Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2499/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. N. i S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 312/19 w sprawie ze skargi R. N. i S. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za działkę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję S. K. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. N. i S. N. solidarnie kwotę 1.120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. N. i S. N. (Skarżący) na decyzję Wojewody W. (Wojewoda) z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odszkodowania za działkę.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Starosta K. (Starosta), na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. na dzień wydania decyzji – Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako: u.g.n.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił ustalenia kwoty odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,2546 ha, położoną przy ul. M. w K., obręb nr [...], powstałą w wyniku wydzielenia z działki nr [...] gruntu pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu podniesiono, że na podstawie wydanej w dniu [...] września 2018 r. decyzji warunkowej, która stała się ostateczna, z działki nr [...] wydzielono m. in. działkę nr [...] przewidzianą na realizację i utrzymanie drogi publicznej klasy drogi lokalnej. Starosta stwierdził, że działka [...] stała się własnością Gminy Miejskiej K., jednak zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r. w sprawie I OSK 815/16 orzeczenie o odszkodowaniu na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest możliwe dopiero po ujawnieniu nowego właściciela w księdze wieczystej.

Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Skarżących decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu wskazał, że warunkowa decyzja podziałowa z dnia 4 września 2018 r. wydana została na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1, 2, 3 i art. 97 ust. 1, 1a, 1b u.g.n. Powołując się na wyrok w sprawie I OSK 815/16 wyjaśnił, że skoro w sprawie miał zastosowanie art. 93 ust. 3 u.g.n. to nie mógł równocześnie mieć zastosowania art. 98 ust. 1 tej ustawy, a organy w prowadzonym postępowaniu nie mają możliwości kwestionowania ostatecznej decyzji podziałowej. W warunkowej decyzji podziałowej wskazywany jest publiczny charakter drogi o znaczeniu lokalnym, jednak nie ma mowy, jak w przypadku art. 98 u.g.n., o przejściu konkretnych działek na rzecz Gminy K. W ocenie organu odwoławczego nie ma żadnych wątpliwości, że skarżący nadal pozostają właścicielami działki nr [...], w związku z tym nie ponieśli oni żadnej szkody.

Skarżący wnieśli skargę na powyższe rozstrzygnięcie zarzucając mu naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o wyrok NSA, który nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego i uzależnienie wydania decyzji przyznającej odszkodowanie od przesłanki niewskazanej w przepisach prawa, a w konsekwencji rażące naruszenie zasady praworządności;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 7b k.p.a. z naruszeniem przez organy administracji art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 u.k.w.h. wynikające z zaniechania organów administracji w zakresie obowiązku złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Gminy K. (Gmina) do działki [...] wydzielonej od drogi publiczne;

- 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ II instancji uzasadnienia decyzji nie spełniającego wymogów wskazanych w tym przepisie, w szczególności zaniechania sporządzenia uzasadnienia prawnego;

- art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. w sytuacji gdy zdaniem organu I instancji rozpatrzenie sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd wieczystoksięgowy;

- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez orzeczenie swojej decyzji na podstawie innego przepisu niż organ I instancji;

- art. 8, 9, 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób zmierzający do uniknięcia konieczności wypłacenia odszkodowania, poprzez brak poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz udzielenie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania, gdy w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione wszystkie przesłanki wynikające ze wskazanych przepisów;

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię;

- art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1, 2, 3. w zw. z art. 97ust. 1, 1a, 1b u.g.n. zgodnie z którymi działki wydzielone pod drogi publiczne z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna przechodzą z mocy prawa na własność gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją Burmistrza K. z [...] września 2018 r. zatwierdzony został podział nieruchomości [...] o pow. 0,2702 ha, w wyniku którego wyodrębniona została działka nr [...] o powierzchni 0,2546 ha oraz działka [...] o powierzchni 0,0156 ha pod warunkiem, że przy zbywaniu działki [...] zostanie jej zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce [...].

Powyższy podział dokonany został na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1, 2, 3 i art. 97 ust. 1, 1a, 1b u.g.n. W decyzji podziałowej w żadnym stopniu nie odniesiono się do art. 98 u.g.n., z którego miałoby wynikać, że działka nr [...] z mocy prawa przechodzi na własność gminy. Jedynie w uzasadnieniu warunkowej decyzji podziałowej wskazano, że działka ta będzie stanowiła fragment obszaru przeznaczonego pod drogę publiczną. Na podstawie powyższego stwierdzenia nie sposób jest jednak wskazywać, że przedmiotowa działka została wydzielona pod drogę publiczną.

Sąd wyjaśnił, że żaden wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi źródła obowiązującego prawa. Poglądy przedstawione w każdym z wyroków można negować lub je akceptować, tym niemniej nie można dyskredytować słusznego stanowiska organu tylko dlatego, że podziela pogląd zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podniósł następnie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. w sprawie I OSK 815/16 przedstawił pogląd, że skoro w decyzji podziałowej miał zastosowanie art. 93 ust. 3 u.g.n. to nie mógł mieć zastosowania art. 98 ust. u.g.n.

Sąd wyjaśnił, że rzeczą oczywistą jest, że podziału nieruchomości można dokonać z uwagi na skutek wystąpienia różnych okoliczności, które nie muszą być związane z przeznaczeniem konkretnej nieruchomości pod drogę publiczną. W rozpoznawanej sprawie wiele wskazuje na to, że podział działki [...] związany był z przeznaczeniem jej pod drogę publiczną przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak ani twierdzenia skarżących, ani organu administracji nie przesądzają o tym, iż podział nieruchomości został dokonany właśnie w tym celu.

Natomiast powołane w warunkowej decyzji podziałowej przepisy prawa, tj. art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust 1, 2, 3 i art. 97 ust. 1, 1a , 1b u.g.n. nie wskazują na to, że działka nr [...] wydzielona została pod drogę publiczną, a wręcz temu zaprzeczają.

W ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie organy administracji powołały się na treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r. w sprawie I OSK 815/16, ponieważ skoro w decyzji podziałowej miał zastosowanie art. 93 ust. 3 u.g.n. to nie mógł równocześnie mieć zastosowania art. 98 ust. 1 tejże ustawy, gdyż skutkiem prawnym rozwiązania zawartego w art. 98 ust. 1 ustawy jest utrata prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne.

Wskazał że Skarżący nie mogą skutecznie domagać się od organów administracji wystąpienia do sądu wieczystoksięgowego o ujawnienie rzeczywistego stanu rzeczy, z którego by wynikało, że Gmina stała się na skutek dokonanego podziału właścicielem działki nr [...], ponieważ takie żądanie byłoby skuteczne jedynie w przypadku dokonania podziału na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n.

W świetle decyzji podziałowej to Skarżący są nadal właścicielami działek [...] i [...] i nie mogą żądać aby organy administracji dochodziły dokonania zmian w zapisach księgi wieczystej.

Decyzja podziałowa w podstawie prawnej nie powołuje art. 99 u.g.n., jednak w jej rozstrzygnięciu zawarty jest warunek wynikający z tego artykułu, mianowicie, że przy zbywaniu działki [...]zostanie jej zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. ul. B. poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...] oraz na działce nr [...]. Tak więc w rozstrzygnięciu organu administracji w tej sprawie faktycznie zastosowano unormowanie z art. 99 u.g.n., które koresponduje z art. 93 ust. 3 u.g.n. i potwierdza, że zapewnienie wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej musi nastąpić dopiero w chwili dokonywania podziału nieruchomości polegającego na zbyciu działek.

Jeżeli podział nieruchomości uwarunkowany jest ustanowieniem przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności, to tym samym wyklucza twierdzenie o przejściu własności tych działek na gminę z chwilą gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ta okoliczność przesądza o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lipca 2013 r., w sprawie II SA/Sz 455/13, wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., w sprawie I OSK 1681/10 – dostępne w CBOSA).

Wydzielona działka, na której istnieje możliwość czy też wręcz obowiązek ustanowienia służebności gruntowej nie może mieć charakteru drogi publicznej. Sąd pierwszej instancji podkreślił zatem, że warunkiem zbycia wydzielonej działki nr [...] jest ustanowienie służebności drogowej m.in. na działce nr [...], co wyklucza aby ta ostatnia działka w decyzji podziałowej mogła być przeznaczona pod drogę publiczną.

Sąd wskazał, że jedynym podmiotem, który wywodził, że Gmina zobowiązana jest do wystąpienia do sądu wieczystoksięgowego, była strona skarżąca. W świetle analizy całości materiału dowodowego, dokonanej również w niniejszym uzasadnieniu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że Gmina na skutek dokonanego podziału warunkowego stała się z mocy prawa właścicielem działki [...]. Powoływanie się przez stronę skarżącą w tym przypadku na przepis art. 98 ust. 2 u.g.n. nie ma żadnego znaczenia prawnego, ponieważ art. 98 u.g.n. nie był podstawą prawną wydanej warunkowej decyzji podziałowej, która obecnie i w chwili rozstrzygania sprawy przez organy administracji była decyzją ostateczną i prawomocną.

Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

1. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy ti,:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. a w związku z naruszeniem przez organy administracji publicznej w toku postępowania art. 6 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości i oddalenie skargi wniesionej przez Skarżąca w całości, w sytuacji, gdy Organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 6 kpa poprzez:

- wydanie przez organ II instancji decyzji w oparciu jedynie o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego, z pominięciem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a w konsekwencji rażące naruszenie zasady praworządności,

- uzależnienie wydania decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną działkę od przesłanki niewskazanej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności niewskazanej ani w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., ani w art. 129 ust. 5 pkt 1) u.g.n, ani w żadnym innym przepisie tej ustawy, a w konsekwencji rażące naruszenie zasady praworządności,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy administracji publicznej w toku postępowania art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 7b kpa w zw. z naruszeniem przez organy administracji publicznej art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 Ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 147, dalej jako "u.k.w.h.") poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości i oddalenie skargi wniesionej przez Skarżących w całości, w sytuacji, gdy Organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 7b kpa w zw. z naruszeniem przez organy administracji publicznej art. 98 ust. 2 ugn. w zw. z art. 35 ust. 1 u.k.w.h. poprzez:

- rażące naruszenie zasady praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej przez Organ II instancji, w tym poprzez niepodjęcie jakiejkolwiek współpracy między organami administracji publicznej w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji poprzez całkowicie sprzeczne z zasadami praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej skorzystanie przez organ II instancji z zaniechania organów administracji publicznej w zakresie obowiązku złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Gminy do działki [...] wydzielonej pod drogi publiczne, w sytuacji gdy konieczność złożenia takiego wniosku jest wprost nakazana w art, 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 u.k.w.h., a organy administracji publicznej dysponowały podstawą do dokonania wpisu praw Gminy do księgi wieczystej (tj. dysponowały ostateczną decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości z dnia [...] września 2018 r.,)

2. Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego ti.:

- art. 98 ust 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1) u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu przez Sąd, że w przypadku wydania ostatecznej decyzji podziałowej, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, tylko w sytuacji, gdy w decyzji podziałowej, jako podstawa prawna wydania decyzji wskazany był przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do przyjęcia, że działki te przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa 2 dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, niezależnie od powołania w podstawie prawnej takiej decyzji art. 98 ust. 1 u.g.n. i niezależnie od zamieszczenia w sentencji takiej decyzji, bądź w jej uzasadnieniu takiej podstawy czy nawet informacji o przejściu własności na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa, gdyż skutek w postaci przejścia własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy samego prawa i jest niezależny od jakiegokolwiek orzeczenia organów administracji publicznej w tym zakresie,

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podział działki gruntu dokonany na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n. wyklucza możliwość zastosowania do tej samej działki art. 98 ust. 3 u.g.n., podczas gdy art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy wszystkich działek wydzielonych pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, bez względu na to, czy jednocześnie z wydzieleniem działki pod drogę publiczną następuje wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych.

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu przez Sąd, że obowiązek zapłaty odszkodowania, wynikający z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n., powstaje tylko w wypadku podziału nieruchomości z inicjatywy samych organów administracji publicznej, zaś nie może on powstać jeżeli podział nieruchomości, w efekcie którego zostają wydzielone działki pod drogi publicznej, następuje na wniosek właściciela, podczas gdy z literalnego brzmienia art 98 ust. 1 wynika, że tyczy się on wyłącznie działek wydzielonych pod drogi publicznej z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a zatem w przypadku przymusowego podziału nieruchomości, dokonywanego z inicjatywy samych organów administracji publicznej przepis ten w ogóle nie może znaleźć zastosowania, gdyż znajduje on zastosowanie tylko w przypadku podziału nieruchomości na wniosek,

a w konsekwencji naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art, 129 ust 5 pkt 1) u.g.n. poprzez ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie i bezzasadne uznanie przez Sąd, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę oznaczoną numerem [...] o pow. 0. 2546 ha, obręb nr [...], miasto K., dla które Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgą wieczystą nr KW [...], w sytuacji, gdy w realiach przedmiotowej sprawie zostały wypełnione wszystkie przesłanki do ustalenia odszkodowania, wynikające ze wskazanych przepisów, tj. działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną gminną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek jej właścicieli, a decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Skarżący wnieśli :

a. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Ol 312/19 w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie,

b. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych dotychczas w sprawie poprzez przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentu: Pisma Burmistrza Miasta K. z dnia [...] czerwca 2019 r. złożonego w postępowaniu toczqcym się pod sygn.. [...], pt. Ustosunkowanie się do odwołania R. N. i S. N. z [...] czerwca 2019 r. od decyzji Burmistrza Miasta K. z [...] maja 2019 r. na okoliczność: całkowitej rozbieżności między stanowiskiem prezentowanym przez organy administracji publicznej co do stosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. w przedmiotowej sprawie.

c. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz Skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zostały złożone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 sierpnia 2022 r. I OSK 1839/19 rozpoznał skargę kasacyjną skarżących wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 9 kwietnia 2019 r. W sprawie zakończonej wyrokiem z 11 sierpnia 2022 r. spór dotyczył zasadności żądania odszkodowania za działkę nr [...]powstałą na skutek wydania na wniosek Skarżących przez Burmistrza decyzji warunkowej z [...] listopada 2012 r., zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 4.3504 ha, w wyniku którego powstały nowe działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...], pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielanych działek nr [...], [...] i [...], do czasu budowy przewidzianych w planie miejscowym dróg publicznych, zostanie im zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych w obrębie wydzielanych działek gruntu nr [...], [...]lub [...] albo w obszarze innych działek powstałych w wyniku tego podziału.

Z ustaleń faktycznych poczynionych w owej sprawie na podstawie zaświadczenia Burmistrza z [...] maja 2016 r. oraz wypisu i wyrysu ze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., podjętej przez Radę Miejska w K. uchwałą nr [...]z dnia [...] marca 2009 r., że według stanu na dzień [...] listopada 2012 r., tj. datę wydania decyzji warunkowej zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowej, działka nr [...] w całości zlokalizowana została w zasięgu obszaru oznaczonego jako [...] , przewidzianego na realizację i utrzymanie drogi publicznej klasy drogi lokalnej.

Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych przez organ w niniejszej sprawie, działka nr [...]powstała na skutek podziału zatwierdzonego decyzją warunkową Burmistrza z [...] września 2018 r. Z ustaleń faktycznych, które w sprawie nie były kwestionowane ani przez Skarżących ani przez Gminę wynika, że działka ta przeznaczona była na realizację i utrzymanie drogi publicznej – jak wynika y postanowienia opiniującego wstępny podział nieruchomości wynika, że położona jest na terenie oznaczonym jako [...], przewidzianego na realizację i utrzymanie drogi publicznej klasy drogi lokalnej.

Oznacza to, że stan faktyczny i prawny sprawy zakończonego wyrokiem Sądu kasacyjnego z [...] sierpnia 2022 r. I OSK 1839/19 jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.

Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 11 sierpnia 2022 r. wskazać należy, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, jednak z uwagi na to, iż zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołują się do skutków nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego to ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego. Rozstrzygnięcie w kwestii zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego będzie miało wpływ na wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów procesowych.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość odmowy ustalenia odszkodowania za działkę [...], powstałą w wyniku podziału dokonanego decyzją Burmistrza z [...] września 2012 r. Podziału wydzielającego przedmiotową działkę dokonano na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 – 3, art. 97 ust. 1 ust. 1a, ust. 1b i art. 99 u.g.n., przy czym jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa działka znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną.

Zatem problemem w sprawie pozostaje kwestia możliwości ustalenia odszkodowania za grunt, który z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., choć w samej decyzji podziałowej, przy podziale dokonanym na wniosek właściciela, nie jest wskazany jako podstawa prawna art. 98 ust. 1 u.g.n., ale m.in. art. 93 u.g.n.

Z regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, w sytuacji podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela, obowiązek organ administracji wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi przy tym zastrzeżeń stwierdzenie, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.). Tym samym, dla konieczności wydzielenia w decyzji podziałowej części działki pod drogę publiczną, nie mają znaczenia plany inwestycyjne właściciela nieruchomości ale także zarządcy drogi. Kluczowe pozostaje wyłącznie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istotny jest skutek prawny owego obowiązku organu wydzielenia działki pod drogę publiczną i tryb, w jakim skutek ów następuje. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. wskazuje, iż skutek ten następuje z mocy samego prawa, a zatem dla swej ważności nie potrzebuje jakichkolwiek dalszych działań, w szczególności potwierdzenia w treści orzeczenia organów administracji lub sądów. Natomiast skutkiem prawnym, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., jest utrata własności (użytkowania wieczystego) działek wydzielonych pod drogi publiczne. Utrata własności (użytkowania wieczystego) działek wydzielonych pod drogi publiczne pozostaje konsekwencją decyzji podziałowej i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ani też Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, na których rzecz następuje nabycie prawa własności gruntu wydzielonego pod drogę publiczną.

Istotne jest także i to, że do oceny skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. uprawniony jest organ administracji w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Skutek przejścia na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności gruntu, w warunkach powyższego przepisu, jest bowiem przesłanką ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania, a zatem ocena jego spełnienia mieści się w kompetencjach organu administracji publicznej. Dla przyznania odszkodowania w świetle art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. organ musi zbadać wyłącznie czy wskutek decyzji podziałowej nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Zaistnienie skutku w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości jest wyłącznie konsekwencją wydzielenia działki pod drogę publiczną (vide: wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r., I OSK 159/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wskazać należy w tym miejscu, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wprost wskazał, że sporna działka stała się własnością gminy.

Trafne są zatem zarzuty kasacyjne naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1) u.g.n. oraz art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. w zakresie błędnej oceny skutków prawnych decyzji podziałowej, w sytuacji gdy z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż przedmiotowa działka wyznaczona została pod drogę publiczną, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji, z uwagi na charakter drogi publicznej przewidzianej w miejscowym planie, przeszła na własność Gminy, przez co skarżący utracili do niej tytuł prawny. Skutkiem takiego stanu rzeczy winna być wypłata odszkodowania na warunkach wskazanych w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Należy także zauważyć, iż nie ma podstaw do tego, by mówić o dwóch trybach postępowania w sprawie podziału nieruchomości w odniesieniu do podziału dokonywanego na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n. i art. 98 ust. 1 u.g.n. Bo chociaż art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje szczególny skutek dokonanego podziału w postaci przejścia prawa własności gruntu przewidzianego pod drogę publiczną, to nie oznacza, że w tym przypadku ma miejsce odrębny tryb postępowania. Także bowiem w tym przypadku, tak jak w każdym innym gdy istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jego treść przesądza o możliwości podziału nieruchomości (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uwagi do art. 98; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., I OSK 909/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r., II SA/Gd 469/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego punktu widzenia kwestia warunkowości decyzji podziałowej, wydzielającej przedmiotową działkę nie ma znaczenia przy ocenie skutków tej decyzji, które nastąpiły z mocy samego prawa.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek zapłaty odszkodowania, wynikający z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n., powstaje tylko w wypadku podziału nieruchomości z inicjatywy organów administracji publicznej, zaś nie może on powstać jeżeli podział nieruchomości, w efekcie którego zostają wydzielone działki pod drogi publicznej, następuje na wniosek właściciela. Pogląd taki nie został wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W konsekwencji powyższych uwag za trafny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem zasady legalności działania organów administracji statuowanej art. 6 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 6 k.p.a. wskutek wydania decyzji na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego. Pogląd prawny przywołany przez organ odwoławczy, egzemplifikowany konkretnym orzeczeniem sądu administracyjnego, nie oznacza, iż uzasadnienie takiego orzeczenia staje się aktem prawnym, zawierającym normy postępowania. Pogląd prawny przywołany w zaskarżonej decyzji nie pozostawał niczym więcej jak tylko wyrazem sądowej interpretacji określonych przepisów u.g.n. Pogląd ten autor kasacji skutecznie zakwestionował stosownym zarzutem naruszenia prawa materialnego.

Nie jest natomiast trafnie przywołany zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 oraz art. 7b k.p.a. i w zw. z art. 98 ust. 2 u.g.n. i art. 35 ust. 1 k.w.h. Organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę nie były uprawnione do występowania z wnioskiem o wpis Gminy do księgi wieczystej.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), art. 135 i art. 193 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną tyczącą podstaw odszkodowawczych za grunt wydzielony pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.), a następnie podejmie działania celem ustalenia odszkodowania należnego dawnym właścicielom, stosownie do warunków określonych w art. 98 ust. 3 u.g.n.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strony postępowania kasacyjnego wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.