Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 10/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Orzeczono o wymierzeniu grzywny w trybie art. 149 par. 2 ustawy - PoPPSA
Przyznano od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.100 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 58 par. 1 pkt 6 w zw. z art. 53 par. 2b, art. 149 par 1 pkt 3, art. 149 par 1a, art 149 par 2, art. 154 par 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. odrzuca skargę w części dotyczącej bezczynności Wojewody [...]; 4. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych; 5. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. S. sumę pieniężną w kwocie 20.000 (dwadzieścia tysięcy) złotych; 6. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 2 lutego 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła wniesiona za pośrednictwem organu w dniu 21 grudnia 2020 r. przez A. S. - obywatela Białorusi (dalej zwanego także "skarżącym", "cudzoziemcem", "wnioskodawcą", "stroną") skarga na bezczynność oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] pod sygnaturą akt: [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W złożonej skardze skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 5 i 6, a także art. 12 § 1 i 2 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), polegające na braku podjęcia od października 2016 r. czynności faktycznie mających na celu rozpoznanie złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, braku zawiadamiania strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz przyczynach jej niezałatwienia w przepisanym terminie, niezachowaniu przepisanych terminów w sprawie wniesionego ponaglenia, co stoi w całkowitej sprzeczności z naczelną zasadą wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania administracyjnego oraz zasadą prawdy obiektywnej, która nakłada na organ prowadzący obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wnosząc w związku z powyższym o:

1/ ustalenie - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") - że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie o sygn. akt [...] uznając, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa;

2/ zobowiązanie - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w sprawie, wyznaczając mu termin nieprzekraczający 30 dni;

3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa;

4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

5/ rozpoznanie - na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. - sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 10 października 2016 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej, tj. listem poleconym wysłanym na adres [...] Urzędu Wojewódzkiego w G., (ul. [...] G.) złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wniosek został uzupełniony, dołączono do niego 4 kolorowe fotografie i zawierał uzupełniony załącznik nr 1, który wypełnił i podpisał ówczesny pracodawca cudzoziemca. Wnioskodawca posiadał również prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu na czas określony, którą także załączył. Nie było zatem żadnych przeciwności, które mogłyby stanowić przeszkodę w uzyskaniu wnioskowanego zezwolenia. Wniosek został doręczony do Urzędu w dniu 12 października 2016 r. Co istotne, ważność wizy, a w konsekwencji legalność pobytu skarżącego, kończyła się w dniu 11 października 2016 r., dlatego był on zatem obowiązany złożyć wniosek najpóźniej z upływem tego dnia.

Ponieważ cudzoziemiec nie otrzymał żadnego pisma z wezwaniem do usunięcia braków formalnych wniosku (w celu osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków linii papilarnych), w okolicach listopada 2016 r. udał się do Urzędu - Oddziału ds. Legalizacji Pobytu Cudzoziemców, aby dowiedzieć się o stanie swojej sprawy. Został tam poinformowany, że jego wniosku nie można odnaleźć i został poproszony o ponowną wizytę w późniejszym terminie. Podczas kolejnej wizyty pracownik Urzędu ponownie poinformował skarżącego, że wniosek nadal się nie odnalazł i zaproponował, aby jeszcze raz złożył taki sam wniosek, jednocześnie zapewniając, że skoro jest potwierdzenie nadania poprzedniego wniosku w trakcie legalnego pobytu, to także ten ponowny wniosek będzie traktowany jako złożony w przepisanym terminie i zastąpi on zaginiony egzemplarz lub zostanie do niego dołączony po odnalezieniu. Idąc za tą radą, w dniu 16 lutego 2017 r. skarżący złożył jeszcze raz taki sam wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę (także za pośrednictwem Poczty Polskiej). Następnie został pisemnie wezwany do usunięcia braków formalnych ponownie złożonego wniosku poprzez dopełnienie obowiązku osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków linii papilarnych, co też uczynił.

Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 108 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. – dalej zwanej "ustawą o cudzoziemcach"), organ nie umieścił w dokumencie podróży cudzoziemca odcisku stempla, który potwierdzałby legalność pobytu cudzoziemca do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie. Organ nie uczynił tego nawet pomimo pisemnego żądania skarżącego.

Dopiero po roku, pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. organ zażądał od skarżącego przedłożenia dokumentów potwierdzających złożenie wniosku w czasie legalnego pobytu, co należało traktować jako zupełnie irracjonalne, skoro organ doskonale wiedział, że wniosek został złożony za pośrednictwem poczty (potwierdzenie nadania znajdowało się już w aktach sprawy). Oczywiste bowiem jest, że skoro cudzoziemiec skorzystał w tym celu z operatora pocztowego, to nie może mieć innego dowodu niż pocztowe potwierdzenie nadania. Niemniej jednak, w pisemnej odpowiedzi (pismo z 22.05.2018 r. wniesione do organu tego samego dnia), skarżący wyjaśnił, że jedyny dokument jaki posiada, to wspomniane potwierdzenie nadania przesyłki poleconej oraz potwierdzenie doręczenia z Poczty Polskiej, które to dokumenty znajdują się w aktach sprawy.

W dniu 27 czerwca 2018 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w G. wszczął postępowanie i tego samego dnia wydał decyzję o zobowiązaniu skarżącego do powrotu (nr[...]), orzekając dodatkowo o zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen na okres 2 lat. Podstawą decyzji był nielegalny pobyt na terytorium RP po dniu 11 października 2016 r. (decyzja ta jest wciąż nieprawomocna wskutek wniesienia odwołania do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców).

W dniu 18 lipca 2018 r. skarżący wniósł za pośrednictwem [...] Urzędu Wojewódzkiego ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców na bezczynność i przewlekłość postępowania organu. Nie został następnie poinformowany o przesłaniu tego ponaglenia do organu II instancji. Do dnia wniesienia skargi cudzoziemiec nie otrzymał jakiegokolwiek pisma w sprawie wniesionego ponaglenia. Sam fakt wniesienia ponaglenia powoduje jednak, że spełniony został warunek formalny umożliwiający złożenie przedmiotowej skargi.

Pismem z dnia 13 grudnia 2018 r. Wojewoda [...] poinformował skarżącego o przełożeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2019 r.

Dopiero w dniu 20 września 2019 r. organ wydał decyzję negatywną, którą oparł wyłącznie na przesłance art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, a więc na ustaleniu, że wniosek został złożony w czasie nielegalnego pobytu. W związku z takimi ustaleniami organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym, organ potrzebował 2 lata i 7 miesięcy na ustalenie, czy wniosek został złożony w czasie legalnego czy nielegalnego pobytu. Co więcej - ustalenia te były całkowicie błędne.

Pismem z dnia 10 października 2019 r. skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, które zostało w pełni uwzględnione przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców - decyzja organu I instancji została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie Szef Urzędu ds. Cudzoziemców jasno wskazał, że w jego ocenie cudzoziemiec uprawdopodobnił, że skutecznie złożył pierwotny wniosek za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 10 października 2016 r.

Powyższe wskazuje, że Wojewoda [...] działał nie tylko całkowicie niewłaściwie w sferze ustalania stanu faktycznego, ale przede wszystkim dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Sytuacja taka jest absolutnie niedopuszczalna i nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia, nawet przy uwzględnieniu skali spraw, w tym wniosków pobytowych napływających do Urzędu Wojewódzkiego, tym bardziej, że w 2016 r. było ich znacznie mniej niż obecnie.

Mając na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawa administracyjna winna być załatwiona w terminie miesiąca, a sprawa szczególnie skomplikowana w terminie 2 miesięcy oczywiste jest, że w sprawie doszło do szczególnie daleko idącej bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie jest w żadnym przypadku sprawą szczególnie skomplikowaną, zwłaszcza, że niemal cała niezbędna dokumentacja jest składana przez samą stronę i postępowanie nie wymaga szczególnej inicjatywy dowodowej ze strony organu. W przedmiotowej sprawie oprócz analizy warunków formalnych złożonego wniosku organ jedynie ograniczył się do ustalenia daty wygaśnięcia wizy i wpływu drugiego wniosku, a decyzję wydał po niemal 3 latach.

Ugruntowane zarówno w doktrynie, jak i judykaturze jest stanowisko, zgodnie z którym za bezczynność należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy - niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dni 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13). Natomiast przewlekłość postępowania dotyczy sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłe jest zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12). Z przewlekłością postępowania administracyjnego mamy do czynienia także wtedy, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, tudzież zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/12). O tym, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu nie może być jakichkolwiek wątpliwości, skoro od daty złożenia wniosku do dnia wydania decyzji upłynęły niemal 3 lata. W kwestii przewlekłości postępowania należy wskazać przede wszystkim na podejmowanie pozornych czynności jak np. pismo z dnia 26 kwietnia (wysłane niemal miesiąc po sporządzeniu), z żądaniem przedłożenia innych dokumentów potwierdzających złożenie wniosku w trakcie legalnego pobytu. Jednak z całą pewnością na przewlekłość wskazuje fakt, że przez niemal 3 lata czynności organu nie zmierzały do rozwiązania sprawy, a ponadto były podejmowane w ogromnym odstępie czasu (nawet ponad rocznym). W świetle powyższych faktów nie ulega również wątpliwości, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tak kształtujących się faktów wniesienie skargi było konieczne. Jednocześnie skarżący zaznacza, że zauważa, iż Szef Urzędu ds. Cudzoziemców - jako organ II instancji - także dopuścił się rażącej bezczynności, skoro potrzebował około roku na wydanie decyzji uchylającej. Na szczęście jednak Szef Urzędu ds. Cudzoziemców należycie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i wydał prawidłową decyzję.

Nie można tracić również z punktu widzenia faktu, że naruszenia których dopuścił się organ I instancji znacząco wpłynęły na sytuację życiową skarżącego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że od momentu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (10 października 2016 r.) znajdował się w swego rodzaju "stanie zawieszenia" w kontekście oceny legalności jego pobytu na terytorium RP. Co gorsze, sytuacja ta - choć była trudna - to diametralnie pogorszyła się wskutek wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu oraz orzeczeniu zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP i innych Państw Schengen na okres 2 lat. Skarżący nie mógł zatem wrócić nawet na chwilę do domu rodzinnego, ani wyjechać do krajów strefy Schengen. Nie posiadał bowiem żadnego dowodu potwierdzającego legalność swojego pobytu, gdyż Wojewoda [...] nie dopełnił swojego obowiązku umieszczenia stempla w paszporcie cudzoziemca (art. 108 ustawy o cudzoziemcach). Jak zostało to już nadmienione - nie uczynił tego także pomimo pisemnego wezwania skarżącego, a samo pismo całkowicie zbagatelizował. Ponadto, jakikolwiek wyjazd wiązał się z koniecznością uzyskania nowej wizy w celu ponownego wjazdu do Polski, co z uwagi na wydanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu i zakazie ponownego wjazdu było w zasadzie niemożliwe. Cudzoziemiec nie mógł sobie pozwolić na wyjazd także z powodu konieczności oczekiwania na kolejne decyzje - pobytową oraz tę w zakresie odwołania od decyzji o zobowiązaniu do powrotu.

Najbardziej dotkliwym skutkiem działania organu była jednak utrata pracy i brak jakichkolwiek szans na znalezienie nowego zatrudnienia. Żaden bowiem rozsądny pracodawca nie zdecyduje się na zatrudnienie lub kontynuację zatrudnienia obcokrajowca bez ważnej wizy i w sytuacji, gdy w jego dokumencie podróży nie ma pieczęci potwierdzającej złożenie wniosku pobytowego. To oczywiste, bowiem pracodawca nie ma żadnego dowodu potwierdzającego legalność pobytu cudzoziemca. Tak też było w sytuacji skarżącego.

Przez niemal 4 lata - bowiem do czasu wydania decyzji organu II instancji o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania - skarżący wydał wszystkie oszczędności życia, a następnie zmuszony był prosić rodzinę i przyjaciół o wsparcie finansowe, co było dla niego nie tylko trudne, lecz z czasem wręcz urągające. Skarżący jest osobą wykształconą, specjalistą w swoim fachu. Przyjechał do Polski w celach zarobkowych, dla poprawy jakości swojego życia, a także by móc wspomagać finansowo najbliższych, którzy pozostali w kraju pochodzenia. Tymczasem przez wiele lat pozostawał dla nich ciężarem tylko dlatego, że ufał, że organ rozpozna jego sprawę z poszanowaniem obowiązujących przepisów, w tym także z uwzględnieniem zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury wymierzenie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt OSK 916/18). W obliczu tak fatalnej i tak bardzo długo trwającej sytuacji bytowej, w jakiej znalazł się skarżący, a wywołanej rażącym niedopełnieniem obowiązków przez Wojewodę [...] należy dojść do wniosku, że żądanie przyznania na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości nie jest w żadnym wypadku roszczeniem zbyt wygórowanym. W 2019 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wynosiło 4.918,17 zł. Pięciokrotność tej kwoty daje sumę 24.590,85 zł. Skoro cudzoziemiec od ponad 4 lat czeka na wydanie decyzji pobytowej, to daje to rekompensatę rzędu ok. 512 zł za każdy miesiąc (do dnia wniesienia skargi). To nawet w ¼ nie zrekompensuje utraty zarobków, nie mówiąc już o pozostałych dolegliwościach zwłaszcza związanych z uzasadnioną obawą deportacji i dwuletniego zakazu ponownego wjazdu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że w dniu 16 lutego 2017 r. A. S. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jako cel pobytu cudzoziemiec wskazał wykonywanie pracy. Pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] wezwał cudzoziemca do przedłożenia dokumentów potwierdzających legalność pobytu na terytorium Polski w dniu złożenia wniosku. W dniu 22 maja 2018 r. wpłynęło pismo wyjaśniające, że do akt sprawy zostało załączone urzędowe potwierdzenie doręczenia listu poleconego z dnia 10 października 2016 r. Organ posiadał kserokopię potwierdzenia nadania, jednakże wpływ takiej korespondencji nie został zarejestrowany w rejestrze przesyłek wpływających do [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. Jedynym zarejestrowanym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla A. S. był wniosek przyjęty w dniu 16 lutego 2017 r., dlatego organ I instancji nie znalazł podstaw, by uznać, że przedmiotowy wniosek został złożony w trakcie legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uznając z tego powodu, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach i na tej podstawie w dniu 20 września 2019 r. odmawiając udzielenia A. S. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu 23 października 2019 r. strona wniosła odwołanie od decyzji orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 30 października 2019 r. odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przesłane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, który w dniu 25 września 2020 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 1 grudnia 2020 r. Wojewoda [...] wystąpił do organów, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z zapytaniem czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ I instancji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 15 marca 2021 r. Organ II instancji w swojej decyzji zalecił Wojewodzie [...] ustalić, czy podniesione przez cudzoziemca okoliczności dotyczące wykonywania pracy uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Mając na uwadze zalecenia organu II instancji w dniu 4 grudnia 2020 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wezwał stronę do przedłożenia brakujących dokumentów. W dniu 18 grudnia 2020 r. strona jedynie częściowo zastosowała się do wezwania, gdyż materiał dowodowy nadal bowiem nie został uzupełniony o ważnie zawartą umowę, na podstawie której ma być wykonywana praca, która jednocześnie potwierdza istnienie okoliczności uzasadniających pobyt na terytorium Polski powyżej 3 miesięcy.

W dniu 23 grudnia 2020 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła skarga na bezczynność oraz przewlekłość postępowania Wojewody [...] wraz z pełnomocnictwem oraz potwierdzenie złożenia do [...] Urzędu Wojewódzkiego ponaglenia w dniu 5 lipca 2018 r.

Pismem z dnia 10 stycznia 2021 r. Wojewoda [...] przekazał ponaglenie wraz z kserokopią akt sprawy do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców.

Wojewoda [...] wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ wnioskodawca nie uzupełnił go w zakresie wskazanym w decyzji Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców oraz w wezwaniu. Wskazała, że strona, jak i pełnomocnik otrzymując decyzję Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców mieli świadomość w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy. Pomimo tego materiał dowodowy nie został uzupełniony zgodnie z zaleceniami. Poszczególne czynności w toku postępowania były podejmowane przez Wojewodę niezwłocznie, a długi termin rozpatrywania wniosku wynikał z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2019 r., poz. 2096 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący wniósł zarówno skargę na bezczynność Wojewody [...], jak i na przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ocena formalnej dopuszczalności skargi w obu tych zakresach została zatem dokonana przez Sąd rozłącznie i z uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy doprowadziła do odmiennych rezultatów.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od 2016 r. i do tej pory nie zostało zakończone przez Wojewodę [...]. Niemniej jednak w okolicznościach sprawy nie bez znaczenia procesowego pozostaje, że po złożeniu przez skarżącego ponaglenia, co nastąpiło w piśmie datowanym na dzień 5 lipca 2018 r. (które - jak wynika z akt sprawy - wpłynęło do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku w dniu 18 lipca 2018 r.) Wojewoda [...], choć nie przekazał w tamtym czasie przedmiotowego ponaglenia do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, to po jego wniesieniu podjął rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem wydał w dniu 20 września 2019 r. decyzję (nr[...]), którą orzekł o odmowie udzielenia A. S. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Wskazana decyzja została zaskarżona i jako nieprawidłowa została uchylona następnie przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców decyzją z dnia 25 września 2020 r. (nr[...]), co spowodowało tym samym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (Wojewodę [...]). Skarżący podnosi zatem, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewoda [...] ponownie pozostaje w bezczynności. Niewątpliwie bowiem również wtedy, gdy decyzja wydawana jest w związku z przekazaniem sprawy do ponownego jej rozpoznania organ administracji obowiązują takie same terminy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jak poprzednio.

Mając na uwadze jednak powyższe, tj. czas wniesienia skargi i ponaglenia oraz opisany przebieg postępowania w sprawie, Sąd stwierdził, że formalne przesłanki wniesienia skargi zostały spełnione tylko w odniesieniu do skargi na przewlekłość postępowania, dzięki czemu skarga w tym zakresie mogła zostać merytorycznie rozpoznana przez Sąd.

W odniesieniu do skargi na bezczynność Wojewody [...], zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, jej złożenie powinno być poprzedzone wniesieniem nowego ponaglenia do załatwienia sprawy w terminie. Wskazane ponaglenie z lipca 2018 r. zostało bowiem niejako już "skonsumowane" przez wydanie po jego wniesieniu przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia w sprawie, które - choć niekorzystne dla skarżącego i jak się okazało wadliwe, bowiem uchylone przez organ II instancji – to jednak na tamten moment zakończyło stan bezczynności. Okoliczność, że organ, który został zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy nie wydał decyzji (a zatem obecnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje żadna decyzja rozstrzygająca sprawę zezwolenia na pobyt i pracę A. S. na terytorium RP), dla skutecznego zaskarżenia wskazanego stanu rzeczy w drodze skargi na bezczynność, wymagała - w ocenie Sądu – odrębnego (ponownego) wystąpienia przez skarżącego z aktualnym, tj. odnoszącym się do istniejącego obecnie stanu rzeczy, ponagleniem w sprawie. Ponieważ takie ponaglenie nie zostało wniesione, zaś ponaglenie z lipca 2018 r., jak wyjaśniono powyżej, pozostaje w zakresie wniesionej skargi na bezczynność niejako bezskuteczne, Sąd - zważywszy na stan faktyczny i prawny sprawy - odrzucił skargę w części dotyczącej bezczynności Wojewody [...] na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku.

W tym miejscu z uwagi przedmiot sprawy Sąd na marginesie uznał za zasadne wyjaśnić, że odrzucenie skargi w tym przypadku nie powoduje stanu rzeczy osądzonej. Oznacza to, że po odrzuceniu skargi zainteresowany może wnieść kolejną skargę, która będzie podlegała standardowemu badaniu pod kątem spełniania warunków formalnych. Ponieważ wniesienie skargi na bezczynność nie jest ograniczone żadnym terminem, podstawowym wymogiem podlegającym sprawdzeniu przez Sąd jest zatem okoliczność poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Nie ma zatem przeszkód aby skarżący, jeżeli w jego ocenie organ pozostaje obecnie w bezczynności wystąpił ze stosownym ponagleniem w tym zakresie, które otworzy mu drogę do ewentualnego wniesienia nowej skargi na bezczynność organu. Powyższe stanowi uprawnienie skarżącego, z którego może, ale nie musi on skorzystać. W niniejszym postępowaniu, z uwagi na niespełnienie wymogów proceduralnych, Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii pozostawania przez Wojewodę [...] w bezczynności w wydaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt i pracę A. S..

W świetle art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie – zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. - sąd stwierdza, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie – jak to zostało już zasygnalizowane powyżej - jest skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (pozorowania prowadzenia efektywnego postępowania w sprawie). Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad czas konieczny dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy.

Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (zob. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), dokonywana być musi na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że -oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie - prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że -zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością.

Z analizy akt administracyjnych wynika, że skarżący złożył za pośrednictwem poczty kierowany do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 10 października 2016 r., co nastąpiło jeszcze w czasie jego legalnego pobytu na terytorium RP. Na obecnym etapie sprawy powyższe fakty mają charakter urzędowo potwierdzonych. Okoliczność, że skarżący przedstawił Wojewodzie [...] w toku postępowania wystarczające dowody na to, że wniósł wniosek we wskazanej dacie zostało stwierdzone przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców w decyzji z dnia 25 września 2020 r. W ocenie Sądu dostrzec jednak należy, że wskazana okoliczność powinna zostać uwzględniona przez organ I instancji znaczenie wcześniej, a brak takiej (w istocie należytej) konstatacji bezwzględnie doprowadził do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W celu uzyskania bowiem dowodów przeciwnych organ w nieuzasadniony, niecelowy i niekorzystny dla strony sposób przedłużał postępowanie. Jednocześnie domagał się dostarczenia tych dowodów od samej strony, samodzielnie nie podejmując innych koniecznych działań w sprawie.

W decyzji z dnia 25 września 2020 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców wskazał, że A. S. wjechał na terytorium RP w dniu 2 czerwca 2016 r. i przebywał na terytorium RP na podstawie wizy krajowej [...] wielokrotnego wjazdu nr [...], wydanej w dniu 18 maja 2016 r. przez Konsula RP w M. z terminem ważności od dnia 23 maja 2016 r. do dnia 11 października 2016 r. na czas pobytu 142 dni. W piśmie z dnia 17 lutego 2017 r. załączonym do wniosku z dnia 16 lutego 2017 r. skarżący wskazał, że w dniu 10 października 2016 r. za pośrednictwem operatora pocztowego Poczty Polskiej wysłał na adres [...] Urzędu Wojewódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Na dowód dokonania powyższej czynności załączone zostało potwierdzenie nadania przesyłki poleconej o nr [...] na adresata, tj. [...] Urząd Wojewódzki. Po dokonaniu szczegółowej analizy materiału dowodowego Szef Urzędu ds. Cudzoziemców stwierdził konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...], wskazując wyraźnie na fakt, że cudzoziemiec uprawdopodobnił, iż złożył pierwotny wniosek za pośrednictwem Poczty Polskiej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 10 października 2016 r., czyli w trakcie jego legalnego pobytu. Cudzoziemiec przedstawił potwierdzenie nadania przesyłki poleconej w tym dniu do [...] Urzędu Wojewódzkiego, a także odpowiedź na pismo reklamacyjne z Poczty Polskiej, w którym wskazano, że ww. przesyłka została doręczona pod wskazany adres w dniu 12 października 2016 r. W opinii Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców w sytuacji wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości uznać należało na korzyść strony, że wniosek wysłany w dniu 10 października 2016 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej został złożony do Wojewody [...] w trakcie legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium RP.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Wojewoda [...] od początku postępowania dysponował przestawionymi przez stronę dowodami wskazującymi na wniesienie wniosku w dniu 10 października 2016 r., a w dalszym jego toku uzyskał także dowody świadczące o tym, że brak przesyłki w urzędzie nie nastąpił z winy ani strony, ani poczty (reklamacja pocztowa potwierdzająca nie tylko nadanie przesyłki w terminie 10 października 1016 r., ale i doręczenie w dniu 12 października 2016 r. do adresata). Otrzymując ponownie złożony wniosek z dnia 16 lutego 2017 r., przy którym cudzoziemiec wyraźnie zaznaczył, że dochował niezażytej staranności w terminowym złożeniu pierwotnego wniosku, organ winien zatem przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak zasadnie wskazuje strona skarżąca o przewlekłości postępowania w sprawie świadczy zatem przede wszystkim to, że pomimo, iż organ posiadał dowody na złożenie przez nią wniosku w dniu 10 października 2016 r. w istocie nie dokonał ich należytego przeanalizowania. Pomimo, że przedstawione przez stronę dowody świadczyły, iż przesyłka zawierająca wniosek z dnia 10 października 2016 r. musiała nie zostać zarejestrowana (zaginąć) w [...] Urzędzie Wojewódzkim, to organ domagał się od strony dodatkowego potwierdzenia nadania przesyłki w terminie, w sytuacji, gdy strona wyczerpała już dostępne jej środki i możliwości wykazania powyższego faktu. W efekcie postępowanie zostało przedłużone bez potrzeby i ponad miarę w stopniu, który należy zakwalifikować - w ocenie Sądu - jako rażący. Skarżący nie otrzymał bowiem zezwolenia na pobyt w Rzeczypospolitej Polskiej przez ponad 4 i pół roku (dokładnie 56 miesięcy) i kwestia ta nadal pozostaje otwarta. Prowadzenie postępowania w sposób przewlekły spowodowało szereg negatywnych skutków dla skarżącego, co dodatkowo powoduje konieczność stwierdzenia, że przewlekłość postępowania stwierdzona przez Sąd ma w przedmiotowej sprawie charakter kwalifikowany (rażący). Obecnie organ I instancji nie kwestionuje już bowiem terminu wniesienia pierwotnego wniosku przez skarżącego i jest też związany w tym zakresie stanowiskiem wyrażonym przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Tak długi czas prowadzenia postępowania spowodował jednak, że organ ma obecnie wątpliwości co do spełnienia pozostałych warunków uzyskania zezwolenia przez skarżącego, które przez szereg lat skarżący spełniał. Wątpliwości te - co należy podkreślić z całą mocą - nie powstałyby, gdyby organ nie działał w sprawie opieszale i już choćby pod otrzymaniu decyzji odwoławczej Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 25 września 2020 r. o konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy, załatwił sprawę zachowując terminy z art. 35 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że organ nie podjął koniecznych w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i oczekiwanych w świetle postępowania w tym zakresie uregulowanego ustawą o cudzoziemcach czynności ani w październiku 2016 r. (ponieważ - jak wskazał w odpowiedzi na skargę - nie zarejestrował wniosku w rejestrze przesyłek wpływających do [...] Urzędu Wojewódzkiego pomimo, że przesyłka niewątpliwie została nadana i zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi przez pocztę doręczona do adresata), ani też po ponownym złożeniu wniosku przez skarżącego z dnia 16 lutego 2017 r.

Po roku od ponowienia wniosku przez skarżącego, tj. w lutym 2018 r. (która to czynność – co należy podkreślić - nie wywołała do tego czasu żadnej reakcji ze strony organu), skarżący zmienił pracodawcę i zawiadomił o powyższym fakcie Wojewodę [...]. Do pisma informacyjnego w tym przedmiocie z dnia 22 marca 2018 r skarżący załączył umowę zlecenia z dnia 19 lutego 2018 r. A. Sp. z o.o. w G. zawartą na okres 4 lat, tj. do dnia 18 lutego 2021 r., dotyczącą wykonywania przez A. S. prac polegających na programowaniu aplikacji. Jednocześnie przed podjęciem jakichkolwiek działań w sprawie przez Wojewodę [...] skarżący wystąpił do organu także z żądaniem o umieszczenie odcisku stempla w jego paszporcie oraz udzielenie informacji o przebiegu postępowania w sprawie, dołączając jednocześnie pismo stanowiące odpowiedź Poczty Polskiej z dnia 7 lutego 2018 r. na reklamację dotyczącą przesyłki nadanej przez skarżącego dnia 10 października 2016 r. do organu. Zgodnie z poczynioną przez pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego adnotacją (pieczęć i datownik) wskazane pisma, tj. żądanie umieszczenia stempla w paszporcie oraz wynik postępowania reklamacyjnego, wpłynęły do organu w dniu 5 kwietnia 2017 r., lecz zostały opatrzone odręczną adnotacją urzędnika z dniem 6 kwietnia 2018 r. (vide: akta administracyjne – k. 74-76). W związku z istniejącymi w tym zakresie oczywistymi wątpliwościami należy przyjąć, że ww. pisma skarżącego nie mogły zostać skierowane do organu w 2017 r. tj. przed udzieleniem odpowiedzi na reklamację przez pocztę, co nastąpiło w dniu 7 lutego 2018 r. Wskazane pisma prawdopodobnie musiały zatem zostać doręczone organowi na początku kwietnia 2018 r. Powyższe nieścisłości w oznaczeniu wpływu dokumentacji do organu dodatkowo wskazują - w ocenie Sądu - na nienależyte i niestaranne prowadzenie akt sprawy, sprzyjające powstawaniu dalszych utrudnień w prawidłowym załatwieniu sprawy wnioskodawcy.

Pomimo kierowanych do organu pism, organ de facto podjął pierwsze czynności w sprawie dopiero w dniu 26 kwietnia 2018 r., przy czym z akt sprawy nie wynika, aby skarżący w jakikolwiek sposób został powiadomiony w tym czasie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, co do której należy przyjąć, że została wszczęta w październiku 2016 r.

Przede wszystkim znamienny jest przedmiot pierwszej podjętej przez organ czynności w sprawie. Pismem bowiem z dnia 26 kwietnia 2018 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających legalność jego pobytu na terytorium RP w dniu 16 lutego 2017 r. Należy podkreślić, że nawet jeżeli organ błędnie zakładał, iż jedynym wnioskiem jaki skarżący skutecznie złożył był wniosek z dnia 16 lutego 2017 r., to podjęcie pierwszej czynności w sprawie po 14 miesiącach należy uznać za niedopuszczalne. Dostrzec przy tym należy, że pierwsza czynność w sprawie dotyczyła ustalenia okoliczności, co do której organ posiadał już dowody ją stwierdzające, a mianowicie to, że w dniu 16 lutego 2017 r. skarżący przebywał legalnie na terytorium RP, bowiem uprzednio, w trakcie legalnego pobytu, drogą pocztową złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w RP, co wykazał potwierdzeniem nadania wniosku do organu i potwierdzeniem dotarcia przesyłki do organu. Były to jednocześnie wszystkie możliwe do przedłożenia dowody przez wnioskodawcę w tym zakresie i w odpowiedzi na wezwanie organu, udzielonej przez skarżącego w piśmie z dnia 22 maja 2018 r., zostało to organowi wyraźnie wskazane przez skarżącego.

W ocenie Sądu zwracanie się do strony o przedłożenie tego rodzaju dowodów, w sytuacji gdy dostarczyła już ona potwierdzenie nadania przesyłki oraz odpowiedź poczty na reklamację było oczywiście niecelowe. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy posiadając już w tym czasie wiedzę, że poczta doręczyła przysyłkę, ale nie została ona uwzględniona w rejestrze pism wpływających do urzędu, organ powinien był uznać, że powody braku zarejestrowania podania skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z dnia 10 października 2016 r., leżą po jego stronie i przystąpić do rozpoznania sprawy, rozstrzygając powzięte przez siebie wątpliwości co do terminu złożenia wniosku na korzyść cudzoziemca. Pomimo tego, jak wskazano wyżej, organ pierwszą czynność w sprawie nakierował właśnie na poszukiwanie dowodów przeciwnych, obowiązkiem doręczenia których de facto obciążył stronę, która od początku konsekwentnie twierdziła, że złożyła wniosek w tracie legalnego pobytu i przedstawiała na to konkretne, jedynie możliwe w istocie do zaprezentowania w tym zakresie, dowody.

W ocenie Sądu, poza oczywistą niecelowością wskazanego powyżej, podjętego przez organ w dniu 26 kwietnia 2018 r. działania w sprawie, stwierdzić należy, że działanie to miało charakter pozorny. W tym czasie organ pomimo przedłożonych przez stronę dowodów przeciwnych już z góry założył bowiem, że A. S. złożył wniosek w czasie, gdy jego pobyt na terenie RP był nielegalny. O powyższym świadczy udzielona na zapytanie Powiatowej Inspekcji Pracy w G. odpowiedź Wojewody [...] zawarta w piśmie z dnia 6 kwietnia 2018 r. (vide: akta administracyjne – k. 70), w którym wskazano, że "nie ma podstaw by uznać, że wniosek został złożony w trakcie legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, tym samym nie można uznać aktualnego pobytu Pana S. za legalny na postawie art. 108 ustawy o cudzoziemcach". Organ nie wskazał zatem w przedmiotowym piśmie, że okoliczność złożenia wniosku z dnia 10 października 2016 r. była przedmiotem wątpliwości lub że wymaga ustaleń. W końcowej części pisma nadmienił zaś tylko, że "w aktach sprawy znajduje się wprawdzie kserokopia potwierdzenia nadania przez cudzoziemca przesyłki na adres [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. z datą 10 października 2016 r., jednakże wpływ takiej korespondencji nie został zarejestrowany przez [...] Urząd Wojewódzki w G. Jedynym zarejestrowanym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla Pana S. jest wniosek przyjęty w dniu 16 lutego 2016 r.". Opisaną powyżej pierwszą czynność w sprawie (wezwanie skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających legalność jego pobytu) podjęto równocześnie z udzieleniem Inspekcji Pracy cytowanej odpowiedzi, co w ocenie Sądu wskazuje, że organ w istocie jedynie pozorował prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie, skoro pomimo złożonych dotychczas przez skarżącego dowodów wskazujących na wysłanie i odebranie przez organ przesyłki zawierającej przedmiotowy wniosek, organ nadal wymagał jakiś innych, jednoznacznych dowodów wskazujących, chyba już tylko na fakt zarejestrowania przez [...] Urząd Wojewódzki w G. wysłanego przez skarżącego drogą pocztową wniosku, co oczywiście było warunkiem niemożliwym do spełnienia przez skarżącego.

Poprzestając na powyższym wezwaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r. (i odpowiedzi skarżącego pismem z dnia 22 maja 2018 r.), organ następnie w dniu 3 lipca 2018 r. zawiadomił skarżącego o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim w ciągu 7 dni wraz ze wskazaniem, że nie stawienie się w wyznaczonym terminie spowoduje rozpatrzenie sprawy na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego (vide: akta administracyjne – k. 80). Pomimo tego, decyzja w sprawie nie została wydana i organ przez kolejne 5 miesięcy nie podjął żadnych działań w sprawie, aż do dnia 13 grudnia 2018 r., kiedy po raz pierwszy – zgodnie z art. 36 k.p.a. - zawiadomił stronę, że "z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, termin wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został przedłużony do dnia 2019-03-31" (vide: akta administracyjne – k. 83).

Powyższe działania organu należy również ocenić jako świadczące o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły. Jak zasadnie wskazuje strona skarżąca na tym etapie postępowania organ za jedyną istotną okoliczność, która zaważy o rozstrzygnięciu w przedmiocie zezwolenia na pobyt, uczynił bowiem legalność pobytu skarżącego, a wiec de facto kwestie związane ze skutecznością złożenia wniosku z dnia 10 października 2016 r. Pomimo tego, że organ otrzymał już wszelkie możliwe dowody dotyczące tej okoliczności ze strony A. S., organ nadal sam nie podejmował żadnych czynności w sprawie zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym zakresie. Z tego względu, w ocenie Sądu, organ nie był uprawniony do przedłużania terminu wydania decyzji, ani tym bardziej uzasadniania powyższego koniecznością zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego w sprawie. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby działania takie w ogóle zostały podjęte. Za niewynikające z rzeczywistej potrzeby należy zatem uznać informowanie o przedłużeniu terminu na wydanie przez Wojewodę [...] decyzji dopiero w grudniu 2018 r. Znamienne jest, że naruszając art. 36 k.p.a. organ pomimo wielokrotnego przekroczenia terminu załatwienia sprawy nie powiadamiał wcześniej strony o przedłużeniu się postępowania i po raz pierwszy uczynił to względem strony właśnie dopiero w grudniu 2018 r. Co więcej, pomimo przedłużenia terminu wydania decyzji ze wskazaniem "do dnia 31 marca 2019 r.", decyzja nie została we wskazanym terminie wydana. Wydanie jej nastąpiło dopiero w dniu 20 września 2019 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że w związku z upływem wskazanego terminu (31 marca 2019 r.) i nie wydaniem do tego dnia decyzji przez Wojewodę [...], strona nie została już powiadomiona ani o powodach kolejnego przedłużenia terminu do wydania decyzji, ani o nowym terminie.

Jednocześnie, jak wynika z treści decyzji Wojewody [...] z dnia 20 września 2019 r. (nr [...]) za jedyną podstawę odmowy udzielenia zezwolenia skarżącemu na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP organ uczynił art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, stojąc na stanowisku, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia już w trakcie nielegalnego pobytu na terytorium RP. W uzasadnieniu decyzji organ w dosłowny sposób powtórzył jednocześnie swoje stanowisko wyrażone w tej sprawie w cytowanym wyżej fragmencie pisma z dnia 6 kwietnia 2018 r., wskazując, że choć posiada dostarczone przez stronę dowody złożenia wniosku w dniu 10 października 2016 r., to jednak wpływ wniosku nie został odnotowany w urzędzie i wniosek jako taki nie został wzięty pod uwagę. Powyższe niewątpliwie potwierdza tezę o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły. Pomimo bowiem tego, że organ nie wziął ostatecznie pod uwagę dostarczonych przez stronę dowodów jako wiarygodnych, to innych dowodów sam też nie poszukiwał. Natomiast w posiadaniu dowodów dostarczonych przez stronę był przynajmniej od kwietnia 2018 r. Już zatem wtedy możliwe było wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia, a nie - jak to uczynił organ - dopiero we wrześniu 2019 r., i to po przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z powodu rzekomej konieczności gromadzenia materiału dowodowego, czego w istocie nie uczyniono, a także nie powiadomiono strony o kolejnym niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym przez organ terminie.

Zaznaczenia wymaga, że za prowadzone przez Wojewodę [...] w sposób przewlekły, Sąd uznaje postepowanie, które toczyło się przed tym organem, jako organem I instancji, także w związku ze zwróceniem mu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. W tym miejscu wskazać należy, że organu I instancji nie może obciążać w zakresie oceny przewlekłości postępowania niewątpliwie długi (bowiem roczny) czas rozpoznania odwołania strony od decyzji z dnia 20 września 2019 r. przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Niemniej jednak, jak zasadnie podnosi strona skarżąca czas rozpoznania sprawy, która została zwrócona do ponownego jej rozpatrzenia również powinien mieścić się w terminach wynikających z art. 35 k.p.a., które - zdaniem Sądu - niewątpliwie nie zostały w przedmiotowej sprawie dochowane. Podkreślić w tym miejscu należy, że właśnie przewlekłość postępowania organu I instancji, do której doszło już po wydaniu decyzji przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców i po zwrocie organowi I instancji akt sprawy, pogorszyła sytuację strony w stopniu zagrażającym możliwości uzyskania przez nią zezwolenia na pobyt. W tym czasie na etapie sprawy nie było już bowiem kwestionowane, że A. S. złożył wniosek w trakcie legalnego pobytu w dniu 10 października 2016 r, oraz że posiada zatrudnienie do lutego 2021 r., a więc nieprzerwanie istniały okoliczności uzasadniające pobyt skarżącego na terytorium RP dłuższy niż 3 miesiące.

Mianowicie, decyzja Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 25 września 2020 r. przekazująca sprawę do ponownego rozstrzygnięcia wpłynęła do organu I instancji w dniu 6 października 2020 r. (vide: prezentata wpływu – k. 98 akt administracyjnych). Od tego momentu organ miał zatem miesiąc czasu na rozpoznania sprawy, jako rozpoznawanej w pierwszej instancji i w ocenie Sądu nie mającej charakteru szczególnie skomplikowanej. W tym zakresie należy bowiem zważyć, że organ odwoławczy jednoznacznie rozstrzygnął już o konieczności uwzględnienia w sprawie, że datą złożenia wniosku o pobyt był dzień 10 października 2016 r. Była to zaś do tamtej pory jedyna okoliczność, której zaistnienie kwestionował organ I instancji i która spowodowała wydanie niekorzystnej dla skarżącego - a następnie uchylonej jako wadliwej - decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt. Wydanie decyzji w tej sprawie powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, zważywszy na konieczność uzyskania informacji od wskazanych służb (art. 109 ustawy o cudzoziemcach), jeszcze w listopadzie 2020 r. Decyzja nie została wydana, a z akt sprawy nie wynika też, aby w czasie przewidzianym na wydanie decyzji organ podjął jakikolwiek czynności w sprawie. Strona nie została również zawiadomiona o późniejszym terminie załatwienia sprawy i jego powodach. Dopiero w dniu 1 grudnia 2020 r., a zatem już po terminie przewidzianym dla wydania decyzji organ przystąpił do czynności w sprawie, tj. stosowanie do art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do Policji, Straży Granicznej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji czy wyjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obecności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Dopiero także wtedy, pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. strona -z powołaniem na art. 36 k.p.a. - została zawiadomiona przez organ, że z przyczyn od niego niezależnych związanych z koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie termin wydania decyzji w sprawie został przedłużony do dnia 15 marca 2021 r.

W ocenie Sądu nie było żadnych obiektywnych przeszkód, aby organ wystąpił do wyżej wskazanych służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach bezpośrednio po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania, tym bardziej, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 września 2020 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców jasno wskazał, iż wszystkie zebrane w sprawie dowody świadczą o tym, że ani strona, ani poczta nie ponosi winy w tym, iż w [...] Urzędzie Wojewódzkim de facto zagubiono wniosek skarżącego z dnia 10 października 2016 r. W ocenie Sądu, okoliczności przedmiotowej sprawy i wynikająca z nich bezprecedensowa sytuacja, powinna tym bardziej zmobilizować organ I instancji do nadzwyczaj sprawnego działania w tej sprawie, z powodu niezałatwienia której - z winy organu - skarżący poniósł do tej pory wiele negatywnych konsekwencji, w tym został wobec niego wydany nakaz powrotu na Białoruś połączony z zakazem ponownego wjazdu na teren RP.

O ocenie przez Sąd przewlekłości postępowania w sprawie świadczyć też musi to, że organ jako konieczną do ustalenia w sprawie okoliczność przyjął na tym etapie kwestię konieczności pobytu skarżącego na terytorium RP przez okres przekraczający 3 miesiące. Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. organ wystąpił bowiem do skarżącego z wezwaniem o przedłożenie dokumentów uzasadniających jego pobyt na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące. W tym zakresie wskazano, że przedłożona do akt sprawy umowa, na podstawie której skarżącemu powierzono pracę, kończy się bowiem dnia 18 lutego 2021 r., i w związku z tym nie można już mówić o istnieniu okoliczności uzasadniających pobyt A. S. na terytorium RP powyżej 3 miesięcy. Sąd z całą mocą pragnie zwrócić uwagę, że doprowadzenie do "nie spełnienia" wskazanego wymogu, wynikało jedynie z działań organu. Postępowanie prowadzono bowiem w sposób tak przewlekły, że w jego trakcie skarżący zdążył zawrzeć dwie kolejne długoterminowe umowy z pracodawcami, w tym obowiązującą na okres 4 lat umowę z A. Sp. z o.o. w G. z dnia 19 lutego 2018 r. W istocie fakt, że przez cały okres obowiązywania wskazanej umowy organ nie zdołał podjąć prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, obecnie został tym samym podniesiony na niekorzyść strony skarżącej. W ocenie Sądu świadczy to o tym, że organ ponownie, informując stronę o konieczności wyjaśnienia przez nią określonych faktów, z góry założył, że wyjaśnienia te i tak nie będą miały wpływu na zmianę jego stanowiska co do planowanego rozstrzygnięcia. W tym przypadku jest to tym bardziej widoczne, że wydając w przedmiotowej sprawie decyzję do dnia 18 listopada 2020 r. (a więc i tak po czasie wynikającym z art. 35 k.p.a.) organ nie miałby powodów zwracania się do skarżącego o przedłożenie dokumentów świadczących o tym, że jego pobyt na terenie RP powyżej 3 miesięcy jest uzasadniony. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że skarżący w dniu 21 grudnia 2020 r. odpowiedział na wezwanie organu i przedłożył dokumenty obejmujące m.in. oświadczenie pracodawcy, że zamierza powierzyć skarżącemu wykonywanie pracy na kolejny okres, tj. od dnia 19 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2024 r. Wskazana odpowiedź była ostatnią czynnością w sprawie dokonaną przez A. S. wobec organu przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...], co nastąpiło 23 grudnia 2020 r.

W ocenie Sądu przedstawiona sekwencja czynności procesowych organu i skarżącego, biorąc pod uwagę przedmiot i zawiłość rozpoznawanej sprawy, prowadzi do wniosku, że brak rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku od dnia 10 października 2016 r. - także po zwróceniu organowi sprawy do ponownego rozpoznania - jest wynikiem prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, z naruszeniem zasad i terminów określonych w k.p.a. i jednocześnie bez uzasadnionego przekroczenia ich w takim rozmiarze.

Zważywszy, że wniosek o wydanie decyzji został skierowany przez skarżącego do organu jeszcze w października 2016 r., to informacja o konieczności przedłużenia postępowania w sprawie powinna nastąpić w terminie miesiąca, także po zwrocie sprawy przez organ odwoławczy do jej ponownego rozpoznania. To samo dotyczy wymaganych z uwagi na charakter i specyfikę rozpoznawanej sprawy rutynowych zapytań kierowanych do poszczególnych służb dotyczących osoby wnioskującego o pobyt na terenie RP cudzoziemca. Szczególnie, że wskazane czynności zostały zaniechane przez organ przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, która była przez organ prowadzona od października 2016 r. do września 2019 r. a koncentrowała się w zasadzie tylko na domaganiu się przez organ dostarczenia przez stronę dowodów mających potwierdzić z góry przyjętą tezę, że przebywa ona nielegalnie na terenie RP. Wskazany okres od października 2016 r. do września 2019 r. był niewątpliwie wystarczający na pozyskanie stosownych, i jak wskazano wyżej, rutynowych informacji.

Jako kolejny dowód prowadzenia postępowania w sposób przewlekły i jednocześnie nierzetelny należy w ocenie Sądu uznać także fakt, że pomimo, iż skarżący zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie terminów rozpoznania sprawy już w ponagleniu, które wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 18 lipca 2018 r., to jednak pismo to nie zostało przekazane w tym czasie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Jak wynika z akt sprawy do przekazania ponaglenia doszło dopiero w styczniu 2021 r., a więc po 2 i pół roku. Przy piśmie przewodnim kierowanym do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 10 stycznia 2021 r. Wojewoda [...] wskazał jednocześnie, że w jego ocenie materiał dowodowy sprawy nie pozwala na wydanie pozytywnego dla cudzoziemca rozstrzygnięcia, ale też że na czas postępowania nie miała wpływu niekompletność materiału dowodowego, a wszystkie czynności poodejmowane były przez organ I instancji niezwłocznie, na ile pozwalało obciążenie pracownika liczbą prowadzonych postepowań oraz zasoby kadrowe Oddziału ds. Legalizacji Pobytu Cudzoziemców.

Ponaglenie w sprawie zostało przekazane dopiero po tym, jak organ I instancji otrzymał wniesioną przez skarżącego w grudniu 2020 r. skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania. Z akt sprawy nie wynika, czy ponaglenie w chwili orzekania przez Sąd zostało już rozpoznane. Powyższe pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, z akt której - w ocenie Sądu – wyłania się obraz wyjątkowej dezorganizacji, opieszałości i pozorności podejmowanych przez organ działań w niniejszej sprawie, co niewątpliwie musi przełożyć się na konstatację, że organ w okresach od października 2016 r. do września 2019 r. i następnie dalej od października 2020 r., prowadził niniejsze postępowanie w sposób przewlekły.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyroki: NSA: z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14; z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15 oraz z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Dla uznania, że bezczynność organu oraz przewlekłość w prowadzeniu przezeń postępowania miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 311/17).

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że stwierdzone w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] podlega takiej kwalifikacji, tj. ma charakter rażący. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie rażące jest nie tylko tak długie oczekiwanie na podjęcie pierwszej czynności w sprawie i wydanie rozstrzygnięcia, ale także oczekiwanie organu wobec strony na przedłożenie dowodów potwierdzających niekorzystne dla niej samej tezy, którym od początku postępowania strona ta skutecznie przeczyła. W ocenie Sądu przedstawione wyżej szczegółowo zachowanie organu, który prowadził postępowania w sposób nader nieprofesjonalny, chaotyczny i którego główną aktywność stanowiło niecelowe wzywanie strony do przedkładania różnego rodzaju dokumentów, co zresztą było poprzedzane długimi okresami całkowitej bezczynności organu w sprawie, skutkującej - co najgorsze - ewidentnym pogorszeniem sytuacji prawnej (procesowej) skarżącego, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i niewątpliwie świadczy o tym, że stwierdzona przewlekłość w prowadzeniu przez organ postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zachowanie organu – prowadzące w taki jak w niniejszej sprawie sposób postępowanie w sprawie udzielenia zgody cudzoziemca na pobyt i pracę na terenie Rzeczypospolitej Polskiej - nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wbrew stanowisku przedstawionemu w odpowiedzi na skargę A. S. nie ponosił winy w tym, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w terminie. Skarżący w przeciwieństwie do organu od początku postępowania był stroną aktywną. Co szczególnie istotne, gdyby Wojewoda [...] podjął właściwe działania w sprawie, już chociażby po przekazaniu mu sprawy przez organ odwoławczy, skarżący nie musiałby mu przedkładać żadnych dodatkowych dokumentów, ani dla wykazania, że złożył wniosek o zezwolenie na pobyt w dniu 10 października 2016 r., jak i tego, że od tego czasu i dalej niewątpliwie istnieją okoliczności usadawiające jego pobyt jako cudzoziemca na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Dla oceny i stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę [...], prowadzącego w sposób przewlekły przedmiotowe postępowanie od 2016 r., okoliczności usprawiedliwiającej długotrwałość procedowania w sprawie, nie mogą z pełnością stanowić braki kadrowe, czy też zmiany personalne w zakresie osób prowadzących przedmiotowe postępowanie i ich obłożenie pracą.

Oceniając zatem czas trwania postępowania, jak również opisaną wyżej postawę organu, polegającą na nieznajdującym racjonalnego usprawiedliwienia w tak długotrwałym załatwianiu sprawy oraz podejmowaniu działań powodujących liczne negatywne konwekcje dla strony (w tym samoistne tworzenie niekorzystnych dla strony sytuacji procesowych), Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku. Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona przewlekłość wynikała tylko z postawy organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący (strona postępowania).

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość postepowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Wskazany przepis wyposaża Sąd w dodatkowe środki, które mają zapobiegać dalszej przewlekłości postępowania. Podkreślić przy tym należy, że ani zasądzenie grzywny, ani przyznanie stronie sumy pieniężnej nie są bezpośrednimi konsekwencjami stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz oba stanowią dyskrecjonalne uprawnienia Sądu. Są to bowiem dodatkowe środki stosowane przez Sąd w sytuacjach rażącego naruszenia prawa.

Środki te z uwagi na literalne brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. użycie spójnika "lub", mogą być stosowane kumulatywnie. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "lub" wskazuje bowiem na zastosowanie alternatywy łącznej (nierozłącznej) i dopuszczenie w ten sposób możliwości współistnienia obu sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06, OSNP 2007/5-6/75).

Zastosowanie przez Sąd środka w postaci wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego muszą uzasadniać realia konkretnej sprawy.

W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia przez sąd administracyjny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na przewlekłość, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Stanowi bowiem istotną dolegliwość. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub nawet - tak jak w przedmiotowej sprawie - uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym.

Jeżeli zaś chodzi o uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., to jest ono szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością lub przewlekłością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21).

Sąd stwierdził, że choć oba wskazane w 149 § 2 p.p.s.a. środki są stosowane w celu zapobieżenia dalszej przewlekłości postępowania, to – jak wskazano powyżej - spełniają też dodatkowe cele, które mają charakter odmienny, tj. funkcję kary dla organu i funkcję zadośćuczynienia dla skarżącego. Zdaniem Sądu przestawione obszernie powyżej realia przedmiotowej sprawy - wskazujące na szczególnie rażącą przewlekłość w prowadzeniu od 2016 r. postępowania, które nota bene nie zostało jeszcze zakończone, a jednocześnie powstanie szeregu negatywnych skutków pogarszających z winy organu sytuację skarżącego – uzasadniają kumulatywnie orzeczenie przez Sąd o nałożeniu na Wojewodę [...] kary grzywny, jak i przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej.

Wysokość grzywny stosowanie do art. 149 § 2 p.p.s.a. może zostać orzeczona do wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. i w drugim półroczu 2020 r. (M. P. z 2021 r., poz. 199), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej wynosiło 4.512,41 zł. Tym samym górną granicę grzywny wymierzanej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wyznacza kwota 45.124,10 zł.

Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie adekwatną karą dla Wojewody [...] - biorąc pod uwagę skalę przewlekłości prowadzonego postępowania - będzie nałożenie grzywny w wysokości 10.000 zł, o czym orzeczono w punkcie 4. sentencji wyroku.

Przy określeniu wysokości grzywny Sąd uwzględnił liczony w latach czas zwłoki w prowadzeniu postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt, a także okoliczność, że organ prowadził postępowanie przewlekle pomimo przekazywania mu przez skarżącego wszelkich możliwych dowodów wniesienia wniosku w dniu 10 października 2016 r. w trakcie jego legalnego pobytu na terytorium RP. Jak wskazano wyżej, niecelowe było więc już nie tylko poszukiwanie dodatkowych dowodów potwierdzających wskazaną okoliczność, ale przede wszystkim poszukiwanie niejako "na siłę" – jak to uczynił organ - dowodów przeciwnych, mających w odczuciu Sądu usprawiedliwiać zarówno zwłokę w rozpoznaniu sprawy, jak i zatuszować fakt zagubienia wniosku strony w urzędzie. Waga uchybień, których suma złożyła się na wieloletnie prowadzenie przez organ postępowania w sposób przewlekły i bezrefleksyjny, co do braku podstaw do kwestionowania legalności pobytu strony na terytorium RP, w świetle standardów państwa prawnego jest znaczna. Wymierzając grzywnę Sąd uwzględnił także, że urząd zajmujący się legalizacją pobytu cudzoziemców na terytorium RP powinien działać w sposób kształtujący jego autorytet i stwarzać warunki dające cudzoziemcom poczucie zaufania do władzy, a nawet opieki ze strony państwa, pod władztwem którego aktualnie przebywają i do którego niejednokrotnie przybywają w celu uzyskania ochrony, tak w aspekcie politycznym, jak i ekonomicznym. W ocenie Sądu wymierzona grzywna jest proporcjonalna do licznych negatywnych konsekwencji, jakie z winy organu obciążyły skarżącego w związku z nierozpoznaniem jego wniosku z dnia 10 października 2016 r. we właściwym terminie i wieloletnim kwestionowaniem faktu, że wniosek ten został złożony w trakcie legalnego pobytu skarżącego na terytorium RP. Zaznaczenia wymaga też, że jako okoliczność mającą wpływ na wymiar grzywny, która nie osiągnęła górnego pułapu, Sąd uwzględnił niewątpliwą konieczność jednoczesnego finansowego obciążenia organu za powstałe negatywne dla strony konsekwencje drugim ze środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a., będącym bezpośrednim przysporzeniem dla pokrzywdzonego, czyli w przedmiotowej sprawie dla skarżącego.

Stosownie do brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. wysokość przyznawanej od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej może być orzeczona do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do połowy wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, co – zgodnie z ww. obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2021 r. – oznacza kwotę 22.562,05 zł.

Biorąc pod uwagę realia przedmiotowej sprawy Sąd uznał za zasadne przyznanie dla skarżącego od Wojewody [...] sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł , o czym orzeczono w punkcie 5. sentencji wyroku.

W przedmiotowej sprawie skarżący wnosił o przyznanie wskazanej sumy pieniężnej w górnej granicy stawki przewidzianej art. 149 § 2 p.p.s.a. i Sąd uznał powyższy wniosek za zasadny zważywszy na charakter i specyfikę wskazanej sprawy oraz ilość i rozmiar negatywnych skutków, jakie działanie organu przyniosło dla skarżącego, nie tylko w sferze prawnej i procesowej, ale przede wszystkim w szeroko pojętej sytuacji życiowej. Sąd wziął pod uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1678/20). Zdaniem Sądu tego rodzaju okoliczności zaistniały w przedmiotowej sprawie, w której to w zasadzie tylko na skutek zagubienia wniosku skarżącego w urzędzie, skarżący od 2016 r. przebywa na terytorium RP bez potwierdzenia, że jego pobyt ma charakter legalny. Obecnie doprowadziło to sytuacji, w której skarżący nie może jednocześnie opuścić terytorium RP z gwarancją możliwości powrotu, co od bardzo długiego czasu uniemożliwia mu kontakt z rodziną na Białorusi, dla poprawy bytu której skarżący niewątpliwie także wyemigrował do Polski. Ponadto, obecnie organ porzuciwszy już tezę, że skarżący wniosek o udzielenie zezwolenia na czasowy pobyt w RP złożył już w czasie nielegalnego pobytu (która to okoliczność była pierwotnie – przez prawie trzy pierwsze lata prowadzenia postępowania – jedyną podstawą, dla której skarżącemu odmówiono wydania zezwalanie na pobyt), aktualnie nie widzi możliwości zalegalizowania pobytu skarżącego w RP z innych powodów, tj. z uwagi na wygaśnięcie w lutym 2021 r. umowy zlecenia zawartej przez skarżącego z pracodawcą w 2017 r. na okres 4 kolejnych lat. Jak wskazano wyżej, jest to sytuacja procesowa stworzona de facto wyłącznie przez przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, która doprowadziła obecnie do postawienia w ogóle pod znakiem zapytania możliwości otrzymania przez skarżącego zezwolenia na pobyt w RP. Z tych względów przyznanie sumy swoistego zadośćuczynienia w górnej, dopuszczonej prawem granicy jest w ocenie Sądu ze wszech miar uzasadnione. Los skarżącego od 2016 r., jak i możliwość jego zarobkowania są bowiem niepewne. Przyznając wskazaną sumę pieniężną Sąd uznał, że w ten sposób byt życiowy skarżącego będzie przez pewien okres czasu zabezpieczony, choć z pewnością nie jest w stanie pokryć strat moralnych – a i też z pewnością finansowych - wyrządzonych skarżącemu na skutek długotrwałych i nader nieprofesjonalnych działań organu.

Sąd uwzględnił przy tym wielką determinację skarżącego, który od 2016 r. konsekwentnie zabiega o uzyskanie zezwolenia na pobyt, które w sytuacji sprawnego i zgodnego z prawem działania organu mogło być mu wydane przez organ już przynajmniej w 2017 r. Dostrzec należy, że w całym postępowaniu to skarżący, a nie organ był strona aktywną, co czynił pomimo obiektywnych trudności wynikających już chociażby z tego, że jest obcokrajowcem, dla którego język polski nie jest językiem ojczystym. Zorientowanie się w obowiązujących w państwie pobytu przepisach prawa i załatwienie spraw urzędowych jest już więc z tego względu obarczone dodatkową trudnością. Jak wskazano wyżej skarżący musiał jednak wykazać dodatkową determinację w zachowaniu niezmiennego stanowiska w sprawie, tj. że wniósł wniosek w terminie, na co przytaczał konkretne dowody, pomimo, iż organ działając przewlekle i nierzetelnie dowody te wciąż kwestionował, a co - jak potwierdziła decyzja Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców - nie było w świetle okoliczności sprawy uprawnione.

O kosztach postępowania (punkt 6. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), a także wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).