Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1002/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 165  ust. 7, art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: Art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...]; II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1948) - dalej P.w.k.a.s - złożył skarżącej B. S. (dalej jako skarżąca) w dniu 27 kwietnia 2017 r., nr [...] pisemną propozycję pracy określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W powyższej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Organ pouczył skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinna ona złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy, stosunek służbowy skarżącej wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżąca złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upływie terminu do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W ww. pisemnej propozycji zawarto też stwierdzenie, że "wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby".

Skarżąca otrzymała propozycję w dniu 28 kwietnia 2017 r., a w dniu 10 maja 2017 r. złożyła oświadczenie o jej przyjęciu. Następnie pismem z dnia 12 maja 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie od złożonej propozycji.

Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej poinformował skarżącą, że przepisy ustawy P.w.k.a.s nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

Pismem z dnia 25 maja 2017 r. (data wpływu do Izby Administracji Skarbowej w dniu 29 maja 2017 r.) skarżąca złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wezwanie do złożenia propozycji służby.

Pismem z dnia 23 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował skarżącą, że przepisy ustawy P.w.k.a.s nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Ponadto wskazał, że w świetle brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. (wpływ do Izby Administracji Skarbowej w dniu 13 czerwca 2017 r.) skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, w którym wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia zaistniałego naruszenia przepisów prawa poprzez przedstawienie propozycji służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2017 r. skarżąca zakwestionowała złożoną jej przez organ propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. Jako podstawę wniesienia skargi wskazała art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zastrzegając jednak, że gdyby sąd nie podzielił jej poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał, że jest to decyzja administracyjna (o zwolnieniu ze służby), to wnosi o wyraźne podkreślenie tego elementu w wydanym wyroku i jego uzasadnieniu. Skarżąca zarzuciła organowi nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów p.w.k.a.s., tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie skarżącej ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Zarzuciła także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art., 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Na wypadek zaś, gdyby Sąd uznał, iż możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżąca podniosła, że nie było to właściwe w stosunku do jej osoby, gdyż prawidłowe zastosowanie przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. powinno prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że ustawodawca ani w P.w.k.a.s. ani w ustawie o KAS w istocie nie zapisał prawnej możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącej, przyjęte w art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. zwroty "odpowiednio" i "albo" wyznaczają zakres stosowania wskazanego przepisu, określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy, a skoro takimi samymi zwrotami posłużono się w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., to należy go jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy, rodzaju zatrudnienia (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza), ta sama forma będzie proponowana również w KAS. Za takim rozumowaniem przemawia brzmienie art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s. Skarżąca podniosła, że nawet gdyby Sąd doszedł do wniosku, że proces "ucywilnienia" mógł być przeprowadzony, to nadal aktualny pozostaje zarzut jego niekonstytucyjności. Stwierdziła, że niekonstytucyjność ta wyraża się w tym, że ustawodawca zapisał w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. niejasne i nie dające się obiektywnie zweryfikować przesłanki ucywilnienia (przebieg służby, posiadane kwalifikacje, miejsce zamieszkania) oraz w tym, że organy stosujące prawo dodatkowo stosowały, jako podstawę swych działań, kryteria pozaustawowe wprowadzone na mocy "zwykłego" pisma Szefa KAS z dnia 27 stycznia 2017 r., w którym opisano, w jakich komórkach i jednostkach organizacyjnych należy przeprowadzić proces ucywilnienia. Uznała, że jest to rażące naruszenie prawa, a ponadto ucywilnienie w przedmiotowej formie jest niezgodne z art. 60 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, nawet przy przyjęciu przez Sąd, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to takie działanie organu nie było właściwe w stosunku do niej. Przy prawidłowym bowiem zastosowaniu przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i uwzględnieniu przebiegu jej służby, posiadanej wiedzy i doświadczenia oraz kwalifikacji, organ powinien przedstawić jej propozycję służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, gdyż zaskarżona propozycja nie stanowi aktu, ani czynności mogących być zaskarżonymi, ani też decyzji, a ponadto skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że w jego ocenie art. 165 ust. 3 P.w.k.a.s. miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 ust. 4 P.w.k.a.s.) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. od dnia 1 marca 2017 r., do dnia określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. - w przypadku jej przyjęcia lub do dnia, w którym upłynął 3 - miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy/zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub też do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji. Na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych zapisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. w szczególności przepisu art. 165 ust. 7, art. 170 oraz art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s. Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącej, że z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być złożona propozycja pracy lub służby oraz pracownikowi może być złożona propozycja pracy lub służby.

Organ podniósł, że użyty w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" odnosi się do statusu osób, którym składane są propozycje, to jest albo pracownikom oraz funkcjonariuszom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektora izby administracji skarbowej) albo tylko pracownikom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości), a nie do rodzaju propozycji (jej treści, tj. propozycji pracy lub służby). Jak podkreślił Dyrektor, przedstawiając skarżącej propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w [...] Referacie [...] Urzędu Skarbowego w N, wypełnił przesłanki określone w przepisie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., tj. uwzględnił zarówno posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Jak podkreślił organ, w kontekście powyższego, sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut dotyczący naruszenia art. 60 Konstytucji w dokonanym tzw. procesie "ucywilnienia" funkcjonariuszy jawi się jako zupełnie chybiony. Przesłanki, na podstawie których zostały złożone propozycje pracy, w tym propozycja pracy złożona skarżącej, zostały jasno sformułowane w powołanym przepisie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Istotnie, zgodnie z art. 60 Konstytucji, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jednak przepis ten gwarantuje każdemu obywatelowi, korzystającemu z pełni praw publicznych, prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej, nie gwarantuje natomiast przyjęcia do tej służby. Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Organy władzy publicznej muszą ponadto określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. Przepis ten nie może być zatem podstawą dochodzenia przed sądem roszczenia o dopuszczenie do pracy czy pełnienie konkretnej funkcji, zajmowanie określonego stanowiska. Organ podniósł, że przedłożona skarżącej propozycja nie jest niekonstytucyjna, to jest nie jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Funkcjonariusze Służby Celnej przed dniem 1 marca 2017 r. nie byli "jakościowo tożsami", gdyż pomimo, że posiadali status funkcjonariusza, to jednak zakres zadań poszczególnych funkcjonariuszy był bardzo zróżnicowany. Trybunał zróżnicował sytuację funkcjonariuszy z uwagi na realizowane przez nich zadania. Dopuszczalnym jest zróżnicowanie w ramach tej grupy zawodowej z uwagi na wykonywane przez nich zadania.

Przed złożeniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej skarżąca wykonywała obowiązki służbowe w Urzędzie Skarbowym N – [...] Referat [...]. Jak wskazał organ, stosownie do art. 145 ust. 1 u.k.a.s., zadania kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach z zakresu pracy i służby funkcjonariuszy w izbie administracji skarbowej wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi KAS wykonuje dyrektor izby administracji skarbowej. Z uwagi na powyższe, funkcjonariusz pełni służbę w izbie administracji skarbowej, a nie w jednostkach niewymienionych w przepisie art. 170 ust. 1 (tj. urzędzie skarbowym, urzędzie celno-skarbowym). Naczelnik urzędu nie wykonuje bowiem zadań kierownika jednostki w sprawach z zakresu pracy i służby. Urzędy skarbowe i urzędy celno-skarbowe stanowią miejsce świadczenia pracy lub pełnienia służby, a nie jednostkę w której świadczy się pracę lub pełni się służbę. Potwierdzeniem powyższego jest brzmienie przepisu art. 158 ust. 5 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Tym samym zarzut, że skarżąca nie powinna w ogóle być objęta procesem składania propozycji z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s., Dyrektor uznał za nieuzasadniony.

W ocenie organu, w razie uwzględnienia przez Sąd wniosku skargi sformułowanego w punkcie IV skargi dotyczącego uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności, tj. uchylenia propozycji pracy z dnia 27 kwietnia 2017 r., powstanie sytuacja, w której skarżąca nie będzie posiadała żadnej skutecznie przedłożonej propozycji, tj. pracy ani służby; a ponadto, w świetle brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., po dniu 31 maja 2017 r., mającym charakter terminu zawitego, nie istnieje możliwość przedstawienia skarżącej jakiejkolwiek propozycji, czy to pracy czy służby. Końcowo, odnosząc się do wniosku skarżącej, w przypadku uwzględnienia skargi, o stwierdzenie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno -Skarbowej na warunkach sprzed dnia wręczenia propozycji pracy, organ wskazał, że nieprzedstawienie propozycji do dnia 31 maja 2017 r. skutkuje, wobec brzmienia przepisu art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.k.a.s., wygaśnięciem stosunku służbowego.

W piśmie procesowym z dnia 20 września 2017 r. (k. 23-25 akt sąd.) skarżąca podtrzymała skargę i wskazała m.in. na orzeczenie sądu pracy, który potwierdza właściwość sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie pomimo, że Sąd nie podzielił wszystkich argumentów skarżącej oraz uczestnika postępowania - Związku Zawodowego [...].

W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżąca była funkcjonariuszem celnym przez okres ponad 26 lat. W dniu 12 maja 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu złożonej jej propozycji pracy, co spowodowało przekształcenie z mocy prawa dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy.

W ocenie skarżącej, posiadane przez nią kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej służby uzasadniały przedstawienie jej propozycji służby. Pomimo, że przyjęła propozycję pracy, nie zgodziła się z nią ponieważ propozycja ta - jej zdaniem była niezgodna z prawem, krzywdząca dla niej i podlega kontroli sądu administracyjnego.

Przeciwnego zdania jest organ, który stoi na stanowisku, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Nadto zdaniem organu skarga podlega odrzuceniu z uwagi na braki formalne. Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd był odmiennego zdania, skarga zdaniem organu winna być oddalona, ponieważ przy składaniu skarżącej propozycji pracy zostały zachowane wszystkie wymagane przesłanki ustawowe.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest po pierwsze: czy złożona propozycja pracy podlega kognicji sądu administracyjnego, po drugie skarga powinna być odrzucona z uwagi na braki formalne oraz po trzecie czy przedmiotowa propozycja jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej propozycji złożonej skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy P.w.k.a.s. należy stwierdzić, że w orzecznictwie zarysowały się trzy różne stanowiska w sprawach tzw. ucywilniania funkcjonariuszy, co jest związane z nieprecyzyjnym usytuowaniem przepisów wprowadzających ustawę o KAS w systemie prawa administracyjnego oraz w systemie przepisów regulujących stosunki zatrudnienia. W konsekwencji sądy administracyjne, w zależności od przyjętej metody wykładni, przyjmują różne stanowiska.

W praktyce zarysowały się trzy główne linie orzecznicze. Pierwsza z nich akceptuje argumentację organu o niemożności zaskarżenia propozycji pracy do sądu administracyjnego, gdyż nie jest ona ani decyzją administracyjną, ani aktem z zakresu administracji publicznej poddanym kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369) z tych powodów skarga złożona do sądu podlega odrzuceniu, (por. postanowienia: WSA w Szczecinie z 18 sierpnia 2017 r., II SA/Sz 899/17; WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2017 r. , sygn. akt II SA/Po 765/17; WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2017 r. , sygn. akt III SA/Gd 792/17); W innych postanowieniach odrzucających skargę sądy przyjmowały, że w przypadku przyjęcia pisemnej propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy. Zgodnie z tym poglądem taka propozycja nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów aktu lub czynności. Taka propozycja nie może być przedmiotem skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego i tym samym podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. ( postanowienia: WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/17; WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 528/17; WSA w Gdańsku z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 73/17).

Druga linia orzecznicza uznaje propozycję pracy za decyzję administracyjną (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17). Akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zatem brak precyzyjnego nazwania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. takiej propozycji mianem decyzji administracyjnej stanowi zaniechanie ustawodawcy, co nie odbiera możliwości zdefiniowania jej właśnie jako decyzji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, zasadę słusznych oczekiwań oraz prawa do sądu poprzez zaniechanie przez ustawodawcę wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby, a jedynie propozycję zatrudnienia na podstawie umowy o pracę.

Trzecia linia orzecznicza uznaje propozycję pracy za akt lub czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlegającą kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17, wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 890/17 a także wyrok WSA w Kielcach z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 586/17).

Jednocześnie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt l OSK 2828/17 stwierdził, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach -z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., ani też nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ:

1. przedmiotowa propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę

kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego

korzystnych);

2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy

przyjęcia przedłożonej propozycji;

3. propozycja ta nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie

kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków;

4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej, jak

też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z

art.169 ust.4 ustawy);

5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji

implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego tj. zwolnienie ze służby.

Podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2018r., sygn. akt IOSK2772/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając przedmową skargę w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku tut. Sądu z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt [...] i przyjął jako własne. W konsekwencji zdaniem Sądu złożona propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, ponieważ tak zadecydował ustawodawca. Co prawda dotychczas nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego musiało być dokonane w formie decyzji administracyjnej, jednak ustawodawca mógł tę kwestię uregulować w inny sposób i uczynił to w aktualnie obowiązujących przepisach, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny tych przepisów pod kątem ich słuszności bądź ich zgodności z Konstytucją RP. Przepisy ustawy są obowiązujące i wiążą sąd administracyjny. Dlatego w tym zakresie Sąd podziela pogląd sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym, złożona funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu złożona skarżącej propozycja zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Propozycja ta ma charakter władczy, jest podjęta w indywidualnej sprawie, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, istnieje bowiem ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.

Sąd nie podziela poglądu według którego, propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Przede wszystkim należy zauważyć, że co do zasady, sam fakt złożenia tej "oferty" wywołuje dla funkcjonariusza negatywne skutki w postaci zakończenia dotychczasowej służby i to bez względu na to jak się zachowa, tj.: czy przyjmie, czy nie przyjmie otrzymaną propozycję.

Sąd nie podziela również poglądu, że propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje skutków prawnych. Zdaniem Sądu, złożenie propozycji zatrudnienia w sposób jednostronny i władczy zmienia dotychczasowy stosunek służbowy, a nawet go kończy. Poprzez władcze działanie organu - dyrektora izby administracji skarbowej - funkcjonariusz, wbrew swojej woli, traci swój dotychczasowy status, a zatem działanie tego organu ma charakter władczy.

Sąd nie zgadza się również ze stanowiskiem, że organ składając funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Jeżeli propozycja skierowana jest do funkcjonariusza celnego i pochodzi od dyrektora izby administracji skarbowej, to organ działa tu w charakterze organu administracji publicznej, a nie w charakterze pracodawcy. Celem złożenia propozycji jest zakończenie - poprzez przekształcenie lub wygaśnięcie - stosunku służbowego. Rzeczą drugorzędną jest, jak w przyszłości kształtować się będą wzajemne relacje między funkcjonariuszem, a dyrektorem. Skarga jest wyrazem "niezgody" na zakończenie stosunku służbowego i dotyczy nie przyszłego zatrudnienia, a trwającego - w dacie złożenia propozycji - stosunku służbowego. W związku z powyższym kontrola sądu administracyjnego nie dotyczy oferty pracy, a stosunku służbowego, który został zakończony wbrew woli skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela poglądu, zgodnie z którym "sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji" ( Postanowienie NSA z 24.01.2018r., sygn. akt l OSK 2828/17).

W konsekwencji należy stwierdzić, że skarga podlega kognicji sądu administracyjnego i niezasadnym jest zarzut organu o niedopuszczalność drogi sądowej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyrokach z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 890/17, z dnia 5 grudnia 2047 r. sygn. akt III SA/Kr 893/17, z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1256/17 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl. W powołanych wyrokach Sąd stwierdził, że propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy mimo braku jej określenia mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został później stosunek pracy. Tym samym skoro stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy, a nie stosunek pracy, to sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru stosunku służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji.

Pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. zawiera uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa nakazujące złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Jest to także wykonanie ustawowego prawa do pozostawania przez funkcjonariusza w danej administracji, chyba, że nastąpi jakaś forma jego zwolnienia w sposób przewidziany prawem lub przekształcenia dotychczasowego statusu także w sposób przewidziany prawem. Art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie upoważnia organu do możliwości złożenia propozycji pracy lub służby, ale nakazuje złożenie propozycji.

Będące przedmiotem sporu pismo" propozycja" niewątpliwie kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (tj. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określał nowe warunki zatrudnienia, zaś funkcjonariusza mógł co najwyżej zaakceptować te warunki albo odmówić ich przyjęcia. Natomiast nie ma znaczenia, że dopiero po upływie określonego terminu i zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające na bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s.), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s.).

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania. Jednak podkreślić należy, że postępowanie zainicjowane złożeniem, na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się jednak wydaniem decyzji administracyjnej.

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA 1155/97). Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach.

Stanowisko zajęte w tej sprawie pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej nie zachowania przez skarżącą trybu wniesienia skargi do tut. Sądu, należy stwierdzić, że na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), do zaskarżenia czynności stosuje się art. 52 § 2 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.

Wniesienie skargi na tę czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 §2 P.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie skarżąca po otrzymaniu w dniu 10 maja 2017 r. pisemnej propozycji zatrudnienie złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy -P.w.k.a.s., pismem z dnia 12 maja 2017 r. złożyła odwołanie, a następnie pismem z dnia 25 maja 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia jej propozycji służby. Z kolei pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa.

Zauważyć należy, że ani Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, ani Zastępca Dyrektora Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Administracji Skarbowej nie pouczyli skarżącą o zasadach i trybie zaskarżenia do sądu złożonej jej propozycji zatrudnienia. Podkreślić również należy, że warunki formalne wniesienia skargi do sądu administracyjnego są różne w zależności od tego, co jest przedmiotem skargi. Natomiast przepisy ustawy P.w.k.a.s. są na tyle niejasne, że spowodowały rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych co do możliwości oraz trybu zaskarżenia przedmiotowej propozycji do sądu.

W ocenie Sądu, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jakkolwiek zostało dokonane po upływie terminu do dokonania tej czynności i skierowane do organu niewłaściwego, jednak nie można skarżącej przypisać winy w tym zakresie. Organy nie pouczyły skarżącej o możliwości i trybie zaskarżenia pisemnej propozycji zatrudnienia, treść pism składanych przez skarżącą jednoznacznie wskazywały na jej intencje - nie zgadzała się z propozycją zatrudnienia i chciała pozostać w służbie wzywając organ do przedłożenia jej propozycji służby. W związku z tym należy stwierdzić, że uchybienie terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a nastąpiło bez winy skarżącej. Organy nie kwestionują, że nie pouczyły skarżącej o możliwości i trybie skarżenia pisemnej propozycji zatrudnienia. W związku z tym należy stwierdzić, że uchybienie terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a nastąpiło bez winy skarżącej.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, redakcja art. 52 § 3

P.p.s.a Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu

nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę " jednoznacznie wskazuje, że sąd uznając, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego nie wydaje żadnego orzeczenia (postanowienia ) o przywróceniu terminu, lecz od razu przystępuje do rozpoznania skargi ("sąd rozpoznaje", a nie może rozpoznać).

Odnosząc się do ostatniej kwestii, czy propozycja pracy zawarta w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r., jest zgodna z prawem Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że funkcjonariuszowi celnemu można było złożyć tylko propozycję służby, ale już nie propozycję pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy).

Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby, wprowadzając takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex legę funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. Jednak takiego rozwiązania ustawodawca nie przyjął i w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, dlaczego ustawodawca wybrał inny sposób regulacji stosunków służbowych funkcjonariuszy służby celno-skarbowej. W ustawie - P.w.k.a.s. wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej.

Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ww. ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o krajowej administracji skarbowej oraz ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej, spowodowała dodatkowe skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Regułą jest, że przepisy wprowadzające powinny niejako "przygotować" wejście w życie ustawy regulującej funkcjonowanie danego pionu administracji.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 P.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Analiza przepisów ustawy P.w.k.a.s wskazuje, że ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 P.w.k.a.s. pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Art. 169 ust. 3 P.w.k.a.s. wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z kolei art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s. wprost stanowi, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Art. 174 ust. 3 P.w.k.a.s. stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 P.w.k.a.s. wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza.

Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach P.w.k.a.s. tylko w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wskazał na formę decyzji administracyjnej, w której proponowano funkcjonariuszowi pełnienie dalszej służby w służbie celno-skarbowej. Wynika to nie tylko z wyraźnego wskazania na decyzję administracyjną w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s., ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to szczególny rodzaj propozycji stanowiący władcze rozstrzygniecie ustalające warunki pełnienia służby. Właśnie władczy sposób rozstrzygania o statusie prawnym dotychczasowego funkcjonariusza pozwala na stwierdzenie o nadaniu takiej propozycji charakteru decyzji administracyjnej.

Zauważyć należy, że treść art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jest odmienna od art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. Jak wynika z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Sąd wyraża przy tym daleko idące wątpliwości co do takiego sposobu regulacji tej materii, w której ustawodawca celowo różnicuje charakter prawny pisemnej propozycji dalszego wykonywania obowiązków skierowanej do funkcjonariusza. Brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s.

Kolejnym argumentem wskazującym na brak formy decyzji administracyjnej dla propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy P.w.k.a.s. jest i to, że w tym przepisie ustawodawca wprowadził analogiczną regulację dla składania pracownikowi propozycji służby lub pracy i nie może budzić już żadnych wątpliwości, że pisemna propozycja pracy złożona pracownikowi nie jest decyzją administracyjną. Byłoby naruszeniem reguł wykładni traktowanie tej samej czynności (tj. pisemnej propozycji pracy) w sposób diametralnie różny mimo, że ustawodawca traktuje ją jednolicie w zakresie objętym art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., aczkolwiek wyłącza z tego przepisu składanie propozycji dalszej służby funkcjonariuszowi czyniąc to jednak w wyraźnie wyodrębnionym artykule.

Odnosząc się do zasadności skargi wniesionej do tutejszego Sądu należy przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wskazując, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby lub pracy oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, co oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie określonej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się wówczas decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s.

Jak wynika z cytowanego art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. przedkładając skarżącemu, jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca jednak nie uregulował, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Nie oznacza to, jak tego chce strona przeciwna, że w tym zakresie działania organu korzystają ze sfery autonomii. Jest to niezgodne z art. 7 Konstytucji RP który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa.

Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w przedkładaniu albo propozycji służby albo propozycji pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganej regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zakresie zaniechaniach ustawodawcy (por. wyrok TK z 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, pub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 pub. w OTK nr 7A/2009, poz. 11).

Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia luki polegającej na braku jakichkolwiek kryteriów do wyboru przez organ sposobu działania, tj. zaproponowania funkcjonariuszowi dalszej służby lub dalszych warunków pracy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP akt ten będący najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej może być bezpośrednio stosowany. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51.12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Adekwatne kryteria merytoryczne winy także uzasadniać składanie funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby lub pracy.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to takie działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. Kryteria te, co istotne, ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i nie może organ sięgać po inne okoliczności uzasadniając składane propozycje.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić , że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy a nie służby.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ z jednej strony wskazuje na miejsce zamieszkania skarżącej, jej kwalifikacje i przebieg służby, ale w żaden sposób nie dokonuje oceny, dlaczego posiadane przez skarżącą kwalifikacje lub staż i ocena dotychczasowej służby nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie napisano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że z porównania zadań realizowanych przez skarżącą jako funkcjonariusza przed złożeniem mu pisemnej propozycji i zadań jakie ma wykonywać, po przyjęciu propozycji, organ ten wypełnił przesłanki z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s.

Nie wiadomo jednak, na czym owo uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie tych okoliczności nie pozwalało na zaproponowanie skarżącej pełnienia dalszej służby.. Zatem organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Nie wiadomo, dlaczego mimo posiadanego przez skarżącą tak długiego stażu i doświadczenia nie zostały zaproponowane warunki służby, a jedynie warunki pracy. Takie działanie organu z całą pewnością nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu.

Stosownie do art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby, czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku, a w szczególności zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącej warunków dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej. Organ winien niezwłocznie zaproponować skarżącej nowe warunki, przy czym z racji posiadania statusu funkcjonariusza do dnia 31 maja 2017 r. w pierwszej kolejności winien organ rozważyć, czy jakakolwiek ustawowa przesłanka stoi na przeszkodzie przed zaproponowaniem dalszej służby skarżącej, a tylko wówczas, gdy byłoby to niemożliwe, należy zaproponować skarżącej warunki pracy właściwe je uzasadniając. Tym samym kolejność składania propozycji winna być następująca: najpierw propozycja służby, a gdyby nie było to możliwe lub szczególnie utrudnione -to propozycja pracy.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art.134 § 2 P.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącej w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącej w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżąca nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację. Uznanie złożonej propozycji zatrudnienia za bezskuteczną nie powoduje rozwiązania już nawiązanego przez organ ze skarżącym stosunku pracy.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).