Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1645/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1, art. 20
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1999/11 w sprawie ze skargi A. V., J. V.-M. i M. V. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1999/11, uwzględnił skargę A. V., J. M. M. i M. V. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji – i uchylił tę decyzję, jak również decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], stwierdzając zarazem, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, jak też zasądzając od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących solidarnie kwotę 491 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] grudnia 1965 r. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...],[...][...] i [...] oraz [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G., oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o powierzchni około [...] ha, stanowiącej własność B. V., M. V. i R. V.

Postanowieniem z [...] lutego 1966 r. nr [...] w [...]Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] sprostowało ww. decyzję z [...] grudnia 1965 r. w ten sposób, że w wierszu dwunastym decyzji za wyrazem "G." dodano "[...]", zaś w wierszu czternastym za "o pow. [...] m2" dodano "oraz [...] o pow. [...] m2".

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] marca 1966 r. orzekło o przyznaniu M. V., B. V. i R. V. odszkodowania w kwocie [...] zł za wywłaszczoną ww. decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1965 r. część nieruchomości.

A. V. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji. Pismem z 10 października 2005 r. ograniczył ww. wniosek poprzez wskazanie, że żąda stwierdzenia nieważności jedynie decyzji z [...] marca 1966 r. Po jego rozpatrzeniu Minister Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...] umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1965 r. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1966 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. V. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ nadzoru podnosząc, że w dotychczasowej praktyce zarówno sądy administracyjne, jak i organy administracyjne nie miały zastrzeżeń i wątpliwości co do właściwości organów w przedmiotowej sprawie.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. V. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2011 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1966 r. nr [...] w [...] o przyznaniu odszkodowania za część nieruchomości, wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1965 r. nr [...] w [...].

W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzorczy wyjaśnił, że organy powinny przestrzegać swojej właściwości zarówno w momencie wszczęcia, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jak wskazał Minister Infrastruktury w decyzji z [...] maja 2011 r. właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Natomiast w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Zatem wyjątki od zasad ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego muszą wynikać z ustaw szczególnych, a taką szczególną ustawą jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Wskazując na powyższe Minister zważył, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.). Zgodnie z art. 14 tej ustawy organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości. Jednocześnie, stosownie do jej art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2, odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Przy czym przedmiotowa decyzja została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] jako organ I instancji, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu II instancji – Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Zatem w celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności przedmiotowej decyzji należy najpierw ustalić organ, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. W aktualnym stanie prawnym, jak podał Minister, sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. Na podstawie art. 9a tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Tak więc w obecnym systemie prawnym, zdaniem organu nadzoru, Wojewoda [...] jest organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1966 r. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy organ nadzoru podniósł, że umorzenie postępowania przed Ministrem Infrastruktury oznacza jedynie, że sprawa zostanie przekazana do Wojewody Pomorskiego, który rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeśli organ wszczął postępowanie, to powinien je procesowo zakończyć, stosując na przykład art. 105 § 1 K.p.a., a gdy tego rodzaju decyzja stanie się ostateczna, może przekazać sprawę organowi właściwemu. Skoro zatem w ocenie Ministra organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Pomorski, to postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Jednocześnie wniosek A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1966 r. zostanie przekazany według właściwości do Wojewody [...].

Na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. V., M. V. i J. M. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 19, 65 § 1 i art. 105 K.p.a. poprzez ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że uznanie rozstrzygnięcia Ministra za prawidłowe oznaczałoby, że wszystkie decyzje wydane przez ten organ do 2011 r. (w takich samych stanach faktycznych i prawnych) zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto skarżący wskazali, że organ administracji powinien z urzędu przestrzegać swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. W przypadku stwierdzenia, że nie jest właściwy do rozstrzygnięcia danej sprawy powinien przekazać wniosek do właściwego organu. Skarżący dodali, że w niniejszej sprawie nie został wszczęty spór kompetencyjny. W związku z czym skierowanie obecnie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej do Wojewody [...] nie daje gwarancji, iż organ ten przyjmie sprawę do rozpatrzenia i czy Wojewoda w trakcie prowadzenia sprawy nie stwierdzi swojej niewłaściwości lub zostanie to podniesione w trakcie postępowania przez strony. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

30 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

W jego uzasadnieniu Sąd I instancji przywołał wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), który ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Wskazał, że praktyka ta była niezmienna na przestrzeni kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia. Sąd I instancji podał, że w powołanym powyżej orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Oznacza to, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej, jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.

Sąd I instancji wskazał również, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy[ało] oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji".

Sąd I instancji stwierdził, że w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych nie można lekceważyć kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji – zasady demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia1997 r. sygn. akt K 22/96, OTK 1997/5- 6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie Sądu I instancji nie istnieją uzasadnione powody, aby od tej praktyki odstąpić.

Sąd I instancji zauważył również, że w orzecznictwie pojawił się pogląd, iż z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Sąd I instancji podzielił jednak stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu, zgodnie z którym artykuł 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. Sąd uznał, że regulacja art. 7 Konstytucji wyraźnie wskazuje na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wojewoda zobowiązany jest do działania w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tj. dotyczących spraw określonego rodzaju. Wojewoda może w sposób władczy kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, tylko jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy z 2009 r. wskazuje jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Zdaniem Sądu meriti samo wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej z wyroku Sądu Najwyższego z 3 września 1998r., sygn. akt III RN 83/98.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 2 K.p.a. i art. 157 § 1 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący obecnie organ – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...],

b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 K.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...], a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą,

c) naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 9a tej ustawy w zw. z art. 17 pkt 2 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji,

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., 157 § 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędne zastosowanie art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zasada demokratycznego państwa prawnego i wywodzone z niej wartości pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych uniemożliwiają rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w pierwszej instancji przez wojewodę,

b) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji.

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a, skarżący kasacyjnie wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok,

b) zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasator wskazał, iż art. 17 K.p.a., ani żaden inny obowiązujący obecnie przepis, nie ustalają organów wyższego stopnia w stosunku do organów, które aktualnie nie istnieją. Wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym (np. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji) traktowane jest jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie, które prowadzone jest na podstawie obowiązujących przepisów. Do tych przepisów należą m. in. przesłanki stwierdzenia nieważności, czy określenie organu właściwego rzeczowo do rozpatrzenia wniosku. Istotne jest odróżnienie tego, który z istniejących organów jest właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku od tego, według jakich przepisów badana jest ważność decyzji.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że dla ww. kwestii istotne znaczenie ma uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00, w której wskazano, iż art. 17 K.p.a. nie odnosi się do problemu jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku organów w nim nie wymienionych. Kasator stwierdził, że nie można obecnie stosować przepisów określających właściwość organu wyższego stopnia obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji, gdyż naruszałoby to zasadę prawa konstytucyjnego i administracyjnego, iż organ może działać na podstawie przepisów obowiązujących. Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, iż należy odróżnić określenie organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji od tego, według jakich przepisów organ właściwy bada ważność decyzji.

Kasator podniósł ponadto, że w ww. uchwale wyrażono pogląd, że nie jest trafne proste utożsamianie terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego przed reformą administracyjną wprowadzoną w 1990 r. z terenowym organem administracji rządowej (wojewodą) utworzonym w związku z wprowadzeniem reformy administracyjnej w 1990 r. Wskazano, że nie jest wystarczającym argumentem stwierdzenie, że skoro przed dniem 27 maja 1990r. minister był organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, to również po tej dacie minister jest organem wyższego stopnia, ponieważ jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody jako terenowego organu administracji rządowej. Tym samym nie ma podstaw prawnych do przyjęcia poglądu, że zachodzi tożsamość pomiędzy terenowymi organami administracji państwowej przed reformą wprowadzoną w 1990 r., a terenowymi organami administracji rządowej utworzonymi w wyniku wprowadzenia tej reformy.

Zdaniem kasatora, gdyby Sąd zastosował obecnie obowiązujące przepisy, wówczas oddaliłby skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że w przedmiotowej sprawie Sąd nie uzasadnił podstawy prawnej uprawniającej ministra do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji, a jedynie ograniczył się do zacytowania fragmentu wyroku Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. i wskazał, iż właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie powołanie się na praktykę orzeczniczą nie może uzasadniać właściwości Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej do rozpoznania sprawy. Konieczne jest do tego powołanie konkretnej podstawy prawnej. Sąd w zaskarżonym wyroku nie podał przepisów, z których ta właściwość wynika, co stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności zaskarżonego orzeczenia należy najpierw wskazać organ, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a. przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania. Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej. Ponadto zgodnie z art. 129 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda.

Oznacza to, że w obecnym systemie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] jest Wojewoda [...].

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji kasator zwrócił uwagę na brak przepisów wskazujących, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przejmuje kompetencje Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Taki stan rzeczy nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie autora skargi kasacyjnej uznać należy, że ustalenie właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący obecnie organ opiera się na zastosowaniu odpowiedniej reguły interpretacyjnej. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie przyjęcia innej uniwersalnej i powszechnie przyjętej w orzecznictwie reguły. Ugruntowane jest bowiem orzecznictwo wskazujące, że jeśli nastąpiła zmiana w strukturze administracji publicznej skutkująca zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, należy najpierw ustalić organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 K.p.a. określa się organ wyższego stopnia, jako właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 157 § 1 K.p.a.

Pismem z 14 czerwca 2012 r. skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu także przesłanki, o których mowa w art. 189 P.p.s.a. W pozostałych przypadkach zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sąd kasacyjny nie może tych podstaw kasacyjnych uzupełniać czy w inny sposób modyfikować, a tym samym nie jest uprawniony do oceny zaskarżonego orzeczenia pod kątem innych przepisów, których naruszenia strona nie zarzuciła w skardze kasacyjnej.

Niniejsza skarga kasacyjna, podlegająca rozpoznaniu w tych granicach, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty te, tak w warstwie procesowej, jak i materialnej, w istocie sprowadzają się do kwestionowania właściwości Ministra Infrastruktury (obecnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju) do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wypłacie odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

Na wstępie zasadnym jest wskazane, że kwestia właściwości organów w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy, które już nie funkcjonują w systemie organów administracji publicznej, budzi wątpliwości, czego dowodem są liczne uchwały podejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, mające na celu zarówno wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i zawierające rozstrzygnięcia tych zagadnień prawnych w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 października 2012 r. (I OSK 285/12, publ. http://cbois.nsa.gov.pl), nie została wypracowana jedna generalna zasada ustalania organu wyższego stopnia do rozpoznawania spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy, które nie funkcjonują już w strukturze organów administracji publicznej. Wynika to ze złożoności stanów prawnych w poszczególnych sprawach m.in. w zakresie przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę wydania kwestionowanego aktu administracyjnego, jak również odnoszących się do usytuowania poszczególnych organów w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, czy ich kompetencji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi jednak jakichkolwiek wątpliwości, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do sprawy rozpatrywanej w postępowaniu zwykłym. Sprawa ta rządzi się własnymi regułami również w zakresie ustalenia właściwości organu. Zgodnie z art. 157 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 K.p.a., przy uwzględnieniu art. 20 K.p.a., generalnie nie powinno budzić poważanych wątpliwości. Natomiast w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia, biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 K.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję, a nie z materialnoprawną podstawą jej wydania, regulującą kwestie właściwości organów.

Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której decyzja ta została wydana. Zasada ta obowiązuje również w przypadku decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, gdzie do stwierdzenia nieważności właściwym będzie organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 K.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję (por. uchwala siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Uchwała ta wprawdzie odnosi się do organu, który funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej, tym niemniej wyrażony w jej uzasadnieniu pogląd co do charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, cechuje uniwersalizm. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem administracyjnym deklaratoryjnym, stwierdza bowiem, że zakwestionowana decyzja już w dacie jej wydania dotknięta była wadą nieważności, której skutki zniesione są ex tunc.

Zauważyć przy tym należy, że od szeregu lat, zarówno organ rozstrzygający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej (od 9 lutego 1961 r. do 28 listopada 1973 r. przez organ do spraw wewnętrznych tego prezydium), jak i sądy administracyjne, nie miały wątpliwości, iż stosownie do art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 17, 20 K.p.a. organem właściwym w tych sprawach jest określony minister. Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z 3 września 1998 r., RN 83/98, a także doktryna (m.in. Robert Sawuła w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 r., II SA 2554/01, publ. w "Samorządzie Terytorialnym" 2003, nr 5).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do odstąpienia od powyższego stanowiska.

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w jego brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji (tekst jedn. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.), o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 ww. ustawy odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawane było przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia, która zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy działała przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Komisja ta miała jedynie charakter organu odwoławczego, co wynikało z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1964 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz. U. Nr 17, poz. 95), nie posiadała natomiast uprawnień nadzorczych przypisanych organowi wyższego stopnia.

Zarówno w orzecznictwie (m.in. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 5 marca 2001 r., OSK 1/01, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 95), jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że kompetencje odwoławcze i nadzorcze są różne. Odmienne są także zadania organu odwoławczego i organu podejmującego decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Taki stan rzeczy miał miejsce w przypadku Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń, która posiadała jedynie kompetencje odwoławcze. Natomiast organem wyższego stopnia, stosownie do art. 13 pkt 2 K.p.a. (w jego brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej) w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Obowiązujący w tym czasie art. 138 § 1 K.p.a., podobnie jak obecnie art. 157 § 1 K.p.a., przewidywał, że organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez organ naczelny – ten organ. Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia był minister.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy zważyć należy, że zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zniesienie organu, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym, nie powinno stanowić przeszkody do określenia organu właściwego w postępowaniu nadzorczym, zgodnie z generalną zasadą wynikającą z art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 K.p.a.

Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, byłoby uzasadnione w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W niniejszej sprawie, na co wskazano powyżej, organem tym był minister. I stosownie do art. 157 § 1 K.p.a., to minister jest nadal organem właściwym do rozstrzygania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze uprawnione jest stwierdzenie, że Minister Infrastruktury, stosownie do art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 20 K.p.a., był w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podkreślenia przy tym wymaga, że stanowisko zbieżne z przedstawionym było już prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 27 czerwca 2012 r., I OSK 984/11, wyrok z 24 października 2012 r., I OSK 285/12).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej, tak dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, nie są zasadne.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności organu administracji, zasadnie uznając, co znajduje potwierdzenie w przedstawionej wcześniej argumentacji, że skarżony organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd meriti szczegółowo uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, wskazując dlaczego minister jest organem właściwym w sprawie. Argumentacja Sądu meriti nawiązuje do poglądów prezentowanych w przedmiotowej materii w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

W realiach rozpoznawanej sprawy odniesienie do wypracowanego orzecznictwa było jak najbardziej uzasadnione. Wszak ustalenie właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ obecnie nieistniejący, opiera się zasadniczo na zastosowaniu odpowiedniej reguły interpretacyjnej. Reguły te zostały w dotychczasowym orzecznictwie wypracowane. Uprawnione jest stanowisko Sądu meriti, odwołujące się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że utrwalona praktyka orzecznicza ma niewątpliwie wpływ na pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które to wartości wywodzone są z art. 2 Konstytucji – zasady demokratycznego państwa prawnego.

Istotne jest, że Sąd pierwszej instancji odnotował też istnienie w orzecznictwie poglądów odmiennych, wyjaśniając wszak dlaczego poglądów tych nie podziela. Zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP zasadza się na zbytnim uproszczeniu stanowiska Sądu meriti. Sąd ten, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie uznał, że zasada demokratycznego państwa prawnego i wywodzone z niej wartości takie jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych uniemożliwiają rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w pierwszej instancji przez wojewodę. Ocena Sądu dezawuująca stanowisko organu, iż to wojewoda jest organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, opierała się na analizie przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, a w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 tej ustawy, przy czym zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy należy uznać za chybiony. Przepis ten wskazuje na wojewodę, jako organ I instancji w sprawach tam okeślonych, natomiast art. 3 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Norma ta jedynie w sposób ogólny określa zakres działania wojewody i jako taka nie może w sposób samodzielny stanowić podstawy do działania wojewody jako organu wyższego stopnia. Niezbędne jest bowiem wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który pozwala wojewodzie działać w konkretnej kategorii spraw, przewidując kompetencje wojewody do ich załatwienia. Z powodów naprowadzonych powyżej omawiany przepis nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestników – M. V., A. V. i J. V. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem nie udokumentowano, że takie koszty zostały poniesione. Do kosztów tych nie można zaliczyć opłaty za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż pismo z 14 czerwca 2012 r., sporządzone przez pełnomocnika uczestników, z uwagi na brak treści od pisma tego rodzaju wymaganych, nie może być uznane za odpowiedź na skargę kasacyjną, której sporządzenie i wniesienie obliguje do zasądzenia zwrotu kosztów.