Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 265/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 5, par. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 roku sprawy ze skargi P. I. i A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących P. I. i A. I. solidarnie kwotę 800 ( osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A. i P. I., reprezentowanych przez adwokata M. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (w zakresie artykułów cukierniczych) z częścią handlowo - magazynową, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul A [...], na działce nr ewid. 263/1 w obrębie [...] i fragmentach działek drogowych 1/24, 1/18 w obrębie [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawa wnioskowanej przez E. i P. S. inwestycji była już przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...], [...] uchyliło decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w uzasadnieniu wskazując, iż postępowanie organu I instancji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie jednoznacznego określenia charakterystyki inwestycji i zbadania czy tak określona inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji.

Decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta Ł. po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. i P. małżonków S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej budowie budynku usługowego (w zakresie artykułów cukierniczych) z częścią handlowo-magazynową, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A [...] (działka nr 263/1 w obrębie [...] i fragmentach działek drogowych nr 1/24 i 118 w obrębie [...]).

W odwołaniu od tej decyzji A. i P. małżonkowie I., współwłaściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, reprezentowani przez adwokata M. G. wnieśli o jej uchylenie, ponieważ narusza ona ich interesy oraz przepisy obowiązującego prawa. Zdaniem stron organ I instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił charakteru planowanej inwestycji, ponieważ dane określone we wniosku pozostały niezmienione i nadal cechuje je znamię niejednoznaczności, nie pozwalające w żaden sposób na sprecyzowanie charakteru inwestycji. Organ nie zbadał także zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zasadności złożonego wniosku dla przedmiotowej inwestycji i wyznaczył wybiórczo obszar analizowany, pomijając fakt, iż działki w bezpośrednim sąsiedztwie to działki niezabudowane bądź z zabudową mieszkaniową i w tym świetle planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji. Ponadto odwołujący podnieśli, że inwestorzy samowolnie wycięli wszystkie drzewa porastające przedmiotową nieruchomość, potencjalnie przyczyniając się do zagrożenia środowiska naturalnego. Według stron decyzja narusza przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w związku z § 5-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na nieprecyzyjnym wskazaniu parametrów planowanej inwestycji, co następnie doprowadziło do naruszenia przepisów proceduralnych - art. 7 i art. 77 K.p.a. W ich przekonaniu organ I instancji uchylił się także od sprawdzenia prawdziwości i zakresu udzielonego przez inwestorów pełnomocnictwa architekt J. K.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. nr 647), przywoływanej dalej jako "ustawa" - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu II instancji zebrany materiał dowodowy daje podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a uzupełniony wniosek określa w sposób wystarczający i jednoznaczny charakter planowanej inwestycji obejmującej budowę budynku usługowego (w zakresie artykułów cukierniczych) wraz z częścią handlowo-magazynową o powierzchni sprzedaży do 70 m2 oraz budowę zjazdu z ul. A i budowę niezbędnych urządzeń budowlanych, w tym bezodpływowego zbiornika na ścieki. Decyzja organu I instancji odpowiada wymogom prawa.

W ocenie Kolegium udzielone przez E. i P. S. pełnomocnictwo spełnia wymagania stawiane pełnomocnictwom. Z pełnomocnictwa tego wynika, iż E. i P. S. upoważniają projektanta mgr inż. J. K. do podejmowania w ich imieniu wszystkich czynności związanych z procedurą uzyskania pozwolenia na budowę (a w szczególności do załatwiania spraw formalno-prawnych oraz składania i odbioru dokumentów) wobec nieruchomości przy ul. A [...] w Ł. Jeśli zaś chodzi o kwestie wycięcia drzew z przedmiotowej nieruchomości to wykraczają one poza zakres postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i nie mogą być skutecznie podnoszone w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem organu odwoławczego chybione są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego, błędnego przyjęcia pojęcia działki sąsiedniej, a tym samym naruszenia przepisów procedury przy przeprowadzeniu postępowania. Przywołując następnie brzmienie art. 4, art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 4 ustawy oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588) Kolegium wywiodło, że w dniu 22 listopada 2011 r. E. i P. S., działając przez pełnomocnika J. K. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu produkcyjno-handlowo-magazynowego artykułów cukierniczych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi na terenie Ł. przy ul. A [...] nr działki 263/1.

W toku postępowania, odpowiadając na wezwanie organu I instancji z dnia 12 marca 2012 r. inwestorzy w piśmie z dnia 21 marca 2012 r. określili, że funkcja przedmiotowej inwestycji to zabudowa usługowa. W tej sytuacji organ I instancji ponownie przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną w zakresie spełnienia przesłanek art. 61 ust 1 ustawy. Sporządzona analiza wykazała, iż planowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co stanowiło podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołując się do "zasady dobrego sąsiedztwa" i ukształtowanego na tym tle orzecznictwa sądowego, Kolegium zauważyło, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonych w odległości 99m od granic od przedmiotowej nieruchomości (z poszerzeniem do pełnych granic nieruchomości wchodzących częściowo w skład obszaru analizowanego, uzasadnionym również faktem, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie o nieznacznym stopniu zurbanizowania, w obszarze tym znajdują się liczne tereny rolne o znacznych powierzchniach z nieliczną zabudową) znajduje się zabudowa, na której prowadzona jest wraz z zabudową mieszkaniową zabudowa i działalność usługowa, m. in. zabudowa taka znajduje się na nieruchomości przy ul. A [...] (hurtownia artykułów spożywczych) oraz przy ul. A [...] i [...] (mechanika samochodowa i hurtownia części samochodowych). Dokonane ustalenia - w ocenie Kolegium - dają podstawę do stwierdzenia, że warunek zgodności planowanej inwestycji z istniejącą zabudową w zakresie funkcji należy uznać za spełniony. Analiza zabudowy obszaru pozwoliła na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a przyjęte parametry w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu określone zostały z poszanowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wynikają one z wartości średnich bądź dopuszczonych z uwagi na występowanie w obszarze. Linię zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczono: - od strony ul. A - jako nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż frontowej granicy działki, zgodnie z załącznikiem graficznym; maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki - do 0,32 (w obszarze wskaźnik ten wyniósł średnio 0,16, jego wartości zawarły się w przedziale od 0,06 do 0,38 dla zabudowanej nieruchomości z działalnością usługową ul. A [...]); szerokość elewacji frontowej - do 20,0m (zgodnie z wnioskiem) (w obszarze analizowanym znalazła się zabudowa o szerokości elewacji frontowej od 7,0m do 20m - zabudowa przy ul. A [...], zasadnym jest zatem wyznaczenie tego parametru w oparciu nie o średnią wartość, a w oparciu o wartość wynikającą z istniejącej w obszarze zabudowy); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - II kondygnacje nadziemne, przy zastosowaniu dachów spadzistych - Il-ga kondygnacja w poddaszu użytkowym (w nawiązaniu do zabudowy przy ul. A [...] i [...]); geometria dachu - dach płaski lub wielospadowy o maksymalnym nachyleniu połaci dachowych do 30° i kalenicy o wysokości do 9,0m, prostopadłej lub równoległej do frontu działki. W opinii Kolegium określenie wielkości m.in. dotyczących szerokości elewacji frontowej w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wartości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, jak też w przypadkach uzasadnionych potrzebami ochrony ładu przestrzennego, może przybrać postać określenia konkretnych, precyzyjnie wskazanych wielkości fizycznych, z wyłączeniem po stronie inwestora jakiejkolwiek swobody w kształtowaniu tych wielkości, lecz musi to każdorazowo znajdować uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej. W przedmiotowej sprawie co wykazała przeprowadzona analiza istniejąca w obszarze zabudowa dopuszcza wyznaczenie parametru w granicach tolerancji "od - do" i jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego -konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego. Zatem wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy zasadne było wydanie przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. I. i A. I. reprezentowani przez adwokata M. G. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w sytuacji braku spełnienia w/w przesłanki;

2. § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak konkretnego określenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi tej elewacji, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu;

3. art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie zawieszenia przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy istniały przesłanki uzasadniające zawieszenie w postaci podjęcia i prowadzenia prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulic A i B.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zakwestionowanej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższe oznacza, że Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu na wniosek E. i P. małżonków S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (w zakresie artykułów cukierniczych) z częścią handlowo-magazynową, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A [...], na działce nr ewid. 263/1 w obrębie [...] i fragmentach działek drogowych 1/24 i 1/18 w obrębie [...], wykazała, że została ona podjęta z istotnymi naruszeniami prawa materialnego i procesowego, co obligowało Sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa".

W rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż charakter planowanej przez P. i E. małżonków S. inwestycji wbrew zarzutom skargi nie budzi – w przekonaniu Sądu - żadnych wątpliwości. Inwestorzy na wezwanie organu I instancji w piśmie z dnia 21 marca 2012 r. (złożonym w siedzibie organu w dniu 23 marca 2012 r.) wyraźnie stwierdzili, że przedmiotem inwestycji jest zabudowa usługowa.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przywołanych na wstępie norm prawnych prowadzi do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, której wyniki co do zasady powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego w tym postępowaniu jest niewątpliwie zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Co istotne, organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie aniżeli wynika to z analizy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 - Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 – Lex nr 1152855).

Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie.

W przekonaniu Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło błędów, jakimi dotknięta była analiza urbanistyczna i podjęta na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca w sposób niejednoznaczny, bo w postaci wartości maksymalnych parametry nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej.

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Decyzja o warunkach zabudowy określa rozważany wskaźnik następująco - "do 0,32", natomiast z części tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że "wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla całej zabudowy w analizowanym terenie zawiera się w przedziale 0,06-0,38, średnio - 0,16. Inwestor określił maksymalną powierzchnię zabudowy planowanej inwestycji 1250 m2 , oznacza to konieczność przyjęcia wskaźnika 0,32, wielkość ta mieści się w górnej granicy wskaźników w analizowanym terenie. Ustalono dla przedmiotowej inwestycji maksymalny wskaźnik 0,32, zgodny z wnioskiem na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia". W ocenie Sądu zarówno w analizie urbanistycznej, jak i samej decyzji o warunkach zabudowy nie sposób znaleźć uzasadnienia dla odstąpienia przez organ I instancji od ustalenia rozważanego parametru zgodnie z brzmieniem § 5 ust. 1 rozporządzenia na poziomie średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym. Argumentem przemawiającym za zastosowaniem regulacji § 5 ust. 2 nie może być natomiast okoliczność, że inwestor określił maksymalną powierzchnię zabudowy (1250m2), skoro z załączonej do akt sprawy tabeli (k. 179) wynika, że w obszarze analizowanym tylko jeden spośród piętnastu obiektów posiada wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie 0,38 (działki nr 261/6 i 261/4).

Jeśli zaś chodzi o określenie szerokości elewacji frontowej, to w rozumieniu § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.2).

Z treści analizy urbanistycznej wynika, że "szerokość elewacji frontowej zabudowy obszaru analizy zawiera się w przedziale od 7 do 20 m (średnio 12,44 m). Dopuszcza się maksymalną szerokość elewacji frontowej 20 m na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia". Taką też wielkość bez dokładnej refleksji ustalił w decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji, nie dostrzegając, że nawet z tolerancją do 20 % szerokość elewacji frontowej kształtuje się na poziomie 14,92 m. W obu tych dokumentach próżno poszukiwać uzasadnienia dla ustalenia szerokości elewacji frontowej na tym właśnie poziomie. Zauważyć dodatkowo trzeba, że dopuszczenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej do 20 m, bez sprecyzowania wartości minimalnej owego parametru pozwala inwestorom w zasadzie wznieść obiekt o szerokości przykładowo 1 m. Dlatego też w celu uniknięcia takich właśnie absurdalnych i niejednoznacznych sytuacji konieczne jest precyzyjne wskazanie parametrów nowej zabudowy.

Prawidłowość ustalenia pozostałych parametrów decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4 ust. 4), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 4), czy też geometrii dachu (§ 8 ust. 1) nie budzi w ocenie Sądu uzasadnionych wątpliwości, bowiem znajduje pełne odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej.

Nie tracąc z pola widzenia wskazanych wyżej błędów, mających decydujący wpływ na wynik sprawy Sąd za trafną uznał konkluzję organu odwoławczego o spełnieniu w realiach rozpoznawanej sprawy zasady "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Mianowicie z części graficznej i tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że w granicach obszaru analizowanego wyznaczonych z zachowaniem reguł wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia (w odległości 99m od granic przedmiotowej nieruchomości) wraz z zabudową mieszkaniową występuje zabudowa usługowa (hurtownia artykułów spożywczych, mechanika samochodowa i hurtownia części samochodowych). Chodzi tu mianowicie o nieruchomości nr ewid. 261/6 i 261/4, 258/11 i 258/12, 15 i 17, 24, 28.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11- Lex nr 1145557).

Innymi słowy, skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa to zasadny jest wniosek, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację występującej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1371/10 – Lex nr 994162).

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy, to jest on w przekonaniu Sądu chybiony. Przede wszystkim na podkreślenie zasługuje fakt, że wspomniana norma prawna nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nadto przepis art. 62 ust. 1 wprowadza ograniczenie czasowe, wskazując, iż postępowanie można zwiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z akt sprawy niniejszej wynika natomiast, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 22 listopada 2010 r., wobec czego brak jest obecnie podstaw do zawieszenia spornego postepowania.

Błędne w ocenie Sądu są wreszcie argumenty skargi, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winno zostać poprzedzone konsultacjami z Miejskim Biurem Urbanistycznym w zakresie zgodności wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zgodnie z art. 6. K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Waloru takiego nie posiada natomiast ani projekt planu miejscowego, ani też koncepcja Miejskiego Biura Urbanistycznego co do sposobu zagospodarowania określonego terenu w nieobowiązującym jeszcze planie miejscowym.

Podsumowując, w toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. bezspornie uchyliło się od rzetelnego przeanalizowania i ustalenia stanu faktycznego sprawy niniejszej, uznając bezkrytycznie za odpowiadające wymogom prawa parametry nowej zabudowy ustalone w decyzji organu I instancji, wobec czego naruszyło przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Podkreślić wreszcie trzeba, że pomimo tego, iż w motywach wydanej decyzji na stronie 6 Kolegium zajęło jednoznaczne stanowisko co do sposobu w jaki powinny zostać określone parametry nowej zabudowy "od-do", to uwadze jego umknął niewątpliwie fakt, że utrzymana w mocy decyzja o warunkach zabudowy ustala wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy i szerokość elewacji frontowej z naruszeniem brzmienia § 5 i § 6 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c. p.p.s.a. W trybie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził w punkcie drugim wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaś na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania należnych skarżącym od organu.

Prowadząc ponownie postępowanie Kolegium zobowiązane jest uwzględnić oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa.

LP