Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 835/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. D. i A. D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 31 ust. 5 pkt 3 w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...], [...] położonych w północno-wschodniej części miasta [...] przy ulicy K. i przy ulicy P.; 2) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 52 pkt 4 poz. 121 w zakresie przeznaczenia terenu pod drogę wewnętrzną oznaczoną w załączniku graficznym Nr 1 symbolem [...]; 3) stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt 1 i pkt 2 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia; 4) zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżących M. D. i A. D. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2012 roku Rada Miejska w S., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U.

z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, dalej "u.s.g.") oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy

z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."), w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. [...] października 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części miasta S., Rada Miejska w dniu [...] marca 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części miasta S., stwierdzając zgodność niniejszego planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy S..

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., A. i M. D. (dalej "skarżący", "strona") wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem ww. uchwały przez jej zmianę w części dotyczącej § 31 ust. 5 pkt 3 poprzez zastąpienie słów "25,0 m" słowami "20,0 m", a w § 52 ust. 4 poprzez wykreślenie projektowanej drogi wewnętrznej [...] KDW.

Skarżący wskazali, iż takie brzmienie § 31 ust. 5 pkt 3 uchwały uniemożliwia im scalenie i dokonanie ponownego podziału działek, ponieważ ze scalonych działek nr [...],[...] i [...], nowo powstałe działki miałyby szerokość 20,95 m od strony ul. K., a od strony drogi [...]KDD – 20,35 m. Natomiast ze scalonych działek nr [...],[...] i [...] nowo powstałe działki miałyby szerokość 23,25 m od strony ul. P., a od strony drogi [...] KDD – 20,35 m. Żadna z nowo wydzielonych działek nie spełniałaby wymogu określonego w § 31 ust. 5 pkt 3 Uchwały, co w obecnym stanie prawnym uniemożliwia skarżącym scalenie i ponowny podział swoich gruntów.

Odnośnie usytuowania drogi wewnętrznej [...] KDW, skarżący zaznaczyli, że droga ta zajmuje znaczną część działki [...] i po jej wydzieleniu pozostanie wąski

i długi pasek gruntu o szerokości 8 m nie nadający się do użytkowania w jakikolwiek sposób, zaś pozostałe działki [...] i [...] nie będą mogły być scalone i podzielone w sposób obrany przez właścicieli. Również należy zwrócili uwagę, że droga [...] KDW nie jest nikomu potrzebna.

Na powyższe wezwanie Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi.

W skardze, złożonej na powyższą uchwałę do sądu administracyjnego, skarżący wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały dotyczącej jej § 31 ust. 5 pkt 3 oraz § 52 ust. 4 poz. 121 w zakresie projektowanej drogi wewnętrznej [...] KDW, zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21, art. 32, art. 64 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, polegającego na nadmiernym, dowolnym i nieuzasadnionym ograniczeniu uprawnień skarżących, związanych z przysługującym im prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, naruszenie zasady równości i proporcjonalności, nieuprawnionym zróżnicowaniu sytuacji prawnej skarżących z sytuacją prawną właścicieli innych gruntów o takim samym lub zbliżonym przeznaczeniu,

- art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych, poprzez określenie w planie lokalizacji drogi wewnętrznej

w sytuacji, gdy władztwo planistyczne gminy jest ograniczone do określenia dróg publicznych.

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 6 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 tekst jednolity z późn. zm. – zwany dalej "k.p.a."), poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na naruszeniu zasady praworządności,

- art. 8 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na prowadzeniu sprawy w sposób naruszający zaufanie do organów administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że brak jest racjonalnego uzasadnienia dla ustalenia przez Radę Miejską w S., iż front nowo wydzielonych działek ma wynosić co najmniej 25 metrów, w sytuacji gdy dla innych działek w S. o takim samym przeznaczeniu co działki należące do skarżących nie przewidziano aż tak restrykcyjnej szerokości frontu działek. Brzmienie § 31 ust. 5 pkt 3 uchwały uniemożliwia im scalenie i dokonanie ponownego podziału działek, nadto w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację prawną strony skarżącej. Zaznaczyli także, że najbardziej jaskrawym przykładem nadmiernej ingerencji gminy w prawo własności jest zawarta w § 52 ust. 4 poz. 121 regulacja, dotycząca wewnętrznej drogi projektowanej numer [...] KDW, która przebiegać będzie wzdłuż działki należących do skarżących o numerze [...] oraz przez znaczną część działki o numerze [...].

W rezultacie spowoduje to, że droga zajmie znaczną część działki o numerze [...] i jednocześnie pozostawi we władaniu strony wąski i długi pasek gruntu

o szerokości 8 metrów, który nie będzie nadawał się do jakiegokolwiek użytkowania. Skarżący poddali pod wątpliwość sens umiejscowienia drogi [...] KDW, z uwagi na fakt, że wszystkie należące do nich nieruchomości posiadają dostęp do drogi publicznej,

a wyznaczenie drogi w miejscu określonym w uchwale, w istocie nie będzie dotyczyło innych działek niż te należące do wnoszących skargę, co poddaje pod wątpliwość istnienie interesu publicznego w przebiegu tej drogi wewnętrznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do nadużycia władztwa planistycznego organ podał, iż ustalone parametry działek budowlanych mają umożliwić realizację zagospodarowania na działkach gruntu przystosowanych do podstawowego przeznaczenia zarówno

w zakresie minimalnej powierzchni działki jak również frontu działki. Odnośnie wyznaczonej w planie drogi wewnętrznej o numerze [...] KDW organ wskazał, że jej usytuowanie nie ogranicza własności skarżących. Przebieg drogi wewnętrznej stanowi w ocenie organu racjonalne rozwiązanie zapewniające obsługę komunikacyjną. Wyznaczona droga pozwala na scalenie następnie dokonanie podziału działek należących do skarżących na trzy nowe działki. Brak drogi wewnętrznej, przy określeniu szerokości fontu działki na 25 metrów dawałby możliwość wydzielenia jedynie dwóch działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności

z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: "p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie

z obrotu prawnego uchwały lub aktu w całości lub w części poprzez stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 147 p.p.s.a.). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a. ).

Przedmiotowa skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą wydaną z zakresu administracji publicznej. Spełniona również została przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem na wezwanie strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r. organ nie udzielił odpowiedzi.

Do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. i wynosi on 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie lub 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu [...] czerwca 2015 r., a skarga w dniu [...] sierpnia 2015 r. (k. [...] akt sądowych), czyli w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania (organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa).

Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżący posiadają interes prawny w żądaniu zbadania przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 101 § 1 u.s.g. wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym (tak jak to mówi art. 28 k.p.a.), ale także jego naruszeniem. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania.

Jeśli chodzi o pojęcie interesu prawnego jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 u.s.g., orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Wskazać należy więc na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia, a mianowicie: a/ legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego, b/ interes prawny skarżącego musi wynikać

z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną c/ interes ten powinien być bezpośredni, własny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, Lex nr 192482, z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, Lex nr 315977).

Wobec tego, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości, zatem jeżeli zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała

w przedmiocie planu (w sposób dopuszczalny lub nie) narusza interes prawny tego podmiotu. W sytuacji gdy skarżący posiadają (są właścicielami) nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia ich nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny strony skarżącej został naruszony.

Każda regulacja, prowadząca do ograniczenia właściciela z możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), gdzie musi się on - wbrew własnej woli - podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 kodeksu cywilnego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007 r., II SA/Wr 66/07, Dolno. 2007/286/3587).

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że skarżący, którzy nie brali czynnego udział w postępowaniu planistycznym, posiadają interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie uchwalenia spornego planu miejscowego, ponieważ są właścicielami działek, objętych planem, oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...],[...],[...],[...],[...] i [...].

Powyższe działki są położone na terenach zabudowy: przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługi (symbol [...] MN,U, [...]MN,U). Ponadto według planu zaplanowana jest droga wewnętrzna [...] KDW.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, należy do zadań własnych gminy.

Uprawnienie planistyczne, zwane w doktrynie "władztwem planistycznym", czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie

o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu

i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57).

Należy także zwrócić uwagę, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i każde inne rozstrzygnięcie uznaniowe nie może być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak

i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się

w granicach przyznanych uprawnień.

Przenosząc powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w części dotyczącej § 31 ust. 5 pkt 3, ustalającej, że front nowo wydzielanej działki budowlanej ma być nie mniejszy niż 25,0 m oraz § 52 ust. 4 poz. 121, przeznaczającej teren należący do skarżących pod drogę wewnętrzną

o szerokości 6 m, narusza interes prawny skarżących.

W rozpatrywanej sprawie w § 31 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 3 wskazanego aktu ustalono, że m.in. tereny oznaczone symbolem [...] MN,U i [...] MN,U (działki skarżących) w przeznaczeniu podstawowym przewidują zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową, przy czym w ust. 5 pkt 3 został ustalony front nowo wydzielonej działki budowlanej, który ma być nie mniejszy niż 25, 0 m.

Analizując natomiast przykładowo § 25 ust. 5 pkt 3 uchwały, gdzie również

w przeznaczeniu podstawowym przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi, w ust. 5 pkt 3 został ustalony front nowo wydzielonej działki budowlanej, który ma być nie mniejszy niż 20,0 m.

Podobna sytuacja występuje w § 26 ust. 5 pkt 3 gdzie również w uchwalonym planie przewidziano w ust. 5 pkt 3 front nowo wydzielonej działki budowlanej, który ma być nie mniejszy niż 20, 0 m, w sytuacji gdy w przeznaczeniu podstawowym przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi.

Kolejny przykład dotyczy § 30 ust. 5, w którym dla przeznaczenia podstawowego zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługi, przewidziano w ust. 5 ppkt 3) front nowo wydzielonej działki budowlanej, który ma być nie mniejszy niż 18, 0 m.

Organ wezwany przez stronę skarżącą do usunięcia naruszenia prawa nie odniósł się do tych kwestii w zakresie frontów nowo wydzielonych działek budowlanych, czym kierował się ustalając fronty działek 18,0 m, 20,0 m, czy 25,0 m, a nawet 30,0 m

w sytuacji gdy w przeznaczeniu podstawowym przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi. Gmina ma oczywiście prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień

w tym zakresie - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W niniejszej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie przez stronę skarżącą do usunięcia naruszenia prawa, ale także nie odniósł do powyższej kwestii i zajął stanowiska czym kierował przy ustalaniu frontu działek – w sytuacji gdy w przeznaczeniu podstawowym przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi.

W ocenie Sądu Rada Miejska w S. nie wskazała racjonalnych przyczyn zastosowania różnych kryteriów przy ustalaniu frontów działek, nie zajęła także stanowiska na rozprawie. Zaznaczyć tu należy, że działki skarżących niewątpliwie miały niekorzystny kształt.

Zgodnie z u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod drogę mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy. Zauważenia też wymaga, iż do zadań własnych gminy, oprócz wskazanego już uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do normy art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego

i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż gmina przeznaczając tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] MN,U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi winna była, w ramach przyznanych jej uprawnień, dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg. Jakkolwiek zatem gmina decydując o zaprojektowaniu na działce skarżących drogi wewnętrznej o symbolu [...] KDW działała w ramach przysługujących jej uprawnień (władztwo planistyczne), to

w niniejszej sprawie należy uznać, iż władztwo to bez podania uzasadnionych przyczyn przekroczyła. Brak bowiem racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia w miejscowym planie przebiegu projektowanej drogi przez środek działki skarżących i pozostawienie pasa gruntu działki poza drogą wewnętrzną, co potwierdza załącznik graficzny przedmiotowego planu, stanowiącego integralną część zaskarżonej uchwały.

Należy mieć na uwadze, iż przepisy powoływanej ustawy jak również przepisy szczególne nie określają normatywnych wymagań dotyczących planowania sieci drogowej, niemniej musi być ona tworzona z zachowaniem zasad ogólnych wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy, w tym obowiązku uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni

i prawa własności. Ponadto uprawnienie gminy w postaci samodzielnego, władczego decydowania o zagospodarowaniu terenu, w tym decydowania o przeznaczeniu danego terenu pod drogę, musi uwzględniać całość systemu prawa, a zatem być również zgodne z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zasadą równości

i proporcjonalności (art. 32 i 33 Konstytucji).

W ocenie Sądu, Rada Miejska w S. nie wykazała racjonalnych przyczyn zastosowania tak rygorystycznego ograniczenia, jakim jest zajęcie działki skarżących pod projektowaną drogę, a przede wszystkim usytuowania zaplanowanej drogi na działce skarżących, w jej środkowej części. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż wyznaczona droga wewnętrzna [...] KDW daje możliwość scalenia i podziału działek skarżących na trzy nowe działki, przy czym organ nie udzielił odpowiedzi dlaczego przedmiotowa droga nie została zaplanowana na skraju działki i dlaczego pozostawiono skarżącym pas gruntu (według skarżących 8 m poza drogą). Z akt administracyjnych nie wynikają przejrzyste przesłanki, którymi kierował się organ, co nakazuje uznać, iż rozstrzygniecie organu w tym zakresie jest rozstrzygnięciem arbitralnym. Na uwadze mieć tu należy, że taka sytuacji zaplanowania drogi wewnętrznej nie miała miejsca

w sytuacji terenu sąsiedniego oznaczonego symbolem [...] MN,U.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż ograniczenia w zakresie korzystania

z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności

i praw." (art.31 ust.3 Konstytucji RP).

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą

i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

Rolą organu było zatem rozważenie, czy takie zaprojektowanie rozwiązań

w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżących nie jest szczególnie dla nich krzywdząca w świetle zasady sprawiedliwości społecznej

i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji

w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione,

z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.

Ponownie podkreślić należy, że przedstawiona Sądowi dokumentacja (akta administracyjne, odpowiedz na skargę, zaświadczenia z Urzędu Miejskiego

w S.), wskazują, iż brak jest racjonalnego uzasadnienia dla przebiegu projektowanej drogi przyjętej w zaskarżonym planie.

Reasumując podkreślić należy, że podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważania wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy stanowisko doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważania. Nakaz wyważania interesów jest

w szczególności naruszony jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( M. Wyrzykowski- Pojęcie interesu społecznego

w prawie administracyjnym, Warszawa 1986 r.,s. 177-178).

Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1

i 3 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien zatem wyważyć wszystkie istniejące interesy.

Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu nie rozważono kwestii frontu działek skarżących w sytuacji ich niekorzystnego kształtu i przy braku uzasadnienia ze strony organu w tym zakresie, nie pozwalało to Sądowi na akceptację treści zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 31 ust. 5 pkt 3. Również nie do zaakceptowania jest sposób zaprojektowania drogi wewnętrznej, ograniczający prawo własności skarżących i nie rozważenie czy taki sposób nie ogranicza w sposób nadmierny i nieproporcjonalny w stosunku do "obciążeń" innych działek. Rada Miejska nie rozważyła również

w sposób niebudzący wątpliwości, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia projektowanej drogi w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, iż interes ogólny przemawia za zaplanowaniem przebiegu przedmiotowej drogi przez środek działki skarżących. Rada Miejska w S. nie wykazała, iż rozważała w trakcie procesu planistycznego, czy przedmiotowa droga może być zaprojektowana w innym miejscu i czy interes ogólny w tej sprawie uzasadnia zaprojektowanie drogi nierównomiernie, kosztem jedynie działki skarżącego.

Podobnie nie zostało wykazane przez organ konieczność ustalenia frontu działek skarżących na 25 m, nie wykazano przy tym czym kierował się organ ustalając fronty działek 18,0 m, 20,0 m, czy 25,0 m, a nawet 30,0 m w sytuacji gdy w przeznaczeniu podstawowym przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi.

Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny skarżących poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4 wyroku kwota obejmuje kwotę [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, kwotę [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.