Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 13/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16 pkt 47
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 23 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na 2017 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 23 października 2019 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: organ odwoławczy, Dyrektor OR ARiMR), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako "kpa"), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505) oraz art.26 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 627 - dalej w skrócie: ustawa o wspieraniu) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu (dalej: Kierownik BP ARiMR) z 10 lipca 2019 r., w sprawie przyznania P. D. (dalej także jako: strona, skarżący) płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2017.

Wydanie rozstrzygnięcia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Wnioskiem z 8 maja 2017 r. P. D. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w tym o przyznanie kosztów transakcyjnych na łączną powierzchnię 32,59 ha. Strona wnioskowała o przyznanie płatności w ramach wariantu: 10.1.1 Podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji na powierzchni 0,50 ha, 10.1.2 Uprawy jagodowe po okresie konwersji na powierzchni 5,19 ha, 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji na powierzchni 24,44 ha oraz w ramach wariantu 4.2 Ekstensywne uprawy sadownicze w okresie konwersji na powierzchni 2,46 ha. Wśród zgłoszonych do płatności w ramach wariantu 10.1.2 Uprawy jagodowe po okresie konwersji działek znajdowały się działki rolne a oraz b odpowiednio o areale 1,81 ha, 1,58 ha. Natomiast w ramach zgłaszanych w wariancie 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji działek znajdowały się m.in. działki rolne c, d oraz e odpowiednio na powierzchni 5,40 ha, 15,75 ha oraz 2,48 ha. Do wniosku dołączono materiał graficzny obrazujący usytuowanie w terenie zgłoszonych gruntów rolnych.

Wniosek został poddany kontroli administracyjnej. W dniach 8-12 marca 2018 r. w gospodarstwie strony przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, która wykazała, że na działce rolnej f, g, h, i oraz j powierzchnie stwierdzone to odpowiednio: 1,71 ha, 4,96 ha, 1,58 ha, 15,75 ha oraz 2,48 ha. Jednocześnie dla działki rolnej h wskazano na kod nieprawidłowości DR53, DR52, dla działki rolnej i stwierdzono kod nieprawidłowości DR52, a dla działki rolnej j wskazano w raporcie kod nieprawidłowości DR52, DR22, DR49.

Skarżący nie zgodził się z ustaleniami kontroli i w złożonych zastrzeżeniach przedstawił własne wyniki pomiarów, wykonane 29 marca 2018 r. przez Uprawnionego Geodetę, zgodnie z przepisami rozporządzenia MSWiA z 9 listopada 2011 r. Jednocześnie skarżący wskazał na fakt nieotrzymania raportu z kontroli na miejscu wykonanej w obecności przedstawicieli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w Luksemburgu, czego konsekwencją był brak możliwości ustosunkowania się do wyników pomiarów przeprowadzonych w obecności przedstawicieli ETO.

Pismem z 24 kwietnia 2018 r. poinformowano skarżącego o nieuwzględnieniu uwag wniesionych do raportu z czynności kontrolnych.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik BP ARiMR w Opolu decyzją z 14 czerwca 2018 r. przyznał stronie płatność ekologiczną na 2017 r. w łącznej wysokości 25.966,50 zł, w tym na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2017 w łącznej wysokości 1300 zł.

W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzona weryfikacja wniosku wykazała rozbieżności dla poszczególnych wariantów między powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu oraz powierzchnią wynikającą z bazy LPIS. Wśród zgłoszonych do płatności działek, w ramach wariantu 10.1.2 Uprawy jagodowe po okresie konwersji, znajdowały się działki rolne a oraz b, na których zadeklarowano obszar uprawniony do płatności odpowiednio o areale 1,81 ha, 1,58 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona dla powyższych działek wyniosła odpowiednio 1,71 ha i 1,36 ha. Natomiast w ramach działek zgłaszanych w wariancie 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji, znajdowały się m. in. działki rolne c, d oraz e zadeklarowane odpowiednio na powierzchni 5,40 ha, 15,75 ha oraz 2,48 ha, dla których na podstawie kontroli na miejscu i danych zawartych w bazie LPIS ustalono powierzchnie uprawnioną do płatności na poziomie 4,96 ha (działka c), 15,60 ha (działka d) oraz 2,37 ha (działka e). W rezultacie powierzchnie zakwalifikowane do płatności przedstawiały się następująco:

1) dla wariantu 10.1.1 Podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji płatność została przyznana do powierzchni deklarowanej, czyli 0,50 ha;

2) dla wariantu 10.1.2 Uprawy jagodowe po okresie konwersji różnica między powierzchnią deklarowaną (5,19 ha) a stwierdzoną (4,86 ha), przekraczała wskaźnik, o którym mowa w art. 19a ust. 1-2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dlatego też powierzchnia do jakiej naliczono płatność wyniosła 4,20 ha;

3) dla wariantu 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji różnica między powierzchnią deklarowaną (24,44 ha), a stwierdzoną (23,74 ha) była niższa niż 3%, wobec czego zastosowanie miał art. 18 w/w rozporządzenia nr 640/2014, który stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną jest mniejsza niż 3% lub 2 ha płatność przyznaje się do powierzchni stwierdzonej. Płatność została więc naliczona dla powierzchni 23,74 ha;

4) dla wariantu 4.2 Ekstensywne uprawy sadownicze w okresie konwersji płatność została przyznana do powierzchni 2,46 ha, czyli do powierzchni deklarowanej.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem odwołania, po rozpatrzeniu którego Dyrektor OR ARiMR decyzją z 3 września 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na brak wyjaśnienia rozbieżności wynikających z pomiarów powierzchni działek przedstawionych przez stronę w toku postępowania (pomiary Uprawnionego Geodety z 29.03.2017 r.) .

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik BP ARiMR w Opolu decyzją z 9 listopada 2018 r. przyznał stronie płatność ekologiczną na rok 2017 w łącznej wysokości 26.011,53 zł, w tym na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2017 w łącznej wysokości 1300 zł.

Do płatności organ zakwalifikował powierzchnie:

1. dla wariantu 10.1.1 Podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji płatność została przyznana do powierzchni deklarowanej, czyli 0,50 ha;

2. dla wariantu 10.1.2 Uprawy jagodowe po okresie konwersji różnica między powierzchnią deklarowaną (5,19 ha) a stwierdzoną (4,87 ha), przekraczała 3% wskaźnik z art. 19a ust. 1-2 rozporządzenia nr 640/2014, stąd powierzchnia do jakiej naliczono płatność wyniosła 4,23 ha;

3. dla wariantu 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji różnica między powierzchnią deklarowaną (24,44 ha) a stwierdzoną (23,74 ha) była niższa niż 3%, wobec czego, stosownie do art. 18 w/w rozporządzenia nr 640/2014, płatność została naliczona dla powierzchni 23,74 ha;

4. dla wariantu 4.2 Ekstensywne uprawy sadownicze w okresie konwersji płatność została przyznana do powierzchni 2,46 ha, czyli do powierzchni deklarowanej.

Strona nie godząc się z ta decyzją wniosła odwołanie. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji zlecił pracownikom Biura Kontroli na Miejscu przeprowadzenie wizji lokalnej dla spornych działek ewidencyjnych tj. działek nr k, nr l i nr m. Czynności dokonano 19 marca 2019 r. przy udziale strony, a ich wyniki zostały utrwalone w formie protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO. Z treści raportu wynikało, że powierzchnia uprawniona na działce ewidencyjnej nr k to 6,38 ha, na działce ewidencyjnej nr l to 2,38 ha, a na działce ewidencyjnej nr m to 15,63 ha. W ramach dokumentacji sporządzono szkice oraz fotografie kontrolowanych działek ewidencyjnych w tym fotografie rowów, które przy lustrze wody miały szerokość 1,3 metra, natomiast przy krawędzi brzegu rowu ich szerokość miała powyżej 2,0 metrów (2,60 do 2,85 metra). Ponadto, ustosunkowując się do różnic między w/w pomiarami, a pomiarami dostarczonymi przez stronę, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu w piśmie z 23.04.2019 r. wyjaśnił, że pomiary dostarczone przez stronę wykonane są z mniejszą dokładnością, gdyż pracownicy ARiMR w Opolu wykonując pomiary swoje punkty pomiarowe wykonali w odległości maksymalnie 25 metrów, w stosunku do dużo dalej oddalonych punktów wykonanych przez uprawnionego geodetę. Nadto pomiar dostarczony przez stronę obejmuje całość uprawy, nie wyłączając elementów niekwalifikujących się do płatności oraz działki ewidencyjne, które nie były elementem wizji lokalnej ([...]). Różnica w powierzchniach stwierdzonych jest zatem wynikiem włączenia przez Geodetę rowów o szerokości powyżej 2 m oraz działek niekwalifikujących się do pomiaru. Do pisma dołączono graficzne zestawienia pomiarów dostarczonych przez Geodetę i pomiarów wykonanych przez pracowników Agencji.

W tym stanie rzeczy Dyrektor OR ARiMR decyzją z 8 czerwca 2019 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z 10 lipca 2019 r. przyznał skarżącemu płatność ekologiczną na rok 2017 w łącznej wysokości 25.995,24 zł, w tym na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2017 w łącznej wysokości 1300 zł.

Do płatności organ zakwalifikował powierzchnie:

1. dla wariantu 10.1.1 Podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji płatność została przyznana do powierzchni deklarowanej, czyli 0,50 ha;

2. dla wariantu 10.1.2 Uprawy jagodowe po okresie konwersji różnica między powierzchnią deklarowaną (5,19 ha) a stwierdzoną (4,84 ha) przekraczała wskaźnik z art. 19a ust. 1-2 rozporządzenia nr 640/2014, stąd powierzchnia do jakiej naliczono płatność wyniosła 4,14 ha;

3. dla wariantu 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji różnica między powierzchnią deklarowaną (24,44 ha) a stwierdzoną (23,92 ha) była niższa niż 3%, wobec czego, stosownie do art. 18 w/w rozporządzenia nr 640/2014, płatność została naliczona dla powierzchni 23,74 ha;

4. dla wariantu 4.2 Ekstensywne uprawy sadownicze w okresie konwersji płatność została przyznana do powierzchni 2,46 ha, czyli do powierzchni deklarowanej.

Organ wyjaśnił, że wśród zgłoszonych do płatności w ramach wariantu 10.1.2 Uprawy jagodowe po okresie konwersji działek znajdowały się działki rolne a oraz b, na których zadeklarowano obszar uprawniony do płatności odpowiednio na areale 1,81 ha, 1,58 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona dla powyższych działek wyniosła odpowiednio 1,70 ha (powierzchnia ustalona na podstawie MKO) i 1,36 ha (powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu). Z kolei w ramach zgłaszanych w wariancie 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji działek znajdowały się m. in. działki rolne c, d oraz e zadeklarowane odpowiednio na powierzchni 5,40 ha, 15,75 ha oraz 2,48 ha, dla których na podstawie kontroli na miejscu i danych zawartych w bazie LPIS oraz pomiarów wykonanych podczas wizji lokalnej ustalono powierzchnie uprawnioną do płatności na poziomie: 5,10 ha (działka c), 15,63 ha (działka d) oraz 2,38 ha (działka e). W dalszej części uzasadnienia organ przyporządkował do zadeklarowanych działek kody nieprawidłowości ustalone w toku czynności kontrolnych, wskazał podstawy prawne przyznania poszczególnych płatności w 2017 r., oraz wyjaśnił, którym dowodom dał wiarę, a którym odmówił takiej wiary, podając przyczyny takiego rozstrzygnięcia.

We wniesionym od tej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 7a, art. 9, art. 75 i art. 107 kpa. W uzasadnieniu zakwestionował pomiary powierzchni dokonane podczas wizji lokalnej i zarzucił wadliwe pominięcie pomiarów Uprawnionego Geodety. Wskazał również, że błędnie została wyliczona powierzchnia rowów, które jego zdaniem nie są szersze niż 2 metry.

Zaskarżoną decyzją z 23 października 2019 r. Dyrektor OR ARiMR w Opolu, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył na wstępie przepisy regulujące postępowanie i zasady przyznawania płatności ekologicznej, uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370, ze zm.) - (tj. § 2, § 11-ust. 1-2, § 12 ust. 3 tego rozporządzenia). Wskazał też przepisy wspólnotowe normujące obowiązki producenta ubiegającego się o płatność ekologiczną, system identyfikacji działek rolnych, tryb czynności kontrolnych i sankcje za niezgodność (art. 4 ust 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 47 art. 18 ust 6 i art. 19a ust. 1-2 rozporządzenia nr 640/2014). Przytoczył również brzmienie § 1, 2 i 3 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 roku w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz. U. z 2015 r., poz. 336 - dalej w skrócie: rozporządzenie z 6 marca 2015 r.), w którym zawarto m.in. katalog elementów składających się na elementy krajobrazu (w tym rowy - § 2 pkt 1) i warunki wliczania powierzchni zajmowanej przez elementy krajobrazu do całkowitej powierzchni działki (§ 3).

Na tym tle organ wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest określenie areału kwalifikującego się do przyznania płatności ekologicznej w ramach wariantów 10.1.2 Uprawy jagodowe po okresie konwersji i 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji dokonał weryfikacji wniosku skarżącego, stwierdzając rozbieżność między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Zaakcentował, że wyniki pomiarów działek stwierdzone podczas czynności kontrolnych (kontroli na miejscu, wizji lokalnej) oraz analizy danych z systemu LPIS były rozbieżne (co przedstawia tabela na stronie 10 zaskarżonej decyzji). Otóż, strona dla działek ewidencyjnych nr: k, l i m deklarowała powierzchnię odpowiednio: 6,70 ha, 2,48 ha i 15,75 ha. Pomiary wykonane podczas kontroli na miejscu wykazały dla tych działek powierzchnię odpowiednio: 6,24 ha, 2,48 ha i 15,75 ha. Pomiary wykonane podczas wizji lokalnej wykazały powierzchnię odpowiednio: 6,38 ha, 2,38 ha i 15,63 ha. Z kolei powierzchnie wynikające z maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) ustalonymi dla przedmiotowych działek ewidencyjnych na podstawie ortofotomap wynosiły odpowiednio: 6,54 ha, 2,37 ha i 15,60 ha. Ostatecznie wobec spornych działek rolnych (ewidencyjnych) organ I instancji posłużył się powierzchnią ustaloną podczas wizji lokalnej, jako powierzchnią najbardziej odpowiadającą rzeczywistemu stanowi upraw na działkach rolnych zgłoszonych do płatności.

Akceptując przyjętą przez organ I instancji wielkość powierzchni dla danych wariantów Dyrektor OR ARiMR wyjaśnił przyczyny w/w rozbieżności pomiarów, jak też powody uznania za właściwe powierzchni areału ustalonej podczas wizji lokalnej. Wskazał, że rozbieżności między powierzchnią zakwalifikowaną do płatności (tj. ustaloną podczas wizji lokalnej), a powierzchnią ustaloną podczas pierwotnej kontroli na miejscu, na podstawie której ustalono następnie powierzchnię MKO, wynikają z przyjętej metodologii pomiarów. W konsekwencji dla działki nr k przyjęto powierzchnię ustaloną podczas wizji lokalnej jako najbardziej aktualną i odzwierciedlającą powierzchnię uprawnioną do płatności (co było korzystniejsze dla strony).

Analogicznie uwzględniono powierzchnię z wizji lokalnej dla działki ewidencyjnej nr l, która to powierzchnia odzwierciedla powierzchnię uprawnioną na wskazanej działce ewidencyjnej i powinna stanowić podstawę do wyznaczenia nowej powierzchni MKO. Organ wyjaśnił przy tym, iż działka ewidencyjna l podczas kontroli na miejscu została zmierzona łącznie z działką nr k, co skutkowało uwzględnieniem tolerancji pomiaru na poziomie 0,26 ha. Uwzględnienie tolerancji pomiaru zastosowane dla działki nr l spowodowało, iż w stosunku do powyższej działki kontrola na miejscu stwierdziła powierzchnię deklarowaną. Jednak pomiar działki ewidencyjnej nr l wykonany podczas wizji lokalnej dotyczył tylko i wyłącznie w/w działki ewidencyjnej i dlatego jako bardziej odpowiadający rzeczywistej powierzchni upraw na wspomnianej działce został uznany jako obszar uprawniony do płatności. Także dla działki ewidencyjnej nr m uwzględniono powierzchnię z wizji lokalnej, gdyż mimo ustalenia powierzchni stwierdzonej na poziomie 15,75 ha, powierzchnia zmierzona na podstawie kontroli na miejscu wynosiła 15,55 ha, jednak wielkość tolerancji pomiaru na poziomie 0,23 ha spowodowała, iż powierzchnia stwierdzona została ustalona jako powierzchnia deklarowana, natomiast powierzchnia MKO dla omawianej działki ustalona została na poziomie 15,60 ha. W tym przypadku do przyznania płatności uwzględniono powierzchnię z wizji lokalnej to jest 15,63 ha, jako najbardziej aktualną i odzwierciedlającą powierzchnię uprawnioną do płatności na działce ewidencyjnej nr m. Nie bez znaczenia jest też fakt, iż powierzchnia ta została faktycznie ustalona w terenie i jest powierzchnią bardziej korzystną dla strony w stosunku do obowiązującej w 2017 r. powierzchni MKO dla powyższej działki ewidencyjnej.

Organ odwoławczy w pełni podzielił także ustalone przez organ I instancji powierzchnie działek ewidencyjnych nr n, o, p, r, s i t, zakwalifikowanych do płatności, których to ustaleń skarżący nie kwestionował w odwołaniu.

Za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia reguł postępowania. Stwierdził, że wbrew przekonaniu strony, żaden z dowodów zebranych w sprawie nie został pominięty, natomiast odmienna ocena niektórych dowodów nie stanowi o naruszeniu art. 75 kpa. Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy pomiarami wykonanymi przez pracowników Agencji a pomiarami Uprawnionego Geodety wskazał, że dokładność pomiarów wykonanych przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu jest na znacznie wyższym poziomie, gdyż jak wynika z zestawienia graficznego obydwu pomiarów punkty pomiarowe wykonane w ramach pomiaru wykonanego przez organ są znacznie bliżej siebie (maksymalnie co 25 metrów), jednocześnie pomiar Geodety nie uwzględnia obszarów wykluczonych, którymi są rowy o szerokości przy górnej granicy powyżej 2 metrów. Ustosunkowując się natomiast do żądania strony co do wskazania podstawy prawnej wykluczenia rowów, których szerokość wynosi powyżej 2 metrów, organ zaznaczył, iż żadne przepisy krajowe i unijne wprost nie regulują kwestii sposobu pomiaru tychże obiektów. Niemniej jednak z art. 8 ustawy o płatnościach wynika, że płatności są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. W myśl § 2 punkt 1 rozporządzenia z 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej do elementów krajobrazu zalicza się rowy. Jak natomiast stanowi § 3 tego rozporządzenia powierzchnię zajmowaną przez elementy krajobrazu zalicza się do całkowitej powierzchni działki rolnej, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m. W opinii organu, treść tego przepisu uprawnia do stwierdzenia, że wykluczeniu powinien podlegać cały areał nieużytkowany rolniczo znajdujący się na terenie rowu, czyli nie tylko dno rowu ale i jego skarpy. Zatem wszystkie rowy, których szerokość jest większa niż 2 m wykluczone są z prawa do płatności. W stanie faktycznym sprawy kontrolerzy podczas wizji lokalnej, wykonując pomiar rowów, ustalili, iż ich szerokość na krawędzi rowu waha się między 2,6 - 2,8 metra, natomiast powierzchnia wykluczona z płatności stanowi zarówno obszar samego rowu (do jego zewnętrznych krawędzi na skarpach), jak i obszar położony w bezpośrednim sąsiedztwie rowu, który jest nie użytkowany rolniczo.

Końcowo organ szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia płatności dla poszczególnych wariantów (str. 13-15 zaskarżonej decyzji), stwierdzając, że płatność ekologiczna dla wariantu 10.1.1 Podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji wynosi łącznie 770,99 zł, dla wariantu 10.1.2 Uprawy jagodowe po okresie konwersji wynosi 6.412,50 zł, dla wariantu 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze wynosi 16.767,53 zł i dla wariantu 4.2 Ekstensywne uprawy sadownicze w okresie konwersji wynosi 2.044,22 zł.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję, skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 16 pkt 47 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) oraz w związku z § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia z 6 marca 2015 r., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności na działkach rolnych c oraz u (dz. ew. nr k) polegające na uwzględnieniu wyników wizji lokalnej w trakcie której wykonano pomiary z bezzasadnym pomięciem rowów;

- art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności na działce rolnej b;

- art. 11, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów oraz brak przekonującego uzasadnienia co do przyczyn rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki rolnej d stwierdzoną w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w marcu 2018 r. tj. 15,75 ha, a przyjętą ostatecznie przez organ powierzchnią ustaloną dla tejże działki w ramach wizji lokalnej w marcu 2019 r. tj. 15,63 ha.

Uzasadniając stawiane zarzuty pełnomocnik krytycznie odniósł się do dokonanej przez organ wykładni § 3 rozporządzenia z 6 marca 2015 r., podnosząc, że nie da się z tego przepisu wywieść wniosku takiego jak przyjął organ, że z płatności wykluczona jest powierzchnia nieużytkowana rolniczo znajdująca się na terenie rowu. Zdaniem skarżącego, wobec braku stosownych przepisów regulujących kwestię pomiaru rowów należało dokonać wykładni systemowej i przyjąć definicję rowu zawartą w ustawie Prawo wodne. Zgodnie z przepisem 16 pkt 47 tej ustawy przez "rów" rozumie się "sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu". Zatem, jeśli szerokość lustra wody w rowach znajdujących się w posiadaniu skarżącego, zlokalizowanych w granicach działek rolnych c oraz u (dz. ew. nr k) została bezspornie ustalona na 1,3 m (skarżący nie kwestionował tych ustaleń poczynionych w toku wizji lokalnej), to taka szerokość winna być przyjęta jako właściwa dla określenia rowu jako elementu krajobrazu w kontekście zaliczenia go do powierzchni działki rolnej. Skoro bowiem ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej określa szerokość rowów w sposób odnoszący się do elementu dna rowu, jako podstawy obliczenia jego szerokości, to ustalenie powierzchni rowu przez organy ARiMR w sposób odbiegający do ustawowo wskazanego sposobu pomiaru szerokości rowu narusza obowiązującą w postępowaniu zasadę praworządności i jest ustaleniem dowolnym. Natomiast organ nie tylko nie odniósł się w swojej decyzji do przepisów Prawa wodnego lecz także w sposób dowolny obliczył szerokość rowów, odnosząc swoje pomiary do "krawędzi skarp rowu", co nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Co więcej, bez bliższego uzasadnienia, tj. odniesienia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, wykluczono z wniosku strony teren położony w bezpośrednim sąsiedztwie rowu, który miałby być nieużytkowany rolniczo. Obszary położone w bezpośrednim sąsiedztwie takich elementów krajobrazu jak rów mogą być wykaszane, w zależności od uwarunkowań terenowych, bądź to przy pomocy sprzętu rolniczego bądź ręcznie (podobnie jak obszary tzw. międzyrzędzi w uprawach) co skarżący czynił, a wniosek przeciwny nie znajduje oparcia w żadnym z dowodów.

W dalszej części skargi pełnomocnik zarzucił organom błędne ustalenia faktyczne w stosunku do powierzchni działki rolnej d w oparciu o wyniki wizji lokalnej przeprowadzonej w marcu 2019 r. (15,63 ha), podczas gdy w marcu 2018 r. stwierdzono w ramach kontroli na miejscu powierzchnię 15,75 ha. Polemizując ze stwierdzeniem organu, że powierzchnia zmierzona w trakcie wizji lokalnej jest aktualna i odzwierciedlająca powierzchnię uprawnioną do płatności na działce ewidencyjnej nr m, pełnomocnik podniósł, że nie tłumaczy to w żaden sposób przyczyny rozbieżności w pomiarze wynoszącej 0,12 ha, poza tym bardziej przekonujące jest, że to powierzchnia ustalona w marcu 2018 r. a zatem bezpośrednio po zakończeniu roku gospodarczego, którego dotyczył wniosek winna być przyjęta jako odpowiadająca stanowi faktycznemu właściwemu dla deklaracji z wniosku za 2017 r. Ustalenie przeprowadzone w tym zakresie po upływie kolejnego roku winno być wnikliwie przeanalizowane, czego nie uczyniono w sprawie.

Końcowo pełnomocnik zaznaczył, że w toku postępowania strona powoływała się na istnienie wyników kontroli na miejscu dla spornych działek z lat poprzednich (czynności przeprowadzone w 2013 r). W badanej decyzji nie odniesiono się do tej okoliczności, pomimo, iż skarżący prowadzi działalność rolniczą w oparciu o uprawy sadownicze wieloletnie (aronia, porzeczka, śliwa), a zatem stan faktyczny uprawy nie powinien zmieniać się corocznie, jak to ma miejsce w przypadku upraw jednorocznych. W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do załączenia do akt sprawy raportów z kontroli na miejscu, dotyczących wniosku za rok 2013, zaznaczając, że uwaga ta dotyczy w szczególności działki rolnej b położonej na działce ewidencyjnej nr p. Na działce tej zajętej pod uprawę porzeczki w 2013 r. kontrola w ramach deklaracji skarżącego zawartej we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 wykazała areał 1,60 ha (metoda pomiaru GPS), gdzie w 2017 r. już tylko 1,38 ha. Organ będący w posiadaniu wyników rzeczonej kontroli w żaden sposób nie zweryfikował bieżących ustaleń powierzchniowych, co uzasadnia zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w tym zakresie. Zwłaszcza, iż skarżący ubiegał się o płatność dla tejże działki na uprawy jagodowe (porzeczka) po okresie konwersji, a zatem dla uprawy, która istniała na polu już kilka lat.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2018.1302 j.t. - dalej wskazywanej jako "ppsa"), rozstrzygnięcie organu podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego oraz mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości dokonanej przez organy weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności ekologicznej, w tym o przyznanie kosztów transakcyjnych na rok 2017.

W związku z tym wskazać należy, że materialnoprawne przesłanki przyznania płatności uregulowane zostały ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.).

W art. 1 określono przedmiot ustawy, na który składają się: zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanego dalej "programem", określonym w:

a) rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia,

b) rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia,

c) rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1303/2013", oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia;

2) warunki i tryb przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej:

a) w ramach działań i poddziałań objętych programem, zwanej dalej "pomocą",

b) na realizację zadań określonych w art. 59 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz w art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, zwanej dalej "pomocą techniczną"

- w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ww. ustawy, pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1.

Na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 wydane zostało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370, ze zm.)

Zgodnie z § 2 w/w rozporządzenia płatność ekologiczna przysługuje rolnikowi, jeżeli:

- został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,

- łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, wynosi co najmniej 1 ha,

- realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu,

- spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu ekologicznym.

Stosownie do § 11 ust. 1-2 rozporządzenia płatność ekologiczna jest przyznawana do:

1) gruntów ornych, na których występują uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-3, 5, 7-9 i 11 oraz wariantów wymienionych \ g 4 ust. 1 pkt 4 lit. b i pkt 10 lit. b;

2) trwałych użytków zielonych - w przypadku:

a) pakietów wymienionych w g 4 ust. 1 pkt 5 i 11, jeżeli w trakcie realizacji tych pakietów grunty orne, na których jest uprawiana mieszanka wieloletnia traw albo mieszanka wieloletnia traw z bobowatymi drobnonasiennymi, stały się trwałymi użytkami zielonymi,;

b) pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12;

3) sadów, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 lit. a i c oraz pkt 10 lit. a i c.

2. Płatność ekologiczna w ramach pakietów wymienionych w § 4 ust. 1:

1) pkt 1, 5, 7 i 11 jest przyznawana także do gruntów ornych, na których występuje uprawa wyki kosmatej z rośliną podporową lub wyki siewnej z rośliną podporową;

2) pkt 2 i 8 jest przyznawana także do gruntów ornych, na których występuje uprawa soczewicy jadalnej z rośliną podporową.

Natomiast w myśl § 12 ust. 3 rozporządzenia, przy ustalaniu wysokości płatności ekologicznej uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych.

Przy czym, w myśl art. 2 pkt 25) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 "działka referencyjna" oznacza wyznaczony obszar geograficzny, któremu przypisany jest niepowtarzalny numer identyfikacyjny i który jest zarejestrowany w systemie identyfikacji działek rolnych państwa członkowskiego, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE), państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie:

a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;

b) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów środków obszarowych, o których mowa w art. 28-31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Zgodnie z art. 47 ust. 1, czynności kontrolne w ramach:

1) kontroli na miejscu lub

2) wizyt, o których mowa w art. 48 ust. 5 rozporządzenia nr 809/2014, lub

3) kontroli ex post, o których mowa w art. 52 rozporządzenia nr 809/2014, lub

4) kontroli przeprowadzanych na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 lub 2

- są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane odpowiednio przez organ agencji płatniczej, właściwy organ podmiotu wdrażającego, właściwy organ instytucji pośredniczącej lub instytucję zarządzającą.

W myśl art. 18 ust. 6 tego rozporządzenia, bez uszczerbku dla kar administracyjnych zgodnie z art. 19, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw.

Nie naruszając przepisów art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, jeżeli różnica między całkowitym obszarem zatwierdzonym a całkowitym obszarem zgłoszonym do objęcia płatnością w ramach systemów pomocy bezpośredniej ustanowionych w tytułach III, IV oraz V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 lub całkowitym obszarem zgłoszonym do objęcia płatnością w ramach środka wsparcia obszarowego jest mniejsza lub równa 0,1 ha, obszar zatwierdzony uznaje się za równy, obszarowi zgłoszonemu. Na potrzeby obliczeń uwzględnia się jedynie zawyżenia powierzchni obszarów na poziomie grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1.

Akapitu drugiego nie stosuje się, w przypadku gdy różnica przekracza 20 % całkowitej powierzchni obszaru zgłoszonego do objęcia płatnością.

Zgodnie z art. 19a ust. 1-2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 razy większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary. Kara administracyjna nie przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar.

2. Jeśli na beneficjenta nie nałożono jeszcze żadnej kary administracyjnej zgodnie z ust. 1 za zawyżenie deklaracji obszaru w odniesieniu do danego systemu pomocy lub środka wsparcia, wówczas karę administracyjną, o której mowa w tym ustępie, zmniejsza się o 50 %, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym nie przekracza 10 % obszaru zatwierdzonego.

W myśl art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy:

a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej;

b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6;

c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu, w przypadku gdy błąd nie mógł być w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna;

d) dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby;

e) niezgodność jest nieznaczna, w tym również gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję zgodnie z ust. 7 lit. b);

f) zachodzą inne przypadki, w których nie jest właściwe nakładanie kary, które mają zostać określone przez Komisję zgodnie z ust. 7 lit. b).

Zasady związane z prowadzeniem postępowań w tego rodzaju sprawach uregulowano w art. 27 ustawy wspierającej. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; (4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 79 a i 81 kpa nie stosuje się. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Istotna dla rozstrzygnięcia jest również regulacja zawarta w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz. U. z 2015 roku, poz. 336). Stosownie do § 2 rozporządzenia do elementów krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności zalicza się m.in. rowy, a w myśl § 3, powierzchnię zajmowaną przez elementy krajobrazu zalicza się do całkowitej powierzchni działki rolnej, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m.

W niniejszej sprawie organy dokonały weryfikacji wniosku strony o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2017 w oparciu o wyniki przeprowadzonych kontroli, w tym kontroli przeprowadzonej na miejscu w marcu 2018 r. oraz wizji lokalnej dokonanej w dniu 19 marca 2019 r., w toku której dokonano oględzin działek i pomiarów powierzchni faktycznie wykorzystywanej pod zadeklarowane uprawy. Ustalenia udokumentowano stosownymi zapisami w raporcie z kontroli przeprowadzonej w 2018 r. i w protokole z oględzin działek oraz pomiarów dokonanych 19 marca 2019 r. przy udziale strony. W ramach dokumentacji sporządzono szkice oraz fotografie kontrolowanych działek ewidencyjnych w tym fotografie rowów, które przy lustrze wody miały szerokość 1,3 metra, natomiast przy krawędzi brzegu rowu ich szerokość miała powyżej 2,0 m (2,60 do 2,85 m).

Organ odwoławczy ustalając powierzchnie kwalifikujące się do płatności ekologicznej na rok 2017 porównał wyniki pomiarów dokonane w toku kontroli na miejscu i podczas wizji lokalnej w odniesieniu do poszczególnych działek, zestawiając je z powierzchniami MKO dla tych działek. Następnie analizując powyższe dane ustalił na podstawie tych trzech dowodów, w odniesieniu do każdej ze spornych działek, powierzchnię do której należy przyznać płatność, co zostało szczegółowo przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji organ przyjął jako najbardziej miarodajne pomiary dokonane w marcu 2019 r. Organ wyjaśnił przy tym rozbieżności pomiędzy powierzchnią do której przyznano płatność (powierzchnią ustaloną podczas wizji lokalnej), a powierzchnią ustaloną podczas pierwotnej kontroli na miejscu, na podstawie której ustalono następnie powierzchnię MKO. Wynika ona z przyjętej metodologii pomiarów. Przede wszystkim organ uznał pomiary dokonane podczas wizji lokalnej za najbardziej miarodajne ze względu na częstotliwość stawiania punktów pomiaru (co 25 m) i wykluczenie powierzchni zajmowanej przez rowy. Mając to na uwadze organ odwoławczy dla działki nr k przyjął powierzchnię ustaloną podczas wizji lokalnej jako najbardziej aktualną i odzwierciedlającą powierzchnię uprawnioną do płatności. Analogicznie organ uwzględnił powierzchnię z wizji lokalnej dla działki ewidencyjnej nr l, która odzwierciedla powierzchnię uprawnioną na wskazanej działce ewidencyjnej i w ocenie organu powinna stanowić podstawę do wyznaczenia nowej powierzchni MKO. Wyjaśnił także przyczynę różnic wynikających z pomiarów działki ewidencyjnej l, którą podczas kontroli na miejscu zmierzono łącznie z działką ewidencyjną nr k, co skutkowało uwzględnieniem tolerancji pomiaru na poziomie 0,26 ha w odniesieniu do działki ewidencyjnej l, a w konsekwencji doprowadziło w toku kontroli na miejscu do stwierdzenia w przypadku tej działki powierzchni deklarowanej. Natomiast podczas wizji lokalnej pomiar działki ewidencyjnej nr l dotyczył tylko i wyłącznie tej działki, zatem w ocenie organu, najbardziej odpowiada rzeczywistej powierzchni upraw i w konsekwencji został uznany jako obszar uprawniony do płatności. Z kolei w przypadku działki ewidencyjnej nr m uwzględniono również powierzchnię z wizji lokalnej. Wprawdzie podczas kontroli na miejscu zmierzona powierzchnia tej działki wynosiła 15,55 ha, jednak wielkość tolerancji pomiaru na poziomie 0,23 ha spowodowała, iż powierzchnia stwierdzona została ustalona jako powierzchnia deklarowana (15,75 ha). Natomiast powierzchnia MKO dla tej działki wynosiła 15,60 ha. Jednak w tym przypadku do przyznania płatności uwzględniono powierzchnię z wizji lokalnej (15,63 ha), jako najbardziej aktualną i odzwierciedlającą powierzchnię uprawnioną do płatności na tej działce ewidencyjnej. W ocenie organu, istotne w tym przypadku było to, że powierzchnia ta została faktycznie ustalona w terenie i jest powierzchnią korzystniejszą niż obowiązująca w 2017 roku powierzchnia MKO dla tej działki ewidencyjnej.

Organ odniósł się także do różnic między w/w pomiarami a pomiarami dostarczonymi przez stronę wykonanymi na jej zlecenie przez Uprawnionego Geodetę i wyjaśnił, że pomiary dostarczone przez stronę wykonane są z mniejszą dokładnością, niż pomiary dokonane przez pracowników ARiMR w Opolu, którzy wykonując pomiar wykorzystali punkty pomiarowe w odległości 25 metrów. Nadto pomiar dostarczony przez stronę obejmuje całość uprawy i nie uwzględnia terenów wykluczonych, w tym rowów znajdujących się na spornych działkach, których szerokość na wysokości górnej krawędzi przekracza 2 metry oraz uwzględnia działki ewidencyjne, które nie były elementem wizji lokalnej.

Organ wyjaśnił także, że w odniesieniu do pozostałej powierzchni kwalifikowanej, która nie była kwestionowana w odwołaniu, różnica powierzchni zmierzonej i stwierdzonej podczas kontroli na miejscu w stosunku do powierzchni uwzględnionej do płatności, wynika z konieczności stosowania jako powierzchni uprawnionej - powierzchni MKO. Dotyczy to działek r i s. Zmierzona w trakcie kontroli na miejscu faktyczna powierzchnia uprawy, została zweryfikowana z ortofotomapą uwzględniającą granice geodezyjne działki. W związku z powyższym dla tych działek ewidencyjnych uwzględniono obszar MKO. Natomiast dla działki ewidencyjnej nr p uwzględniono obszar wynikający z przeprowadzonej kontroli na miejscu (1,36 ha), jako obszar odpowiadający rzeczywistej powierzchni uprawy w roku 2017 (ustalono wówczas powierzchnię dla działki podrzędnej zgłoszonej do płatności ekologicznej, natomiast powierzchnia zmierzona dla płatności obszarowych była zdecydowanie większa, jednak nie uprawniała ona do przyznania płatności ekologicznej).

Jak wynika z powyższego, w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniono przyczyny zweryfikowania powierzchni działek i dokonane przez organ ustalenia nie budzą wątpliwości, znajdują odzwierciedlenie z zgromadzonym materiale dowodowym. Wyjaśnienia organu w tym zakresie są logiczne, spójne i przekonujące, wyjaśniono powody dla których wykluczono z płatności określone powierzchnie działek i Sąd orzekający w tej sprawie podzielił argumentację organu.

Zatem, dokonanym przez organy ustaleniom poprzedzonym oceną poszczególnych dowodów nie można zarzucić dowolności.

W ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy, a dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów. Przy ocenie dowodów organ nie jest skrępowany kryteriami formalnymi, ma swobodnie ocenić wiarygodność i moc dowodową poszczególnych dowodów, na których oparł swoją decyzję. Powinien m.in. kierować się zasadami logiki, doświadczenia życiowego, kompletności oceny i oceniania dowodów wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy oraz uwzględnić wzajemne oddziaływanie dowodów.

W zaskarżonej decyzji organ nie uchybił ww. zasadom i kierując się nimi dokonał wszechstronnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględniając znaczenie poszczególnych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie można przy tym tracić z pola widzenia zasad prowadzenia postępowania w tego rodzaju sprawach, co zostało uregulowane w art. 27 ust. 1 ustawy wspierającej, gdzie jednoznacznie wskazano obowiązki organów w ramach prowadzonych przez nie postępowań. Odnoszą się one przede wszystkim do postępowania wyjaśniającego i stanowią ograniczenie zasad kodeksowych zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W tych postępowaniach organ ma rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale to nie na nim ciąży obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.12.2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1077/11).

W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na wadliwość ustaleń faktycznych i dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, a argumentacja w odniesieniu do poszczególnych zarzutów zostanie przedstawiona poniżej.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 16 pkt 47 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz w związku z § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia z 6 marca 2015 r., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności na działkach rolnych c oraz u (dz. ew. nr k) polegające na uwzględnieniu wyników wizji lokalnej w trakcie której wykonano pomiary z bezzasadnym pomięciem rowów.

W odniesieniu do tego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 7 i 77 § 1 kpa nie ma zastosowania w tej kategorii spraw. Jak wynika z treści art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wspierającej, w takich postępowaniach, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto stosownie do ust. 2 tego przepisu, inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa na organie prowadzącym sprawę, lecz na stronie postępowania, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zatem, organ jest obowiązany jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, gdyż ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 in fine k.p.a. Konsekwencją odejścia od tej zasady jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 kpa, zgodnie, z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( por. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 710/17 z 8 sierpnia 2017 r., wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 535/18).

W kwestii wykluczenia z powierzchni uprawnionej do dopłat powierzchni rowów, wskazać należy na § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz. U. z 2015 roku, poz. 336). Zgodnie z nim, do elementów krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, zalicza się m.in. rowy. Stosownie natomiast do § 3 rozporządzenia, powierzchnię zajmowaną przez elementy krajobrazu zalicza się do całkowitej powierzchni działki rolnej, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m.

Literalna wykładnia w/w przepisów prowadzi do wniosku, że do całkowitej powierzchni działki rolnej nie zalicza się elementów krajobrazu jakimi są m.in. rowy, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 metrów. Trafnie wobec tego przyjął organ w zaskarżonej decyzji, że wykluczeniu powinien podlegać cały areał nieużytkowany rolniczo znajdujący się na terenie rowu, a więc nie tylko dno rowu ale i jego skarpy. Podczas wizji lokalnej dokonano pomiaru rowów ustalając ich szerokość pomiędzy brzegami skarpy (na krawędzi rowu) na 2,6 - 2,8 metra, zatem całkowita szerokość rowów przekraczała 2 metry, co skutkowało wykluczeniem ich powierzchni z całkowitej powierzchni działki rolnej. Chybione są przy tym argumenty podniesione w skardze wskazujące na konieczność uwzględnienia przy pomiarach tylko szerokości lustra wody w rowie, skoro w przepisie posłużono się pojęciem całkowitej szerokości rowu, a nie szerokości lustra wody. Nie ma przy tym racji pełnomocnik strony wskazując na konieczność zastosowania w tym przypadku przepisów odnoszących się wprost do rowów melioracyjnych tj. art. 197 ust. 1 pkt 1 i art. art. 16 pkt 47 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), zgodnie z którymi określa się szerokość rowów w sposób odnoszący się do elementu dna rowu, jako podstawy obliczenia jego szerokości. Podkreślić przy tym należy, że ustawa Prawo wodne (przywołana w skardze) weszła w życie 1 stycznia 2018 r. (z wyjątkami nie dotyczącymi w/w przepisów), zatem co do zasady nie mogłaby być stosowana w roku 2017. Przede wszystkim jednak brak jest odesłania we wskazanych wyżej regulacjach mających zastosowanie w tej sprawie - do stosowania innych przepisów, a użyty w odniesieniu do powierzchni elementów krajobrazu (jakim jest m.in. rów) zwrot "całkowita szerokość" wyklucza częściowy pomiar powierzchni tylko w odniesieniu do lustra wody.

W kwestii wykluczenia nieużytkowanego rolniczo obszaru położonego w bezpośrednim sąsiedztwie rowu wskazać należy, że skarżący w toku postępowania tego nie kwestionował. Wprawdzie w skardze podniósł, że rów może być wykaszany, w zależności od uwarunkowań terenowych, bądź to przy pomocy sprzętu rolniczego bądź ręcznie (podobnie jak obszary tzw. międzyrzędzi w uprawach), co skarżący miał czynić, jednak nie przedstawił na powyższą okoliczność żadnych dowodów wskazujących na wadliwość ustaleń organu. Stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie spoczywa na stronie postępowania, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności na działce rolnej h (dz. ew. nr p) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności na działce rolnej b.

Organ w sposób przekonujący wyjaśnił jaki obszar uwzględniono w przypadku tej działki ewidencyjnej (nr p) i dlaczego. Jest to obszar wynikający z przeprowadzonej kontroli na miejscu (1,36 ha), jako obszar odpowiadający rzeczywistej powierzchni uprawy w roku 2017. Ustalono wówczas powierzchnię dla działki podrzędnej zgłoszonej do płatności ekologicznej, natomiast powierzchnia zmierzona dla płatności obszarowych była zdecydowanie większa, jednak nie uprawniała ona do przyznania płatności ekologicznej.

Wniosków tych strona w żaden sposób nie podważyła i nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów wskazujących na wadliwość tych ustaleń.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 11, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa poprzez dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny dowodów oraz brak przekonującego uzasadnienia co do przyczyn rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki rolnej d stwierdzoną w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w marcu 2018 r. tj. 15,75 ha, a przyjętą ostatecznie przez organ powierzchnią ustaloną dla tejże działki w ramach wizji lokalnej w marcu 2019 r. tj. 15,63 ha.

Organ również i w tym przypadku wyjaśnił jak była przyczyna rozbieżności. Argumentacja ta została szczegółowo przedstawiona wyżej. Przyjęcie w zaskarżonej decyzji dla tej działki zamiast powierzchni MKO - powierzchni z wizji lokalnej (15,63 ha), jako korzystniejszej dla strony, najbardziej aktualnej i odzwierciedlającej powierzchnię uprawnioną do płatności na tej działce ewidencyjnej, znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Powierzchnia ta została faktycznie ustalona w terenie na podstawie dokładniejszych pomiarów, w których częstotliwość stawiania punktów wynosiła maksymalnie 25 m. Bezpodstawne są zatem zarzuty skargi wskazujące na brak wyjaśnienia przez organ jaka może być przyczyna rozbieżności w pomiarze ww. działki.

Trafnie przy tym wskazał Dyrektor OR ARiMR w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do różnic w powierzchni upraw w latach wcześniejszych, że jak wynika z istoty instytucji kontroli na miejscu, odzwierciedla ona obszar uprawy na dzień jej wykonania, który może się różnić od obszaru uprawy w latach wcześniejszych. Wprawdzie specyfika zgłaszanych upraw powoduje, że zmiana obszaru uprawy w danych latach nie powinna być znacząca, jednak nie można wykluczyć, iż część nasadzonych roślin mogła ulec uszkodzeniu, a producent rolny w kolejnym roku przyznawania płatności nie uzupełnił uszkodzonych roślin.

Reasumując, z uwagi na regulacje szczególne dotyczące postępowania administracyjnego w przedmiocie płatności, o czym była mowa wyżej, organy prowadzące takie postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nie mają zaś obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Obowiązkiem organu jest także ustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń stron.

W ocenie Sądu, organy w tym postępowaniu ww. obowiązkom sprostały.

Nadto, stosownie do art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł. Organ ocenił zgromadzone w sprawie dowody, uwzględniając wzajemne oddziaływanie jednych dowodów, na inne i wskazał także przyczyny, które legły u podstaw oceny mocy dowodowej poszczególnych dowodów. Decyzja zawiera uzasadnienie prawne, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Nie budzą także wątpliwości szczegółowo przedstawione w zaskarżonej decyzji sposób wyliczenia płatności dla poszczególnych wariantów i kwoty przyznanej płatności ekologicznej: dla wariantu 10.1.1 Podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji - 770,99 zł, dla wariantu 10.1.2 Uprawy jagodowe po okresie konwersji - 6.412,50 zł, dla wariantu 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze - 16.767,53 zł i dla wariantu 4.2 Ekstensywne uprawy sadownicze w okresie konwersji - 2.044,22 zł. W ocenie Sądu, wyliczenia kwot płatności dokonane przez organ odwoławczy są prawidłowe. Również wyliczenia dotyczące kwot kosztów transakcyjnych, nie budzą wątpliwości.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.