Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 809/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 ust. 3, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 50, par. 57, par. 58
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 09 września 2009r. sprawy ze skargi L. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Cz; z dnia [...]marca 2008 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia L. N. opłaty w wysokości 4.425,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...], obręb [...], o powierzchni 1996 m² (KW nr [...]) na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wójt Gminy Cz. wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) z związku z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4, 5, i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz uchwałę Rady Gminy Cz. nr 366/XL/2002 z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...] ark. mapy [...], obręb [...] (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 93 z dnia 1 lipca 2002 r., poz. 2312). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 27 lipca 2005 r. L. N. sprzedał działkę nr [...]. Działka ta, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...], uzyskała przeznaczenie pod tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Tym samym nastąpiła zmiana przeznaczenia działki w stosunku do ustaleń zmienionego Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Cz. zatwierdzonego uchwałą nr 246/XLII/94 z dnia 26 maja 1994 r. Rady Gminy Cz. (Dz.Urz. Woj. Poznańskiego Nr 12 z dnia 12 lipca 1994 r. poz. 123), w którym przeznaczone były pod tereny upraw polowych. Zdaniem organu zdarzenie to dało podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Opłatę planistyczną ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. J. oraz § 16 uchwały Rady Gminy Cz. z dnia 19 czerwca 2002 r. (ustalającej stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty planistycznej na 30%). Ponieważ w toku rozprawy administracyjnej nie zostały wyjaśnione kwestie sporne Wójt zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego E. J. o sporządzenie aneksu do operatu. Na podstawie operatu wraz z aneksem organ ten stwierdził, że wartość szacunkowa działki nr [...]przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 28.250 zł. Wójt nie podzielił argumentacji L. N., podnoszącego zarzut przedawnienia renty planistycznej. Organ stwierdził, że art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa termin zgłaszania roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy (5 lat od wejścia w życie planu miejscowego).

Odwołanie od decyzji z dnia 27 marca 2008 r. złożył L. N . Zarzucił naruszenie art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż możliwe jest zastąpienie drogi sądowej procedurą administracyjną; art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez dokonanie niewłaściwej interpretacji prawa polegającej na rozszerzeniu uprawnień organu; art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie w wycenie nieruchomości treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania L.N. wyjaśnił, że ustawodawca przewidział w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dualistyczną drogę dochodzenia roszczeń związanych ze skutkami wejścia w życie planu miejscowego (art. 36 i 37 ustawy). Rozważając kwestię opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zwrócił uwagę na konieczność analizy pojęcia "roszczenia". Zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy roszczenia można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W takim przypadku przedmiotem zgłoszenia może być jedynie ustalona wartość (roszczenie). Wymóg terminowego zgłoszenia roszczenia stosuje się jednolicie do stron jak i organów ustalających opłatę planistyczną. W tym drugim przypadku, z uwagi na administracyjnoprawny charakter opłaty, konieczne jest skonkretyzowanie kwoty roszczenia w formie decyzji administracyjnej (nie wystarczy tylko wszczęcie postępowania). Dopiero po wydaniu konstytutywnej decyzji administracyjnej można bowiem mówić o "roszczeniu", czyli żądaniu wymagalnym i ustalonym. Skarżący podniósł następnie, że w dniu 31 lipca 2007 r. upłynął termin do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty planistycznej, a tym samym konstytuującej roszczenie, o którym mowa w art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy. Organ administracji był więc obowiązany zastosować art. 105 § 1 K.p.a. i umorzyć postępowanie. Ubocznie skarżący wskazał na sprzeczność jaka zachodzi pomiędzy ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roszczenie można zgłosić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zgłoszenie roszczenia, z uwagi, że ustalenie opłaty następuje w trybie postępowania administracyjnego, dokonuje się poprzez wszczęcie postępowania, o którym zawiadamia się strony postępowania. Musi to nastąpić przed upływem 5 lat od zmiany lub ustalenia planu. Zdaniem organu w sprawach dotyczących ustalenia renty planistycznej nie można też stosować przepisów dotyczących opłaty adiacenckiej w drodze analogii. Przepisy regulujące tę opłatę stanowią, że musi być ona w przewidzianym okresie ustalona; w przypadku renty planistycznej okres ten dotyczy wystąpienia z roszczeniem. Odnosząc się do materiału dowodowego w sprawie Kolegium stwierdziło, że wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy majątkowego pozwoliły ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości przed i po zmianie planu. Opinia została przygotowana zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca dokonał właściwego podejścia oraz zastosował prawidłowe metody i techniki szacowania; wybrał podejście porównawcze, polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne będące przedmiotem obrotu rynkowego. Zdaniem Kolegium podejście oraz metody zastosowano zgodnie z zasadami logiki i racjonalności.

W skardze L.N. zarzucił naruszenie prawa materialnego:

– art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą, na przyjęciu, iż zwrot, "stosuje się odpowiednio" należy rozumieć jako odwołanie wprost, co spowodowało w konsekwencji nieuprawnione przemieszanie drogi sądowej z procedurą administracyjną;

– art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy przez błędną wykładnię polegającą, na przyjęciu, iż po wszczęciu procedury administracyjnej można ją prowadzić bezterminowo;

– art. 117 § 1 k.c. w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy, poprzez wykładnię pojęcia roszczenia i uznanie jego powstania z momentem wszczęcia postępowania a nie wydaniem decyzji oraz

– art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego pominięcie.

Skarżący zarzucił również na naruszenia przepisów postępowania, to jest:

– art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez dokonanie błędnej interpretacji prawa - rozszerzającej uprawnienia władcze organów administracji;

– art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo ziszczenia się przesłanek.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania. Wskazał także na konieczność wystąpienia się do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż jego zdaniem zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami a § 50 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co przejawia się w zmianie treści normy prawnej wyrażonej ustawą przez akt wykonawczy. W uzasadnieniu skargi L. N. powtórzył argumentację odwołania. Podkreślił, iż rzeczoznawca, ustalając przeznaczenie nieruchomości, powinien wziąć pod uwagę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Zdaniem organu odwoławczego działanie L. N. ma na celu jedynie uniknięcie obowiązku uiszczenia należnej opłaty. Skarżący na etapie postępowania odwoławczego kwestionował prawidłowość wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę, na której oparto ustalenie opłaty, a gdy operat poprawiono podniósł zarzut niedopuszczalności drogi postępowania administracyjnego w związku przedawnieniem roszczenia.

W piśmie z dnia 22 października 2008 r. L. N. odniósł się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, iż jego zamiarem nie było kwestionowanie operatu szacunkowego, lecz fakt trwania postępowania w czasie, gdy ziściły się wszelkie przesłanki jego bezprzedmiotowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

W myśl art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych oraz w odniesieniu do osób uprawionych do określania tych wartości i skutków finansowych - stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 156 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej: u.g.n.) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników będących podstawa wyceny - art. 154 u.g.n.). Wykorzystanie operatu po tym okresie może nastąpić jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Rzeczoznawca może również dołączyć klauzulę do operatu. W każdym przypadku powinna być ona przez niego podpisana oraz opatrzona datą i pieczęcią rzeczoznawcy (zob. § 58 ust. 1 w zw. z § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109).

W postępowaniu objętym rozpatrywaną skargą operat szacunkowy sporządzono w grudniu 2005 r. Z uwagi na konieczność powtórzenia postępowania w następstwie uchylającej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r. rzeczoznawca będący autorem wyceny potwierdził jej aktualność dnia 17 stycznia 2007 r. (k. 48 akt adm.). Operat ten mógł być zatem wykorzystany najdalej przez kolejny rok od dnia tego potwierdzenia (por. odpowiednio art. 156 ust. 3 u.g.n.). Oznacza to, iż w tym okresie powinny być wydane decyzje organów obydwu instancji, chyba że do operatu zostałaby dołączona przez rzeczoznawcę kolejna klauzula o aktualności (§ 58 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego; por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie objętej skargą już decyzja w pierwszej instancji z dnia [...] marca 2008 r. została wydana po upływie terminu ważności operatu (termin ten upłynął w dniu 17 stycznia 2008 r.). Opierając swoje rozstrzygnięcia na nieaktualnej wycenie, wbrew treści art. 156 ust. 3 u.g.n., organy dopuściły się zatem naruszenia prawa, które stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 275/07, publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budziło wątpliwości Sądu, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rentę planistyczną ustala się co prawda w oparciu o wartość nieruchomości według jej stanu i cen w stałych, ściśle określonych datach (§ 50 rozporządzenia), jednakże nie oznacza to, że operat nie dezaktualizuje się ze względu na zmiany innych czynników. Na aktualność operatu mają bowiem wpływ wszystkie czynniki wymienione w art. 154 ust. 1 u.g.n. (por. art. 156 ust. 3 u.g.n.), w tym chociażby dostępne rzeczoznawcy dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W toku kontroli legalności decyzji Sąd uwzględnił fakt, iż w sprawie rzeczoznawca majątkowy uzupełnił operat aneksem sporządzonym w dniu 12 października 2007 r. Choć dokument ten zawiera datę, podpis i pieczęć rzeczoznawcy, to jednak nie mógł być potraktowany na równi z klauzulą o aktualności określoną w art. 156 § 3 u.g.n. i § 58 rozporządzenia wykonawczego. Aneks ten dotyczył bowiem jedynie fragmentu operatu, obejmującego wyłącznie wartość nieruchomości przed zmianą planu (jako gruntów rolnych). Rzeczoznawca dokonał korekty tej wartości biorąc pod uwagę dane dostępne z rynku nieruchomości rolnych. W żaden sposób nie potwierdził natomiast aktualności wyceny nieruchomości po zmianie planu miejscowego. Z akt nie wynika też, by rzeczoznawca uczynił to w toku innych czynności (rozprawy administracyjnej z jego udziałem z dnia 24 sierpnia 2007 r. - k. 55 akt adm. i pisma z dnia 14 maja 2007 r. - k. 47 akt adm.).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że organy obydwu instancji trafnie uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki opisane w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowiące podstawę do naliczenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako następstwa uchwalenia uchwałą Rady Gminy Cz. nr 366/XL/2002 z dnia 19 czerwca 2002 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...] ark. mapy [...], obręb [...] (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego nr 93 z dnia 1 lipca 2002 r. poz. 2312). Poprzednio działka, której dotyczyło postępowanie, objęta była planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Cz. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Cz. z dnia 26 maja 1994 r. nr 246/XLII/94. Stanowiła ona grunt przeznaczony po uprawy polowe bez prawa zabudowy. W planie miejscowym z dnia 19 czerwca 2002 r., obowiązującym od dnia 15 lipca 2002 r., przedmiotowa działka znalazła się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Skarżący nie zakwestionował faktu zmiany przeznaczenia działki nr [...]. Skoncentrował się natomiast na wykazaniu, że decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej była spóźniona, bowiem w dniu 31 lipca 2007 r. upłynął termin do ich naliczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy. Jego zdaniem wymóg terminowego zgłoszenia roszczenia stosuje się jednolicie do stron, jaki i organów ustalających opłatę planistyczną, a co za tym idzie organ powinien - w ustawowym terminie - ostatecznie skonkretyzować roszczenie w formie decyzji administracyjnej (nie wystarczy tylko wszczęcie postępowania).

Stanowisko L. N. nie jest trafne. Wywód zawarty w skardze oparty został bowiem na błędnym założeniu co do stosowania pojęć prawa cywilnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej.

W tym postępowaniu stosuje się art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "odpowiednio", co oznacza, że postępowanie w sprawie opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu może być wszczęte jedynie w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Przez odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 3 ustawy ustawodawca nakazuje zastąpić cywilnoprawne wyrażenie "zgłosić roszczenie" - administracyjnoprawnym odpowiednikiem "wszcząć postępowanie" - które w obu przypadkach są odpowiednikami rozpoczęcia procedury dochodzenia świadczenia (odpowiednio odszkodowania, renty planistycznej). W zakresie, w jakim art. 37 ust. 3 stanowi o "roszczeniu", odnosi się wprost i tylko do odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Wątpliwości w tym zakresie nie pozostawia zresztą sposób sformułowania tego przepisu ("roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3").

Powyższe stanowisko nie budzi wątpliwości na tle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04 (publ. OSP 2005, z. 7-8, poz. 91, s. 394) Sąd zakreślił tezę wprost odnoszącą się do tego zagadnienia: "wszczęcie postępowania o ustalenie (...) opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana okazały się obowiązujące". Wyjaśnił przy tym, że termin wnoszenia roszczeń (w szerokim znaczeniu) z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości jak i gminy do właściciela w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Świadczenia te nie różnią się od strony materialnoprawnej. Stanowią o systemie wzajemnych rozliczeń gminy i właściciela z tytułu zmiany wartości nieruchomości. Różnica tkwi w trybie ich dochodzenia. Roszczenia właściciela nieruchomości w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela nieruchomości w trybie publicznoprawnym. Stąd wymóg zawarty w art. 36 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (identyczna regulacja została przeniesiona do ustawy z 2003 r. - art. 37 ust. 4), dotyczący "odpowiedniego" stosowania przepisu ust. 6 (obecnie art. 37 ust. 3 ustaw z 2003 r.) o roszczeniach właściciela powstających w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, do opłaty należnej gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jeżeli tak, to 5-letni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel. Wnoszenie roszczeń, wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego.

Zaprezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał również w wielu późniejszych orzeczeniach (zob. wyrok z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 814/06; wyrok z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 935/06; wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1600/07; wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 944/07 - publ. orzeczenia na stronie internetowej: nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe wyjaśnienia, nie można uznać, iżby odpadła podstawa do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej. Postępowanie to wszczęto w terminie określonym w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (24 kwietnia 2006 r. - k. 23 akt adm.), stąd nie było podstaw do jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Zarzut niezastosowania tego przepisu był więc niezasadny.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez jego niezastosowanie. Przepis ten nakazuje, w przypadku braku planu miejscowego, ustalać przeznaczenie nieruchomości (dla celów wyceny) na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można jednak zapominać, iż w tej sprawie mamy do czynienia z wyceną nieruchomości nie na potrzeby wskazane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, lecz na potrzeby renty planistycznej regulowanej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych stosuje się ustawę o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to jednak nie ma ona pierwszeństwa przed regulacjami szczególnymi zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym dotyczącymi zasad określania wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przepis ten zawiera wyczerpującą regulację, która - w sprawach dotyczących renty planistycznej - całkowicie zastępuje art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Biorąc pod uwagę powyższe nie sposób podzielić zarzutu niekonstytucyjności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W ocenie Sądu akt ten jest spójny z przepisami obu omawianych wyżej ustaw. Ustawodawca w delegacji ustawowej, stanowiącej postawę prawną rozporządzenia, zawarł upoważnienie do określenia zasad wyceny nieruchomości, z uwzględnieniem, między innymi "sposobu określania wartości nieruchomości dla różnych celów". W § 50 rozporządzenia sprecyzowano zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania i renty planistycznej właśnie z uwzględnieniem regulacji szczególnej, określonej w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak: wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1600/07; publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych też względów nie jest możliwe ustalanie wartości, jaką posiadała działka nr [...], w oparciu o jej przewidywane przeznaczenie w studium. Nie może też umknąć z pola widzenia fakt, że w tej sprawie wzrost wartości działki, uzasadniający naliczenie opłaty planistycznej, nastąpił w wyniku zmiany przeznaczenia działki, które to przeznaczenie było jednoznacznie określone wiążącymi planami miejscowymi (zarówno przed, jak i po zmianie wartości nieruchomości).

Odnosząc się do konstrukcji postępowania określonego w art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym L. N. zwrócił też uwagę na nierówność w sytuacji prawnej właściciela nieruchomości albo organu w zależności od tego czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego powstaje uprawnienie do odszkodowania czy renty planistycznej. Skarżący uznał, że przyjęcie koncepcji, iż przez samo wszczęcie postępowania organ zachowuje termin, o jakim mowa w art. 37 ust. 3 ustawy, stawia organ w lepszej sytuacji aniżeli obywatela zamierzającego dochodzić odszkodowania. Pozwala mu bowiem na prowadzenie postępowania bez ograniczeń czasowych, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.). W ocenie Sądu zarzuty skarżącego nie są zasadne w świetle art. 36 i 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie, iż w terminie 5 letnim od dnia wejścia w życie planu miejscowego wystarczy wszcząć postępowanie w sprawie renty planistycznej (a nie wydać ostateczną decyzję ustalającą), nie oznacza wcale, że organ może prowadzić postępowanie bez ograniczeń czasowych. Organy administracji publicznej załatwiają sprawy w terminach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a stronom przysługują środki prawne służące ich dyscyplinowaniu. Ponadto, co w tej sprawie wymaga podkreślenia, późniejsze wydanie decyzji o ustaleniu renty planistycznej nie pogarsza sytuacji prawnej właściciela nieruchomości, albowiem renta zawsze odnosi się do konkretnych wartości nieruchomości z dnia jej sprzedaży.

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast sprawność i rzetelność faktycznego działania organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Wójta Gminy Cz. w przedmiocie ustalenia opłaty było dwukrotnie uchylane, co jest zjawiskiem niepożądanym w świetle zasady wzbudzania zaufania obywateli do organów państwa.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie - w trybie wymaganym ustawą o gospodarce nieruchomościami - stanowiska co do aktualności sporządzonego w sprawie operatu.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy (art. 156 ust. 3 u.g.n.), stanowiący najistotniejszy dowód w sprawie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku; o wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania poniesionych przez skarżącego Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 p.p.s.a. i § 6 pkt 3 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

/-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska

MK