Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 295/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 4 ust. 1 i ust. 4, par. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej E. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 295/20

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 31 października 2017 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w U. wystąpiła do Burmistrza Miasta U. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], obręb-[...], gm. U., usytuowanej w strefie [...] ochrony uzdrowiskowej.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], organ ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Z uwagi na uchybienia proceduralne, po rozpatrzeniu odwołania E.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego postępowania Burmistrz Miasta U. decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania E.P., rozstrzygnięciem Kolegium z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], została ponownie uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na nieusunięcie uchybień proceduralnych.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], organ ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia.

E.P. zaskarżyła rozstrzygnięcie zarzucając przeprowadzenie analizy urbanistycznej z pominięciem interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości i błędne przyjęcie spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała, że w badanym terenie nie występują budynki mieszkalne wielorodzinne, lecz jednorodzinne wielopokoleniowe. Fakt, że na działce nr 1657 znajduje się budynek o wysokości 11 m nie ma znaczenia, ponieważ granica analizy go nie sięga "zahacza wyłącznie o skraj działki". Organ dopuścił również możliwość zabudowy bez zachowania wymaganej odległości od krawędzi jezdni. Zastrzeżenia skarżącej budzi sposób wyznaczenia parametrów w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz szerokości elewacji frontowej. Ponadto organ nie wskazał ile wynosi powierzchnia biologicznie czynna i nie przeanalizował jaka ilość miejsc parkingowych jest rzeczywiście potrzebna. Skarżąca ponownie wskazała, że inwestycja spowoduje zacienienie jej działki, spadnie wartość nieruchomości i nie będzie mogła zabudować jej w dowolny sposób.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Burmistrz Miasta U. uwzględnił zalecenia Kolegium zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] i wydał decyzję lokalizacyjną odpowiadającą prawu.

Kolegium wyjaśniło, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone są w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1945 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.". Zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały natomiast określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 164, p0z. 1588 ze zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem". Jak wynika z § 1 rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Oznaczało, że jeżeli nie ma niezgodności projektowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi od ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to organ rozpatrujący sprawę nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione są przesłanki wydania decyzji wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia i obejmuje 50 nieruchomości, które znalazły się w granicach obszaru analizowanego. W szczególności w analizie należało uwzględnić również te działki, przez które częściowo przechodziła granica analizy.

Z analizy wynika, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma odbywać się poprzez istniejący zjazd z drogi powiatowej nr [...] (ul. A) i istniejący zjazd z drogi gminnej (ul. B). Front terenu objętego wnioskiem stanowi część działki nr 1347/3, która przylega do drogi powiatowej nr 3737E (ul. A) - główny wjazd na działkę. Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 25,5m, w związku z powyższym, organ prawidłowo wyznaczył obszar analizy w odległości 76,5m (25,5m x 3) od granic ewidencyjnych działki objętej wnioskiem. Dodatkowo poszerzono obszar analizy w kierunku południowym, aby w pełniejszy sposób przedstawić funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zlokalizowane wzdłuż drogi powiatowej nr 3737E (ul. A), z której ma odbywać się główny wjazd na teren inwestycji. Organ I instancji podkreślił, że poszerzenie obszaru analizy miało umożliwić uzyskanie kompleksowego obrazu sąsiedniej zabudowy i lepsze wkomponowanie nowej zabudowy w istniejącą tkankę miejską, według zasad ładu przestrzennego.

Organ ustalił, że teren inwestycji jest zlokalizowany w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej oraz zabudowy zagrodowej. Wobec powyższego zasadnie stwierdził, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie naruszy ciągłości funkcji zabudowy w obszarze analizy.

Linia zabudowy została wyznaczona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wskazującego, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ uzasadnił odstępstwo, tym, że teren inwestycji jest położony przy drodze powiatowej nr 3737E (ul. A) i drodze gminnej (ul. B). Znajduje się w centrum Uniejowa, który charakteryzuje się typowym dla historycznego układu miasta usytuowaniem budynków w linii rozgraniczającej drogi (np. budynki na działkach nr: 1322/2,1321, 1320,1319,1318,1314,1351, 1350,1349,1348/1,1363). W szczególności wzdłuż ul. B usytuowanie budynków w granicy z działką drogową jest standardem dla istniejącej zabudowy. Organ wskazał zatem, że zasadnym jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w linii rozgraniczającej drogi gminnej i powiatowej. Wyznaczona w ten sposób linia zabudowy nawiązuje bowiem do typowego dla analizowanego obszaru usytuowania budynków w granicy z działką drogową. W szczególności na działce nr 1363 również mamy do czynienia z działką narożną, gdzie budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy obu działek drogowych przylegających do nieruchomości zabudowanej. W analizie zostało także wskazane, że przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych należy uzyskać zgodę zarządcy drogi powiatowej na usytuowanie zabudowy w odległości mniejszej niż 8m od krawędzi jezdni drogi powiatowej (art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. z 2018 r., póz. 2068 ze zm.) oraz zgodę zarządcy drogi gminnej na usytuowanie zabudowy w odległości mniejszej niż 6m od krawędzi jezdni drogi gminnej (art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych -Dz.U. z 2018 r., póz. 2068 ze zm.).

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został wyznaczony na zasadzie odstępstwa zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy wynika, że parametr w obszarze analizy wynosi od 5% (działka nr 1317) do 100% (działka nr 1351). Średnia wielkość wskaźnika wynosi ok. 40,8%. Organ wskazał, że ustalenie parametru w oparciu o średnią wartość nie odda charakterystycznych cech zabudowy w badanym terenie. Inwestor planuje zabudowę o pow. 265 m2 na działce o pow. 354 m2, co daje wskaźnik wynoszący 75%. W obszarze analizowanym istnieją działki o zbliżonej wielkości rozpatrywanego wskaźnika, tj. działki nr: 1352 (75,5%), 1363 (77%), 1367 (70,5%), 1312 (74,5%). Średnia, która wynosi 40,8% jest mało reprezentatywna dla obszaru analizy, ponieważ wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi od 5% do 100% i cechuje się dużym zróżnicowaniem. Teren inwestycji jest usytuowany w obszarze śródmiejskim, gdzie typowa jest duża intensyfikacja zabudowy, co również uzasadnia wyznaczenie wskaźnika większego od średniej. Dla planowanej inwestycji zasadnym jest zatem ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie od 70% do 80% powierzchni terenu inwestycji. Wyznaczony przedział uwzględnia uzasadniony interes inwestora, a jednocześnie wpisuje się w zastany ład przestrzenny.

Szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizy wynosi od 2,5m (budynki gospodarcze na działkach nr 1313/2, 1365, 1315) do 27m (budynek mieszkalny na działce nr 1345/1). Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizy wynosi 9,3m. Parametr został wyznaczony przez organ na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, jako odstępstwo. Z wniosku wynika, że planowana szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 27m. Organ wskazał, że taka szerokość nie narusza zasady ładu przestrzennego, ponieważ w sąsiedztwie istnieje już budynek mieszkalny o takiej szerokości (działka nr 1345/1). Teren inwestycji jest działką narożną, dobrze wy-eksponowaną, dlatego uzasadniona jest lokalizacja budynku o większych gabarytach, w celu domknięcia kwartału i uniknięcia przerwy w pierzei, która negatywnie oddziaływałaby na percepcję przestrzeni. Dla planowanej inwestycji organ ustalił zatem szerokość elewacji frontowej na poziomie od 9,3m (średnia w obszarze analizowanym) do 27m (maksymalna wielkość w obszarze analizowanym - działka nr 1345/1). Organ pomyłkowo pominął okoliczność, iż działka objęta inwestycją nie posiada szerokości 27m, lecz ok. 26m i określił maksymalną wartość parametru na 27m. Fakt ten pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy mając na względzie, że inwestor planuje zabudować cały front działki (ok. 26m), a w świetle ładu urbanistycznego brak jest ku temu przeszkód.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została ustalona na zasadzie odstępstwa w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z analizy wynika, że wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi od ok. 2m (budynki gospodarcze na działkach nr 1313/2, 1315) do 11m (budynek mieszkalny na działce nr 1657). Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ww. budynków wynosi 4,1 m. Inwestor wnioskuje o parametr o wartości 8m. Organ wskazał, że odstępstwo od średniej jest uzasadnione funkcją planowanego budynku. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozwoliłaby na realizację budynku do 2 kondygnacji naziemnych (parter, ewentualnie parter + poddasze użytkowe). Budynki o funkcji wielorodzinnej wymagają większej wysokości, jeśli mają być funkcjonalne. Ponadto wyliczona średnia jest zaniżana przez dużą ilość niewielkich budynków gospodarczych w obszarze analizy i dlatego nie powinna być punktem odniesienia dla wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał, że analizowana wartość parametru dla budynków o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi: 9m (działka nr 1317), 7m (działka nr 1336), 8,5m (działka nr 1337), 9m (działka nr 1341), 9m (działka nr 1345/1), 8m (działka nr 1347/1), 7m (działka nr 1347/2), czyli mieści się w przedziale od 7m do 9m. Dla wnioskowanej inwestycji zasadnym jest zatem ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie od 7m do 9m, ponieważ w takim przedziale kształtuje się rozpatrywana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych w badanym terenie. Kolegium zauważyło, że organ analizując przedmiotowy parametr przyjął do porównań nie tylko budynki mieszkaniowe wielorodzinne, ale także budynku mieszkaniowe wielorodzinne spełniające równocześnie funkcję usługową. Pominął jednak budynek na działce nr 1657 o wartości parametru 11 m. Budynki mieszkaniowe wielorodzinne (bez funkcji usługowej) istniejące na działkach nr 1317, 1336, 1341, 1345/1 i 1347/1, posiadają wartość parametru w przedziale od 7m do 9m. Wobec powyższego dla planowanej inwestycji istotnie zasadnym jest ustalenie parametru na ww. poziomie właściwym dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Budynki w obszarze analizowanym posiadają dachy jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe. Spadki połaci mieszczą się w przedziale od 5° do 50°. Wysokości głównych kalenic mieszczą się w przedziale od 2m do 11 m. Kalenice główne budynków są prostopadłe lub równoległe do frontów działek. Dla wnioskowanej inwestycji organ w oparciu o § 8 rozporządzenia, a także wniosek inwestora ustalił zatem geometrię dachu, tj. dach wielospadowy, ze spadkiem połaci od 10° do 30°, kalenica główna na poziomie od 9m do 10m, prostopadła lub równoległa do frontu działki.

Nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej, jak i powiatowej oraz uzbrojenie terenu wystarczające do realizacji zamierzenia budowlanego (istniejące przyłącza: elektroenergetyczne, wodociągowe i kanalizacyjne).

Ponadto organ stwierdził, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Na podstawie danych z rejestru gruntów wynika, że działka nr 1347/3, obejmuje grunty rolne zabudowane na gruntach ornych klasy IVa (Br-RIVa). Działka położona jest w granicach administracyjnych miasta U..

Decyzja została uzgodniona z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...]), Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...]), Zarządem Powiatu w P. (postanowienie z dnia [...] października 2019 r., znak: [...]), zarządcą drogi gminnej (uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), Dyrektorem Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), Ministrem Zdrowia (uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), Starostą [...] (uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), jest nadto zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium stwierdziło również, że rozstrzygnięcie zawiera elementy wymagane ustawą, a wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, tj. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Decyzja posiada załączniki, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, tj. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną oraz mapę w skali 1:1000.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej Kolegium wskazało, że przepisy rozporządzenia nie przewidują obowiązku ustalania parametru w postaci powierzchni biologicznie czynnej, wobec tego organ nie dokonał jego wyznaczenia, co wyjaśnił w analizie. Ponadto zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mają wpływu na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Studium nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.).

W kwestii miejsc parkingowych w pkt. 2 ppkt 4 lit. h tiret trzecie decyzji organ wskazał, że należy przewidzieć jedno miejsce postojowe/garażowe na każdy lokal mieszkalny. Zapis ten odpowiada § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164, póz. 1589) wskazującemu, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Kwestia zacienienia nieruchomości w związku z realizacją inwestycji nie stanowi przedmiotu postępowania mającego na celu ustalenie warunków zabudowy. W postępowaniu tym nie analizuje się zgodności inwestycji z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) oraz jej przepisami wykonawczymi, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom Prawa budowlanego, w tym kwestii zacienienia nieruchomości sąsiednich. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie są również zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Wszelkie uwagi i zastrzeżenia w kwestii zacienienia nieruchomości skarżąca będzie mogła zatem wnosić na etapie odrębnego od niniejszego postępowania prowadzonego przez starostę a mającego na celu wydanie inwestorowi pozwolenia na budowę.

W przypadku, kiedy w związku z realizacją inwestycji nieruchomość straciłaby na wartości, skarżąca ma prawo do ubiegania się o stosowne odszkodowanie wytaczając powództwo przed sądem powszechnym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. P. podniosła, że zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. ustalającą warunki zabudowy, przy czym uzasadnienie decyzji Kolegium opiera się wyłącznie na uzasadnieniu decyzji Burmistrza.

W szczególności Kolegium Samorządowe nie ustosunkowało się do zarzutów faktycznych zawartych w odwołaniu, w którym kwestionowała między innymi twierdzenie faktyczne decyzji Burmistrza. W ślad za decyzją I instancji Kolegium powiela argument o znajdowaniu się na obszarze objętym analizą zarówno budynków jedno, jak i wielorodzinnych. Nie wskazuje, na jakiej podstawie i które budynki zostały uznane za wielorodzinne. Kwestia ta była podnoszona w moim odwołaniu. W związku z czym Kolegium było zobowiązane do weryfikacji twierdzeń organu I instancji.

Według wiedzy skarżącej nie ma w okolicy budynków wielorodzinnych, analizując zasady dobrego sąsiedztwa należy brać pod uwagę cechy zewnętrzne sąsiednich obiektów, a nie ich strukturę wewnętrzną. Zgodnie z prawem budowlanym domem jednorodzinnym jest budynek, w którym można wyodrębnić najwyżej dwa samodzielne lokale. W pobliżu nie ma żadnego budynku, którego gabaryty nie byłyby wielokrotnie mniejsze od dopuszczonego w zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji WZ, która zawiera nieuzasadnione odstępstwa od wszystkich średnich wskaźników na podstawie analizy 50 nieruchomości sąsiednich. Nie istnieje ani jedna działka w sąsiedztwie zabudowana domem wielorodzinnym posadowionym w dwóch granicach działki sąsiada, na której istnieje już zabudowa jednorodzinna. Przyjęte wielkości linii zabudowy powodują, iż budynek mógłby być wzniesiony dokładnie na granicy działki skarżącej. Takich warunków nie można akceptować nawet z zastrzeżeniem ewentualnej korekty na etapie pozwolenia na budowę. Nie można zaakceptować poglądu jakoby warunki zabudowy określone w zaskarżonej decyzji były zgodne z odrębnymi ustawami. W szczególności pominięto całkowicie artykuł 144 k.c. zakazujący korzystania z nieruchomości w sposób uciążliwy dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. W tym przypadku jest rzeczą oczywistą i nie wymaga wiedzy fachowej, że realizacja warunków zabudowy będzie miała daleko idące negatywne skutki dla nieruchomości skarżącej, pozbawiając ją dostępu promieni słonecznych, pozbawiając osoby przebywające możliwości oglądania czegokolwiek poza ścianami kamienicy. Ponieważ art. 61 u.p.z.p. w 5 pkt. nie zawiera żadnego ograniczenia co do zgodności z przepisami odrębnymi, należy uznać, że wymóg zgodności obejmuje art. 144 k.c., niezależnie od tego, że może on być podstawą ochrony sądowej. Nie da się pogodzić z wymogami państwa prawa wydawanie decyzji, które może być kwestionowane na drodze procesu sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Badając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które czyniły koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Analiza art. 61 u.p.z.p. daje podstawy do przyjęcia, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia również wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Parametry i wskaźniki obowiązujące dla planowanego zamierzenia budowlanego ustala się - jak to wynika z przepisów § 4-8 rozporządzenia - na podstawie dokonanej analizy. Następuje to w oparciu o średnie wskaźniki dla obszaru analizowanego (dotyczy to wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej) czy też jako kontynuację, przedłużenie (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu).

Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach rozporządzenia rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Stąd też określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych nowej zabudowie powinno nastąpić po uwzględnieniu istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich.

Nie ulega wątpliwości, że w każdym przypadku prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innej wartości wskaźnika, jeśli wynika to z analizy, na zasadzie odstępstwa. Nie uprawnia to jednak to takiego ustalania warunków zabudowy, aby oparte one były wyłącznie na odstępstwach, w dodatku nie do końca znajdujących uzasadnienie w wynikach analizy urbanistycznej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przy ustalaniu wskaźników dla planowanego przedsięwzięcia stosowanie, w ocenie Sądu, odstępstwa organy przyjęły jako regułę, co nie zasługuje na akceptację.

Nie można tracić z pola widzenia faktu, że działka, na której planowana jest inwestycja jest działką o specyficznym położeniu (u zbiegu ulic). Fakt ten może stanowić okoliczność uzasadniającą ustalenie wskaźników o innych wartościach niż średnie wynikające z analizy urbanistycznej. W ocenie sądu nie można jednak przyjąć, że usprawiedliwia to ustalenie warunków zabudowy niemal w całości jako odstępstwa, gdyż powoduje to, że nowe zamierzenie budowlane pozostaje w oderwaniu od zastanego porządku przestrzennego. Co więcej wnioski formułowane w wynikach analizy zdają się być oparte na koncepcjach służących jedynie poszukiwaniu takich cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia jednak wymaga, że za dopuszczalne uznać należy lokalizowanie zabudowy wielorodzinnej, skoro z analizy urbanistycznej wynika bezsprzecznie, że sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa – niezależnie od tego, czy jest to zabudowa jednorodzinna czy też wielorodzinna. Zarówno bowiem zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Bk 280/19, CBOSA). Oznacza to zatem, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, nawet jeśli w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują - poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej już zabudowy mieszkaniowej.

Ocenie należy poddać poszczególne wskaźniki zabudowy.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony na zasadzie odstępstwa zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy wynika, że parametr w obszarze analizy wynosi od 5% (działka nr 1317) do 100% (działka nr 1351). Średnia wielkość wskaźnika wynosi ok. 40,8%. Organ wskazał, że ustalenie parametru w oparciu o średnią wartość nie odda charakterystycznych cech zabudowy w badanym terenie. Inwestor planuje zabudowę o pow. 265 m2 na działce o pow. 354 m2, co daje wskaźnik wynoszący 75%. W obszarze analizowanym istnieją działki o zbliżonej wielkości rozpatrywanego wskaźnika, tj. działki nr: 1352 (75,5%), 1363 (77%), 1367 (70,5%), 1312 (74,5%). Średnia, która wynosi 40,8% jest mało reprezentatywna dla obszaru analizy, ponieważ wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi od 5% do 100% i cechuje się dużym zróżnicowaniem. Teren inwestycji jest usytuowany w obszarze śródmiejskim, gdzie typowa jest duża intensyfikacja zabudowy, co również uzasadnia wyznaczenie wskaźnika większego od średniej. Dla planowanej inwestycji zasadnym według organu jest zatem ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie od 70% do 80% powierzchni terenu inwestycji. Wyznaczony przedział uwzględnia uzasadniony interes inwestora, a jednocześnie wpisuje się w zastany ład przestrzenny. W tym miejscu należy wskazać, że zasadnym jest przy badaniu wskaźnika powierzchni zabudowy uwzględnienie nie wszystkich działek zabudowanych, ale wyłącznie działek zabudowanych zabudową mieszkaniową, gdyż przyjmowanie parametrów budynków gospodarczych do wyliczania wskaźników zabudowy zniekształca obraz istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej.

Linia zabudowy została wyznaczona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wskazującego, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ uzasadnił odstępstwo, tym, że teren inwestycji jest położony przy drodze powiatowej nr 3737E (ul. A) i drodze gminnej (ul. B). Znajduje się w centrum Uniejowa, który charakteryzuje się typowym dla historycznego układu miasta usytuowaniem budynków w linii rozgraniczającej drogi (np. budynki na działkach nr: 1322/2,1321,1320,1319,1318,1314,1351, 1350,1349,1348/1,1363). W szczególności wzdłuż ul. B usytuowanie budynków w granicy z działką drogową jest standardem dla istniejącej zabudowy. Organ wskazał zatem, że zasadnym jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w linii rozgraniczającej drogi gminnej i powiatowej. Wyznaczona w ten sposób linia zabudowy nawiązuje bowiem do typowego dla analizowanego obszaru usytuowania budynków w granicy z działką drogową. W szczególności na działce nr 1363 również mamy do czynienia z działką narożną, gdzie budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy obu działek drogowych przylegających do nieruchomości zabudowanej.

Sąd zauważa, że twierdzenie organu, że zabudowa w centrum Uniejowa charakteryzuje się typowym dla historycznego układu miasta usytuowaniem budynków w linii rozgraniczającej drogi nie może stanowić uzasadnienia dla wyznaczania linii zabudowy w sposób, jaki uczynił to organ. Przypomnienia wymaga, że przy ulicy B zabudowa zlokalizowana jest w granicy z pasem drogowym, nie dotyczy to jednak działki nr 1347/2 sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Nie można również zapominać, że front działki (który był zresztą wyznacznikiem obszaru analizowanego), jak i główny wjazd na teren inwestycji jest zlokalizowany od strony ulicy A, gdzie najbliższa zabudowa w linii rozgraniczającej drogi występuje prawie 30 metrów od terenu inwestycji i to na dodatek po przeciwnej stronie ulicy. To z kolei oznacza, że organ w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem powinien wyznaczyć się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, leżących po tej samej stronie ulicy A, tj. działek o nr 1347/1 i 1348/2. Gdyby na działkach przy ulicy A były uskoki w linii zabudowy i choćby jedna działka po tej samej stronie ulicy byłaby zabudowana w granicy z działką drogową (nie licząc działek znajdujących się w południowej części analizowanego terenu, za ulicą C), to byłby punkt odniesienia do takiego wyznaczenia linii zabudowy, jak w decyzji. Skoro jednak żadna z działek bezpośrednio sąsiadujących z teren inwestycji nie jest zlokalizowana w granicy z pasem drogowym, to ustalanie linii zabudowy wzorując się na dalszych odcinkach ulicy B i ulicy A należy uznać za nadużycie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Innymi słowy linia zabudowy od strony ulicy A powinna być wyznaczona jako kontynuacja zabudowy na działce nr 1347/1 i 1348/2, a od strony ulicy B - na działce nr 1347/2. Jeżeli zatem na terenie inwestycji ma powstać zabudowa pierzejowa, to musi istnieć na działkach bezpośrednio sąsiadujących z każdej strony. A już z pewnością nie można posługiwać się tego rodzaju zabudową zlokalizowaną w znacznej odległości od terenu inwestycji jako wzorem do ustalenia obowiązującej/nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizy wynosi od 2,5m (budynki gospodarcze na działkach nr 1313/2, 1365, 1315) do 27m (budynek mieszkalny na działce nr 1345/1). Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizy wynosi 9,3m. Parametr został wyznaczony przez organ na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia jako odstępstwo. Z wniosku wynika, że planowana szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 27m. Organ wskazał, że taka szerokość nie narusza zasady ładu przestrzennego, ponieważ w sąsiedztwie istnieje już budynek mieszkalny o takiej szerokości (działka nr 1345/1). Teren inwestycji jest działką narożną, dobrze wyeksponowaną, dlatego uzasadniona jest lokalizacja budynku o większych gabarytach, w celu domknięcia kwartału i uniknięcia przerwy w pierzei, która negatywnie oddziaływałaby na percepcję przestrzeni. Dla planowanej inwestycji organ ustalił zatem szerokość elewacji frontowej na poziomie od 9,3m (średnia w obszarze analizowanym) do 27m (maksymalna wielkość w obszarze analizowanym - działka nr 1345/1). Kolegium uznało, że organ I instancji pomyłkowo pominął okoliczność, iż działka objęta inwestycją nie posiada szerokości 27m, lecz ok. 26m i określił maksymalną wartość parametru na 27m. Fakt ten pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy mając na względzie, że inwestor planuje zabudować cały front działki (ok. 26m), a w świetle ładu urbanistycznego brak jest ku temu przeszkód.

Podobnie jak w przypadku linii zabudowy w ocenie Sądu należy przyjąć, że wzorem do wyznaczenia tego parametru powinny być przede wszystkim działki zlokalizowane bezpośrednio przy terenie inwestycji. Organ stwierdził, że w obszarze analizy istnieją budynki, których szerokości elewacji frontowych są równoważne z szerokością działek budowlanych, co wynika z zabudowy pierzejowej. Organ stwierdził, że uzasadniona jest lokalizacja budynku o większych gabarytach, w celu domknięcia kwartału i uniknięcia przerwy w pierzei, która negatywnie oddziaływałaby na percepcję przestrzeni. Owa koncepcja "domknięcia pierzei" musi jednak budzić wątpliwości, skoro działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji nie są zabudowane na całej szerokości frontu działki, a więc nie tworzą i nie będą tworzyć pierzei ze sporną inwestycją. Pierzeja (na niewielkim odcinku) znajduje się w odległości ok. 23 metrów od terenu inwestycji (na ulicy B, bliżej centrum miasta) i ok 48 metrów od terenu inwestycji (na ulicy A). Stąd zastosowanie dla ustalenia tego wskaźnika zabudowy odstępstwa z § 6 ust. 2 rozporządzenia jest nadużyciem i nie znajduje odzwierciedlenia w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Dodatkowo będzie skutkowało de facto wprowadzeniem do istniejącego zagospodarowania nowej formy zabudowy, która w bezpośrednim sąsiedztwie nie występuje.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została ustalona znowu na zasadzie odstępstwa w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z analizy wynika, że wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi od ok. 2m (budynki gospodarcze na działkach nr 1313/2, 1315) do 11m (budynek mieszkalny na działce nr 1657). Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ww. budynków wynosi 4,1 m. Inwestor zawnioskował o parametr o wartości 8m. Organ wskazał, że odstępstwo od średniej jest uzasadnione funkcją planowanego budynku. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozwoliłaby na realizację budynku do 2 kondygnacji naziemnych (parter, ewentualnie parter + poddasze użytkowe). Budynki o funkcji wielorodzinnej wymagają większej wysokości, jeśli mają być funkcjonalne. Ponadto wyliczona średnia jest zaniżana przez dużą ilość niewielkich budynków gospodarczych w obszarze analizy i dlatego nie powinna być punktem odniesienia dla wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał, że analizowana wartość parametru dla budynków o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi: 9m (działka nr 1317), 7m (działka nr 1336), 8,5m (działka nr 1337), 9m (działka nr 1341), 9m (działka nr 1345/1), 8m (działka nr 1347/1), 7m (działka nr 1347/2), czyli mieści się w przedziale od 7m do 9m. Dla wnioskowanej inwestycji zasadnym jest zatem ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie od 7m do 9m, ponieważ w takim przedziale kształtuje się rozpatrywana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych w badanym terenie. Kolegium zauważyło, że organ analizując przedmiotowy parametr przyjął do porównań nie tylko budynki mieszkaniowe wielorodzinne, ale także budynku mieszkaniowe wielorodzinne spełniające równocześnie funkcję usługową. Pominął jednak budynek na działce nr 1657 o wartości parametru 11 m. Budynki mieszkaniowe wielorodzinne (bez funkcji usługowej) istniejące na działkach nr 1317, 1336, 1341, 1345/1 i 1347/1, posiadają wartość parametru w przedziale od 7m do 9m. Wobec powyższego dla planowanej inwestycji istotnie zasadnym jest ustalenie parametru na ww. poziomie właściwym dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

W ocenie Sądu uzasadnienie zastosowania kolejnego odstępstwa, tym razem z § 7 ust. 4 rozporządzenia nie zasługuje na akceptację. Odwołanie się wyłącznie do parametrów budynków wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym, powoduje bowiem, że planowany budynek będzie dominował nad obiektami położonymi w najbliższym sąsiedztwie. Stąd też istnieje konieczność takiego ustalenia wskaźnika, aby wynikał on z analizy zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej z pominięciem budynków gospodarczych, co trafnie przyjęły organy.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości jedynie fakt, że planowana inwestycja o charakterze mieszkalnym spełnia warunek kontynuacji funkcji, gdyż jak wynika z analizy urbanistycznej budynki mieszkalne znajdują się w obszarze analizowanym. Wskaźniki przyjęte przez organ zostały natomiast ustalone na zasadzie odstępstw w takich wartościach, aby umożliwić realizację inwestycji przez inwestora, co uprawnia do stwierdzenia, że mogło dojść do swego rodzaju nadużycia zastosowania przepisów rozporządzenia.

Najbardziej jaskrawy przykład stanowi ustalenie szerokości elewacji frontowej i wprowadzenie "zabudowy pierzejowej", która nie występuje w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. W ocenie sądu uzasadnienie przyjęte dla takiego rozwiązania w wynikach analizy urbanistycznej i zaakceptowane przez organy budzi wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w oparciu o analizę zastanego stanu faktycznego, tj. istniejącego sposobu zagospodarowania, nie zaś koncepcję zagospodarowania obszaru prezentowaną przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczną. Stąd też nie można uznać za dopuszczalne uzasadnianie znacznego przekroczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy potrzebą "domknięcia pierzei", gdyż narusza to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ustalenie warunków zabudowy niemal w całości opartych na zasadzie odstępstw od parametrów średnich powoduje w ocenie sądu, że zasada "dobrego sąsiedztwa" doznaje uszczerbku, wprowadzona bowiem zostaje sposób zabudowy odbiegający od istniejącego, który ma przecież - wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wyznaczać parametry nowej zabudowy. Ponownego przypomnienia wymaga, że celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a nie kształtowanie preferowanego sposobu zagospodarowania, co prowadziłoby do zastępowania w tym zakresie planu miejscowego.

Wątpliwości skarżącej może budzić kwestia tego, czy zaskarżoną decyzją dopuszczono możliwość posadowienia budynku w granicy z działką sąsiednią, gdyż istotnie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, "jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość". Odstępstwa od generalnej zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia można dokonać jedynie: (1) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, (2) w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi w oparciu o kryteria wskazane w § 12 ust. 3 i 4. W konsekwencji uzasadniona jest konkluzja, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do wypowiadania się o dopuszczalności usytuowania planowanego budynku przy granicy z działką sąsiednią (por. wyr. WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r., IV SA/Po 1135/18, CBOSA).

Natomiast na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest o tyle ograniczona, że nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę.

Reasumując, w ocenie sądu, ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji organy dopuściły się naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy, co doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy wyłącznie na zasadzie "odstępstw" od reguł wynikających z § 4-7 rozporządzenia, co pozostaje w sprzeczności z ideą dobrego sąsiedztwa.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku.

dc