykazuje ponad wszelką wątpliwość, że teren objęty nowym wnioskiem różni się od tego, który był podstawą decyzji wydanej 11 września 2007 r. Tamten wniosek dotyczył dwóch działek geodezyjnych (nr b i nr f, z karty mapy [...], obręb [...]), a obecny wniosek dotyczy jednej działki (nr a, z karty mapy [...], obręb [...]), która to działka powstała z dotychczasowej działki nr b.

Skarżący zaznaczył, że obecnie złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu, nieprzypadkowo dotyczy tylko jednej działki, gdyż utracił prawo do dysponowania działką sąsiednią, w konsekwencji nie jest uprawniony do jej zabudowy.

Końcowo zaznaczył, że chciałby dokończyć rozpoczętą inwestycję, jednak ograniczony jest w zamierzeniach terenem mniejszej niż dotychczas nieruchomości, dla której konieczne jest ustalenie nowych, adekwatnych do obecnego terenu warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zastosowania trybu autokontroli, przez jej uwzględnienie we własnym zakresie.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę składając w formie załącznika do protokołu oświadczenie akcentujące, że nowy wniosek dotyczy warunków zabudowy tylko dla jednej działki geodezyjnej. Zakwestionował też wysokość pobranego wpisu sądowego, uznając, że winien on wynosić 200 złotych, a nie jak pobrano 500 złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

I. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2018r., poz.1302 ze zm.) dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art.57a.

II. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) dalej też "ustawy".

Bezspornym jest, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Co do zasady w sprawie administracyjnej o ustalenie warunków zabudowy istotne dla trybu postępowania są regulacje art. 60 - 64 ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1a ustawy, stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Wśród dalszych aktów, w tym wykonawczych zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) a także regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które przenoszą się następnie na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe, wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 K.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy.

Istotnym elementem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zebranie stosownych dowodów i przeprowadzenie analizy, która odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 ustawy. W § 3 ust. 1 rozporządzenia określono sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikiem analizy. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie. Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 ustawy), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jak każdy dowód zgodnie z art. 80 K.p.a.

W odniesieniu do decyzji ustalającej warunki zabudowy takie dodatkowe składniki określone zostały w § 9 cyt. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (....), (Dz. U.2003 Nr.164 poz.1588). W myśl § 9 ust. 1 tego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Dalej jak wynika z § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3). Zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia, część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

III. Decyzja o warunkach zabudowy rozpoczyna w administracyjnym toku postępowania sekwencję decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma ogólny i wstępny charakter. Decyzja taka nie przesądza jeszcze o prawie prowadzenia przez inwestora konkretnej inwestycji w ściśle określonym miejscu, a jedynie określa, czy zamierzenie inwestycyjne w tym konkretnym miejscu (na tej konkretnej działce lub działkach) jest w ogóle możliwe.

Ten rodzaj decyzji pozwala inwestorowi ocenić i skalkulować jakiego rodzaju zamierzenie inwestycyjne będzie na terenie mógł prowadzić. Jest to swoista promesa w staraniach o uzyskanie pozwolenia na budowę, rodzaj wstępnych warunków do uzyskania pozwolenia na budowę.

IV. Ustawa przyznała jednoznacznie możliwość wydania decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy, co wynika z jej art. 63 ust. 1. O ustalenie warunków zabudowy może wystąpić nieograniczona liczba wnioskodawców. Co za tym idzie - jednocześnie może toczyć się wiele postępowań w przedmiocie warunków zabudowy. Może również równolegle funkcjonować w obrocie wiele decyzji. Kilku inwestorów może wnioskować o realizację na tym samym terenie takich samych lub zupełnie odmiennych przedsięwzięć.

Wynika to z charakteru decyzji o warunkach zabudowy, która nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona po stronie inwestora żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i jako taka nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2433/14).

O tożsamości spraw w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można mówić dopiero wówczas, gdy wnioski dotyczą tego samego terenu, zostały złożone przez tego samego wnioskodawcę i w identyczny sposób określają zamierzenie inwestycyjne. Nie ma natomiast przeszkód, by jeden podmiot złożył wiele wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu, ale określając w inny sposób swoje zamierzenie inwestycyjne (inny rodzaj zabudowy, zagospodarowania terenu).

Osoba, która uzyskała już warunki zabudowy dla konkretnego terenu może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie do tego samego obszaru (działki), tyle, że pod warunkiem, iż przedmiotem kolejnego wniosku jest inna inwestycja. Zapatrywanie takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Po 873/97, powołanym i aprobowanym w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 48/14.

Także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych dopuszcza się prawo ponownego ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez ten sam podmiot, o ile tylko wniosek kolejno składany dotyczy innego zamierzenia inwestycyjnego (por. oceny zawarte w wyrokach NSA : z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1508/06 , z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1566/07 i z dnia 15 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 1683/10, a także wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach: WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1570/05 , WSA w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 22/13, oraz WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 416/18).

Z kolei w wyroku z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2409/12 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę w oparciu o uprzednią decyzję o warunkach zabudowy. Stan prawny wynikający z aktów administracyjnych, które weszły do obrotu w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu powinien być według NSA spójny, w tym znaczeniu, że kolejne decyzje (w tym decyzja o warunkach zabudowy) winny uwzględniać stan prawny określony wcześniejszą decyzją wydaną w procesie inwestycyjnym, czyli pozwoleniem na budowę.

Organ właściwy miejscowo do wydania decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek dokładnego ustalenia, czy w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy udzielone zostało pozwolenie na budowę oraz w jakim zakresie kolejny wniosek o wydanie warunków zabudowy pokrywa się z terenem objętym pozwoleniem na budowę, w tym obszarowo. W procedurze ustalania warunków zabudowy istotnym elementem postępowania wyjaśniającego jest bowiem ustalenie stanu zagospodarowania terenu, który to stan określony jest równolegle przez funkcjonujące w obrocie prawnym akty administracyjne (pozwolenia na budowę). Nie można zapominać o treści art. 65 ust. 1 ustawy, gdyż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozostaje bez wpływu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, odmiennie określających zagospodarowanie terenu. Jeżeli tak, to wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zawsze będzie wpływać na ewentualne postępowanie o ustalenie nowych warunków zabudowy dla tego terenu.

V.W rozpatrywanej sprawie organ właściwy miejscowo do wydania warunków zabudowy miał obowiązek ustalenia, czy w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem wydano pozwolenie na budowę i jakiego obszaru to pozwolenie dotyczy.

Organy prawidłowo ustaliły, że w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 11 września 2007 r. Starosta [...] wydał skarżącemu 20 lutego 2009 r. pozwolenie na budowę. Tamta inwestycja dotyczyła jednak innego terenu obejmującego dwie działki geodezyjne, pokrywające się z obszarem obecnych działek nr d i a, obręb [...]. Skarżący utracił następnie tytuł prawny do działki nr d, a Starosta [...] decyzją z dnia 28 listopada 2016 r. wygasił pozwolenie na budowę z 20 lutego 2009 r.

Dlatego w dacie złożenia kolejnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy (14 września 2018 r.) w obrocie prawnym nie istniała decyzja wydana na podstawie art. 28 ust.1 Prawa budowlanego, która ewentualnie uniemożliwiałaby kolejnemu inwestorowi dysponującemu decyzją o warunkach zabudowy wystąpienie o pozwolenie na budowę, zgodnie z tymi innymi warunkami.

Jeżeli nie istniała przeszkoda w możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy a w konsekwencji pozwolenia na budowę, przez inny podmiot, to tym bardziej skarżący jako dotychczasowy inwestor może ubiegać się o nową decyzję o warunkach zabudowy, dla innego niż poprzednio zamierzenia i terenu.

Ta odmienność terenu jest oczywista i w zasadzie między stronami bezsporna, że w miejsce dwóch działek inwestycja obejmuje tylko jedną o nr a, zabudowaną na podstawie dotychczasowego pozwolenia. Różnica w ocenie sprowadza się do oceny inwestycji.

Zdaniem Sądu inwestycja planowana przez skarżącego obecnie różni się od objętej wnioskiem z 2007 r. i to mimo tego samego rodzaju zabudowy (powierzchnia i przeznaczenie obiektu), gdyż poza budynkiem warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy zostaną ustalane także dla innej, mniejszej powierzchni terenu. To oznacza zaś inny obszar analizowany zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 a w konsekwencji nową analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588). Przykładowo zmieni się także wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki z § 5 ust. 1 tegoż rozporządzenia.

Z kolei inna powierzchnia terenu zmieni ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w związku z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 2 pkt 2 i pkt 3 cyt. rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...) (Dz. U. 2003, Nr 164 poz. 1589), przy określeniu sposobu zagospodarowania terenu np. co do powierzchni biologicznie czynnej, miejsc postojowych, wjazdu na drogę publiczną. Wszystkie te uwarunkowania wobec zmienionego terenu podlegać będą ponownej analizie.

W tych okolicznościach zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy naruszyła nie tylko art. 105 § 1 K.p.a., ale także przepisy prawa materialnego, a to art. 63 ust. 1 i art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Z tych przyczyn i na podstawie powołanych przepisów skarga podlegała uwzględnieniu, a zaskarżona decyzja odwoławcza i decyzja pierwszej instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a. podlegały uchyleniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. przyjmując, że wykazane przez stronę koszty postępowania sądowoadministracyjnego obejmują uiszczony wpis. Wpis sądowy pobrano na podstawie § 2 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), z którego wynika, że w sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego pobiera się wpis stały w kwocie 500 złotych i wbrew twierdzeniom skarżącego nie było podstaw do zastosowania w sprawie np. § 2 ust. 6 rozporządzenia, który dotyczy innych niewymienionych w § 2 ust. 1-5 rodzajów postępowania. Można też zwrócić uwagę, że zgodnie z pouczeniem zawartym w zarządzeniu z dnia 4 kwietnia 2019 r., doręczonym stronie wezwaniem z dnia 8 kwietnia 2019 r. zarządzenie w przedmiocie wpisu mogło być przedmiotem zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 7 dni od doręczenia zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu.

Wskazania do dalszego postępowania wynikając wprost z powyższych zważań.

O ile nie nastąpi zmiana stanu prawnego i faktycznego, rozpatrując sprawę ponownie organ administracji publicznej oceni merytorycznie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stosując przy tym przepisy i reguły opisane wyżej .