Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 4/95
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1995-10-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5, art. 7, art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 1, art. 54 ust. 1, art. 73 ust. 2
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
article: art. 4, art. 39, art. 45, art. 68
journal: Dz.U. 1994 nr 105 poz. 509
law: Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1994 nr 119 poz. 571
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych.
article: art. 1, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
Teza: 1. Art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105, poz. 509; zm. Dz.U. 1995 nr 86 poz. 433/ rozumiany w ten sposób, że nie przyznaje praw podmiotowych członkom wspólnoty samorządowej, jest zgodny z art. 1, art. 70 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 i 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., jak również z art. 1, art. 5 oraz art. 6 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej,

art. 39 ust. 2, w części objętej punktami 2), 3) - w zakresie, w jakim wyłącza od uprawnień do dodatku mieszkaniowego podatników podatku rolnego, oraz punktem 4) cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.; w pozostałej części art. 39 ust. 2 nie jest niezgodny z cytowanymi przepisami konstytucyjnymi,

3. art. 45 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. jest zgodny z art. 73 ust. 2 oraz z art. 71 ust. 2 i 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., jak również nie jest niezgodny z art. 1, art. 5, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej,

4. Art. 45 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. rozumiany jako m.in. nakładający na Sejm obowiązek uwzględniania w ustawach budżetowych kwot gwarantujących pełne dofinansowanie z budżetu Państwa, w formie dotacji celowych, dodatków mieszkaniowych wypłacanych przez organy samorządu terytorialnego, nie jest niezgodny z art. 73 ust. 2 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej,

5. Art. 45 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. w tej części, w której dotyczy określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu ustalenia oraz przekazywania gminom z budżetu Państwa dotacji na dofinansowanie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. oraz art. 54 ust. 1 i art. 73 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej; w pozostałej części art. 45 ust. 3 nie jest niezgodny z Konstytucją,

6. Art. 68 cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. nie jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. A nadto, wobec wycofania wniosków i braku podstaw kontynuowania postępowania z własnej inicjatywy,

7. Umarza postępowanie w sprawie niezgodności z Konstytucją i ustawami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 571 ze zm./.

TEZY

1. Art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105, poz. 509; zm. Dz.U. 1995 nr 86 poz. 433/ rozumiany w ten sposób, że nie przyznaje praw podmiotowych członkom wspólnoty samorządowej, jest zgodny z art. 1, art. 70 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 i 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., jak również z art. 1, art. 5 oraz art. 6 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej,

art. 39 ust. 2, w części objętej punktami 2), 3) - w zakresie, w jakim wyłącza od uprawnień do dodatku mieszkaniowego podatników podatku rolnego, oraz punktem 4) cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.; w pozostałej części art. 39 ust. 2 nie jest niezgodny z cytowanymi przepisami konstytucyjnymi,

3. art. 45 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. jest zgodny z art. 73 ust. 2 oraz z art. 71 ust. 2 i 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., jak również nie jest niezgodny z art. 1, art. 5, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej,

4. Art. 45 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. rozumiany jako m.in. nakładający na Sejm obowiązek uwzględniania w ustawach budżetowych kwot gwarantujących pełne dofinansowanie z budżetu Państwa, w formie dotacji celowych, dodatków mieszkaniowych wypłacanych przez organy samorządu terytorialnego, nie jest niezgodny z art. 73 ust. 2 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej,

5. Art. 45 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. w tej części, w której dotyczy określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu ustalenia oraz przekazywania gminom z budżetu Państwa dotacji na dofinansowanie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. oraz art. 54 ust. 1 i art. 73 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej; w pozostałej części art. 45 ust. 3 nie jest niezgodny z Konstytucją,

6. Art. 68 cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. nie jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. A nadto, wobec wycofania wniosków i braku podstaw kontynuowania postępowania z własnej inicjatywy,

7. Umarza postępowanie w sprawie niezgodności z Konstytucją i ustawami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 571 ze zm./.


UZASADNIENIE

Należy przede wszystkim przypomnieć, że częścią porządku konstytucyjnego pozostanie nadal art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych pozostający w mocy, w brzmieniu: "W trosce o dobro rodziny Rzeczpospolita Polska dąży do poprawy sytuacji mieszkaniowej, a szczególnie budownictwa spółdzielczego oraz dba o racjonalną gospodarkę zasobami mieszkaniowymi". Przepis powyższy powinien być wykładany i stosowany z uwzględnieniem innego konstytucyjnego nakazu adresowanego do państwa i władzy publicznej w ogólności, a to "urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej" /art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy/, co oznacza obowiązek szczególnej dbałości o potrzeby mieszkaniowe tych, którzy z niezawinionych przez siebie a najczęściej nieodwracalnych przyczyn nie są w stanie zatroszczyć się o samodzielne zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych. Nakazaną przez Konstytucję dbałość wykazał Sejm również podejmując uchwałę z dnia 6 lipca 1995 r. w sprawie polityki mieszkaniowej Państwa w okresie transformacji społeczno-gospodarczej /M.P. nr 35 poz. 412/. Wśród celów i zasad polityki mieszkaniowej umieszczono i takie sformułowanie: "Opłaty za mieszkanie powinny docelowo pokrywać koszty bieżącego utrzymania i zapewniać odpisy na remonty.

Czynsze regulowane powinny więc stopniowo wzrastać do poziomu zapewniającego samofinansowanie gospodarki mieszkaniowej, a jednocześnie rodziny, nie mogące podołać tym wydatkom, powinny otrzymywać dodatki mieszkaniowe uwzględniające wielkość mieszkania i wysokość dochodów gospodarstwa domowego". Dążenie do poprawy, a tym bardziej niepogarszania, sytuacji mieszkaniowej rodzin jest konstytucyjnie nakazanym kierunkiem działań państwa sprawującego władzę publiczną. Skoro samorząd terytorialny wedle art. 5 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy ma udział w sprawowaniu władzy /w domyśle - publicznej/, to nie powinno się kwestionować i tego, że z owym udziałem w sprawowaniu władzy łączy się w państwie prawnym obowiązek respektowania konstytucyjnie określonych kierunków działania całej władzy publicznej, wykonywanej zarówno przez organy administracji rządowej, jak przez organy samorządu terytorialnego. Traktowanie zadania publicznego wyznaczonego przez ustawodawcę konstytucyjnego /w art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy/ państwu - stanowiącemu najszerszą, bo powszechną organizację /strukturę/ władzy publicznej - jako adresowanego wyłącznie do administracji rządowej byłoby wyrazem nie mającej oparcia w prawie pozytywnym tendencji do przeciwstawiania gminy - państwu.

Jednorodność zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego i państwa podkreślił TK w uchwale W 10/93 z dnia 27 września 1994 r. - OTK 1994 cz. II poz. 46.

Obowiązek przestrzegania przez gminę kierunku działania wyznaczonego władzy publicznej w art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy nie jest niespójny z konstytucyjną charakterystyką samorządu terytorialnego i jego zadań w ogólności.

Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. stanowi w art. 71, że samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców /art. 1 i 2/.

Powierzenie przez ustawę gminom zadania polegającego na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, ergo - mieszkańców gminy, mieści się zatem bez reszty w powyższej charakterystyce konstytucyjnej zadań samorządu terytorialnego.

Nie może być wątpliwości, że zaspokajanie potrzeb może obejmować także zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, zaś pojęcia "mieszkańców" oraz "członków wspólnoty samorządowej" są tożsame. Realizacja funkcji gminy określonej w art. 4 ustawy o najmie lokali wymaga m.in. samodzielnego prowadzenia bieżącej administracji sprawami publicznymi w skali lokalnej, a w tym - bezpośredniego świadczenia usług publicznych w dziedzinie mieszkaniowej. To zaś - jak powiada się w piśmiennictwie fachowym - "w zakresie możliwie najszerszym powinno znajdować się w gestii lokalnego samorządu.

Jest to zgodne z zasadą pomocniczości, a także z zasadą możliwie najbliższego obywatelskiej kontroli lokowania odpowiedzialności za realizację tych zadań i kompetencji". /M. Kulesza: Samorząd Terytorialny 1995 nr 5 str. 9/. Ustawodawca, powierzając w art. 4 ustawy o najmie lokali gminom zadanie /funkcję/ zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, to jest mieszkańców gminy, nie tylko nie naruszył zasad i przepisów Konstytucji, ale rozwinął je konsekwentnie w stosunku do treści tych, które zawierają charakterystykę samorządu terytorialnego i jego zadań, racjonalnie i z uwzględnieniem przytoczonych wyżej celowościowych wskazań doktryny. Kwalifikacja przypisanego gminie zadania jako własnego zależy, z woli ustrojodawcy, od rozstrzygnięcia ustawowego: zadania własne gmina wykonuje przecież "w ramach ustaw" /art. 71 ust. 1 MK/, zadania "zlecone" ze sfery administracji rządowej - "w zakresie uregulowanym ustawami" /art. 71 ust. 3 MK/, zaś nie wykonuje w ogóle "zadań zastrzeżonych ustawowo do kompetencji administracji rządowej" /art. 71 ust. 1 MK/. Z powyższego wynika bezspornie, że ustawodawca "zwykły" dysponuje szeroką swobodą regulowania zakresu zadań publicznych samorządu terytorialnego oraz kwalifikowania ich jako własnych bądź zleconych, bacząc aby stanowiły "istotną część" zadań publicznych w ogólności, tzn. realizowanych przez ogół władz publicznych.

TK następnie rozważył zgodność art. 4 ustawy o najmie lokali z konstytucyjną zasadą podziału władz, ustanowioną w art. 1 MK. Nakazując rozdział władzy państwowej pomiędzy władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, zasada ta - skonstatował Trybunał - bezpośrednio nie odnosi się do samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny ma konstytucyjnie zagwarantowany udział w sprawowaniu władzy /art. 5 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy/, polegający na wykonywaniu w ramach ustaw istotnej części zadań publicznych /art. 71 ust. 1 MK/. Wynika stąd związek samorządu terytorialnego - choć tylko pośredni - z wyróżnionym w Konstytucji segmentem władzy wykonawczej. Natomiast do lege lata Konstytucja nie stwarza żadnych podstaw dla tworzenia konstrukcji odrębnej "władzy samorządowej", ani nie nakazuje, aby zadania i kompetencje organów samorządu terytorialnego musiały być klasyfikowane według reguł "trójpodziału" władz. Co więcej, dokonując klasyfikacji organów samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze Mała Konstytucja nie uwzględnia konstytucyjnej zasady trójpodziału władz. Organy stanowiące wymienione w art. 71 ust. 4 i art. 72 ust. 1 nie są bowiem organami władzy ustawodawczej w tym znaczeniu, w jakim o organach w zakresie władzy ustawodawczej jest mowa w art. 1 MK, ale też nie mogą być utożsamiane z organami w zakresie władzy wykonawczej.

Dla rozpatrywanego w orzeczeniu problemu konstytucyjna zasada tzw. trójpodziału władz, jako odnosząca się tylko do systemu naczelnych organów państwowych /zob. A. Pułło: Podział władzy. Aktualne problemy w doktrynie, prawie i współczesnej dyskusji konstytucyjnej w Polsce, "Przegląd Sejmowy" 1993 nr 3 str. 11/ jest irrelewantna, a tym samym TK nie mógł stwierdzić niezgodności pomiędzy zakwestionowanym przepisem art. 4 ustawy o najmie lokali a tą zasadą.

W pierwszej kolejności należało zbadać zarzuty odnoszące się do przepisu ust. 1 określającego wypłatę dodatków mieszkaniowych jako zadania własne gminy. Z przyczyn, o jakich była mowa wyżej - w części uzasadnienia dotyczącej zgodności z Konstytucją art. 4 ustawy o najmie lokali - przepis powyższy nie jest niezgodny ani z art. 1 MK /tzn. zasadą podziału władz/, ani z art. 71 MK /tzn. określeniem zadań samorządu terytorialnego/. TK raz jeszcze, z naciskiem konstatuje, że ustrojodawca w cytowanych wyżej przepisach Małej Konstytucji a w szczególności w art. 71 ust. 1 pozostawia ustawodawcy "zwykłemu" szeroką swobodę powierzania zadań publicznych samorządowi terytorialnemu, jak również klasyfikowania tych zadań. W przepisach konstytucji nie ustalono materialnego, wiążącego ustawodawcę kryterium rozdzielenia zadań publicznych pomiędzy administrację rządową i samorząd terytorialny, ani też kryterium, jakim ustawodawca obowiązany byłby się kierować, określając pewne zadania publiczne powierzone samorządowi terytorialnemu jako zadania własne tego samorządu. Z cytowanych przepisów Małej Konstytucji w drodze interpretacji można tylko wyprowadzić nader ogólną dyrektywę dla ustawodawcy, aby powierzał samorządowi terytorialnemu jako własne takie zadania, które, po pierwsze, mają charakter publiczny, po drugie, wiążą się z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców, to jest osób mieszkających w gminie, po trzecie, mogą być realizowane w obrębie właściwości miejscowej jednostki samorządu terytorialnego.

Wypłata dodatków mieszkaniowych spełnia wszystkie te warunki: ma charakter publiczny, wiąże się z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców gminy i może być skutecznie dokonywana w granicach gminy.

Natomiast TK nie dostrzegł w Konstytucji obowiązkowego warunku uzależniającego powierzenie samorządowi terytorialnemu danego zadania od wyłącznie lokalnego wymiaru tego zadania w takim znaczeniu, by musiało ono mieć na celu rozwiązywanie problemów występujących tylko w skali lokalnej, tzn. poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Powszechnie bowiem wiadomo, że problemy ogólne, występujące w skali kraju podlegają konkretyzacji /detalizacji/ w poszczególnych gminach są rozwiązywane w skali ogólnej poprzez ich podjęcie i rozwiązywanie w skali lokalnej, co z woli ustawodawcy może, a niekiedy i powinno zostać zaliczone do zadań własnych gmin. Sejm w cyt. wyżej uchwale z dnia 6 lipca 1995 r. w sprawie polityki mieszkaniowej Państwa - wychodząc jak wolno zakładać z podobnych założeń - ustalił, że "władza lokalna /samorząd terytorialny/ zobowiązane są do opracowania lokalnej strategii mieszkaniowej właściwej dla określonych warunków miejscowych", zaś w rezolucji z dnia 6 lipca 1995 r. w sprawie założeń polityki mieszkaniowej państwa /M.P. nr 35 poz. 413/ zaakceptował zawartą w powyższych założeniach - dokumencie opracowanym przez Rząd i samorządy terytorialne, tak aby realizacja polityki mieszkaniowej państwa odbywała się na poziomie lokalnym, poprzez lokalne programy i strategie mieszkaniowe, w ramach możliwości stworzonych gminom przez interwencjonizm państwa".

Nie jest sprawą TK oceniać celowość każdorazowego rozstrzygnięcia ustawodawczego w kwestii kwalifikacji zadań podejmowanych przez gminy w sferze polityki mieszkaniowej.

Zadanie własne gminy polegające na wypłacie dodatków mieszkaniowych przewidziane w art. 45 ust. 1 ustawy o najmie lokali stanowi jedną z kompetencji organów gminy konkretyzujących zadanie własne /funkcję/ gminy określone w art. 4 tej ustawy jako zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Wykonywanie ustawowo przeznaczanych kompetencji jest nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem każdego podmiotu władzy publicznej. Dlatego mimo braku w ustawie przepisu nazywającego expressis verbis to zadanie gminy obowiązkowym, jest ono - jako ustawowa kompetencja gminy - ze swojej istoty i charakteru właśnie obowiązkowym i gmina, będąc jedynym podmiotem ustawowo zobowiązanym do wypłaty osobom uprawnionym dodatków mieszkaniowych, nie może uchylić się od jego realizacji. Pozostawienie gminie w tym zakresie dowolności prowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania w państwie prawnym sytuacji, w której roszczenia obywateli, uzyskane na podstawie ustawy, do dodatków mieszkaniowych byłoby zaspokajane w zależności od decyzji poszczególnych gmin albo nie byłyby zaspokajane w ogóle.

Przepis art. 45 ust. 2 ustawy o najmie lokali rozumiany, jako pozostawiający Rządowi /uchwalającemu projekt ustawy budżetowej/ oraz Sejmowi /uchwalającemu ustawę budżetową/ dowolność w określaniu kwoty przeznaczonej w budżecie na dofinansowanie dodatków mieszkaniowych i dlatego uzależniający wielkość dofinansowania od tej kwoty, byłby - zdaniem TK - niezgodny z art. 73 ust. 2 MK.

TK stwierdza jednak, że możliwa jest, a nawet jedynie prawidłowa inna wykładnia cytowanego przepisu, odpowiadająca zasadom konstytucyjnym. Przepis art. 45 ust. 2 ustawy o najmie lokali w interpretacji uwzględniającej dyrektywę ustawodawcy konstytucyjnego zawartą w art. 73 ust. 2 MK zobowiązuje Rząd do przewidzenia w projekcie ustawy budżetowej kwot odpowiadających potrzebom gmin związanym z wypłatą dodatków mieszkaniowych, zaś władzę ustawodawczą do uchwalenia takiej ustawy budżetowej, która gwarantuje pełne dofinansowanie z budżetu Państwa wydatków ponoszonych przez gminy na cele wypłaty dodatków mieszkaniowych. Przez "dofinansowanie" należy przy tym rozumieć całkowite pokrycie tej części wydatków na dodatki mieszkaniowe, która zgodnie z postanowieniami ustawy lub ustaw, ma być pokryta - w drodze dofinansowania - z budżetu Państwa.

Ujęcie kwot, o jakich była mowa wyżej, w ustawie budżetowej nie może być kwestionowane, ponieważ stanowi logiczną konsekwencję unormowań dotyczących gospodarki finansowej państwa, zawartych w szczególności w art. 20 i art. 21 Małej Konstytucji. Tylko przy takim rozumieniu art. 45 ust. 2 ustawy o najmie lokali można skonstatować - co uczynił TK - że przepis ten nie jest niezgodny z art. 73 ust. 2 MK, i że stanowi przy tym dodatkową gwarancję prawidłowego wywiązania się przez gminy z ich zadania.

TK wyraża pogląd, że wykonywanie uprawnień właścicielskich gminy w stosunku do mienia komunalnego nie może być nastawione na osiąganie celów komercyjnych, lecz służyć ma wykonywaniu zadań publicznych. Ani w świetle Konstytucji, ani w szczególności ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym gmina nie powinna prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej /zob. art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Zarząd mieniem komunalnym, w tym mieszkaniowym zasobem gminy, ma natomiast ułatwiać osiąganie celów publicznych i sprzyjać realizacji publicznych zadań. Wypłata dodatków mieszkaniowych "członkom wspólnoty samorządowej" - niezależnie od tego, czy są najemcami lokali stanowiących mienie komunalne, czy też innych lokali mieszkalnych - jest właśnie takim zadaniem o charakterze publicznym. Wypłacanie dodatków wszystkim osobom fizycznym kwalifikującym się do ich otrzymywania według ustalonych w ustawie kryteriów ma tworzyć swoistą osłonę socjalną - ze środków publicznych, tzn. samorządowych i uzupełniająco państwowych - najbardziej potrzebującym takiej osłony po istotnym zwiększeniu wydatków na mieszkanie wskutek podniesienia czynszu regulowanego.

Art. 45 w ust. 3 zawiera upoważnienie /a zarazem zobowiązanie/ Rady Ministrów do określania w drodze rozporządzenia:

1) zasad i trybu ustalenia oraz przekazywania gminom z budżetu Państwa dotacji na dofinansowanie dotacji mieszkaniowych,

2) szczegółowych zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych i ich wypłat. TK określił w szeregu orzeczeń interpretujących art. 54 ust. 1 i art. 56 ust. 3 MK wymogi, jakie powinno spełniać prawidłowe upoważnienie ustawowe do wydawania rozporządzenia:

- umieszczenie w ustawie wyraźnego /nie opartego na domniemaniu/ i szczegółowego /określenie organu i materii delegowanej/ upoważnienia do wydania rozporządzenia,

- upoważnienie ustawowe musi być tak sformułowane, aby odsyłało do uregulowania tylko takie sprawy, które są już regulowane w ustawie /nie mogą być to materie, których ustawa nie dotyczy/, jednocześnie sprawy te mają służyć realizacji celów wyrażonych w ustawie, dlatego też upoważnienie powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym,

- szczegółowe określenie materii rozporządzenia oznacza wskazanie spraw rodzajowo jednorodnych ze sprawami regulowanymi ustawą; sprawy przekazane dla regulacji aktem wykonawczym nie powinny mieć zasadniczego znaczenia z punktu widzenia konstrukcji całej ustawy; w tym uzasadnia się przekazanie ich do regulacji aktem wykonawczym, z drugiej jednak strony ich regulacja jest niezbędna dla realizacji ustawy,

- między innymi z powyższych względów powinno się unikać używania w przepisie delegującym sformułowania "zasady", o ile nie określa się bliżej w ustawie jego znaczenia,

- jeżeli akt wykonawczy ma określić tryb postępowania, to powinien to zrobić tak, aby zachowana była spójność z postanowieniami ustawy.

Zawarte w art. 45 ust. 3 ustawy upoważnienie odsyła do aktu wykonawczego dwie grupy zagadnień:

a) wypłacanie z budżetu państwa gminom dotacji celowych na dofinansowanie wypłacania dodatków,

b) określenie szczegółowych zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych i wypłat tych dodatków.

W świetle wskazanych wyżej wymogów, jakie powinno spełniać upoważnienie ustawowe, wydaje się, iż są one spełnione w przypadku b).

Analiza rozdziału szóstego ustawy pozwala stwierdzić, że interpretacja art. 45 ust. 3 w związku z przepisami tego rozdziału czyni zadość wskazanym wymogom. Konieczne jest jedynie, aby "szczegółowe zasady", o których mowa w art. 45 ust. 3, nie wprowadzały nowych /pozaustawowych/ kryteriów od których uzależnione jest nabycie prawa do dodatku. TK stwierdził natomiast niezgodność z Konstytucją upoważnienia w tej części, w której dotyczy określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu ustalenia oraz przekazywania gminom z budżetu Państwa dotacji na dofinansowanie dotacji mieszkaniowych.

W tej części upoważnienie obejmuje materię ustawową, do jakiej zalicza się w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego m.in. normowanie praw i obowiązków nie tylko obywateli, lecz także ich organizacji, zarówno w stosunkach między nimi, jak i w stosunkach z państwem. Samorząd terytorialny jest organizacją obywatelską wyposażoną we własną osobowość prawną. Dlatego uprawnienie jego jednostek do dotacji na dofinansowanie dotacji mieszkaniowych, podobnie jak wszystkie inne prawa i obowiązki - niezależnie od faktu odsyłania do ustawy w przepisach art. 70 ust. 4, art. 71 ust. 1 i ust. 3, art. 72 ust. 2, art. 73 ust. 2, art. 74 i art. 75 MK - należą do obowiązkowej materii ustawowej. Wynika stąd wniosek, że upoważnienie ustawowe aby pozostawało w zgodności z Konstytucją powinno wyraźnie wskazywać kierunki regulacji w akcie wykonawczym. W takich wypadkach ze szczególną skrupulatnością należy przestrzegać wykonawczego charakteru rozporządzenia Rady Ministrów, o którym to charakterze pełniej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 3 marca 1987 r. P 2/87 /OTK 1987 poz. 2/.

Przepis art. 54 ust. 1 Małej Konstytucji stanowi, że Rada Ministrów wydaje rozporządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień. Oznacza to, że rozporządzenie swoją regulacją ma wykonywać ustawę, a zatem konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny, regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę. W przeciwnym razie, to znaczy w wypadku blankietowego formułowania upoważnień ustawowych /krytycznie ocenianego w literaturze przedmiotu - zob. C. Kosikowski glosa do orzeczenia TK z dnia 19 października 1988 r. Uw 4/88 - Państwo i Prawo 1989 nr 5/, wydawane na takiej podstawie rozporządzenia tracą charakter wykonawczy do ustaw. Tym samym blankietowe, więc wadliwe sformułowane, upoważnienie ustawowe pozostaje w sprzeczności z nakazującym wykonawczy charakter rozporządzeń Rady Ministrów art. 54 ust. 1 MK, a ponadto z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Taką sprzeczność stwierdził TK w upoważnieniu ustawy o najmie lokali do określenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia zasad i trybu ustalania oraz przekazywania gminom z budżetu Państwa dotacji na dofinansowanie dotacji mieszkaniowych, bez chociażby ogólnego wskazania kierunku rozstrzygnięć, jakie rozporządzenie miałoby zawierać.

TK rozważył następnie, czy przepis art. 39 ust. 2 ustawy o najmie lokali, pozbawiający uprawnienia do dodatków pewne kategorie osób - skądinąd spełniających warunki do pobierana dodatków mieszkaniowych - ze względu na inne szczególne okoliczności, pozostaje w zgodności z przepisami art.1 /zasadą demokratycznego państwa prawnego realizującego zasady sprawiedliwości społecznej/ oraz art. 67 ust. 2 /zasada równości praw/ przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Trybunał Konstytucyjny już uprzednio parokrotnie konstatował - w pełnej spójności z linią orzeczniczą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - że zasada równości praw jest stosowana sprawiedliwie wtedy, gdy zakłada równe traktowanie podmiotów takich samych pod względem relewantnej do treści danego uregulowania cechy, zaś dopuszcza odpowiednio odmienne traktowanie podmiotów, które pod względem takiej cechy są zróżnicowane. /Zob. orzeczenia w sprawach: K 3/94 - OTK 1994 cz. II poz. 42: P 1/94 - OTK 1994 cz. II poz. 37/.

Dodatek mieszkaniowy, o czym była wyżej mowa, stanowi świadczenie ze strony władzy publicznej, do którego roszczenie uzyskują osoby mieszkające w lokalach, do których mają tytuł prawny, osiągające średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekraczający kwoty, której wyliczenie określa ustawy o najmie lokali w art. 39 ust. 1.

Funkcją dodatku jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody skutków większego obciążenia ich budżetów domowych przede wszystkim podwyższonymi czynszami regulowanymi /co dopuszcza i zakłada ta sama ustawa/ oraz w ogóle zwiększonymi wydatkami na utrzymanie mieszkania. Cechy w danym wypadku relewantne, to:

1) posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego,

2) wysokość dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekraczająca określonego pułapu.

Odstąpienie od równego traktowania osób wykazujących te dwie cechy relewantne może bez naruszenia konstytucyjnych zasad nastąpią tylko wyjątkowo i gdy znajduje przekonywające uzasadnienie w innych chronionych konstytucyjnie wartościach.

W doktrynie i orzecznictwie TK bezspornym jest, iż zasada równości oznacza zakaz różnicowania obywateli w sposób dyskryminujący i opierający się na cechach irrelewantnych do sytuacji, która podlega normowaniu. W przypadku dopuszczalnego zróżnicowania obywateli należy ponadto pamiętać aby kryterium, które stanowi podstawę różnicowania /o ile jest dopuszczalne ze względu na dwie wskazane wyżej przesłanki/ było na gruncie ustawy kryterium operatywnym. To znaczy aby organ posługujący się tym kryterium, dokonujący m.in. w oparciu o to kryterium subsumpcji i podejmujący następnie rozstrzygnięcie nie miał trudności z odpowiedzią na pytanie czy w danym przypadku podmiot spełnia ustawowe kryterium czy też go nie spełnia. Należy podkreślić, iż w procesie tworzenia prawa występuje prawidłowość polegająca na tym, że im bardziej próbuje się sprecyzować kryterium, w oparciu o które dokonujemy zróżnicowania, tym trudniejsze może być ustalenie kto spełnia wymogi przewidziane w przepisie. Tak więc dążenie do zachowania w jak największym stopniu równości i sprawiedliwości na płaszczyźnie generalno-abstrakcyjnej może w praktyce spowodować niemożność posługiwania się danym kryterium na płaszczyźnie konkretno-indywidualnej. Wymagać ono będzie bowiem ustalenia elementów sytuacji faktycznej o takim stopniu szczegółowości, któremu organ nie będzie w stanie sprostać.

Przyjęcie tego rodzaju kryterium godzi w konstytucyjną zasadę równości w ten sposób, iż uniemożliwia w praktyce zachowanie równości na płaszczyźnie stosowania prawa. Z powyższego wynika, iż możliwość doboru kryteriów i ich precyzowania w ustawie podlega praktycznym ograniczeniom. O powyższych zależnościach i przykładach kryteriów /dopuszczalnym stopniu ich konkretyzacji /por. St.Biernat, glosa do orzeczenia TK K 3/94 - Państwo i Prawo 1995 nr 8/. Z drugiej strony, stopień konkretności kryterium różnicującego powinien korespondować ze stopniem konkretności /a w zasadzie ogólności/ regulacji prawnej, której dotyczy. Jeżeli norma prawna charakteryzuje się wysokim stopniem ogólności to wprowadzenie stosunkowo szczegółowych kryteriów powoduje często zarzut, iż zakres wyłączeń jest albo zbyt szeroki /pewne grupy podmiotów nie powinny być różnicowane/ albo zbyt wąski /poza zakresem normowania pozostały grupy podmiotów, które też powinny być zróżnicowane/.

TK raz jeszcze podkreśla przy tym, że Karta jest umową międzynarodową ratyfikowaną bez uprzedniego upoważnienia ustawowego, co według poglądów wyrażonych w doktrynie /zob. A.Wasilkowski: Konstytucyjność umów międzynarodowych w RP i problem ostatecznego charakteru orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Ekspertyzy i opinie, t.I, Wyd.INP PAN, Warszawa 1995 str. 51/ nadaje jej słabszą pozycję względem ustawodawstwa krajowego, niż umów ratyfikowanych z upoważnienia parlamentu.

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swoje stanowisko, że na tle obowiązującego prawa nie jest możliwe traktowanie umów międzynarodowych jako samoistnej podstawy /punktu odniesienia/ kontroli sprawowanej przez Trybunał, jako że Konstytucja nie ustanowiła pierwszeństwa ratyfikowanych ustaw w stosunku do ustaw /zob. uchwała z dnia 30 listopada 1994 r. W 10/94 - OTK 1994 cz. I poz. 48, orzeczenie z dnia 7 stycznia 1992 r. K 8/91 - OTK 1992 cz. I poz. 5/.

Wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny braku sprzeczności między art. 4 i art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o najmie lokali z Konstytucją, nie zachodzi też potrzeba poszukiwania w treści Karty uzupełniających argumentów na rzecz tak określonego stanowiska Trybunału.

Trybunał Konstytucyjny nie ustosunkował się zasadniczo do zarzutu niezgodności zachodzącej jakoby między przepisami ustawy o najmie lokali a przepisami niektórych innych ustaw, ponieważ - co wcześniej już niejednokrotnie stwierdził - nie ma kompetencji do dokonywania tak zwanej "poziomej" kontroli prawidłowości ustaw, a więc ustalania ich zgodności z przepisami innych ustaw zwykłych. Brak takiej kompetencji wynika ze sformułowania art. 33a ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez Ustawę Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r., wedle którego Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw z Konstytucją. Kompetencji zaś Trybunału, jak każdego innego organu wyposażonego we władzę publiczną, w państwie prawnym nie można domniemywać, lecz w każdym wypadku znajdować musi wyraźną podstawę konstytucyjną, a przynajmniej ustawową.

Odmienny pogląd pozostawałby w kolizji z konstytucyjną zasadą legalizmu, nakazującą wszystkim organom władzy i administracji państwowej działanie na podstawie przepisów prawa /art. 3 ust. 2 cyt. wyżej przepisów konstytucyjnych/. Rozpatrując niniejszą sprawę Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził zresztą takiej niespójności między zakwestionowanymi przepisami ustawy o najmie lokali a przepisami innych ustaw /m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym/, która mogłaby uzasadnić nawet wystąpienie sygnalizacyjne w trybie art. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Kwestionowany par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1994 r. w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 571/ został zmieniony przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 1995 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 47 poz. 245/, a następnie przez tak samo zatytułowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1995 r. /Dz.U. nr 100 poz. 498/. Ponieważ kwestionowany przepis w brzmieniu pierwotnym, to jest nadanym mu w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1994 r. utracił moc obowiązującą w dniu 17 maja 1995 r., postępowanie w sprawie jego zgodności z Konstytucją i aktami ustawodawczymi należało - na Wniosek Wnioskodawców umorzyć na zasadzie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./.