Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 384/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 12 lit. b, art. 2 par. 1 pkt 10, art. 3 par. 1, art. 7, art. 15 par. 1, art. 18, art. 26, art. 27 par. 1 pkt 3, art. 29 par. 1, art. 32, art. 33 par. 1 pkt 5, pkt 10, art. 34 par. 5, art. 59 par. 1 pkt 7, art. 119, art. 121, art. 122 par. 1, a
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 3, art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 r., znak: [...] nałożył na M. R. grzywnę w wysokości 257 578,18 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 18 października 2011 r., nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 119 § 2, art. 120, art. 121 § 5 i art. 122 oraz art. 64a § 1 pkt 1 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) - obecnie Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. - dalej "u.p.e.a.".

W uzasadnieniu wskazano, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji PINB z dnia 28 lipca 2006r. znak: [...], którą nakazano inwestorowi M. R. wykonać rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia części istniejącego budynku "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie S., Gmina [...] przy ul. S., oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji literami A, B, C, D, E, F, oraz wykonać rozbiórkę nadbudowanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia części obiektu - piątej kondygnacji nadziemnej wraz z konstrukcją dachu.

Wskazano, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 24 kwietnia 2009 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 października 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1277/09 oddalił skargę M. R. na decyzję rozbiórkową. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M. R. i P. R. od wyroku WSA w Krakowie, wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1210/10 skargę kasacyjną oddalił.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] upomnieniem z dnia 25 maja 2009 r. znak: [...] wezwał M. R. do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia 28 lipca 2006r. znak: [...] wraz ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania obowiązku.

Wobec niewykonania przez M. R. ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 września 2011 r., wszczęto postępowanie egzekucyjne wobec M. R., wystawiając w dniu 18 października 2011 r. tytuł wykonawczy o nr [...].

W dniu 18 stycznia 2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 18 października 2011 r. nr [...]. Powyższe postanowienie w związku z zażaleniem M. R. zostało przez organ nadzoru uchylone postanowieniem z dnia 30 marca 2012 r., znak: [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W wydanym rozstrzygnięciu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że sposób obliczenia kwoty grzywny był nieprawidłowy. Wynikało to z faktu, iż organ egzekucyjny dokonał wyliczenia kwoty grzywny w celu przymuszenia dla każdej z części budynku oznaczonych literami: A, B, C, D, E i F, przyjmując za podstawę wyliczenia powierzchnię każdej z ww. części. Następnie do wyliczonych grzywien dodano kwotę grzywny wyliczoną dla V kondygnacji budynku. Jak wskazał organ nadzoru, tak wyliczona grzywna, stanowiąca sumę powierzchni rozbudowanych części i V kondygnacji, przekracza powierzchnię zabudowy całego budynku i w rezultacie jest ona wyższa od grzywny, która byłaby nałożona, gdyby egzekwowany obowiązek dotyczył rozbiórki całego budynku. Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, że w przedmiotowej sprawie przy wyliczaniu grzywny należy uwzględnić powierzchnię zabudowy - powierzchnię zajętego terenu przez podlegające rozbiórce części budynku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji podał, że w przedmiotowej sprawie właściwe jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia z uwagi na możliwość realizacji nałożonego obowiązku własnymi środkami przez zobowiązanego oraz ograniczenie uciążliwej ingerencji organu egzekucyjnego w reżim technologiczny robót rozbiórkowych, jak i harmonogram prac. Ponadto uznano, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, prowadzącego wprost do wykonania obowiązku, byłoby dla niego o wiele bardziej dolegliwe i obciążające finansowo z uwagi na fakt, że wiązałoby się ono z koniecznością wynajęcia specjalistycznej firmy rozbiórkowej.

W kwestii wysokości grzywny wskazano, że jak wynika z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 maja 2011 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za 1 kwartał 2012 r., cena 1 m2 wyniosła 4 130 zł.

Mając na uwadze powyższe oraz wytyczne organu nadzoru grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce części istniejącego budynku "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie S., oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji z dnia 28 lipca 2006 r., literami A, B, C, D, E i F oraz na rozbiórce nadbudowanej piątej kondygnacji nadziemnej wraz z konstrukcją dachu, organ określił przyjmując do obliczenia wysokości grzywny pole powierzchni figury geometrycznej wyznaczonej przez rzut pionowy na powierzchnię terenu zewnętrznych krawędzi nadbudowy budynku (ostatniej V kondygnacji wraz z konstrukcją dachu) oraz wystających poza obrys budynku nadbudowy zewnętrznych krawędzi rozbudowanych części budynku oznaczonych na załączniku literami D (wyłącznie w części znajdującej się poza obrysem V kondygnacji) i E. Ta wyznaczona figura posiada wymiary 16,90 x 18,22 m, a zatem jej powierzchnia zabudowy wynosi 307,918 m2. Natomiast rozbudowana część budynku oznaczona literą E posiada wymiary 1,96 x 2,0 m; powierzchnia zabudowy 3,92 m2. Łącznie powierzchnia zabudowy wynosi 311,838 m2. Ponieważ grzywna w celu przymuszenia stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego jej wysokość należy wyliczyć według wzoru: 311,838 m2 x 1/5 x 4130 zł (art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), co daje grzywnę w wysokości 257 578,18 zł.

W piśmie z dnia 13 lipca 2012 r., M. R. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia 29 czerwca 2012 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 31 października 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a., uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia 29 czerwca 2012 r. znak: [...] w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł w tym zakresie grzywnę w wysokości 255 887,69 zł, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że egzekucja w przedmiotowym postępowaniu dotyczy spełnienia przez zobowiązanego, wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane, obowiązku rozbiórki części budynku, o jakie został rozbudowany (poprzez zwiększenie powierzchni zabudowy - części A,B,C,D,E,F) oraz nadbudowany (V kondygnacja wraz z konstrukcją dachu) budynek "[...]" zlokalizowany na działce nr [...] w obrębie S., Gm. [...] przy ul. S.. Oznacza to, że w zaskarżonym postanowieniu z dnia 29 czerwca 2012 r. znak: [...] organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia art. 121 § 5 u.p.e.a..

Podniesiono, że powołany przepis posługując się pojęciem "powierzchnia zabudowy" nie definiuje go, nie odsyła do innych przepisów, ani nie wskazuje, w jaki sposób należy określić i obliczyć powierzchnię zabudowy. Organ wskazał, że przy określaniu powierzchni zabudowy należy posiłkować się Polska Normą PN-ISO 9836, która dotyczy określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, jak i orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Powołując się na powyższe źródła organ stwierdził, że podstawą wyliczenia grzywny, w sytuacji, gdy rozbiórką objęta jest część budynku, powinna być powierzchnia zabudowy tylko tej części wyliczona w sposób wskazany Polską Normą i orzecznictwem.

Zatem podstawę do obliczenia grzywny w celu przymuszenia w przedmiotowej sprawie winna stanowić powierzchnia zabudowy wyznaczona przez rzut pionowy na powierzchnię terenu zewnętrznych krawędzi części przedmiotowego budynku objętych rozbiórką.

W przedmiotowej sprawie chodzi więc o powierzchnię zabudowy, tj. powierzchnię zajęcia terenu przez podlegające rozbiórce części budynku. Analiza akt organu egzekucyjnego, w tym przede wszystkim załącznika do decyzji oraz wykonanego w ramach czynności kontrolnych materiału zdjęciowego wskazuje, że organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyliczenia kwoty grzywny pole powierzchni figury geometrycznej wyznaczonej przez rzut pionowy na powierzchnię terenu zewnętrznych krawędzi nadbudowy budynku (ostatniej V kondygnacji budynku) oraz wystających poza obrys nadbudowy zewnętrznych krawędzi rozbudowanych części budynku oznaczonych na załączniku literami D (w części znajdującej się poza obrysem V kondygnacji) i E. Pole powierzchni tak wyznaczonej figury geometrycznej obliczyć można sumując pole powierzchni figury geometrycznej o wymiarach 16,90 m (długość północnej ściany budynku w części oznaczonej na załączniku do decyzji literą A) na 18,22 m (długość ściany wschodniej budynku wyliczona jako suma odcinków: 9,20 m, 6,62 m i 2,40 m zaznaczonych na załączniku do decyzji) i pole powierzchni figury geometrycznej o wymiarach 2,0 m na 1,96 m (część budynku oznaczona na załączniku do decyzji literą E). Wynikiem działania matematycznego: 16,90 m x 18,22 m + 2,0 m x 1,96 m jest wielkość: 311,838 m2. A zatem pole powierzchni zabudowy, podlegających rozbiórce części budynku wynosi 311,83 m2. Wartość pola powierzchni zabudowy podaje się z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, co wynika z punktu 5.1.1.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836.

Organ podniósł, że w czasie orzekania przez organ odwoławczy cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, wynosiła 4 103 zł, co wynika z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2012 r. (opublikowanego 29 sierpnia 2012 r. - Dz. U. GUS z 2012 r. poz. 40). Wynikiem wyliczenia jest kwota 255 887,69 zł (311,83 m2 x 1/5 x 4103 zł/m2).

Wyjaśniono, że organ odwoławczy, zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w oparciu o aktualny stan prawny. Z porównania kwoty grzywny nałożonej zaskarżonym postanowieniem (257 578,18 zł) oraz wyliczonej przez organ odwoławczy (255 887,69 zł) wynika, że nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna jest wyższa, zatem zreformowanie zaskarżonego postanowienia w zakresie kwoty grzywny nie narusza zakazu określonego w art. 139 K.p.a.

W pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie uznano za prawidłowe. Jednocześnie poinformowano zobowiązanego o treści art. 125 i 126 u.p.e.a..

Odnosząc się do uwag zawartych w zażaleniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że podniesiony w zażaleniu zarzut niewykonalności obowiązku został przez skarżącego zgłoszony organowi egzekucyjnemu odrębnym pismem z dnia 13 lipca 2012 r. wraz z zarzutem zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Do powyższych zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...], jako organ właściwy do rozpatrzenia zarzutów opartych na podstawach określonych w art. 33 u.p.e.a. odniósł się w postanowieniu z dnia 7 września 2012 r. znak: [...]. Zaznaczono, że zobowiązany już dwukrotnie składał zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, do których organ odniósł się postanowieniami.

Wyjaśniono, że zarzuty oparte na podstawach określonych w art. 33 u.p.e.a., nie mogą być rozpatrzone w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego, ponieważ wykraczają poza jego przedmiot, którym jest prawidłowość postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia 29 czerwca 2012 r. znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Podano, że pozostałe uwagi skarżącego zmierzają w istocie do kwestionowania ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia 28 lipca 2006 r. znak: [...], z której egzekwowany obowiązek wynika. Wyjaśniono, iż postępowanie egzekucyjne ma na celu jedynie doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji PINB. Organy, działające już na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać poprawności merytorycznej decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika.

M. R. wniósł na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 października 2012 r., znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie postanowień obydwu instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego i egzekucyjnego z powodu toczącego się postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o rozbiórce, jak i ze względu na zainicjowanie postępowania o uchylenie ostatecznej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2009 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję o rozbiórce.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

– art. 8, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 K.c., poprzez naruszenie niezbywalnych wolności i praw obywatela w zakresie jego prawa własności w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. (SK 18/00), w którym wskazano, że przepisy ustawy zasadniczej mają własne znaczenie normatywne, które nie może być odczytywane przez treść regulacji ustawowych poprzez brak należytej analizy daty rozbudowy budynku oraz okoliczności nabycia nieruchomości w dobrej wierze w stanie rozbudowanym,

– naruszenie przepisów procedury w tym art. 107 K.p.a. oraz przepisów kodeksu nakazujących uwzględnić wnioski dowodowe wobec braku należytego odniesienia się do wniosków oraz zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w szczególności wynikających z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J. M. z 18 czerwca 1998 r. wraz z mapą ewidencyjną z początku lat dziewięćdziesiątych wykazującą granicę obrysu obiektu przyjętą w skład zasobu geodezyjnego w sposób tożsamy, jak kształt przedmiotowego budynku wykazywany w załączniku do zaskarżonej decyzji na okoliczność, że to nie skarżący dokonał rozbudowy obiektu w granicach określonych w załączniku graficznym, ani też nie prowadził prac mających na celu rozbudowę i nadbudowę obiektu, skoro budynek pensjonatowy "[...]" został rozbudowany w obecnym kształcie na przełomie lat 80. i 90. XX wieku przez poprzedniego właściciela, tj. "P" K., od którego to zakupiono przedmiotową nieruchomość w roku 1998, czyli po wydaniu opinii szacunkowej w stanie, w jakim znajduje się obecnie, gdy tymczasem uznano, iż wskazywane obrysy nie mają znaczenia do przypisania rozbudowy budowli po jej nabyciu, a także poprzez przyjęcie, iż przedłożone dokumenty (w tym zawiadomienia i pisma do Urzędu Gminy Uzdrowiskowej [...] z dnia 10.04.2000 r., znak: [...], Urzędu Gminy Uzdrowiskowej [...], znak jw., Zarządu Popradzkiego Parku Krajobrazowego w S., Urzędu Gminy Uzdrowiskowej [...], znak jw., Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla [...] i powiatu [...] w N., Urzędu Gminy Uzdrowiskowej [...], znak jw., Naczelnego Lekarza Uzdrowiska [...], Urzędu Gminy Uzdrowiskowej [...], znak jw., Uzdrowiskowego Zakładu Górniczego "[...]", jak również decyzja nr [...], znak: [...] Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia 28.01.1998 r., decyzja nr [...], znak: [...] Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia 28.06.1999 r., decyzja Urzędu Gminy Uzdrowiskowej [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, znak: [...], postanowienie nr [...] Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 16.05.2000 r., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26.07.2001 r. znak: [...], postanowienie Naczelnego Lekarza Uzdrowiska z dnia 25.04.2000 r. znak: [...], pismo Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla N. i powiatu [...] z dnia 5.05.2000 r. ) nie wykazują, że skarżący dokonał rozbudowy i nadbudowy budynku "[...]" po jego zakupie.

Nadto skarżący zarzucił dalsze naruszenie przepisów procedury poprzez "nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu we wskazanych wyżej jednostkach, a to Komendzie Straży Pożarnej w N., jak też w archiwach Starostwa Powiatowego, Urzędu Powiatowego w N., w Urzędzie Gminy Uzdrowiskowej w [...] - na okoliczność ustalenia, czy i kiedy poprzedni właściciel nieruchomości – "P" w K. dokonał rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku w oparciu o pozwolenie na budowę", co z kolei znalazło wyraz we wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na nadesłany przez "P" dokument wykazujący istnienie budowli w takim kształcie na długo przed jej nabyciem przez skarżącego i jego syna.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 14 marca 2013, sygn. akt II SA/Kr 93/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Taka sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie Sąd dopatrzył się wadliwości zaskarżonego postanowienia z innych przyczyn niż wskazywane przez skarżącego i nie podzielając zarzutów skargi. W zakresie zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę.

Sąd wskazał, że jak stanowi art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w zakresie dopuszczalności egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny, zgodnie z art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, bada z urzędu ten problem i zobowiązany jest samodzielnie go rozstrzygać (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r., I SA/Gl 564/07, LEX nr 515317).

Artykuł art. 29 § 1 ustawy został skonstruowany w ten sposób, że nadaje organowi egzekucyjnemu kompetencje do szerokiej kontroli z urzędu dopuszczalności egzekucji (bez szczegółowego określenia zakresu badania) z wyłączeniem jedynie badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Artykuł 29 § 2 ww. ustawy nakazuje wręcz organowi egzekucyjnemu niepodejmowanie egzekucji, jeżeli jest ona niedopuszczalna, a to może być wyznaczone zarówno przesłankami podmiotowymi jak również przedmiotowymi (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2008 r., I SA/Kr 1125/07, LEX nr 500956). Obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji rozciąga się na całe postępowanie egzekucyjne. Z obowiązku powyższego nie zwalnia organu egzekucyjnego okoliczność, że na skutek wcześniejszego nie dostrzeżenia niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego doprowadził to postępowanie do etapu, w którym nakłada grzywnę w celu przymuszenia.

Sąd stwierdził, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie jest prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w dniu 18 października 2011 r., nr [...] na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia 28 lipca 2006 r., znak: [...], którą nakazano inwestorowi: M. R. wykonać rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia części istniejącego budynku "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie S., Gmina [...] przy ul. S., oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji literami A, B, C, D, E, F, oraz wykonać rozbiórkę nadbudowanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia części obiektu - piątej kondygnacji nadziemnej wraz z konstrukcją dachu.

Powyższa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia 28 lipca 2006 r., znak: [...] nie jest decyzją ostateczną (i nigdy nią nie była, nie była też zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności). Jak wynika z akt sprawa administracyjna, w której nałożono na skarżącego nakaz rozbiórki części istniejącego budynku "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie S., Gmina [...] przy ul. S., oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji literami A, B, C, D, E, F, oraz wykonać rozbiórkę nadbudowanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia części obiektu - piątej kondygnacji nadziemnej wraz z konstrukcją dachu, zakończyła się decyzją wydaną w drugiej instancji – po rozpoznaniu odwołania M. R. tj. decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 kwietnia 2008 r., znak: [...] utrzymującą w mocy powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia 28 lipca 2006 r., znak: [...].

Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 kwietnia 2008 r., znak: [...] jest zatem decyzją ostateczną, z której wynika obowiązek podlegający egzekucji. Decyzja ta ma również walor rozstrzygnięcia prawomocnego w związku z faktem, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., II SA/Kr 1277/09 oddalił skargę na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r., II OSK 1210/10 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 października 2009 r., II SA/Kr 1277/09.

Sąd stwierdził, że decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie jest decyzją o zatwierdzeniu decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy powodującą, że w obrocie prawnym pozostaje zatwierdzona decyzja organu pierwszej instancji.

Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji.

Błędne merytorycznie jest zatem prezentowane w orzecznictwie stanowisko, według którego "utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji nie oznacza eliminacji decyzji pierwszoinstancyjnej z obrotu prawnego. Podjęcie przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oznacza, że organ odwoławczy uznaje rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji za prawidłowe z punktu widzenia prawa. Ma to miejsce wówczas, gdy w wyniku rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji" (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2011 r., II OSK 749/10). Konsekwencją takiego poglądu byłoby akceptowanie pozostawania w obrocie dwóch decyzji administracyjnych (nieostatecznej i ostatecznej) rozstrzygających tę samą sprawę administracyjną.

W sprawie administracyjnej wydana została materialna decyzja przez organ drugiej instancji, decyzja pierwszej instancji jest decyzją nieostateczną i niepodlegającą wykonaniu. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec obowiązku wynikającego z decyzji nieostatecznej, tj. decyzji nie nadającej się do wykonania (wobec której nie orzeczono o rygorze natychmiastowej wykonalności, jak w niniejszej sprawie) i nieistniejącej w obrocie prawnym.

Sąd stwierdził, że powyższy pogląd o niedopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy oparty na decyzji nie istniejącej w obrocie prawnym i nigdy nie podlegającej wykonaniu sformułowano ze świadomością istnienia poglądów przeciwnych, zgodnie z którymi przyjmuje się, że brak wskazania w tytule wykonawczym decyzji ostatecznej jako podstawy prawnej prowadzonej egzekucji administracyjnej, nie przesądza o niedopuszczalności egzekucji i zarazem o konieczności umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Zdaniem Sądu należy podkreślić wymóg zawarcia w tytule stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny. Stwierdzenie to powinno z oczywistych względów odnosić się do decyzji administracyjnej, która jest wskazywana, jako norma indywidualna stanowiąca podstawę tego obowiązku. Podstawa prawna obowiązku nie jest tożsama z podstawą prawną prowadzenia egzekucji (art. 27 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej) i obejmuje zarówno wskazanie przepisów, na podstawie których decyzja została wydana, jak i oznaczenie samej decyzji, z której wynika obowiązek.

Powołanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej obowiązku decyzji nieostatecznej z jednoczesnym stwierdzeniem, że tak określony obowiązek jest wymagalny bez wskazania podstawy wykonalności z mocy samego prawa lub ze względu na rygor natychmiastowej wykonalności nadany tej decyzji powinno być traktowane jako taka wadliwość tytułu wykonawczego, która uniemożliwia prowadzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o ten tytuł. Innymi słowy, nie wskazanie w tytule wykonawczym rzeczywistego źródła obowiązku podlegającego wykonaniu jest równoznaczne z niedopełnieniem wymogu wskazania źródła prawnego obowiązku podlegającego egzekucji. Ustawowy wymóg wskazania w tytule wykonawczym, że egzekwowany obowiązek jest wymagalny pozostaje w nierozerwalnym związku z faktem wykonalności decyzji, co (poza wyjątkami związanymi z natychmiastową wykonalnością decyzji) jest równoznaczne z jej ostatecznością lub prawomocnością.

Konieczność jednoczesnego wskazania podstawy prawnej obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny wyklucza zatem w przypadku decyzji administracyjnych dopuszczalność wskazywania w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej także wtedy, gdy w sprawie wydana została decyzja drugiej instancji utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Najpóźniej z chwilą wydania w sprawie decyzji przez organ drugiej instancji obowiązek, który określała decyzja pierwszej instancji nie jest wymagalny, bo wymagalny jest obowiązek określony w decyzji organu drugiej instancji.

W ocenie Sądu należy w konsekwencji stwierdzić, że wskazanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej jako źródła obowiązku nie może być traktowane jako uchybienie formalne nie mające wpływu na dopuszczalność egzekucji. Powołanie takiej decyzji jest równoznaczne ze stwierdzeniem w tytule wykonawczym o prowadzeniu na podstawie tego tytułu egzekucji obowiązku nie znajdującego podstawy prawnej. Nie mogą mieć przy tym znaczenia przyczyny wskazania decyzji nieostatecznej, jako podstawy prawnej obowiązku. Niedbałość w sporządzaniu tytułu wykonawczego nie może być okolicznością nie mającą żadnego znaczenia dla dopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Traktowanie tej niedbałości, jako uchybienia nieistotnego przeczy istocie i charakterowi publicznych praw podmiotowych wspólnoty, jako kategorii pochodnych wobec praw i obowiązków jednostek, których reguły realizacji nie mogą być rozluźniane bez konkretnej i wyraźnej podstawy prawnej wynikającej z norm o randze ustawowej. Jeszcze większym zagrożeniem dla porządku prawnego i realizacji wartości demokratycznego państwa prawnego jest w istocie negowanie podstawowych zasad prawa administracyjnego, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i trwałości decyzji ostatecznych dla usprawiedliwienia niefachowości podmiotów sporządzających tytuły wykonawcze.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 1315/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Za niezasadny uznał pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wskazanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej prowadzenia egzekucji decyzji organu I instancji, z której wynika egzekwowany obowiązek zamiast decyzji organu II instancji, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji stanowi naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a..

Z ww. przepisu wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zdaniem Sądu I instancji, organ egzekucyjny powinien był stwierdzić niedopuszczalność prowadzenia egzekucji, gdyż w tytule wykonawczym, jako podstawę prawną egzekwowanego obowiązku wskazano decyzję administracyjną, która nie była ostateczna. Zdaniem Sądu w tytule wykonawczym powinna być wskazana, jako podstawa prawna egzekwowanego obowiązku, decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazanie w tytule wykonawczym nieprawidłowej podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku stanowi naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.. Przepis ten stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera m.in. podstawę prawną obowiązku. Z kolei z art. 33 § 1 pkt 10 ww. ustawy wynika, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 tej ustawy. Skoro wymóg wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, to obowiązek wskazania ostatecznej decyzji administracyjnej, z której ten obowiązek wynika, to wskazanie w tytule wykonawczym, jako podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, decyzji nieostatecznej jest naruszeniem wymogu wynikającego z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a..

Naruszenie tego wymogu może być podstawą wniesienia zarzutu na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 tej ustawy. Organ egzekucyjny w wyniku rozpoznania zarzutu wydaje postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Na postanowienie organu odwoławczego (34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.). Naruszenie wymogu wynikającego z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez wskazanie w tytule wykonawczym nieprawidłowej podstawy prawnej egzekwowanego może więc być brane pod uwagę przez sąd administracyjny przy ocenie prawidłowości postanowienia rozstrzygającego o zasadności zarzutu, a nie przy ocenie prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że wskazanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku decyzji organu I instancji zamiast utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji jest naruszeniem prawa, które mogło mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tytule wykonawczym, jako podstawa prawna egzekwowanego obowiązku powinny być wskazane obydwie decyzje, to jest decyzja organu odwoławczego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji. W decyzji organu I instancji jest bowiem określony obowiązek podlegający wykonaniu. Wskazanie w tytule wykonawczym tylko decyzji organu I instancji nie zmienia jednak faktu, że w przedmiotowej sprawie obiektywnie istnieje utrzymująca ją mocy decyzja organu odwoławczego.

Podzielono pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1419/10, że w przypadku gdy decyzją ostateczną utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji, nie ma znaczenia prawnego dla istnienia egzekwowanego obowiązku. W ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, wykonaniu nie podlega bowiem decyzja ostateczna, ale obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej. W myśl art. 2 § 1 oraz art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki i stosuje się ją do obowiązków. Powołanie zatem w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy tą pierwszą decyzją, pozostaje bez wpływu na kształt obowiązku ciążącego na adresacie decyzji obu instancji. Obowiązek wynikający z obu decyzji będzie bowiem taki sam. To zaś w przypadku, gdy postępowanie egzekucyjne w administracji służy urzeczywistnieniu obowiązku, nie pozwala przyjąć tezy, że uchybienie formalne, jakim w istocie jest powołanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej, miało znaczenie prawne dla bytu postępowania egzekucyjnego.

Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego ma pełne zastosowanie również w niniejszej sprawie.

NSA nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wskazanie w tytule wykonawczym, jako podstawy prawnej egzekucji obowiązku decyzji organu I instancji, a nie utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego narusza publiczne prawa podmiotowe oraz neguje podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Jak to zostało już wcześniej wskazane decyzja ostateczna, która jest źródłem egzekwowanego obowiązku obiektywnie istnieje. Wskazanie w tytule wykonawczym decyzji organu I instancji nie oznacza więc, że egzekwowany jest obowiązek nieistniejący lub obowiązek, którego egzekucja jest czasowo niedopuszczalna. Wskazanie w tytule wykonawczym decyzji organu I instancji nie powoduje też zniekształcenia treści tego obowiązku. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji uchybienie organu egzekucyjnego miało więc charakter formalny i podlegało ocenie pod kątem wpływu na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - było to uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i jako takie nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Podzielono też wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1419/10 pogląd, że powołanie w tytule wykonawczym, jako podstawy prawnej postępowania egzekucyjnego decyzji nieostatecznej zamiast decyzji ostatecznej, jeśli ta ostatnia utrzymuje w mocy tę pierwszą, nie oznacza, że prowadzenie egzekucji jest niedopuszczalne i stanowi przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Twierdzenie Sądu I instancji, że w obrocie prawnym istnieje tylko decyzja organu odwoławczego jest - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - niezasadne. W obrocie prawnym funkcjonują zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja organu odwoławczego. Decyzja organu I instancji zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego wówczas, gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyli decyzję organu odwoławczego i w jej miejsce orzeknie, co do istoty sprawy. Z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wynika zaś jednoznacznie, że organ odwoławczy wydaje decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że organ odwoławczy nie eliminuje tej decyzji z obrotu prawnego. Ustawodawca uznał więc, że do wydania przez organ odwoławczy nowego merytorycznego rozstrzygnięcia, odmiennego od tego, które zawarte jest w decyzji organu I instancji, konieczne jest wyeliminowanie decyzji organu I instancji z obrotu prawnego przez jej uchylenie. Gdyby intencją ustawodawcy było, aby organ odwoławczy uznając decyzję organu I instancji za prawidłową eliminował ją z obrotu prawnego i w jej miejsce wydawał własną decyzję o identycznej treści, to mógłby wprost wskazać w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., że organ odwoławczy ma wydać tego rodzaju rozstrzygnięcie.

Z zasady, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie merytorycznie rozpatrywana i rozstrzygana nie wynika - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - że decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji oznacza, że decyzja organu I instancji jest eliminowana z obrotu prawnego.

Merytoryczne badanie sprawy przez organ odwoławczy może być konieczne zarówno do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, to jest pozostawienia jej w obrocie prawnym jak i do jej uchylenia i wydania innego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nie powoduje, że organ odwoławczy wydaje nową decyzję, która rozstrzyga sprawę identycznie jak w decyzji organu I instancji. Przyjęcie takiej koncepcji oznaczałoby bowiem, że dla ustalenia treści uprawnienia lub obowiązku należałoby sięgać do decyzji organu I instancji, która już nie istnieje. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ogranicza się bowiem do "utrzymania w mocy decyzji organu I instancji" zaś treść uprawnienia lub obowiązku określona jest w decyzji organu I instancji.

Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez Sąd I instancji uchybienie nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. NSA nakazał również Sądowi I instancji odniesienie się do zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku.

W dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie sygn. akt II SA/Kr 384/15 pełnomocnik skarżącego zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a.. Zarzucił również, że regulacja dotycząca grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego narusza zasady równości i proporcjonalności i jest niezgodna z konstytucją. Podniósł, że tego rodzaju grzywna nie jest limitowana. Wskazał także, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez rozważenia w celu zastosowania innego środka egzekucyjnego, w szczególności wykonania zastępczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 P.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada w granicach danej sprawy, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., związanym zarzutami i wnioskami skargi.

Ponadto zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skarżącego nie mogą odnieść skutku.

Stosownie do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;

2) postanowienie o nałożeniu grzywny.

Stosownie zaś do art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony.

Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.)

Stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Zgodnie z przepisem art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli zaś wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4).

Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Nadto należy podkreślić, że co do zasady organ egzekucyjny nie jest upoważniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, organ jednak może egzekwować jedynie obowiązek wymagalny.

W zakresie oznaczenia w tytule wykonawczym obowiązku podlegającego egzekucji, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Niewypełnienie któregoś ze wskazanych wyżej wymogów jest równoznaczne z wadliwym określeniem w tytule wykonawczym obowiązku podlegającego egzekucji.

Sąd, kontrolując ponownie zaskarżone postanowienie, uznał je za prawidłowe, tak co do zasady, jak i co do wysokości wyliczonej grzywny. Zgodnie z treścią art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W myśl art. 121 § 5 u.p.e.a., wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W niniejszej sprawie nie istniały wątpliwości, że obiekt, którego dotyczy obowiązek rozbiórki, jest budynkiem w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

W celu doprowadzenia do wykonania obowiązku, zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Obowiązuje go przy tym zasada stosowania środka najłagodniejszego. Stosownie bowiem do art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Egzekwowany obowiązek rozbiórki ma charakter niepieniężny, zatem organ egzekucyjny mógł skorzystać ze środków, wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a..

W dacie wydania postanowienia organu pierwszej instancji (29 czerwca 2012 r.) cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynosiła – zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2012 r. (Dz. Urz. GUS poz. 24) – 4 130 zł.

Wysokość grzywny wyznaczona jest zasięgiem części budynku objętej nakazem rozbiórki. Podstawę wyliczenia kwoty grzywny stanowiło pole powierzchni figury geometrycznej wyznaczonej przez rzut pionowy na powierzchnię terenu zewnętrznych krawędzi nadbudowy budynku (ostatniej V kondygnacji budynku) oraz wystających poza obrys nadbudowy zewnętrznych krawędzi rozbudowanych części budynku oznaczonych na załączniku literami D (w części znajdującej się poza obrysem V kondygnacji) i E.

Pole powierzchni tak wyznaczonej figury geometrycznej organ słusznie obliczył sumując pole powierzchni figury geometrycznej o wymiarach 16,90 m (długość północnej ściany budynku w części oznaczonej na załączniku do decyzji literą A) na 18,22 m (długość ściany wschodniej budynku wyliczona jako suma odcinków: 9,20 m, 6,62 m i 2,40 m zaznaczonych na załączniku do decyzji) i pole powierzchni figury geometrycznej o wymiarach 2,0 m na 1,96 m (część budynku oznaczona na załączniku do decyzji literą E). Wynikiem działania matematycznego: 16,90 m x 18,22 m + 2,0 m x 1,96 m jest wielkość: 311,838 m2.

Zatem pole powierzchni zabudowy podlegających rozbiórce części budynku wynosi 311,83 m2. Wartość pola powierzchni zabudowy podaje się z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, co wynika z punktu 5.1.1.2 Polskiej Normy [...].

Organ odwoławczy trafnie wskazał, że w czasie orzekania w II instancji (31 grudnia 2012 r.) cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, wynosiła 4 103 zł, co wynika z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2012 r. (opublikowanego 29 sierpnia 2012 r. - Dz. U. GUS z 2012 r. poz. 40). Wynikiem wyliczenia jest orzeczona przez organ odwoławczy grzywna w kwocie 255 887,69 zł (311,83 m2 x 1/5 x 4103 zł/m2).

Prawidłowo organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie w oparciu o aktualny stan prawny. Z porównania kwoty grzywny nałożonej zaskarżonym postanowieniem (257 578,18 zł) oraz wyliczonej przez organ odwoławczy (255 887,69 zł) wynika, że nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna jest wyższa, zatem zreformowanie zaskarżonego postanowienia w zakresie kwoty grzywny nie narusza zakazu określonego w art. 139 K.p.a..

Zgodnie z poglądem wyrażonym w niniejszej sprawie przez NSA, wskazanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej prowadzenia egzekucji decyzji organu I instancji, z której wynika egzekwowany obowiązek zamiast decyzji organu II instancji, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji nie stanowi naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a..

Wskazanie w tytule wykonawczym nieprawidłowej podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku stanowi naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.. Przepis ten stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera m.in. podstawę prawną obowiązku. Z kolei z art. 33 § 1 pkt 10 ww. ustawy wynika, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 tej ustawy. Skoro wymóg wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, to obowiązek wskazania ostatecznej decyzji administracyjnej, z której ten obowiązek wynika, to wskazanie w tytule wykonawczym, jako podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, decyzji nieostatecznej jest naruszeniem wymogu wynikającego z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a..

Naruszenie tego wymogu może być podstawą wniesienia zarzutu na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 tej ustawy. Organ egzekucyjny w wyniku rozpoznania zarzutu wydaje postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Na postanowienie organu odwoławczego (34 § 5 u.p.e.a.) przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.). Naruszenie wymogu wynikającego z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez wskazanie w tytule wykonawczym nieprawidłowej podstawy prawnej egzekwowanego może więc być brane pod uwagę przez sąd administracyjny przy ocenie prawidłowości postanowienia rozstrzygającego o zasadności zarzutu, a nie przy ocenie prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Z kolei stosownie do wykładni zaprezentowanej przez NSA, wskazanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku decyzji organu I instancji, zamiast utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji, nie jest naruszeniem prawa, które mogło mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny.

W tytule wykonawczym, jako podstawa prawna egzekwowanego obowiązku powinny być wskazane obydwie decyzje, to jest decyzja organu odwoławczego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji. W decyzji organu I instancji jest bowiem określony obowiązek podlegający wykonaniu. Wskazanie w tytule wykonawczym tylko decyzji organu I instancji nie zmienia jednak faktu, że w przedmiotowej sprawie obiektywnie istnieje utrzymująca ją mocy decyzja organu odwoławczego.

W przypadku, gdy decyzją ostateczną utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji, nie ma znaczenia prawnego dla istnienia egzekwowanego obowiązku. W ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, wykonaniu nie podlega bowiem decyzja ostateczna, ale obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej. W myśl art. 2 § 1 oraz art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki i stosuje się ją do obowiązków. Powołanie zatem w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy tą pierwszą decyzją, pozostaje bez wpływu na kształt obowiązku ciążącego na adresacie decyzji obu instancji. Obowiązek wynikający z obu decyzji będzie bowiem taki sam. To zaś w przypadku, gdy postępowanie egzekucyjne w administracji służy urzeczywistnieniu obowiązku, nie pozwala przyjąć tezy, że uchybienie formalne, jakim w istocie jest powołanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej, miało znaczenie prawne dla bytu postępowania egzekucyjnego.

Wskazanie w tytule wykonawczym, jako podstawy prawnej egzekucji obowiązku decyzji organu I instancji, a nie utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, nie narusza publicznych praw podmiotowych oraz nie neguje podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wskazanie w tytule wykonawczym decyzji organu I instancji nie oznacza więc, że egzekwowany jest obowiązek nieistniejący lub obowiązek, którego egzekucja jest czasowo niedopuszczalna. Wskazanie w tytule wykonawczym decyzji organu I instancji nie powoduje też zniekształcenia treści tego obowiązku. Uchybienie organu egzekucyjnego miało więc charakter formalny i podlegało ocenie pod kątem wpływu na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie było to uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i jako takie nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Powyższe uchybienie nie oznacza również, że prowadzenie egzekucji jest niedopuszczalne i stanowi przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a..

Z zasady, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie merytorycznie rozpatrywana i rozstrzygana nie wynika, że decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji oznacza, że decyzja organu I instancji jest eliminowana z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze, a także na rozprawie, należy wskazać co następuje.

Zarzuty naruszenia art. 8, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 K.c., poprzez naruszenie niezbywalnych wolności i praw obywatela w zakresie jego prawa własności, a także naruszenie przepisów procedury w tym art. 107 K.p.a. oraz przepisów kodeksu nakazujących uwzględnić wnioski dowodowe (...) zmierzają w istocie do kwestionowania przez zobowiązanego decyzji, z których wynika egzekwowany obowiązek. Tymczasem organy działające już na etapie wykonania decyzji nie mogą oceniać ich poprawności merytorycznej. Jak bowiem stanowi przepis art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., a także, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez rozważenia w celu zastosowania innego środka egzekucyjnego, w szczególności wykonania zastępczego, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Organ po stwierdzeniu niewykonania obowiązku miał do dyspozycji grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Nie każdy z tych środków ze swej natury nadaje się do zastosowania przy egzekucji obowiązku, polegającego na nakazie rozbiórki. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem, który może być w takiej sytuacji zastosowany. W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest też środkiem najmniej uciążliwym spośród wszystkich, wymienionych przez ustawodawcę w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. Organ, wybierając ten środek egzekucyjny, kierował się zatem wskazaniami, zawartymi w art. 7 § 2 u.p.e.a..

W uzasadnieniu postanowienia organ dał wyraz rozważeniu tej kwestii, wskazując m.in. wprost, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, prowadzącego wprost do wykonania obowiązku, byłoby dla niego o wiele bardziej dolegliwe i obciążające go finansowo z uwagi na fakt, że wiązałoby się ono z koniecznością wynajęcia specjalistycznej firmy rozbiórkowej.

Odnosząc się do zarzutu, że regulacja dotycząca grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego narusza zasady równości i proporcjonalności i jest niezgodna z Konstytucją, należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie dopatrzył się podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji. Przesłanką wystąpienia z takim pytaniem stanowi nie wątpliwość strony, lecz przekonanie Sądu rozpatrującego sprawę, że od odpowiedzi na zadane pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym Sądem.

Nietrafne są podnoszone w skardze zarzuty naruszenia Konstytucji RP, w tym zasady równości i proporcjonalności. Grzywna w celu przymuszenia jest bowiem prawną odpowiedzią na niezgodne z przepisami prawa postępowanie zobowiązanego, który bezpodstawnie uchyla się od wykonania nałożonego nań obowiązku prawnego, narażając się tym samym na niedogodności związane z przymusową egzekucją. Należy przy tym podkreślić, iż grzywna ta nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji.

Stosownie bowiem do treści art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej kwestii wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 u.p.e.a.).

Zarzut podniesiony w skardze, że obowiązek rozbiórki jest niewykonalny, bowiem doprowadzi do unicestwienia całości budowli nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Tego typu zarzut mógłby być podnoszony w sprawie będącej następstwem wniesienia do WSA skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym). Kwestia ta pozostaje poza granicami niniejszej sprawy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Reasumując, w sytuacji, gdy skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, także po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny był upoważniony i zobowiązany do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu organ prawidłowo nałożył grzywnę w celu przymuszenia i poprawnie wyliczył i uzasadnił ostateczną jej wysokość wskazując, iż jest to środek skuteczny i najmniej uciążliwy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a..