Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1307/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 8. 77, 80, 162
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej [...] sp. j. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., znak [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA"), na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "ustawa o drogach") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku [...] sp. j. (dalej: "Spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak [...], wydaną z upoważnienia GDDKiA przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. R.) do nieruchomości położonej w G. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję GDDKiA wyjaśnił, że decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak O[...] Zastępca Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego dla Spółki, z jednoczesną likwidacją zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] (ul. R.) do nieruchomości nr ewid. [...], położonej w G., w związku z planowaną budową obiektu handlowo - usługowego o powierzchni ok, 1760 m2 sieci [...].

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając ten wniosek GDDKiA wyjaśnił na wstępie definicję zjazdu publicznego w rozumieniu ustawy o drogach i § 3 pkt 12 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.).

Organ stwierdził, że co do zasady uzasadniona jest wnioskowana lokalizacja zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. R.) do nieruchomości nr ewid. [...], położonej w G., w związku z planowaną budową obiektu handlowo - usługowego. Jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu publicznego, a także przez obowiązujące przepisy ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie).

W przedmiotowej sprawie czynnikiem wpływającym na rozstrzygnięcie jest okoliczność zakwalifikowania zarządzeniem nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 2 marca 2020 r., w sprawie klas istniejących dróg krajowych, analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...] do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Jest to czynnik o tyle istotny, gdyż w myśl § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych, tak więc, droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów publicznych. Organ wydając decyzję na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi w powołanym rozporządzeniu. Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.

W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów, w tym zjazdów publicznych, z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

Dokumenty, znajdujące się w aktach sprawy (projekt organizacji ruchu dla omawianego odcinka drogi krajowej nr [...]), jednoznacznie wskazują, że wobec działki nr [...] spełniony jest warunek dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.). Obsługa komunikacyjna ww. działki zapewniona jest bowiem za pośrednictwem zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do przedmiotowej działki. Ten zjazd w chwili obecnej nie jest zjazdem, który mógłby zapewnić obsługę komunikacyjną planowanej działalności, ze względu na fakt, że jest to zjazd indywidualny, ale istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy do udzielenia zezwolenia lokalizację zjazdu publicznego z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu zjazdu indywidualnego i zjazdu publicznego na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Przepisy prawa wyznaczają surowe kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, ze względu na fakt, że zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez prowadzoną działalność gospodarczą lub działalność o charakterze publicznym, a więc zjazdy publiczne generują większe zagrożenie niż zjazdy indywidualne.

Jak wynika z § 77 ww. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. W myśl § 78 ust. 1 tego rozporządzenia powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Z kolei § 113 ust. 7 wskazuje wyliczone miejsca, w których zabroniona jest lokalizacja zjazdów publicznych, jako te w szczególności, w których GDDKiA zobligowany jest odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych. Powołany § 113 ww. rozporządzenia nie zawiera jednak w ust. 7 enumeratywnego wyliczenia miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, lecz jedynie przykładowe, dlatego też mając na uwadze obowiązujące przepisy w kwestii lokalizacji zjazdów z dróg klasy GP, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu publicznego następuje w drodze uznania administracyjnego.

Organ wydając decyzję na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym i kryjącym się za tym słusznym interesem publicznym, a także kryteriami wyznaczonymi w przepisach z zakresu dróg publicznych. W myśl powyższego, GDDKiA, mając na uwadze postulat ochrony życia i zdrowia użytkowników dróg publicznych, poprzez zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego dokonuje subiektywnej oceny miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego i na tej podstawie wydaje rozstrzygnięcie.

Planowany zjazd publiczny miałby służyć zapewnieniu obsługi komunikacyjnej działki przeznaczonej na cele handlowo - usługowe. Strona wskazała, jaki przewiduje ruch pojazdów na dobę. Droga krajowa nr [...] na odcinku, gdzie strona występuje o lokalizację zjazdu publicznego, znajduje się w obszarze zabudowanym. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (projektowa organizacja ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], załączniki graficzne), strona wnioskuje o lokalizację zjazdu publicznego w odległości ok 137 metrów od istniejącego skrzyżowania ww. drogi krajowej z ul. P. (droga gmina), a także w obszarze występowania łuku poziomego. W związku z wymienionymi zmianami w charakterystyce ruchu, na omawianym odcinku ww. drogi krajowej, zastosowano szereg czynników zmiany organizacji ruchu ukierunkowanych na usprawnienie ruchu drogowego minimalizując jednocześnie ryzyko niebezpiecznych zdarzeń drogowych. Na wysokości przedmiotowej działki na drodze krajowej nr [...] kierujący pojazdami znajduje się w obszarze obowiązywania znaku pionowego A-2 "niebezpieczny zakręt w lewo", stosowany w celu oznakowania pojedynczo występującego łuku poziomego, na którym droga skręca w lewo. Ponadto na całej długości działki nr [...], jezdnia ww. drogi krajowej wyposażona jest w znak poziomy P-6 "linia ostrzegawcza", stosowany do ostrzegania kierujących pojazdami zbliżaniu się do niebezpiecznego miejsca, w szczególności do odcinka drogi, na którym zastosowano znak P-4 "linia podwójnie ciągła", tak jak ma to miejsce w analizowanej sytuacji.

Wymienione elementy organizacji ruchu, a także usytuowany znak pionowy D-l "droga z pierwszeństwem" związane są z występującym skrzyżowaniem drogi krajowej nr [...] z ul. P. Ponadto na omawianym fragmencie drogi krajowej obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h, a także odcinkowy pomiar prędkości. Wymienione elementy mają za zadanie poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, zapewnienie płynności i czytelności kierującym pojazdami, z uwagi na występujące ww. skrzyżowanie, a jednocześnie wskazują na okoliczność, że uczestnik ruchu drogowego znajduje się na odcinku, gdzie narażony jest na niebezpieczeństwo, w związku z czym powinien zachować szczególną ostrożność. Elementy te nie oznaczają, że jest to odcinek bezpieczny, ale że zarządca drogi krajowej nr [...] zachował wszelkie środki ostrożności by zminimalizować możliwość wystąpienia niebezpiecznego zdarzenia na konkretnym odcinku tej drogi krajowej ze względu na wysokie ryzyko jego powstania.

Uwzględniając działania do zapewnienia ogółowi użytkowników ruchu drogowego bezpieczeństwa oraz wysokich standardów podróżowania w zakresie zachowania odpowiedniego poziomu swobody ruchu odpowiadające warunkom określonym w § 66 i § 67 ww. rozporządzenia, wnioskowany zjazd publiczny powinien być wyposażony w dodatkowy pas służący do akumulacji pojazdów skręcających w lewo na teren handlowo - usługowy, zakończony wyniesionymi w krawężniku wyspami naprowadzającą i kryjącą. Ww. elementy zmiany organizacji ruchu związane z lokalizacją zjazdu publicznego i przebudową odcinka drogi krajowej nr [...] zaczynałyby się w odległości ok 37 metrów od istniejącego skrzyżowania ww. drogi krajowej z ul. P. Tymczasem znak D-l "droga z pierwszeństwem" usytuowany jest w odległości ok 48 metrów od ww. skrzyżowania. Nie ulega więc wątpliwości, że wnioskowany zjazd publiczny znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 cyt. rozporządzenia wyłącza co do zasady możliwość ustanowienia zjazdu publicznego, a tym samym wyznacza granice uznania administracyjnego. W niniejszym postępowaniu jest to czynnik kluczowy. Wystąpienie bowiem zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania jest niewątpliwie okolicznością obiektywną, niepodlegająca ocenie organu. Jej wystąpienie przekłada się co do zasady automatycznie na obowiązek wydania decyzji odmownej, a taka właśnie występuje w przedmiotowym postępowaniu.

Organ wyjaśnił, czym jest skrzyżowanie i stwierdził, że przez obszar skrzyżowania rozumie się wspólną część przecinających lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia odcinki obejmujące minimalne długości akumulacji i zwalniania określone w § 66 i § 67 (§ 3 pkt 9a cyt. rozporządzenia). Jest to obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania (§ 3 pkt 9b cyt. rozporządzenia). Obszar oddziaływania skrzyżowania odnosi się ogólnie do kwestii bezpieczeństwa, ze względu na przepis § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz lokalizacji dotyczy "miejsc zagrażających bezpieczeństwu". Inaczej mówiąc, ustalenie zakresu oddziaływania skrzyżowania powinno odbyć się przy uwzględnieniu, jak określone skrzyżowanie oddziałuje na ruch pojazdów, jakie wprowadza, ze względów bezpieczeństwa, ograniczenia i reguły ruchu pojazdów

Wyznaczając obszar oddziaływania skrzyżowania organ posłużył się standardami niemającymi waloru prawa powszechnie obowiązującego, ale odnoszącymi się do kwestii bezpieczeństwa ruchu i prawidłowego projektowania skrzyżowań, wprowadzonymi zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 12 czerwca 2001 r. Wytyczne dotyczące projektowania skrzyżowań drogowych, które zawierają parametry, uzasadnione wiedzą zawodową, wskazujące na konieczność zachowania określonych standardów i rozwiązań, nawiązując przy tym do parametrów określonych w ww. rozporządzeniu regulującym warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 66 - 69 rozporządzenia). Oznacza to, że obszar oddziaływania skrzyżowania jest ustalany indywidualnie w każdym przypadku, a jego określanie następuje poprzez m. in. funkcję drogi, lokalizację skrzyżowania (na terenie lub poza terenem zabudowy), wielkość natężenia ruchu i jego strukturę rodzajową (ruch pieszych, komunikacja zbiorowa). Zasięg oddziaływania skrzyżowania można rozważać w aspekcie m. in. zmian w charakterystyce potoków ruchu (odstępy między pojazdami, prędkości i ich dystans, ruch kolumnowy) bądź celowych ograniczeń narzuconych znakami drogowymi (ograniczenia prędkości, wyprzedzania). Przy konkretyzacji w indywidualnej sprawie zakresu oddziaływania oznaczonego skrzyżowania zasadne jest posłużenie się standardami zawodowymi usystematyzowanymi i zaleconymi dla stosowania w odniesieniu właśnie do skrzyżowań, ze względu na bezpieczeństwo ruchu. Jak wyżej podkreślono, ustalenie znaczenia niedookreślonego zwrotu "obszar oddziaływania skrzyżowania" nie jest kwestią interpretacji użytych w nim wyrażeń, ale ze względu na związek projektowania dróg, w tym skrzyżowań i węzłów, z fachową wiedzą inżynierską, wymaga w konkretnym przypadku odwołania się do tej wiedzy i przyjmowanych standardów. Z tego względu przyjęte do stosowania ww. wytyczne w jak najbardziej uprawniony sposób nadają się do zastosowania, nie jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, ale jako źródło i uzasadnienie dla oceny, że w warunkach konkretnego skrzyżowania, jego oddziaływania na ruch drogowy w kontekście bezpieczeństwa rozciąga się w wyznaczonym obszarze.

W związku z powyższym przyjęcie za miarodajne dla określenia obszaru oddziaływania skrzyżowania, parametrów dotyczących zmiany organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...] (w szczególności występowanie znaku pionowego D-l "droga z pierwszeństwem") w związku z występującym skrzyżowaniem drogi krajowej nr [...] z ul. P., zlokalizowanym w km 10+010, jest uprawnione i powinno być przekonujące.

Dlatego zarządca drogi krajowej nr [...] miał nie tylko prawo, lecz obowiązek podjęcia decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego.

Stanowisko organu jest zasadne, biorąc pod uwagę natężenie ruchu drogowego występujące na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z danymi zebranymi podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r., natężenie ruchu drogowego na omawianym odcinku ww. drogi krajowej nr [...] wynosiło aż 9531 poj./dobę. Niewątpliwie zwiększony ruch na zjeździe publicznym, jeśli takowy by powstał, stanowiłby pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu na omawianym odcinku drogi krajowej. Bezsprzecznym jest bowiem, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, dotyczy to w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania. Bez znaczenia w tym przypadku stanowią argumenty strony o stosunkowo niewielkim ze względu na istniejącą równolegle do drogi krajowej nr [...] autostrady [...], która przejęła prawie cały ruch tranzytowy, a także wskazujące na prognozowany w 2020 r. spadek natężenia ruchu drogowego, z uwagi na fakt, że organ rozpatruje sprawę w istniejącym stanie faktycznym i prawnym. Generalne pomiary ruchu prowadzane są cyklicznie, w okresach co 5 lat wg ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. W momencie wydawania niniejszej decyzji, organ dysponuje wynikami Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r.

W sprawie nie znajdują uznania również, podnoszone przez stronę, zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działkę nr [...], bowiem kwestia kompetencji i formy działania zarządcy drogi krajowej nr [...] w zakresie lokalizacji zjazdów, w tym zjazdów publicznych, jest uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej powoływanym w niniejszej decyzji. Niedopuszczalne jest więc regulowanie tej materii w jakikolwiek sposób w akcie niższego rzędu, jakim jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przeciwnym razie skutkowałoby to bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ww. ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych.

GDDKiA, mając dostęp do własnych opracowań oraz danych, nie uznał za trafny argument strony wskazujący na istnienie na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] zjazdów publicznych. Organ ponownie rozpoznający sprawę przeanalizował dane będące w jego posiadaniu dotyczące zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] ustalając, że zostały one zewidencjowane przez zarządcę drogi w większości w 2011 r. (pozostałe w 2009 r. i w 2014 r,). Przedmiotowe zjazdy powstały w innych okolicznościach faktycznych i prawnych niż występujące na gruncie niniejszej sprawy administracyjnej.

GDDKiA przytoczył obszerne fragmenty z uzasadnień wyroków sądów administracyjnych. W zakresie zarzutu Spółki, że analogiczną zgodę parę miesięcy wcześniej, organ stwierdził, że decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu (w tym przypadku zjazdu publicznego) nie może zostać przeniesiona na inny podmiot. Nowy właściciel gruntu może jedynie zwrócić się do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie nowej decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych. Jak strona słusznie wskazała, przed GDDKiA toczyło się już postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, z jednoczesną likwidacją zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w G., zakończone pozytywną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r., znak [...], wydaną z upoważnienia GDDKiA przez Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na rzecz B. sp. z o.o. Jednak od przedmiotowej decyzji nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dlatego też przedmiotowa decyzja nie została poddana kontroli organu drugiej instancji, czy też kontroli sądowej.

GDDKiA, będąc związany granicami sprawy administracyjnej nie może dokonywać oceny aktów administracyjnych kończących inne postępowania administracyjne i nie odstąpił od utrwalonej praktyki, w zakresie badania kwestii zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w sprawach dotyczących lokalizacji zjazdów publicznych.

GDDKiA działając w granicach uznania administracyjnego (decyzja uznaniowa) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku temu organowi. Jak wielokrotnie podkreślano w orzeczeniach sądów administracyjnych i powszechnych, przy zachowaniu zasady proporcjonalności, prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń wynikających z różnych przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów technicznych cyt. rozporządzenia, o ile ograniczenia te nie wpływają na istotę prawa własności. Istota prawa własności do działki nr [...] nie jest ograniczona, gdyż posiada ona obsługę komunikacyjną za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego. Stosownie zatem art. 7 k.p.a., GDDKiA kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić.

Z tą decyzja nie zgodziła się skarżąca. która pismem swego pełnomocnika r.pr. L. W., datowanym na 29 czerwca 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła "naruszenie w szczególności przepisów art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz innych przepisów wskazanych w uzasadnieniu skargi".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonej decyzji, że planowany zjazd publiczny zwiększy zagrożenie w ruchu drogowym w stopniu, który uzasadnia odmowę na jego lokalizację. Zjazd ten znajdowałby się poza obszarem oddziaływania skrzyżowania z ulicą P. Pełnomocnik zakwestionował powołanie się organu na wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r. sygn. akt OSK 2031/17, gdyż dotyczył on innego stanu faktycznego.

Zdaniem pełnomocnika, znak D-1 (droga z pierwszeństwem) stosownie do § 43 ust. 1 rozporządzenia o znakach oznacza początek lub kontynuację drogi z pierwszeństwem. Nie określa, że w pobliżu znajduje się skrzyżowanie, a tym bardziej nie stanowi ostrzeżenia. Ostrzeżeniem przed skrzyżowaniem są bowiem znaki, które prawodawca wyraźnie wskazał w przepisach.

Błędne jest stanowisko organu, że wyposażenie jezdni ww. drogi krajowej na całej długości działki nr [...] w znak poziomy P-6 "linia ostrzegawcza" ostrzega w konkretnym przypadku o zbliżaniu się do miejsca niebezpiecznego. Znak P-6 "linia ostrzegawcza", w której kreski są dłuższe od przerw, rozdziela pasy ruchu i uprzedza o zbliżaniu się do linii, przez którą przejeżdżanie jest zabronione lub do miejsca niebezpiecznego (§ 86 ust. 7 rozporządzenia o znakach). Ponieważ bezpośrednio przed skrzyżowaniem z ulicą Prusa na jezdni zastosowano znak poziomy P-4 "linia podwójnie ciągła" to na wcześniejszym odcinku drogi należało zastosować znak P-6.

Skrzyżowanie z ulicą Prusa nie jest skrzyżowaniem niebezpiecznym. Tego rodzaju skrzyżowań jest w okolicy wiele. Przy ulicy Prusa położonych jest około 20 domów jednorodzinnych, więc ruch drogowy i włączanie się z niej do drogi krajowej [...] jest niewielki. Okoliczność, że planowany zjazd publiczny będzie położony w odległości ok. 137 metrów od skrzyżowania nie wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa a proponowane rozwiązania (dodatkowy pas do akumulacji pojazdów skręcających, wyspy) mogą nawet to bezpieczeństwo zwiększyć. Istniejący zjazd indywidualny jest położony znacznie bliżej skrzyżowania z ulicą P. niż projektowany zjazd publiczny.

Nie ma znaczenia w sprawie umieszczenie znaku pionowego A-2 (niebezpieczny zakręt w lewo). Zakręt ten znajduje się za skrzyżowaniem z ulicą P., a na całej długości działki [...] i dalej do skrzyżowania jezdnia jest prosta, co widać między innymi na mapie orientacyjnej dołączonej do pisma strony z 2 marca 2020 r.

Zgadzając się z faktem, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest istotną wartością, strona zleciła wykonanie projektu zmiany organizacji ruchu stanowiące integralną część wniosku o wydanie zezwolenia. Proponowane zmiany odpowiadały warunkom określonym w § 66 i § 67 rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji organ wymienia na stronie 7 i 8 uzasadnienia, że wnioskowany zjazd publiczny powinien być wyposażony w dodatkowy pas służący do akumulacji pojazdów skręcających w lewo na teren handlowo-usługowy, zakończony wyniesionymi w krawężniku wyspami naprowadzającą i kryjącą. Te elementy zmiany organizacji ruchu zostały we wniosku uwzględnione.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ naruszył art. 7a § 1 k.p.a. w zakresie interpretacji pojęcia obszaru oddziaływania skrzyżowania. § 3 pkt 9b rozporządzenia z 2 marca 1999 r. stanowiący definicję nie określa obszaru oddziaływania skrzyżowania precyzyjnie. Organ przyjął, nie wiadomo dlaczego, usytuowanie znaku pionowego D-1, jako miarodajne dla określenia obszaru oddziaływania skrzyżowania. Nie wskazał, na czym miałoby polegać zwiększenie niebezpieczeństwa. Sam fakt usytuowania zjazdu czy innych elementów organizacji ruchu w pewnej odległości od skrzyżowania nie oznacza, że wzrasta niebezpieczeństwo w ruchu drogowym. Organ nie wskazał, jaka odległość od skrzyżowania i dlaczego powodowałby wzrost zagrożenia. Stosownie art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2578/17 stwierdzono, że "odmawiając wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej organ, działający w granicach uznania administracyjnego zobowiązany jest do wykazania, ze względu na niezachowanie jakich wymogów rozporządzenia nie jest możliwe urządzenie zjazdu w sposób planowany przez wnioskującego. Także odmowa wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z powodu niespełnienia wymogów bezpieczeństwa wymaga wskazania na konkretne okoliczności mogące spowodować zagrożenie dla użytkowników ruchu drogowego powodujące naruszenie zasad bezpieczeństwa".

Organ co do zasady uznał, że uzasadniona jest wnioskowana lokalizacja zjazdu publicznego do działki [...]. Nie można jednak zgodzić się z ustaleniami organu, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy jednoznacznie wskazują, że działka [...] ma dostęp do drogi publicznej. Według organu obsługa komunikacyjna ww. działki zapewniona jest za pośrednictwem zjazdu indywidualnego. Organ przyznaje jednak, że zjazd indywidualny nie jest zjazdem, który mógłby zapewnić obsługę planowanej działalności. Istotne jest, że ze względu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka może być wykorzystana wyłącznie na cele usług publicznych i komercyjnych - co oznacza, że dostęp do niej nie może odbywać się za pośrednictwem zjazdu indywidualnego. W tej sytuacji nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki [...] niż poprzez wnioskowany zjazd publiczny. Fakt ten potwierdza oświadczenie GDDKiA nr [...] ([...]) z dnia 31 maja 2019 r., z którego wynika, że teren działki [...] dla zagospodarowania obiektem handlowo- usługowym nie posiada możliwości dostępu do drogi krajowej nr [...].

Decyzją GDDKiA nr [...] z [...] września 2019 r. zezwolono poprzedniemu właścicielowi działki [...] B. sp. z o.o. na lokalizację zjazdu publicznego pod warunkiem likwidacji zjazdu indywidualnego. Decyzja ta stała się ostateczna. Stronie skarżącej nie jest znany fakt jej uchylenia lub zmiany. W obrocie prawnym są zatem dwie decyzje ostateczne dotyczące zjazdów publicznych na działkę nr [...] z drogi krajowej nr [...].

Spółka nie miała żadnych podstaw przypuszczać, że organ zmieni zdanie i odmówi jej prawa do lokalizacji zjazdu, tym bardziej, że zamiarem strony było prowadzenie na działce takiej samej działalności, jaką zamierzał prowadzić poprzedni właściciel. Takie postępowanie organu podważa zaufanie do organu i wskazuje na nierówne traktowanie przez organy różnych podmiotów. Jednemu właścicielowi organ udziela pozwolenia, a kolejnemu właścicielowi tej samej działki odmawia pozwolenia na lokalizację zjazdu, choć przepisy dotyczące zjazdów z dróg nie uległy zmianom. Ponieważ w miejscowości G. jest wiele podobnych zjazdów, co wskazano w materiałach dołączonych do pisma strony z marca 2020 r., świadczy to o zmianie utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Działka Spółki przeznaczona jest w MPZP na cele usług publicznych i komercyjnych. Zatem dla korzystania z tej działki konieczne jest wybudowanie zjazdu publicznego. Art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi o bezpośrednim dostępie do drogi. Musi to być realny i odpowiedni dostęp. W orzecznictwie sądowym uznaje się, że dostęp do drogi musi być odpowiedni i zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. Jeżeli więc nieruchomość przeznaczona jest na cele działalności gospodarczej (publicznej) to twierdzenie, że dla dostępu do niej wystarczy zjazd indywidualny jest nieprawidłowe.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominą fakt, że na etapie uzgadniania projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. w 2012 roku Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie złożyła żadnych uwag dotyczących terenu oznaczonego w planie symbolem D17UI, który jest tożsamy z działką nr [...]. Postanowieniem GDDKiA z [...] grudnia 2012 r. uzgodniono przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. Postanowienie to nie zostało uzasadnione z uwagi na spełnienie wszystkich żądań strony (GDDKiA). Wynika z tego, że zarządca drogi akceptował utworzenie terenu przeznaczonego na cele inwestycyjne przylegającego do drogi krajowej nr [...] i niemającego dostępu do innej drogi publicznej i musiał zakładać lokalizację zjazdu publicznego do tej działki.

Brak odniesienia się organu do dokumentów w aktach sprawy, potwierdzających powyższe okoliczności oznacza, że organ nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego czym naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Organ nie rozpatrzył także wniosków strony złożonych do protokołu z dnia 11 marca 2020 r. i nie odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Strona zwracała się o rozpatrzenie alternatywnych wariantów uzyskania odstępstwa od warunków technicznych, zjazdu jedynie dla pojazdów skręcających w prawo, ewentualnie zjazdu dla pojazdów skręcających w lewo pasem o wymiarach krótszych u(zyskanie odstępstwa od warunków technicznych).

Ponieważ organ nie uzasadnił w sposób szczegółowy i zrozumiały dla strony, na jakiej podstawie przyjął, że proponowany zjazd publiczny będzie znajdował się w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz na czym konkretnie miałoby polegać zwiększenie niebezpieczeństwa w ruchu drogowym w związku z lokalizacją zjazdu to wątpliwości co do stanu faktycznego należało rozstrzygnąć na korzyść strony w oparciu o art. 81a § 1 k.p.a.

Dlatego w sprawie nie powinien mieć zastosowania § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., i organ powinien wydać zgodę na lokalizację zjazdu publicznego wnioskowanego przez stronę.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ja poprzedzająca naruszały prawo w sposób opisany poniżej, zaś skarga była zasadna.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej oraz uwzględniania słusznego interesu obywateli, organa administracji publicznej stoją w toku postępowania na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z hipotezy ww. przepisu wynika, że obowiązkiem zarządcy drogi publicznej, orzekającego w ramach uznania administracyjnego o zezwoleniu na budowę zjazdu publicznego do nieruchomości, na której świadczone mają być usługi dla ludności (w tym działalność handlowa) jest takie ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla udzielenia (lub odmowy) zezwolenia, które pozwoli na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy oraz osób, które z jego usług będą korzystać.

Z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. pozostaje w ścisłym związku zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Polega ona na tym, że rozstrzygnięcia organu w tożsamym stanie faktycznym i prawnym powinny być takie same. "Jeśli istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3971/19, CBOSA). Tym niemniej, owa odmienność stanu faktycznego lub prawnego konkretnej, odmiennie rozstrzyganej sprawy powinna być wyłożona w uzasadnieniu decyzji (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.).

Jak podkreśla się w orzecznictwie, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, a bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 2052/18, CBOSA).

Zasada nieodstępowania przez organ od utrwalonej praktyki jest też warunkiem sine qua non budowania zaufania obywateli do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.).

Jak wynika z akt sprawy, zarządca drogi krajowej Nr [...], GDDKiA, decyzją Nr [...][...] września 2019 r. udzielił już poprzedniemu właścicielowi nieruchomości nr ewid. [...], B. sp. z o.o., zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ww. drogi "celem obsługi komunikacyjnej obiektu handlowo usługowego (...) na terenie działek nr [...] i [...] (...)". W związku z przeniesieniem własności nieruchomości przez ww. Spółkę na rzecz skarżącej, działając na wniosek B. sp. z o.o. decyzją z [...] grudnia 2019 r., Nr [...] GDDKiA stwierdził na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. wygaśnięcie powyższej decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego.

Poza granicami niniejszej sprawy leży sądowa ocena poprawności prawnej ww. decyzji. Tym niemniej należy zauważyć, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną i wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Decyzja wydana na podstawie art. 162 k.p.a. jest decyzją w nowej sprawie, odrębnej od tej, w której zapadła decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej wygaśnięcia. Oznacza to, że w ramach postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie bada się przyczyn jej wydania i nie ustala się na nowo stanu faktycznego, będącego podstawą wydania wygaszanej decyzji. Bada się wyłącznie przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji: jej bezprzedmiotowość oraz to, czy stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo czy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Dlatego też decyzja wydawana w trybie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie może być podstawą dowolnego uznania dla organu (ponownie orzekającego po jej wydaniu o zezwoleniu na lokalizacje zjazdu publicznego), że może odmiennie ustalać stan faktyczny i prawny w sprawie, pomimo, że nie zmienił się on od dnia wydania wygaszonej decyzji.

W niezmienionych natomiast warunkach prawnych i faktycznych, wnioskiem z 29 listopada 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do GDDKiA, jako zarządcy drogi krajowej Nr [...], o udzielenie zezwolenia na lokalizację takiego samego zjazdu, jaki był zezwolony wcześniej na rzecz B. sp. z o.o.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r., Nr [...] ten sam organ I instancji, który wcześniej udzielił B. sp. z o.o. zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego odmówił skarżącej takiego zezwolenia. Odmowa nie była uzasadniona zmianą stanu prawnego lub faktycznego, ale całkowicie odmiennymi od wyrażonych w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2019 r. ustaleniami, co do bezpieczeństwa w ruchu drogowym usytuowania takiego zjazdu.

Takie działanie organu nie może korzystać z ochrony prawnej; ten sam bowiem organ odmiennie ocenia identyczny stan prawny i faktyczny w dwóch decyzjach, dotyczących tego samego przedmiotu – zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr [...] do nieruchomości nr ewid. [...] i w związku z tym wydaje dwa, sprzeczne ze sobą, rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza więc, że w opisanej powyżej sytuacji GDDKiA, działając jako organ I instancji, nie tylko przekroczył granice swobody uznaniowego orzekania, ale naruszył w sposób oczywisty art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. Jedyną bowiem zmianą, jaka różni stan prawny i faktyczny sprawy o zezwolenie na lokalizacją zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr [...] do nieruchomości nr ewid. [...], zakończonej decyzją z [...] września 2019 r. i decyzją z [...] stycznia 2020 r. jest zmiana właściciela nieruchomości. Zarówno lokalizacja zjazdu, jak i cel, któremu zjazd miał służyć pozostały niezmienione. Dlatego też sama zmiana właściciela i wnioskodawcy nie ma znaczenia prawnego w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a. Co więcej, odmienne rozstrzygnięcie organu wobec niezmienionego stanu faktycznego i prawnego powoduje, że GDDKiA naruszył obowiązek równego traktowania stron.

Uzasadnienie decyzji GDDKiA z [...] stycznia 2020 r. nie zawiera też żadnego faktycznego i prawnego uzasadnienia, dlaczego organ ten rozstrzygnął sprawę z wniosku skarżącej odmiennie od rozstrzygnięcia sprawy z wniosku B. sp. z o.o., zakończonej pozytywną decyzją dla tej Spółki. Brak takiego uzasadnienia stanowi naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

GDDKiA, działając, jako organ II instancji, wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "od przedmiotowej decyzji nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dlatego też przedmiotowa decyzja nie została poddana kontroli organu "drugiej instancji", czy też kontroli sądowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, będąc związany granicami sprawy administracyjnej nie może dokonywać oceny aktów administracyjnych kończących inne postępowania administracyjne. Należy wskazać, iż zarządca drogi nie odstąpił od utrwalonej praktyki, w zakresie badania kwestii zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w sprawach dotyczących lokalizacji zjazdów publicznych, dlatego też przyjmując prawidłowość podjętego w obecnym postępowaniu rozstrzygnięcia nie sposób jest zezwolić na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego, tylko dlatego, że w innym postępowaniu zostało to poczynione".

Takie stanowisko organu jest błędne. Po pierwsze dlatego, że w sprawie zakończonej decyzją z [...] września 2019 r. i decyzją z [...] stycznia 2020 r. orzekał ten sam naczelny organ, co w sprawie zakończonej zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z [...] maja 2020 r., znak [...]. Zaskarżona decyzja nie została wydana przez inny organ "II instancji", ale w wyniku ponownego rozpoznania sprawy orzekał ten sam organ - GDDKiA. Po drugie, jeżeli zarządca drogi odmawia udzielenia pozwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w sytuacji, gdy poprzedniemu właścicielowi nieruchomości zgody udzielił, a stan faktyczny i prawny się nie zmienia, to obowiązkiem GDDKiA, ponownie rozpoznającego sprawę na skutek podania wnioskodawcy, jest wyraźnie i poddające się kontroli sądowej uzasadnienie dokonanej w identycznym stanie całkowicie odmiennej oceny dopuszczalności zjazdu – jako mające bezpośredni wpływ na sposób załatwienia sprawy z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie.

Wbrew stanowisku GDDKiA, organ ten nie dokonuje "oceny aktów administracyjnych kończących inne postępowania administracyjne", ale w "będąc związany granicami sprawy administracyjnej" ma obowiązek uzasadnić, dlaczego w okresie kilku miesięcy (okres pomiędzy decyzją z [...] września 2019 r. i decyzją z [...] stycznia 2020 r.) w odniesieniu do tej samej nieruchomości i tej samej lokalizacji zjazdu publicznego oraz przy tożsamym zamierzeniu inwestycyjnym radykalnie zmienia swoje stanowisko. Należy bowiem zauważyć, co umyka uwadze GDDKiA, że pomiędzy sprawą zakończoną decyzją z [...] września 2019 r. i sprawą zakończoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. występuje przedmiotowa tożsamość. Zmienia się wyłącznie osoba domagająca się działania organu, ale nie przedmiot sprawy.

GDDKiA, przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji swoje stanowisko odnośnie dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej, pominął milczeniem własne oświadczenie z 31 maja 2019 r., Nr [...], z którego jednoznacznie wynika, że nieruchomość obejmująca działki ewid. Nr [...] i [...] "dla zagospodarowania obejmującego budowę obiektu handlowo – usługowego o powierzchni około 1100 m2 w stanie obecnym nie posiada możliwości dostępu do drogi krajowej nr [...] zgodnie z przepisami o drogach publicznych".

Dokonane dwukrotnie przez GDDKiA całkowicie odmienne rozstrzygnięcie sprawy tożsamej przedmiotowo, przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym, uniemożliwia tut. Sądowi ocenę merytoryczną uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Należy bowiem przypomnieć, że decyzja Nr [...] z [...] września 2019 r. nie została usunięta z obrotu prawnego na skutek uznania jej za nieważną z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w wyniku wznowionego z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. postępowania. Oznacza to, że prawidłowość podjętego wówczas rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie prawne oraz faktyczne nie zostały zakwestionowane w postępowaniu nadzwyczajnym i nie było to też podstawą eliminacji tejże decyzji. Stanowi to kolejny powód, dla którego ten sam organ nie powinien w takiej samej sprawie wydawać na rzecz nowego właściciela gruntu kolejnej decyzji, ale już odmiennej, z zupełnie odmiennym uzasadnieniem.

Powyższe powinien zauważyć GDDKiA, orzekając na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ ten powinien był albo uchylić decyzję wydaną w I instancji i orzec merytorycznie, udzielając skarżącej pozwolenia na wnioskowany zjazd publiczny (art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.), albo utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, wykazując (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) w uzasadnieniu, jakie zmiany nastąpiły w stanie faktycznym i prawnym w odniesieniu do treści (i uzasadnienia) rozstrzygnięcia tożsamej przedmiotowo sprawy tego samego organu z [...] września 2019 r. (art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.).

GDDKiA, ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania dokonaną przez tut. Sąd oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.), weźmie pod uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby stan faktyczny i prawny tej sprawy uległ zmianie w stosunku do sprawy, zakończonej decyzją tego samego organu Nr [...] z [...] września 2019 r., którą udzielił poprzedniemu właścicielowi nieruchomości nr ewid. [...], B. sp. z o.o. zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr [...] celem obsługi komunikacyjnej obiektu handlowo usługowego na terenie działek nr ewid. [...] i [...]. Uznaniowość zaś orzekania zarządcy drogi nie obejmuje dopuszczalności odmiennego orzekania w sprawach tożsamych przedmiotowo. W przeciwnym wypadku orzekanie staje się dowolne, a nie swobodne, co prowadzi do naruszenia zarówno art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak i art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. - jak stało się w sprawie niniejszej.

Jeżeli – zdaniem organu – stan faktyczny lub prawny uległ zmianie w porównaniu ze sprawą, zakończoną ww. decyzją z [...] września 2019 r., obowiązkiem organu będzie szczegółowe uzasadnienie, na czym zmiany te polegają i jaki wpływ mają na podejmowane rozstrzygnięcie. GDDKiA nie ograniczy się też w zakresie uzasadnienia takiej okoliczności do rozważań teoretycznych, ale zobowiązany będzie wykazać zmiany rzeczywiste, zgodnie z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Jeżeli natomiast stan ten zmianie nie uległ, co wynika z akt sprawy, to obowiązkiem organu będzie – zgodnie z zasadą równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) wydanie decyzji o analogicznej treści do decyzji Nr [...] z [...] września 2019 r., którą ten sam organ udzielił poprzedniemu właścicielowi nieruchomości nr ewid. [...] B. sp. z o.o. zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr [...] celem obsługi komunikacyjnej obiektu handlowo usługowego na terenie działek nr ewid. [...] i [...].

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.