Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2576/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1702/18 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1702/18 oddalił skargę M. M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (powoływana dalej jako "Komisja") orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 2010 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość warszawska położona u zbiegu ulic [A] i [B] (oznaczonych dawnymi numerami [1] i [2]), której nadano uprzednio numer wykazu hipotecznego [3], o pow. 0,4279 ha, w dacie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z [...] września 2010 r., składała się z działek ewidencyjnych z obrębu [4] o nr [5], pow. 3 240 m² (uprzednio prowadzono dla niej księgę wieczystą nr [6], zaś od [...] września 2011 r. księgę wieczystą nr [7]) oraz część działki nr [8] (dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [9]).

W dniu 15 października 1948 r. A. R., działając imieniem własnym oraz L. C. i Z. T. (dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości), złożył do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wniosek o oddanie w wieczystą dzierżawę nieruchomości objętych nr hip. [3], znajdujących się przy ulicy [B] i [A].

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1951 r. nr [...], odmówiło dotychczasowym właścicielom, tj. Z. T., L. C. i A. R., prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [A] nr [1] i [B] [2], wskazując, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony na cele użyteczności publicznej i został przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego.

Wojewoda Warszawski decyzją z [...] sierpnia 1993 r. nr [...], stwierdził nabycie przez Dzielnicę Warszawa-[...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [C] [10] (część dawnej nieruchomości położonej przy ul. [A] [1] i [B] [2]), oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Warszawa-[...] obręb ewidencyjny [4], nr działki ewidencyjnej [11], stanowiącą działkę o powierzchni 18 896 m².

W dniu 28 października 2005 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek pełnomocnika 10 osób fizycznych będących następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [A] i [B] [2] o stwierdzenie m.in. nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] stycznia 1951 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] marca 2006 r. nr [...], stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z [...] stycznia 1951 r. z powodu rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. poz. 279 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret".

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...], zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [6] położonej w Warszawie w dzielnicy [...] przy ulicy [C] [10], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [12] o powierzchni 1,7376 ha z obrębu [4] na następujące działki o numerach: [13] o powierzchni 0,0784 ha, [14] o powierzchni 0,0782 ha, [15] o powierzchni 0,7616 ha, [5] o powierzchni 0,3240 ha, [16] o powierzchni 0,1320 ha, [8] o powierzchni 0,3634 ha.

Minister Finansów decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...], stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa 1/3 części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [A] [1]/[B] [2], objętej hip. nr [3], o powierzchni 4 278,68 m², która stanowiła wówczas działkę nr [5] o powierzchni 0,3240 ha, część działki nr [8] o powierzchni 0,0672 ha (dla których prowadzona była księga wieczysta KW [6]) oraz część działki nr [17] o powierzchni 0,0297 ha (brak księgi wieczystej). Pozostała część tej działki, o powierzchni 0,0070 ha została odłączona i przyłączona do księgi wieczystej KW nr [18], stanowiącej poprzednio własność M. R. oraz Z. Th. (spadkobierczyń Z. T.). W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że podstawą jej wydania była dokumentacja amerykańska składająca się z m.in. wniosku [19] złożonego przez M. R. z domu T. oraz wniosku [20] złożonego przez Z. Th. Z akt sprawy wynika, że Komisja Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych w Stanach Zjednoczonych decyzją [21], po rozpoznaniu ww. wniosku [19], na podstawie Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, przyznała M. R. z domu T. odszkodowanie m.in. za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [A] [1] i [B] [2], objętą hip. nr [3] oraz odmówiła przyznania odszkodowania za nieruchomość przy ul. [D]/[B] z uwagi na przejęcie nieruchomości przez polski rząd przed datą uzyskania przez wnioskodawczynię obywatelstwa amerykańskiego. Ponadto Komisja ta decyzją [22], po rozpoznaniu wspomnianego wniosku [20], na podstawie powołanego wyżej Układu, przyznała Z. Th. odszkodowanie m.in. za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [A] [1] i [B] [2], objętą hip. nr [3] oraz odmówiła przyznania odszkodowania za nieruchomość przy ul. [D]/[B] z uwagi na przejęcie nieruchomości przez polski rząd przed datą uzyskania przez wnioskodawczynię obywatelstwa amerykańskiego.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] orzekł o ustanowieniu na okres 99 lat prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o powierzchni 3 240 m2, położonego w Warszawie przy ulicy [A] [1] (dawnej ulicy [B] [2] róg [A] [1]), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [5] z obrębu [4], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [6], na rzecz Skarbu Państwa w udziale wynoszącym 3/9 części, ustalając czynsz symboliczny z tytułu użytkowania wieczystego na kwotę 1 080 zł netto, płatny z góry w terminie do 31 marca każdego roku. Nadto decyzją tą Prezydent odmówił Skarbowi Państwa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do 1/3 części gruntu nieruchomości hipotecznej nr [3], stanowiącego działki ewidencyjne nr [8], nr [23] i nr [24].

Komisja reprywatyzacyjna, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.), decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...], orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 2010 r. nr [...]. Komisja wskazała, że Minister Finansów, działając na podstawie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. poz. 65) w związku z układem zawartym w dniu 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...], stwierdził nabycie na rzecz Skarbu Państwa 1/3 nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [A] [1]/[B] [2], objętej hip. nr [3], o powierzchni 4 2768,68 m². Nieruchomość ta stanowiła działkę ewidencyjną [5] o powierzchni 0,3240 ha, część działki nr [8] o powierzchni 0,0672 ha, dla których prowadzono księgę wieczystą [6], część działki nr [17] o powierzchni 0,0297 dla której nie urządzono księgi wieczystej, oraz część działki o powierzchni 0,0070 ha która została odłączona i przyłączona do księgi wieczystej nr [18]. Stwierdzenie nabycia nieruchomości nastąpiło w związku z objęciem układem indeminizacyjnym roszczeń M. W.-R. oraz Z. Th., spadkobierczyń Z. T. z domu R., której przysługiwał udział w 1/3 części nieruchomości nr [3]. Zatem wymieniona decyzja Ministra Finansów odnosi się do 1/3 części roszczeń o ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.

Prezydent m. st. Warszawy, rozpoznając wniosek dekretowy z 15 października 1948 r., prawidłowo ustanowił prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do 3/9 części niezabudowanego gruntu o pow. 3 240 m² położonego przy ulicy [A], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [5], obręb [4], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [3] - na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie Komisji zgodna z prawem była również odmowa ustanowienia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego do 1/3 części gruntu nieruchomości hipotecznej nr [3], stanowiącego działki ewidencyjne nr [8] - część, KW Nr [6], nr [24] - część (brak KW), oraz nr [23] - część, KW nr [18], obręb [4]. Przy czym przyczyną odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu części działki ewidencyjnej nr [8], obręb [4] był fakt, że działka wchodząca w części w skład dawnej nieruchomości hipotecznej nr [3] zabudowana jest budynkiem (położonym przy ul. [C] [10]) wybudowanym po dniu 21 listopada 1945 r., co do którego nie można przeprowadzić postępowania podziałowego. Granice nieruchomości określone dawną księgą hipoteczną nr [3] nie przechodzą przez ściany działowe budynku położonego na działce nr [8], a zatem Prezydent prawidłowo odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej części gruntu. Odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do 1/3 części gruntu działki ewidencyjnej nr [23]-część, KW nr [18], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [3] jest zgodna z prawem, gdyż wspomniana część nieruchomości stanowi przedmiot prawa użytkowania wieczystego. Natomiast trwałe rozdysponowanie gruntu przez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych współwłaścicieli. Prezydent prawidłowo stwierdził także, że działka ewidencyjna nr [24] z obrębu [25], będąca częścią dawnej nieruchomości hipotecznej nr [3], stanowiła teren drogi publicznej. Fragment działki ewidencyjnej nr [24], będący odcinkiem ulicy [A], stanowi przestrzeń ogólnodostępną, służącą ogółowi mieszkańców oraz zapewniającą ład komunikacyjny, dlatego też nie sposób było ustanowić prawo użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa, w sytuacji gdy droga ta na wskazanym odcinku jest drogą powiatową, stanowiącą własność samorządu powiatu, a zatem na terenie Warszawy - samorządu Miasta Stołecznego. Wobec powyższego działka ewidencyjna nr [24], jako teren przeznaczony na cel publiczny, nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 7 ust. 2 powołanego dekretu. W konsekwencji zajętego stanowiska, Komisja decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymała w mocy decyzję Prezydenta z [...] września 2010 r., jako odpowiadającą prawu.

Skargę na decyzję Komisji z [...] czerwca 2018 r. nr [...], wniósł M. M., zaskarżając jednocześnie wszystkie postanowienia, które zostały wydane w sprawie przez Komisję z powodu ich niezgodności z prawem i wniósł o stwierdzenie nieważności lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił dopuścić Miasto Stołeczne Warszawa, Stowarzyszenie Wolne Miasto Warszawa a także Stowarzyszenie Miłośników Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania oraz oddalić wniosek pełnomocnika skarżącego o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlegała oddaleniu z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku, M. M. nie miał żadnego prawa do 1/3 udziału w prawie własności nieruchomości objętej hip. [3] (w tym działki nr [5]), o którym orzekał najpierw Minister Finansów w decyzji z [...] marca 2010 r. nr [...], a następnie Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z [...] września 2010 r. nr [...]. Nie był też stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 2010 r.

Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, Prezydent m.st. Warszawy inną decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o powierzchni 3 240 m2, położonego w Warszawie przy ulicy [A] [1] (dawnej ulicy [B] [2] róg [A] [1]), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [5] z obrębu [4], uregulowanego księgą wieczystą nr [6], na rzecz: E. M.-B. w udziale wynoszącym 4/9 części oraz M. M. w udziale wynoszącym 2/9 części oraz odmówił M. M. oraz spółce "[E]" sp. z o.o. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do pozostałej części gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej nr [3]. W sumie więc E. M.-B. i M. M. uzyskali prawo użytkowania wieczystego do działki ewidencyjnej nr [5] w udziale 6/9 (2/3), a więc z wyłączeniem udziału 1/3, który przejął Skarb Państwa na podstawie decyzji Ministra Finansów z [...] marca 2010 r. Potwierdziła to następnie umowa w formie aktu notarialnego z [...] r. rep. A nr [...], zawarta między Miastem Stołecznym Warszawą a E. M.-B. oraz M. M. o oddanie gruntu składającego się z działki ewidencyjnej nr [5] z obrębu [4] o obszarze 0,3240 ha, dla którego urządzono księgę wieczystą nr [6], w użytkowanie wieczyste na rzecz E. M.-B. w 4/9 części i na rzecz M. M. w 2/9 części oraz Skarbu Państwa w 3/9 części. M. M. nie miał więc żadnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu odnoszącym się do udziału 1/3 w przedmiotowej nieruchomości, co do którego orzekał najpierw Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z [...] września 2010 r., kontrolowanej następnie w trybie nadzwyczajnym przez Komisję (zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r.). Sąd wyjaśnił, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi, oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Przed wypowiedzeniem się w kwestii zarzutów skargi sąd obowiązany jest zbadać, czy wnoszący skargę ma interes prawny, w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Stąd też w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był do oddalenia skargi, bez merytorycznego odnoszenia się do zarzutów w niej zawartych, z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącego (art. 151 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania przez nieprawidłowe zastosowanie art. 151 w związku z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. i zakwestionowanie interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi. W ocenie skarżącego kasacyjnie, status strony wynika z przyznania mu takiej legitymacji przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był rozpoznać skargę i uchylić decyzję Komisji.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Komisji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożono także wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 2010 r. nr [...] dotyczyła nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka [5], obręb [4]. Ustanowiono nią użytkowanie wieczyste na rzecz Skarbu Państwa w udziale 3/9. Co do pozostałego udziału, rozstrzygnięcie w zakresie użytkowania wieczystego nastąpiło decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...], którą przyznano min. użytkowanie wieczyste w udziale 2/9 na rzecz skarżącego. Tym samym, skoro decyzja z [...] września 2010 r. stanowiła uzupełnienie decyzji z [...] lipca 2010 r., to nie istnieje niezależnie od decyzji pierwotnej. Prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione w udziałach, niemniej dotyczy całej nieruchomości. Stosownie do art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja administracyjna powinna rozstrzygać sprawę co do istoty w całości lub w części, przy czym generalną zasadą jest rozstrzyganie o całym żądaniu strony. Organ wydaje decyzję częściową w sytuacji, gdy sprawa jest podzielna i można z niej wyodrębnić część nadającą się do samodzielnego rozstrzygnięcia, to znaczy gdy możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Jednocześnie, istotne jest, że podział taki ma charakter przedmiotowy a nie podmiotowy. Strony postępowania są więc tożsame we wszystkich postępowaniach zakończonych wydaniem poszczególnych decyzji cząstkowych. Dotąd skarżący był stroną postępowania administracyjnego i przed Komisją, a żaden z organów nie kwestionował jego interesu prawnego.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, powołując orzeczenia sądów administracyjnych i poglądy doktryny, że skierowanie do niego decyzji reprywatyzacyjnej przez organ administracyjny przesądza o jego uprawnieniu do złożenia skargi. Osoba, którą w decyzji oznaczono jako stronę, ale stroną w rzeczywistości nie była, ma prawo wnieść w ramach interesu prawnego skargę do sądu administracyjnego. Tym samym, interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa, ale i z faktu błędnego uznania przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był rozpoznać sprawę merytorycznie, odnosząc się do zarzutów skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, Komisja wskazała, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Wnoszący skargę kasacyjną nie wywiódł, że zarzucone naruszenie postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że skarżący nie zgadza się z podjętym przez Sąd I instancji rozstrzygnięciem nie jest tożsame z naruszeniem art. 151 w związku z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. Badając interes prawny, sąd administracyjny nie może opierać się wyłącznie na ustaleniach organów administracji publicznej orzekających w sprawie. Interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. dotyczy wyłącznie własnej sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Skarżący może więc żądać kontroli sądowej tylko rozstrzygnięć wydanych w jego sprawie administracyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał na czym polega jego indywidualny, konkretny i aktualny interes prawny we wniesieniu skargi, a co najwyżej powoływał się na interes faktyczny związany z rozstrzygnięciem sprawy. Nie wykazał, w jaki sposób decyzja oddziałuje na jego sferę prawną. Decyzja dotyczy udziału w nieruchomości, który skarżącemu nie przysługiwał. Skarżący nie był również stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Miasto Stołeczne Warszawa również wniosło o jej oddalenie w całości, wskazując, że wnoszący skargę kasacyjną nie podał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny przyznający mu legitymację do złożenia skargi. Decyzja Komisji z [...] czerwca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...], nie wpłynęła na jego prawa i obowiązki.

W piśmie z 19 lipca 2021 r. Miasto Stołeczne Warszawa, popierając stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie, przedłożyło opinię dotyczącą zagadnienia "Czy art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.) można ograniczyć jedynie do wykładni językowej?".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej polega na tym, że to strona skarżącą musi prawidłowo wskazać i uzasadnić podstawy skargi kasacyjnej, a w ramach danej podstawy konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, ponieważ one wyznaczają zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, a z uwagi na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej prawidłowe określenie podstaw, sformułowanie zarzutów, a także adekwatne do sformułowanych podstaw i zarzutów ich uzasadnienie ma fundamentalne znaczenie. To odwołanie się do podstawowych zasad dotyczących skargi kasacyjnej jako sformalizowanego środka odwoławczego jest konieczne z uwagi, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, jej podstaw, nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (np. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego też sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami P.p.s.a.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. i zarzuca naruszenie przepisów postępowania przez nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 151 w związku z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a, polegające na zakwestionowaniu interesu prawego skarżącego we wniesieniu skargi, podczas gdy status strony wynika z przyznania skarżącemu takiej legitymacji przez organy administracyjne orzekające w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentacja powołana na poparcie wymienionego zarzutu skupia się na kwestii charakteru decyzji reprywatyzacyjnej z [...] września 2010 r. nr [...]. Według autorki skargi kasacyjnej decyzja ta jest decyzją częściową, uzupełniającą w stosunku do decyzji z [...] lipca 2010 r. nr [...]. Ponadto argumentacja skargi kasacyjnej dotyczy kwestii legitymacji skargowej skarżącego wynikającej z faktu, że organ uczynił go adresatem decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania skarżącego przez organ za stronę postępowania.

Nie można podzielić zasadności powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarówno z powodu charakteru decyzji reprywatyzacyjnej jako decyzji częściowej, jak i potraktowania skarżącego jako stronę postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", który z mocy art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. stosuje się odpowiednio w niniejszej sprawie, decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

W rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięte zostaną przypadki pojawienia się w obrocie prawnym decyzji częściowej wskutek rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym lub w trybie nadzoru, a także w wyniku sądowej kontroli jej zgodności z prawem, jako nie odnoszące się do zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie i decyzji dekretowej będącej przedmiotem postępowania rozpoznawczego przed Komisją.

Decyzja częściowa może być wydana tylko wtedy, gdy chodzi o rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (z zastrzeżeniem art. 105 K.p.a). Organ może ją wydać w tym przypadku, gdy sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego (Borkowski, [w:] Adamiak, Borkowski, KPA. Komentarz, 8.wyd., Warszawa 2006, art. 104 Nb 21 i n.). Inaczej mówiąc, jeżeli przesłanki prawne rozstrzygnięcia sprawy nie są w przepisie prawa sformułowane jako takie, które muszą występować łącznie, to można wydzielić części sprawy i rozstrzygać kolejno o nich. Wydanie decyzji częściowej nie kończy postępowania w sprawie, nawet gdy ta decyzja stanie się ostateczna. Wniesienie odwołania od decyzji częściowej skierowanej do wielu stron, wywołuje skutki dla pozostałych stron.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że niewątpliwie między decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lipca 2010 r. nr [...] i decyzją z [...] września 2010 r. nr [...], zachodzi łączność wynikająca z podobieństw stanu faktycznego i prawnego (do pewnego etapu) oraz ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zlokalizowanej pod jednym adresem. Biorąc zaś pod uwagę, że żądanie wskazane we wniosku dekretowym z 15 października 1948 r., tj. ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul [A] [1] i ul. [B] [2], wykaz hip. [3], zostało rozstrzygnięte w dwóch ww. decyzjach, to – z tego punktu widzenia – decyzje te można byłoby potraktować jako decyzje częściowe. Jednakże zakres wniosku dekretowego z 15 października 1945 r. rozpatrzonego ww. decyzjami z 2010 r. uległ modyfikacji w porównaniu do zakresu tego wniosku, który został rozstrzygnięty orzeczeniem dekretowym z [...] stycznia 1951 r., usuniętym następnie z obrotu prawnego w 2006 r. Mianowicie prawa i roszczenia do wyżej opisanej nieruchomości w latach 2006 – 2009 stały się przedmiotem obrotu prawnego. Kolejno Minister Finansów decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...], stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa 1/3 części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [A] [1]/[B] [2], objętej hip. nr [3], o powierzchni 4 278,68 m², która stanowiła wówczas działkę nr [5] o powierzchni 0,3240 ha, część działki nr [8] o powierzchni 0,0672 ha (dla których prowadzona była księga wieczysta KW [9]) oraz część działki nr [17] o powierzchni 0,0297 ha (brak księgi wieczystej). Pozostała część tej działki, o powierzchni 0,0070 ha została odłączona i przyłączona do księgi wieczystej KW nr [18], stanowiącej poprzednio własność M. R. oraz Z. Th. (spadkobierczyń Z. T.). Oznacza to, że stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym z 15 października 1948 r. uległ zmianom, które musiały mieć wpływ na sposób rozpoznania tego wniosku.

Z niespornych okoliczności wynika, że wobec wydania przez Ministra Finansów decyzji z [...] marca 2010 r. czynność prawna objęta aktem notarialnym z [...] kwietnia 2009 r. w części dotyczącej § 5 stała się nieważna, ponieważ strony rozporządzały częścią praw i roszczeń, do których nie miały żadnych uprawnień. Prawa te wygasły w 1/3 części nabytej przez Skarb Państwa, a na skutek komunalizacji stanowią własność m. st. Warszawy. O decyzji Ministra Finansów strony czynności wiedziały w trakcie postępowania, które zakończyło się decyzjami z [...] lipca i [...] września 2010 r., ponieważ zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i o wydanej decyzji został powiadomiony adwokat A. M., działający jako pełnomocnik M. M., L. R., C. Th., T. M. E. Z. G. Zatem dobra wiara stron była wyłączona. Wobec tego § 5 aktu notarialnego został uznany za sprzeczny z ustawą, natomiast przyjęto, że akt notarialny w części nie objętej nieważnością wiąże strony.

Roszczenie dekretowe przeniesione m. in. na skarżącego wynikające z wniosku dekretowego z 15 października 1948 r. nie mogło więc dotyczyć 1/3 części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [A] [1]/[B] [2], objętej hip. nr [3], która przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Tym samym żądanie wniosku dekretowego straciło pierwotnie jednorodny charakter pod względem przedmiotowym i podmiotowym, co skutkowało ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [A] [1]/[B] [2], objętej hip. nr [3], odrębnie w stosunku do praw i roszczeń, którymi dysponował skarżący i odrębnie w stosunku do praw Skarbu Państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że kluczowe znaczenie dla utraty tej jednorodności i co za tym idzie odrębnego załatwienia żądania zawartego we wniosku z 1948 r., ma wyżej wskazana decyzja Ministra Finansów z [...] marca 2010 r. dotycząca statusu części nieruchomości dekretowej. Wydana została w związku z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, który wyraźnie przewiduje wydawanie przez Ministra Finansów decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy. Przypomnienia wymaga jedynie, że roszczeniami tymi były m.in. roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu nacjonalizacji i innego przejęcia przez Polskę mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane. Decyzja Ministra Finansów ma charakter jedynie deklaratoryjny. Prawa i roszczenia skarżącego do tej części nieruchomości, która została objęta decyzją Ministra Finansów, a wynikające z wniosku dekretowego, zatem wygasły.

Co do zasady przyjmuje się, że organ administracji publicznej powinien w jednej decyzji rozstrzygnąć o jednej sprawie administracyjnej. Zgodnie z tą zasadą żądanie wniosku z 15 października 1948 r. obejmujące prawa i roszczenia skarżącego zostało rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do nabytych przez skarżącego praw i roszczeń do stosownego udziału w nieruchomości (decyzja z [...] lipca 2010 r.). W odniesieniu zaś do tej części nieruchomości (udziału 3/9 w dz. nr [5]), przy założeniu jakie poczynił organ, że prawa Skarbu Państwa wymagają uregulowania, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie musiało nastąpić w odrębnej sprawie administracyjnej (decyzja z [...] września 2010 r.). Przy czym zakres rozstrzygnięcia o prawie Skarbu Państwa do części nieruchomości (dz. nr [5]) w udziale 3/9 nie jest konsekwencją zakresu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] lipca 2010 r., a rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Ministra Finansów z [...] marca 2010 r., ponieważ to ta decyzja potwierdziła przekształcenie w sferze prawa własności części przedmiotowej nieruchomości.

Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że decyzja z [...] września 2010 r. stanowiła uzupełnienie decyzji z [...] lipca 2010 r., że decyzje te nie istnieją niezależnie od siebie i zwierają rozstrzygnięcia, które musiały następować kolejno po sobie.

Wszystko to wskazuje, że sprawy zakończone decyzjami z [...] lipca 2010 r. i [...] września 2010 r. cechują odrębne stany faktyczne i prawne, co z kolei determinuje różny krąg podmiotowy tych postępowań. Autonomiczność postępowań w sprawach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wykazuje bowiem bezpośredni związek z legitymacją w tym postępowaniu. Tak właśnie kwestię tę potraktował Prezydent m. st. Warszawy, który prawidłowo nie uczynił skarżącego stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2010 r., co podkreślił Sąd I instancji.

Przechodząc do kolejnej kwestii podniesionej w skardze kasacyjnej, a dotyczącej wywiedzenia legitymacji skargowej skarżącego z faktu, że organ uczynił go adresatem decyzji administracyjnej, przede wszystkim trzeba zauważyć, że skarżący został uczyniony adresatem wyłącznie zaskarżonej decyzji Komisji z [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Przy czym problematyka statusu skarżącego jako strony postępowania rozpoznawczego przed Komisją nie została w zaskarżonej decyzji w żaden sposób wyjaśniona.

Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Przepis art. 50 § 2 P.p.s.a. zawiera zaś ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi. Przyjmuje się w związku z tym, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 124).

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie regulacja art. 50 § 1 P.p.s.a. nie zrywa łączności między definicją strony postępowania administracyjnego a definicją podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Wynika to z faktu, że o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 50, wyd. V, SIP LEX; wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96). Pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. szerzej J. Borkowski, w: K.p.a. I, s. 223 i n.). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83).

Należy więc podkreślić, że jednostka ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony.

Zdaniem W. Chróścielewskiego (Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005/11, poz. 128) interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego mają następujące podmioty:

1) strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym w oparciu o interes prawny wywodzony z prawa materialnego;

2) podmiot, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, a który nie brał udziału w tym postępowaniu;

3) podmiot, który został błędnie potraktowany jako strona postępowania administracyjnego mimo braku interesu prawnego;

4) podmiot, który błędnie uznał, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego.

Skarżący kasacyjnie swój interes prawny wywodzi z przyznania mu legitymacji przez organy (w rzeczywistości wyłącznie przez Komisję, o czym była mowa wyżej). W takiej sytuacji można wywieść interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję przez podmiot, który został błędnie potraktowany jako strona postępowania administracyjnego mimo braku interesu prawnego. Jednakże jest to wyjątek od zasady, a ponadto interesu prawnego tego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy upatrywać w prawie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji adresowanej do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. znajduje natomiast zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. konieczne jest, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2018 r., II OSK 440/18). Z taką sytuacją w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z [...] czerwca 2018 r. Komisja orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 2010 r. nr [...], która dotyczyła wyłącznie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa.

Prawidłowo przyjął zatem Sąd I instancji, że M. M. nie miał żadnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu odnoszącym się do udziału 1/3 w przedmiotowej nieruchomości, co do którego orzekał najpierw Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z [...] września 2010 r., kontrolowanej następnie w trybie nadzwyczajnym przez Komisję. Zgodzić się też należy z Sądem I instancji, że przed wypowiedzeniem się w kwestii zarzutów skargi sąd obowiązany jest zbadać, czy wnoszący skargę ma interes prawny, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Stąd też w niniejszej sprawie Sąd obowiązany był do oddalenia skargi, bez merytorycznego odnoszenia się do zarzutów w niej zawartych, z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącego.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ).