Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 413/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S.K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na M.K. za okres od [...] października 2017 r. do dnia [...] września 2018 r.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Prezydent Miasta przyznał skarżącej S.K. prawo do świadczenia wychowawczego na M.L. i M.K. w okresie od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. w kwocie po 500 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w/w spełnia warunki do przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci M.L. i M.K. określone w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.). Powołując się na art. 107 § 4 k.p.a. organ odstąpił od uzasadnienia decyzji, bowiem uwzględnia ona w całości żądanie strony.

W złożonym wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego składzie rodziny strona (S.K.) ujęła siebie, męża R.L., dziecko własne M.K., dziecko wspólne M.L. oraz dziecko męża K.L. Nadto do wniosku dołączono wyrok rozwodowy jej męża T.K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydany przez Sąd Okręgowy sygn. akt [...], który uprawomocnił się w dniu 22 lutego 2014 r. W punkcie II wyroku Sąd postanowił wykonywanie władzy rodzicielskiej nad K.L. powierzyć obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka przy matce. Jednocześnie zasądzono alimenty w kwocie po 600 zł miesięcznie (pkt III wyroku). Natomiast w punkcie IV ustalono zasady kontaktowania się R.L. z małoletnim synem K.L.

Decyzja organu I instancji w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego stała się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] września 2017 r. w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na M.K. za okres od [...] października 2017 r. do dnia [...] września 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium na wstępie wskazało na art. 16 k.p.a. statuującego zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która to zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na tych decyzjach stosunków prawnych i powoduje, że decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach określonych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Takim trybem jest między innymi postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są określone w art. 156 § 1 k.p.a. Wada, o której mowa we wskazanym przepisie, tkwić musi w samej decyzji. Jedną z takich przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o której to przesłance mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się w dalszej części uzasadnienia na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Przyczyny nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego wskazane w powołanym wcześniej art. 156 § 1 k.p.a. stanowią wady zaliczane do materialnoprawnych, bowiem odnoszą się one do elementów stosunku prawnego nawiązywanego z mocy tego aktu, w odróżnieniu od podstaw wznowienia postępowania administracyjnego objętych przepisem art. 145 § 1 k.p.a., umożliwiających eliminowanie poprzez ten tryb wad o charakterze formalnoprawnym. Dalej organ wskazał na konieczność rozróżnienia pojęć "naruszenia prawa" i "rażącego naruszenia prawa" oraz konsekwencje prawne z tym związane, a w szczególności, że tylko to ostatnie może stanowić podstawę stwierdzenia w postępowaniu nadzwyczajnym nieważności decyzji ostatecznej.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Kolegium, została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem wydana przez organ decyzja organu I instancji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 2 pkt 14-16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134). Przytaczając następnie treść zarówno art. 2 pkt 14, jak i art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października

2017 r., sygn. akt I OSK 778/17, organ stwierdził, że przepis art. 2 pkt 16 in fine ustawy za konieczną przesłankę uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców, uznaje istnienie orzeczenia sądu, z którego wynika, iż opieka nad dzieckiem sprawowana jest naprzemiennie przez oboje rodziców. Tym samym wydanie orzeczenia sądowego w powyższym przedmiocie uznać wypada za relewantną dystynkcję interpretowanej normy, a brak takiego orzeczenia za przeszkodę w możliwości uznania, że opieka naprzemienna jest sprawowana przez oboje rodziców.

Dokonując następnie analizy wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt [...], organ uznał, że mimo, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad K.L. sąd powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka przy matce i zasądzając do jej rąk alimenty na rzecz małoletniego K.L. w kwocie po 600 zł miesięcznie, a także okoliczność, iż wyrok ten stał się prawomocny i wykonalny z dniem 22 lutego 2014 r., to brak podstaw do przyjęcia, że została ustanowiona nad małoletnim K.L. opieka naprzemienna rodziców w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. Tym samym małoletni K.L. nie mógł zostać zaliczony do składu rodziny strony i tym samym nie mógł on być pierwszym dzieckiem w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2014 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W związku z powyższym M.K. nie mógł być drugim dzieckiem, na które należałoby się świadczenie wychowawcze bez konieczności spełnienia kryterium dochodowego.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2017 r. w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na M.K. za okres od [...] października 2017 r. do dnia [...] września 2018 r. jest dotknięta wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności w tym okresie, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.K. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

a) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 14 w zw. z art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające

się w przyjęciu, iż dla spełnienia przesłanek uprawniających do nabycia świadczenia konieczne jest rozstrzygnięcie sądu powszechnego w zakresie ustalenia pieczy naprzemiennej, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosków odmiennych,

b) obrazę przepisów postępowania, tj.:

- art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż pierwotna decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosków odmiennych,

- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie decyzji naruszającej zasadę postępowania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa przez jego niezastosowanie,

c) sprzeczność istotnych ustaleń organu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na przyjęciu, iż:

- małoletni K.L. nie pozostaje w faktycznej pieczy naprzemiennej sprawowanej przez oboje rodziców, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z oświadczenia złożonego przez R.L. oraz wyjaśnień skarżącej wynika wniosek odmienny,

d) naruszenie zasad współżycia społecznego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej, podtrzymując złożoną skargę, złożył również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o wyżej wskazane kryterium prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO z [...] maja 2019 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta z [...] września 2017 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na M.K. za okres od

[...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji, uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1334/17, a który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa,

w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie podkreśla

się jednocześnie, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W wyroku z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1018/2017 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził "zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie".

Wobec takiego stanowiska należy wskazać, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wyjaśnić przy tym należy, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Naruszenie zatem prawa w zakresie oceny materiału dowodowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., gdyż podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a stanowi ona podstawę dla wykładni przepisów regulujących dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie przyznania na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci skarżącej świadczenia wychowawczego na syna M.K. w wysokości 500 zł za okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. uznało rażące naruszenie art. 2 pkt 14 i 16 ustawy. Przepis art. 2 ust. 14 zawiera definicję "pierwszego dziecka w rodzinie", a przepis art. 2 pkt 16 zawiera definicję rodziny, w tym określa zasady, kiedy dziecko pozostające w opiece naprzemiennej obojga rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu może być – w przypadku przyznawania świadczenia wychowawczego – zaliczone jednocześnie do członków rodzin obojga rodziców.

W rozpoznawanej sprawie SKO przyjmując, że decyzja przyznająca skarżącej świadczenie wychowawcze dotknięta była wadami skutkującymi koniecznością stwierdzenia jej nieważności, nie wykazało, że decyzja Prezydenta w sposób rażący narusza przepisy u.p.p.w.d., regulujące zasady przyznawania świadczeń wychowawczych. SKO uznało natomiast, że Prezydent dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, tj. wyroku rozwodowego wydanego przez Sąd Okręgowy w dniu [...] stycznia 2014 r. (w sprawie o sygn. akt [...]), w którym - według SKO - Sąd nie orzekł w zakresie opieki naprzemiennej, co z kolei - zdaniem SKO - doprowadziło Prezydenta do błędnego przekonania, że K.L. może być pierwszym dzieckiem w rozumieniu u.p.p.w.d., zaś M.K. może być drugim dzieckiem, na które należy się świadczenie wychowawcze bez konieczności spełnienia kryterium dochodowego. SKO stwierdzając zatem nieważność decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze dokonało nowej (w trybie nadzwyczajnym) oceny materiału dowodowego. Tymczasem - co już wyżej wskazano - naruszenie prawa w zakresie oceny materiału dowodowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a.

Uznając zatem, że SKO naruszyło przepisy postępowania, WSA - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Jako, iż skarga została uwzględniona, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania, które sprowadzają się do wynagrodzenia jej pełnomocnika - będącego adwokatem - w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.