Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1141/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 39  ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1969
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Jakub Makuch WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 23 maja 2022 r. Nr 220/2022 w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr 220/2022 z dnia 23 maja 2022 r. znak WK.1111.58.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), po rozpoznaniu odwołania mł. Bryg. Ł. P. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia 8 kwietnia 2020 r. nr. [...] w sprawie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych.

Powyższe decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:

Komendant Powiatowy PSP w S., decyzją Nr [...] z dnia 17 stycznia 2022 r., zawiesił w czynnościach służbowych skarżącego po uzyskaniu informacji od Prokuratury Okręgowej w K. Wydziału Śledczego, która pismem [...] z dnia 3 stycznia 2022 roku zawiadomiła o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu, w sprawie o przestępstwo umyślne z oskarżenia publicznego (tj. o czyn art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałania narkomanii). W toku tego postępowania skarżącemu postawiono zarzuty posiadania środka odurzającego w postawi ziela konopi innych niż włókniste w ilości niemniejszej niż 25 gramów, o wartości 1000 zł. Zastosowano również środki zapobiegawcze w postaci poręczenia majątkowego oraz dozoru policyjnego m.in. z zakazem opuszczania kraju.

Mając na uwadze upływ trzymiesięcznego zawieszenia oraz niezakończone postępowanie karne, Komendant PSP w S. decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (dalej ustawa o PSP) przedłużył okres zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego od dnia 17 kwietnia 2022 roku do dnia uzyskania prawomocnego wyroku sądu, zawiesił od najbliższego terminu płatności, tj. z dnia 1 maja 2022 r. wypłatą 50 % ostatniego należnego uposażenia oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że obowiązkiem komendanta powiatowego straży pożarnej jest przede wszystkim umożliwienie wykonywania przez jego podwładnych w sposób niezakłócony, powierzonych im zadań. Tymczasem prowadzenie przeciwko skarżącemu postępowania karnego może wpłynąć niekorzystnie na jakość pracy Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej KP PSP. Szczególny status i zadania straży pożarnej w działaniach ratowniczych oraz rodzaj czynów których popełnienie skarżącemu zarzuca się w postępowaniu karnym przemawiają za przedłużeniem zawieszenia w czynnościach do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożył odwołanie od ww. orzeczenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych, mających wpływ na treść orzeczenia poprzez :

- wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wynikający z rzekomej możliwości niekorzystnego wpływu toczącego się postępowania na jakość pracy Jednostki Ratowniczo - Gaśniczej KP PSP, przy czym w sprawie obwinionemu postawiono jedynie zarzuty (jest on więc na tym etapie osobą niewinną), Komendant nie dysponuje dowodami na popełnienie przez skarżącego zarzucanego mu czynu, a zatem zachodzi normalna okoliczność prowadzenia przeciwko obwinionemu postępowania przygotowawczego, bez żadnych towarzyszących temu szczególnych okoliczności, co powodować winno zastosowanie względem skarżącego jedynie trzymiesięcznego zawieszenia w czynnościach służbowych, bez jego przedłużenia;

- błędne uznanie, że toczące się przeciwko skarżącemu postępowanie przygotowawcze może mieć niekorzystny wpływ na jakość pracy Jednostki Ratowniczo - Gaśniczej KP PSP, przy czym prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w sprawie prowadzić winny do wniosku, że takie toczące się postępowanie o czyn z art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, nie ma żadnego wpływu na jakąkolwiek jakość pracy Jednostki Ratowniczo - Gaśniczej KP PSP,

- z ostrożności procesowej - nieuprawnione uznanie, że ogólnie przyjęta, ogólnie opisana oraz hipotetyczna możliwość negatywnego wpływu toczącego się postępowania na jakość pracy Jednostki Ratowniczo - Gaśniczej KP PSP – nawet zakładając że takowa potencjalna możliwość występuje - stanowi szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w art. 39 ust. 3 Ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, przy czym prawidłowe ustalenia faktyczne prowadzić winny do wniosku, że możliwość takiego wpływu nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku wskazującego na konieczność przedłużenia okresu zawieszenia odwołującego w czynnościach służbowych;

Powyższe błędne ustalenia faktyczne miały wpływ na treść orzeczenia, gdyż doprowadziły Komendanta do:

wadliwego zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej

i wadliwego niezastosowania art. 39 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, co

w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego przedłużenia okresu zawieszenia

skarżącego do dnia uzyskania prawomocnego wyroku sądu, jak również

niewłaściwego zastosowania przepisu art. 107 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży

Pożarnej poprzez nieuprawnione zawieszenie od najbliższego terminu płatności 50%

należnego skarżącego uposażenia, w sytuacji w której brak było podstaw do

przedłużenia obwinionemu zawieszenia w czynnościach służbowych.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie w całości oraz przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym wydatków związanych z ustanowieniem obrońcy.

Następnie Małopolski Komendant Wojewódzki PSP, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 23 maja 202 r.

W motywach rozstrzygnięcia, organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" oprócz dokonanej przez organy analizy charakteru czynów zarzucanych skarżącemu, pod uwagę wziął także funkcję pełnioną przez skarżącego w PSP. Wskazał, że skarżący jest strażakiem piastującym wysokie stanowisko oficerskie. Jako dowódca zmiany powinien dbać o wizerunek Państwowej Straży Pożarnej, stanowić wzór dla swoich podwładnych, przestrzegać prawa i dyscypliny służbowej oraz stać na straży godności i dobrego imienia służby. Prowadzenie postępowania karnego przeciwko strażakowi oskarżonemu o popełnienie przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego oraz charakter czynów uzasadnia stanowisko o istnieniu szczególnych okoliczności warunkujących przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Tego rodzaju zachowanie strażaka nie pozwala na uznanie, że jest on osobą zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.

Zdaniem Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP, organ I instancji oceniając rodzaj zarzutów i okoliczności ich popełnienia przez strażaka zajmującego stanowisko dowódcze prawidłowo przyjął, że zachowanie skarżącego mogło być uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek", stwarzający podstawę do wydania decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu w toczącej się sprawie. W tym przypadku przedłożenie dobra służby, jako interesu publicznego, nad interes strony było zasadne i prawidłowo uzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił zaskarżonej decyzji e:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 39 ust. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 sierpnia 1991r. (dalej: p.s.p.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mimo, iż w zastanym stanie faktycznym nie zachodziły szczególnie uzasadnione przypadki, z których wystąpieniem ustawodawca wiązał możliwość zastosowania ww. przepisu, a w konsekwencji również naruszenie art. 107 ust. 1 ustawy p.s.p. poprzez jego błędne zastosowanie i zawieszenie skarżącemu wypłaty 50% uposażenia na okres zawieszenia w czynnościach służbowych;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji pomimo, iż wydana została ona w wyniku niewłaściwego zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 ustawy p.s.p. polegającego na jego błędnej interpretacji semantycznej i systemowej, powielonej przez organ odwoławczy;

- art. 10 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącemu możliwości czynnego udziału w sprawie, braku zawiadomienia przez organ o ukończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji obydwu instancji, pomimo, że nie zachodziły okoliczności, o których mowa w dyspozycji art. 10 § 2 k.p.a., a co mogło mieć wpływ na podjęcie przez organ decyzji uznaniowej w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych, w konsekwencji również - wydanie decyzji w sposób, który nie budzi zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

- art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak odniesienia się do argumentów skarżącego w uzasadnieniu decyzji oraz dowolność i wybiórczość w rozpatrzeniu materiału dowodowego, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść orzeczenia, poprzez:

a) wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wynikający z rzekomej możliwości niekorzystnego wpływu toczącego się postępowania na jakość pracy Jednostki Ratowniczo - Gaśniczej KP PSP, przy czym w sprawie skarżącemu postawiono jedynie zarzuty (jest on więc na tym etapie osobą niewinną). Komendant nie dysponuje dowodami na popełnienie przez obwinionego zarzucanego mu czynu, a zatem zachodzi normalna okoliczność prowadzenia przeciwko obwinionemu postępowania przygotowawczego, bez żadnych towarzyszących temu szczególnych okoliczności, co powodować winno zastosowanie względem obwinionego jedynie trzymiesięcznego zawieszenia w czynnościach służbowych, bez jego przedłużenia;

b) błędne uznanie, że toczące się przeciwko skarżącemu postępowanie przygotowawcze może mieć niekorzystny wpływ na jakość pracy Jednostki Ratowniczo - Gaśniczej KP PSP, przy czym prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w sprawie prowadzić winny do wniosku, że takie toczące się postępowanie o czyn z art. 62 ust. 1 Ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, nie ma żadnego wpływu na jakąkolwiek jakość pracy Jednostki Ratowniczo - Gaśniczej KP PSP,

c) (z ostrożności procesowej) nieuprawnione uznanie, że ogólnie przyjęta, ogólnie opisana oraz hipotetyczna możliwość negatywnego wpływu toczącego się postępowania na jakość pracy Jednostki Ratowniczo - Gaśniczej KP PSP - nawet zakładając że takowa potencjalna możliwość występuje - stanowi szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w art. 39 ust. 3 Ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, przy czym prawidłowe ustalenia faktyczne prowadzić winny do wniosku, że możliwość takiego wpływu nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku wskazującego na konieczność przedłużenia okresu zawieszenia odwołującego w czynnościach służbowych;

przy czym powyższe błędne ustalenia faktyczne miały wpływ na treść orzeczenia, gdyż doprowadziły organ do:

- wadliwego zastosowania art. 39 ust. 3 p.s.p. i wadliwego niezastosowania art. 39 ust. 1 p.s.p. , co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego przedłużenia okresu zawieszenia obwinionego do dnia uzyskania prawomocnego wyroku sądu, jak również

- niewłaściwego zastosowania przepisu art. 107 ust. 1 p.s.p. poprzez nieuprawnione zawieszenie od najbliższego terminu płatności 50% należnego skarżącemu uposażenia, w sytuacji w której brak było podstaw do przedłużenia skarżącemu zawieszenia w czynnościach służbowych.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 23 maja 2022 r., a także poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia 8 kwietnia 2020 r. w sprawie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych, pod kątem kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1969)., zwanej dalej p.s.p.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 p.s.p. strażaka zawiesza się w czynnościach służbowych, na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu przewiduje, że strażaka można zawiesić w czynnościach służbowych, na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe nieumyślne albo postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby.

Najistotniejszy w niniejszej sprawie jest ust. 3 art. 39, który przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu, chyba że zawieszenie nastąpiło z powodu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, gdyż to na jego podstawie została wydana zaskarżona decyzja. Należy jeszcze podkreślić, że samo wniesienie odwołania od zawieszenia w czynnościach służbowych albo jego przedłużenia nie wstrzymuje wykonania decyzji o zawieszeniu lub przedłużeniu okresu zawieszenia.

Należy przy tym podkreślić, że możliwość przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych jako instytucja została przewidziana w licznych ustawach mundurowych. Tak więc znajduje się ona w:

- art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1061 z późn. zm.) - w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego;

- art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 171 z późn. zm.) - w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego;

- art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 9 października 2009 r. o dyscyplinie wojskowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1489) - przełożony dyscyplinarny w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przedłużyć okres zawieszenia żołnierza w czynnościach służbowych do trzech miesięcy;

-art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1328) - w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć na dalszy czas oznaczony, nie dłuższy niż do dnia uprawomocnienia się orzeczenia wydanego w postępowaniu karnym lub postępowaniu w sprawie o wykroczenie, a w pozostałych przypadkach na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy;

- art. 62 ust 3 ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1900) - w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć na dalszy czas oznaczony, nie dłuższy niż do dnia uprawomocnienia się orzeczenia wydanego w postępowaniu karnym, karnym skarbowym lub postępowaniu w sprawie o wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, a w pozostałych przypadkach na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy;

- art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2470 z późn. zm.) - w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego, karnego skarbowego lub dyscyplinarnego;

- art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o Straży Marszałkowskiej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1727) - w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego;

- art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 66) - w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego;

-art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 557 z późn. zm.) - w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć na dalszy czas oznaczony, nie dłuższy niż do dnia uprawomocnienia się orzeczenia wydanego w postępowaniu karnym lub postępowaniu w sprawie o wykroczenie, a w pozostałych przypadkach na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy;

Z uwagi na podobieństwa w brzmieniu przepisów dotyczących możliwości przedłużenia zawieszenia funkcjonariusz w czynnościach służbowych, aktualne jest również orzecznictwo sądów administracyjnych wydane na podstawie wskazanych wyżej aktów normatywnych w sprawach dotyczących przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych, z tym że należy uwzględnić specyfikę określonej formacji.

We wszystkich tych przepisach podkreśla się wyjątkowość instytucji przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych i co więcej samo przedłużenie musi być poprzedzone decyzją wcześniejszą o zawieszeniu na wskazany okres. Z uwagi na tę wyjątkowość instytucji przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych w orzecznictwie (wyrok WSA w Warszawie z 4.11.2021 r., II SA/Wa 1815/20, LEX nr 3344735) wskazuje się, że chociaż prawodawca nie stworzył definicji ustawowej ww. pojęcia, to wskazał pośrednio na przesłankę dalszego trwania zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, określając iż okres ten może zostać przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2017 r. o sygn. akt II SA/Wa 1318/16; publ. CBOSA). Ustawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala organowi na odpowiednią ocenę zarówno samego faktu prowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, jak i charakteru stawianych mu zarzutów, aby w konsekwencji mógł on zdecydować o celowości dalszego trwania zawieszenia w czynnościach służbowych. Zgodnie z kolei z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 626/13 , publ. CBOSA), zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych pełni rolę podobną do roli środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym. Możliwość przedłużenia okresu zawieszenia, realizowanego w trybie administracyjnym, ma przede wszystkim służyć dobru służby w kontekście zarzucanego funkcjonariuszowi czynu. Podobieństwo instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych do środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym wskazuje, że specyfika tego rodzaju spraw ogranicza zakres postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sam fakt toczącego się postępowania karnego z zarzutem popełnienia przez funkcjonariusza przestępstwa, bez względu na jego wynik, może determinować rozstrzygnięcie organu o przedłużeniu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.

Tak więc przedłużenie zawieszenia w czynnościach służbowych ma służyć dobru służby i danej formacji, stąd wymaga się w orzecznictwie, aby pomiędzy zarzucanym funkcjonariuszowi czynem a wykonywanymi przez niego obowiązkami istniał taki bezpośredni związek, który powoduje że konkretna osoba nie powinna przez czas trwania postępowania karnego wykonywać swoich obowiązków. Tak więc zarzucany czyn musi pozostawać w bezpośrednim związku ze służbą lub musi być związany z naruszeniem obowiązków służbowych funkcjonariusza. Podkreśla się także, że potrzeba przedłużenia zawieszenia występuje na przykład, w sytuacji zarzucenia funkcjonariuszowi takie czynu zabronionego, którego sama formacja w której służy ma ścigać (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4.11.2021 r., II SA/Wa 1815/20, LEX nr 3344735), czy też popełnienia przestępstwa w trakcie trwania służby, tj. czynu zabronionego przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji (prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości - wyrok NSA z 11.04.2019 r., I OSK 1332/17, LEX nr 2701036).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.10.2021 r. (III OSK 4205/21, LEX nr 3319413) wskazano, że użycie niedookreślonego zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" oznacza, że decyzja o możliwości przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza Straży Granicznej w pełnieniu obowiązków służbowych ma z jednej strony charakter uznaniowy, a z drugiej strony jego wykładnia nie powinna prowadzić do rozszerzenia tego pojęcia, ale powinna odnosić się do takich sytuacji faktycznych, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie obowiązków służbowych przez konkretnego funkcjonariusza, a konieczność jego odsunięcia od pełnienia tych obowiązków zachodzi ze względu na ważny interes służby. Tak więc organ musi wykazać realizację przesłanki pochodzącej z tej normy prawnej i to przez pryzmat możliwości wykonywania obowiązków służbowych przez konkretnego funkcjonariusza w określonym stanie faktycznym. W trakcie dokonywania oceny w powyższej kwestii, organ zobligowany jest mieć na uwadze zarówno słuszny interes funkcjonariusza, jak też uwzględnić interes społeczny, w tym przypadku służby (art. 7 k.p.a.).

Z uwagi zaś na fakt, że decyzja o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach wydawana jest w ramach uznania administracyjnego wymaga szczególnie starannego uzasadnienia w odniesieniu do wyboru zastosowanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem oceny sądu jest bowiem kwestia czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (wyrok NSA z 20.12.2022 r., III OSK 6391/21, LEX nr 3450012).

Z uznaniem administracyjnym mamy natomiast do czynienia, gdy ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409). Przyjmuje się, że w przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także uwzględnia zasady celowości, sprawiedliwości oraz szczególne cechy stanu faktycznego (ibid., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (ibid., s. 417). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowanych szereg reguł dotyczących kontroli decyzji uznaniowej. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją RP oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreśla się znaczenie kontroli zgodności decyzji uznaniowej z art. 7 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasada równości co do prawa. Zgodnie z powołanym art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. "Pojęcie interesu społecznego jest trudne do sprecyzowania. Przyjmuje się, że "interes społeczny" jest klauzulą generalną, tj. stanowi zwrot językowy będący częścią przepisu prawnego, służący uelastycznieniu tekstu aktu prawnego, który celowo jest niedookreślony, ma charakter oceniający oraz odsyła do kryteriów pozaprawnych [szerzej na temat klauzul generalnych zob. A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, LEX 2013]. Pojęcie to uzyskuje treść poprzez odniesienie do konkretnego przypadku. Powołanie się przez organ administracji na interes społeczny wymaga wskazania, na czym polega interes społeczny w konkretnej sytuacji i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony [zob. wyrok NSA z 11.06.1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1, poz. 57]."(P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 7.).

W odniesieniu do interesu obywateli ustawodawca wprowadził obowiązek uwzględniania tylko tego, który jest "słuszny". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że nie można uznać, iż interes strony jest słuszny, jeżeli godzi on zarazem w interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.06.1995 r., SA/Wr 2744/94, LEX nr 26845). W innym orzeczeniu podkreślono, że "korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażający konstytucyjnie chronionym dobrom innych obywateli, zarówno narusza interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.1995 r., II SA 1835/93, ONSA 1996/1, poz. 36).

W doktrynie przyjmuje się, że te interesy są sobie równe uwzględniając cel i strukturę postępowania administracyjnego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 7; W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 44–45; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks..., 2018, komentarz do art. 7, teza 1]." (P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 7) Z kolei w wyroku Sądu Najwyższego z 18.11.1993 r., III ARN 49/93, LEX nr 9595, stwierdzono, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności. Jednak w doktrynie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 7) podkreśla się, że pomimo tej wypowiedzi w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak dominację interesu społecznego (wyroku NSA z 18.01.1995 r., SA/Wr 1386/94, POP 1996/6, s. 181).

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w takim postępowaniu podjęto kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie akt uznaniowego z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK1981/14, CBOS).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (Wyrok NSA z 14.07.2022 r., I OSK 1777/21, LEX nr 3421399) wskazuje się, że organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Przeprowadzenie powyższej operacji w prawnie akceptowalny sposób nakłada na organy administracji obowiązek zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993 r., K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III S.A. 7900/98, Lex nr 47243, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543; W. Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54).

Niewątpliwe więc w niniejszej sprawie interesem publicznym, któremu ma służyć przedłużenie zawieszenia w czynnościach służbowych jest dobro samej służby, która powinna być wykonywana prawidłowo przez osoby, które legitymują się określonym zaufaniem obywateli. Zaufanie owo do funkcjonariusza jest niezbędnym elementem i samo zapobieganie wykonywaniu czynności przez te osoby, które mogą to zaufanie do formacji naruszać, jest konieczne. Jednak zdaniem Sądu, ta ochrona dobra służby w związku z potrzebą ochrony zaufania obywateli, jakie pokładają oni w funkcjonariuszach nie powinna iść za daleko. Stąd konieczny jest bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zarzuconym funkcjonariuszowi czynem zabronionym, a ochroną dobra służby. Aby ten związek przyczynowo-skutkowy istniał sam zarzucany czyn zabroniony musi być albo związany z wykonywaniem obowiązków służbowych, albo zostać popełniony w czasie pełnienia służby. W takiej bowiem tylko sytuacji dalsze wykonywanie przez funkcjonariusza czynności służbowych godzi w dobro służby i zaufanie obywateli do funkcjonariuszy danej formacji. Co więcej należy także uwzględniać charakter danej formacji i cele jej powołania. Niewątpliwe bowiem do realizacji odmiennych celów została powołana Policja, Straż Graniczna oraz Państwowa Straż Pożarna. Ta ostatnia formacja nie ma przede wszystkim na celu ścigania przestępstw. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 p.s.p.p powołuje się Państwową Straż Pożarną jako zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formację, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. Z kolei zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu do podstawowych zadań Państwowej Straży Pożarnej należy:

1) rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń;

2) organizowanie i prowadzenie akcji ratowniczych w czasie pożarów, klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń;

3) wykonywanie pomocniczych specjalistycznych czynności ratowniczych w czasie klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń przez inne służby ratownicze;

4) kształcenie kadr dla potrzeb Państwowej Straży Pożarnej i innych jednostek ochrony przeciwpożarowej oraz powszechnego systemu ochrony ludności;

5) nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych;

6) prowadzenie prac naukowo-badawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony ludności;

7) współpraca z Szefem Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych w zakresie niezbędnym do realizacji jego zadań ustawowych;

8) współdziałanie ze strażami pożarnymi i służbami ratowniczymi innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi na podstawie wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych oraz odrębnych przepisów;

9) realizacja innych zadań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych na zasadach i w zakresie w nich określonych.

W niniejszej sprawie skarżącemu postawiono zarzut posiadania środka odurzającego w postawi ziela konopi innego niż włókniste w ilości niemniejszej niż 25 gramów, o wartości 1000 zł. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 17 stycznia 2022r. zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych (decyzja ta nie została zaskarżona), a następnie decyzją z 8 kwietnia 2022r. przedłużył owo zawieszenie do dnia uzyskania prawomocnego wyroku sądu. Organ powołał się przy tym to, że prowadzone postępowanie może niekorzystanie wpłynąć na jakość pracy Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej KP PSP. Organ nie wyjaśnił natomiast dlaczego toczące się postępowanie związane z zarzutem posiadania konopi o wartości 1000 zł. miałoby negatywnie wpłynąć na wykonywane przez skarżącego obowiązki służbowe. Nie wynika z decyzji organu I instancji, że skarżący używał narkotyków w czasie pełnienia służby, czy też w czasie jej pełnienia był pod ich wpływem, że przechowywał je w pomieszczenia Państwowej Straży Pożarnej, czy też tam je rozprowadzał. Oczywiście wskazanie na powyższe fakty wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego, które w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w stopniu znikomym i opierało się jedynie na piśmie Prokuratury Okręgowej w K. o prowadzeniu postępowania karnego przeciwko skarżącemu, któremu został przedstawiony w/w zarzut. Sąd nie ma więc możliwości skontrolowania poprawności uzasadnienia z uwagi na jego lakoniczność i ogólnikowość, a przecież nawet decyzja uznaniowa nie może być decyzją dowolną. Z kolei organ II instancji, jako podstawę od przedłużenia zawieszenia dodał, iż skarżący piastuje wysokie stanowisko w Straży Pożarnej (dowódca zmiany) i jako taki powinien stanowić wzór dla podwładnych. Zdaniem Sądu trudno uznać dowódcę zmiany za wysokie stanowisko, skoro nawet nie jest ono wymienione w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. Również uzasadnienie decyzji organu II instancji wymyka się spod kontroli sądowej z uwagi na jego lakoniczność i ogólnikowość, a postępowanie administracyjne nadal opierało się na tym samym piśmie Prokuratury Okręgowej w K. W związku z powyższym organy nie wykazały bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zarzuconym skarżącemu czynem zabronionym, który musi być związany z wykonywaniem obowiązków służbowych, albo zostać popełniony w czasie pełnienia służby, a jednocześnie z uwagi na potrzebę ochrony interesu społecznego (art. 7 k.p.a.), w tych przypadku dobra służby, czyn ten powinien być zrelatywizowany do zadań wykonywanych przez Państwową Straż Pożarną. Samo z kolei posiadanie konopi o wartości 1000 zł. bez wskazania na miejsce ich znalezienia, czy na ewentualne fakty, że skarżący zachowywał się w sposób nieodpowiedni na służbie, czy odbywał ją pod wpływem narkotyków, nie ma znaczenia dla wykonywanych przez skarżącego w czasie służby obowiązków. Organ ma bowiem obowiązek wykazania owego bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego, bez czego zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji grzeszy dowolnością. Co więcej brak materiału dowodowego powoduje, że Sąd w żaden sposób nie może zbadać legalności zaskarżonej decyzji.

Należy także wskazać, że postanowieniem z dnia 27 września 2022r. wobec skarżącego umorzono postępowanie, a postanowienia i umorzeniu uprawomocniło się z dniem 10 października 2022r. Na skutek tego decyzją z dnia 18 stycznia 2023r. (nr [...]) Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej uchylił skarżącemu zawieszenie w czynnościach służbowych od dnia 18 stycznia 2023r. i jednocześnie nakazał wypłatę częściowo zawieszonego wynagrodzenia. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Prokuratura Okręgowa w K. już pismem z dnia 7 listopada 2022r, poinformowała organ o umorzeniu postępowania wobec skarżącego, a samemu organowi zajęło ponad dwa miesiące wydanie stosownej decyzji.

Pomimo jednak uchylenia zawieszenia od dnia 18 stycznia 2023r. skarżący nadal miał interes prawny w prowadzonym postępowaniu sądowo-administracyjnym. Nie została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja przedłużająca skarżącemu zawieszenie w wykonywaniu czynności służbowych, a więc samo postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Tym niemniej wobec wydania tej decyzji o uchyleniu zawieszenia, umorzenia postępowania administracyjnego było już bezcelowe.

Reasumując zdaniem Sądu orzekającego z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby istniała materialno-prawna podstawa, na podstawie której dopuszczalne było przedłużenie skarżącemu zawieszenia w czynnościach służbowych. Organ bowiem nie zebrał w sprawie wystarczającego materiału dowodowego i zdaniem Sądu dokonany wybór rozstrzygnięcia nie został dokonany po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a w konsekwencji stanowisko wyrażone w decyzji organ nie uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd organ zarówno I, jak i II instancji naruszył zasady dotyczące wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), zasądzając na rzecz skarżącego zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz opłatę za czynności adwokackie w I instancji (480 zł).