Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 634/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2005-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Asesor WSA Tadeusz Lipiński Katarzyna Matczak Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2005 r., sprawy ze skarg M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - - oddala skargi.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie Decyzją z 15 marca 2004r. znak: "[...]" Wójt Gminy

G. na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. l, 2, 4 i 6 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) ustalił jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości niezabudowanej oznaczonej numerem działki 192/133 o pow. 0,1444 ha, położonej w obrębie S., w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. w wysokości 6.171,40zł, zobowiązując do jej zapłacenia M. S. w 1/2 wysokości tj. w kwocie 3.085,70zł oraz J. S. także w ½ wysokości, tj. w kwocie 3.085,70zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż M. S. oraz J. S. w dniu 15 grudnia 2001 r. sprzedali powyższą nieruchomość. Przeznaczenie terenu na którym znajduje się sprzedana działka zostało zmienione uchwałą Rady Gminy G. Nr "[...]" z dnia 29 września 2000r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa z rolnego na teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. W związku z uchwaleniem zmian w planie zagospodarowania przestrzennego wartość wymienionej działki wzrosła, co zostało potwierdzone sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym. Opłata planistyczna ustalona w operacie szacunkowym została obniżona przez organ o wysokość poniesionych przez M. S. i J. S. nakładów na wymienioną działkę.

W dniu 10 sierpnia 2004r. M. S. oraz J. S. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z 15 marca 2004r. Wniosek oparty został na trzech zarzutach. Po pierwsze, według wnioskujących jest wysoce prawdopodobne, że uchwała Rady Gminy G. z 29 września 2000r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie weszła w życie. W dacie jej podjęcia obowiązywał bowiem art. 42 ust. l ustawy z dnia 8 sierpnia 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), który stanowił, iż akty prawa miejscowego wchodzą w życie m. in. poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej. We wniosku podniesiono, iż jest wysoce prawdopodobne, że powyższa uchwała nie została opublikowana w prasie, co oznaczałoby, ze nie weszła ona w życie. W drugim z zarzutów wnioskodawcy wywodzili, iż nie mają wiedzy, czy w planie miejscowym zagospodarowania

przestrzennego została ustalona stawka procentowa opłaty planistycznej. Trzeci zarzut wskazywał natomiast, iż nieuzasadnione jest twierdzenie organu, iż wskutek zmiany planu miejscowego powodującego zmianę przeznaczenia terenów z rolnego na budowlany wzrosła wartość nieruchomości należącej do wnioskodawców. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Radę Gminy G. uchwałą z dnia 24 listopada 1994r. Nr "[...]" wynikało wprawdzie, że działka należąca do skarżących jest gruntem rolnym, niemniej jednak plan ten nie zakazywał zabudowy takich gruntów, co wynikało z zapisu znajdującego się na stronie 10 planu, że funkcją uzupełniającą gminy jest funkcja osadnictwa podmiejskiego (sypialniana), zaś na stronie 11 planu znalazł się zapis, iż "plan nie stawia ograniczeń w sferze władania gruntami". Zatem wnioskodawcy czy też ich następcy prawni na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego mogli uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2005r. Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z 15 marca 2004r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż stwierdzenie nieważności w procedurze administracyjnej należy do nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji ostatecznych, a jego istotą jest ustalenie, czy decyzja której postępowanie to dotyczy dotknięta jest jedną z wyczerpująco wymienionych przesłanek w art. 156 § l Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). W ocenie organu w sprawie żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Ustosunkowując się do pierwszego z zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium wskazało, iż faktycznie do 31 grudnia 2000r. obowiązywał art. 42 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, który stanowił, iż przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Takim przepisem był art. 18 ust. 2 pkt 14 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, póz. 139 ze zm.) w myśl, którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni uchwałę rady do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała Nr "[...]" Rady Gminy w G. z 29 września 2000r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy G. w obrębie S.

została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa i stała się obowiązującym aktem prawa miejscowego. W rezultacie argumentacja wniosku oparta na niedochowaniu w pełni trybu promulgacji tej uchwały nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Kolegium obiektywny wzrost wartości działki nr 192/133 sprzedanej następnie przez wnioskodawców został spowodowany zmianą jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co potwierdził znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Za niezasadne organ uznał argumenty wnioskodawców w kwestii braku wpływu zmiany przeznaczenia terenu wynikającego ze zmiany planu zagospodarowania terenu z 2000r. Kolegium wskazało, iż przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego działka była gruntem rolnym, co oznaczało, iż podlegała ona rygorom wynikającym z ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, póz. 78 ze zm.). Stosownie do treści art. 7 tejże ustawy przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze można dokonać wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopóki takowe przeznaczenie nie nastąpi, to działka rolna może być zagospodarowana wyłącznie w sposób, który nie pozbawi jej tego charakteru. Dlatego też próba wykazania, iż na tym terenie można było uzyskać warunki zabudowy działki nr 192/133 dla zabudowy mieszkalnej stanowiłoby obejście przepisów prawa. Odnosząc się do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego z 1994r. mówiących o możliwości dopuszczenia budownictwa podmiejskiego, Kolegium stwierdziło, iż plan określał tą funkcję tylko jako dyrektywę kierunku zmiany przeznaczenia wskazanego obszaru, a nie już dokonaną zmianę funkcji tego terenu. Organ wskazał wreszcie, iż w planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z 29 grudnia 2000r. w § 7 określono wysokość stawki procentowej opłaty planistycznej. Kolegium zauważyło, iż organ błędnie dokonał obniżenia wysokości ustalonej opłaty planistycznej o wartość nakładów poniesionych przez wnioskodawców w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości. W ocenie organu z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż to wartość nieruchomości będąca następstwem uchwalenia bądź zmiany planu, powinna być pomniejszona o wysokość nakładów wpływających na wzrost wartości tej nieruchomości i dopiero tak ustalony wzrost wartości działki powinien stanowić podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty będącej stawką procentową tego wzrostu. W konsekwencji pomniejszenie w ocenianej decyzji jednorazowej opłaty o wartość

nakładów było działaniem błędnym, ale w ocenie organu działanie to nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

W dniu 16 lutego 2005r. M. S. oraz J. S. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawcy wyrazili pogląd, iż w dalszym ciągu są przeświadczeni o tym, iż zmiana przeznaczenia terenu dotychczas rolnego na teren budowlany nie spowodowała wzrostu wartości nieruchomości należących do wnioskujących. Z uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998r. sygn. akt OKP 40/97 wynika, iż gmina nie może odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla domu mieszkalnego na terenie którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, jeżeli plan ten nie wprowadza na tym terenie zakazu takiej zabudowy. Zatem w czasie, gdy działka należąca do wnioskodawców była terenem rolnym mogli uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że wartość działki po zmianie planu nie uległa podwyższeniu. Według wnioskodawców powołany do wyceny działki rzeczoznawca nie wziął tego faktu pod uwagę, a skoro był powołany przez Gminę przygotował operat szacunkowy w sposób zadowalający zleceniodawcę. Wnioskodawcy nie zgodzili się z poglądem Kolegium, że funkcja osadnictwa podmiejskiego określona w planie zagospodarowania przestrzennego z 1994r. miała jedynie charakter perspektywiczny, podając, iż taka wykładnia planu jest nadinterpretacją tego zapisu. Argumentowano, iż z zapisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że opłata planistyczna musi być ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawcy zauważyli, iż w niniejszej sprawie opłata ta została określona nie w planie miejscowym tylko w uchwale. Podniesiono zarzut naruszenia przez Gminę G. procedury związanej z uchwaleniem zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z 2000r., a polegający na naruszeniu przepisów art. 18 ust. 2 pkt 5 lit b i art. 18 ust. 2 pkt l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, gmina nie zapewniła wnioskodawcom czynnego udziału w tym postępowaniu, tym samym w sposób rażący naruszając art. 10 kpa. W szczególności pozbawiono wnioskodawców możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji o zebranym materiale dowodowym. We wniosku podniesiono także, iż skoro Wójt Gminy G. zaniżył wysokość należnej opłaty

planistycznej w decyzji z 15 marca 2004r. obniżając tym samym dochód gminy, to jest to nie do pogodzenia z zasadami praworządności.

Decyzją z 20 czerwca 2005r. Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję własną z 31 stycznia 2005r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z 15 marca 2004r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż decyzją z dnia 15 marca 2004r. Wójt Gminy G. wykazał, iż w związku ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego fragmentu Gminy G., wartość działki nr 192/133 wzrosła, a ponieważ właściciele sprzedali tą działkę organ miał obowiązek pobrania jednorazowej opłaty, ustalonej w tym planie w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium nie miała znaczenia przywołana przez wnioskodawców uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 1998r., wydana została ona bowiem w innej sprawie i dotyczyła zamierzenia budowy obiektów budowlanych służących wyłącznie produkcji rolnej na terenie przeznaczonym w planie miejscowym jako grunty rolne. Rozważania wnioskodawców w przedmiocie możliwości budowy na gruntach rolnych obiektów budowlanych bez konieczności zmiany planu pozostają poza przedmiotem sprawy w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Kolegium argumentowało, iż kwestie związane z procedurą uchwalenia planu miejscowego nie mogą być przedmiotem oceny Kolegium w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej, gdyż procedura ta przebiega w odrębnym postępowaniu w sposób sformalizowany, a dodatkowo kwestie związane z uchwaleniem planu pozostają poza właściwością rzeczową Kolegium. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu Kolegium stwierdziło, iż nie jest on zasadny. Przede wszystkim organ wskazał, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o zawiadomieniu wnioskodawców o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej oraz o możliwości przedłożenia w organie dokumentów potwierdzających poniesienie nakładów na nieruchomość w celu obniżenia opłaty planistycznej. Opłata ta została następnie pomniejszona wskutek złożenia przez wnioskodawców rachunków związanych z poniesieniem przez nich nakładów na wymienioną działkę. Organ uznał, iż nie są zrozumiałe wątpliwości wnioskodawców na temat, czy stawkę procentową opłaty planistycznej należy umieścić w planie miejscowym, czy też w uchwale.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium z dnia 20 czerwca 2005r. wnieśli M. S. oraz J. S. W złożonej skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że wydana przez Wójta Gminy G. decyzja nie narusza prawa w sposób rażący w sensie obiektywnym. Zarzut ten został uzasadniony brakiem czynnego udziału skarżących w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy G. po wydaniu opinii przez rzeczoznawcę, co narusza art. 10 § l kpa. W uzupełnieniu wywodów skargi pismem z 28 października 2005r., skarżący wskazali ponadto, iż nie zgadzają się z poglądem Kolegium, iż tryb związany z uchwaleniem planu nie ma wpływu na postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Podniesiono zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które polegało na błędnym przyjęciu, iż wskutek zmiany planu nastąpiło zwiększenie wartości nieruchomości oraz, że opłata planistyczna może być ustalona w uchwale Gminy, chociaż przepis stanowi, że powinna być ustalona w planie. Wskazano na zaniechanie zastosowania § 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109) i pominięcie faktu, że działki będące przedmiotem opłaty planistycznej nie istniały w operacie geodezyjnym w dacie wejścia w życie przywołanej zmiany planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium ponadto podniosło ustosunkowując się do ostatniego z zarzutów skarg, iż § 50 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż rozporządzenie weszło w życie 22 września 2004r. Podstawę prawną sporządzenia operatu szacunkowego w sprawie stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, które nie zawierało normatywnego odpowiednika § 50 ust. 2 rozporządzenia z 21 września 2004r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne.

Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu

prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270).

Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnego wzruszenia decyzji administracyjnej. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji zostały wymienione w art. 156 § l kpa. W niniejszej sprawie rozważenia wymaga, czy decyzja Wójta Gminy G. z dnia 15 marca 2004r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie Kolegium wskazuje zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z 31 stycznia 2005r., że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku oczywistości tego naruszenia, która oznacza, że wydana decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym lub nie budzącym wątpliwości przepisem prawa. Naruszenie prawa musi mieć charakter jasny, bezsporny i nie dopuszczający odmiennej wykładni. W doktrynie wyrażono pogląd, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku "naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu" (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz str. 735). Przy czym jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 1999r. sygn. akt IV SA 1705/97 LEX nr 47858 "przez rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 kpa, należy rozumieć oczywistą sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wymaganiami praworządności. Stwierdzone wady muszą być o szczególnym ciężarze gatunkowym i muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym a nie subiektywnym".

Mając na uwadze wyżej przytoczone rozważania dotyczące pojęcia naruszenia prawa, w ocenie Sądu brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja Wójta Gminy G. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też zaskarżona decyzja, którą Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji nie narusza prawa.

Z decyzji z 15 marca 2004r. wynika, iż jako podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej organ powołał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. l, 2, 4 i 6 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.). Z przepisu art. 36 ust. 4 wynika, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość

nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust. l ustawy stanowi, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przytoczonych przepisów wynika, że decyzję w sprawie opłaty planistycznej organ winien wydać w przypadku obiektywnego wzrostu wartości nieruchomości, który musi być sutkiem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy jednoczesnym zbyciu nieruchomości w drodze umowy przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Przy czym należy przyjąć, iż pobranie takiej opłaty jest obligatoryjne w przypadku wystąpienia przesłanek do jej ustalenia.

Zarzuty skarżących podniesione we wnioskach złożonych w postępowaniu administracyjnym zmierzały do wykazania, iż uchwała Nr "[...]" Rady Gminy w G. z 29 września 2000r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy G. w obrębie S. nie weszła w życie, gdyż uchwała ta nie została opublikowana w prasie lokalnej zgodnie z wówczas obowiązującym art. 42 ust. ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.). Stanowisko to nie jest słuszne. Przepis ten stanowił wprawdzie, iż przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie chyba, że przepisy prawa stanowią inaczej; jednakże jak słusznie wskazuje Kolegium, takim odrębnym przepisem był art. 18 ust. 2 pkt 14 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, póz. 139 ze zm.), który to akt prawny miał zastosowanie do uchwalenia planu miejscowego przyjętego uchwałą z 29 września 2000r. W myśl tegoż artykułu wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o zmianie miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni uchwałę rady do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z 29 września 2000r. została ogłoszona w dniu 6 listopada 2000r. w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa i w związku z powyższym stała się obowiązującym na terenie Gminy G. aktem prawa miejscowego. Nie mogły również odnieść skutku prawnego zarzuty skarżących dotyczące braku podania w planie miejscowym stawki procentowej opłaty planistycznej. Z § 7 planu wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż plan przewiduje taką opłatę w kwocie 30% procent. Nie są natomiast zrozumiałe wywody skarżących dotyczące tego, czy wysokość tejże opłaty może zostać określona uchwałą gminy. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 26 ustawy 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy przyjmuje plan miejscowy w drodze uchwały. Kolejne przepisy tejże ustawy, tj. art. 18 ust. 2 pkt 13 i 14 także wskazują, iż rada przyjmuje plan miejscowy w drodze uchwały. Z kolei art. 8 ust. l tejże ustawy stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały. Podobnie przepisy ustawy z dnia 8 sierpnia 1990r. o samorządzie gminnym stanowią, iż rada gminy podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał (por. art. 14 i 18 tejże ustawy). Oczywistym jest więc, że plan miejscowy, czy też jego zmiana przyjmowana jest przez radę gminy w formie uchwały, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji, jeżeli w planie miejscowym przyjętym w drodze uchwały określono wysokość opłaty planistycznej, to wymóg ustawowy określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tejże opłaty został spełniony. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 36 ust. l przewidywała bowiem możliwość zamieszczenia w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego opłaty planistycznej w kwocie do 30% wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli wzrost ten został spowodowany zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy regulujące tę opłatę zostały następnie przeniesione do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. l, 2, 4, 6 ustawy) i stanowiły podstawę do wydania decyzji z 15 marca 2004r. Zarówno więc ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, jak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidywały obligatoryjny obowiązek pobrania jednorazowej opłaty planistycznej.

Nie jest zasadne stanowisko skarżących, jakoby zmiana przeznaczenia terenu na którym znajdowała się działka nr 192/133 nie miała wpływu na wzrost wartości tejże działki. Stosownie do treści art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadny określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określenia tej wartości ustalają przepisy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2606 ze zm.). Zgodnie z art. 154 tejże ustawy wyceny nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Z akt administracyjnych wynika, iż w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy z 24 czerwca 2002r. wskazujący, na wzrost wartości działki należącej do skarżących wskutek zmiany jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Operat ten został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę według zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i wówczas obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, póz. 612). Skarżący w czasie postępowania przed organem pierwszej instancji nie zgłosili do operatu zastrzeżeń. Reasumując tę część uzasadnienia należy stwierdzić, że Wójt Gminy G. w wydanej decyzji miał prawo oprzeć się na sporządzonym operacie szacunkowym i przyjąć cenę wzrostu wartości nieruchomości nim określoną. Nie mogą zostać uznane natomiast za zasadne zarzuty skargi kierowane przeciwko operatowi szacunkowemu, a opierające się na naruszeniu treści § 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109). Przepis ten wszedł bowiem w życie 22 września 2004r., czyli dwa lata po sporządzeniu operatu szacunkowego, nie mógł więc stanowić postawy jego sporządzenia. Dodatkowo wskazać należy, iż decyzja ustalająca opłatę planistyczną wydana została 15 marca 2004r., a więc także przed wejściem w życie § 50 rozporządzenia z 21 września 2004r. Kolegium zaś oceniając decyzję Wójta Gminy G. pod względem przesłanek stwierdzenia nieważności tejże decyzji obowiązane było stosować stan prawny na dzień 15 marca 2004r.

Niezasadne są twierdzenia skarżących zmierzające do wykazania, iż wartość działki nr 192/133 nie wzrosła po zmianie jej przeznaczenia z rolnego na budowlany, gdyż skarżący na tym terenie przed zmianą planu miejscowego mogli uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po pierwsze jak wskazano wyżej z operatu szacunkowego wynika, że cena jednego metra kwadratowego gruntu rolnego jest niższa od ceny jednego metra kwadratowego gruntu przeznaczonego w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową. Po drugie, nie są prawdziwe stwierdzenia, że skarżący lub ich następcy prawni mogli zabudować sprzedaną działkę dowolnym budynkiem mieszkalnym, gdyż ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy G. przyjęte uchwałą z dnia 24 listopada 1994r. dopuszczały na terenie gminy osadnictwo podmiejskie. Zapis planu ogólnego z 1994r. przewidujący powyższą funkcję znajdował się bowiem w części ogólnej planu i określał generalnie funkcję podstawową i uzupełniającą dla wschodniej części gminy. Natomiast nieruchomość należąca do skarżących oznaczona przed podziałem jako działka nr 192/34 - z której następnie decyzją Wójta Gminy G. z 29 stycznia 2001 r. znak "[...]" (decyzja przywołana w akcie notarialnym "[...]" z dnia 15 grudnia 2001 r.), została wydzielona m.in. działka nr 192/133 - w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z 1994r. była terenem rolnym, na co wskazują ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do wsi S. oraz rysunek będący załącznikiem do tego planu. Z planu ogólnego z 1994r. wynika, iż działa nr 192/34 była oddalona od terenu, który w tymże planie został we wsi S. określony jako teren zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że jak słusznie wskazuje Kolegium, przed zmianą planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w 2000r. działka należąca do skarżących była działką przeznaczoną na cele rolne i w konsekwencji podlegała rygorom określonym w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, póz. 78 ze zm.). Grunty te podlegały ochronie prawnej polegającej na ograniczeniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. l pkt l ustawy). Zmiana przeznaczenia tychże gruntów na cele nierolnicze mogła być dokonana w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. l ustawy). Na gruncie rolnym mogły zostać jedynie wznoszone obiekty budowlane służące produkcji rolniczej (art. 3 ust. l pkt 3 ustawy oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 1998r. OPK 40/97). Na działce 192/34 przed zmianą

planu miejscowego skarżący mogli wybudować więc jedynie budynki związane z produkcją rolną wchodzące w skład ich gospodarstwa rolnego. Z wykazu zmian gruntowych oraz rysunku planu wynika, iż działka 192/32 o powierzchni 24 hektarów została podzielona na kilkadziesiąt działek budowlanych, w tym działkę nr 192/133. Z działki tej wydzielono także wewnętrzne drogi osiedlowe. Całkowicie więc pozbawione podstaw prawnych jest twierdzenie, iż wybudowanie kilkudziesięciu domów na tym terenie nie zmieniłoby przeznaczenia rolnego działki i skarżący ewentualnie ich następcy prawni mogliby uzyskać decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie pozwolenie na budowę. Takie rozumowanie całkowicie niweczyłoby zapisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także nieobowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo przyjęło, iż decyzja Wójta Gminy G. z 15 marca 2004r. nie narusza w sposób rażący art. 10 § l kpa. Przepis ten nakazuje organom administracji zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Akta te zawierają także zawiadomienie o zakończeniu tego postępowania z 31 lipca 2002r. z pouczeniem o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz pismo z l sierpnia 2003r. z informacją o konieczności dostarczenia do organu dokumentów niezbędnych do obniżenia wysokości opłaty planistycznej. Dokumenty te, jak w wynika z tychże akt, zostały przez skarżących przedłożone. Nie sposób przyjąć więc, iż organ naruszył w sposób rażący w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 15 marca 2004r. art. 10 kpa. Dodatkowo skarżącym wskazać należy, iż brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania określoną w art. 145 § l pkt 4 kpa, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie zarzuty mające na celu wykazanie, iż zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z 29 września 2000r. odbyła się z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 2 pkt l i pkt 5 lit b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura uchwalenia zmiany planu miejscowego wybiega poza przedmiot postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Zarzuty w tym

zakresie, skarżący mogą jedynie zgłosić w odrębnym postępowaniu skierowanym przeciwko uchwale Rady Gminy z 29 września 2000r. Oceny prawnej w tym zakresie nie zmienia przywołana przez skarżących w uzupełnieniu wywodów skargi z dnia 28 października 2005r. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 1999r. OPK 17/98. Faktem jest, na co wskazują skarżący, że w uchwale tej znalazło się zdanie odnoszące się do braku zawiadomienia strony o dokonaniu zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny umieścił tenże zapis w treści uzasadnienia w części, w której opisywał decyzję organu II instancji i to decyzję kasacyjną nie będącą bezpośrednio przedmiotem kontroli sądowej. Poza tym przedmiotowa uchwała nie poruszała zagadnienia wpływu uchybień związanych z uchwaleniem planu na możliwość ustalenia opłaty planistycznej, a dotyczyła możliwości pobrania opłaty planistycznej w przypadku zbycia części nieruchomości.

Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż Wójt Gminy G. prawidło pomniejszył wysokość opłaty planistycznej o wartość nakładów poniesionych przez skarżących w okresie między zmianą planu a dniem sprzedaży nieruchomości określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi bowiem o obniżeniu wysokości opłaty planistycznej, o której mowa w art. 37 ust. l ustawy o wartości nakładów poniesionych przez właściciela, jeżeli nakłady te miały wpływ na wartość nieruchomości. Należy przyjąć, "iż literalna wykładania omawianego przepisu -wobec sformułowania, iż chodzi o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -wskazywałaby, że pomniejszeniu ulega sama opłata, a nie ustalony wzrost wartości nieruchomości, który stanowił podstawę jej określenia" (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego C.H.Beck str. 291). W tej części Sąd nie podziela uzasadnienia decyzji Kolegium. Wskazać jednak należy, iż mimo błędnego uzasadnienia w tej części, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Należało zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi oddalić.