Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2183/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 3 pkt 8 i ust. 7 pkt 2, art. 29 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1099
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2553/14 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2553/14, po rozpoznaniu skargi A. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz 2/ stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. A. W. zwrócił się o wpisanie go na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Do wniosku dołączył kserokopię świadectwa ukończenia szkoły podoficerskiej Milicji Obywatelskiej, kserokopię świadectwa złożenia egzaminu na chorążego MO, kserokopię Rozkazu Personalnego nr [...] z [...] lipca 1999 r. o mianowaniu na aspiranta sztabowego Policji, kserokopię zaświadczenia z dnia [...] września 2001 r. o ukończeniu szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji, kserokopię zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 1994 r. z CSP w L. oraz kserokopię świadectwa służby z dnia [...] lutego 2014 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. P. Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2014 r. poz. 1099; powoływanej dalej jako: ustawa o ochronie) odmówił A. W. wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Organ wyjaśnił, że spełnienie wymogu posiadania przygotowania teoretycznego praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia, potwierdzają dyplomy lub świadectwa uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji lub Straży Granicznej. Zdaniem organu Policji, uznanie świadectw szkół lub uczelni funkcjonujących przed utworzeniem Policji, tj. świadectw Milicji Obywatelskiej, stanowiłoby rozszerzającą, a nie literalną interpretację normy prawnej.

Odwołanie od powyższej decyzji do Komendanta Głównego Policji złożył A. W., domagając się jej uchylenia i wpisania na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W uzasadnieniu wskazał, iż posiada przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomości przepisów, bowiem w trakcie służby uczestniczył w szkoleniach podnoszących jego kwalifikacje zawodowe. Ponadto odnosząc się do przebiegu swojej służby w Policji, a także zarzucając dyskryminację, wnioskodawca stwierdził, że powyższa decyzja jest dla niego krzywdząca.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Po przywołaniu treści art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie organ wskazał, że spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie tj. przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samooobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia, potwierdzają dokumenty wymienione w ust. 7 tego przepisu. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawione przez stronę na potwierdzenie swych kwalifikacji kserokopie świadectw Ministra spraw Wewnętrznych o ukończeniu Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej i złożeniu egzaminu na chorążego Milicji Obywatelskiej oraz zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego nie są dokumentami, o których mowa w art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie. Przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty nie dotyczą kursów prowadzonych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 68c ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.o.s.o.), ani tez nie są świadectwami ukończenia szkolenia lub kursu prowadzonego przez uczelnię lub służbę więzienną, a nadto nie są świadectwami uczelni, bądź szkoły oficerskiej lub podoficerskiej Policji bądź Straży Granicznej, lecz Milicji Obywatelskiej. Organ stwierdził, że faktu tego nie zmienia okoliczność, iż ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) uznano funkcjonariuszy MO za funkcjonariuszy Policji oraz ukończone przez nich kursy i szkolenia bez konieczności ich powtarzania w nowo powołanej formacji, bowiem ustawa o ochronie wyraźnie stanowi – jako o warunku potwierdzającym posiadanie wymaganych kwalifikacji - o szkołach m. in. Policji, a nie - ogólnie o - szkołach resortu spraw wewnętrznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. W. wniósł o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanych decyzji, tj.: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Ponadto zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 26 ust. 3 pkt 8 oraz ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie. Zdaniem skarżącego, przedłożone przez niego dokumenty należy traktować na równi ze świadectwami szkoły podoficerskiej Policji, ponieważ zarówno absolwent szkolony w Policji, jak i w Milicji Obywatelskiej byli szkoleni w dziedzinie bezpieczeństwa i porządku prawnego i należy przyjąć, że nie jest im obca znajomość przepisów prawa związana z wykonywaniem ochrony osób i mienia. Skarżący podkreślił, że w sytuacji, gdy obecne regulacje uznały funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej za funkcjonariuszy Policji (art. 149 ust. 1 oraz art. 153 ustawy o Policji), ukończone przez nich szkoły podoficerskie należy traktować na równi ze szkołami podoficerskimi Policji. Przemawia za tym zasada równości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 30 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu sprowadza się do kwestii, czy przedłożone wraz z wnioskiem dokumenty potwierdzają posiadanie przez skarżącego przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia w rozumieniu art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie. Zdaniem WSA, ustalenia organu odwoławczego poczynione w powyższym zakresie są niewystarczające, stanowisko Komendanta Głównego Policji jest ogólnikowe i w zasadzie sprowadza się do powołania przepisów. Sąd wskazał, że w ocenie skarżącego przy dokonywaniu wykładni powyższego przepisu, niezbędne było odwołanie do ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.), zwłaszcza do art. 149 i art. 153.

Za niewystarczające WSA uznał stwierdzenie przez organ odwoławczy, że uznanie ustawą o Policji funkcjonariuszy MO za funkcjonariuszy tworzonej formacji niczego nie zmienia, ponieważ ustawa o ochronie nie odwołuje się do ustawy o Policji. W ocenie Sądu ze względu na to, iż w ustawie o ochronie brak legalnej definicji pojęcia "policja", w celu prawidłowej interpretacji przepisów ustawy o ochronie niezbędne jest sięgnięcie właśnie do ustawy o Policji. Ponadto organ nie odniósł się do posiadania przez odwołującego się przygotowania teoretycznego i praktycznego, jak też odpowiedniego wyszkolenia, z uwagi na fakt uczestniczenia w szkoleniach w okresie służby w Policji. Organ, wskazując na wolę ustawodawcy co do możliwości wykazania odpowiedniego przygotowania wyłącznie za pomocą dyplomów lub świadectwa uczelni, szkół oficerskich lub podoficerskich Policji lub Straży Granicznej, pominął uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Nr druku: 2331), zgodnie z którym zmiany miały na celu zmniejszenie liczby zawodów regulowanych. Zdaniem Sądu, organ powinien rozważyć czy wykształcenie skarżącego, które uprawniało go do dalszego pełnienia służby w Policji, nie jest wystarczające do wykonywania zawodu pracownika ochrony fizycznej oraz czy odmowa wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie prowadzi do ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy.

Za niezasadny Sąd uznał również argument organu, że gdyby celem ustawodawcy było przyznanie uprawnień wynikających z art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie absolwentom szkół podoficerskich resortu spraw wewnętrznych, to zapisane byłoby to w ustawie. WSA podkreślił, że nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w obowiązku stosowania przez nich zasady przekonywania z art. 11 k.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. W związku z tym, iż WSA nie czyni własnych ustaleń w sprawie, oceniając jedynie zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, Sąd I instancji za niezbędne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego przeprowadzenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 26 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia, polegającą na:

a) przyjęciu, iż przepis art. 26 ust. 7 pkt 2 nie zawiera zamkniętego katalogu dokumentów potwierdzających posiadanie przez osobę ubiegającą się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomości przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia, w związku z czym organy Policji powinny uznawać za równoważne także dokumenty wydane przez podmioty niewymienione w tym przepisie prawa;

b) przyjęciu, iż przepis art. 26 ust. 7 pkt 2 dopuszcza ocenę spełnienia określonego w ust. 3 pkt 8 warunku wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej na podstawie innych kryteriów, niż enumeratywnie w nim wskazane;

c) pominięciu językowego znaczenia treści tego przepisu prawa i zastosowanie wykładni celowościowej poprzez odwołanie się do przepisów art. 149, art. 150 ust. 1 i art. 153 ustawy o Policji oraz uzasadnienia projektu ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (dalej: ustawa zmieniająca), choć przywołany przepis prawa materialnego jest jasno sformułowany i nie wymaga zastosowania dodatkowych reguł interpretacyjnych;

2. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu Policji w wyniku dokonania oceny jej uzasadnienia prawnego i faktycznego na podstawie zarzutów i argumentów, których odwołanie skarżącego nie zawiera.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna Komendanta Głównego Policji zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, iż zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.

Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania a więc zarzut wymieniony w punkcie 3 osnowy skargi kasacyjnej. Odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przypomnieć trzeba, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Przez "wpływ" należy zaś rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09 - treść tego wyroku i innych przywołanych w niniejszym uzasadnieniu dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11).

Uznając powyższy zarzut za trafnie podważający prawidłowość zaskarżonego wyroku, dla przejrzystości wywodu niezbędne jest uszeregowanie zdarzeń zaistniałych w sprawie, istotnych z punktu końcowego jego efektu.

A. W. ubiegając się w maju 2014 r. o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony na potwierdzenie spełnienia wymogu określonego w art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia przedstawił następujące dokumenty: świadectwo ukończenia szkoły podoficerskiej Milicji Obywatelskiej, świadectwo złożenia egzaminu na chorążego Milicji Obywatelskiej oraz rozkaz personalny o mianowaniu na aspiranta sztabowego Policji i zaświadczenie o ukończenia szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji, zaświadczenie z CSP w L. i świadectwo służby. Organy Policji odmówiły skarżącemu dokonania przedmiotowego wpisu stwierdzając, że powyższe dokumenty nie mogą być uznane za potwierdzające, że A. W. posiada przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia (v. art. 26 ust.3 pkt 8 w zw. z ust.7 ustawy o ochronie osób i mienia - tj. Dz. U. 2014.1099).

Sąd I instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co oznacza, że uchylenie decyzji nastąpiło z powodu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Według WSA, organy obu instancji niedokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, w następstwie czego wydały rozstrzygnięcia naruszające zasadę swobodnej oceny dowodów, a także niewłaściwie uzasadniły decyzje zarówno pod względem faktycznym i prawnym. Według Sądu I instancji, interpretacja art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia wymaga dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych i prawnych, prowadzących do uzyskania odpowiedzi na pytanie czy wykształcenie skarżącego, które uprawniało go do dalszego pełnienia służby już w szeregach Policji, nie jest wystarczające do wykonywania zawodu pracownika ochrony fizycznej i czy odmowa wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie prowadzi do ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w tym miejscu, że pomimo, iż uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło wyłącznie z powodów proceduralnych, Sąd I instancji jednocześnie stwierdził, że KGP - bazując jedynie na wykładni literalnej art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia - naruszył ten przepis przez błędną jego interpretację. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe powoduje, że dokonana przez WSA w Warszawie kontrola w zakresie oceny poprawności stosowania przez organy przepisów prawa wskazuje na istotne rozbieżności w zakresie określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Odnosząc się natomiast do sformułowanych przez Sąd I instancji zarzutów wobec organu w zestawieniu z treścią rozważań zawartych w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji, wypada stwierdzić, że zdają się one całkowicie abstrahować od przedstawionej przez organ argumentacji i wynikających z niej wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzucając organom administracyjnym naruszenie przywołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w istocie umknęło Sądowi I instancji, iż organy Policji w podjętych rozstrzygnięciach jasno wyraziły swoje stanowisko, co do wykładni przepisu art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r. uznając, że przepis ten należy wykładać ściśle oraz, że brak jest usprawiedliwionych podstaw do odstąpienia od wykładni językowej tego uregulowania z powodów podanych w decyzji. W podsumowaniu swoich rozważań odnośnie do tego dokumentu organy stwierdziły, że świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej nie jest dyplomem lub świadectwem szkoły podoficerskiej Policji, o jakim mowa ww. przepisie. W efekcie, organy orzekające w sprawie uznały, że niepotwierdzenie spełnienia przez A. W. wymogu określonego w art. 26 ust. 3 pkt 8 ww. ustawy o ochronie, obligowało organ do odmowy wpisu skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanym postępowaniu nie da się podzielić tezy Sądu I instancji, który naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. łączy z niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, niewłaściwym rozpatrzeniem przez organ całokształtu zebranego materiału dowodowego i naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Wypada zauważyć, że zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. odpowiada (również) obowiązek organu unikania ogólnikowych sformułowań. Jednakże, co trzeba zaakcentować, tego rodzaju wypowiedzi organu nie znajdujemy w zaskarżonej decyzji. Nie można zgodzić się z poglądem WSA w Warszawie, że organy orzekające w sprawie rozstrzygnęły problem zakwalifikowania przedstawionego przez skarżącego świadectwa ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej dokonując pobieżnej analizy terminologicznej. Przeciwnie, jak już powiedziano, organ wyraźnie przedstawił swoje stanowisko w powyższej kwestii oraz je umotywował. Należy również zauważyć, że organy Policji ustosunkowały się do argumentów skarżącego podniesionych w aspekcie wykładni art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia wskazując powody, dla jakich uznały je za niezasadne. Według sądu kasacyjnego, wbrew zarzutom Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania art. 29 ust.5 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia zgodnie, z którym (w brzmieniu adekwatnym dla potrzeb sprawy) odmowa wpisu na listę następuje w formie decyzji administracyjnej właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, w przypadku, gdy pracownik ochrony fizycznej nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 26 ust. 3 ww. ustawy. To stanowisko organu powinno zostać ocenione przez Sąd I instancji podczas wykonywanej przezeń działalności kontrolnej ocen stosowania prawa przez organy administracyjne. Należy natomiast stwierdzić, że Sąd I instancji w istocie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Przy czym nie chodzi tu o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w zastępstwie organu, ale ocenę prawidłowości stanowiska organu, jak już powiedziano, wyrażonego w sposób jasny i czytelny. Wypada bowiem podkreślić, że dokonując kontroli sądowoadministracyjnej (w granicach kryterium legalności), Sąd I instancji poddaje wartościowaniu oceny wyrażane przez organ, jak również wyraża własne oceny w przedmiocie obowiązujących norm i ich wykładni. Tymczasem, na gruncie niniejszej sprawy, WSA w Warszawie nie zajął w zaskarżonym wyroku jednoznacznego stanowiska (a powinien to uczynić), czy prawidłowe jest stanowisko organu, że przedstawione przez skarżącego świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej nie jest dokumentem potwierdzającym spełnienie wymogu określonego w art. 26 ust.1 ust.3 pkt 8 w zw. z art. 27 ust.7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r.

Ponadto trzeba podkreślić, że Sąd I instancji nie zajął merytorycznego stanowiska również w odniesieniu do innych dokumentów przedstawionych przez stronę, w tym m.in. odnośnie zaświadczenia o ukończeniu przez skarżącego szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji (v. znajdujące się aktach administracyjnych zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego zorganizowanego przez CSP w L. – karta akt administracyjnych nr 11). WSA powinien wyrazić swoje stanowisko również w powyższym zakresie, gdyż organ wywiódł, że złożone zaświadczenia także nie potwierdzają, aby skarżący spełnił wymóg określony w art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie, co w rezultacie stanowiło powód odmowy wpisu skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony. Argumentacja WSA tego zagadnienia sprowadza się w istocie do wyrażenia poglądu, że organ dokonał niewystarczających ustaleń, a jego stanowisko jest ogólnikowe. Ponadto Sąd stwierdził, że organ pominął uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Nr druku: 2331), zgodnie z którym zmiany miały na celu zmniejszenie liczby zawodów regulowanych. Abstrahując od tego, że powyższa wypowiedź jest lakoniczna, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób z niej wywnioskować, dlaczego Sąd I instancji przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty uznaje za niewykazujące spełnienia ustawowego wymogu posiadania przygotowania teoretycznego i praktycznego oraz odpowiedniego wyszkolenia. Tymczasem, jak już powiedziano, organ wyłożył swój pogląd odnośnie złożonych zaświadczeń, uznając je za nieprzydatne dla wykazania stosownych kwalifikacji skarżącego.

Wobec uwzględnienia wskazanego wyżej zarzutu procesowego, ocena przez NSA pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest przedwczesna. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przesądzając o zasadności twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu, co do rozumienia art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r., a także co do tego, że złożone zaświadczenia nie są dokumentami wymienionymi w ww. art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie, konieczne było uchylenie wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Kwestia pełnej wykładni wskazanego przepisu wymaga bowiem oceny na poziomie Sądu pierwszej instancji, ponieważ kontrolowany aktualnie wyrok nie zawiera stosownego odniesienia się w tej materii. Rozstrzygnięcie tej kwestii w postępowaniu kasacyjnym mogłoby natomiast stanowić ingerencję w zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do wymogu zawartego w art. 190 p.p.s.a., uwzględni stanowisko i argumentację przedstawione w niniejszej sprawie przez NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność przedmiotowej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., NSA odstąpił od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości wobec uznania, że skarżący A. W. swoim postępowaniem nie przyczynił się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia (pkt 2 sentencji wyroku).