Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 292/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9,,ust. 5c; art. 56, art. 60 ust. 1; art. 61 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 24 par. 1, art. 25 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skarg B. S. oraz E. M. i L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania E. i L. małż. M., odwołania B. S. oraz odwołania J. i J. małż. K., od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] nr [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie drogi wewnętrznej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], prowadzącej do pól i zagród w miejscowości M., gmina K. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako "rozporządzenie"), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygniecie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

We wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. Gmina K. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie drogi wewnętrznej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], prowadzącej do pól i zagród w miejscowości M., przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] oraz na części działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] (obręb M., gmina K.).

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że projektowana inwestycja polegać ma na poszerzeniu przedmiotowej drogi wewnętrznej o nawierzchni z mieszanki mineralno-asfaltowej z poboczem gruntowym, na odcinku o długości 1020 mb i szerokości jezdni 4,5 m, o dodatkowe pobocze gruntowe o szerokości 2 x 0,25 m, w połączeniu z porządkowaniem terenu. Trasę projektowanej inwestycji oraz jej linie rozgraniczające organ przedstawił na załączniku graficznym nr 1, zaznaczając, że część działek przylegających do istniejącej drogi na działce nr ew. [...] przeznaczono do wydzielenia w celu poszerzenia drogi.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji odniósł się do pism złożonych w toku postępowania przez B. S., K. G.. J. i J. małż. K. oraz E. i L. małż. M., wyrażających sprzeciw odnośnie projektowanej przebudowy drogi dojazdowej, która to inwestycja – w ocenie ww. osób – spowoduje, że droga ta stanie się "drogą przelotową" pomiędzy drogą gminną nr [...], a drogą powiatową nr [...], co z kolei przyczyni się do zakłócenia spokoju mieszkańców oraz ograniczy bezpieczeństwo w tym regionie. Organ wskazał w tym kontekście na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, co – w jego ocenie – uzasadnia rozpatrzenie wniosku inwestora na podstawie art. 61 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia.

Końcowo organ pierwszej instancji podkreślił, że projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przy tym jej projekt został uzgodniony z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych i z właściwym zarządcą drogi – stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 u.p.z.p.

Jednobrzmiące odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli B. S. oraz J. i J. małż. K., którzy domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia tej decyzji i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu ww. odwołujący zarzucili naruszenie:

1) art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez orzekanie w sprawie przez Wójta Gminy K. w sytuacji, gdy wnioskodawcą jest Gmina K.;

2) art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, a także poprzez nierozważenie interesu społecznego i słusznego interesu stron, w tym bezpieczeństwa mieszkańców posesji usytuowanych przy istniejącej drodze wewnętrznej;

3) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Wójta Gminy K., tj. w sposób odwrotny do obowiązku organu administracji, który winien dążyć do pogłębianie zaufania obywateli do organów państwowych;

4) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, w tym okoliczności podnoszonych przez stronę oraz braku zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego;

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, wskazujące, iż organ nie wziął pod uwagę szeregu okoliczności faktycznych i prawnych wskazywanych przez strony w toku postępowania.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli również E. i L. małż. M., zarzucając, że decyzja ta "(...) nie ma żadnego uzasadnienia ekonomicznego ani społecznego". Odwołujący podnieśli, że projektowana przebudowa drogi zaburzy spokój mieszkańców. Powyższe odwołanie uzupełnili następnie pismem o treści tożsamej z odwołaniami B. S. oraz J. i J. małż. K.

Po rozpatrzeniu ww. odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do ich uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że wprawdzie inwestycja będąca przedmiotem sprawy dotyczy drogi wewnętrznej (dojazdowej), a nie drogi publicznej, jednak nie zmienia to faktu, iż jest to obiekt o charakterze liniowym, przez co zastosowanie w sprawie znajduje art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączający stosownie w odniesieniu do tego rodzaju obiektów warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na błędne wskazanie przez odwołujących na art. 24 § 1 k.p.a. jako podstawy ewentualnego wyłączenia od załatwienia niniejszej sprawy Wójta Gminy K. Kolegium wyjaśniło, że ww. przepis odnosi się do wyłączenia pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu w sprawie, zaś wyłączenie organu administracji publicznej od załatwienia sprawy reguluje art. 25 § 1 k.p.a. Niemniej jednak – zdaniem Kolegium – okoliczności określone tym przepisem ponad wszelką wątpliwość nie dają podstawy do wyłączenia Wójta Gminy K. od udziału w przedmiotowej sprawie i jej rozstrzyganiu.

Za nietrafne organ drugiej instancji uznał również pozostałe argumenty odwołań. Podkreślił, że z treści decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika, jakoby będąca przedmiotem inwestycji droga po poszerzeniu miała stać się drogą gminną. Droga ta nadal będzie pełnić rolę wyłącznie drogi wewnętrznej (dojazdowej), bowiem jej szerokość po przebudowie (5 m) nadal nie będzie spełniać warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.).

W ocenie Kolegium, jako, że przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, nieuzasadnione są obawy odwołujących, że kwestionowana decyzja uprawnia organ do pozyskania pasa gruntu o szerokości 1,0 m z działek przyległych do drogi, poprzez wdrożenie procedury wywłaszczenia. Brak tytułu do dysponowania gruntem na cele budowlane po stronie Gminy K. może być przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odmowa kogokolwiek spośród właścicieli działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie drogi na dobrowolne odstąpienie pasa gruntu z tejże nieruchomości na potrzeby inwestycji, stanowić będzie o braku przesłanek do realizacji inwestycji. Na omawianym etapie procesu inwestycyjnego nie występuje natomiast obowiązek badania, w jakim zakresie inwestycja wpłynie na otoczenie, ani jakie będą koszty przeniesienia istniejących urządzeń infrastruktury technicznej.

Końcowo Kolegium podniosło, że nie budzi jego zastrzeżeń wybór działki nr ewid. [...], pełniącej funkcję drogi wewnętrznej dojazdowej, jako przeznaczonej do poszerzenia. Droga ta łączy bowiem drogę powiatową z drogą gminą, co może przyczynić się do lepszego skomunikowania terenu. Argumenty wyrażane przez odwołujących wskazują zaś na chęć zachowania istniejącego układu komunikacyjnego, bez uwzględnienia zachodzących zmian tak w zakresie zabudowy obszaru, jak i w prowadzonej działalności rolniczej i gospodarczej. Ich obawy dotyczące większego wykorzystania nowej drogi przez innych mieszkańców obszaru, poza właścicielami nieruchomości przyległych do drogi, a także dotyczące zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa komunikacyjnego, w ocenie organu odwoławczego są nieuzasadnione i co najmniej przedwczesne.

Niemal jednobrzmiące skargi na opisaną wyżej decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: B. S. oraz E. i L. małż. M. W obu tych skargach (zarejestrowanych pod sygnaturami odpowiednio: II SA/Lu 292/17 i II SA/Lu 293/17) skarżący domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podnieśli, ze organy nie odniosły się do ich propozycji "z pierwszego pisma do Gminy", zaś Kolegium nawet nie zawiadomiło ich o terminie swojego posiedzenia. W ocenie skarżących Gmina powinna dysponować prawem własności gruntów, na których ma powstać inwestycja i dopiero wówczas "wydać akty wykonawcze".

Odpowiadając na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy sądowej w dniu 9 stycznia 2018 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi B. S. (II SA/Lu 292/17) ze sprawą ze skargi E. M. i L. M. (II SA/Lu 293/17) i prowadzić obie sprawy pod sygnaturą II SA/Lu 292/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] wykazała bowiem, że rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w stopniu dającym podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badał legalność ww. rozstrzygnięć nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną w nich podstawą prawną.

Przedmiotem kontrolowanych decyzji jest ustalenie – na wniosek Gminy K. – warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie (poszerzeniu o 0,25 m z każdej strony) drogi wewnętrznej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], prowadzącej do pól i zagród w miejscowości M., przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] oraz na części działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] (obręb M., gmina K.). Materialnoprawną podstawę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.p.z.p., która to ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

Poza sporem pozostaje, że dla terenu objętego planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W związku z tym bezsporne jest również, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Należy jednak zauważyć, że stosownie do ust. 3 ww. artykułu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Droga wpisuje się natomiast w definicję obiektu liniowego sformułowaną w art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), stanowiąc obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem Gminy K., polegającej na przebudowie drogi, uwarunkowane było spełnieniem wymagań określonych wyłącznie w pkt 3, 4 i 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa (pkt 1) oraz wymóg dostępu do drogi publicznej, nie mają w tym przypadku zastosowania.

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że w świetle art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, jak również czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 220-222).

W ocenie Sądu organy administracji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, że inwestycja objęta wnioskiem Gminy K. spełnia warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., a przez to brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy na skutek przedmiotowego wniosku. Charakter przedmiotowego przedsięwzięcia (przebudowa drogi już istniejącej), nie pozostawia wątpliwości, że teren inwestycji posiada niezbędne uzbrojenie, a także nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Brak jest jednocześnie przepisów odrębnych (a w każdym razie skarżący takich przepisów nie wskazali), z którymi przedmiotowe zamierzenie pozostawałoby w kolizji. Ponadto należy podkreślić, że projekt decyzji organu pierwszej instancji uwzględniającej wniosek inwestora został – zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 u.p.z.p. – przesłany do uzgodnienia właściwym zarządcom dróg publicznych, z którymi łączy się przedmiotowa droga wewnętrzna (tj. Zarządowi Dróg Powiatowych w B., Urzędowi Gminy K. – referatowi IPP – k. 65 i 66 akt adm. I inst.) oraz Staroście L. – jako organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (k. 67 akt adm. I inst.). Żaden z ww. organów u nie wyraził stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, co pozwalało uznać tę decyzję za uzgodnioną (art. 53 ust. 5c u.p.z.p.).

Najdalej idący (albowiem wskazujący na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) zarzut podniesiony (m.in.) przez skarżących w toku postępowania dotyczył orzekania w niniejszej sprawie w pierwszej instancji przez Wójta Gminy K., podczas gdy inwestorem przedmiotowej inwestycji jest Gmina K., zaś inwestycja ta dotyczy przebudowy drogi stanowiącej własność tej Gminy. Jakkolwiek zarzut ten był akcentowany przede wszystkim w odwołaniach od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] i nie był już powielany w skargach do tut. Sądu, wypada w tym miejscu odnieść się do jego zasadności.

W tym względzie wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności budzi kwestia obowiązku wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego od załatwienia sprawy, w której ta jednostka jest stroną. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak w tym zakresie pogląd obecnie dominujący w judykaturze, według którego w aktualnym stanie prawnym (po uchyleniu art. 27a k.p.a.) co do zasady brak jest generalnej podstawy normatywnej do wyłączenia organu jednostki samorządowej od rozpatrzenia sprawy, w której jednostce tej przysługuje status strony. W wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 460/08, LEX nr 562860) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w szczególności wykluczone jest posiłkowanie się w tym względzie podstawami wyłączenia pracownika organu określonymi w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Ta pierwsza dotyczy bowiem wyłączenia pracownika organu nie zaś organu administracji. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem odrębnej regulacji art. 25 § 1 k.p.a., w której próżno byłoby szukać sytuacji, o której mowa w zaskarżonym rozstrzygnięciu (orzekanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której inwestorem jest gmina). Z kolei art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. również nie znajduje wprost zastosowania w sprawie, jako że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie jest przedstawicielem ustawowym gminy. W przywołanym przepisie chodzi zaś o cywilistyczną konstrukcję przedstawicielstwa strony, a ta nie może być utożsamiana z publicznoprawną konstrukcją organu wykonawczego gminy. Innymi słowy nie można stawiać znaku równości pomiędzy instytucją przedstawicielstwa strony i pełnieniem funkcji wykonawczych gminy i tym samym zakładać, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze, z mocy prawa, jej przedstawicielem. To wszystko oznacza, że dokonując wykładni art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 25 § 1 k.p.a., brak jest podstaw do przyjęcia domniemania obowiązku wyłączenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) orzekającego w sprawach, w których gmina jest stroną postępowania (por. także wyroki NSA: z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/08, LEX nr 597203; z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 492/09, LEX nr 597637; z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, LEX nr 597931; z dnia z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/10, LEX nr 746820; z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 987/12, LEX nr 1559979; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2157/13, LEX nr 1487778).

W związku z powyższym okoliczność, iż w niniejszej sprawie, w której interes prawny bez wątpienia posiada Gmina K., organem orzekającym w pierwszej instancji był Wójt Gminy K., zdaniem Sądu nie stanowi o naruszeniu prawa.

Bezzasadny jest również argument skarżących, jakoby Gmina K., występując o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy drogi wewnętrznej usytuowanej na działce nr ewid. [...], winna dysponować prawem własności względem wszystkich gruntów, które mają wejść w skład przedmiotowej drogi po jej przebudowie (w więc m.in. względem części działek należących do skarżących). Należy bowiem zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie o dopuszczalności inwestowania na określonym terenie i według art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stąd też o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy, zainteresowany przedmiotowym terenem i konkretną inwestycją, nawet nie legitymując się prawem do nieruchomości. W gestii inwestora pozostawać zaś będzie wykazanie, iż dysponuje on prawem do dysponowania na cele budowlane gruntami przeznaczonymi pod przedmiotową inwestycję, jednak obowiązek ten inwestor będzie musiał spełnić dopiero na etapie ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Ubocznie należy zgodzić się z Kolegium, że w sytuacji, gdy przedmiotowe przedsięwzięcie nie stanowi inwestycji celu publicznego, nieuzasadnione są obawy skarżących, iż zaskarżona decyzja może stanowić podstawę do wywłaszczenia pasa gruntu przylegającego do przebudowywanej drogi. W tym wypadku nie będą bowiem zachodziły podstawy do przeprowadzenia wywłaszczenia w trybie art. 112 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Jednocześnie wobec faktu, iż przedmiotowa droga stanowi drogę wewnętrzną (niepubliczną), w sprawie jej przebudowy nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. "specustawy drogowej" – t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), przewidujące możliwość wywłaszczenia nieruchomości pod budowę drogi publicznej.

Zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi nie może również odnieść zarzut skarżących wskazujący na niezawiadomienie ich o terminie posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie. Kolegium nie miało bowiem takiego obowiązku wobec faktu, iż orzekało w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym – do czego było uprawnione zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.). Oceniając jednak w tym miejscu prawidłowość działań Kolegium w zakresie zapewnienia stronom udziału w postępowaniu, wypada zwrócić uwagę, że organ ten dopuścił się zaniedbania polegającego na niezawiadomieniu stron przed wydaniem decyzji - zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. - o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uchybienie to nie daje jednak podstaw do uwzględnienia skarg, albowiem skarżący nie wykazali w żaden sposób, że brak takiego zawiadomienia uniemożliwił im podjęcie konkretnej czynności procesowej, a tylko w takiej sytuacji naruszenie powyższego przepisu mogłoby odnieść skutek w postaci uchylenia wydanej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, Lex nr 1145527).

Reasumując stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia rozpoznawanej skargi, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie są obarczone wadami, które w świetle art. 145 p.p.s.a. dawałyby podstawę do wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Kwestionowane decyzje zostały wydane po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, zaś ich uzasadnienia spełniają wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.

Końcowo ubocznie należy wskazać, że Sąd, wydając niniejszy wyrok, przeoczył, iż w aktach sprawy brak jest potwierdzenia skutecznego doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy sądowej wyznaczonej na dzień 9 stycznia 2018 r. skarżącemu B. S. W zaistniałej sytuacji Sąd – dążąc do zapewnienia temu skarżącemu możliwości podjęcia odpowiednich czynności procesowych, w tym ewentualnego złożenia wniosku o doręczenie pisemnego uzasadnienia niniejszego wyroku – w piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. poinformował B. S. o wydaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. wyroku w niniejszej sprawie oraz o możliwości złożenia wniosku o sporządzenie i doręczenie jego uzasadnienia, wraz z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.