Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1419/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 81, 83 ust. 1, 84 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 97
journal: Dz.U. 1984 nr 21 poz 97
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] w L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 915/16 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w L. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz Fundacji [...] w L.D. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 915/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Fundacji D. [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podaniem z dnia 20 lipca 2015 r. Fundacja zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej prowadzonej w jej ocenie przez Nadleśnictwo [...] w ramach przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi leśnej nr [...] w Leśnictwie M." bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania. Na skutek zażalenia Fundacji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie, tym razem na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych prowadzonych przez Nadleśnictwo [...] przy przebudowie drogi leśnej nr [...] w miejscowości D. gmina L. Organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania, ponieważ nie stwierdzono przy realizacji inwestycji naruszenia przepisów prawa. Dopuszczenie zaś Fundacji do udziału w sprawie mogłoby nastąpić tylko po wszczęciu postępowania. W zażaleniu Fundacja zarzuciła, że organ przed wydaniem postanowienia w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy Fundacja była uprawniona do zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania przez pryzmat jej celów statutowych, a nie podejmować merytoryczne rozstrzygnięcie procesowe bez wyjaśnienia tej kwestii. W jej ocenie uzasadnienie postanowienia nie spełnia wymagań określonych w art. 107 i art. 126 k.p.a., ponieważ nie odniesiono się w nim do twierdzeń Fundacji, w tym, że wykonany zakres robót nie stanowił przebudowy istniejącej drogi, lecz wykonanie nowego obiektu budowlanego. Nie zbadano, czy przed podjęciem robót na danym terenie w ogóle istniał jakikolwiek obiekt, który mógł zostać przebudowany. Roboty miały bowiem dotyczyć drogi leśnej, która była drogą gruntową, nieutwardzoną, nieurządzoną, a zatem nie stanowiła obiektu budowlanego. Nieistniejący obiekt budowlany nie mógł więc zostać przebudowany, lecz co najwyżej zbudowany.

Opisanym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekając co do istoty odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej prowadzonej przez Nadleśnictwo [...] w ramach przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa drogi leśnej nr [...] w leśnictwie M." bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego tylko część zarzutów Fundacji zasługiwała na uwzględnienie, niemniej samo rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 k.p.a. jest możliwe tylko po ziszczeniu się łącznie warunków w nim określonych, w tym postępowanie powinno dotyczyć praw innych osób niż wnioskująca organizacja społeczna, a żądanie powinno być uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i powinien za tym przemawiać interes społeczny. Analiza statutu Fundacji nie potwierdziła jednak, aby wszczęcie postępowania było uzasadnione jej celami statutowymi, gdyż nie obejmowały one zadań z zakresu regulowanego przepisami Prawa budowlanego. Prowadzi ona działalność na rzecz ochrony przyrody i środowiska. Tak więc pomiędzy samowolą budowlaną, a celami statutowymi brak jest związku. Dlatego należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie.

W skardze Fundacja, domagając się uchylenia wydanych w sprawie postanowień, podtrzymała dotychczas wyrażane stanowisko w sprawie. Podniosła, że domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z samowolą budowlaną, jakiej dopuściło się Nadleśnictwo [...], bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym tej samowoli. Jej celem statutowym jest propagowanie i realizowanie działań na rzecz ochrony przyrody i środowiska, a realizuje te cele m.in. poprzez działalność interwencyjną, udział w postępowaniach, wyrażanie opinii i formułowanie wniosków. Związek pomiędzy samowolą budowlaną a celami statutowymi jest zatem oczywisty. Fundacja jest zaangażowana w ocenach inwestycji budowlanych polegających na "przebudowie" dróg leśnych w trybie zgłoszenia, który znacznie łagodzi rygoryzm w zakresie wymagań ochrony przyrody. Nie jest w jej ocenie wymagane, aby w statucie wskazana była jako cel działalności również dbałość o przestrzeganie przepisów prawa budowlanego, ponieważ kwestionowana inwestycja niewątpliwie oddziałuje na środowisko.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu merytorycznym wyroku wskazał, że przeprowadzona kontrola wykazała, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia kontrolowane postanowienia, jeżeli chodzi o zawarte w nich rozstrzygnięcia, okazały się prawidłowe. Brak było zatem podstaw do zastosowania przez sąd środków określonych w przepisach art. 145 p.p.s.a.

Z akt sprawy wynika, że Fundacja wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem wszczęcia z urzędu przez organ postępowania w sprawie samowoli budowlanej popełnionej w jej ocenie przez Nadleśnictwo [...] w ramach przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi leśnej nr [...] w Leśnictwie M." bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo dopuszczenia jej do udziału w takim postępowaniu na prawach strony. Ostatecznie odmówiono wszczęcia z urzędu postępowania. Organ pierwszej instancji uznał, że nie doszło przy realizacji inwestycji do naruszenia przepisów prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z kolei uznał, że zgłoszone żądanie nie było uzasadnione celami statutowymi Fundacji, które nie obejmowały zadań z zakresu regulowanego przepisami Prawa budowlanego. Prowadzi ona bowiem działalność na rzecz ochrony przyrody i środowiska. Pomiędzy samowolą budowlaną a celami statutowymi brak zatem związku. Odmiennego zdania była natomiast Fundacja. Twierdzi ona, że popełniona samowola budowlana związana z budową drogi leśnej pozostaje w związku z jej celami statutowymi, do których należy m.in. propagowanie i realizowanie działań na rzecz ochrony przyrody i środowiska.

Rozstrzygnięcie statusu procesowego Fundacji, jako organizacji społecznej, miało dla Sądu pierwszorzędne znaczenie w kwestii ustalenia, czy skargę wniósł podmiot uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 p.p.s.a, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Istotne jest również to, że w myśl art. 9 p.p.s.a. organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu sądowym w przypadkach określonych w tej ustawie. Fundacja ma ponadto przyznaną zdolność sądową nie tylko jako podmiot będący osobą prawną, tylko jak organizacja społeczna sui generis.

Organizacja społeczna może występować w postępowaniu sądowym w charakterze skarżącego w dwóch przypadkach: we własnej sprawie - jeżeli ma w tym interes prawny, albo w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób - jeżeli dana sprawa pozostaje w zakresie jej statutowej działalności i jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Przesłanki te określa wprost art. 50 § 1 p.p.s.a. Weryfikacja legitymacji procesowej skarżącej organizacji społecznej przez Sąd nie polega tylko na przyjęciu złożonej przez nią deklaracji w tej kwestii, lecz wymaga oceny zakresu celów statutowej działalności, które mają przy tej ocenie decydujące znaczenie.

Analiza statutu Fundacji pozwalała Sądowi I instancji przyjąć, że kontrolowana sprawa administracyjna mieści się w zakresie celów statutowych tej organizacji. Jest ona związana z ochroną przyrody i środowiska, a zatem podmiot ten mógł skutecznie wnieść skargę. Nie ma konieczności, aby statut organizacji społecznej wprost przewidywał realizację zadań z zakresu regulowanego przepisami Prawa budowlanego, jak tego wymagał organ odwoławczy. Realizacja inwestycji budowlanej, jaką jest budowa drogi leśnej (bez względu na szczegółową kwalifikację planowanych czy wykonanych robót budowlanych) może bowiem oddziaływać na środowisko. To zaś wystarczało do uznania, że realizacja takiej inwestycji pozostaje w związku z celami statutowymi Fundacji - nie jako inwestycja sama w sobie, ale w realiach tej konkretnej sprawy jako mogąca oddziaływać na środowisko i przyrodę. Formalnie Fundacja brała również udział w postępowaniu administracyjnym. To, że odmówiono uwzględnienia zgłoszonego przez nią żądania wszczęcia z urzędu postępowania nie ma dla oceny dopuszczalności skargi w opisanych wyżej okolicznościach znaczenia. Nie stwarzało podstaw do uznania skargi za niedopuszczalną z powodu nieziszczenia się jednej z przesłanek warunkujących legitymację procesową w postaci "brania udziału w postępowaniu administracyjnym". Udział ten bowiem brała, tyle że organ odwoławczy, odmiennie od organu pierwszej instancji, negatywnie ocenił jej legitymację (interes statutowy). Dlatego też Sąd uznał, że Fundacja była podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi już chociażby z samej konieczności zapewnienia jej możliwości realizacji konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) w postaci możliwości wniesienia skargi na akt administracyjny kwestionujący jej status w postępowaniu administracyjnym. Jest to tym bardziej istotne, jeżeli uwzględnić prawo organizacji społecznej do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. dopuszcza bowiem sądową kontrolę takich aktów administracyjnych.

Pomimo pozytywnej oceny dopuszczalności skargi w kontekście legitymacji procesowej nie zasługiwała ona jednak na uwzględnienie. Odmowa wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego okazała się zgodna z prawem. Fundacja zwróciła się do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego i zbadania legalności realizowanej przez Nadleśnictwo [...] inwestycji polegającej na przebudowie drogi leśnej nr [...] w leśnictwie M.. Żądanie takie pozostaje we właściwości organów nadzoru budowlanego, stosownie do art. 81 i n. Prawa budowlanego, w szczególności art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zarazem do postępowania takiego nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, ponieważ postępowanie nadzorcze (kontrolne) nie jest postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę. Krąg stron postępowania nadzorczego (kontrolnego) regulują zatem przepisy k.p.a. W myśl art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Uwzględnienie żądania organizacji społecznej wymaga zatem od organu dokonania jego oceny w dwóch aspektach, tj. pod kątem celów statutowych zgłaszającej żądanie organizacji oraz pod kątem oceny interesu społecznego. Obie przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ administracji publicznej nie jest zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. II OSK 663/11 oraz z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. II GSK 314/08). Wszczęciu i prowadzeniu postępowania nie mogą również przeciwstawiać się przepisy prawa.

Jak natomiast stanowi art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z przepisu tego wynika zatem, że odmowa wszczęcia postępowania albo dopuszczenia do udziału następuje w przypadku uznania żądania za nieuzasadnione. To zaś może być wynikiem dekompletacji przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. polegającej na braku związku danej sprawy z celami statutowymi albo braku interesu społecznego przemawiającego za koniecznością przeprowadzenia danego postępowania choćby związek z celem statutowym organizacji został wykazany.

Sąd wojewódzki podkreślił, że organizacja społeczna, domagając się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, nie działa w granicach własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego (we własnej sprawie), lecz w sprawie innej osoby. Rozpatrzenie złożonego przez nią żądania, jak prawidłowo zauważył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r., powinno nastąpić na podstawie art. 31, a nie art. 61a k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że na skutek interwencji Fundacji pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 6 sierpnia 2015 r. przeprowadził czynności kontrolne na działkach nr [...] w D.. W zawiadomieniu o kontroli z dnia 24 lipca 2015 r. organ nadzoru budowlanego zażądał od inwestora - Nadleśnictwa [...], w zarządzie której pozostają ww. nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa, przedstawienia podczas kontroli wszelkich dokumentów potwierdzających legalność prowadzonych robót budowlanych. Do akt dołączono kopię zgłoszenia przez inwestora Staroście Powiatu [...] zamiaru przebudowy drogi leśnej [...] w leśnictwie M. na działkach nr [...] na odcinku 938 m. Kontrolę przeprowadzono zgodnie z wyznaczonym terminem. W protokole odnotowano m.in. technologię i zakres wykonanych robót wskazując, że przebudowy dokonano na odcinku 945,5 m, a więc na dłuższym niż planowano. Wzdłuż drogi odbudowano rowy poprzez ich pogłębienie, nawierzchnię utwardzono kruszywem, miejscami płytami betonowymi. W niektórych miejscach droga miała większą szerokość od planowanej, w tym w miejscach występowania tzw. mijanek. Wykonano 2 przepusty. Podczas kontroli roboty nie były jeszcze zakończone. O wynikach kontroli powiadomiono Nadleśnictwo [...] w piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r. Wskazano w nim, że organ nadzoru budowlanego, z uwagi na niezakończenie robót, nie znalazł podstaw do podjęcia dalszych czynności nadzorczych. Jednocześnie zwrócono się do Nadleśnictwa o poinformowanie organu o zakończeniu budowy w celu skontrolowania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Pismo to do wiadomości przesłano także Fundacji. Ponowną kontrolę przeprowadzono 30 września 2015 r. Odmawiając po raz pierwszy wszczęcia postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, że wyniki przeprowadzonych kontroli nie dały podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ nie jest to uzasadnione interesem społecznym. Ponownie odmawiając wszczęcia postępowania organ powiatowy stwierdził, że przeprowadzone czynności kontrole nie wykazały, aby doszło przy wykonywaniu robót budowlanych do naruszenia prawa. Dlatego brak było podstaw do dalszej ingerencji organu nadzoru budowlanego, w tym do wszczęcia postępowania administracyjnego. Odmienną argumentację przedstawił organ odwoławczy, opierając się na innej kwalifikacji zadań statutowych Fundacji. Niemniej, postanowienia organów obu instancji stanowiły o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Stanowisko organu pierwszej instancji sprowadzające się do wykazania dekompletacji przesłanek wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego (legalizacyjnego albo naprawczego) na podstawie żądania Fundacji Sąd uznał za prawidłowe i zgodne z prawem. Organy nadzoru budowlanego powołane zostały m.in. do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Dokonywane przez nie czynności kontrolne leżą w ich wyłącznej kompetencji. Jeżeli zatem na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli nie znajdują podstaw do prowadzenia postępowania nadzorczego, ponieważ w ich ocenie nie doszło do naruszenia szeroko pojętych przepisów budowlanych, zwłaszcza w kontekście art. 48 - 51 Prawa budowlanego, to w interesie społecznym nie leży prowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego i niezasadne angażowanie sił i środków publicznych tylko dlatego, że żądanie takie zgłosiła organizacja społeczna zajmująca się działalnością na rzecz ochrony środowiska i przyrody. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co zresztą słusznie zwrócił uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r., wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego w związku z naruszeniem przepisów prawa budowlanego następuje z urzędu, a zawiadomienie pochodzące od jakiegokolwiek innego podmiotu stanowić może tylko asumpt dla organów nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań z urzędu. Organy muszą zatem mieć podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania legalizacyjnego albo naprawczego. Okoliczności takie ustala się m.in. podczas czynności kontrolnych dokonywanych np. w trybie art. 81 ust. 1 i art. 81a Prawa budowlanego, a zgodnie z art. 81 ust. 4 tej ustawy, protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego mają zatem prawną możliwość dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie zgodności z prawem budowlanym realizowanych robót budowlanych przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, a dopiero konieczność (potrzeba) wydania aktu administracyjnego może wymagać jego wszczęcia (choć i w tym zakresie w Prawie budowlanym przewidziane zostały wyjątki, jak np. w art. 81c ust. 2). Jeżeli zatem wyniki czynności kontrolnych nie uzasadniały w ocenie organu nadzoru budowlanego potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego, to ocena ta i kwalifikacja stanu faktycznego należy do gestii tego organu. Odmowa uwzględniania żądania organizacji społecznej zawiera w sobie zarazem stanowisko, że skontrolowane roboty budowlane nie były nielegalne. W przeciwnym razie organ musiałby podjąć prawem przewidziane czynności, ponieważ jego piastunowi mogłaby grozić np. odpowiedzialność za niedopełnienie obowiązków służbowych. Postępowanie w zakresie spraw nadzoru budowlanego oparte jest bowiem przede wszystkim na zasadzie oficjalności, a organy działają na podstawie i w granicach prawa, stosownie do art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Sąd I instancji stwierdził, że zwrócić należy uwagę na samą procedurę zgłoszenia przez Nadleśnictwo [...] Staroście Powiatowemu w [...] zamiaru przebudowy drogi leśnej. Procedura ta uregulowana jest w przepisach art. 30-31 Prawa budowlanego. Zgłoszenie podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, który ma prawo zażądać, w trybie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, uzupełnienia zgłoszenia. Jeżeli nie są spełnione określone w ustawie warunki zgłoszenia obowiązkiem Starosty jest wnieść w przepisanym terminie sprzeciw. Z mocy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353), Starosta ma również, wynikający z art. 96 ust. 1, obowiązek przed przyjęciem zgłoszenia rozważenia, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Teren inwestycji położony jest bowiem na obszarze objętym tą formą ochrony, która oznaczona jest kodem [...], jak też rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków. W sytuacji uznania przez Starostę, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, obowiązany jest wydać postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska określonych w art. 96 ust. 3 ww. ustawy dokumentów. Wydanie takiego postanowienia przerywa bieg terminów postępowania, w ramach którego stwierdzono taki obowiązek (art. 96 ust. 4 tej ustawy). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby Starosta takie działania podejmował, a do otrzymanego zgłoszenia niewątpliwe nie zgłosił sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Mając zaś na uwadze zarzuty Fundacji, że zakres wykonanych robót polegał nie na przebudowie istniejącego obiektu, lecz budowie nowego dotychczas nieistniejącego, Sąd wskazał, że z protokołu kontroli z dnia 6 sierpnia 2015 r. wynika, iż podlegająca przebudowie droga była już wcześniej, tj. przed rozpoczęciem robót budowlanych, częściowo utwardzona, a nie jak podaje Fundacja, w całości gruntową. Zarzut ten mija się więc ze stanem faktycznym opisanym przez pracowników organu nadzoru budowlanego.

Tak więc, mając na względzie powyższe wojewódzki sąd uznał, że kontrolowane postanowienia, jeżeli chodzi o zawarte w nich rozstrzygnięcia, są zgodne z prawem. Argumentacja [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego oparta na błędnej kwalifikacji zadań statutowych Fundacji nie miała wpływu na wynik sprawy, ponieważ zreformowane przez ten organ postanowienie pierwszej instancji również polegało na odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego i zawierało prawidłowe uzasadnienie. Winno zatem zostać utrzymane w mocy. Naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Fundacja D. [...] z siedzibą w L. [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu postanowień o odmowie wszczęcia postępowania organów administracji obu instancji, w sytuacji, gdy żaden z organów administracji nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skarżącej podnoszonych we wniosku o wszczęcie postępowania i nie wyjaśnił dlaczego nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania albo dlaczego żądanie skarżącej uznaje za nieuzasadnione,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo błędnego uzasadnienia kontrolowanych postanowień, a w szczególności postanowienia organu II instancji w kontekście przesłanki "celów statutowych" z art. 31 § 1 k.p.a., co skutkowało tym, że organ II instancji nie rozpoznał merytorycznie zaskarżonego postanowienia organu I instancji z dnia 4 marca 2016 r., a jedynie formalnie pod kątem przesłanek z art 31 § 1 k.p.a., co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności, bowiem sprawa nie została dwukrotnie rozstrzygnięta pod kątem merytorycznym,

3) naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi i przyjęciu, że skoro organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne nie wykazujące nieprawidłowości to nie ma podstaw do wszczęcia postępowania, podczas gdy zarówno Sąd, jak i organy obu instancji całkowicie pomięły, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie to nie tylko protokół z czynności kontrolnych, ale także zdjęcia sprzed rozpoczęcia prac, przedłożone przez Skarżącą na płycie DVD dokumentujące, że rozmiar wykonywanych prac wykracza poza pojęcie "przebudowy", a jest w istocie budową na którą trzeba mieć pozwolenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku, podnosząc m.in., że uzasadnienia postanowień organów obu instancji są odmienne mimo, że rozstrzygniecie w każdej instancji zapadło takie samo. Organ I instancji uznał, że nie ma uzasadnionych podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez Nadleśnictwo [...]. Organ II instancji "nie zdążył" natomiast ustosunkować się do zarzutów merytorycznych zażalenia skarżącej z dnia 16 marca 2016 r., bo uznał że to przedwczesne, a to z tego powodu, iż stwierdził, że skarżąca nie wykazała związku pomiędzy celami statutowymi a przedmiotem postępowania. Z uwagi na to, że uzasadnienie postanowienia organu II instancji opierało się tylko i wyłącznie na art. 31 § 1 k.p.a., skarżąca w swojej skardze do WSA skupiła się głównie na wykazaniu związku pomiędzy celami statutowymi a przedmiotem postępowania. W intencji skarżącej, skuteczne wykazanie tego związku miało spowodować uchylenie wadliwych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania co najmniej do organu II instancji, który po wyroku WSA miałby zająć się już oceną merytoryczną postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. i rozpatrzeć zarzuty zażalenia. Jednak WSA w Rzeszowie uznało, iż mimo tego, że uzasadnienie organu II instancji jest błędne, bo oparte na błędnej kwalifikacji zadań statutowych skarżącej, to i tak nie ma to wpływu na wynik sprawy, bo rozstrzygnięcie polega na odmowie wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w ocenie skarżącej kasacyjnie nie jest trafne. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuca, że żaden z organów administracji nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów odnośnie inwestycji podnoszonych we wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 15 lipca 2015 r. Organ I instancji opisał jedynie wyniki kontroli w okresie, kiedy prace budowlane już trwały i swoje spostrzeżenia oparł na twierdzeniach inwestora. Nie ustosunkował się w żaden sposób do zdjęć załączonych przez skarżącą, ani do dokumentacji projektowej, w której wprost wskazano, że "droga ma ślady drogi gruntowej". Nie odniesiono się do definicji przebudowy w kontekście tego, czy w niniejszej sprawie można w ogóle mówić o "istniejącym obiekcie budowlanym". Organ I instancji lakonicznie stwierdził, że żądanie skarżącej jest nieuzasadnione. W zażaleniu z dnia 16 marca 2016 r. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, skarżąca wytknęła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie dlaczego w ocenie organu nie doszło do samowoli budowlanej, nie wskazano ani jednego argumentu, dlaczego w ocenie organu to jest przebudowa a nie budowa nowego obiektu, nie uzasadniono co należy rozumieć przez obiekt budowlany i jaki charakter miała droga, zanim Nadleśnictwo rozpoczęło roboty budowlane. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegało przede wszystkim na braku ustosunkowania się do zarzutów skarżącej i braku jakichkolwiek rozważań, czy zanim przystąpiono do prac budowlanych istniał w ogóle jakikolwiek obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, który uzasadniałby, że mamy do czynienia z przebudową. Błędy uzasadnienia zostały także powielone przez organ II instancji, który w ogóle nie zajmował się kwestią merytorycznych zarzutów zażalenia, tylko skupił się na tym, czy skarżąca jest w ogóle uprawiona do żądania wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro WSA w Rzeszowie uznał, że Fundacja spełniła przesłankę celów statutowych winien wadliwe postanowienia uchylić, nie powinien zaś zajmować własnego stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie, jak wskazała ją wnosząca, została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Nie ma potrzeby przywoływania ponownie stanu faktycznego sprawy, wypada jedynie przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym, zarówno postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., wydane w pierwszej instancji, jak i kasacyjne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., zawierały tożsame rozstrzygnięcia, tj. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tym że organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania, ponieważ nie stwierdzono przy realizacji kwestionowanej przez skarżącą Fundację inwestycji naruszenia przepisów prawa, organ odwoławczy zaś, ponieważ analiza statutu Fundacji nie potwierdziła, aby wszczęcie postępowania było uzasadnione jej celami statutowymi, gdyż nie obejmowały one zadań z zakresu regulowanego przepisami Prawa budowlanego.

Sąd wojewódzki stwierdził, że analiza statutu Fundacji pozwalała przyjąć, że kontrolowana sprawa administracyjna mieści się w zakresie celów statutowych tej organizacji. Jest ona związana z ochroną przyrody i środowiska, a zatem podmiot ten mógł skutecznie wnieść skargę. Podkreślił, że nie ma konieczności, aby statut organizacji społecznej wprost przewidywał realizację zadań z zakresu regulowanego przepisami Prawa budowlanego, jak tego wymagał organ odwoławczy. Realizacja inwestycji budowlanej, jaką jest budowa drogi leśnej (bez względu na szczegółową kwalifikację planowanych czy wykonanych robót budowlanych) może bowiem oddziaływać na środowisko. To zaś wystarczało do przyjęcia, że realizacja takiej inwestycji pozostaje w związku z celami statutowymi Fundacji - nie jako inwestycja sama w sobie, ale w realiach tej konkretnej sprawy jako mogąca oddziaływać na środowisko i przyrodę. Za prawidłowe i zgodne z prawem wojewódzki sąd uznał stanowisko organu pierwszej instancji sprowadzające się do wykazania dekompletacji przesłanek wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego na podstawie żądania Fundacji. Wskazał także, że argumentacja [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego oparta na błędnej kwalifikacji zadań statutowych Fundacji nie miała istotnego znaczenia, ponieważ zreformowane przez ten organ postanowienie pierwszej instancji również polegało na odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego i zawierało prawidłowe uzasadnienie. Stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. zostało ocenione za nie mające wpływu na wynik sprawy. Powyższe stało się podstawą do oddalenia skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom prawidłowo przeprowadzonej kontroli sądowej zaskarżonych aktów administracyjnych. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji są odmienne mimo że rozstrzygnięcie w każdej instancji zapadło takie samo. Organ I instancji rozpatrzył sprawę "merytorycznie", organ odwoławczy przyjął natomiast skrajnie odmienny punkt widzenia i rozpatrzył sprawę "procesowo" uznając, że żądanie Fundacji nie spełnia przesłanki jaką jest uzasadnienie jej celami statutowymi. Sąd I instancji zakwestionował stanowisko organu odwoławczego i przychylił się do koncepcji organu stopnia powiatowego, przeprowadzając w tym względzie rozważania. Jednocześnie aprobując stanowisko organu wojewódzkiego, w zakresie ogólnego wyniku, tj. odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, zbieżnego z rozstrzygnięciem organu I instancji, w sposób nieuprawniony pominął istotną okoliczność. Zaaprobował sytuację, a wręcz przyczynił się do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Sąd I instancji, pominął niejako II instancję postępowania administracyjnego, samemu wchodząc w jej rolę, co nie powinno mieć miejsca. Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu.

Rację zatem ma wnosząca skargę kasacyjną, że brak uwzględnienia skargi przez Sąd wojewódzki, spowodował, że sprawa nie została dwukrotnie rozstrzygnięta pod kątem merytorycznym, ponieważ organ II instancji nie wypowiedział się w kwestii tego, czy żądanie wszczęcia postępowania było zasadne, a jeśli nie dlaczego. Działanie Sądu I instancji doprowadziło w sumie do pogorszenia sytuacji strony skarżącej.

Wskazać należy, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji (postanowienia). Decyzja (postanowienie) organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja (postanowienie) organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym.

Skoro, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że kontrolowana sprawa administracyjna mieści się w zakresie celów statutowych Fundacji, Sąd kasacyjny podziela tą ocenę, jego obowiązkiem było uchylenie postanowienia organu odwoławczego, tak aby umożliwić organowi II instancji realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania i dać możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy oraz odniesienia się do zarzutów formułowanych przez stronę.

Zasadny okazał się zatem podniesiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Przy czym zauważyć należy, odnośnie jego redakcji, że właściwszym byłoby powiązanie naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a., albowiem za podstawę orzeczenia Sąd instancji przyjął art. 151 p.p.s.a., ewentualnie wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przejawiające się w jego niezastosowaniu. Sąd II instancji uznał, że w zaistniałej sytuacji, nie ma potrzeby, aby odnosić się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które w gruncie rzeczy odnoszą się do postanowienia organu I instancji, dając szansę organowi odwoławczemu możliwość ustosunkowania się do nich w toku instancji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, zaś istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną prowadząc postępowanie we wskazanym wyżej zakresie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.