Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 457/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie : WSA Monika Nowicka WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] obie w zakresie, w którym decyzje te odmawiają stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych w części dotyczącej wywłaszczenia; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w punkcie pierwszym.


UZASADNIENIE

Naczelnik [...] W. decyzją z dnia [...] marca 1981 r. wywłaszczył działkę nr [...] przy ul. [...] w W. o pow. [...] m2, stanowiącą własność A. S. i B. S. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Prezydenta W. decyzją z dnia [...] czerwca 1981 r., który nie uwzględnił odwołania B. S., domagającego się działki zamiennej oraz kwestionującego legalność wywłaszczenia. Organ odwoławczy uznał, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.). Nie było, zdaniem tego organu, możliwości przyznania stronie nieruchomości zamiennej, wysokość odszkodowania została przyznana zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 tej ustawy, natomiast udział biegłego na rozprawie nie był konieczny.

Pismem z dnia 8 lipca 2002 r. (data wpływu) B. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1981 r., podnosząc że nie został zrealizowany cel inwestycyjny, dla którego nastąpiło wywłaszczenie.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1981 r. i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] marca 1981 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia. Organ ten uznał, że cel wywłaszczenia został dokładnie ustalony i wypełnia przesłanki wywłaszczenia z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości zostały przeprowadzone. Przeprowadzona została również rozprawa wywłaszczeniowa, na której skarżący był obecny. Nie nastąpiło zatem naruszenie prawa przy wywłaszczeniu nieruchomości. Natomiast za zasadny uznał organ zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia odszkodowania, gdyż został naruszony art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej; biegły nie brał udziału w rozprawie. Stanowi to rażące naruszenie prawa i powoduje stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: Agencja [...] S.A. w W., jako następca prawny Przedsiębiorstwa Państwowego [...] "[...]" i B. S., uznając ustalenia organu za nieprawidłowe.

Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. Stwierdził w jej uzasadnieniu, że wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem w aspekcie zgodności z przepisami powołanej ustawy należy ocenić zasadność i prawidłowość wywłaszczenia. Celowość wywłaszczenia potwierdza decyzja nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1973 r., która ustalała lokalizację Oddziału [...] na terenie położonym w W., przy ul. [...], jak również decyzja Urzędu [...] W. z dnia [...] sierpnia 1977 r. w sprawie przekazania terenu położonego przy ul. [...] w użytkowanie Przedsiębiorstwu [...]. Przekazany teren był przeznaczony pod Oddział [...]. Również podnoszony przez skarżącego fakt niezrealizowania inwestycji, nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych, lecz może mieć znaczenie w postępowaniu o zwrot nieruchomości (art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.). Zdaniem organu dla oceny legalności przedmiotowych decyzji nie ma również znaczenia okoliczność, czy Skarb Państwa - na rzecz którego wywłaszczono nieruchomość - ujawnił swoje prawo w księdze wieczystej. Natomiast odszkodowanie należało ustalić na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Skoro zatem biegli nie brali udziału w rozprawie wywłaszczeniowej, a tym samym strony nie miały możliwości wysłuchania ich opinii, to należy stwierdzić, że w tym zakresie miało miejsce rażące naruszenie prawa, bowiem niedopełnienie obowiązku, wynikającego z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ma cechę rażącego naruszenia prawa, co potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze Agencja [...] S.A. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, podnosząc, że nie został wykazany fakt, iż biegły nie był obecny na rozprawie, a poza tym jego nieobecność nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Natomiast B. S. wnosił w swojej skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności wywłaszczenia, zarzucając naruszenie przez organ wywłaszczeniowy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - brak rokowań i postępowania ugodowego, a ponadto wskazał, że w przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej nie ma stwierdzonej wysokości odszkodowania.

W odpowiedzi na skargi Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt l SA 2573/03 oddalił skargę B. S. i Agencji [...] S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt l SA 2573/03 oddalającego powyższą skargę na decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności wywłaszczenia, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 272/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt I SA 2573/03 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji oraz mając na uwadze związanie Sądu wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), należy stwierdzić, że decyzja ta, jak również utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r., obie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności wywłaszczenia, naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.), wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wykazanie niezbędności nieruchomości dla celów, dla których dopuszczalne było odjęcie własności w tym trybie, wynikało również z art. 16 ust. 1 tej ustawy, zobowiązującego wnioskodawcę do wskazania celu wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel, a także dołączenia dowodu uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Przepis art. 21 ust. 1 powołanej ustawy zawierający obowiązek przeprowadzenia rozprawy uzależniał wydanie decyzji od ustalenia czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest dopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 272/06 stwierdził, że powoływana przez Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] lipca 1973 r., nie przesądzała o celowości wywłaszczenia skoro o jej ważności decydowało, jak wynika z jej treści, uzyskanie z [...] [...] W. decyzji koordynacyjnej, a inwestor zobowiązany był przedłożyć w terminie jednego roku plan realizacyjny do zatwierdzenia. Ponadto decyzja ta traciła ważność w razie nierozpoczęcia realizacji inwestycji w ciągu pięciu lat od daty podjęcia decyzji przez organ administracji gospodarczej o celowości inwestycji.

Taką decyzję o celowości inwestycji Miejska Komisja Planowania podjęła w lipcu 1974 r. nr [...] ustalając lokalizację Oddziału [...] w rejonie [...] na [...], w której określiła wielkość produkcji, zatrudnienia i lata realizacji 1975-1977. Nie została natomiast wydana decyzja koordynacyjna, której podjęcie uzależnione zostało od sprecyzowania warunków lokalizacji oraz ustalenia ostatecznej wielkości działki. Konsekwencją wieloletniej bezczynności organów i inwestora była utrata ważności wydanej decyzji lokalizacyjnej nr [...].

Nieuzasadnione było również, zdaniem NSA, upatrywanie przez organ orzekający celowości wywłaszczenia w decyzji Naczelnika [...] W. z [...] lipca 1977 r., wydanej na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19), przekazującej teren o pow. [...] ha [...] m2 przy ul. [...], a obejmujący również sporną działkę w użytkowanie Przedsiębiorstwu [...]. Przekazywanie terenów w użytkowanie mogło dotyczyć tylko gruntów państwowych. Jak podkreślił NSA zadysponowanie nieruchomością przed wywłaszczeniem i pobieranie na podstawie powołanej decyzji z [...] lipca 1977 r. opłat za grunt z tytułu użytkowania świadczy o pozbawieniu skarżącego już wcześniej władania tym gruntem. Potwierdza to także pismo Geodety [...] z dnia 20 kwietnia 1977 r., skierowane do skarżącego, któremu takiej informacji udzielono w oparciu o dane z ewidencji gruntów, informując, że dawna działka nr [...] wchodzi w skład terenów, będących we władaniu Przedsiębiorstwa [...].

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2007 r. Agencja [...] S.A. wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów w celu wykazania zasadniczej zmiany stanu faktycznego. Sąd postanowił dopuścić dowód z powołanych dokumentów. Z dokumentów tych wynika, że wydana została decyzja koordynacyjna z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...] oraz decyzja z dnia [...] listopada 1973 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Również decyzja z dnia [...] lipca 1977 r. w sprawie przekazania terenu w użytkowanie, powołana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., nie dotyczy, zdaniem Agencji, przedmiotowej działki. Ponadto Agencja podniosła, że B. S. nie wykazał, że jest jedynym następcą prawnym byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Ustosunkowując się do powyższych dowodów należy w szczególności wskazać, iż błędne jest przekonanie Agencji wskazujące na spowodowanie przez nie zmiany stanu faktycznego w sprawie, uzasadniające wyłączenie oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r. Powołane dowody nie miały wpływu na zmianę stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie, są to bowiem dokumenty istniejące już przed wydaniem tego wyroku. Od dnia wydania tego wyroku stan faktyczny sprawy się nie zmienił. Jeżeli zdaniem Agencji nastąpiło późniejsze wykrycie okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, to mogła ona wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 273 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).

Podkreślić należy jednak, że powołane przez Agencję nowe dowody nie mają wpływu na aktualność oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r. Zgodnie z tą oceną wydane w toku postępowania decyzje wywłaszczeniowe rażąco naruszyły art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z 12 marca 1958 r., bowiem powoływana przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja z [...] lipca 1977 r. świadczy nie tyle o celu wywłaszczenia, lecz potwierdza fakt wcześniejszego zajęcia bez tytułu prawnego nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej i włączenie jej na długo przed wywłaszczeniem do terenu przedsiębiorstwa państwowego. Nie jest natomiast dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez terenowy organ administracji państwowej, który przekazał ją w drodze decyzji w użytkowanie innemu podmiotowi. W istocie chodziło więc o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, którą faktycznie i prawnie władało już przedsiębiorstwo państwowe, uiszczając nawet opłaty jak za grunt państwowy.

Faktu powyższego nie podważają nowe dowody przedstawione w rozpatrywanej sprawie. Potwierdzała go bowiem nie tylko powołana decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. o ustaleniu opłat za grunt z tytułu użytkowania, ale także pismo Geodety [...] z dnia 20 kwietnia 1977 r., skierowane do skarżącego, którego poinformowano, że dawna działka nr [...] wchodzi w skład terenów, będących we władaniu Przedsiębiorstwa [...]. Również z załączonego do pisma procesowego Agencji [...] S.A. z dnia 16 kwietnia 2007 r. pisma z dnia [...] marca 1980 r., nr [...], skierowanego do Urzędu Miasta [...] W. wynika, że pomimo niewydania decyzji wywłaszczeniowej budowa Oddziału [...] była już w końcowej fazie i obejmowała przedmiotowy teren.

Bezzasadny jest również zarzut że B. S. nie wykazał, że jest jedynym następcą prawnym byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. (sygn. akt [...] Ns [...]) stwierdzające, że spadek po A. S. nabył B. S. w całości oraz postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1978 r. (sygn. akt Ns [...]) stwierdzające, że spadek po M. G. również nabył B. S. w całości.

Wobec tego, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2005 r. w zaskarżonej części, tj. w zakresie w jakim wyrok ten oddalił skargę B. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia (str. 9 uzasadnienia wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r.), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2005 r. w części dotyczącej oddalenia skargi Agencji [...] SA na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania, który nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawomocny i pozostaje w mocy. Bezprzedmiotowe jest zatem ustosunkowywanie się do zarzutów Agencji [...] S.A. w tym zakresie.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.