Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 552/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5 i 5a, art. 106
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M.Z. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 29 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłat za świadczenie publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miasta S. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. Z. (dalej jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta S. G. (dalej jako "Rada Miasta") z dnia 29 listopada 2017 r. Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską S. G. (dalej jako "Gmina Miejska").

Stosownie do treści tej uchwały, w uchwale Nr [...] z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie określenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską (Dz.Urz. Woj. Pom. z 2017 r. poz. 317) wprowadza się następujące zmiany: § 4 ust. 4 otrzymuje brzmienie: "Opłata, o której mowa w ust. 1, nie obejmuje kosztów wyżywienia. Opłata za wyżywienie dziecka ustalana jest odrębnie w każdym przedszkolu i jest określana w umowie cywilno-prawnej zawieranej pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicem (opiekunem prawnym)." Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994, dalej jako "u.s.g.") w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") zaskarżył przedmiotową uchwałę w całości. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie:

- art. 14 ust. 5, 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2198, dalej jako "u.s.o."), art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 59 ze zm., dalej jako "Prawo oświatowe") poprzez wprowadzenie zasady, że należność publicznoprawna, jaką jest opłata za wyżywienie, ustalana jest w drodze umowy cywilno-prawnej zawieranej pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicem (opiekunem prawnym), tym samym wprowadzenie obowiązku zawarcia takiej umowy, gdzie żaden przepis nie uprawnia do takiego działania, gdyż ustalenie wysokości takiej opłaty należy do kompetencji dyrektora przedszkola, który tego dokonuje podejmując akt z zakresu administracji publicznej;

- art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego poprzez umożliwienie ponoszenia przez rodziców całości kosztów związanych z wyżywieniem ich dzieci w oddziałach przedszkolnych przedszkola zlokalizowanych poza jego siedzibą w kwocie przewyższającej wydatki poniesione na zakup artykułów żywnościowych, które zostały przeznaczone na przygotowanie posiłków.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że zaskarżony akt jest w całości nieważny, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wykazując interes prawny w zaskarżeniu powyższej uchwały wskazał, że jest rodzicem dziecka, które korzysta z wychowania przedszkolnego w przedszkolu publicznym, dla którego organem prowadzącym jest Gmina Miejska. Skarżący podpisał umowę cywilno-prawną w sprawie opłat za wyżywienie w przedszkolu podnosząc, że kwestionuje wysokość ustalonej opłaty.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie jako bezprzedmiotowego w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały na mocy § 5 pkt 2 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 21 marca 2018 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Wedle treści art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skoro, jak wykazał Skarżący, jego dziecko uczęszcza do przedszkola publicznego, dla którego organem prowadzącym jest Gmina Miejska, to posiada on interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta regulującej kwestię ponoszenia opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tę Gminę Miejską. Uchwała ta bowiem w sposób bezpośredni dotyczy obowiązku Skarżącego ponoszenia kosztów wyżywienia jego dziecka w takim przedszkolu.

Odnosząc się natomiast do najdalej idącego żądania organu, tj. o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały na mocy § 5 pkt 2 uchwały Rady Miasta z dnia 21 marca 2018 r., Sąd stwierdza, że jest ono niezasadne.

Jak już wskazano wyżej, kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku NSA z dnia 16 września 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005 r. z. 7-8 poz. 125, wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06).

W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94 OTK 1994, Nr 2, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. - przyjął, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały (por. glosę aprobującą do tej uchwały P. Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s.141; wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 887/17).

Ponadto w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał zaznaczył, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne, powstałe wcześniej, a istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać.

W związku z powyższym postępowanie w sprawie skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miasta z dnia 29 listopada 2017 r. nie stało się bezprzedmiotowe z powodu jej uchylenia uchwałą Rady Miasta z dnia 21 marca 2018 r. Jak słusznie podniósł to Skarżący, w replice na odpowiedź na skargę, późniejsza uchwała, z uwagi na jej opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Woj. Pomorskiego w dniu 26 kwietnia 2018 r., weszła w życie po upływie 14 dni, a zatem w dniu 10 maja 2018 r. Natomiast zaskarżona uchwała została ogłoszona ww. Dzienniku w dniu 4 stycznia 2018 r. i weszła w życie po upływie 14 dni, czyli 18 stycznia 2018 r. Zatem zaskarżony akt obowiązywał w okresie od 18 stycznia 2018 r. do 9 maja 2018 r. i wywoływał skutki prawne.

Przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale, w przypadku niestwierdzenia jej nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących tj. do dnia podjęcia aktu uchylającego przedmiotową uchwałę (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 879/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 892/10). Wobec powyższego w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o zbędności orzekania co do stwierdzenia jej nieważności. Uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bowiem zbędnym wydania przez sąd wyroku. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. Stwierdzenie nieważności uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie wywierając skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc).

Konieczne było więc merytoryczne rozpatrzenie wniesionej przez Skarżącego skargi.

Zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wydana została na podstawie upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o. Przepis ten przewiduje, że rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w prowadzonych przez gminę: a) publicznym przedszkolu, oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe, b) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe (pkt 1). Rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z ww. opłat (pkt 2).

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 6 u.s.o. do ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w publicznych przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych oraz publicznych innych formach wychowania przedszkolnego przepisy art. 106 Prawa oświatowego stosuje się odpowiednio.

Stosownie do ww. art. 106 Prawa oświatowego, w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, szkoła może zorganizować stołówkę (ust. 1). Korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne (ust. 2). Warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę (ust. 3). Do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki (ust. 4). Organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo pełnoletniego ucznia z całości lub części opłat, o których mowa w ust. 3, w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny; w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych (ust. 5). Organ prowadzący szkołę może upoważnić do udzielania zwolnień, o których mowa w ust. 5, dyrektora szkoły, w której zorganizowano stołówkę (ust. 6).

Publiczne przedszkola, publiczne szkoły podstawowe z oddziałami przedszkolnymi, publiczne inne formy wychowania przedszkolnego, niepubliczne przedszkola, niepubliczne szkoły podstawowe z oddziałami przedszkolnymi oraz niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego, nie mogą pobierać opłat innych niż opłaty ustalone zgodnie z ust. 5, 5f, 6 i 9 (art. 14 ust. 8 u.s.o.).

Z powyższych przepisów wynika w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, że rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę publicznych przedszkolach, natomiast wysokość opłat za wyżywienie ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole, przy czym do opłat tych nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Publiczne przedszkole nie może pobierać innych opłat niż te ustalone zgodnie z powyższymi przepisami. Co więcej, że zorganizowanie wyżywienia dzieciom uczęszczającym do przedszkoli publicznych jest zadaniem tych przedszkoli realizowanym w ramach szeroko pojętej edukacji, które należy do zadań publicznych gminy realizowanych jako organ władzy publicznej, wskazuje na to umieszczenie przepisów regulujących powyższe zagadnienie w u.s.o. i Prawie oświatowym (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1271/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 286/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 177/18).

W powyższych orzeczeniach sądów administracyjnych orzeczono, że wysokość opłat za posiłki nie ma charakteru komercyjnego, ponieważ do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów (dzieci w wieku przedszkolnym) z posiłku w stołówce szkolnej (przedszkolu), nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Poza kosztem tzw. "wkładu do kotła", który ponoszą rodzice (opiekunowie) uczniów (dzieci), pozostałe wydatki związane z zapewnieniem uczniom posiłków powinny być ponoszone przez gminę, jako organ prowadzący.

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10. W orzeczeniu tym wskazano, że opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce zorganizowanej w publicznej szkole, czy też publicznym przedszkolu zgodnie z art. 67a ust. 4 u.s.o., powinny być ustalane przez radę gminy jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi kosztów wyżej wymienionych, rodzi po stronie tego organu obowiązek pokrycia wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków do zorganizowanej przez gminę stołówki (jadalni). Na marginesie Sąd wskazuje, że przywołane orzeczenia NSA zapadły co prawda na gruncie art. 67a ust. 4 u.s.o., jednakże jego treść jest tożsama z treścią obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 106 Prawa oświatowego.

Jak wskazał tut. Sąd w wyroku z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 286/18, czynności odpłatnego żywienia uczniów i dzieci przedszkolnych w stołówkach nie są wykonywane na podstawie umów cywilnoprawnych. Zakres, tryb działania placówek oświatowych w tym obszarze, jak również wysokość pobieranych opłat za wykonywane czynności został ściśle uregulowany w przepisach oświatowych regulujących materię edukacji publicznej, tj. w przepisach o charakterze administracyjnoprawnym. Nie ma tu mowy o nawiązaniu stosunku cywilnoprawnego (umowy cywilnoprawnej) pomiędzy gminą, czy jej jednostką oświatową, a uczniem czy też jego rodzicem, opiekunem prawnym.

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, opłaty uiszczane przez rodziców (opiekunów) dzieci przedszkolnych mają charakter daniny publicznoprawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 177/18). Także Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. P 6/02, wskazał, że opłatą jest danina publicznoprawna charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, z tym że w przeciwieństwie do podatków i ceł, jest świadczeniem odpłatnym. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywane w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty.

Także opłaty analizowane w niniejszej sprawie, nie mogą być dowolnie kształtowane przez uczestników stosunku prawnego, tak jak w przypadku umów cywilnoprawnych. Opłaty za wyżywienie dziecka w przedszkolu wynikają z regulacji stosunków publicznoprawnych, gdzie nie obowiązuje pełna swoboda umów i możliwość indywidualnego ustalenia ceny. Pobieranie przez samorządy spornych opłat publicznych należy uznać za wykonywanie władztwa publicznego, nie zaś świadczenia usług na podstawie umów cywilnoprawnych. Strony tego stosunku nie mają bowiem pełnej swobody co do ustalania jego treści, albowiem ograniczają je przepisy powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 1546/17).

Gmina przy realizacji opisywanych obowiązków nie ma swobody, jeżeli chodzi o kształtowanie wysokości opłat za tego rodzaju czynności, które to opłaty nie tylko wynikają z przepisów prawa, ale także tymi przepisami określona jest ich wysokość (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Lu 41/18). Obowiązujące przepisy nadały pobieranej opłacie charakter symboliczny, nieekwiwalentny i ściśle regulowany przez przepisy prawa administracyjnego, co odróżnia ją od ceny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 1246/15).

Słuszny jest zatem zarzut Skarżącego, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 14 ust. 5 u.s.o. w zw. z art. 106 ust. 3 Prawa oświatowego poprzez wprowadzenie zasady, że należność publicznoprawna, jaką jest opłata za wyżywienie, ustalana jest w drodze umowy cywilno-prawnej zawieranej pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicem (opiekunem prawnym), tym samym wprowadzenie obowiązku zawarcia takiej umowy, w sytuacji, gdy żaden przepis nie uprawnia do takiego działania, gdyż ustalenie wysokości takiej opłaty należy do kompetencji dyrektora przedszkola, który tego dokonuje podejmując akt z zakresu administracji publicznej.

Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że powołane przez organ przepisy stanowiące podstawę prawną podjętej uchwały nie zawierają normy kompetencyjnej określania zasad ustalania opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolach. Zagadnienie to jest w całości uregulowane w przywołanych powyżej przepisach ustawowych, brak jest też podstaw prawnych do zobowiązywania rodziców dzieci do podpisywania wskazanych umów cywilno-prawnych. Zgodnie z art. 106 ust. 3 Prawa oświatowego wyłączną kompetencję w tym zakresie ma dyrektor przedszkola, który dokonuje tego w sposób jednostronny w porozumieniu z organem prowadzącym. Należności z tytułu opłaty za wyżywienie w przedszkolu mają charakter publicznoprawny. Ustalenie wysokości tej opłaty jest aktem z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Stosunek pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami nie ma cywilnoprawnego charakteru, a co za tym idzie brak podstaw prawnych do ustalania opłaty za korzystanie z wyżywienia w drodze zawierania umowy cywilno-prawnej. Założeniem cywilnoprawnych stosunków jest równouprawnienie stron, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Co więcej, określony w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały sposób ustalania wysokości opłat za wyżywienie poprzez ich zróżnicowanie dla oddziałów zlokalizowanych w siedzibie placówki oraz poza nią, również narusza przywołane powyżej przepisy prawa. W obydwu rodzajach tychże placówek opłata za wyżywienie, stosownie do treści art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego, powinna odpowiadać wydatkom ponoszonym na zakup artykułów żywnościowych przeznaczonych do przygotowania posiłków (jak to zostało określone w przedmiotowej uchwale wyłącznie odnośnie oddziałów zlokalizowanych w siedzibie placówki). Nie znajduje natomiast uzasadnienia ani oparcia w przytoczonych przepisach, zawarte w przedmiotowej uchwale określenie, że dla oddziałów zlokalizowanych poza siedzibą placówki, opłata za wyżywienie dzieci "wynika z rozstrzygnięć ww. procedur zamówień publicznych".

Zasadnie zatem zarzucił Skarżący, że wytyczne ustalania opłat za wyżywienie dzieci uczęszczających do oddziałów zlokalizowanych poza siedzibą przedszkola zostały wskazane bez podstawy prawnej. Podstawa ta wynika natomiast z treści art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego i organ nie ma kompetencji do modyfikowania zasad tamże określonych, ani pobierania opłat innych niż opłaty ustalone zgodnie z art. 14 ust. 6 u.s.o. w zw. z art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego (art. 14 ust. 8 u.s.o.).

Rację należy przyznać Skarżącemu, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały sformułowanie w zakresie ustalania opłat w oddziałach zlokalizowanych poza siedzibą placówki, dopuszcza przerzucenie w całości kosztów ponoszonych przez gminę w związku z żywieniem dzieci na rodziców. W przypadku, gdy przedszkole nie posiada własnej kuchni i korzysta z zapewnienia żywienia przez podmiot zewnętrzny, do ustalania wysokości opłat za wyżywienie dzieci również ma zastosowanie przepis art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego, co zostało już wskazane we wcześniejszej części uzasadnienia.

Nie zasługuje na aprobatę przy tym stanowisko organu, że wysokość opłat została ustalona w sposób prawidłowy, bowiem odnosiła się do liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu w danym miesiącu. Okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na konieczność określenia opłat za wyżywienie dziecka wyłącznie za tzw. "wsad do kotła".

Powyższe uchybienia czynią zasadnym również drugi sformułowany w skardze zarzut, tj. naruszenia art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego poprzez umożliwienie ponoszenia przez rodziców całości kosztów związanych z wyżywieniem ich dzieci w oddziałach zlokalizowanych poza siedzibą przedszkola w kwocie przewyższającej wydatki poniesione na zakup artykułów żywnościowych, które zostały przeznaczone na przygotowanie posiłków.

Końcowo, Sąd wskazuje, że nie podziela stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza nie legitymizuje jego działań poczynionych w zaskarżonej uchwale okoliczność, że wiele jednostek samorządu terytorialnego zawierało z rodzicami umowy cywilno-prawne w zakresie wyżywienia dzieci w przedszkolach. Ponadto, zdaniem Sądu, pogląd o publicznoprawnym charakterze opłat za wyżywienie dzieci w szkołach i przedszkolach był jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w tym w przywołanych w niniejszej sprawie wyrokach, natomiast odmiennego stanowiska organu w tym przedmiocie nie potwierdza okoliczność następczego (mającego miejsce po wydaniu zaskarżonej uchwały) uchwalenia ustępu 15 do art. 52 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, precyzującego publicznoprawny charakter spornych opłat.

Tak więc zakres kompetencji prawodawczej rady gminy, zawartej w art. 14 ust. 5 u.s.o. w zw. z art. 106 ust. 3 i 4 Prawa oświatowego, nie uprawnia rady do określania, że opłaty za wyżywienie dzieci w przedszkolu publicznym ustalane są w drodze umowy cywilno-prawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem dziecka, ani do określania tej opłaty w sposób, który umożliwia ustalenie jej w wysokości przekraczającej wydatki poniesione na zakup artykułów żywnościowych przeznaczonych na przygotowanie posiłków.

Tymczasem Rada Gminy w zaskarżonej uchwale z dnia 29 listopada 2017 r., której immanentną część stanowi jej uzasadnienie, wykraczając poza ustawowe upoważnienie, zawarła w § 1 regulację, że opłata za wyżywienie dziecka ustalana jest odrębnie w każdym przedszkolu i jest określana w umowie cywilno-prawnej zawieranej pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicem (opiekunem prawnym), natomiast w uzasadnieniu wskazała, że opłata za wyżywienie dzieci wynika z rozstrzygnięć ww. procedur zamówień publicznych.

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 u.s.o. w zw. z art. 106 ust. 3 i 4 Prawa oświatowego.

Wobec wykroczenia przez Radę Gminy poza ustawowe upoważnienie, zapis § 1 uchwały oraz treść jej uzasadnienia w sposób istotny naruszają prawo i wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego. Z uwagi na fakt, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego § 1 uchwały spowodowałoby, że uchwała stałaby się niewykonalna, Sąd orzekł o nieważności uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na łączną sumę zasądzonych kosztów składają się zwrot wpisu sądowego w kwocie 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.