Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 888/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1361/16 w sprawie ze skargi M. S.A. na decyzję E. Sp. z o.o. w E. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1361/16, po rozpoznaniu skargi Mostostal Warszawa S.A. (dalej: "skarżąca") uchylił zaskarżoną decyzję [...] sp. z o.o. w E. (dalej także jako: "spółka") z [...] października 2016 r., nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją z [..] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżąca pismem z 29 lipca 2016 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, następnie pismem z 5 września 2016 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, której przedmiotem miało być udzielenie informacji o dostawcach biomasy na rzecz podmiotu zobowiązanego, czyli [...] sp. z o.o.

Spółka [...] w decyzjach z [...] sierpnia 2016 r. oraz [...] października 2016 r. odmówiła udostępnienia wnioskowanych informacji. W obu decyzjach stwierdziła, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, a w konsekwencji niezbędne jest wykazanie szczególnego interesu publicznego przez skarżącą. Ponadto spółka wskazała, że lista dostawców stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. dalej: "u.d.i.p.") i na tej podstawie nie może być ona udostępniona.

Następnie pismem z 10 listopada 2016 r. skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję z [...] października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zwróciła się o zobowiązanie spółki [...] do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez błędne jego zastosowanie w wyniku wadliwego przyjęcia przez podmiot zobowiązany, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył informacji publicznej przetworzonej,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez błędne jego zastosowanie wskutek wadliwego uznania przez podmiot zobowiązany, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył tajemnicy przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w swoich decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że wnioskowane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznych. Nie ulega to wątpliwości, ponieważ żądane dane dotyczą podmiotu realizującego zadania publiczne czyli Spółki [...]. Ponadto przedmiotem wniosku skarżącej jest informacja o dostawcach biomasy na rzecz podmiotu zobowiązanego, czyli [...] sp. z o.o. , która to informacja ma charakter informacji publicznej. Sąd zwrócił uwagę, że nie kwestionuje tego nawet organ, który jednak podniósł, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, a w konsekwencji niezbędne jest wykazanie szczególnego interesu publicznego przez stronę skarżącą. Sąd zwrócił także uwagę, że spółka wykazała, iż lista dostawców stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i na tej podstawie nie może być ona udostępniona.

W ocenie Sądu informacja o dostawcach biomasy na rzecz podmiotu zobowiązanego, czyli [...] Sp. z o.o., nie ma cech informacji przetworzonej. Prosty wykaz czy też zestawienie podmiotów, nawet jeśli jest ich kilkanaście, czy też nawet kilkadziesiąt, jest typową informacją prostą. Przy jej wyodrębnieniu z całą pewnością nie jest potrzebne uruchomienie szczególnego procesu intelektualnego czy też zaangażowanie znacznych sił kadrowych spółki. Tym samym brak było konieczności wykazania po stronie skarżącej istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, uprawniającego do uzyskania żądanych informacji.

Następnie Sąd wskazał, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Tym samym, aby podmiot obowiązany mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji, musi zachodzić koniunkcja elementów: materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji spółka wskazała jedynie, że zastrzeżenie w umowie tajemnicy może powodować odmowę udzielenia informacji. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z tym twierdzeniem. Jest to bowiem jedynie aspekt formalny tajemnicy przedsiębiorcy. Natomiast spółka zupełnie pominęła aspekt materialny. Tym samym uznać należy, że w zaskarżonych decyzjach spółka w żaden sposób nie wykazała, że materia, której dotyczy wniosek objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy. Spółka [...] nie uzasadniła, że zaistniała w sprawie przesłanka, która uprawniałaby ją do odmowy udzielenia wnioskowanych informacji. Dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie rzeczonej tajemnicy, nie wystarczy zatem samo wskazanie takiej tajemnicy. Niezbędne jest wykazanie jej zaistnienia, czyli uzasadnienia i wykazanie faktycznego objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu niezbędne jest przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście wskazywanej tajemnicy. Innymi słowy w uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany musi wykazać zaistnienie takiej tajemnicy w stosunku do wnioskowanych danych. Tego w zaskarżonej decyzji nie uczyniono.

Spółka w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej. Jednocześnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez przyjęcie, że informacja publiczna w postaci wykazu dostawców biomasy podmiotu zobowiązanego nie ma cech informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy jest to informacja wymagająca przygotowania dla skarżące,, na podstawie posiadanych przez spółkę informacji prostych,

art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez uznanie, źe materia, której dotyczył wniosek skarżącej, nie jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, podczas gdy wykaz dostawców chroniony jest jako tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustaw z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 1993 r. Nr 47, poz. 211 ze zm., dalej: “u.z.n.k."), a tajemnica przedsiębiorcy, na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma co najmniej tak samo szeroki zakres znaczeniowy jak tajemnica przedsiębiorstwa określona w art. 11 ust. 4 ww. ustawy,

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: “P.p.s.a.") w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że spółka nie wykazała istnienia przesłanki materialnej warunkującej uznanie informacji publicznej jako stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2016 r., podczas gdy przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy jest spełniona dla informacji obejmującej wykaz dostawców paliwa z samej istoty tej informacji, jak również spółka wskazywała, źe żądana przez skarżącą informacja publiczna jest ściśle związana z działalnością gospodarczą prowadzoną przez spółkę,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art, 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegające na pominięciu okoliczności wynikających z akt sprawy, wskazujących na fikcyjne uzasadnienie uzyskania informacji publicznej przetworzonej w jakim miałoby to mieć szczególnie istotne dla interesu publicznego, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2016 r., podczas gdy rzeczywistym powodem wnioskowania o informację publiczną przez skarżącą jest wykorzystanie uzyskanej informacji publicznej dla celów sporu sądowego dotyczącego łączącej strony umowy, przeciwko spółce.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W przypadku gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). W przedmiotowej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd mając na uwadze ich wzajemne relacje, celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie.

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Tym bardziej zatem wymagało dokonania jego wykładni. W wyroku z 16 marca 2018 r., I OSK 915/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębnienia w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05), na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (por. wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej" (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

Jednocześnie, w orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15).

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd I instancji uznając, że prosty wykaz czy też zestawienie podmiotów – dostawców biomasy, nawet jeśli jest ich kilkadziesiąt, jest typową informacją prostą, nie dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W istocie w uzasadnieniu decyzji organ przytoczywszy szeroko poglądy prezentowane w orzecznictwie, a odnoszące się do rozumienia pojęcia informacji przetworzonej, nie podał jednak jakie ponadstandardowe czynności musiałby wykonać, aby żądany wykaz został utworzony. Stwierdzenie jedynie, że organ nie dysponuje gotową informacją w postaci wykazu dostawców paliwa, utrwaloną na jakimkolwiek nośniku, należy uznać za niewystarczające dla zakwalifikowania wnioskowanej informacji za informację przetworzoną. Przygotowanie prostego wykazu, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, nie wymaga uruchomienia szczególnego procesu intelektualnego, czy też angażowania znacznych sił kadrowych. Sytuacja wyglądałaby odmiennie, gdyby dla przygotowania żądanego wykazu, obejmującego wiele pozycji, należałoby dokonać przeglądu dużej liczby dokumentacji, zgromadzonej dodatkowo np. na różnych nośnikach, co wymagałoby zaangażowania co najmniej kilku pracowników, ale na takie uwarunkowania organ nie wskazał. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. okazał się nietrafny.

Z uwagi na przyjęcie, iż realizacja wniosku z 29 lipca 2016 r. wymaga udzielenia informacji publicznej prostej zbędnym jest odnoszenie się do podniesionego w skardze kasacyjnej problemu wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został również oparty zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zauważenia przy tym wymaga, że kasator podważając wykładnię pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" dokonaną przez Sąd I instancji, odwołuje się w znacznym zakresie do takiego samego rozumienia tego pojęcia, jakie przedstawił Sąd I instancji.

Ustanowione w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do uzyskania informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Może podlegać ograniczeniu wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2950/14).

Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika zasada jawności informacji publicznej. Ograniczenia prawa do informacji publicznej ustanowione zostały w art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 ustanawia ograniczenia ze względu na inne akty prawne chroniące wskazane w nich tajemnice. Z brzmienia ww. przepisu wynika, że akt taki musi mieć rangę ustawy, wobec czego do katalogu tajemnic, o których mowa w ww. przepisie nie można zaliczyć tajemnic ujętych w aktach niższej rangi. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają definicji pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Przy akceptacji orzecznictwa i doktryny na potrzeby stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmuje się definicję pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, którą zwiera przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zgodnie z jego treścią, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich, pojęcie tajemnica przedsiębiorcy, o jakiej mowa wart. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnica przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. Zgodnie z drugim stanowiskiem na tajemnice przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonywania usługi, jej koszt) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). Pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zwiera art. 11 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13, z 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2950/14).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji opowiedział się za drugim z ww. stanowisk co do rozumienia pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa i Naczelny Sąd Administracyjny takie rozumienie tajemnicy przedsiębiorcy w pełni aprobuje.

Jakkolwiek bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na ww. tajemnicę, to jednak jej istnienie musi być w konkretnych przypadku rzeczywiste i niewątpliwe. Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest więc wykazanie, że dane, których udostępnienia na podstawie przepisów ww. ustawy żąda strona, nie mogą zostać ujawnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj., by odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych.

Niewątpliwe w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można przyjąć a limine, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji. Jak się wskazuje w literaturze przedmiotu wkraczanie w tę sferę musi być jednak dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należyta oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA 1/2014, s. 23).

W ramach sądowoaministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na tajemnice przedsiębiorcy, konieczne jest zatem zbadanie przesłanek materialnych i formalnych składających się na tę tajemnicę. Ocena ta musi być dokonywana na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Rozstrzygając indywidualną sprawę w formie administracyjnej decyzji orzekający podmiot zobowiązany jest do zachowania poziomu rzeczowości odpowiedniego do przedmiotu sprawy. Tajemnicę przedsiębiorcy mogą stanowić m. in. informacje posiadające wartość gospodarczą, informacje organizacyjne, technologiczne. W uzasadnieniu decyzji odmownej należy zatem określić, z jakich powodów żądanych informacji publicznych nie można ujawnić. Dodatkowo uzasadnienie odmowy winno umożliwiać sądowi weryfikację stanowiska, że ten określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji. Nie jest przy tym wystarczające odniesienie się w decyzji jedynie do zawarcia w żądanym dokumencie klauzuli poufności. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Podanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Odmowa udostępnienia określonych dokumentów objętych tajemnicą przedsiębiorcy musi być przy tym uzasadniona przez wykazanie, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13). Aby jednak taka kontrola była możliwa, podmiot odmawiający udostępnienia informacji z powołaniem się na omawianą tajemnicę, musi swoje stanowisko zaprezentować w decyzji odmownej, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Organ w obu decyzjach przywołał jedynie orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny dla wykazania rozumienia pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", wskazując w odwołaniu do przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, że na podstawie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. ochronie podlega również informacja handlowa, za którą uważa się listę dostawców bądź klientów. Rozważania organu nie zostały natomiast odniesione w jakimkolwiek zakresie do okoliczności przedmiotowej sprawy, wobec czego Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wobec niewykazania, że udostępnienie żądanej informacji publicznej jest ograniczone ze względu na tajemnice przedsiębiorcy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.