Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1760/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48  ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. K. i F. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [....] czerwca 2012r.

([....]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania

administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm. ), po rozpatrzeniu

odwołania F. K. i W. K. - utrzymał w mocy decyzję

[....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia

[.....] kwietnia 2012r. ([....]) odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z

dnia [....] marca 2004r. ([....]).

Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]

decyzją z dnia [....] stycznia 2004r., S., F. i W.

K. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr

[...] w [....]. [....] WINB ww. decyzją z dnia [...] marca 2004r. uchylił

decyzję z dnia [...] stycznia 2004r. - w części podstawy prawnej i w to miejsce orzekł

na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust.4 ustawy Prawo budowlane (z 2003r.

Dz. U. Nr 207 poz.2016). W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

F. K. w piśmie z dnia [....] października 2006r. wniosła o zmianę

w trybie art. 154 kpa, decyzji z dnia [....] marca 2004r.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 16 § 1 Kpa, decyzje ostateczne

obowiązują dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jednym

z wyjątków od zasady trwałości decyzji jest uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej

na podstawie art. 154 § 1 kpa. Postępowanie prowadzone w tym nadzwyczajnym

trybie ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji dotkniętych wadami

niekwalifikowanymi, tzn. takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia

postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Na tej

podstawie mogą być ponadto uchylane lub zmieniane prawidłowe decyzje

ostateczne.

Wyjaśnił, że art. 154 § 1 kpa ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić

łącznie, by można było wzruszyć decyzję. Musi to być po pierwsze decyzja, która nie

tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre za jej

wzruszeniem musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wskazał, powołując się na orzecznictwo, że pojęcie "nabycie prawa", użyte w ww.

przepisie, odnosi się do sfery prawa materialnego i należy je rozumieć szeroko,

przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie merytoryczne kształtujące

sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy

traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym

sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę

obowiązek prawny, strona nabywa bowiem prawo do tego, aby egzekwowano od niej

wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy. Pod

pojęciem "decyzji nie tworzącej praw nabytych" należy zatem rozumieć

rozstrzygnięcie merytoryczne, z którego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie

żadnych korzyści prawnych, ani wywieść uprawnień, ani sprecyzować swoich

obowiązków. Nawet tak dotkliwy obowiązek, jak nakaz rozbiórki obiektu

budowlanego, wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza dopuszczalność zmiany

lub uchylenia takiej decyzji na mocy art. 154 kpa.

Decyzja z dnia [....] marca 2004r. nakazująca rozbiórkę, nie może być zatem

uchylona w trybie art. 154 kpa., bowiem nie zalicza się do decyzji na mocy, których

strony nie nabyły prawa.

Wobec powyższego, nawet gdyby słuszny interes strony przemawiał za

uchyleniem decyzji rozbiórkowej to i tak nie jest możliwe jej uchylenie, gdyż nie jest

to decyzja na mocy której strona nie nabyła żadnych praw. Ponadto - jak wskazał

organ- "interes słuszny" to taki interes, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje

stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia

zasady praworządności rozumianej chociażby dosłownie jako postępowanie zgodne

z obowiązującymi przepisami, a ewentualne uchylenie decyzji rozbiórkowej w trybie

art. 154 kpa prowadziłoby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem.

Organ podał ponadto, że w trybie art. 154 kpa mogą być uchylane jedynie

decyzje uznaniowe, a nie decyzje o charakterze związanym, takie jak decyzja

nakazując rozbiórkę.

Dodał, że skarżący nie wykazali, że za uchyleniem decyzji przemawia ich

słuszny interes. F.K. powołuje się na śmierć męża, kłopoty finansowe,

przeszkody organizacyjne. W świetle prawa nie są to okoliczności, które można

byłoby określić jako słuszny interes. Słuszny interes, to taki, który nie narusza prawa

(nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do

podważenia zasady praworządności. Uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 kpa

prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem.

Skargę na powyższą decyzję złożyli W. i F. K.

zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, tj. art. 154 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt. 1

kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona

wydana z rażącym naruszeniem art. 7, 77 oraz 80 kpa poprzez brak

wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości.

Wskazali, że z poglądem, iż strona nabyła prawo poprzez nałożenie na nią

obowiązku w postaci nakazu rozbiórki nie sposób się zgodzić.

Strony obszernie opisały przebieg postępowania, podkreślając, że Wójt

poinformował strony, iż budowa jest zgodna z miejscowym planem. Geodeta nie

wywiązał się jednak ze swojego zobowiązania. Niedochowanie zakreślonego terminu

nastąpiło więc bez winy stron.

Skarżący nie zgodzili się z poglądem, że strona nabyła prawo poprzez decyzję

nakładającą obowiązek w maksymalnym dopuszczalnym przez prawo wymiarze.

Podali, że również decyzje nakładające obowiązki będą się z reguły kwalifikowały do

grupy decyzji, na mocy których nie uzyskuje się prawa (KPA, Komentarz 2012, prof.

zw. dr hab. Marek Wierzbowski, prof. dr hab. Aleksandra Wiktorowska). Koszty

budowy, postępowania, grzywien, oraz pozwolenia na budowę z całą pewnością nie

przemawiają za twierdzeniem, że strona nabyła prawo poprzez wydanie negatywnej

decyzji. Co więcej na gruncie art. 154 kpa istnieje swoboda oceny przemawiającej za

uchyleniem bądź zmianą ostatecznej decyzji, przy której należy zwarzyć względy

celowości poprzez badanie słusznego interesu strony. Z pewnością strona nie

dokonała remontu ww. budynku w celu ominięcia bądź działania wbrew prawu.

Wykonała go, aby zabezpieczyć sprzęt gospodarstwa domowego, oraz pasze dla

zwierząt, jak i zły stan techniczny budynku gospodarczego. Uznać zatem należy, że

interes stron jest jak najbardziej słuszny.

Podnieśli, powołując się na orzecznictwo, że "organ, działający na podstawie

przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia,

jest obowiązany załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie

stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości

organu. Interes strony jest pojęciem niedookreślonym, należy badać jego istnienie w

konkretnej sprawie. Interes strony musi mieć charakter zobiektywizowany, rozumiany

jako potrzeba ochrony prawnej. Twierdzenie, że za potrzebą tą nie przemawiają

kłopoty finansowe czy przeszkody organizacyjne nie jest słuszne. Nie jest to bowiem

wyłącznie interes ekonomiczny, ale troska o zapewnienie bytu strony i jej rodziny.

Skarżący podkreślili, że uzyskali pozwolenie na budowę i przebudowę więźby

dachowej w piśmie PINB z 8 sierpnia 2006 r. uznano za zgodną z dokumentacją. Co

więcej, rozbiórce powinny podlegać wyłącznie elementy, które dobudowano, co jest

zgodne z orzecznictwem. Organ powinien stwierdzić, zgodnie ze stanem faktycznym,

że wystąpiły przesłanki prowadzące do próby legalizacji.

Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy naruszył przepisy wskazane we

wstępie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują

działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając

prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich

wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art.

145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Podstawę prawną kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji

stanowił art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna

ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez

organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes

społeczny lub słuszny interes strony.

Należy mieć na względzie, że postępowanie prowadzone na podstawie art.

154 k.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w

przeciwieństwie do trybu zwykłego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy,

lecz dokonanie oceny, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia

interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1

k.p.a. wymaga łącznego spełnienia ww. przesłanek, tj.: 1) decyzja ostateczna nie

tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, 2) za uchyleniem lub zmianą takiej

decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym

ukształtował się pogląd, zgodnie z którym "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko.

Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona

rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy

traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Ocena

tego, czy strona nabyła lub nie prawo z decyzji ostatecznej, powinna być

dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej.

Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na

płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę decyzji, przy

jednoczesnym uwzględnieniu treści decyzji. Ustalenie, że decyzja nie tworzy praw

nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga stwierdzenia, że z treści

rozstrzygnięcia strony nie mogą wywieść dla siebie uprawnień, bądź nie mogą

sprecyzować obowiązków swoich lub innych podmiotów, które byłyby korelatem

uprawnień.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy,

że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Taką

decyzją jest niewątpliwie decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu

budowlanego, w niniejszej sprawie wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z

art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr

207, poz. 2016). Już chociażby z tego względu, decyzja ta nie mogła podlegać

weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a.

Należy również wskazać, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155

k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o

uznanie administracyjne. Ich zastosowanie wobec decyzji związanych jest

niedopuszczalne (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2011

r. sygn. akt I OSK 607/10). W sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na

podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie ma

miejsca na uznanie administracyjne i dlatego również z tej przyczyny tryb

przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.

Cytowany powyżej przepis Prawa budowlanego nakłada na właściwy organ

obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego

części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na

budowę, z zastrzeżeniem ust. 2, nie pozostawiając organowi tzw. "luzu decyzyjnego".

Jako chybione należało zatem ocenić stanowisko przedstawione w skardze i

powołane orzecznictwo odnoszące się do obowiązków organów wydających

rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym.

Na koniec podkreślić trzeba, iż decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu

budowlanego jest decyzją przywracającą porządek prawny w sferze prawa

materialnego, tj. Prawa budowlanego, co niewątpliwie leży w interesie społecznym.

Za nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego zapewne nigdy nie przemawia

"słuszny interes strony", na którą nałożono ten obowiązek, jednak nakaz taki jest

zgodny ze słusznymi interesami innych stron, które w wyniku nałożenia tego

obowiązku nabywają prawa będące jego korelatem (tak: Naczelny Sąd

Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 269/09).

W konsekwencji powyższego oraz zaważywszy na przedmiot niniejszej

sprawy bez wpływu na jej wynik pozostawały zarzuty kwestionujące prawidłowość

wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w

sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).