Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 10/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 38 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1274/15 w sprawie ze skargi B. W. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania B. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych nr [...] w [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz B. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1274/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego przez B. W. zarządzenia Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania B. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych nr [...] w [...].

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Burmistrz [...] (dalej również: Burmistrz; organ; skarżący kasacyjnie) odwołał B. W. (dalej również: zainteresowana; skarżąca; strona) ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych nr [...] w [...]. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm. – dalej: u.s.g.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.).

W uzasadnieniu tego zarządzenia Burmistrz wskazał, że w wyniku uzyskania negatywnej oceny Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół Publicznych nr [...] w [...] oraz prowadzenia procesu oceny pracy Dyrektora ustalił rażące naruszenia prawa po stronie B. W., w szczególności związane z traktowaniem nauczycieli. Organ zarzucił zainteresowanej, że traktowała swoich pracowników "w sposób poniżający i pogarszający poczucie godności", czym naruszyła zasady współżycia społecznego. Podniósł, że od czasu otrzymania przez B. W. informacji o negatywnej ocenie udzielonej jej w szczególności przez Radę Pedagogiczną, naciskała ona na pracowników, by zmienili decyzję co do jej oceny, wymuszała spotkania indywidualne na pracownikach, zastraszała pracowników i była natarczywa; w efekcie ponad 20 nauczycieli Zespołu Szkół Publicznych nr [...] skierowało pismo do Burmistrza [...], w którym stwierdzili, że sytuacja uniemożliwia normalne funkcjonowanie szkoły i są skłonni odmówić świadczenia pracy. Ponadto organ argumentował, że ze względu na panującą atmosferę wywołaną zachowaniem B. W. niektórzy uczniowie zamierzają zmienić szkołę od nowego roku szkolnego; zła atmosfera wpłynęła także na nabór na nowy rok szkolny dzieci do klas pierwszych, powodując drastyczny spadek zainteresowania nauką w tej szkole. Burmistrz podniósł również, że osoba (imiennie wskazana) zajmująca stanowisko zastępcy dyrektora złożyła oświadczenie o rezygnacji z pełnionej funkcji, a następnie cofnęła to oświadczenie, zaś wobec nacisków na Radę Rodziców inna osoba (także imiennie wskazana) zrezygnowała z pełnienia funkcji przewodniczącego rady, jak też pozostali jej członkowie złożyli rezygnacje. Burmistrz wyraził zdanie, że fakt negatywnej oceny organu prowadzącego, związków zawodowych oraz rady pedagogicznej oraz naganne zachowanie B. W., która "przesłuchiwała" pracowników dla uzyskania informacji o przyznanych jej ocenach, wyrażanych przez poszczególne osoby opiniach o niej, powoduje, że dalsze kierowanie przez nią placówką jest niemożliwe albowiem zagraża przyszłości szkoły, dalszemu kierowaniu gronem pedagogicznym, dobru i bezpieczeństwu dzieci, czyli interesowi publicznemu. Organ stwierdził, że poczyniona w dniu [...] czerwca 2015 r. zmiana z negatywnej na dobrą oceny pokontrolnej pracy B. W. przez zespół oceniający, motywowana faktem pozytywnych wyników szkoły pod względem dydaktycznym i brakiem zarzutów do jej pracy jako nauczyciela, nie może wpływać na ocenę dramatycznej sytuacji, jaka na skutek zachowania skarżącej zaistniała w szkole. Powyższe okoliczności Burmistrz uznał za uniemożliwiające funkcjonowanie szkoły zgodnie z zasadami współżycia społecznego i z zachowaniem porządku publicznego, co powoduje, że dalsze utrzymywanie obecnej sytuacji może doprowadzić do niemożliwości zakończenia roku szkolnego oraz zorganizowania przyszłego roku szkolnego.

Po wyczerpaniu wymaganego trybu, wobec udzielenia stronie przez Burmistrza negatywnej odpowiedzi (pismo z dnia [...] lipca 2015 r., w którym organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zarządzeniu z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...]) na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] lipca 2015 r.), B. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie; Sąd I instancji; Sąd) skargę, domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia, przede wszystkim z uwagi na naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

WSA w Krakowie, motywując swoje rozstrzygnięcie, wskazał na zachowanie przez zainteresowaną trybu z art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i terminu z art. 53 § 2 p.p.s.a. Stwierdzając dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie jest aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., na uzasadnienie czego Sąd odwołał się również do treści art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g.

W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego zarządzenia, Sąd I instancji uznał, że akt ten podjęty został z istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w jego brzmieniu z dnia podejmowania zarządzenia, który stanowił materialnoprawną podstawę prawną tego aktu.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa Sąd I instancji, z jednej strony zwrócił uwagę na wymogi formalne stawiane aktowi wydawanemu na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w tym na obowiązek wykazania, że zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki" uzasadniające odwołanie nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły, z drugiej podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest zaskarżone zarządzenie i argumentacja prezentowana w jego uzasadnieniu, a nie stanowisko organu wyrażone dopiero w odpowiedzi na skargę. W tym względzie wyjaśnił, że przesłanki uzasadniające odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy należy sprowadzić do sytuacji, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Sąd podniósł, że przesłanki takie jak negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Idąc dalej, podkreślił, że chodzi nie o takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego.

Sąd I instancji uznał, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały "przypadki szczególnie uzasadnione", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sąd stwierdził, że Burmistrz [...] wydał kwestionowane zarządzenie mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W ocenie Sądu, nie zostały spełnione wymogi dotyczące uzasadnienia zaskarżonego aktu, które Sąd uznał za lakoniczne. W tym zakresie Sąd przyjął, że zarzuty ograniczone do ogólnego powołania się na przesłanki dotyczące negatywnej oceny Rady Pedagogicznej, proces oceny pracy Dyrektora, wywieranie nacisku na pracowników i rodziców, pismo nauczycieli do Burmistrza oraz ich oświadczenie o gotowości odmowy świadczenia pracy, zamiar uczniów co do zmiany szkoły oraz słabe wyniki naboru na kolejny rok – nie zostały poparte żadnymi konkretnymi dowodami, a okoliczności, do których się odwołuje zarządzenie, zostały powołane ogólnie, "bez wskazania konkretnych dokumentów lub innych dowodów".

Sąd I instancji, wskazując na poszczególne braki uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, odniósł się do wszystkich kwestii w nim poruszonych. Kolejno omówił poszczególne aspekty przedstawianych przez organ motywów, a to dotyczące negatywnej oceny pracy skarżącej jako dyrektora, którą wyraziła Rada Pedagogiczna, jak i negatywnej opinii rodziców oraz domniemanych komentarzy uczniów, a także tezy, że to z powodu informacji dotyczących konfliktu między nauczycielami a skarżącą jako dyrektorem i narastającej złej atmosfery nabór na kolejny rok szkolny wskazuje drastyczny spadek. Ponadto Sąd stwierdził, że teza organu dotycząca naruszenia przez skarżącą zasad współżycia społecznego w kontaktach ze swoimi pracownikami, ze względu na traktowanie ich "w sposób poniżający, pogarszający poczucie godności" nie została poparta żadnymi konkretnymi dowodami. Sąd uznał również, że w aktach sprawy brak jest dowodów, by organ prowadził jakiekolwiek postępowanie w celu sprawdzenia prawdziwości faktów oraz wiarygodności ocen sformułowanych w piśmie "ponad 20 nauczycieli Zespołu Szkół Publicznych nr [...]" skierowanym do Burmistrza [...], co do którego to dokumentu Sąd zgłosił zastrzeżenia związane z brakami tego pisma (czytelność podpisów, ustalenie autorstwa) datowanego na dzień [...] maja 2015 r. Sąd doszukał się w treści tego pisma jedynie informacji o istniejącym konflikcie nauczycieli z dyrektorem, a więc o okoliczności, która nie może stanowić przesłanki uzasadniającej odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Podobnie Sąd odniósł się do kwestii udokumentowania faktu rezygnacji zastępcy dyrektora i następnie wycofania tej rezygnacji oraz rezygnacji członków Rady Rodziców, jak i składanych Burmistrzowi przez nauczycieli wyjaśnień co do "nagannych wcześniejszych zachowań B. W.".

Sąd podkreślił też, że pełnomocnik organu oświadczył na rozprawie, iż przedłożone Sądowi akta sprawy są kompletne, zaś ich analiza dowodzi zasadności zarzutów skargi co do wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania i braku wykazania dowodami prawdziwości stawianych zarzutów.

Sąd I instancji uznał, że nieuzasadnienie zarządzenia w sposób należyty kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa i już sama ta jego wada stanowiła przesłankę do stwierdzenia, że wydanie tego aktu nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił również, że zaistnienia przypadku szczególnie uzasadnionego nie dowodzą także inne dokumenty przedłożone przez organ w aktach sprawy, takie jak: podpisane przez jedną osobę w imieniu Rady Rodziców pismo z dnia [...] czerwca 2015 r., niepodpisana opinia Rady Pedagogicznej z dnia [...] maja 2015 r. i opinie związków zawodowych. Sąd dopatrzył się również w sprawie naruszenia prawa strony do wysłuchania i złożenia wyjaśnień, wywodzonego przez Sąd z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r. Sąd podkreślił, że pisma skarżącej, o których wspomniał organ w odpowiedzi na skargę (pisma z dnia [...] maja 2015 r. i [...] czerwca 2015 r.), nie mogą być uznane za dowód na to, że postępowanie było prowadzone prawidłowo, a skarżąca miała możliwość czynnego w nim uczestnictwa, bowiem pisma te były składane w toku zupełnie innego postępowania, dotyczącego oceny pracy dyrektora. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na niewiążący charakter opinii [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz fakt, że opinia ta została przez Kuratora uzasadniona jedynie lakonicznym argumentem dotyczącym otwartego konfliktu dyrektora z pracownikami szkoły, a tym samym utratą zdolności do przewodniczenia radzie pedagogicznej.

Końcowo Sąd uznał, że zarówno analiza treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie pozwalała na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Mając na uwadze przedstawione naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. Z uwagi na brzmienie art. 94 ust. 1 i 2 tej ustawy i upływ rocznego terminu od daty wydania zaskarżonego aktu Sąd, stwierdzając istnienie przesłanek do stwierdzenia jego nieważności, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a) w związku z art. 94 ust. 1 i art. 91 ust. 4 u.s.g. orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia.

W skardze kasacyjnej od powyżej opisanego wyroku WSA w Krakowie, obejmującej to orzeczenie w całości, Burmistrz [...] zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że podane w uzasadnieniu przyczyny odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły nie stanowiły "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do uznania, że organ niewłaściwie zastosował przywołany przepis, podczas gdy zaistniały stan faktyczny w pełni uzasadniał jego zastosowanie;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uznanie, że organ nie udowodnił zaistnienia przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, podczas gdy z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że zaistniały stan faktyczny w pełni uzasadniał zastosowanie tego przepisu i odwołanie skarżącej z pełnionego stanowiska [zarzut nr 2],

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia w wyniku uznania, że organ nie miał podstaw do odwołania skarżącej ze stanowiska, co miało stanowić istotne naruszenie prawa, podczas gdy zaistniały stan faktyczny w pełni uzasadniał odwołanie skarżącej w tym trybie [zarzut nr 3],

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia w wyniku uznania, że organ nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu co miało stanowić istotne naruszenie prawa, podczas gdy skarżąca brała czynny udział w postępowaniu [zarzut nr 4].

Przy tak sformułowanych podstawach kasacyjnych, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, względnie zaś o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik procesowy (adwokat) strony przeciwnej (skarżącej), ustosunkował się do zarzutów organu i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Krakowie nie są trafne.

Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego zarządzenia) przez jego niezastosowanie (co w istocie sprowadza się do błędnej oceny braku podstaw do jego zastosowania przez organ). Po stronie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia tego przepisu w sposób przedstawiony w materialnoprawnej podstawie kasacyjnej. Organ nie zarzucił zaś temu Sądowi błędnej wykładni przedmiotowego przepisu, a jedynie przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, przemawiający za odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie – dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Oznacza to, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego w sprawie stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Należy jednocześnie wskazać, że podstawą kasacji może być naruszenie prawa materialnego, jeśli pozostaje ono w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Z powyższego wynika, że naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsame z niewłaściwym jego zastosowaniem, nieuprawnione jest zatem zamienne używanie tych pojęć. Może jednakże dojść do kumulatywnego błędu polegającego na subsumcji przepisu, który został przy tym mylnie zinterpretowany. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany zastosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Sąd kasacyjny, mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 1/2010/1/1 oraz zasadę falsa demonstratio non nocet (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15 – dostępne jw.) odniósł się tak do kwestii niewłaściwego zastosowania, jak i wykładni przedmiotowego przepisu przez Sąd I instancji.

Według art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Omawiany przepis wyznacza przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" – używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty – dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne (por. np. wyroki z dnia: 7 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2987/14, 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 901/15, 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1942/15 – dostępne jw.). Z orzecznictwa tego wynika, że użyte w ustawie nieostre pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, bo naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, gdyż stwierdzone w jej pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08, dostępny jw.). Przepis ten ma zatem funkcję interwencyjną. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3053/01, LEX nr 82679 i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2166/14 – dostępny jw.).

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powołanego przepisu uznano takie zdarzenia, jak: kradzież w sklepie; błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora; zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; zatrudnienie swojego bliskiego krewnego w szkole; notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (por. zestawienie przyczyn i orzecznictwa dokonane w np. w wyrokach NSA z dnia: 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 109/17, 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1024/17, 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 195/18 – orzeczenia dostępne jw.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie tylko dokonał prawidłowej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy, ale i zasadnie uznał, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień, które wymagałyby natychmiastowego przerwania przez skarżącą wykonywania funkcji dyrektora szkoły.

Po pierwsze, prawidłowość wydanego aktu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej znaczenie zatem ma to, czy taki akt w ogóle zawiera uzasadnienie, a jeśli tak, to jakie przyczyny zostały przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego aktu. Tylko tak prawidłowo przedstawione okoliczności, w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W tym też względzie Sąd I instancji prawidłowo wskazał na niedostatki uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia Burmistrza, który akcentował takie okoliczności, jak: negatywna ocena dyrektora dokonana przez radę pedagogiczną; proces oceny pracy dyrektora; "traktowanie pracowników w sposób poniżający i pogarszający poczucie godności", co stanowi naruszenie zasad współżycia społecznego; wywieranie nacisku na pracowników i rodziców (radę rodziców) oraz konflikt pomiędzy kadrą nauczycielską a dyrektorem, skutkujący interwencją nauczycieli (w liczbie ponad 20) u Burmistrza i złożeniem oświadczenia o gotowości odmowy świadczenia pracy; narastająca zła atmosfera rzutująca na zamiary aktualnych uczniów (rozważanie zmiany szkoły), jak i na poziom naboru w kolejnym roku szkolnym.

W ocenie Sądu kasacyjnego, w placówce oświatowej, w której skarżąca zajmowała stanowisko dyrektora szkoły, wystąpiły pewne negatywne zjawiska w zakresie relacji pomiędzy nauczycielami i rodzicami dzieci a dyrektorem szkoły, w związku z czym Burmistrz – będący organem prowadzącym szkołę – utracił zaufanie do zainteresowanej jako osoby kierującej tą placówką. Niemniej jednak w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, jak to trafnie ocenił Sąd I instancji, organ nie umotywował należycie zaistnienia okoliczności, na które się powołał, przypisując zainteresowanej takie zachowania, które miały stanowić podstawę do zwolnienia jej ze stanowiska dyrektora szkoły bez wypowiedzenia.

Po drugie, niezasadny okazał się też zarzut dotyczący naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, że sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Innymi słowy, zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (por. stanowisko doktryny powołane w wyroku NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1024/17, dostępnym jw.). Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła też wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 lutego 2001 r. sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129; 7 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 359/05, dostępny jw.). Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, ponieważ artykuł 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z dnia: 18 listopada 2005 r. sygn. akt I FSK 288/05, 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 508/05 – dostępne jw.). Z kolei przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, zatem w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy tego Kodeksu dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. W takich warunkach przepis art. 233 k.p.c. w ogóle nie ma zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia: 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1149/08, 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 4144/16 – dostępne jw.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd I instancji nie stwierdził ani też skarżący organ ich nie wykazał. Co więcej, Sąd ten dostrzegł, że pełnomocnik organu podtrzymał na rozprawie stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i oświadczył, że przedłożone przez organ akta administracyjne sprawy są kompletne. Skoro zatem nie było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to w konsekwencji nie można było Sądowi I instancji zarzucić naruszenia przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a. Twierdzenia organu w tym przedmiocie nie dotyczą zresztą konieczności przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, lecz rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy. To zaś należało zwalczać poprzez zarzucenie Sądowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. ze wskazaniem na inne przepisy proceduralne, którym miałby uchybić ten Sąd. W takiej sytuacji nie mogła znaleźć zastosowania przywołana wcześniej zasada falsa demonstratio non nocet, bowiem sąd II instancji nie jest uprawniony do tego rodzaju ingerencji w treść przytoczonych podstaw kasacyjnych, które prowadziłyby w istocie do ich transformacji i formułowania zarzutów za stronę.

Po trzecie, nawet gdyby podzielić stanowisko organu, że B. W. w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuściła się wszystkich zarzucanych jej przez organ uchybień, to i tak nie można byłoby przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń – z zastrzeżeniem dotyczącym domniemanego poniżania, zastraszania czy innych przejawów upokarzania pracowników – lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co zostało już wcześniej wyjaśnione w rozważaniach ogólnych (por. jeszcze wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1024/17, dostępny jw.).

Okoliczności dotyczące domniemanego drastycznego zachowania się zainteresowanej wobec pracowników szkoły nie zostały w ogóle wykazane, zaś wnioski organu w tym zakresie opierały się na nieodpowiednio przedstawionej ocenie informacji pochodzących od osób skonfliktowanych ze skarżącą, a dotyczących przede wszystkim stylu zarządzania placówką, relacji międzyludzkich i atmosfery pracy. Ponadto funkcjonowanie szkoły do czasu wydania zaskarżonego aktu wskazuje, że pomimo powołanych przez organ negatywnych zjawisk zachodzących w szkole, związanych ze sposobem funkcjonowania dyrektora szkoły i stylem zarządzania placówką, w tym występującymi sytuacjami konfliktowymi, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia. Podkreślić również należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie służy ustalaniu i analizowaniu konfliktów w miejscu pracy, albowiem tego typu kwestie bada sąd pracy. Podnoszone zaś przez Burmistrza okoliczności mogą stanowić podstawę do rozważenia zasadności zastosowania innych środków prawnych niż zastosowany "tryb interwencyjny", umożliwiających organowi przeprowadzenie zmian personalnych na stanowisku dyrektora placówki oświatowej.

Po trzecie, skoro zarzuty dotyczące art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. okazały się chybione, to w sprawie nie mogło dojść do naruszenia przepisu wynikowego art. 147 § 1 p.p.s.a., którego zastosowanie było skutkiem stwierdzenia przez Sąd I instancji, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa.

Po czwarte, zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. również był całkowicie bezpodstawny. Przede wszystkim skarżący kasacyjnie nie dostrzegł, że Sąd I instancji takiego przepisu procedury administracyjnej nie zastosował w sprawie ani nie omawiał. Sąd odwołał się natomiast do art. 2 Konstytucji oraz art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji (Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej) z dnia 6 września 2001 r. Organ do tych aktów w swoich zarzutach w ogóle się nie odniósł, zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do dalszej analizy przedmiotowego zarzutu, poprzestając na stwierdzeniu, że stanowisko Sądu I instancji co do niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nie zostało skutecznie podważone.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt I sentencji).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znalazło swoje oparcie w treści art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji).