Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1003/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART.1 UST.2 PKT 6,7,9 ART.4 UST.1,ART.9 UST.5,ART.15 UST.1,ART.17 PKT 6 LIT.B,ART.20 UST.1 I ART.28 UST.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi E. P. i J. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/WA 1003/18

Uzasadnienie

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] (dalej: "Rada") z [...] stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obejmującego obręb ewidencyjny [...] (dalej: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"). Uchwała ta została zaskarżona przez E. i J. P. (dalej: "skarżący"), którzy w piśmie precyzującym żądanie z dnia [...] września 2018 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim działce ewidencyjną nr [...] położonej w [...] nadaje przeznaczenie oznaczone symbolem 1KDS (tj. teren dróg publicznych klasy ekspresowej).

II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.

II.1. W dniu [...] stycznia 2018 r. Rada Miejska w [...] podjęła wskazaną wyżej uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obejmującego obręb ewidencyjny [...]. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. stwierdził nieważność Uchwały w odniesieniu do jej części graficznej, w zakresie w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu oznaczenia zamieszczonego w legendzie rysunku planu, opisanego jako "wymiar [m]". Plan Miejscowy obejmuje część obszaru gminy [...], w którego centralnej części droga krajowa nr [...] ([...]) łączy się z drogą krajową nr [...] ([...]). Działka nr [...] stanowi współwłasność skarżących i przylega od północy do wspomnianej drogi krajowej nr [...]. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2007 r.) działka nr [...] przeznaczona była w całości pod uprawy rolne. Plan Miejscowy, w odniesieniu do działki nr [...], mającej powierzchnię 11 474 m², przewiduje następujące przeznaczenia: część północna została przeznaczona pod teren dróg publicznych klasy ekspresowej (1 KDS), zaś część południowa działki została przeznaczona pod zabudowę usługową i/lub obiekty produkcyjne, składy i magazyny (teren 1 U1/P1). Przeznaczenie części działki nr [...] pod teren dróg publicznych klasy ekspresowej było związane m.in. ze stanowiskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") wyrażonym na etapie uzgodnień projektu planu miejscowego. GDAKA zwróciła uwagę na brak uwzględnienia w projekcie planu rezerwy terenu pod budowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]. Dla tej inwestycji została wydana w dniu [...] lutego 2016 r. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (nr [...]), a nadto została ona ujęta w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata [...] (z perspektywą [...]), zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] września 2015 r. (realizacja tej inwestycji planowana jest w latach [...]).

II.1. W skardze na Uchwałę skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej "u.p.z.p.") poprzez zawarcie w treści uchwały postanowień naruszających wymagania ładu przestrzennego, w szczególności poprzez odmienne ukształtowanie przeznaczenia nieruchomości skarżących i nieruchomości sąsiadujących;

2. art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez zawarcie w treści uchwały postanowień naruszających walory ekonomiczne przestrzeni, a mianowicie wyłączających możliwość zrealizowania przez skarżących planowanych na ich nieruchomości inwestycji;

3. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez zawarcie w treści uchwały postanowień naruszających (ograniczających) istotnie prawo własności skarżących i faktycznie wyłączających możliwość korzystania z przedmiotu własności przez skarżących;

4. art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez zawarcie w treści uchwały postanowień naruszających potrzeby interesu publicznego;

5. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa publicznego i przeznaczenie znacznej części (około sześćdziesięciu pięciu - siedemdziesięciu procent powierzchni) nieruchomości Skarżących pod drogi publiczne - drogi ekspresowe i tym samym istotne ograniczenie możliwości zabudowy tej nieruchomości;

6. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez określenie przeznaczenia działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu ewidencyjnego [...] w [...] w sposób sprzeczny z postanowieniami uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 2011 r. (dalej: "Studium z 2011 r.), w tym w szczególności sprzecznie z częścią rysunkową Studium;

7. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób niezgodny z tym przepisem, tj. pomimo niezgodności tego planu z zapisami uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 2011 r.;

8. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z załącznikiem nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania poprzez niewłaściwe wykonanie czynności wskazanych w tym przepisie i brak podjęcia uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag skarżących do planu;

9. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zawarcie w uchwale postanowień istotnie ograniczających prawo własności skarżących i narażających skarżących na znaczną szkodę majątkową;

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty, a nadto wskazali w szczególności, że Rada Miejska przeznaczyła część obszaru Nieruchomości pod planowane drogi publiczne klasy ekspresowej nie mając ku temu podstawy ani w planie zagospodarowania przestrzennego województwa ani w ostatecznej decyzji o lokalizacji drogi krajowej (czym naruszyła art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p., a pośrednio także art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 12 ust. 3 u.p.z.p.). Skarżący zarzucili, że Rada przeznaczyła teren Nieruchomości pod planowaną drogę krajową kierując się wyłącznie uzgodnieniami dokonanym przez GDDKiA na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. W świetle unormowań u.p.z.p. czym innym są uzgodnienia projektu planu miejscowego z zarządcą drogi ze względu na wpływ, jaki plan może mieć na istniejący ruch drogowy lub istniejącą drogę, a czym innym jest uzgodnienie projektu planu miejscowego ze względu na planowaną budowę przyszłych dróg.

II.2. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że Plan Miejscowy tworzy harmonijną całość. W szczególności przy głównych ciągach komunikacyjnych dróg krajowych przeznacza tereny pod zabudowę produkcyjną, magazyny i usługi im dalej od dróg wyższych kategorii przeznacza tereny pod zabudowę mieszkaniowo - usługową i mieszkaniową w sąsiednim planie tereny położone nad [...] zabezpiecza pod tereny zielone i ciągi przyrodnicze. Studium wyznacza przyszłe kierunki zagospodarowania, ale nie jest dokumentem stanowiącym o przeznaczeniu terenu w sytuacji obowiązującego planu miejscowego. Tym samym nie zawsze przeznaczenia terenu wskazane w studium będą przekładały się bezpośrednio na postanowienia planów miejscowych. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., przeznaczenie terenu określa dopiero plan miejscowy, który jest uchwalany przez organ po szczegółowej analizie wszystkich uwarunkowań społecznych, środowiskowych, komunikacyjnych, ekonomicznych itp. Zauważyć należy, iż nierzadko zdarza się, że tereny przeznaczone pod zabudowę w studium nie mogą zostać przeznaczone w planie pod zabudowę, bo nie mają stosownych zgód (np. na zmianę przeznaczenia gruntów chronionych na cele nierolne i nieleśne), czy pozytywnych uzgodnień z właściwymi instytucjami np. zgody Ministra Środowiska czy Marszałka Województwa bądź tak jak w analizowanym przypadku uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, która zgodnie z art. 17 pkt 6 lit b u.p.z.p. uzgadnia miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako właściwy zarządca drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Skarżący podjął ryzyko nabycia nieruchomości z przeznaczeniem pod tereny rolne, przy położeniu dwóch dróg krajowych (DK nr [...] i DK [...]), lecz przed zakupem nieruchomości powinien sam we własnym zakresie zbadać nieruchomość w szczególności pod kątem możliwości komunikacyjnych, możliwości zjazdu i dowiedzieć się czy istnieją w przyszłości plany rozbudowy czy modernizacji pasa drogowego. Brak jest podstaw do obarczania Gminy planami rozbudowy dróg krajowych przez nieruchomości, które nabył skarżący. Wspólną wartością dotyczącą interesu publicznego jest rozbudowa drogi krajowej, którą poruszają się dziennie setki tysięcy obywateli. Rozbudowa drogi krajowej do parametrów drogi ekspresowej zwiększa bezpieczeństwo użytkowników drogi oraz daje większe możliwości inwestycyjne dla Gminy stwarzając lepsze i szybsze połączenie Gminy z dużymi ośrodkami miejskimi ([...], ][...].), tym bardziej, iż rozbudowa drogi i węzła komunikacyjnego w rejonie portu lotniczego [...] wiąże się ze zwiększeniem możliwości inwestycyjnych w rejonie, utworzeniem miejsc pracy dla mieszkańców Gminy [...]. Organ sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rozważał wielokrotnie interes publiczny i interes podmiotów indywidualnych, w tym w szczególności skarżących. Skarżący odbyli liczne spotkania z Burmistrzem, na których przedstawiali swoje uwagi, a które Burmistrz brał pod rozwagę na etapie uchwalania planu, konsultując je z właściwymi organami. Stąd zmiany granic uchwały o przystąpieniu, wielokrotne dyskusje z mieszkańcami i spotkania z właścicielami działek i z zarządzającymi Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Rozwiązania przyjęte w Uchwale są racjonalne i mają swoje merytoryczne uzasadnienie: brak jest możliwości rozbudowy drogi krajowej jako inwestycji publicznej bez wykorzystania części nieruchomości skarżących, tym bardziej iż rozbudowa drogi występuje z uwzględnieniem warunków określonych w decyzji środowiskowej. Zdaniem Rady, Uchwała nie zawiera postanowień niezgodnych ze Studium, w tym częścią rysunkową Studium. Skarżący nie wykazali przedmiotowej sprzeczności oraz pominęli zupełnie część opisową studium i wynikające z tego wnioski. Rada odwołała się w szczególności do kierunków zagospodarowania studium, gdzie wskazano, że trasa ekspresowa [...] ([...]) wymaga przebudowy. Rada, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, wskazała, że zgodne z prawem jest rozstrzygnięcie w uchwale (w jednym głosowaniu) o uwagach do projektu planu miejscowego zawartych w załączniku do tej uchwały. Końcowo Rada podkreśliła, że sytuacja innych działek w sąsiedztwie nieruchomości skarżących oraz działek przyległych do istniejącej drogi krajowej jest jednakowa, wszystkie działki przeznaczone pod tereny rolne zostały przeznaczone pod zabudowę produkcyjną i pod drogę publiczną klasy ekspresowej.

III.3. Na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi. Zaskarżona uchwała została podjęta po [...] czerwca 2017 r., a zatem do jej zaskarżenia nie stosuje się wymogu uprzedniego wezwania zgodnie z art. art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r., poz. 935 oraz postanowienie NSA z 7 marca 2018 r., II OZ 192/18, CBOSA). Jeżeli chodzi o działkę nr [...], której skarżący są współwłaścicielami, to legitymują się oni interesem prawnym do zaskarżenia postanowień Uchwały dotyczących tej nieruchomości. Właściciel ma bowiem prawo do kwestionowania postanowień planu miejscowego, które kształtują treść jego prawa własności i z którymi to postanowieniami właściciel się nie zgadza.

IV.3. Przechodząc do oceny zasadności skargi (tj. oceny zgodności Uchwały z porządkiem prawnym) należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania studium. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść studium lub planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, CBOSA).

IV.4. Sąd nie podzielił zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia procedury planistycznej. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niepodjęcie odrębnej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżących. Powołany w skardze art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi tylko, że plan miejscowy uchwala rada gminy (...) "rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu". Powołany przepis ustawy nie kreuje zatem obowiązku podjęcia odrębnej uchwały co do każdej uwagi. Powszechną i prawnie dopuszczalną praktyką rad gmin jest rozpatrywanie wszystkich nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uwag do projektu planu na sesji rady, na której uchwalany jest plan miejscowy i wyrażenie stanowiska rady w tym przedmiocie w formie załącznika do uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ważne natomiast jest, aby każda uwaga została rozstrzygnięta w uchwale przyjmującej plan miejscowy oraz wnoszący uwagę mógł poznać motywy odmowy uwzględnienia tej uwagi. Zatem zbiorcze rozstrzygniecie o uwagach (nawiązujące zresztą do powołanego w skardze załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1587), nie może być uznane za naruszenie prawa, a tym bardziej za istotne (czyli mające wpływ na treść planu miejscowego) naruszenie procedury planistycznej. Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym dominujący w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że zbiorcze głosowanie uwag zestawionych w załączniku nr 2 do uchwały w sprawie planu miejscowego (zamiast indywidulanego podejmowania uchwały w sprawie każdej ze zgłoszonych uwag) nie narusza prawa (por. np. wyrok NSA z 16 lipca 2018 r., II OSK 3056/17 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA - CBOSA). Na gruncie nieniniejszej sprawy skarżący nie twierdzi przy tym, że ich uwagi nie zostały rozstrzygnięte przez Radę. Tylko uzupełniająco należy dodać, że analiza załącznika nr 2 do Uchwały (m. in. pozycje 3, 4, 6, 8, 10) wskazuje, że uwagi dotyczące działki nr [...] zostały przez Radę rozstrzygnięte, a nadto Rada podała motywy nieuwzględnienia uwag. Jeżeli zaś chodzi o zgłoszony w piśmie z dnia [...] września 2018 r. zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. w związku z uzgodnieniem projektu planu dokonanym przez GDDKiA, to dotyczy on w istocie naruszenia zasad sporządzania planu (tj. przyjęcia w planie przeznaczenia części działki [...] pod teren dróg publicznych klasy ekspresowej), a nie naruszenie procedury planistycznej i Sąd odniesie się do niego w dalszej części uzasadnienia. Z naruszeniem procedury planistycznej w odniesieniu do art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. mielibyśmy bowiem do czynienia wówczas, gdyby rada gminy nie dokonała w ogóle uzgodnień wymaganych przez ten przepis, albo przyjęła plan miejscowy sprzeczny z treścią postanowienia uzgadniającego projekt planu miejscowego. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy.

IV.5. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zawarcie w treści uchwały postanowień naruszających wymagania ładu przestrzennego, w szczególności poprzez odmienne ukształtowanie przeznaczenia nieruchomości skarżących i nieruchomości sąsiadujących. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano (s. 7 skargi), że Uchwała narusza zasadę zachowania ładu przestrzennego - dzieląc powierzchnię nieruchomości skarżących w ten sposób, że działka ta tylko w około trzydziestu pięciu procentach została przeznaczona pod usługi, a w pozostałej części pod tereny drogowe, podczas gdy sąsiednie względem nieruchomości inne działki zostały w całości przeznaczone pod usługi. Po pierwsze, przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Analiza Uchwały, w tym jej załącznika graficznego, wskazuje, że prawodawca lokalny nie naruszył ładu przestrzennego. Elementem determinującym rozwiązania przyjęte w Uchwale jest to, że przez teren nią objęty przebiega droga krajowa nr [...], która łączy się przy tym z drogą krajową nr [...]. Obie te drogi stanowią kluczowe dla rozwoju Gminy [...] połączenia komunikacyjne (s. 10 i 46 Studium). Droga krajowa nr [...] jest przy tym szlakiem komunikacyjnym o znaczeniu transeuropejskim (s. 48 Studium). W kierunkach Studium na s. 97 wprost wskazano, że droga ekspresowa [...] ([...]) wymaga przebudowy bezpośrednich zjazdów, dobudowy dróg serwisowych w niezbędnych miejscach (obecnie na terenie gminy znajduje się tylko jeden bezkolizyjny węzeł komunikacyjny obsługujący wszystkie kierunki połączeń trasy [...] z drogą krajowa nr [...] i [...]). Również na s. 10 Studium podkreślono, że ważnym czynnikiem rozwojowym może być intensyfikacja i modernizacja powiazań komunikacyjnych z W. oraz zapewnienie sprawnych połączeń układu komunikacyjnego Gminy z trasami krajowymi: droga nr [...], droga nr [...]. Mając na uwadze te okoliczności oczywiste jest z punktu widzenia ładu przestrzennego i zasad zrównoważonego rozwoju, że w Planie Miejscowym kluczowe znaczenie musiały mieć postanowienia dotyczące modernizacji drogi nr [...] i [...]. Wynika to z istniejącego już układu komunikacyjnego oraz potrzeby jego modernizacji. Przyjęte rozwiązania tworzą przy tym spójną całość. W okolicy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą nr [...] przewidziano zabudowę usługową i produkcyjną, czyli zabudowę mniej narażoną na uciążliwości związane z dużym natężeniem ruchu. Po drugie, nie jest prawdą, że tylko działka skarżących została w części przeznaczona pod usługi, a w części pod teren dróg publicznych klasy ekspresowej. Analiza załącznika graficznego do Uchwały wskazuje m. in., że podobne przeznaczenie przewidziano w odniesieniu do sąsiadujących z działką [...] działek nr [...], [...] oraz nr [...]. Tego rodzaju przeznaczanie części nieruchomości skarżących oraz nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących jest racjonalnie uzasadnione w świetle przylegania tych działek do dotychczasowej drogi krajowej nr [...], która ma być modernizowana. Innymi słowy, bezzasadny jest również podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasady równości. Działki położone na południe od działki skarżących co zasady nie graniczyły z pasem drogowym drogi nr [...] i nr [...]. Brak jest tu zatem wspólnej cechy relewantnej, której to wystąpienie otwiera dopiero drogę do dalszego rozważania zasadności zarzutu naruszenia zasady równości. Wbrew zarzutom skargi, Rada nie nadużyła władztwa planistycznego dokonując przeznaczenia części działki [...] pod teren dróg publicznych klasy ekspresowej.

IV.6. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez zawarcie w treści uchwały postanowień naruszających walory ekonomiczne przestrzeni, a mianowicie wyłączających możliwość zrealizowania przez skarżących planowanych na ich nieruchomości inwestycji, a także zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez zawarcie w treści uchwały postanowień naruszających (ograniczających) istotnie prawo własności skarżących i faktycznie wyłączających możliwość korzystania z przedmiotu własności przez skarżących. Przeznaczenie części działki skarżących pod teren dróg publicznych klasy ekspresowej istotnie wyłącza możliwość inwestowania na tej części nieruchomości, ale taka jest istota przeznaczenia danej nieruchomości w planie miejscowym pod drogi publiczne. Uprawnienia właściciela w takim przypadku chronione są m. in. poprzez system roszczeń odszkodowawczych przewidzianych w art. 36 u.p.z.p. Uzupełniająco należy dodać, że skarżący wielokrotnie zgłaszają twierdzenie o planowanych na działce [...] inwestycjach, nie dostrzegając, że w poprzednim planie miejscowym z 2007 r., który został zastąpiony Uchwałą (wypis z tego planu znajduje się w tomie 2/3 akt administracyjnych), działka ta była przeznaczona pod uprawy rolne. Skarżący, bez wystarczających ku temu podstaw prawnych, usiłują utożsamiać postanowienia studium z planem miejscowym. Należy również przypomnieć, że ustawodawca zapewnia ochronę interesów w toku w związku z uchwalaniem nowego lub zmianą planu miejscowego tylko w zakresie ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, czyli inwestycji, co do których wydane zostało ostateczne pozwolenie na budowę (art. 34 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Z ochrony takiej nie korzystają natomiast koncepcje architektoniczno-urbanistyczne opracowane przez stronę w oparciu o ogólne postanowienie studium. Podobnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak właśnie stało się w przypadku działki skarżących, która w części została przeznaczona pod rozbudowę dróg (tj. dróg publicznych klasy ekspresowej). Zakres tego przeznaczenia wynika z uzgodnień z podmiotem wyspecjalizowanym, jakim jest GDDKiA. Skarżący nie uzasadniali zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. "poprzez zawarcie w treści uchwały postanowień naruszających potrzeby interesu publicznego". Wydaje się, że powinno być poza sporem, iż rozbudowa drogi krajowej nr [...] oraz drogi krajowej nr [...] leży w interesie publicznym, mając m. in. na uwadze, że inwestycja ta zwiększa szanse na rozwój ekonomiczny terenów położonych w jej zasięgu, poprawia stan infrastruktury o znaczeniu strategicznym z punktu widzenia całego kraju, a nadto przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa w ruchu lądowym oraz ochrony środowiska. Bezzasadne są również twierdzenia skarżących o niezapewnieniu działce nr [...] dostępu do drogi publicznej. Po pierwsze, również w świetle rozwiązań przyjętych w Planie Miejscowym, działka ta będzie w dalszym ciągu bezpośrednio graniczyć z drogą krajową nr [...]. W razie dostosowania tej drogi do parametrów drogi publicznej klasy ekspresowej, obsługa terenów przyległych będzie następować z dróg o znaczeniu lokalnym (tj. dróg serwisowych – zob. § 20 pkt 4 Uchwały oraz pismo GDDKiA z 25 maja 2014 r.). Po drugie, z wyrysu z poprzednio obowiązującego planu miejscowego wynika, że również przed uchwaleniem Planu Miejscowego w południowej części działki nie przewidziano drogi publicznej (dostęp do tej działki odbywał się poprzez drogę gruntową stanowiącą działkę nr [...]). Po trzecie, należy przypomnieć, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku gminy zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w każdym przypadku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce, na której dopuszczalna jest zabudowa (por. np. wyrok NSA z 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1118/11, CBOSA). Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące przeznaczenia w Planie Miejscowym części działki nr [...] pod drogi publiczne, a w części pod usługi. Przepisy prawa nie zawierają nakazu zachowania w planie miejscowym jednolitego przeznaczenia co do całej działki ewidencyjnej. Wymóg taki mógłby być zresztą dysfunkcjonalny, a nadto sprzeczny z zasadami ładu przestrzennego. Dotyczy to zwłaszcza działek budowlanych o dużej powierzchni (tak chociażby jak w przypadku działki nr [...] o pow. 11 437 m²). Co więcej, w razie potrzeby przeznaczenia w planie miejscowym określonego terenu na cele publiczne, wymóg objęcia takim przeznaczeniem całej działki ewidencyjnej mógłby być sprzeczny z zasadą niezbędności wywłaszczenia (art. 21 Konstytucji RP), zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także zasadą dobra wspólnego (art. 2 Konstytucji RP – zakres przeznaczenia terenu na cele publiczne determinuje bowiem wysokość wydatków publicznych związanych z nabyciem takiego terenu przez władze publiczne). Uzupełniająco warto dodać, że część działki [...] przeznaczona w Palnie Miejscowym pod usługi znacznie przekracza minimalną wielkość działki usługowej, jaka może powstać w wyniku podziału dokonanego na podstawie tej Uchwały, tj. 2000 m² (§ 18 pkt 3 lit.e Uchwały). Zatem teza skargi, że część usługowa działki nie może być racjonalnie zagospodarowana, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Ponadto, ustawodawca uregulował skutki sytuacji, w których korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.). Przy czym w odniesieniu do działki nr [...] jej dotychczasowe przeznaczenie określał powołany wyżej plan miejscowy z 2007 r. (były to uprawny rolne).

IV.7. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące niezgodności Planu Miejscowego ze Studium (zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 i z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Oceniając zarzut naruszenia postanowień studium należy mieć w pierwszej kolejności na uwadze charakter tego aktu prawnego. Otóż studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), a przede wszystkim jest aktem polityki przestrzennej gminy, w tym określającym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ogólny, kierunkowy charakter studium potwierdza również skala, w jakiej studium jest sporządzane (od 1:5.000 do 1:25.000). Studium nie jest również podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy wykładni studium należy brać pod uwagę nie tylko rysunek studium, ale również jego część tekstową. Przenoszą te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że działka [...] w Planie Miejscowym w części została przeznaczona pod usługi, co pokrywa się z przeznaczeniem tego terenu w Studium. Równocześnie należy zauważyć, że na tym samym rysunku Studium ujęto drogę krajową nr [...] oraz drogę krajową nr [...], zaznaczając, że są to drogi "adaptowane". Co więcej, w odniesieniu do tych dwóch dróg na rysunku Studium drogi te oznaczono jako "ponadlokalne inwestycje celu publicznego" (symbol **). Reasumując, już w świetle rysunku Studium oczywiste jest, że planowana była rozbudowa istniejących dróg krajowych nr [...] i [...] jako ponadlokalnych inwestycji celu publicznego. Przebudowa taka, co równie oczywiste, z reguły odbywa się kosztem zajęcia części gruntów sąsiednich. Właściciel każdej z nieruchomości zlokalizowanej w rejonie tych dróg, w świetle rysunku Studium, musiał się zatem liczyć, że jego nieruchomość może zostać w całości lub w część przeznaczona pod cel publiczny. Studium, z uwagi na jego ogólny charakter oraz skalę mapy, nie jest przy tym aktem prawnym, w którym można wskazać dokładny zakres terytorialny planowanej modernizacji drogi krajowej. Następuje to z reguły dopiero na etapie uchwalania Planu Miejscowego, przy czym w zakresie inwestycji drogowych ustalenia planu miejscowego nie są wiążące dla organów wydających decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11i ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Dz. U. z 2018 r., poz. 1474; por. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II OSK 208/12, CBOSA). Wskazane wyżej ustalenia rysunku Studium w pełni korespondują z tekstem Studium, gdzie m. in. na s. 97, w rozdziale "Kierunki przekształceń układu drogowego", wskazano na potrzebę przebudowy drogi ekspresowej [...] ([...]) oraz drogi krajowej nr [...]. Reasumując, zarzut niezgodności Planu Miejscowego ze Studium jest bezzasadny, a twierdzenia skarżących w tej kwestii są wynikiem wybiórczej, a nie całościowej, lektury rysunku oraz tekstu Studium.

IV.8. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące braku podstaw do wprowadzenia do Planu Miejscowego postanowień związanych z planowaną przebudową dróg krajowych nr [...] i [...] (zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 12 ust. 3 u.p.z.p., art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.). Po pierwsze, wyżej już wskazano, że przebudowa przedmiotowych dróg krajowych była przewidziana w Studium (zarówno na rysunku, jaki i w części tekstowej) w ramach ponadlokalnych inwestycji celu publicznego. Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi, ta inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym była ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Odwołać należy się tu do obowiązującego w dacie przyjęcia Uchwały ([...] stycznia 2018 r.) planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], tj. uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., dalej: "Plan Województwa"; uchwała dostępna jest m. in. na stronie [...]. Droga krajowa nr [...] w Planie Województwa jako element postulowanego korytarza [...] [...]. (s. 46). Droga ta, w tym na odcinku obejmującym [...], jest wskazana jako element Transeuropejskiej Sieci Transportowej TEN-T (s. 179). Następnie, budowę i przebudowę drogi ekspresowej [...], w tym na mającym znaczenie w niniejszej sprawie odcinku [...], wskazano w Palnie Województwa w ramach polityk i strategicznych układów budowy dróg w województwie [...] (s. 47). Przede wszystkim jednak, inwestycje w postaci przebudowy drogi krajowej nr [...] (w tym na odcinku obejmującym [...] oraz drogi krajowej nr [...] zostały wskazane wprost w Planie Województwa jako "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym z zakresu infrastruktury transportowej" (odpowiednio s. 133 i 136). Plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest przy tym aktem prawym o jeszcze bardziej ogólnym charakterze niż studium, a w szczególności w planie tym nie określa się dokładnego przebiegu danej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (zob. też mapy 23 i 24, s. 148 - 149 Planu Województwa; ubocznie trzeba zauważyć, że do chwili obecnej brak jest aktu wykonawczego dotyczącego szczegółowych wymagań co do zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego województwa – art. 40 u.p.z.p.). Reasumując, Rada była nie tylko uprawniona, ale wręcz zobowiązana, do uwzględnienia w Planie Miejscowym inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym dotyczących dróg krajowych nr [...] i nr [...]. Źródłem tego obowiązku były jednak postanowienia Planu Województwa (zob. m. in. art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p.), a nie, jak twierdzą skarżący w piśmie z dnia [...] września 2018 r., przepis kompetencyjny w postaci art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. Przedmiotowy obowiązek uzgodnienia projektu planu miejscowego z zarządem województwa oraz właściwym zarządcą drogi ma na celu zapewnienie zgodności planu miejscowego m. in. z planem zagospodarowania przestrzennego województwa w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Zadaniem organu wyspecjalizowanego, jakim jest GDDKiA, jest wówczas m. in. dopilnowanie, aby szczegółowe postanowienia planu miejscowego, co do zakresu terenu niezbędnego do przeprowadzenia tych inwestycji, pozostawały w zgodzie z aktami określającymi konkretny przebieg nowej lub modernizowanej drogi (np. decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach – w niniejszej sprawie jest to decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w sprawie przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...]) oraz przepisami odrębnymi dotyczącymi projektowania dróg (zob. np. art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Po trzecie, nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty co do naruszenia art. 48 u.p.z.p. poprzez odwołanie się przez organy uzgadniające do uchwał Rady Ministrów w sprawie Programu Budowy Dróg Krajowych. Rację ma skarżący, że jako podstawę prawną tych programów wskazuje się nie art. 48 u.p.z.p., ale art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077). Konstatacja ta nie podważa jednak znaczenia tego aktu planowania na poziomie centralnym dla planowania przestrzennego na poziomie województwa, a następnie na szczeblu gminy. Z punktu widzenia infrastrukturalnych inwestycji publicznych zagadnieniem o podstawowym znaczeniu jest bowiem to, czy są zagwarantowane odpowiednie środki na przeprowadzenie tej inwestycji. Stąd też zgodnie z art. 39 ust. 5 u.p.z.p., w planie zagospodarowania przestrzennego województwa umieszcza się te inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w ust. 3 pkt 3, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością. Program Budowy Dróg Krajowych uchwalany przez Radę Ministrów spełnia oczywiście kryteria określone w art. 39 ust. 5 u.p.z.p. Na zakończenie należy dodać, że przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku obejmującym [...] jest przewidziana pod pozycją [...] "Listy zadań inwestycyjnych, które mogą być realizowane w ramach Programu", stanowiącej element Programu Budowy Dróg Krajowych na lata [...] (z perspektywą do [...] r.), który został z kolei zatwierdzony [...] września 2015 r. uchwałą Rady Ministrów, zmienioną m. in. uchwałą Rady Ministrów z [...] lipca 2017 r. (z dokumentami tymi można zapoznać się na stronie [...]. Warto dodać, że z treści Planu Wojewódzkiego wynika z kolei, że inwestycja ta była przewidziana również w poprzednim Programie Budowy Dróg Krajowych na lata [...](s. 133).

IV.9. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.

-----------------------

13