Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1102/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2016 r. sprawy ze skargi H. M.-M., K. M.-P., B. M. i M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz H. M.-M., K. M.-P., B. M. i M. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...], położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...] w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]

Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego powyżej opisanego gruntu nieruchomości [...], objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dacie wydania powołanej decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r., wykluczał możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz właścicieli przed dekretowych nieruchomości.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju wystąpili: H. M., K. M., B. M. i M. D., wskazując że organ nadzoru całkowicie pominął okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania odmownej decyzji dekretowej, była objęta treścią decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1972 r., ustalającej na tej nieruchomości lokalizację inwestycji na budowę [...] Zdaniem wnioskodawców, organ nadzoru ograniczył przeprowadzoną przez siebie analizę prawną jedynie do wskazania, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego na rok [...] pod [...], co wyklucza - w świetle art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - możliwość korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., utrzymał w mocy wskazaną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że istotą niniejszego postępowania prowadzonego w trybie nadzoru jest ustalenie, czy wydaniu kwestionowanej decyzji z 1972 r., towarzyszyła co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym Minister wskazał, iż przez pojęcie rażące naruszenie prawa należy rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Może ono mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Minister Infrastruktury i Budownictwa podniósł, że podstawę prawną odmownej decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. stanowiły przepisy powołanego dekretu z 1945 r. Zdaniem organu nadzoru, bezspornym jest, że ww. dekret w art. 7 ust. 1 i 2 określał reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Wniesienie bowiem podania o przyznanie prawa własności czasowej, z zachowaniem 6-miesięcznego terminu, liczonego od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, było przesłanką ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] i stanowiło minimum formalne, którego spełnienie było punktem wyjścia do ewentualnego przyznania prawa własności czasowej. Przy czym Minister podkreślił, że wniosek taki był nie tylko pierwszą i podstawową przesłanką formalną, spełnienie której stwarzało po stronie dotychczasowego właściciela uzasadnioną ekspektatywę przyznania własności czasowej, ale był nade wszystko warunkiem sine qua non prowadzenia przez właściwy organ administracji państwowej postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej, a więc badania przesłanek merytorycznych z art. 7 ust. 2 powołanego dekretu. Przy czym gmina miała obowiązek uwzględnić taki wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem, w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. W opinii Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w niniejszej sprawie kluczowym zatem było ustalenie, w oparciu o treść wspomnianego przepisu, jakie było przeznaczenie nieruchomości, w obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji, planie zagospodarowania przestrzennego. Odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła mieć bowiem miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości, dotyczyć musiała planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku dekretowego, zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08.

Wobec powyższego organ nadzoru wskazał, że postępowanie nadzorcze ograniczało się wyłącznie do poszukiwania ewentualnych uchybień i wadliwości tak proceduralnych, jak i prawa materialnego, których ewentualnie dopuścił się organ dekretowy, wydający decyzję z dnia [...] grudnia 1972 r.

Minister wskazał, że planem, do którego odniósł się, dokonując oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości, jest Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego na rok [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r. Zgodnie z zapisami ww. planu, obowiązującego w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., teren przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] przeznaczony był pod tereny [...]. Ponadto z materiałów archiwalnych zgromadzonych w aktach własnościowych oraz z materiałów inwentaryzacyjnych Biura [...] z lat 1945-1946, nadesłanych do akt sprawy przez Archiwum Państwowe [...], wynika, że znajdujące się na nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] zabudowania były [...]. Jak zaś wynika z treści uzasadnienia powołanej decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego nastąpiła z uwagi na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod [...].

Zdaniem organu nadzoru ustalenia poczynione w toku postępowania nadzorczego jednoznacznie wskazują, że byli właściciele nie byli w stanie zagospodarować nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, określonym w opisanym wyżej planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lipca 1969 r. W obowiązującym wówczas systemie prawa, niemożliwe do pogodzenia było korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela na zasadach prawa użytkowania wieczystego, z przeznaczeniem tego gruntu zapisanym w planie, na potrzeby [...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że wobec zastosowania koniunkcji w dokumentach planistycznych należy uznać, iż obie te funkcje były nierozdzielne i miały być równocześnie realizowane na przedmiotowym gruncie. Wykonawcą tego rodzaju inwestycji, ani właścicielem [...], nie mogła bowiem być osoba prywatna, gdyż realizacja [...] zarezerwowana została przez ówczesnego prawodawcę wyłącznie dla [...]. Organ nadzoru wskazał równocześnie, iż nieruchomość hip. nr [...], włączona została do większego obszaru, przewidzianego pod [...], co wynikało w głównej mierze z konieczności [...]. Przeznaczenie tych terenów na cele [...], związane było z istnieniem na sąsiedniej nieruchomości [...], który pełnił funkcje [...], a w dacie wydania decyzji dekretowej z dnia [...] grudnia 1972 r., był [...]. Zatem, zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, racjonalne korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem ujętym w planie. Przy czym pozostawienie dotychczasowym właścicielom nieruchomości, stanowiącej w założeniach planistycznych część [...], polegającej na realizowaniu zabudowy [...], która skupiona była w rejonie nieruchomości przy ul. [...], sprzeciwiało się w sposób oczywisty istocie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], który w art. 1 zakładał racjonalne przeprowadzenie [...]. Nadrzędnym celem, jakim można było zagospodarować przedmiotową nieruchomość była budowa [...], a takiego przeznaczenia nie gwarantowali byli właściciele. Ponadto, w opinii Ministra, skoro nieruchomość hip. [...] znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod tereny [...], to władze państwowe zobowiązane były zapewnić ogółowi społeczeństwa swobodny dostęp do [...].

Z kolei odnosząc się do zarzutu wnioskodawców o pominięciu przez organ w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1972 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa wyjaśnił, iż w skład nieruchomości przy ul. [...] wchodzą obecnie działki ewidencyjne nr: [...]. Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest wyłącznie zaś w stosunku do ww. działki ewidencyjnej nr [...] oraz nr [...] stanowiących własność [...].

Minister wskazał również, iż zgadza się z twierdzeniem stron, że konkretyzacja przeznaczenia nieruchomości powinna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Jednocześnie organ nadzoru wyjaśnił, iż decyzja lokalizacyjna z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...], ustalająca lokalizację inwestycji pod budowę [...] przy ul. [...] została wydana dla inwestora, tj. dla [...], a zatem ww. decyzja lokalizacyjna, przeznaczająca teren przedmiotowej nieruchomości dla [...], jeszcze bardziej potwierdzała niemożność dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli. Ponadto Minister podniósł, że inwestycja, która została rzeczywiście zrealizowana na przedmiotowej nieruchomości nie obejmuje działek ewidencyjnych, co do których prowadzone jest niniejsze postępowanie nadzorcze. Działka ewidencyjna nr [...] stanowi obecnie drogę (ul. [...]), zaś działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] znajduje się w trwałym zarządzie [...]. Inwestycja zrealizowana została bowiem na pozostałej części nieruchomości hip. [...], co do której właściwe w zakresie orzekania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej z dnia [...] grudnia 1972 r., było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Przy czym, w opinii Ministra, objęcie decyzją lokalizacyjną jakiegoś terenu, nie jest równoznaczne z koniecznością zrealizowania danej inwestycji na całym jego obszarze. Ponadto organ nadzoru dodał, iż organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kwestionowanym orzeczeniem dekretowym, lecz rozpatruje sprawę jako organ kasacyjny w granicach art. 156 § 1 k.p.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju w swej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. orzekł zatem o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, nie będąc równocześnie władnym rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, tj. w zakresie w jakim orzeczenie dekretowe nie istnieje, tzn. w zakresie w jakim organ w postępowaniu zwykłym nie podjął rozstrzygnięcia. Organ nie dokonał zatem oceny legalności decyzji dekretowej pod kątem art. 7 ust. 4 wspomnianego dekretu, z treści którego nie wynika konieczność zaproponowania przez organ dekretowy innej nieruchomości, wraz z odmową ustanowienia wieczystego użytkowania. Mogło się to bowiem odbyć później, a zatem, w opinii Ministra, brak takiego rozstrzygnięcia nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa.

Reasumując Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił, że analiza przeprowadzonego postępowania nadzorczego, zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., nie uzasadnia przyjęcia, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 k.p.a. Jednocześnie, zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone należycie, a odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] miała uzasadnione podstawy. W następstwie powtórnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ nadzorczy nie stwierdził, aby istniały nowe okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. stała się przedmiotem skargi H. M., K. M., B. M. i M. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędne uznanie przez organ nadzoru II instancji, iż prawidłowym było całkowite pominięcie przy orzekaniu przez organ nadzoru I instancji, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. treści decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...], (zwanej dalej decyzją lokalizacyjną), która została wydana na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i która doprecyzowywała treść tego planu, a która na całym obszarze dawnej nieruchomości hipotecznej hip. nr [...] przewidywała lokalizację inwestycji na budowę [...] przy ul. [...], który powstał na przedmiotowej nieruchomości w roku [...] (obecny adres ul. [...]), podczas gdy treść pominiętej wadliwie przez organ nadzoru I instancji decyzji lokalizacyjnej miała istotne znaczenie dla stwierdzenia wadliwości - w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - tzw. odmownej decyzji dekretowej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

a w związku z opisanym powyżej w pkt 1) naruszeniem - będące źródłem tegoż naruszenia - także (vide zarzuty ad. 2 - 4 poniżej):

2) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (zwanego dalej dekretem [...]) - poprzez błędne uznanie przez organ nadzoru II instancji, iż wydana w okolicznościach niniejszej sprawy i obejmująca przedmiotową nieruchomość tzw. decyzja lokalizacyjna (bezzasadnie i całkowicie pominięta przez organ nadzoru I instancji) miałaby rzekomo ".jeszcze bardziej potwierdzać" niemożność dalszego korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli, gdyż - zdaniem organu - decyzja ta została wydana dla inwestora, którym był [...], podczas gdy określona rzeczoną decyzją lokalizacyjną inwestycja, polegająca na budowie [...] - w świetle przesłanki przewidzianej przepisem art. 7 ust. 2 dekretu [...] - mogła być realizowana także przez dotychczasowych właścicieli, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - poprzez błędne uznanie przez organ nadzoru II instancji, iż ww. decyzja lokalizacyjna obejmującą przedmiotową nieruchomość, przewidująca inwestycję w postaci budowy [...],nie ma znaczenia dla oceny wadliwości tzw. odmownej decyzji dekretowej w niniejszym postępowaniu nadzorczym, gdyż wskazana inwestycja polegająca na budowie [...] została faktycznie zrealizowana na pozostałej (tj. poza działkami nr [...] części nieruchomości hipotecznej hip. nr [...], w zakresie której właściwe w sprawie orzekania o stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej z dnia [...] grudnia 1972 r. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podczas gdy oczywistym i jedynie istotnym w niniejszej sprawie jest fakt, iż ww. decyzja lokalizacyjna obejmowała swym zasięgiem całą dawną nieruchomość hipoteczną hip. nr [...] i tym samym, merytoryczna treść tej decyzji lokalizacyjnej, precyzującej plan zagospodarowania przestrzennego i przewidującej budowę [...] odnosiła się bezsprzecznie do całego obszaru dawnej nieruchomości hipotecznej hip. nr [...], które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez przedstawienie przez organ nadzoru II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzeń wzajemnie ze sobą sprzecznych - wskutek uznania przez organ z jednej strony, iż ww. decyzja lokalizacyjna jeszcze bardziej potwierdziła niemożność dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli, co w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego miałoby, w ocenie organu, potwierdzać rzekomą prawidłowość tzw. odmownej decyzji dekretowej, a z drugiej strony wywodzenie przez ten organ, iż rzeczona decyzja lokalizacyjna nie miała żadnego znaczenia dla niniejszego postępowania nadzorczego, gdyż określona tą decyzją inwestycja w postaci budowy [...], została faktycznie zrealizowana poza obszarem działek ew. nr [...], co do których było prowadzone niniejsze postępowanie nadzorcze, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

a w konsekwencji powyższego:

5) naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu [...] - poprzez jego błędne niezastosowanie, wskutek wadliwego przyjęcia przez organ, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Prezydium Rady Narodowej w [...] w sposób prawidłowy uznało, iż brak jest możliwości pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], przez jej dotychczasowych właścicieli, z przeznaczeniem tegoż gruntu przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało wadliwą odmową ustanowienia na rzecz dotychczasowych właścicieli prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy, dotychczasowi właściciele mogliby korzystać z gruntu zgodnie z jego planistycznym przeznaczeniem, przewidzianym w obowiązującym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego na rok [...], którego treść była dodatkowo doprecyzowana - obejmującą przedmiotową nieruchomość - decyzją lokalizacyjną, ustalającą na przedmiotowej nieruchomości, lokalizację inwestycji na budowę [...] przy ul. [...], które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

a w konsekwencji powyższego także:

6) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ww. dekretu - poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...]. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, co tym samym, uzasadniało stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru II instancji, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

7) naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, iż organ dekretowy - tj. Prezydium Rady Narodowej w [...] - prawidłowo przeprowadziło postępowanie dekretowe, zakończone kwestionowaną w trybie nadzoru decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r., podczas gdy wspomniany organ dekretowy (PRN w [...]), w ogóle nie przeprowadził koniecznego w tej mierze postępowania wyjaśniającego i tym samym, organ ten nie ustalił, jakim obowiązującym planem miejscowym była objęta przedmiotowa nieruchomość w dacie wydawania ww. decyzji, jakie przeznaczenie plan ten przewidywał, jak również organ ten nie ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość była objęta decyzją lokalizacyjną z dnia [...] stycznia 1972 r., a w konsekwencji organ dekretowy w ogóle nie wykazał, jak winien to uczynić, w jaki sposób planistyczne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, miało rzekomo wykluczać korzystanie z przedmiotowego gruntu przez jej dotychczasowych właścicieli, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

8) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu [...] - poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], która została wydana z naruszeniem przepisów prawa, albowiem w sposób bezpodstawny odmawiała ona stwierdzenia nieważności wadliwej i rażąco naruszającej prawo, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.. decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec przedstawionych zarzutów, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także - w oparciu o przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) - uchylenie w całości także decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej r. pr. M.C. dodatkowo podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a. Pełnomocnik uczestnika Prezydenta [...] wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 24 października 2016 r., pełnomocnik skarżących przedłożył do akt sprawy odpis decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...],ozn. hip. nr [...], w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność [...], tj. działek ew. nr [...] z obrębu [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona.

Na wstępie Sąd podkreśla, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność złożenia wniosku w trybie przepisu art 7 ust 1 dekretu [...]. Przepis ten stwarzał bowiem dotychczasowym właścicielom możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie (art. 1 dekretu) prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z planem zbudowania. W myśl art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek o przyznanie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy należało złożyć w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie prze z gminę.

Termin złożenia wniosku (z dnia [...] maja 1948 r.) o przyznanie byłym właścicielom za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ulicy [...],hip. [...], został dochowany

Złożenie stosownego wniosku przez byłych właściciele przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że skorzystali oni z przysługującego im uprawnienia określonego w art. 7 ust. 1 dekretu. Z kolei z treści art 7 ust.2 dekretu wynika, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Zatem przyjąć należy, że jedynym kryterium oceny, czy spełniona została przesłanka uwzględnienia wniosku, jest wypełnienie powyższej przesłanki.

Warto przypomnieć, że dekret [...] chociaż drastycznie ingerował w prawo własności, był aktem planistycznym. Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze podnosi się, że zawiera on wyraźne wskazanie, że celem interwencji prawodawczej było umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy [...] i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu (art. 1 dekretu). Dekret miał służyć celom planistycznym, nacjonalizacja mienia była środkiem realizacji założonego celu, a nie celem samym w sobie.

Na gruncie przedmiotowej sprawy, która choć obecnie toczy się w trybie nadzoru, przywołać należy, z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, że Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r. odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego wnioskującym, z uwagi na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod [...]. Sąd zwraca uwagę na brak jakiegokolwiek odwołania się przez w/w organ, do obowiązujących w dacie wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r., a przytoczonych powyżej przez Sąd przepisów dekretu [...]. Organ nie wskazał bowiem ani planu na podstawie, którego teren przedmiotowej nieruchomości miałby zostać przeznaczony pod [...], nie wskazał o jakiego rodzaju inwestycje chodzi i tym bardziej nie wykazał, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela, nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (określonym w planie zagospodarowania przestrzennego). W ocenie Sądu ,badanie w trybie nadzoru orzeczenia wydanego w dniu [...] grudnia 1972 r., mogłoby w zasadzie wobec jego powyżej wyszczególnionych, zasadniczych braków, zostać przez organ zakończone stwierdzeniem o obarczeniu tego rozstrzygnięcia wadą, określoną w przepisie art. 156 par 1 pkt 2 k.p.a. Tym niemniej wobec stwierdzeń, które znalazły się w uzasadnieniach zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Sąd zważywszy jednocześnie na uzasadnione zarzuty skargi, odniesie się do nich. Organy obu instancji dokonując swoistej wykładni orzeczenia z dnia [...] grudnia 1972 r. odwołały się do dwóch zasadniczych okoliczności, które ich zdaniem przemawiały za odmową stwierdzenia nieważności badanego w trybie nadzoru orzeczenia. Organy obu instancji przywołały Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego na rok [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969r. Zgodnie z brzmieniem zapisów tego planu cała, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod [...]. Organ I instancji, w decyzji utrzymanej w mocy, na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, stwierdził, że takie postanowienia planu wykluczały ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz właścicieli przed dekretowych przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie wskazał, że sformułowania planu –[...] są tożsame z pojęciem [...]. Organ I instancji nie odniósł się do w ogóle, do okoliczności wydania w stosunku do przedmiotowego terenu decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1972 r., która przewidywała lokalizację inwestycji w postaci [...] przy ulicy [...]. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie idzie o ponowne rozpatrzenie wniosku dekretowego, ale ustalenie czy decyzja z dnia [...] grudnia 1972 r. była dotknięta chociażby jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. Organ dodał, że oceny legalności w/w decyzji dokonuje na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania. W ocenie Sądu błędne i pozostające w sprzeczności z powyższym stwierdzeniem, jest odwołanie się w zaskarżonej decyzji do aktualnego podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości, jak też odniesienie do aktualnego jej zagospodarowania, podczas gdy tak Plan Zagospodarowania jak i decyzja lokalizacyjna dotyczyła całego obszaru przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu organ w zaskarżonej decyzji, poza dokonywaniem wykładni kontrolowanej decyzji, jednocześnie odnosząc się do ustawowych (dekretowych) przesłanek uwzględnienia wniosku, ocenił je w sposób sprzeczny z prezentowanym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08. Zgodnie z tezą tej uchwały – przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na [...], nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art.7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że "oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, tak samo jak z innymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywać należało w oparciu o kryteria obiektywnie. Dokonując ustaleń, o których mowa, należało to czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie, że jest, bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Gmina miała bowiem obowiązek, stosownie do dyspozycji art.7 ust.2 dekretu o gruntach[...], uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu da sie pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania". Podkreślenia przy tym wymaga, że jedynym kryterium odmowy pozytywnego rozpoznania wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania (prawa własności czasowej) jest sprzeczność - wyraźnie i jednoznacznie ustalona, w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 329/07, I OSK 1152/08, I SA/Wa 1780/07)

Wobec poczynionych rozważań, uznając za uzasadnione zarzuty skargi, uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Sąd zobowiązuje organ do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, z zastosowaniem przedstawionej oceny, odpowiadającej okolicznościom stanu faktycznego i prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1972 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie przepisu art.145 par.1 pkt a i c p.p.s.a., wydając orzeczenie o kosztach na podstawie przepisu art.200 p.p.s.a.