Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 46/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 637/12 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2012 roku, sygn. akt: II SA/Łd 637/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2012 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2012 roku, Nr [...].

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art.17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...], którą odmówiono K. W. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. M.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. W. podnosząc, że jej matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ze względu na swój wiek oraz schorzenia nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Odwołująca się podniosła jednocześnie, że jej ojciec ma już 87 lat, w związku z czym również nie jest w stanie samodzielnie egzystować, a rodzaj posiadanych chorób i ich specyfika nie pozwala mu na opiekowanie się żoną, nadto ma problemy z poruszaniem się, jest osobą niedosłyszącą i niedowidzącą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało dalej, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że małżonek H.M. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zatem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H. M. nie przysługuje K.W.

Powyższą decyzję K. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że oprócz opieki nad chorą matką opiekuje się schorowanym i niepełnosprawnym ojcem K. M. Łącznie sprawuje opiekę nad dwiema niepełnosprawnymi osobami. Je zdaniem osoby, które sprawują opiekę nad dwiema niepełnosprawnymi członkami rodziny i nie mogą otrzymać wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, tylko z tego względu, że rodzice pozostają w związku małżeńskim są dyskryminowane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną.

Sąd podał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca wnioskowała o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu wykonywanej opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozostającą w związku małżeńskim z K.M., legitymującym się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Sąd przytoczył przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a tej ustawy wskazując, że istota sporu w badanej sprawie sprowadza się do wykładni wyżej przywołanych przepisów i konieczne jest rozważenie, czy w świetle tych przepisów skarżąca może być beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, pozostającą w związku małżeńskim z niepełnosprawnym ojcem.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiące postawę prawną kwestionowanej decyzji były kilkakrotnie zmieniane. Początkowo, po wejściu w życie ustawy, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli chodzi o zakres podmiotowy, przysługiwało jedynie, najogólniej rzecz biorąc, rodzicom i opiekunom faktycznym dzieci niepełnosprawnych. W aktualnym stanie prawnym krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został poszerzony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), będącej następstwem m.in. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008r., w sprawie o sygn. P 27/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 107), w którym TK dotychczasowy stan rzeczy zakwestionował z punktu widzenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P.). Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy (obowiązującym od 2 stycznia 2009r.) prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uzyskały wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Przy czym, jak wprost stwierdza art. 17 ust. 1 lit.a ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje ono tylko wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Po poszerzeniu kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędna okazała się także zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy, który jako negatywną przesłankę przyznania tego wsparcia wymieniał pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Jego literalne brzmienie ograniczało skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 ustawy, co sygnalizował Sejmowi R.P. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010r. w sprawie o sygn. akt S 1/10 (OTK-A 2010/5/54). Zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy nastąpiła z dniem 14 października 2011 r. i dokonana została ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). W obecnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd zauważył, że we wspomnianym wyżej postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 1 czerwca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że "z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. Należy w szczególności rozważyć, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. akt: P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko".

Zdaniem Sądu I instancji, z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wykluczyć dziecka osoby wymagającej stałej opieki w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jeżeli opieki takiej nie może sprawować współmałżonek tej osoby, mimo że sam jest osobą niepełnosprawną jedynie w stopniu umiarkowanym. We wspomnianym postanowieniu sygnalizacyjnym Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie powinno stanowić negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego dla innych osób zobowiązanych do alimentacji w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko. Trybunał Konstytucyjny nie określał stopnia niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Chodziło generalnie o to, że z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie można wykluczyć dzieci, jeśli współmałżonek nie jest w stanie takiej opieki sprawować. W konsekwencji uprawnienie dziecka do świadczenia pielęgnacyjnego powinno w takiej sytuacji zależeć od tego, czy ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych niepełnosprawny współmałżonek jest w stanie im podołać.

W przeciwnym razie pozbawienie dziecka świadczenia pielęgnacyjnego naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziłoby to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Nie można zatem z góry założyć, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym. Brak możliwości sprawowania opieki, otwierający drogę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby zobowiązane do alimentacji, w dalszej kolejności można bowiem wykazać w rzetelnym postępowaniu dowodowym, bez uciekania się do ustawowego kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności. Tak więc, aby rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, nie naruszało powyższych zasad konstytucyjnych, organ powinien ustalić czy stan zdrowia ojca wnioskodawczyni pozwala na sprawowanie pełnej i efektywnej opieki nad żoną – H. M.

Gdyby bowiem okazało się, że realną i efektywną opiekę nad H. M. może sprawować jedynie jej córka, art. 17 ust. 5 pkt 2 it. a ustawy należy interpretować w sposób umożliwiający jego zgodność z wyrażonymi wyżej zasadami konstytucyjnymi.

W ocenie Sądu artykułu 17 ust. 5 pkt. 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym pod wpływem przytoczonych powyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. oraz z dnia 15 listopada 2006 r. Za nieuprawnioną bowiem należałoby uznać taką wykładnię art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.), traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 722/10 i w sprawie o sygn. akt l OSK 723/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 350/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1/12, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślono, że negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może zostać zaakceptowana w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Stąd też, pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć.

W powyższym świetle okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad pozostającą w związku małżeńskim matką nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile mąż takiej opieki nie może samodzielnie sprawować z uwagi na swój wiek i zły stan zdrowia. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tyko wtedy przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć, niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Mieć bowiem należy na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jego celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób aparat państwa. Z tych względów stwierdzić należy, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a realizacja pomocy ciąży na osobie obowiązanej alimentacyjnie.

Sąd I instancji stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy, jeśli pełnej i efektywnej opieki osobie tego wymagającej nie mógłby zapewnić współmałżonek, nie można z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczyć córki, nie narażając się na zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1, art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 1 lit.a ustawy. Ponieważ w dotychczasowym postępowaniu organy obydwu instancji nie poczyniły dostatecznych ustaleń dotyczących tego, czy opiekę codzienną i w koniecznym zakresie nad H. M. może sprawować jej mąż oraz czy opiekę tę w rzeczywistości sprawuje tylko wnioskodawczyni, tym samym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechania te były przede wszystkim wynikiem niewłaściwej, bo nie uwzględniającej powyższych zasad konstytucyjnych, wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2012 roku, sygn. akt: II SA/Łd 637/12 skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.

Zakwestionowanemu wyrokowi Kolegium zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego to jest:

- art. 10 ust. 1 w związku z art. 18, art. 69, art. 71 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 184 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a prokonstytucyjna wykładnia danej normy prawa nie może naruszać Konstytucji i zakresu regulacji konstytucyjnej, która w przypadku osób niepełnosprawnych w zakresie przesłanek udzielania pomocy odsyła do regulacji ustawowej, zaś w przypadku wątpliwości, co do konstytucyjności danego aktu winno zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego,

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

- art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, póz. 992 z późn. zm.) przez rażąco błędną wykładnię, gdyż ustawodawca wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości określił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem skoro ustawa stanowi w sposób jasny i wyraźny, to nie ma podstaw do przyznania, co do zasady świadczenia pielęgnacyjnego.

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego,

- art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym przez zaniechanie zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego celem rozstrzygnięcia, czy obecnie obowiązujące normy prawa w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego pozostają w zgodzie z Konstytucją RP,

- art.141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r- Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem nie miało miejsce naruszenie tych norm, gdyż zastosowano wprost obowiązujące normy prawa, zaś wynik postępowania nie mógł być inny.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Kolegium nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu zaprezentowanym w zakwestionowanym orzeczeniu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. pogląd wyrażony przez Sąd l instancji jest błędny i dowolny. Sąd l instancji wydając zaskarżony wyrok obszernie wywiódł swój pogląd mając na uwadze prokonstytucyjną wykładnię norm prawa, a więc art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późniejszymi zmianami) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku, sygn. P 27/07, przy czym zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., naruszył również normy rangi konstytucyjnej.

Podniesiono, że Sąd l instancji dokonując w zaskarżonym wyroku "prokonstytucyjnej" wykładni normy zawartej w art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o oświadczeniach rodzinnych z pominięciem normy zawartej w art. 10 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1, art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP naruszył prawo, gdyż sąd administracyjny nie może bez naruszenia wskazanych norm dokonywać swą wykładnią zmian w normach powszechnie obowiązujących. Ustawodawca, a nie sąd administracyjny, w art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o oświadczeniach rodzinnych określił przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i gdyby zamiarem ustawodawcy było ustalenie, że nieograniczonemu kręgowi osób, które opiekują się daną osobą należy przyznawać to świadczenie, to by to uczynił.

W ocenie Kolegium Sąd stosując "prokonstytucyjną" wykładnię norm prawa pominął inne normy zawarte w Konstytucji, chociażby art. 69 Konstytucji, który stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Zatem norma rangi konstytucyjnej wyraźnie i jednoznacznie odsyła do regulacji ustawowej w zakresie pomocy osobom niepełnosprawnym, a taką w tym przypadku jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych.

Powyższe, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., wyraźnie stanowi spójny system, i ten system Sąd l instancji, wywodząc "prokonstytucyjną" wykładnię, zupełnie pominął i w konsekwencji naruszył. Samodzielne zastosowanie jedynie art. 71 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji RP bez odniesienia się do art. 10 ust. 1, art. 69, art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP jest błędne. Tym samym, w ocenie Kolegium, Sąd I instancji naruszył wskazane powyżej normy konstytucyjne.

Dalej Kolegium wywodziło, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a zatem kontrola taka nie może nosić znamion dowolnej, czy też nie przystającej do zebranego materiału dowodowego. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie Sąd l instancji po pierwsze błędnie przyjął, że ma miejsce naruszenie norm prawa materialnego, po drugie dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego, a tym samym Sąd l instancji pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej. Kolegium stwierdziło, że norma zawarta w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych może stanowić podstawę do formułowania zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem będąc przepisem ustrojowym jest bliższa przepisom prawa materialnego niż procesowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 roku, sygn. II GSK 675/08 ).

Następnie Kolegium zakwestionowało stanowisko Sądu I instancji dotyczące interpretacji przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o oświadczeniach rodzinnych, a stwierdzające, że negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Taki pogląd jest, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., całkowicie błędny i nie znajduje żadnego uzasadnienia. W pierwszym rzędzie podniesiono, że nie dokonuje się wykładni normy, której brzmienie jest jasne (clara non sunt interpretanda). Wykładnia normy prawa jest dopuszczalna, gdy brzmienie przepisu jest niejasne, budzi wątpliwości. W tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. Podkreślono, że ustawodawca nie pozostawił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznaniu organów administracji, lecz uzależnił je od spełnienia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Pogląd ten został również podzielony przez sądy administracyjne, w wyrokach wydanych już po nowelizacji ustawy - vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3.07.2012 r., sygn. akt II SA/Bk 204/12). Sąd we wspomnianym wyroku podkreślił, że skoro mąż osoby na którą świadczenie jest wnioskowane, nie jest w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności to świadczenie osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Sąd podkreślił jednocześnie, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o oświadczeniach rodzinnych jest w tym zakresie jednoznaczny i nie pozwala na odmienną interpretację. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23.05.2012 r., sygn. akt. II SA/Bd 220/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyrokach z dnia 17.05.2012 r, sygn. akt II SA/Lu 321/12, z dnia 13.03.2012 r. sygn. akt II SA/Lu 49/12.

Kolegium podniosło, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o oświadczeniach rodzinnych wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wynika, że małżonek H. M. – K. M. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Nadmieniono, że analizowany przepis został znowelizowany. Nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. z wyjątkiem art. 17 ust 5 pkt 2 lit.a zmienionego przez art.1 pkt 6 lit. b tiret trzeci ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U z 2011 r. Nr 205 poz. 1212) zmieniającej m.in. ustawę z dniem 14 października 2011 r.

Kolegium podniosło, że norma zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o oświadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 6 lit.b tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212 ), a obowiązującym od dnia 14 października 2011 roku stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wskazano na błędne odniesienie się Sądu l instancji do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku, sygn. P 27/07, gdyż nie sposób przyjąć, że orzeczenia odnoszące się, po pierwsze do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie do ust. 5 tej normy, kształtują obecne rozumienie norm zawartych w tej ustawie, a po drugie zważywszy samą datę ich podjęcia nie mogą odnosić się do obecnego brzmienia art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy. Zaznaczono, że Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w powołanym wyroku tylko i wyłącznie do ust. 1 art. 17 ustawy, co wprost wynikało z zadanego pytania prawnego i niewątpliwie zapadło przed dokonaną nowelizacją ust. 5 tej normy. Tym samym organy administracji są zobowiązane do zastosowania norm powszechnie obowiązujących, którym przysługuje domniemanie zgodności z Konstytucją RP, a sąd administracyjny tego faktu nie może pominąć.

Kolegium nie zgodziło się także z poglądem Sądu l instancji o konieczności poczynienia dodatkowych ustaleń, dotyczących tego, czy opiekę codzienną i w koniecznym zakresie nad H. M. może sprawować jej mąż oraz czy opiekę tą sprawuje w rzeczywistości tylko córka K. W. w sytuacji, gdy przepis ustawy wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Bezspornym jest w sprawie, że matka skarżącej jest osobą wymagającą pomocy, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie budzi też wątpliwości, że matka skarżącej jest mężatką, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobie, która wymaga pomocy, gdyż nie jest możliwa jej samodzielna egzystencja i sprowadza się do czynności umożliwiających i ułatwiających funkcjonowanie w społeczeństwie. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( tj. Dz. U. z 2012 r. poz.788 ), zwanej dalej k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei według art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o oświadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z przepisów powyższych wynika, że możliwe jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego (między innymi przez córkę), na wymagającą opieki osobę (np. matkę), jeżeli osoba taka posiada znaczny stopień niepełnosprawności, mimo że pozostaje ona w związku małżeńskim, ale tylko w sytuacji, gdy jej współmałżonek również posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Współmałżonek H. M., ojciec skarżącej, takiego orzeczenia nie posiada. Znaczny stopień niepełnosprawności został określony w art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji niewątpliwie wymaga stałej, długotrwałej opieki ze strony innych osób, bez której nie jest możliwe zaspokajanie jej potrzeb życiowych, a za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (vide art. 4 ust. 4 cyt. ustawy z 27 sierpnia 1997 r.). Odstąpienie przez ustawodawcę od zakazu przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego sprawującym opiekę nad osobą pozostającym w związku małżeńskim, jeżeli współmałżonek tejże osoby posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, oznacza wprowadzenie jednolitego kryterium zapobiegającego ewentualnej możliwości dokonywania rozbieżnych ocen na gruncie orzecznictwa sądowego co do rozmiaru wymaganej przez wspomnianego współmałżonka opieki.

Kolegium podniosło, że gdyby nawet przyjąć, że w ogóle w niniejszej sprawie trzeba dokonać wykładni normy prawa, to w pierwszym rzędzie należy ustalać znaczenie normy ze względu na kontekst językowy. Słusznym w tym miejscu jest zwrócenie uwagi, że przyjmując nawet inne koncepcję wykładni prawa poza zastosowaną powyżej - poziomową koncepcję tej wykładni, po raz pierwszy zastosowaną przez Ryszarda Sarkowicza w 1995 roku, to autor ten stwierdza, iż w pierwszym rzędzie należy dokonywać interpretacji tekstu prawnego na poziomie deskryptywnym, przez co należy rozumieć, powierzchniową, opisową, wyrażaną bezpośrednio w języku warstwę tego tekstu (Maciej Zieliński, Wykładnia prawa - Zasady. Reguły. Wskazówki; Warszawa 2002; str. 85 ).

Taka też wykładnia została, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., dokonana w zaskarżonej decyzji i brak jest podstaw do wywodzenia aby nosiła ona cechy wadliwej. Sąd l instancji, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., po pierwsze dokonał wykładni normy w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodziła, po drugie zaś dokonał nieznanej doktrynie prawa wykładni, po trzecie nie powołał żadnej ze znanych nauce prawa zasad wykładni, zaś sam dokonując własnej wykładni naruszył te zasady, bowiem nosi ona cechy dowolnej i nie przystającej do zamiaru ustawodawcy, po czwarte powołał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego które w obecnym stanie prawnym (i zważywszy jego zakres przedmiotowy) nie jest adekwatne. Po piąte powiązanie przez Sąd l instancji swoich twierdzeń z postanowieniem sygnalizacyjnym Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt: S1/10, OTK-A 2010/5/54 nie było trafne. Postanowienie to zostało bowiem wydane przed zmianą ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny nie określił stopnia niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki natomiast ustawodawca dokonał nowelizacji ustawy, określając go i nie pozostawiając w tej kwestii dowolności organom administracji.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Sąd l instancji naruszył nadto normę zawartą w art. 124 § 1 pkt 5 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 ustawy z dnia 1sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym, bowiem jeżeli istnieją wątpliwości co do konstytucyjnościdanej normy prawa, to winien się zwrócić ze stosownym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd l instancji, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. naruszył ponadto normę zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy zawartej w art. 7, jak i w art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zastosowano wprost obowiązujące normy prawa, zaś wynik postępowania nie mógł być inny. Nie zachodzi również w tym przypadku konieczność przeprowadzania postępowania, jak i uzupełniania materiału dowodowego.

Wyrok Sądu l instancji został również wydany z naruszeniem art. 141 § 1 w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem po pierwsze wskazania w nim zawarte są błędne, po drugie pominięto kwestie dotyczącą zakresu uzupełnienia materiału dowodowego (nie ma wskazań, kto ma ocenić stan zdrowia, czy organ administracji, czy też biegły, gdy ocena stanu zdrowia już jest dokonana zważywszy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, jaka byłaby wiarygodność dokonanej oceny etc. etc.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) i opartego na jej podstawie wniosku, że z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wykluczyć dziecka osoby wymagającej stałej opieki w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jeżeli opieki takiej nie może sprawować współmałżonek tej osoby, mimo że sam jest osobą niepełnosprawną jedynie w stopniu umiarkowanym.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji o dokonanej przez organy wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) jest trafne, a wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd prawidłowa. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.).

Z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w jego brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji i mającym zastosowanie do rozpatrzenia sprawy z wniosku K. W. z dnia 29 lutego 2012 r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podnieść należy, że stosunki rodzinne reguluje ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 788) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Obowiązek alimentacyjny małżonków uregulowany jest w Tytule I Kodeksu "Małżeństwo", a obowiązek alimentacyjny krewnych (rodziców, dzieci, dziadków) i innych osób (np. pasierbów, macochy, ojczyma) w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo". Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o którym mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie.

Podstawę materialnoprawną przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zawiera ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która w art. 17 ust. 1 ustanawia krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ww. ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. O ile z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika przede wszystkim katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku wystąpienia przesłanek pozytywnych do jego otrzymania, o tyle art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy określa przesłanki negatywne uzyskania tego świadczenia.

Błędne stanowisko organów administracji wynika z dokonania co najwyżej wyłącznie językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w oderwaniu od kontekstu systemowego i celowościowego. Z kilkuzdaniowych uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika w istocie, że organy ograniczyły się jedynie do przytoczenia treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ww. ustawy bez poddania go analizie systemowej i celowościowej. Tymczasem oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a o świadczeniach rodzinnych prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i 32 Konstytucji). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w judykaturze wyrażano trafny pogląd, zgodnie z którym nieuprawniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (vide m. in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., II SA/Ol 60/09; z dnia 11 marca 2009 r., II SA/Ol 61/09; z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Ol 386/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2010 r., III SA/Kr 1236/09; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09; z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 723/09). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę – nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. Nie znajduje uzasadnienia kwestionowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, wobec których są zobowiązane do alimentacji, jeśli niepełnosprawni pozostają w związku małżeńskim z osobą faktycznie (z uwagi na stan zdrowia) niezdolną do zapewnienia im niezbędnej opieki, nawet nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne stało się zweryfikowanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładnią systemową i celowościową powyższych przepisów. W rozbudowanym, dynamicznym i rozczłonkowanym systemie źródeł prawa administracyjnego potrzeba weryfikowania rezultatów wykładni językowej wykładnią systemową i celowościową nie budzi wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09, w którym wskazano, że gdy wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy się posiłkować tym ostatnim, co oznacza, że granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych). Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa.

W kontekście powyższego stanowiska należy zauważyć, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych i powyżej zaprezentowany wynik jego językowej wykładni, pozostają w sprzeczności z intencją, jaka towarzyszyła Trybunałowi Konstytucyjnemu kilkakrotnie wypowiadającemu się na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim. W wyniku tych wypowiedzi sporny przepis był kilkakrotnie zmieniany. Początkowo, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwało zasadniczo wyłącznie rodzicom i opiekunom faktycznym dzieci niepełnosprawnych. W wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07 zmieniono ten przepis. Trybunał uznał bowiem, że brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zmiana polegała na poszerzeniu kręgu uprawnionych do świadczenia o wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Z uwagi jednak na to, że pozytywne skutki powyższej zmiany ograniczało brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy oświadczeniach rodzinnych - w którym jako negatywną przesłankę przyznania tego wsparcia wymieniono pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim - Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie S 1/10 przedstawił Sejmowi uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych (OTK-A 2010/5/54). W wyniku tego postanowienia ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dokonano nowelizacji wskazanego przepisu. W obecnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 14 października 2011 r., wyklucza on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jeśli jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu postanowienia w sprawie S 1/10 Trybunał Konstytucyjny polecił rozważenie, czy "nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (...), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko". Również w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie P 38/09 wskazano, że "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich" (OTK-A 2010/5/53). Z powyższych wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywał, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o świadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować.

Analiza stanowiska Trybunału Konstytucyjnego od pierwszego wyroku dotyczącego konstytucyjności art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do wskazanego wyżej postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r. wskazuje, że w jego ocenie poszerzenie kręgu uprawnionych do świadczenia przede wszystkim o osoby z rodziny niepełnosprawnego, aby w jak najszerszym zakresie to rodzina (dzieci, współmałżonek) sprawowała nad nim opiekę, pożądane jest tak z uwagi na konstytucyjną zasadę ochrony i poszanowania więzi rodzinnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), jak i z uwagi na mniejsze koszty społeczne takiego rozwiązania.

Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w ocenie orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, że artykułu 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny.

W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie powyższa systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, jest jednak uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. W konsekwencji za nieuprawnioną uznać należy taką wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.) traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim z tego tylko powodu, że małżonek tej osoby nie legitymuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i bez względu na to, czy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga.

Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. W istocie bowiem, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie mają również obowiązek – sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Takie rozumienie przepisu oznaczałoby pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim nie znajdującą uzasadnienia w świetle art. 18 Konstytucji RP. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie więc stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mieć bowiem należy na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób Państwo (por. m.in. art. 68 ust. 3 Konstytucji). Aktualne pozostaje w stanie prawnym niniejszej sprawy stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12, zgodnie z którym sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, nie wyłącza podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostawanie w związku małżeńskim stanowi natomiast przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć.

Zgodnie z ugruntowaną jednolitą linią orzeczniczą NSA na tle art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ukształtowaną po zmianie ustawy z o świadczeniach rodzinnych z dniem 14 października 2011 r. (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; z dnia 25 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12; z dnia 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12, z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2002/12, z dnia 20 czerwca 2013 r., I OSK 2249/12), przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy oświadczeniach rodzinnych powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to jednak konieczności wykładania tego przepisu zgodnie z Konstytucją RP również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.

Sąd pierwszej instancji wykładając przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych trafnie i zasadnie zastosował przepisy Konstytucji w celu odkodowania takiego znaczenia normy, które jest zgodne zasadami wyrażonymi w Konstytucji. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przez Sąd wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji. Sąd pierwszej instancji trafnie odwołał się do treści art. 18 Konstytucji, zgodnie z którym "Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej" i art. 71 ust. 1 Konstytucji, według którego "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Pozostałych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji Sąd pierwszej instancji nie stosował, a zatem nie jest zasadny zarzut ich błędnej wykładni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wykładnia prokonstytucyjna nie może być utożsamiana z naruszeniem trójpodziału władzy i wykluczona w sytuacji, gdy Konstytucja podkreśla obowiązek działania zgodnie z ustawą, jak to czyni np. w powołanym w skardze kasacyjnej art. 69. Obowiązek działania w zgodzie z ustawą nie niweczy oczywistego w demokratycznym państwie prawnym respektowania Konstytucji, która zgodnie z treścią jej art. 8 ust. 1 i 2 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Treść art. 8 ust. 2 Konstytucji nie wyłącza jej mocy obowiązującej w jakimkolwiek zakresie. Odwołanie się do zasady trójpodziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji), hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1), zadań i roli sądów (art. 175 ust. 1 i 184 Konstytucji) nie może również służyć jako argument mogący przemawiać za prawidłowością wyboru jednej z metod wykładni wypracowanych w nauce prawa. Dodatkowo należy podkreślić, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, co w istotnym stopniu uzasadnia metodę wykładni prokonstytucyjnej.

Chybiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego. Należy podkreślić, że przepis art. 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Autor skargi kasacyjnej powołał się na art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, a w konsekwencji nie powiązał naruszenia tego przepisu z jakimkolwiek innym przepisem ustawy procesowej. Na marginesie można jedynie zasygnalizować, że naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych mogłoby polegać na odmowie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej lub sprawowanie jej w oparciu o inne, niż wymienione w nim kryterium, np. celowości lub słuszności. Do naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie dochodzi, gdy sąd przeprowadza kontrolę wadliwie tzn. nie dostrzega naruszenia przepisów prawa materialnego czy postępowania (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 926/10, LEX nr 1133450).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy podkreślić, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione.

W skardze kasacyjnej podniesiono przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mającego istotny wpływ na wynik postępowania poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego. Zarzut powyższy jest nieuzasadniony, ponieważ Sąd pierwszej instancji wykazując dokonanie przez organy wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób, który zdeterminował treść zaskarżonej decyzji, zobligowany był do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że naruszenia prawa materialnego może być wynikiem wadliwej wykładni przepisów mających w sprawie zastosowanie.

Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu powyższego zarzutu podnosi, że w związku z zastosowaniem wprost obowiązujących norm prawa wynik postępowania nie mógł być inny, a zatem nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania i uzupełniania materiału dowodowego. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Skoro bowiem, zgodnie z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji prawidłową wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozostawanie w związku małżeńskim stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć, to kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy małżonek H. M. jest w stanie sprawować nad nią opiekę. Organy obydwu instancji nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Trafnie zatem Sąd wskazał na naruszenie przez organy art. 7 i art. 77 k.p.a. Nie ma przy tym podstaw do upatrywania wadliwości działania Sądu w niewskazaniu sposobu doboru środków procesowych przez organy w celu ustalenia, czy opiekę codzienną i w koniecznym zakresie nad H. M. może sprawować jej mąż oraz czy opiekę tę w rzeczywistości sprawuje tylko wnioskodawczyni.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym przez zaniechanie zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego celem rozstrzygnięcia, czy obecnie obowiązujące normy prawa w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego pozostają w zgodzie z Konstytucją RP. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis ten mógłby być naruszony przez Sąd tylko wtedy, gdy mimo przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, postępowanie sądowoadministracyjne nie zostałoby zawieszone. Z art. 193 Konstytucji RP wynika, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Również z treści art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. (DZ.U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) wynika, że "Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wywody skargi kasacyjnej o charakterze postulatu, że wojewódzki sąd administracyjny zaniechał zwrócenia się z pytaniem prawnym w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym do Trybunału Konstytucyjnego, nie mogą stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w przepisie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., II GSK 930/10, LEX nr 966226). Wynika to stąd, że art. 3 ww. ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie zobowiązuje sądu, a jedynie daje możliwość przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego, w sytuacji jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygniecie sprawy toczącej się przed sądem. To wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, LEX nr 236849). Skarżący zatem nie legitymuje się uprawnieniem do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I GSK 944/09, LEX nr 594760, wyrok WSA z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 861/07, LEX nr 303725).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania oraz niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. powołana uchwała z 15 lutego 2010 r., wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt: I GSK 450/08, LEX nr 516681).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie i wynika z niego stan faktyczny przyjęty przez Sąd za podstawę orzekania. Kwestia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji jest wynikiem dokonanej przez ten Sąd wykładni, a zatem zarzut błędnej oceny prawnej mógłby być uzasadniony gdyby został powiązany z trafnym zarzutem naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z kolei wskazanie przez Sąd w całokształcie rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku na konieczność ustalenia przez organy, czy opiekę codzienną i w koniecznym zakresie nad H. M. może sprawować jej mąż oraz czy opiekę tę w rzeczywistości sprawuje tylko wnioskodawczyni, w wystarczający sposób określa wskazania co do dalszego postępowania. Jak wyżej podkreślono, nie ma podstaw do upatrywania wadliwości działania Sądu w niewskazaniu sposobu doboru środków procesowych przez organy w celu dokonania powyższych ustaleń.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.