Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 7/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98a, art. 146 ust. 1a, art. 157 ust. 1, art. 157 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi J. A. i T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] roku; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących J. A. i T. A. kwotę 4386 (cztery tysiące trzysta osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. AK.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna 985/9, obr. [...], o powierzchni 4288 m2, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: 985/12, 985/13, 985/14, 985/15.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i T. A., kwestionując operat szacunkowy oraz wynikającą z niego wartość nieruchomości.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2017r. poz. 1257 ze zm.), art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2018 r., poz. 121 z późn. zm) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: 1) ustaliło opłatę adiacencką w wysokości 19.650,00 zł. z solidarnym obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Ł. przez J. A. i T. A., współwłaścicieli na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna 985/9, obr.[...], o powierzchni 4288 m , z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: 985/12, 985/13, 985/14, 985/15, wskazując jednocześnie, że 2) określona wyżej opłata płatna jest jednorazowo na konto Urzędu Miasta Ł. Obowiązek wnoszenia opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczania odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie.

Powyższa decyzja jest kolejną decyzją merytoryczną, wydaną w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, wszczętej w dniu 6 grudnia 2015 roku. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, na co wskazuje zebrany materiał dowodowy, spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawniało organ pierwszej instancji do wydania stosownej decyzji w tym zakresie. Podział przedmiotowej nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o podziale nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] r. W uchwale Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz. Urz. Woj.[...]. z [...] r. Nr [...] poz. [...]).

Podstawą ustalenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy sporządzony w dniu 17 listopada 2017r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. F., który dowiódł, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału wynosi 127.000,00 zł. Na dowód, iż wartość przedmiotowej nieruchomości jest inny, T. i J. A. w toku postępowania przed organem pierwszej instancji przedłożyli operat szacunkowy wykonany w dniu 27 lutego 2018r. przez rzeczoznawcę majątkowego I. P.-W., która wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału określiła na poziomie 4.000,00 zł. Organ pierwszej instancji, uznał ten dokument za tzw. "prywatną ekspertyzę" wydaną na zlecenie strony, której nie można traktować za dowód z art. 84 K.p.a. Dla organu pierwszej instancji jest to bowiem jedynie uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne. Zdaniem organu dokument ten nie podważa w wystarczający sposób wniosków płynących z opinii biegłego powołanego w niniejszej sprawie na zlecenie gminy, a w szczególności w świetle szczegółowych wyjaśnień biegłego P. F., których udzielił w toku postępowania administracyjnego.

Kolegium stwierdziło jednak, że z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Na mocy art. 75 K.p.a. organy zobowiązane są do dopuszczenia tego dowodu w sprawie, bowiem zgodnie z powołaną normą prawną jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ podniósł, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia dokumentu, przyznaje jedynie zwiększoną moc dowodową dokumentom urzędowym (art. 76 K.p.a.) Operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości sporządzony przez uprawionego rzeczoznawcę majątkowego w formie pisemnej można zaliczyć do dokumentów urzędowych. Skoro zatem operat szacunkowy wykonany przez P. F. na zlecenie gminy dopuszczony z urzędu przez organ jest dokumentem urzędowym to konsekwentnie uznać należy, iż przedłożony w sprawie przez stronę na własny koszt i zlecenie operat szacunkowy również traktowany winien być w toczącym się postępowaniu jako dowód o tym właśnie charakterze i tożsamej mocy dowodowej. W odróżnieniu od dokumentu urzędowego, dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Nie korzysta on ze szczególnej mocy dowodowej. Moc dowodową takiego dokumentu można zatem przyrównać do zeznania świadka i podlega on swobodnej ocenie organu administracyjnego. Zdaniem organu trudno zatem przyjąć, by operat szacunkowy złożony w sprawie przez stronę jako dowód na okoliczność, że wartość nieruchomości jest inna, miał nosić walor dokumentu prywatnego. Kolegium przyjęło tzw. kontrwycenę za wiarygodny dowód w sprawie i dokonało oceny obydwu przedstawionych w sprawie operatów szacunkowych. Na podstawie dokonanej analizy, organ stwierdził, że obydwa operaty sporządzone zostały przez uprawnione do tego osoby, tj. rzeczoznawców majątkowych, w przewidzianej przepisami prawa formie, których cel wyceny i jej przedmiot (prawo własności nieruchomości gruntowej) jest taki sam, wykonane zostały również zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 270, poz. 2109) oraz obowiązującymi krajowymi zasadami wyceny.

Operaty wykonane zostały przy zastosowaniu obowiązujących przepisów, zgodnie z wymogami wynikającymi z treści § 3 i 4 ww. rozporządzenia. Rzeczoznawcy majątkowi określili wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym. W obu operatach zostało zastosowane takie samo podejście szacowania, zaś metody odmienne, lecz obie dopuszczone obowiązującymi przepisami.

Rzeczoznawca działający na zlecenie gminy, określił wartość nieruchomości metodą porównywania parami (przed podziałem) i metodą korygowania ceny średniej (po podziale), zaś rzeczoznawca działający na zlecenie strony tylko metodą porównywania parami uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. Jak wynika treści operatu szacunkowego P. F. z dnia 17 listopada 2017 r., oceniając podobieństwo i dobór nieruchomości porównawczych rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, położonych w Ł., na gruntach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Okres badania rynku wynosił ponad 2 lata z uwagi na stan rynku, a trend czasowy zmian cen w okresie ich monitorowania wyniósł 0% miesięcznie. Do analizowanego rynku nieruchomości podobnych w poszczególnych segmentach powierzchniowych (3000m2-5000m2 dla nieruchomości według stanu przed podziałem i 1000m2-1300m2 dla nieruchomości według stanu po podziale) przyporządkowane zostały stosowne cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości oraz wagi tych cech.

Natomiast rzeczoznawca majątkowy I.P.-W. w doborze rynku kierowała się następującymi aspektami: obszar miasta Ł., prawo własności gruntu niezabudowanego o pow. od 3000m2 do 4.900 m2 oraz od 8000 m2 do 1300 m2 w okresie od stycznia 2017 do lutego 2018r. Organ stwierdził, że trudno zatem uznać, by dobór nieruchomości do porównań był niewłaściwy i nieodpowiadający ustawowej definicji nieruchomości podobnej.

Wprawdzie wartość nieruchomości wynikająca z obydwu operatów różni się znacząco od siebie, ale SKO zaznaczyło, że obydwa są prawidłowe i żaden z nich nie może być zdyskwalifikowany jako skuteczny dowód w sprawie. Organ zauważył, że różnice w wycenie nieruchomości powstały wskutek zastosowania różnych metod i przyjęcia odmiennej liczby transakcji porównawczych, a co za tym idzie różnego doboru działek wziętych do porównania i różnej wysokości cen transakcyjnych działek będących przedmiotem obrotu na lokalnym rynku, jak również różnej oceny przez rzeczoznawców majątkowych cech rynkowych mających wpływ na poziom cen i wagi poszczególnych cech. Zdaniem Kolegium trudno z tego tytułu czynić zarzut pod adresem rzeczoznawców skoro ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ zwrócił uwagę przy tym, iż obowiązkiem rzeczoznawcy jest spełnienie warunku podobieństwa, a nie identyczności w doborze rynku nieruchomości, co byłoby często wręcz niemożliwe. Istotne jest więc zatem to, by różnice pomiędzy nimi zostały we właściwy sposób skorygowane i ocenione, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie organ nie jest zobligowany do oceny merytorycznej załączonych operatów szacunkowych oraz analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Organ pokreślił, że to organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych - jako jedyny organ - powołana jest do dokonania merytorycznej oceny operatu szacunkowego z punktu widzenia jego prawidłowości. W przedmiotowej sprawie natomiast żaden z załączonych do akt operatów szacunkowych nie został poddany ocenie dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a tym samym nie doszło do ich podważenia w warstwie merytorycznej. Rzeczoznawcy w operacie szacunkowym dokładnie uzasadnili wybór podejścia, metod i techniki szacowania wartości nieruchomości oraz w sposób zrozumiały i logiczny przedstawili procedurę i poszczególne elementy w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania. W operacie wskazali stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz różne cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości. Rzeczoznawcy dokonali oceny cech rynkowych nieruchomości, określili następnie wagi procentowe dla tak ustalonych atrybutów, a w dalszej kolejności - dokonując już wyceny poszczególnych działek, uwzględnili wpływ tych cech i wag na wartość nieruchomości, przy czym ceny porównawcze skorygowali zespołem poprawek z tytułu przyjętych w analizie poprawek różnic w cechach poszczególnych nieruchomości, które miały wpływ na ich wartość. To właśnie zastosowane wagi procentowe i współczynniki korygujące umożliwiające zindywidualizowanie każdej z wycenianych nieruchomości, przyczyniły się do powstania bezpośrednich różnic w wartości wycenianych działek. Oceniając natomiast operaty pod względem formalnym, organ stwierdził, że zawierają one wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawione opinie są spójne i logiczne. Same operaty szacunkowe sporządzone są w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Operaty przedstawiają przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operaty te niewątpliwie wskazują na to, iż podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości. Operaty szacunkowe złożone w przedmiotowej sprawie, odpowiadają ustawowym wymogom formalnym, a biegli spełniają warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium dokonało oceny obydwu załączonych do akt operatów szacunkowych pod względem formalnoprawnym (cel i przedmiot wyceny, daty, zastosowane podejście i metody szacowania, forma opracowania, elementy obligatoryjne operatu, uprawnienia rzeczoznawcy) i uznało je za prawidłowe, a w warstwie merytorycznej, wobec braku oceny ze strony organizacji zawodowej, przyjęło za wiarygodne i prawidłowe ustalenia rzeczoznawców majątkowych odnoście wartości wycenianego gruntu. W tej sytuacji, kierując się słusznym interesem strony, Kolegium uznało za zasadne uwzględnić obydwa operaty szacunkowe i ustalić opłatę adiacencką, biorąc za podstawę uśrednioną różnicę wzrostu wartości nieruchomości wynikającą zarówno z operatu szacunkowego P. F. jak i I. P.-W., (tj. 127.000,00 zł. + 4.000,00 zł = 131.000,00 zł. : 2 = 65.500,00 zł.), co przy zastosowaniu 30 % stawki procentowej daje kwotę wynoszącą 19.650,00 zł. W tej sytuacji, Kolegium uznało argumenty odwołujących odnoszące się do nieprawidłowo sporządzonego przez P. F. operatu szacunkowego za niezasadne i nie mające wpływu na wynik sprawy. Kolegium uznało także za bezzasadne powołanie zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., bowiem przeczy temu obszernie zgromadzony materiał dowodowy w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli J. i T. A., reprezentowani przez r.pr. P. J. W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 146 § 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w sprawie o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej z pominięciem operatów szacunkowych i wydanie przedmiotowej decyzji bez oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym; 2. art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w sprawie z pominięciem wnikliwej oceny znajdujących się w sprawie operatów szacunkowych i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na własnym przekonaniu; 3. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zapewnienie stronie udziału w końcowym stadium postępowania, poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 15 sierpnia 2018 r. przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...]; 4. art. 77 § 1 i § 2 K.p.a w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oraz wybiórczej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie własnych przekonań na poziomie, który nie wynika z żadnego operatu szacunkowego znajdującego się w aktach sprawy; 5. Art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji, której treść nie uzasadniania powodów dla których organ ustalił opłatę adiacencką na poziomie 19.650,00 zł, nie zawiera informacji dotyczących podstaw, dla których dał lub nie dał wiary każdemu z dwóch operatów szacunkowych. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji., nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżących operat sporządzony przez P. F. naruszał przepisy prawa i był sformułowany w sposób wprowadzający postronnego czytelnika w błąd. Skarżący kierowali w tej sprawie liczne pisma i skargi dotyczące powyższego operatu, jednakże bez merytorycznych odpowiedzi z drugiej strony. Ponadto, wzywany do złożenia wyjaśnień i sprostowań rzeczoznawca majątkowy P. F. odpowiadał lakonicznie, wymijająco i wybiórczo na skierowane do niego pytania. Przede wszystkim nie wytłumaczył dlaczego do oszacowania wartości działki przed podziałem przyjął nieruchomości niepodobne do przedmiotu wyceny czym w sposób oczywisty zaniżył wartość działki 985/9, o pow. 4288 m2 (przed podziałem). Biegły rzeczoznawca dopuszczał się wielu zachowań, które mogą świadczyć o braku bezstronności przy opracowywaniu operatu, co jest niedopuszczalne i prowadzi do podważenia zaufania obywatela do organów administracyjnych państwa. Dla przykładu wskazane zdjęcie sieci elektroenergetycznej widoczne na stronie 42 operatu przedstawia słup sieci energetycznej średniego napięcia, który znajduje się po drugiej stronie ulicy, a nie na przedmiotowej działce. Dodatkowo, operat z dnia 17 listopada 2017 r. został wydany z naruszeniem podstawowych przepisów prawa, które nakładają na biegłego obowiązek sporządzenia operatu w oparciu o analizę lokalnego rynku nieruchomości. Zdaniem Skarżących rzeczoznawca błędnie dobrał rynek lokalny nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny zarówno przed jak i po podziale. Rzeczona nieruchomość należąca do skarżących położona jest na terenie osiedla mieszkaniowego A. z zabudową jednorodzinną, w obszarze miasta Ł. Na dzień wydania decyzji o podziale w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajdowały się tereny zielone i rozpoczynała się budowa budynków jednorodzinnych. Dodatkowym atutem przedmiotowej nieruchomości było i jest bardzo dobre połączenie komunikacyjne z centrum miasta. Kolejną podnoszoną uwagą do operatu szacunkowego był fakt, że w operacie z dnia 17 listopada 2017r., będącym podstawą do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest brak transakcji z 2017 roku. Transakcje pochodzą z okresu pomiędzy styczniem 2015 roku, a czerwcem 2016 roku. Nie trudno zauważyć, że transakcje datowane na początek 2015 r. zawarte w operacie miały znaczący wpływ na obniżenie średniej ceny nieruchomości. Zdaniem strony z operatu szacunkowego wynika że rzeczoznawca przyjął do porównań transakcje niepodobne do przedmiotu wyceny ze względu na: dostęp do komunikacji miejskiej i sklepów, możliwości zagospodarowania z uwzględnieniem parametru linii zabudowy dla wydanych decyzji o warunkach zabudowy, parametry działek, a w szczególności długości boku przyległego do ulicy (szerokości frontowe działek przyjętych do porównań to 31m, 35m i 52m natomiast front działki 985/9 to 140 m). Strona zakwestionowała nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę działek, które posiadały cenę powyżej 77 zł za 1m2, oraz pominięcie okoliczności, że decyzją nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił wartość 1m2 działki 988/6 (przed podziałem) na 81 zł za m2. Działka ta znajduje się przy ul. B dokładnie na przeciwko działki 985/9. Podniesiono, że w operacie z dnia 17 listopada 2017 r. (punkt 3.1.1.strona 17) brak jest właściwego dla działki 985/9 przed podziałem załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. Zdaniem strony operat będący podstawą wydania decyzji o wysokości opłaty adiacenckiej został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a jego nieścisłości powodują, iż trudno traktować go jako rzetelny dowód. Strona skarżąca stwierdziła, że opłata adiacencka nie wynika ani z operatu sporządzonego przez P. F. ani z operatu I. P. – W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze również nie wskazało podstaw, na których oparło się przy ustaleniu takiej a nie innej kwoty. Dodatkowo, skarżący podnieśli, że zostali pozbawieni możliwości udziału w końcowym stadium postępowania, poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 15 sierpnia 2018 r. przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...], co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, a jej zarzuty trafne. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1308 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne w ramach kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć oceniają, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowi przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.).

Z powołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W realiach rozpoznawanej sprawy trzy pierwsze przesłanki nie budzą wątpliwości i nie są również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej. Na takie rozstrzygniecie pozwala przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Prezydent Miasta Ł. ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu, całkowicie pomijając ustalenia operatu, złożonego przez strony. Taki sposób procedowania przez organ w sposób niedopuszczalny narusza zasady postępowania dowodowego, zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a., obligujących organ do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, potraktowania jako dowód wszystkich materiałów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych okoliczności oraz do wszechstronnej oceny całości zebranego materiału dowodowego. Organ winien materiał ten zebrać i ocenić z poszanowaniem reguł zawartych w art. 149 – 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 K.p.a., z poszanowaniem przepisów art. 149 – 159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Niemniej, przy zachowaniu specyficznych reguł dowodowych, wyznaczonych normami powołanych art. 149 – 159 u.g.nn. art. 157 u.g.n. jako dowód w sprawie podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: I OSK 1930/11).

Okoliczność, że z mocy art. 146 u.g.n. wysokość opłaty adiacenckiej ustala się na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego nie oznacza, że operat sporządzony na zlecenie organu, a właściwie jego ustalenia i wnioski nie może zostać obalony dowodem przeciwnym. Podkreślić należy że również szczególne reguły dowodowe, dotyczące sposobu ustalenia opłaty adiacenckiej nie wyłączają możliwości kwestionowania przez stronę ustaleń operatu, sporządzonego na zlecenie organu, a zwłaszcza nie pozbawiają strony możliwości złożenia operatu sporządzonego na jej zlecenie. Strona zainteresowana może zakwestionować prawidłowość oszacowania wartości (wyceny) nieruchomości, przedstawiając dowody zwalczające wnioski wynikające z operatu sporządzonego na zlecenie organu. Tego rodzaju przeciwdowód może zaś być przeprowadzony bądź w drodze przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n., bądź też przez przedłożenie kontroperatu wskazującego inną wartość oszacowania lub przez złożenie innych wniosków służących weryfikacji dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z dnia 2 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2154/17 i przywołane w nim orzeczenia – dostępny na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Natomiast w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, w szczególności opartych na konkretnym materiale dowodowym dostarczonym przez stronę, organ powinien podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Instrumentem ku temu jest przewidziana w art. 157 u.g.n. możliwość zewnętrznej weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W szczególności w takiej sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie tj. w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, oceny ich prawidłowości dokonuje zespół rzeczoznawców w trybie przewidzianym w art. 157 ust.1 u.g.n. NSA, w wyroku z 22 lutego 2018 r., II OSK 1124/16, LEX nr 2481386, uznał, że pod pojęciem "rozbieżności", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć istotne różnice między wycenami w operatach szacunkowych. O rozbieżności operatów decyduje przede wszystkim różnica wartości nieruchomości określonej w poszczególnych operatach. W przedmiotowej sprawie, wobec znacznych rozbieżności w zakresie oszacowanych wartości przedmiotowej nieruchomości pomiędzy operatem szacunkowym wykonanym przez biegłego, a operatem szacunkowym wykonanym na zlecenie strony (127.000 zł a 4.000 zł), drogą weryfikacji organy w niniejszej sprawie zaniechały jednak zastosowania art. 157 ust. 4 u.g.n. Żaden z organów jednak reguł tych nie zastosował.

Organ odwoławczy uznał, że w sytuacji, gdy w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej dysponuje dwoma operatami szacunkowymi, które ocenił jako prawidłowo sporządzone i równie wiarygodne, choć zawierają krańcowo odmienne wnioski co do wysokości wzrostu wartości nieruchomości, logicznym jest ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej wyliczonej jako średnia arytmetyczna obydwu wielkości. Taki sposób ustalenia wartości opłaty adiacenckiej nie jest znany ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ odwoławczy nie zauważył, że dokonana przez niego ocena prawidłowości operatów należy do kompetencji zespołu rzeczoznawców, o którym stanowi art. 157 ust. 1 u.g.n.

Warto zwrócić też uwagę w tym miejscu na konieczność odróżnienia oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie organu. Obejmuje ona zakres wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, a zatem merytoryczny zakres operatu szacunkowego. Rację ma Kolegium, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną. Prawdą jest też, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.), podlega zatem jak każdy dowód swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). W konsekwencji, organ administracji powinien na podstawie art. 80 K.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego postawę orzekania, a zatem ocenić operat pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie, przy czym ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego.

Reasumując, zaniechanie poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wobec stwierdzenia znacznych rozbieżności w zakresie oszacowanych wartości przedmiotowej nieruchomości, z jednoczesnym uznaniem prawidłowości sporządzonych operatów, narusza reguły postępowania, określone w art. 157 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 6, 7 i 8 K.p.a.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału dopuszcza się tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości, przy czym wymagane jest, aby wzrost wartości był potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku. Zastosowania "uśrednionej różnicy wzrostu wartości nieruchomości" nie przewidują natomiast przepisy ustawy, nadto ta metoda ustalenia opłaty adiacenckiej, w szczególności przy tak rozbieżnych operatach budzi w ocenie sądu poważne wątpliwości.

Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu i instancji na podstawie art. 145 1 pkt 1 li. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekając o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

A.B.