Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1428/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 pkt 6 art 61 ust 1 pkt2 lita, art 67, art 207 ust1 pkt2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji "A" w K. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Fundacja A w K. (dalej jako: skarżąca, beneficjent, strona) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r., nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...]r. o nr [...], w przedmiocie zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Planu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 wraz z odsetkami (dalej: umowa o dofinansowanie projektu).

W podstawie prawnej organ powołał art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 46 ust 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1668), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1, art. 60 pkt 6 w zw. z art. 61 ust 1 pkt 2 lit.a oraz w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm. dalej jako u.f.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej jako k.p.a.), art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 818 ze zm. dalej ustawa wdrożeniowa), oraz § 15 umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.

Powyższe rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny:

W dniu 2 października 2018 r. została zawarta pomiędzy województwem [...] reprezentowanym przez Zarząd Województwa [...] pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej programem województwa [...] na lata 2014-2020 (zwany dalej: organ, IZ) a skarżącą, umowa nr [...] o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Planu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

We wniosku o dofinansowanie w realizacji projektu jako główny cel przedsięwzięcia wskazano: "poprawa jakości kształcenia wśród uczniów i nauczycieli w szkołach podstawowych Fundacji [...] w J., S., P. i S. w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 28 września 2020 r.

W związku z powyższym skarżąca zawarła umowę nr [...], z B Sp. z o.o. na łączną kwotę [...]zł, której przedmiotem było wyposażenie do szkół, m.in. na podstawie faktur z dnia [...] r. o następujących numerach:

- [...] na kwotę [...]zł,

- [...]na kwotę [...]zł,

- [...]na kwotę [...]zł,

- [...]na kwotę [...]zł,

Beneficjent uregulował ww. zobowiązania 2 maja 2019 r.( [...]zł) oraz 15 maja 2019 r. ([...]zł). We wniosku o płatność nr [...] Beneficjent wykazał wydatki kwalifikowane w pełnej wysokości tj. [...]zł.

Zespół kontrolujący IZ w dniach od 13 do 15 maja 2019 r. przeprowadzał kontrolę planową nr [...], dotyczącą prawidłowości realizacji projektu nr [...].

W wyniku przeprowadzonej kontroli IZ, stwierdziła że Beneficjent we wniosku o płatność nr [...] za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 31 maja 2019 r. wykazał wydatki dotyczące zakupu wyposażenia do szkół w zawyżonej wysokości. Beneficjent uregulował zobowiązanie w wysokości wynikającej z faktury obejmującej niedostarczony sprzęt. Weryfikacja ewidencji księgowej Beneficjenta wykazała, iż na koniec 2019 r. zaewidencjonowano wydatki dotyczące zakupu wyposażenia w wysokości [...]zł. Beneficjent przedstawił również faktury korygujące wystawione [...] r. na łączną wartość [...]zł.

Ponadto Beneficjent wyjaśnił w korespondencji, iż korekta wydatków nastąpiła w 2020 r. podczas regulowania kolejnej faktury wystawionej przez B Sp. z o.o. ( faktury nr [...]na kwotę [...]zł, wystawionej [...] .r. a zapłaconej dnia 19 czerwca 2020 r.). W związku z powyższym, Beneficjent dokonał zapłaty w wysokości [...]zł, tj. pomniejszając zapłatę o wartość wynikającą z faktur korygujących na łączną wartość [...]zł.

Organ, stwierdził nieprawidłowość o której mowa w przepisie art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 tj. Beneficjent wykazując we wnioskach o płatność wydatki w zawyżonych wysokościach ( działanie lub zaniechanie) naruszył zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r.(dalej: Wytyczne) - podrozdziału 6.2 pkt.3 lit. j (naruszenie przepisów krajowych) zgodnie z którymi wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie przedstawione warunki od lit. a do lit. k, w tym dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robot zrealizowanych w tym zaliczek dla wykonawców z zastrzeżeniem pkt 4 podrozdziału 6.4, co spowodowało szkodę w budżecie Unii Europejskiej.

Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu zobowiązał się do:

- realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego (§ 4 ust.1 umowy o dofinansowanie),

- stosowania przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r.( § 4 ust.4 umowy o dofinansowanie).

W przypadku stwierdzenia iż na skutek działania bądź zaniechania Beneficjenta doszło do nieprawidłowości lub innego wydatkowania środków niezgodnie z umową IZ wszczyna procedurę odzyskiwania środków zgodnie z przepisami rozporządzenia ogólnego, ustawy wdrożeniowej oraz ustawy o finansach publicznych w szczególności gdy na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest (...), wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp. (...) beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (§ 15 ust.1 umowy o dofinansowanie).

Ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest w trakcie kontroli projektu(...). Niemniej , na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu do realizacji i podpisanie umowy z Beneficjentem o dofinansowanie, nie oznacza, że wszystkie wydatki które Beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu uznane zostaną za kwalifikowalne (§ 20 ust.1 umowy o dofinansowanie).

Z uwagi na fakt, że Beneficjent nie dochował należytej staranności i nie zrealizował projektu zgodnie z wnioskiem i umową o dofinansowanie, ponieważ miał wiedzę, że wystawione faktury są nieprawidłowe a mimo to wykazał wydatki do rozliczenia w zawyżonej wysokości oraz nie dopełnił obowiązku rzetelnego sprawdzenia dokumentów, co skutkowało ich wykazaniem i zatwierdzeniem w zawyżonej wysokości a w konsekwencji stwierdzeniem nieprawidłowości i konieczności ich zwrotu.

Wydatki wykazane we wniosku o płatność za zadanie zostały uznane przez IZ za niekwalifikowalne w ramach projektu. W ocenie organu strona naruszyła umowę o dofinansowanie projektu i w konsekwencji organ uznał, iż doszło do wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, co na podstawie art. 207 u.f.p. uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził m.in., że skarżąca naruszyła regulację podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. j, "Wytycznych" w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r., ponieważ zawyżyła wydatki za realizację zadań wynikających z ww. umowy. To skutkowało uznaniem za wydatek niekwalifikowalny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p., szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 9 pkt 3 ustawy wdrożeniowej. Natomiast art. 9 pkt 9 ustawy wdrożeniowej w zakresie odzyskiwania środków odsyła do art. 207 ust. 1 u.f.p., który stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stosownie do art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej) i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zgodnie z art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa beneficjenta do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, stosownie do art. 207 ust. 9 u.f.p. instytucja zarządzająca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. W związku z powyższym organ stwierdził naruszenie procedur określonych w art.184 u.f.p. wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawartej na podstawie art. 206 u.f.p. w szczególności procedur określających zasady realizacji projektu przy wykorzystaniu środków europejskich i zobowiązał beneficjenta do zwrotu dofinansowania z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 w łącznej kwocie [...]zł powiększonej o wysokość odsetek określonych jako zaległości podatkowych naliczanych od dnia przekazania środków.

Od powyższej decyzji skarżąca pismem z dnia 24 września 2021 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. Skarżąca w ww. skardze wniosła:

1. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r., o nr [...],

2. o zasądzenie od Zarządu Województwa [...] kosztów procesowych wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze skarżąca zarzuciła organowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 i 8 § 1 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania do władz publicznych, polegających na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;

b) art. 75 oraz art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a., polegającym na pominięciu przedstawionych dowodów, nieuwzględnienia jako dowodów wszystkich dokumentów w sprawie, niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

c) art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

d) art. 107 § 1 i 3 kpa., w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie wbrew dowodom z dokumentów, że skarżący jako beneficjent dofinansowania dokonał nadmiernej zapłaty na rzecz dostawcy;

e) art.107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak należytego i dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej oraz stanu faktycznego decyzji, odnoszących się do określenia zasadności wysokości dofinansowania do zwrotu, brak jasnego określenia, jakie konkretnie czyny zarzuty legły u podstaw wydania decyzji o zwrocie dofinansowania czyli naruszenia przesłanek właściwego uzasadnienia, co czyni decyzję wadliwą, z punktu widzenia art.107 w zw. z art. 7 k.p.a., oraz niezgodną z zasadami prawidłowego uzasadnienia zawartego w art.107 § 3 k.p.a., stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu i zrozumienie tych motywów oraz w związku z tym istotnie wpływa na wynik sprawy.

Nadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, przez dokonanie błędnej wykładni lub niewłaściwe zastosowanie przepisów to jest:

a) art. 207 ust 1 pkt 2 ust 9 pkt 1 i ust 12 a pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6, 61 ust 3 pkt 2 i 67 u.f.p. oraz w zw. z art.184 u.f.p. poprzez orzeczenie o zwrocie środków pomimo braku naruszenia przez skarżącą zasad określonych w ww. przepisach;

b) art. 24 pkt 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że w związku z realizowanym projektem w wyniku wydania decyzji o zwrocie części udzielonego dofinansowania, organ nie określił właściwie jakie konkretnie działania skarżącej stanowią przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji oraz, że jej uzasadnienie jest również nieczytelne, ponieważ nie zawiera konkretnych odniesień do czynności beneficjenta.

W związku z realizacją przedmiotowej umowy wystawiono stosowne faktury w terminach i kwotach wynikających z tych dokumentów.

Skarżąca występowała o płatność zgodnie z dokumentami finansowymi i księgowymi, wg stanu na dzień złożenia wniosku. Natomiast rozliczenie pomiędzy beneficjentem a B sp. z o.o. (sprzedawca) obejmowało także dokonane w trakcie realizacji umowy korekty faktur, co zostało zakwestionowane przez IZ w toku kontroli realizacji projektu.

W konsekwencji wyżej przywołanych zdarzeń, Zarząd Województwa [...] wydał zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Organ między innymi podniósł, iż nie naruszył zarówno przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego wskazując, że skarżąca zgodnie z § 4 ust.1 umowy o dofinansowanie, zobowiązała się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego. Także stosowania przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego oraz "Wytycznych" w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r.( § 4 ust.4 umowy o dofinansowanie).

Nadto w przypadku stwierdzenia błędów/omyłek w wystawionych dokumentach w zależności od ich rodzaju, beneficjent powinien wystąpić do wykonawcy o wystawienie faktury korygującej lub sporządzić notę korygującą i dopiero po otrzymaniu poprawnego dokumentu finansowego, zgodnego z otrzymanym asortymentem oraz jego wartością wskazana w ofercie wykonawcy, winien beneficjent regulować wobec niego zobowiązanie. Tymczasem beneficjent tego nie uczynił i mając wiedzę, że wystawione faktury są nieprawidłowe, wykazał wydatki do rozliczenia w zawyżonej wysokości.

Zatem skarżąca dokonując płatności za realizację zadań wynikających z ww. umowy i mając wiedzę, że faktury są nieprawidłowe i wykazała je jako wydatki do rozliczenia w zawyżonej wysokości, naruszyła przepisy podrozdziału 6.2. pkt.3 lit. j. "Wytycznych" w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r., ponieważ zawyżyła wydatki za realizację zadań wynikających z ww. umowy. To skutkowało uznaniem za wydatek niekwalifikowalny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co stanowi nieprawidłowość, która może mieć skutki budżetowe niekoniecznie powodujące szkodę - realny uszczerbek ponieważ strata-szkoda realna nie jest konieczna, lecz dla jej zaistnienia wystarczy sama możliwość wystąpienia. W konsekwencji naruszenie warunków kwalifikowalności wydatków skutkuje uznaniem wydatku za nieprawidłowy, czym w przedmiotowej sprawie było przedłożenie przez skarżącą do rozliczenia nieprawidłowych faktur.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j., Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt.5, podejmowane z zakresu administracji publicznej.

Sąd przyjął za prawidłowy stan sprawy ustalony przez organ.

Istotą sporu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie nałożono na beneficjenta obowiązek zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur i określenia terminu od którego nalicza się odsetki w związku z nieprawidłowościami polegającymi na dokonaniu przez skarżącą płatności za realizację zadań wynikających z realizacji przedmiotowej umowy w ten sposób, że skarżąca mając wiedzę, że faktury są nieprawidłowe wykazała je jako wydatki do rozliczenia w zawyżonej wysokości.

W konsekwencji ocena legalności, czy zasadnie organ nałożył na beneficjenta obowiązek zwrotu dofinansowania w oparciu o przepis art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p.

Zgodnie z art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art.184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa z ust.9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie zaś z art. 184 ust.1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Interpretując pojęcie "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu", w ocenie Sądu należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu ‘’procedura‘’, jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że procedury, o których mowa w art. 184 ust.1 u.f.p. to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. p.z.p., ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu ( por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3597/15, LEX nr 2389918, a także wyroki NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, LEX nr 2345825, z dnia 12 kwietnia 2017 r.,sygn..akt.II GSK 2389/15, LEX nr 2301514, z dnia 22 marca 2017 r.,sygn. akt II GSK 3026/15, LEX nr 2267348).

Taką procedurę określa rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz.UE L 347.z 20 grudnia 2013 r.,str.320). Ponadto w ramach procedur, o których mowa w art.184 u.f.p. mieszczą się procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą projektem oraz procedury określone w ustawie Prawo zamówień publicznych.

Zgodnie z jego art. 2 pkt 36 "nieprawidłowość"’ oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Z powyższych regulacji wynika, że naruszeniu procedury nie musi towarzyszyć powstanie rzeczywistej szkody, bowiem wystarczająca jest potencjalna możliwość spowodowania takiej szkody. Oznacza to, że szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, a do stwierdzenia, że miała miejsca nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie powstania szkody.

Korektom finansowym poświęcony jest art.143 rozporządzenia. Stosownie do jego ust.1 zd.1 odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. Ust.2 stanowi, że państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu.

Na gruncie krajowym zadania w zakresie korekt finansowych w przypadku regionalnego programu operacyjnego zostały powierzone Instytucji Zarządzającej , którą w rozpatrywanej sprawie jest Zarząd Województwa zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Art. 9 ust.2 pkt 7, 8 i 9a ustawy wdrożeniowej wskazuje, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów, nakładanie korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w u.f.p. albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu.

Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej ‘’nieprawidłowościami’’, powoduje powstanie obowiązku podjęcia działań przez właściwą instytucję, o których mowa w ust. 9 lub 11. Ustęp 9 stanowi, że w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej:

1) przed zatwierdzeniem wniosku o płatność - instytucja zatwierdzająca wniosek o płatność dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowanych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo;

2) w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność – właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w przypadku programu EWT- zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu.

Wreszcie, zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu z 27 października 2017 r. beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z jej treścią oraz wnioskiem o dofinansowanie. Ponadto zobowiązał się poddać kontroli dokonywanej przez IZ oraz inne uprawnione podmioty w zakresie realizacji projektu, która może prowadzić do korekty wydatków kwalifikowalnych rozliczanych w ramach projektu.

Samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu tych środków w całości lub części. Konieczna jest bowiem ocena skutków stwierdzonego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 i art.143 ust 2 rozporządzenia 1303/2013. Środki unijne podlegają bowiem zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie jednocześnie musi stanowić ‘’nieprawidłowość’’ w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Z kolei ‘’nieprawidłowość’’ ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło lub mogło dojść do powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Przez możliwość powstania szkody należy rozumieć możliwość uszczuplenia środków budżetowych - unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania ‘’nieprawidłowości’’ w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia konieczne jest ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych wystąpiło co najmniej zagrożenie, że szkoda powstanie.

Zatem dla powstania obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki:

1) działanie lub zaniechanie beneficjenta pomocy,

2) które powoduje jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa krajowego lub unijnego,

3) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W rozpoznawanej sprawie IZ zarzuciła skarżącej nieprawidłowy sposób wykonania umowy przez dokonanie płatności za realizację zadań wynikających z przedmiotowej umowy w ten sposób, że mając wiedzę, że faktury są nieprawidłowe wykazała je jako wydatki do rozliczenia w zawyżonej wysokości, w sytuacji, gdy powinna wystąpić do wykonawcy o wystawienie faktury korygującej lub sporządzić notę korygującą i dopiero po otrzymaniu poprawnego dokumentu finansowego, zgodnego z otrzymanym asortymentem oraz jego wartością wskazaną w ofercie wykonawcy, powinna regulować wobec niego zobowiązanie.

Należy zaznaczyć, że strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń w tym zakresie, inaczej je oceniając na gruncie obowiązujących przepisów. W jej ocenie niezaistniała nieprawidłowość w rozumieniu przepisów krajowych i unijnych

Sąd w składzie orzekającym nie podzielił stanowiska skarżącej lecz przyznał rację organowi podzielając jego argumentację, że zawarta umowa o dofinansowanie projektu wraz z wyszczególnionymi na jej wstępie przepisami unijnymi i krajowymi obowiązywała beneficjenta do realizacji projektu z należytą starannością zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowieniem obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego (§ 4 ust.1 umowy).

W konsekwencji należy dojść do wniosku, że zarzuty skarżącej nie są zasadne, ponieważ naruszyła ona zapisy umowy, a organ prawidłowo nałożył na stronę obowiązek zwrotu dofinansowania.

Skarżąca bowiem zobowiązana była w myśl umowy do przestrzegania wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, które w rozdziale 6.2 pkt 3 przewidują iż, "wydatkami kwalifikowalnymi jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: (...) g, został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w ‘Wytycznych" (...) j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych, w tym zaliczek dla wykonawców, z zastrzeżeniem pkt 4 podrozdziału 6.4.", a tego skarżąca nie dotrzymała realizując płatności na rzecz (sprzedawcy) B sp. z o.o. w wyniku czego przedłożyła do rozliczenia nieprawidłowe, (zawyżone wydatki) faktury.

W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko organu, że naruszenie procedur określonych w umowie o dofinansowanie projektu stanowi naruszenie zasady realizacji projektu określonych w przepisie art.184 ust.1 u. f. p., w zw. z art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p.

Stwierdzone naruszenia stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, a skutkiem jej stwierdzenia jest uznanie części wydatków za niekwalifikowalne. W takim razie są to środki pobrane w nadmiernej wysokości o których mowa w art. 207 ust.1 pkt 3 u. f. p., a zatem podlegające zwrotowi.

Należy wskazać, że przepis art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 nie przewiduje formy formalnego naruszenia prawa – każde bowiem naruszenie prawa unijnego lub krajowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrożenie EFSI (Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych), które może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii nieuzasadnionym wydatkiem jest kwalifikowalne, jako nieprawidłowość w rozumieniu art.2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.

W ocenie Sądu na podstawie okoliczności ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego trafnie uznano, że wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację projektu nastąpiło z naruszeniem procedur przewidzianych w umowie o dofinansowanie i stanowiło zasadną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji o zwrocie dofinansowania uzyskanego przez beneficjenta. W konsekwencji Sąd nie stwierdził zarzucanego przez skarżącą naruszenia przez organ art. 207 ust.1 pkt. 2 u.f.p. w zw. z art.184 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że środki na realizację projektu były wykorzystane z naruszeniem procedur.

Odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu II Ordynacji podatkowej, Sąd zauważył że organ prowadząc postepowanie administracyjne w sprawie należycie spełnił wymogi określone w ww przepisach prawa.

Zdaniem Sądu, organ nie naruszył art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej rozporządzenie 1303/2013) w zw. z art. 2 pkt.14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, ponieważ jak słusznie wskazał organ strata-szkoda realna nie jest konieczna, lecz sama możliwość jej wystąpienia czyli jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nastąpiła, ponieważ skarżąca dokonała płatności za realizację zadań wynikających z ww. umowy mając wiedzę, że faktury są nieprawidłowe i wykazała je jako wydatki do rozliczenia w zawyżonej wysokości, następnie ich refundowanie z budżetu Unii Europejskiej wbrew zakazom wynikającym z w/w Wytycznych stanowi o sfinansowaniu z tego budżetu niecelowego wydatku. W ten sposób doszło do próby uszczuplenia budżetu o wydatek niekwalifikowalny, co stanowi o szkodzie w budżecie Unii Europejskiej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.