Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1715/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 78 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant: st. asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 155/11 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku na rzecz A. Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 155/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2) zasądził od Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2010 r.) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w L. (dalej Komendant Powiatowy), na podstawie art. 104 w zw. z art.138 § 2 k.p.a., art. 78 ust. 1 ustawy z dnia art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r., o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm., dalej u.P.S.P. bądź ustawa), § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 241 poz. 2033, dalej rozporządzenie), decyzję nr [...] Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r., odmówił A. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że st. ogn. A. Z. pełni służbę w Komendzie Powiatowej PSP w L. od dnia [...] lipca 1993 r.; obecnie na stanowisku starszego operatora sprzętu specjalnego. Dnia [...] lutego 2010 r. wpłynął do organu raport A. Z. w sprawie wypłacenia równoważnika za brak lokalu od dnia [...] czerwca 2000 r., gdzie potwierdza fakt posiadania na własność lokalu mieszkalnego położonego we wsi Ł. [...]. Lokalem mieszkalnym jest dom o powierzchni mieszkalnej 33,83 m2, na który składają się dwa pokoje o powierzchni 11,6 m2 i 22,23 m2. W lokalu tym zamieszkuje strona, jego żona – M. Z., trójka dzieci i jego matka, której przysługuje dożywotnia służebność osobista mieszkania polegająca między innymi na prawie do zajmowania jednego pokoju. Służebność ta powstała z dniem [...]kwietnia 1998 r. Z tym dniem strona otrzymała w formie darowizny udział [...] części domu (akt notarialny - umowa darowizny, repetytorium A nr [...]).

W raporcie strażak stwierdził, że od [...] czerwca 2000 r., w pokoju o powierzchni 22,23 m2 zamieszkuje wraz z żoną i dwójką dzieci, co daje powierzchnię 5,56 m2 na osobę i powierzchnia ta jest mniejsza od normy wskazanej w art. 76 ust. 2 u.P.S.P., tj. poniżej 7 m2 na osobę. Dnia [...] lutego 2000 r., sporządził oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, w którym poinformował, że zajmuje lokal mieszkalny własny, dom (współwłasność). W lokalu tym zamieszkują on, żona i syn.

Komendant Powiatowy decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., odmówił przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego stronie. Po rozpoznaniu odwołania Pomorski Komendant Wojewódzki PSP w Gdańsku (dalej Komendant Wojewódzki), z przyczyn formalnych, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji. Następnie Komendant Powiatowy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. ponownie odmówił przyznania stronie równoważnika. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. organ odwoławczy uchylił w/w rozstrzygnięcie, a sprawa przekazana została od ponownego rozpatrzenia.

Organ podał, że dnia [...] czerwca 2010 r. A. Z. złożył oświadczenie mieszkaniowe, z którego wynika, że od dnia [...] lipca 1993 r., nie posiada lokalu mieszkalnego i zamieszkuje w Ł. [...]. Niemniej jednak z akt sprawy wynika, że jest właścicielem udziału w wymiarze 44/56 domu, w którym aktualnie zamieszkuje z rodziną. Jak stanowi art. 78 ust. 1 u.P.S.P. strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Miejscowość Ł. jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 74 ust. 3 ustawy. Mimo, że powierzchnia lokalu nie zapewnia rodzinie A. Z. normy mieszkaniowej wskazanej w art. 76 ust. 2 ustawy, to posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, bez względu na jego wielkość, stanowi przesłankę negatywną do ustalenia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

A. Z. odwołał się od tej decyzji podnosząc, że narusza ona przepisy prawa materialnego i procesowego. Wskazał, że powołany w podstawie prawnej art. 138 k.p.a. odnosi się do działania organu odwoławczego. Wyraził przekonanie, że spełnia przesłanki do uzyskania równoważnika. Jego zdaniem nie można mówić, że ma tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, w sytuacji, gdy zajmowany lokal nie zaspokaja potrzeb jego rodziny, został obciążony służebnością mieszkania i stanowi jedynie jego współwłasność.

Po rozpatrzeniu odwołania Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku decyzją z dnia[...] lutego 2011 r. (dalej decyzja z [...] lutego 2011 r.) sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z [...] listopada 2010 r. przez wykreślenie w podstawie prawnej art. 138 § 2 k.p.a., a w punkcie drugim utrzymał ją w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że wskazanie art. 138 "ust." [winno być "§"] 2 k.p.a., przez organ pierwszej instancji stanowi błąd pisarski. Co o do meritum sprawy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji ma umocowanie faktyczne i prawne, i zawiera prawidłowe uzasadnienie.

Co do zarzutów naruszenia art. 78 w związku z art. 74 ustawy przez błędną ich wykładnię zauważył, że posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, bez względu na jego wielkość, stanowi przesłankę negatywną do ustalenia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Żaden z przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie reguluje ewentualnego wpływu stanu technicznego lokalu mieszkalnego lub domu na rozstrzygnięcie o jego posiadaniu przez funkcjonariusza. Jedynym wyjątkiem jest sytuacja wystąpienia określonych przesłanek uniemożliwiających korzystanie z obiektu budowlanego lub jego części, w sposób zgodny z przeznaczeniem, jednakże ocenę ich występowania ustawodawca pozostawił właściwym organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. Z. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił decyzjom, że naruszają:

1) art. 78 ust.1 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte tam pojęcie: "lokal mieszkalny lub dom" odnosi się do każdego lokalu mieszkalnego bez względu na jego powierzchnię mieszkalną, stan techniczny i faktyczną możliwość zamieszkiwania w nim;

2) przepisy procedury administracyjnej tj.: art. 113 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. przez sprostowanie decyzji, której organ administracji nie wydał, co doprowadziło do pominięcia przez organ odwoławczy zarzutu podniesionego przez stronę w odwołaniu, co stanowi z kolei naruszenie art. 107 k.p.a.; art. 7. art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 i art. 77 k.p.a. m.in. przez brak wnikliwego wyjaśnienia sprawy (naruszenie zasady prawdy materialnej).

W ocenie skarżącego uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazuje, że jego czynność wcale nie była sprostowaniem, a swoistą interpretacją decyzji organu niższej instancji. Skoro - jak wskazuje organ odwoławczy - organ pierwszej instancji chciał powołaniem się na art. 138 k.p.a. wyrazić, że wykonuje zalecenia opisane we wcześniejszej decyzji organu odwoławczego, to nie mamy do czynienia z oczywistą omyłka pisarską, a z błędnym świadomym działaniem.

Nie ulega wątpliwości, że art. 74 ustawy zawiera generalną zasadę prawa strażaka do "lokalu mieszkalnego". By uznać, że prawo do lokalu mieszkalnego zostało strażakowi zapewnione, muszą zaistnieć przesłanki określone w ustawie; lokal musi znajdować się w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 74 ust. 1), lokal musi posiadać odpowiednią powierzchnię mieszkalną (art. 76 ust. 1), nadto lokal ten musi zaspokajać potrzeby mieszkaniowe strażaka, przez co należy rozumieć możliwość zamieszkania w nim - musi być w odpowiednim stanie technicznym i prawnym. Również art. 78 ustawy wyraźnie mówi o posiadaniu lokalu mieszkalnego. Zważywszy na umiejscowienie obu tych zapisów w jednej jednostce redakcyjnej ustawy, tożsamość regulowanej materii nie sposób przyjąć, że w art. 78 ustawy pojecie lokalu mieszkalnego nie jest tożsame z pojęciem lokalu mieszkalnego użytym w art. 74 ustawy. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 21.5. 2008 r. II SA/Ol 157/08). W podobnym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z 5.11.2004 r. lI SA/Wr 2764/03, w odniesieniu do funkcjonariuszy Policji. W opinii prawnej dotyczącej w/w wyroku Biuro Prawne KGP przyjęło tę argumentację, uznając za niecelowe wnoszenie skargi kasacyjnej (Biuletyn Prawny KGP nr 1 (24)-2005).

Błędna wykładnia art. 78 ustawy polega na przyjęciu, że pojęcie posiadania lokalu mieszkalnego lub domu odnosi się do sytuacji w której strażak jest współwłaścicielem lub współużytkownikiem lokalu z innymi osobami. Powołując się na przepisy prawa cywilnego skarżący podkreślił, że między pojęciem posiadania i współposiadania istnieje zasadnicza dystynkcja, która uniemożliwia utożsamianie obu pojęć. Różnice te są szczególnie istotne, kiedy pamięta się, że generalną zasadą przyjętą w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej jest zapewnienie strażakowi lokalu mieszkalnego - czyli zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych.

Skoro nie zachodzi jedna z kumulatywnych przesłanek uzasadniających odmowę wypłaty równoważnika za brak lokalu, to nie ma podstaw do takiego działania.

Zdaniem skarżącego organy nie dokonały pełnej i wnikliwej analizy sprawy. Sposób wydania zaskarżonej decyzji, wskazane uchybienia i pominięcie przez organ części zarzutów strony, stanowią naruszenie art. 9, 10 i 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Zwrócił przy tym uwagę, że tezy orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu nie mogą być stosowane bezpośrednio w sprawach równoważnika. Prawo do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, a prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostało związane z tym, że strażak lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. Posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne. Organ odrzucił zarzuty dotyczące wadliwości postępowania.

Uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że art. 74 ust. 1 u. P.S.P. stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Za członka rodziny strażaka uważa się małżonka oraz dzieci, o których mowa w art. 67 ust. 2 ustawy a także rodziców strażaka lub jego małżonka będących na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców strażaka uważa się także ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające (art. 75 ustawy). Przysługująca strażakowi norma zakwaterowania to zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy, 7 do 10 m2 na osobę.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że umową darowizny z dnia [...] kwietnia 1998 r. A. Z. otrzymał na zasadach współwłasności 44/56 części zabudowanej nieruchomości we wsi Ł. na działkach nr [...] i [...]. W skład nieruchomości wchodzi dom mieszkalny o powierzchni 33,83 m2, składający się z dwu pokoi o powierzchni 11,60 m2 i 22,23 m2. Jeden z pokoi z prawem dożywotniego użytkowania kuchni, łazienki i WC zajmuje matka skarżącego Ł. Z. Niezależnie od tego, że organ nie wyjaśnił, czy Ł. Z. jest na wyłącznym utrzymaniu A. Z., to i tak sumując powierzchnię mieszkania a następnie dzieląc tą powierzchnię przez 5 (tyle bowiem liczy norma przysługująca A. Z. bez matki) na jedną osobę przypada mniejsza od minimalnej powierzchnia mieszkaniowa, co oznacza, że skarżący nie posiada lokalu mieszkalnego o powierzchni do której jest uprawniony na podstawie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy, skarżącemu przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego o powierzchni do której jest uprawniony na podstawie przepisów ustawy. Prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego strażak nie traci jedynie uzyskując lokal o powierzchni mniejszej niż powierzchnia do której był uprawniony chyba, że zachodzi przypadek o jakim mowa w art. 76 ust. 4 pkt 1 ustawy, co w sprawie niniejszej nie ma zastosowania. Równoważnik przysługuje strażakowi nie tylko wówczas kiedy nie ma on w ogóle mieszkania ale także wówczas kiedy nie ma on lokalu mieszkalnego o powierzchni do której jest uprawniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku, reprezentowany przez radcę pr. K. M. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), zaskarżył w całości wymieniony wyrok, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - przez błędne zastosowanie przepisu art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ([j.t.] Dz. U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy.

Powołując art. 174 "pkt 1" p.p.s.a., zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania przez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym WSA w Gdańsku naruszył zasadę rzetelnego postępowania, zasadę prawdy materialnej i zasadę równorzędności stron postępowania - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o art. 185 p.p.s.a., skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oparł się na całkowicie nie uprawnionym stanowisku, że "posiadanie lokalu mieszkalnego lub domu" przez strażaka lub członka jego rodziny, o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.P.S.P. dotyczy posiadania takiego lokalu lub domu, który ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną, związaną z przysługującymi strażakowi normami oraz znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym.

W ocenie skarżącego prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu mieszkalnego. Dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano i funkcjonariusz służby stałej nie posiada lokalu (lub członkowie jego rodziny) przysługuje mu świadczenie pieniężne, w szczególności pomoc finansowa lub równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Inną formą wsparcia finansowego funkcjonariuszy PSP nie związaną z zaspokajaniem potrzeb lokalowych jest równoważnik za remont lokalu mieszkalnego. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w z 3. 3.2011 r., III SA/Kr 986/10.

Do powierzchni lokalu i norm zaludnienia, o których mowa w art. 76 ust. 2 ustawy odnoszą się tylko: administracyjny przydział lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 74 i 76 u.P.S.P. i pomoc finansowa, o której mowa w art. 80 ust. 1 (w związku z odniesieniem do art. 81 pkt 2 ustawy).

W przypadku administracyjnego przydziału lokalu mieszkalnego ustawodawca zgodnie z treścią art. 74 u.P.S.P. odnosi się do określonej powierzchni tego lokalu z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień. Do przydziału lokalu odnosi się także art. 76 ust. 2, który stanowi, że strażakowi mianowanemu na stale przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Zgodnie z ust. 1, na lokale mieszkalne dla strażaków przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od organów administracji rządowej i samorządowej ogólnej, stanowiące własność gmin albo zakładów pracy, a także zwalniane przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Art. 76 ustawy w całości odnosi się do administracyjnego przydziału lokalu mieszkalnego; nie ma w nim mowy o formie zastępującej przydział lokalu mieszkalnego jaką stanowi przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Art. 78 u.P.S.P. normuje przyznanie strażakom PSP równoważnika za brak lokalu. Zgodnie z tym artykułem strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. Zgodnie z literalną treścią tego przepisu równoważnik za brak lokalu nie przysługuje, gdy strażak lub członek jego rodziny posiada już lokal mieszkalny. Przepis w tym przypadku w ogóle nie odnosi się do norm mieszkaniowych dotyczących administracyjnego przydziału lokalu mieszkalnego. Tym samym powierzchnia mieszkalna w ogóle nie powinna mieć wpływu na fakt otrzymywania lub też nie otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego jedynym warunkiem uzyskania tego równoważnika jest nie posiadanie przez strażaka lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego lub domu. Takie stanowisko potwierdził WSA w Krakowie w orzeczeniu III SA/Kr 986/10, powołując wcześniejsze orzeczenia NSA i ustalając "Jak zaznaczono, istota zagadnienia prawnego tkwi więc w tym, że prawo funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego (za brak lokalu) zostało związane a tym, że funkcjonariusz (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie z tym jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu". Art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy, ustalający kiedy strażakowi równoważnik za brak lokalu nie przysługuje, odwołujący się do norm zaludnienia, dotyczy także administracyjnego przydziału lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz lokalu mieszkalnego, znajdującego się w należytym stanie sanitarnym. Przepis ten bowiem literalnie stanowi, że "równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje jeżeli strażak odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym". Lokalem, o którym mowa w ww. artykule, jest właśnie lokal mieszkalny przyznany decyzją administracyjną na podstawie art. 76 ust. 2 u.P.S.P. W ocenie skarżącego tylko ścisłe rozumienie ww. przepisów pozwala na wyprowadzenie właściwych wniosków - tylko faktyczne nieposiadanie lokalu mieszkalnego lub domu może warunkować przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Odnosząc się do argumentacji zaskarżonego orzeczenia związanej z badaniem przez organ administracyjny stanu technicznego budynku mieszkalnego, należy uznać taką argumentację za całkowicie chybioną. W ocenie skarżącego organy PSP nie są organami uprawnionymi do badania stanu technicznego budynku mieszkalnego. Jak wskazano już w piśmie znak [...] z [...] kwietnia 2011 r., decyzja zakazująca użytkowania lokalu mieszkalnego lub domu należy do właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego — zgodnie z ustawą Prawo budowlane. Strażak, posiadając taki lokal mieszkalny lub dom obarczony wadami technicznymi, nie powinien w ocenie skarżącego operować pojęciem domu mieszkalnego i to w jego interesie winno być wykazanie, że nie jest to lokal mieszkalny lub dom. Przy czym w niniejszej sprawie oparcie się na prywatnej opinii biura budowlanego z 2009 r. (w aktach sprawy) nie jest wiążące dla organu PSP, który w ramach posiadanych kompetencji nie jest organem uprawnionym do właściwej oceny ww. opinii pod względem merytorycznym. Tylko organy nadzoru budowlanego byłyby w stanie dokonać właściwej weryfikacji ww. opinii, a w przypadku gdyby lokal rzeczywiście nie nadawał się do użytkowania, do wydania stosownej decyzji administracyjnej. Z zebranych w sprawie akt wynika niezbicie, że st. ogn. A. Z. posiadając tytuł prawny w postaci udziału we współwłasności w wysokości 44/56 całej nieruchomości, faktycznie współposiada i zamieszkuje wraz z członkami swej rodziny budynek mieszkalny, co nie zostało nigdzie w zebranym materiale w sprawie skutecznie zakwestionowane. Strażak, zajmując lokal nie spełniający według przyjętych przezeń standardów, korzysta corocznie z równoważnika na remont lokalu (art. 77 u.P.S.P.). Kwota finansowa uzyskana z tego tytułu może niewątpliwie wspomóc działania funkcjonariusza PSP zmierzające do zmiany standardu zajmowanego przezeń lokalu. Taka pomoc nie przysługuje innym grupom pracowniczym.

Orzeczenie WSA w Gdańsku z 2 czerwca 2011 r. zbytnio uprzywilejowuje strażaka, który w zasadzie posiada lokal, wobec tych strażaków, którzy w ogóle nie posiadają lokalu mieszkalnego. Prowadzi to do dyskryminacji funkcjonariuszy w ogóle nie posiadających lokalu mieszkalnego. W sytuacji jak w przedmiotowej sprawie strażak nie tylko posiada lokal mieszkalny, ale też będzie mógł pobierać równoważnik za brak lokalu, co stoi w sprzeczności do zasad przydzielania tego równoważnika uzależniających jego przyznanie od nie posiadania lokalu mieszkalnego. Dokonana przez WSA w Gdańsku interpretacja przedmiotowych przepisów nie uwzględnia ich treści i systematyki ustawy o PSP, która statuuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jako odrębną od przydziału mieszkania instytucję prawną.

W ocenie skarżącego taka treść zaskarżonego orzeczenia wynikła z braku szerszego spojrzenia przez WSA w Gdańsku na treść przepisów ustawy o PSP, spowodowała wypaczenie jego treści w całości. Lakoniczność rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ten temat doprowadziła w efekcie do wypaczenia wyniku orzeczenia. Tym samym WSA w Gdańsku naruszył przepisy postępowania przez nierozważenie całego materiału w sprawie zebranego, a w efekcie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasady rzetelnego postępowania.

Niewątpliwie błędna wykładnia przepisów materialnych przez WSA w Gdańsku doprowadziła do uchybień postępowaniu sądowo-administracyjnym mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, że dokonując błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, Sąd dał wiarę w zasadzie tylko twierdzeniom Pana Z. Niewątpliwie naruszyło to zasadę równości stron i rzetelnego postępowania, a przecież te same prawa przysługiwać winny zarówno jednej, jak i drugiej stronie postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe wymusza podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez naruszenie zasady rzetelnego postępowania, pominięcia zasady prawdy materialnej i zasady równości stron postępowania - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone orzeczenie godzi także w dotychczas przyjętą praktykę stosowaną przez organy Państwowej Straży Pożarnej, a nadto co ma również istotne znaczenie w swej treści może naraża Państwową Straż Pożarną na nieuzasadnione koszty związane z wypłatą równoważników za brak lokalu mieszkalnego osobom, które posiadają lokale mieszkalne lub domy. Z tego punktu widzenia stanowi to niespotykany precedens i tym samym wymusza wyeliminowanie wadliwego orzeczenia z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Mimo, że skarżący kasacyjnie powołał jedynie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (s. 2 skargi kasacyjnej), w istocie postawił nie tylko zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, lecz również zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym WSA w Gdańsku naruszył zasadę rzetelnego postępowania, zasadę prawdy materialnej i zasadę równorzędności stron postępowania - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto zatem na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty procesowe, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120).

Mimo, że Sąd I instancji nie wskazał wyraźnie, że przyjął ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy za własne, uznając je za prawidłowe, to taki wniosek z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy wyprowadzić. W szczególności Sąd I instancji, choć podniósł, że organ nie wyjaśnił, czy matka A. Z. jest na jego wyłącznym utrzymaniu, wskazał że stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest niesporny. Nie doszło zatem do dokonania przez Wojewódzki Sąd błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uchylając decyzje obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał normy wywiedzionej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a jedynie normę wywiedzioną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przedstawił w zaskarżonym wyroku żadnych argumentów związanych "z badaniem przez organ administracyjny stanu technicznego budynku mieszkalnego", ani nie udzielił wskazań co do dalszego postępowania w tej materii. Jedyną przyczyną uchylenia decyzji obu instancji było naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tym samym zarzut oparty na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazał się niezasadny.

Art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 ustawy (otrzymanie kwatery tymczasowej przez strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości).

W wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 266/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wykładnia językowa art. 78 ust. 1 u.P.S.P., jeśli byłaby zastosowana samodzielnie i ograniczałaby się jedynie do zwrotu "brak lokalu mieszkalnego", istotnie wskazywałaby na to, że sam fakt posiadania przez strażaka lokalu, mającego charakter mieszkalny, wypełnia dyspozycję normy, upoważniającą organ do wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu i, w konsekwencji, do jego utraty. Model wykładni ograniczający się do takiego rozumowania, nie jest prawidłowy. Przede wszystkim dlatego, że w tekście normatywnym brak jest jakichkolwiek wskazówek interpretacyjnych co do znaczenia tego terminu, z których płynęłaby wskazówka co do konieczności ustalenia maksymalnie ścisłego, opartego jedynie na semantyce, zakresu normowania, wiążącego z faktem posiadania tytułu prawnego do lokalu zawsze powstanie obowiązku orzeczenia o utracie tego równoważnika. Nie daje wskazówek w tym zakresie także ust. 2 tego przepisu, w którym wskazane są przypadki utraty prawa do równoważnika. W ramach procesu rekonstrukcji normy upoważniającej organ do podjęcia decyzji o utracie tego prawa, należy odwołać się do reguł celowościowych i uzupełnić je regułami funkcjonalnymi. Niewątpliwie zasadniczym celem art. 78 ust. 1 ustawy było spowodowanie, by strażak miał miejsce faktycznego zamieszkania w pobliżu miejsca pełnienia służby, z uwagi na sprawność służby w straży pożarnej. Faktyczne zamieszkanie oznacza w tym wypadku zaistnienie stanu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych, to bowiem stanowi cel regulacji rozdziału 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Równoważnik przyznany za brak takiego miejsca ma służyć aż do momentu, w którym te faktyczne potrzeby mieszkaniowe nie będą zaspokojone, tzn. gdy nie jest możliwe faktyczne zamieszkanie w miejscu lub w pobliżu miejsca służby. To ostatnie ma mocne uzasadnienie funkcjonalne. Samo nabycie lokalu, także w drodze darowizny, przez strażaka lub członka jego rodziny, o którym mowa w art. 75 u.P.S.P., może stanowić podstawę wstrzymania i utraty prawa do równoważnika jedynie wówczas, gdy lokal taki może stanowić miejsce, w którym potrzeby mieszkaniowe strażaka są zrealizowane, czyli gdy faktycznie może on tam zamieszkać. Samo nabycie lokalu, jeśli lokal znajduje się w stanie nienadającym się do zamieszkania, nie może powodować realizacji wskazanych wyżej potrzeb, a więc nie może także powodować powstania przesłanki orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika z powodu posiadania lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 u.P.S.P. Stan ten winien trwać dopóty, dopóki lokal taki rzeczywiście nie nadaje się do zamieszkania.

Pogląd ów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

Oceniając wpływ powierzchni mieszkalnej posiadanego lokalu lub domu na prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, wskazać należy, że Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, stanął na stanowisku, że posiadanie, o jakim mowa w tym przepisie, dotyczy posiadania takiego lokalu lub domu, który ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną, związaną z przysługującymi normami. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji, że wykładnia taka jest błędna, gdyż przepis ten w ogóle nie odnosi się do norm mieszkaniowych dotyczących administracyjnego przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym powierzchnia mieszkalna w ogóle nie powinna mieć wpływu na fakt otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Powołany dla poparcia wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3.3.2011 r., III SA/Kr 986/10, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.12.2011 r., I OSK 1125/11. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 74 ust. 1 u.P.S.P. strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jasno z tego przepisu wynika, że przyznane strażakowi uprawnienie obejmuje lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni, uwzględniającej liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. Prawem pochodnym w stosunku do tego uprawnienia jest wynikające z art. 78 ust. 1 u.P.S.P. uprawnienie do równoważnika pieniężnego. Ma ono charakter pochodny (zastępczy) w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano tego pierwszego uprawnienia, to należy mu wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków jego rodziny. Jest rzeczą oczywistą, że skoro strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej o określonej przepisami prawa powierzchni, to równoważnik pieniężny mu przysługuje wtedy, kiedy nie posiada on lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej o powierzchni uwzględniającej liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. Utrata uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje dopiero wtedy, gdy dany lokal będzie zaspokajał potrzeby mieszkaniowe i spełniał odpowiednie normy zaludnienia.

Do podobnego rezultatu prowadzi wykładnia art. 85 ust. 1 i 2, art. 86, art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (j.t. Dz.U. z 2002 r., nr 207, poz. 1761 ze zm. – już nieobowiązującej), zaprezentowana w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.4.2009 r., I OPS 7/08, ONSAiWSA 2009, z. 4, poz. 66, i w jej uzasadnieniu s. 90-96), na tle podobnych rozwiązań normatywnych, dotyczących pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe.

Art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej rzeczywiście nie odnosi się wprost do wielkości posiadanego przez strażaka lub członka jego rodziny lokalu lub domu. Brzmienie tego przepisu mogłoby sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje strażakowi tylko wtedy, gdy w ogóle nie posiada on lub członek jego rodziny, o którym mowa w art. 75 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, lokalu lub domu na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących strażakowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zastosowanie tylko wykładni językowej, jest niewystarczające, wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona o wykładnię celowościową i systemową.

Przewidziane w art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 zatytułowanym: "Mieszkania strażaków w służbie państwowej". Podstawowe znaczenie mają unormowania zawarte w art. 74 ust. 1, art. 75 w związku z art. 76 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, przyznające strażakowi mianowanemu na stałe prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezsporne prawo do lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych.

Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 76 ust. 1 i ust. 2) czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 80), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 78 ust. 1). Ustawodawca wskazał, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe, stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.

Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 74 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 76 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 81 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez strażaka lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 81 pkt 2 i 3 ustawy).

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy strażak jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie lub dom nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.12.2011 r., I OSK 1714/11).

Z tychże względów należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zastosował art. 78 ust. 1 u.P.S.P., a wykładnia, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, była prawidłowa.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.