Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 778/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza z 13 listopada 2017r. nr [..] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie punktu skupu złomu oraz surowców wtórnych na działce nr ew. gr.[..] obr. [..] w K. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 13 listopada 2017 r. wydaną na wniosek Firmy Handlowo-Usługowej, Burmistrz nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie punktu skupu złomu oraz surowców wtórnych, na działce nr ew. gr. [..] obr. [..] w K., nałożył na inwestora następujące wymagania/obowiązki konieczne do wykonania podczas realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia:

wyposażyć plac budowy w sorbenty do likwidacji przypadkowych wycieków substancji ropopochodnych,

prace budowlane powodujące znaczną emisję hałasu prowadzić wyłącznie w porze dziennej, tj. w godzinach od 6.00-22.00,

zastosować szczelne nawierzchnie komunikacyjne oraz miejsca przeładunku magazynowania odpadów, zapobiegające przenikaniu zanieczyszczeń do gruntu,

wycinkę drzew na potrzeby realizacji inwestycji należy przeprowadzić poza okresem lęgowym ptaków, tj. poza okresem od 1 marca do 31 sierpnia danego roku,

drzewa nieprzeznaczone do usunięcia zabezpieczyć przed mechanicznym uszkodzeniem oraz wysuszeniem systemu korzeniowego,

wykopy zabezpieczyć przed przedostaniem się do nich drobnych zwierząt,

działalność prowadzić wyłącznie w porze dziennej w sposób jak najmniej uciążliwy dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej,

prace związane z emitowaniem hałasu w fazie użytkowania, prowadzone na zewnątrz budynku hali (przeładunek i rozładunek złomu/surowców na placu magazynowym) należy prowadzić wyłącznie w dniach poniedziałek-piątek, przez maksymalnie 8 godzin, pomiędzy godzinami 7.00-17.00 oraz w soboty od 8.00 do 14.00,

w przypadku niesprzyjających warunków atmosferycznych (wysoka temperatura, suche powietrze, brak opadów itp.) należy zraszać plac składowy czystą wodą, w częstotliwości zależnej od potrzeb;

oraz uczynił Charakterystykę przedsięwzięcia załącznikiem do niniejszej decyzji.

Postanowieniem z 23 listopada 2017 r. organ uzupełnił decyzje z 13 listopada 2017 r. co do prawa wniesienia odwołania:

1. Od ww. decyzji służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Burmistrza w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji.

2. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję.

3. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.

Decyzją z 24 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania T.i T.M. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie punktu skupu złomu oraz surowców wtórnych na działce oznaczonej jako działka nr ew.[..] obr.[..] w K.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 80 ust.2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwziąć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustaw}' z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych Inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew z Zatoką.

Opisując przebieg postępowania wskazało Kolegium, że pismem z 23 maja 2017r. R. R., prowadzący Firmę Handlowo-Usługową, wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Realizacja punktu skupu złomu oraz surowców wtórnych na działce nr [..] w miejscowości K.". Do wniosku załączono Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia.

Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVIII/576/02 Rady Miejskiej z dnia 10 września 2002r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części Miasta [..]" (Dz.Urz.Woj. z 2002r. "Nr 78 poz. 1694). działka nr [..] obręb [..] w K. położona jest na terenie oznaczonym symbolem "4 MU" o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Charakterystyka funkcji określona została w § 3 planu, w którym określono m.in. strefy funkcjonalne oznaczone na rysunku planu poszczególnymi symbolami. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 funkcje mieszkaniowe i usługowe oznaczone na rysunku planu symbolem "MU" to funkcje mieszkaniowe jednorodzinne i usługi. Określono zakres dopuszczalnych usług na terenie oznaczonym symbolem ,.MU" jako biura, administracja, handel, gastronomia, rzemiosło usługowe i produkcyjne, oświata, kultura, opieka zdrowotna. Dopuszczono także hurtownie, parkingi i garaże oraz lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto zapisano, iż działalność usługowa nie może powodować przekroczeń wartości normatywnych, zanieczyszczeń powietrza oraz poziomu dźwięku w środowisku na granicy własności terenu objętego inwestycją.

W ramach prowadzonej działalności wnioskodawca zamierza prowadzić skup złomu oraz surowców wtórnych na terenie działki nr [..] obr. [..] w K.

Analizując ustalenia mpzp dla terenu, na którym zlokalizowana jest działka objęta wnioskiem inwestora Kolegium powzięło wątpliwość, czy planowane przedsięwzięcie zgodne jest z ustaleniami tego planu. W ocenie Kolegium skupu złomu i surowców wtórnych nie można uznać za działalność usługową, o której mowa w ustaleniach planu; jest to gospodarka odpadami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 1987), której art.3 pkt 3 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarce odpadami - rozumie się przez to wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami; a gospodarowanie odpadami to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art.3 pkt 2).

Odnosząc się do zapisów planów i oznaczeń na rysunkach planów Kolegium wskazało, iż Załącznik "Nr 1 do rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) zatytułowany "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego" , zawiera oznaczenia przeznaczenia terenów, które należy stosować w planach miejscowych i tak tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznacza się symbolem - MN (1.1); mieszkaniowej wielorodzinnej - MW (1.2); usługowej - oznacza się symbolem U (2.1); tereny infrastruktury technicznej - gospodarka odpadami - symbolem O (7.6).

Rozporządzenie wyraźnie odrębnie traktuje tereny mieszkaniowe i usługowe oraz tereny infrastruktury technicznej, w tym m.in. gospodarkę odpadami posługując się różnymi symbolami dla oznaczenia przeznaczenia tych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Teren, na którym inwestor planuje zlokalizować skup złomu i surowców wtórnych, oznaczony jest symbolem ,,MU" - funkcja mieszkaniowa i usługowa". Nie przewiduje się według planu funkcji oznaczonej symbolem "O". Podkreślić należy, iż realizacja punktu skupu złomu oraz surowców wtórnych jest przedsięwzięciem z zakresu gospodarki odpadami i nie zmienia tego fakt, iż wnioskodawca zamierza jednocześnie prowadzić sprzedaż prefabrykatów drewnianych. A skoro zamierzeniem inwestycyjnym jest gospodarka odpadami, to należy uznać, iż przedsięwzięcie polegające na budowie skupu złomu i surowców wtórnych na terenie działki nr [..] obr.[..] w K. jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium podzieliło również stanowisko skarżących w przedmiocie zbyt pobieżnego rozpoznania przez organ sprawy nie tylko w zakresie ustalenia zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami planu, ale również w zakresie rozmiaru i rodzaju prowadzonej przez wnioskodawcę działalności. Otóż zgodnie ze wskazanym przez wnioskodawcę jako podstawa prawna wniosku § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymieniono punkty do zbierania lub przeładunku złomu. Tymczasem, jak wynika z KIP wnioskodawca zamierza prowadzić nie tylko skup złomu, ale także odpadów wtórnych, w tym odpadów pochodzących z rolnictwa, odpadów z tworzyw sztucznych, ceramiki budowlanej, szlachetnej i ogniotrwałej, odpady opakowaniowe, także zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, odpady z demontażu, przeglądu i konserwacji (zużyte opony, tworzywa sztuczne, szkło), baterie i akumulatory i inne wymienione w tabeli nr 2. Czy zakres odpadów a także sprzedaż prefabrykatów drewnianych mieści się w pojęciu zbierania lub przeładunku złomu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia.

Lakonicznie też odniósł się organ do zastrzeżeń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczących powstawania pyłów oraz hałasu zagrażających zdrowiu ludzi. Podkreśliło Kolegium, że co prawda organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia uwarunkowań środowiskowych nie jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko mimo opinii organów wydających taką opinię. Nie zwalnia to jednak organu od obowiązku odniesienia się do takiej opinii i wyjaśnienia powodów, dla których uznał, że nie ma potrzeby nałożenia takiego obowiązku. W postanowieniu z dnia 18 września 2017r., mimo obszernej treści, organ w przedmiocie wskazanych przez PPIS zagrożeń, wskazał jedynie, iż z analizy hałasu przedstawionej przez wnioskodawcę (przeanalizowanej także przez PPIS) wynika, że na granicy działki nie nastąpi przekroczenie norm natężenia hałasu. Do kwestii ewentualnego natężenia substancji gazowo-pyłowych nie odniósł się w ogóle. Na powyższe uchybienia Kolegium wskazało dodatkowo, albowiem zasadniczym powodem uniemożliwiającym określenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora jest jego niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzje wniósł R. R. domagając się jej uchylenia i odrzucenia odwołania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 187/18 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.

W motywach uzasadnienia Sąd wskazał, że w przepisach art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405), zwanej dalej u.d.i.ś., określone zostały przesłanki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach związane z oceną lokalizacji przedsięwzięcia w zgodzie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki te określone są pozytywnie, tzn. wskazują warunki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zezwalających na realizację przedsięwzięcia.

Ze wskazanych przepisów wynika, że regułą jest konieczność stwierdzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (ust. 2). Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.d.i.ś. kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kontynuując rozważania w tej kwestii Sąd zauważył, że organ dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązany jest do szczegółowej analizy wszystkich postanowień planu mających zastosowanie do konkretnej inwestycji. Ustalenie, że występuje sprzeczność z postanowieniami obowiązującego planu nie może budzić wątpliwości. Zatem takie ustalenie winna poprzedzać wnikliwa analiza i interpretacja całokształtu postanowień planu, zarówno jego postanowień ogólnych, jak i postanowień szczegółowych odnoszących się do poszczególnych jednostek planistycznych. Zwrócić też trzeba uwagę, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. wyrok z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2106/13, dostępny w CBOSA), że nie jest rolą organu administracji rozstrzygającego w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, ani wojewódzkiego sądu administracyjnego kontrolującego legalność decyzji w tym przedmiocie, ani tym bardziej Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, ocena normy planistycznej, która jest podstawą stwierdzenia zgodności z lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne, bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować wzywając organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Wadliwość tego typu nie uprawnia jednak do wykładni przepisów aktu prawa miejscowego w sposób oczywiście odbiegający od ich literalnego znaczenia – poprzez dopisanie treści normatywnej, której nie ustanowił lokalny prawodawca.

Kolegium dokonując oceny planowanego przedsięwzięcia w pierwszej kolejności poczyniło uwagi odnośnie tego jakie przeznaczenia terenów powinien zawierać plan opierając się na rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). W ocenie tej Kolegium umknął fakt, że plan miejscowy został uchwalony w dniu 10 września 2002 r., a rozporządzenie do którego odwołuje się Kolegium zostało wydane później. Natomiast gwoli wyjaśnienia wskazać należy, że co do planów uchwalanych w roku 2002 r. i wcześniej obowiązujące wówczas przepisy nie statuowały wymogu oddzielnego wskazania na jakich terenach może odbywać się gospodarka odpadami. Zatem w świetle tego, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części Miasta "[..]" teren, na którym inwestor planuje realizować przedsięwzięcie znajduje się w planie z 2002 r. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługach należało ocenić zgodność przedsięwzięcia z tak sformułowanymi zapisami planu uwzględniając także postanowienia ogólne uchwały. Ponadto inwestor argumentuje, że działka, na której planowana jest inwestycja mieści się na terenie zabudowy przemysłowej wskazywanej w planie literą "PU". Organ odwoławczy nie odniósł się do tego. Uznał Sąd, że ocena zgodności inwestycji z planem dokonana przez Kolegium w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowa i pobieżna, z tego względu zaskarżoną decyzje należy wyeliminować z obrotu prawnego celem dokonania przez organ odwoławczy ponownej kompleksowej oceny zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że skoro stanowiło to argument organu odwoławczego prowadzący do wydania decyzji negatywnej to uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia winno być szczegółowe i rzetelne. I uzasadnienie to nie może zostać zawarte w odpowiedzi na skargę. Zarzuty skargi odnoszące się do pobieżnej oceny sprawy dokonanej przez organ odwoławczy są zasadne.

Ponownie rozpoznając sprawę w decyzji z 25 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że zmienił się stan prawny dla tego terenu, ponieważ obowiązujący dotychczas plan miejscowy utracił swą moc w związku z wejściem w życie, z dniem 23 maja 2018r., ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XLIV/507/2018 Rady Miejskiej z dnia 14 marca 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta K. – [..] (Dz.Urz. Woj. z dnia 8 maja 2018r. poz.1779).

Stosownie do § 18 pkt 3 powyższej uchwały na obszarze objętym planem tracą moc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo - wschodniej części miasta K. "[..]", uchwalonego uchwałą nr XXXVI 11/576/02 Rady Miejskiej z dnia 10 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj.. Nr 78, poz. 1694).

Teren, na którym zlokalizowana jest nieruchomość stanowiąca działkę nr [..] objęty został ustaleniami nowego planu - karta terenu o symbolu 10MN,U.

W związku ze zmianą stanu prawnego dla terenu objętego wnioskiem inwestora, koniecznym stało się rozpoznanie wniosku o określenie uwarunkowań środowiskowych dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia w świetle ustaleń nowego, aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na zasadę dwuinstancyjności postępowania Kolegium uznało, że konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawie przez organ I instancji w świetle wejścia w życie nowego planu miejscowego na terenie, gdzie planowane jest przedsięwzięcie.

Sprzeciw od tej decyzji wniósł R. R. domagając się uchylenia decyzji i zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie się do wydanego w dniu 6 czerwca 2018r. wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 187/18 mocą którego Sąd uchylił decyzję Kolegium z 24 czerwca 2018r., a w uzasadnieniu wyroku wskazał, ż kolegium nie dokonało zbadania zgodności tej z planem miejscowym oraz przekazał organowi wskazówki jak ma postąpić przy ponownej ocenie decyzji Burmistrza w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W ocenie strony wnoszącej sprzeciw Kolegium po raz kolejny uchyliło się od merytorycznej oceny decyzji wydanej przez Burmistrza, do czego zostało zobowiązane przez Sąd, czym uchybiło przepisowi art. 153 p.p.s.a. Kolegium w zaskarżonej decyzji orzekło, iż skoro na terenie inwestycji został uchwalony nowy plan miejscowy to należy przekazać sprawę do ponownego rozpoznania aby organ ponownie przeanalizował warunki przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie."

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)."

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 stycznia 2018 r. uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 332/13, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).

Przypomnieć zatem trzeba stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który uznał, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma prawidłowa ocena zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Sąd zakwestionował prawidłowość przyjęcia przez Kolegium, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z postanowieniami obowiązującego planu.

Okolicznością nową, którą Kolegium zobowiązane było wziąć pod uwagę w toku ponownego rozpoznawania sprawy jest zmiana stanu prawnego dla terenu lokalizacji przedsięwzięcia, ponieważ obowiązujący dotychczas plan miejscowy utracił swą moc w związku z wejściem w życie, z dniem 23 maja 2018r., ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XLIV/507/2018 Rady Miejskiej z dnia 14 marca 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta K. – [..] (Dz.Urz. Woj. z dnia 8 maja 2018r. poz.1779).

Stosownie do § 18 pkt 3 powyższej uchwały na obszarze objętym planem tracą moc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo - wschodniej części miasta K. "[..]", uchwalonego uchwałą nr XXXVI 11/576/02 Rady Miejskiej z dnia 10 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj.. Nr 78, poz. 1694).

Nie można zatem skutecznie zarzucić Kolegium naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą wytyczne zawarte w wydanym uprzednio wyroku ulegają dezaktualizacji w sytuacji zmiany stanu faktycznego lub stanu prawnego. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przestały obowiązywać przepisy prawa miejscowego, na których rozstrzygnięcie oparł Sąd w wyroku z 6 czerwca 2018 r.

Nie można także skutecznie podnieść zarzutu naruszenia przez Kolegium przepisu art. 132 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081) właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Norma ta jest w zasadzie przedwstępnym warunkiem, którego spełnienie decyduje o możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań. W przypadku bowiem gdy na początkowym etapie postępowania zostanie ustalone, że miejscowy plan wyklucza możliwość realizacji danego przedsięwzięcia, dalsze postępowanie w ogóle nie jest prowadzone, a organ wydaje decyzję, mocą której odmawia uwzględnienia wniosku inwestora. Z przepisu tego wynika również, że przeprowadzane badanie dotyczy niejako całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zgodności zamierzenia z wszystkimi jego przepisami.

Można przyjąć, że generalnie całe postępowanie z wniosku Firmy Handlowo-Usługowej musi zostać przeprowadzone od początku i zgodność tej inwestycji z ustaleniami nowego miejscowego planu musi zostać oceniona w pierwszej kolejności przez organ I instancji. Zdaniem sądu najlepszym zabezpieczeniem interesu strony w kontrolowanym postępowaniu będzie, jeśli sprawa powróci do organu pierwszej instancji i organ ten przeprowadzi postepowanie dowodowe w celu jednoznacznego udzielenia odpowiedzi na pytanie czy inwestycja jest możliwa w świetle uregulowań wprowadzonych postanowieniami uchwały nr XLIV/507/2018 Rady Miejskiej z dnia 14 marca 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta K. – [..]. Pozwoli to bowiem na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności, z wykorzystaniem w pełni wymogów z art. 15 kpa.

Z dotychczas naprowadzonych przyczyn sąd uznał, że sprzeciw nie jest uzasadniony, bowiem organ odwoławczy wykazał przesłanki zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Reasumując, wobec nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a..