Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 402/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 5 ust. 1, art. art. 32 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
law: Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - tekst jednolity.
article: art. 101a  w zw. z art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 49 par. 1, art. 57 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. P., P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Go 79/09 w sprawie ze skargi E. P., P. P. na bezczynność Rady Miasta Z. G. w przedmiocie bezczynności organu w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie lokalizacji salonu gier oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Go 79/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargi E. P. i Piotra Przejczowskiego na bezczynność Rady Miasta Zielona Góra w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie lokalizacji salonu gier.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 17 listopada 2008 r. do Rady Miasta Z. G. wpłynął wniosek Z. P. R. SA w W. (dalej: ZPR SA) z dnia 14 listopada 2008 r., w którym powołując się na art. 32 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.) spółka wniosła o wydanie pozytywnej opinii o lokalizacji salonu gier na automatach w lokalu przy ul. S. R. 3 w Z. G., wskazując że jest w trakcie finalizowania umowy najmu tego lokalu. Jednocześnie wyjaśniała, iż z uwagi na wyczerpanie przypadającego na Z. G., określonego ustawą o grach i zakładach wzajemnych limitu salonów gier, wydanie pozytywnej opinii w tym zakresie nie wiąże się z powstaniem nowego salonu gier, a jedynie ze zmianą miejsca usytuowania salonu prowadzonego dotychczas w budynku przy ul. W. 1 w Z. G.

Rada Miasta Z. G., zarówno podczas sesji nr XLI w dniu 24 lutego 2009 r., jak również podczas kolejnej sesji nr XLIII w dniu 31 marca 2009 r., na której przedmiotem rozpatrzenia był kolejny wniosek spółki z dnia 25 lutego 2009 r., (podtrzymujący wniosek pierwotny) o wydanie pozytywnej opinii o lokalizacji salonu gier na automatach w budynku przy ul,. S. R. 3 w Z. G., odbyła głosowania nad przedstawionymi jej projektami uchwał o wyrażeniu pozytywnej opinii o lokalizacji salonu gier. Z uwagi na okoliczność nieuzyskania podczas głosowań 25 lutego i 31 marca 2009 roku większości głosów za pozytywnym uzgodnieniem wskazywanej lokalizacji salonu, w protokołach z obu sesji zawarta została informacja o wyniku głosowań oraz stwierdzenie, iż Rada nie podjęła uchwały w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach "z powodu braku w głosowaniu większości głosów za podjęciem uchwały".

W dniu 30 kwietnia 2009 r. do Rady Miasta Z. G. wpłynęło pismo E. P. i P. P. z dnia 23 kwietnia 2009 r., nazwane wezwaniem do wydania pozytywnej opinii w formie uchwały. Skarżący wskazywali, że mają zawartą umowę najmu z ZPR S. A., która zwróciła się do Rady o wydanie pozytywnej opinii dla lokalizacji salonu gier, który ma być uruchomiony w wynajmowanym od nich lokalu. Zarzucali, iż w sytuacji gdy lokalizacja lokalu spełnia wynikające z ustawy wymogi, brak pozytywnej opinii w sprawie zmiany lokalizacji narusza ich interes, ogranicza korzystanie z przysługującego im prawa własności nieruchomości, jak też swobodę działalności gospodarczej oraz narusza ich prawa obywatelskie. Pismo skarżących pozostało bez odpowiedzi Rady.

Pismem z dnia 19 maja 2009 r., powołując się na brak uchwały w sprawie wydania pozytywnej opinii, ZPR SA po raz kolejny wystąpiła do Rady Miasta o rozpatrzenie wniosku z dnia 14 listopada 2008 roku. Pismo to zostało potraktowane przez Radę Miasta jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i na sesji Rady w dniu 30 czerwca 2009 roku "pozostawiono wezwanie bez rozstrzygnięcia ze skutkiem jego nieuwzględnienia".

Z kolei pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. (doręczonym organowi 19 sierpnia 2009 r.) skarżący, działając przez pełnomocnika radcę prawnego K. G., powołując się na art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niepodjęciu uchwały w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach przy ul. S. R. 3 w Z. G. Zdaniem wzywających, obowiązujące przepisy nakładają na Radę Miasta Z. G. obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej pozytywną opinię o lokalizacji salonu gier na automatach. Niedopuszczalne więc było niepodjęcie uchwały, jak to uczyniła Rada Miasta na sesjach w dniu 24 lutego i w dniu 31 marca 2009 r. W konsekwencji wezwali Radę Miasta do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia pozytywnej opinii o lokalizacji salonu gier na automatach bowiem brak takiej uchwały stanowi, w ich ocenie, ewidentne naruszenie prawa, które grozi im wyrządzeniem istotnej szkody materialnej. W odpowiedzi na to pismo Rada Miasta Zielona Góra w piśmie z dnia 3 września 2009 r. nr [...] wskazała, iż na sesji nr LI w dniu 25 sierpnia 2009 roku postanowiła pozostawić wezwanie skarżących "bez rozpatrzenia ze skutkiem nieuwzględnienia". Odpowiedź na wezwanie została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 7 września 2009 r.

Z akt sprawy wynika, że właścicielem lokalu użytkowego przy ul. S. R. 3 jest P. P. Na mocy porozumienia z dnia [...] maja 2006 r. przekazał on swej żonie E. P., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P.H. E.-P., władanie jego nieruchomością z przeznaczeniem na cele budowlane i wynajmu. W dniu [...] stycznia 2009 r. E. P. zawarła z ZPR S.A. umowę najmu lokalu użytkowego przy ul. S. R. 3, na okres do [...] czerwca 2018 r. Zgodne z umową najmu lokal miał być wykorzystywany przez najemcę - ZPR S.A. na prowadzenie działalności objętej ustawą o grach i zakładach wzajemnych. W § 10 ust. 3 pkt a strony umowy najmu przewidziały możliwość jej rozwiązania z zachowaniem 1-miesięcznego okresu wypowiedzenia w przypadku wydania przez Radę Miasta negatywnej opinii o lokalizacji salonu gier w przedmiotowym lokalu lub w przypadku gdyby w okresie 6 miesięcy od dnia podpisania umowy Rada nie wydałaby takiej opinii w formie uchwały. Umowa najmu została przez ZPR S.A. wypowiedziana pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie jej § 10 ust. 3 pkt a ze skutkiem na dzień [...] lipca 2009 r.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. skarżący zarzucili Radzie Miasta Z. G. naruszenie art. 32 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych poprzez niewykonanie czynności nakazanej prawem, polegającej na podjęciu uchwały w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach przy ul. S. R. 3 w Z. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargi uznając, że skarżącym nie przysługiwał, wymagany art. 101 a w związku z art. 101 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), interes prawny w zaskarżeniu zarzucanej skargą bezczynności Rady Gminy Z. G., ponieważ nie są oni podmiotami, które mogłyby domagać się od Rady Gminy podjęcia uchwały w ich własnym interesie. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych interes prawny w wystąpieniu z wnioskiem o podjęcie uchwały w przedmiocie opinii o lokalizacji ośrodka gier przysługuje podmiotowi, który ubiega się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie takiego ośrodka gier. Natomiast pisma z dnia 23 kwietnia 2009 r. nie można było uznać za wniosek obligujący Radę Gminy Z. G. do zajęcia stanowiska w formie uchwały w przedmiocie lokalizacji ośrodka gier, ponieważ skarżący nie działali jako wnioskodawcy ubiegający się o opinię w celu dołączenia jej do wniosku o pozwolenie na prowadzenie ośrodka gier, a jedynie wystąpili o wydanie takiej opinii w związku z wnioskiem złożonym przez ZPR S.A., z którym zawarta została umowa najmu lokalu należącego do skarżącego P. P. W istocie więc skarżący swój interes faktyczny wywodzili wyłącznie ze stosunku obligacyjnego, tj. umowy najmu. Ten interes faktyczny związany był z zawartym stosunkiem obligacyjnym i miał charakter pochodny w stosunku do interesu prawnego ZPR SA. W żaden sposób nie można go uznać za własny interes prawny skarżących. Umowa ta została jednak wypowiedziana przez spółkę na dzień [...] lipca 2009 r. i na dzień wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jak i wniesienia skargi oraz jej rozpoznania ten stosunek cywilnoprawny został już rozwiązany. Skorzystanie przez drugą stronę umowy najmu - ukształtowanej na zasadzie swobody umów - z możliwości jej wypowiedzenia nie może stanowić podstawy do uznania naruszenia przez Radę, która nie miała żadnego wpływu na jej treść, interesu prawnego żadnego ze skarżących. Brak również podstaw do uznania wywodów o naruszeniu prawa własności i swobody działalności gospodarczej, ponieważ zarówno P. P. jako właściciel lokalu, ani E. P. uprawniona do władania nim na cele budowlane i wynajmu nie zostali ograniczeniu - w wyniku braku uchwały w prawie w posiadanych uprawnieniach. Dysponowali i dysponują nim z w zakresie wynikającym z uprawnień właścicielskich i prowadzonej działalności gospodarczej. Właśnie przejawem realizacji tych uprawnień było bowiem zawarcie umowy najmu z dnia [...] stycznia 2009 r., w której strony określiły warunki jej wypowiedzenia. Sąd I instancji uznał, że zarówno uchwała w zakresie wyrażenia opinii jak i jej brak nie kształtowały i nie kształtują uprawnień skarżących i nie mają bezpośredniego związku z ich sytuacją prawną.

E. i P. P. zaskarżyli powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania tj.:

1. art. 49 § 1, art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie przedmiotu skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 149, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, poprzez zaniechanie nakazania Radzie Miasta Z. G. zaopiniowania lokalizacji salonu gier i oddalenie skargi pomimo pozostawania organu w stanie bezczynności z uwagi na niepodjęcie uchwały w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach przy ul. S. R. 3 w Z. G., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 32 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r.

o grach i zakładach wzajemnych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

- z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie lokalizacji ośrodka gier może wystąpić jedynie podmiot zainteresowany i uprawniony do ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia ośrodka gier lub podmiot ubiegający się o uzyskanie takiego zezwolenia,

- obowiązek podjęcia przez radę gminy działania polegającego na podjęciu uchwały w przedmiocie opinii o lokalizacji ośrodka gier powstawał jedynie na skutek wniosku podmiotu zainteresowanego i uprawnionego do ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia ośrodka gier,

2. art. 101a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu bezczynności Rady Miasta Z. G.,

3. art. 101a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- interes prawny w zaskarżeniu bezczynności Rady Miasta ma jedynie podmiot, który może domagać się wykonania przez Radę czynności we własnym interesie prawnym i podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie ośrodka gier,

- takiego interesu prawnego nie można opierać na sytuacji prawnej innego podmiotu,

- skarżącym nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu bezczynności Rady Miasta Z. G., a jedynie interes faktyczny,

- skarżący w wyniku braku uchwały organu nie zostali ograniczeni w prawie w posiadanych uprawnieniach;

4. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez pozbawienie skarżących prawa do sądu w sytuacji, w której na skutek niepodjęcia przez organ wnioskowanej uchwały skarżący zostali ograniczeni w prawie do korzystania i czerpania pożytków z przysługującego mu prawa własności lokalu, jak również pozbawieni możliwość zapoznania się z motywami takiej decyzji.

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zwrócili uwagę, że pismem z dnia 5 października 2009 r. została zaskarżona bezczynność Rady Miasta Z. G. w związku z niepodjęciem uchwały w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach. Bezczynność ta dotyczyła w istocie dwóch wniosków ZPR S.A. w Warszawie (z dnia 14 listopada 2008 r. i 25 lutego 2009 r.) oraz ich wniosku z dnia 29 kwietnia 2009 r., tworzącego całość z pismem z dnia 23 kwietnia 2009 r.). Tym samym Sąd I instancji naruszył art. 49 § 1 i art. 57 § 3 p.p.s.a., ponieważ zaniechał wyjaśnienia przedmiotu skargi, jak też nie rozdzielił tych skarg, co skutkowało łącznym ich rozpoznaniem. Uznał ostatecznie, że przedmiotem skargi z dnia 5 października 2009 r. jest bezczynność organu związana z wnioskiem skarżących z dnia 29 kwietnia 2009 r., co spowodowało, że nie rozpoznał on merytorycznie skarg na bezczynność organu związanych z wnioskami ZPR S.A. z 14 listopada 2008 r. i 25 lutego 2009 r.

Ponadto podkreślili, że żaden przepis ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie wskazuje, jaki podmiot może wystąpić z wnioskiem do rady gminy o zaopiniowanie lokalizacji salonu gier, a wykładania zastosowana przez Sąd I instancji jest wadliwa, ponieważ wprowadza nieprzewidziane w ustawie ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej opinii. Wprawdzie skarżący nie prowadzili działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych i nie zamierzali jej samodzielnie prowadzić, lecz byli zainteresowani w uzyskaniu pozytywnej opinii, która zwiększyłaby atrakcyjność ich lokalu. Brak takiej opinii narusza też ich prawo własności, wynikające z art. 140 kodeksu cywilnego, ponieważ uniemożliwia właścicielowi nieruchomości wynajęcia lokalu w celu prowadzenia działalności w zakresie gier, oraz uniemożliwia mu czerpanie pożytków z takiego wynajmu. Skarżącym przysługuje więc legitymacja skargową (interes prawny, a nie tylko interes faktyczny) do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza ich konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją własnością.

W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2011 r. Rada Miasta Z. G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 49 § 1 oraz art. 57 § 3 p.p.s.a., polegające na ich nie zastosowaniu, co doprowadziło w konsekwencji do niewyjaśnienia przedmiotu skargi, ponieważ nie rozpoznano merytorycznie skarg na bezczynność Rady Miasta Z. G. związanych z wnioskami ZPR SA z 14 listopada 2008 r. i 25 lutego 2009 r. Zarzut ten jest całkowicie pozbawiony podstaw. Art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że, ustawa stanowi inaczej. Należy wyjaśnić, że pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu, jeżeli nie spełnia określonych warunków formalnych. Zawarte w piśmie z 5 października 2009 r. skargi E. P. i P. P. nie zawierały braków formalnych, uniemożliwiających nadanie im prawidłowego biegu. Spełniały warunki przewidziane dla pism strony zawarte w art. 46-47 p.p.s.a. oraz art. 57 p.p.s.a., który dotyczy warunków formalnych skargi. Pismem z dnia 5 października 2009 r. skarżący wnieśli skargi na bezczynność Rady Miasta Z. G. w związku z niepodjęciem przez ten organ uchwały w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach przy ul. S. R. 3 w Z. G. Wyrok Sądu I instancji odnosi się w całości do skarg wniesionych w dniu 5 października 2009 r. Wnioski o wydanie opinii przez Radę Miasta Z. G. dotyczą jednego przedmiotu sprawy. Art. 57 § 3 p.p.s.a. miałby zastosowanie w sprawie, gdyby w jednej skardze zaskarżono więcej niż jeden akt, czynność lub bezczynność. Przedmiotem skarg była bezczynność w związku z niepodjęciem uchwały w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach.

Drugi z zarzutów procesowych dotyczący naruszenia art. 149 i art. 151 p.p.s.a. jest również chybiony, Sąd I instancji nie mógł naruszyć tych przepisów, ponieważ nie uwzględnił skarg na bezczynność organu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że skarżący legitymowali się jedynie interesem faktycznym, natomiast nie wykazali naruszenia interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, polegającym na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem podjęcia aktu (uchwały) a ich własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją.

W ramach niekwestionowanej teorii obiektywnej interesu prawnego przyjmuje się, że musi istnieć kreujący go przepis prawa materialnego dający określonemu podmiotowi możliwość uzyskania ochrony w postępowaniu administracyjnym. Istotę interesu prawnego stanowi więc jego związek z konkretną normą prawa administracyjnego, wywodzącą się nie tylko z przepisów materialnych, która musi być określona i wyodrębniona spośród innych norm. Powołanie się na taki przepis nie przesądza jeszcze o istnieniu interesu prawnego osoby inicjującej postępowanie administracyjne. Konieczne jest bowiem dodatkowe wykazanie, że w konkretnej sprawie jest on realny, indywidualny, własny i bezpośredni. Są to najczęściej wymieniane elementy bądź cechy interesu prawnego obok np. jego sprawdzalności czy możliwości uzyskania korzyści.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101a w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające zarówno na błędnej wykładni, jaki i niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, kwestionując ocenę Sądu I instancji co do braku legitymowania się przez nich interesem prawnym. Zarzut ten autor skargi kasacyjnej powiązał z niewłaściwą wykładnią art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Ustosunkowując się do tak sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności rozważyć problem legitymacji prawnej skarżących, mając na uwadze wyżej przedstawioną definicję. Zgodnie z treścią art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Art. 101a ustawy, stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Ograniczenie wynikające z ustaw samorządowych, polegające na wykazaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma w pełni charakteru actio popularis. Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżących poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi bezczynność organu narusza ich prawem chroniony interes lub uprawnienie. Strona skarżąca musi zatem wykazać, naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną bezczynnością organu a własną, indywidualnie i prawnie gwarantowaną sytuacją ( nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień ( por. wyroki NSA z 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175, wyrok WSA z 22 października 2008 r. sygn. akt. II SA/Gd 492/08, LEX nr 499841). W ocenie Sądu kasacyjnego taki związek w stanie faktycznym analizowanej sprawy nie zachodzi. W art. 32 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych określono niezbędne elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry w bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych. Punkt 15 tego przepisu stanowi, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, przytoczony przepis jest jasny i nie powinien nasuwać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Z jego treści bowiem wynika w sposób jednoznaczny, że opinia rady gminy wydana na jego podstawie powinna dotyczyć lokalizacji ośrodka gier, a wniosek powinien pochodzić od podmiotu zainteresowanego i uprawnionego do ubiegania się o uzyskanie stosownego zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie podmiotem ubiegającym się o zezwolenie były Z. P. R. SA w W., a nie strona skarżąca. Tym samym skargę na bezczynność rady gminy w podjęciu uchwały w przedmiocie lokalizacji ośrodka gier może wnieść podmiot, któremu z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy odpowiadającego obowiązkowi tego organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodził, iż omawiany wyżej przepis, ani żaden z pozostałych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie wskazują, jaki podmiot może wystąpić z wnioskiem do rady gminy o zaopiniowanie lokalizacji salonu gier. W ocenie kasatora nie ma racjonalnych powodów, aby wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia takiego wniosku właściciela lokalu, który wynajmuje lokal spółce prowadzanej działalność w zakresie gier i zakładów wzajemnych. Stanowisko prezentowane przez kasatora nie znajduje oparcia w przepisach omawianej ustawy. Stosownie do treści art. 3 urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach dozwolone jest wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Z kolei art. 5 ust. 1 stanowi, że działalność w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach może być prowadzona wyłącznie w formie spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Podobna regulacja zawarta jest w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (art. 6 ust. 4). Zatem z wykładni językowej oraz systemowej wewnętrznej i zewnętrznej jednoznacznie wynika, iż wniosek taki może pochodzić jedynie od podmiotu ubiegającego się o uzyskanie pozwolenia na prowadzenie ośrodka gier na automatach.

Ponadto strona skarżąca legitymację procesową do złożenia skargi wywodziła z treści art. 140 k.c. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że Rady Miasta poprzez niepodjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia opinii o lokalizacji ośrodka gier, naruszyła prawo własności P. P. Bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem właściciel ma legitymacje skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swą własnością. Sąd kasacyjny nie podziela tego stanowiska. Art. 140 k.c. określa treść prawa własności przez przyznanie właścicielowi podstawowych uprawnień do rzeczy. Jest to uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz uprawnienie do rozporządzania rzeczą. Z określonych przez ustawę granic prawa własności nie można wywodzić posiadania interesu prawnego na gruncie przepisów prawa administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 140 k.c. w sprawie administracyjnej musiałyby być odniesiony do czynności organu, który wydając akt administracyjny nie korzysta z praw podmiotowych regulowanych przez prawo prywatne – kodeks cywilny – lecz realizuje ustawowe kompetencje władzy publicznej. Materialnoprawną podstawą aktów i czynności z zakresu administracji publicznej są normy zawarte w przepisach prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, które określają treść praw i obowiązków ( zachowanie się ) ich adresatów, a nie normy regulujące stosunki cywilnoprawne.

W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w ocenie skarżących polegający na pozbawieniu ich prawa do sądu, jest pozbawiony jakichkolwiek podstaw. Prawo do sądu w rozumieniu przepisu art. 45 ust. 1 Konstytucji polega na prawie każdego "do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Zaskarżony wyrok odpowiada wszystkim tym elementom. Strona skarżąca zrealizowała swoje konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. Skoro jednak skarżący nie posiadali legitymacji skargowej, wymaganej przez przepisy ustawy, to sąd administracyjny nie mógł badać zarzutów skargi pod względem merytorycznym.

Mając powyższe na uwadze i działając na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, bowiem spóźnioną odpowiedź na skargę kasacyjną należy potraktować jako zwykle pismo procesowe.