Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 349/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 33, art. 35, art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 29 września 2008 r. nr XXVII/258/08 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 1, § 6, przepisów działu IV (§ 19 do § 27) oraz § 43 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza.


UZASADNIENIE

1. Uchwałą z 29 września 2008 r., nr XXVII/258/08 Rada Miejska [...]- nadała statut sołectwu [...]. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: u.s.g.).

2. Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 1, § 19 ust. 1 i 2, § 20 ust. 1 i 2, § 26 ust. 1, 2 i 3. Uchwale zarzucił istotne naruszenie:

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 19 ust. 1 i 2 uchwały, organowi uchwałodawczemu (zebraniu wiejskiemu) kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej;

- art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 20 ust. 1 i 2 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 26 ust. 1, 2, 3, organowi uchwałodawczemu (zebraniu wiejskiemu) kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 1, § 19 ust. 1 i 2, § 20 ust. 1 i 2, § 26 ust. 1, 2 i 3.

3. Odpowiadając na skargę organ uznał zawarte w niej zarzuty oraz wniosek za uzasadnione.

Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę Prokuratora Rejonowego jednak modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1 pkt 1, § 6, § 10 ust. 2 w zakresie słów "za wyjątkiem zebrania wyborczego", Działu IV "Zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej" (§ 19 do § 27) oraz § 43 zaskarżonej uchwały.

Stanowisko to poparł obecny na rozprawie Prokurator Okręgowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

5. Zgodnie z art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Na obligatoryjne elementy przedmiotowe unormowań statutowych jednostki pomocniczej wskazuje przepis art. 35 ust. 3, zgodnie z którym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego rada gminy jest zobowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wykraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji). W art. 94 Konstytucja stanowi, że prawo miejscowe stanowione przez organy samorządu terytorialnego może być wyłącznie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie".

6. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie wynikającym z modyfikacji zawartej w piśmie procesowym Prokuratora Okręgowego z dnia [...] lipca 2019 r. i dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do kwestionowanych postanowień statutu, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że uchwała ta w części podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie z art. 36 ust. 2 sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Postanawiając, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie kompetencje uchwałodawcze. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że przyznanie uprawnień uchwałodawczych organom jednostek pomocniczych wskazuje na wyraźnie ograniczenie ich kompetencji w stosunku do rady gminy, która jest organem stanowiącym i kontrolnym. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, jednak w zakresie w jakim rada gminy, stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. przeniesie na nie swoje zadania i kompetencje.

Przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Wskazać nadto trzeba, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że realizacja prawa wyborczego na podstawie art. 36 u.s.g. może nastąpić jedynie w formie udziału w zebraniu wiejskim. Zatem te postanowienia statutu, które przyznają zebraniu wiejskiemu kompetencje elekcyjne względem innych organów sołectwa pozostają w sprzeczności z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

7. W § 5 ust. 1 pkt 1 statutu przyjęto, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz komisji rewizyjnej. Takim postanowieniem Rada Miejska przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do dokonania wyboru sołtysa rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz komisji rewizyjnej. Jak wyżej zaznaczono przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do sołtysa i członków rady sołeckiej. Wykładnia przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym statusu stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania, nie przysługuje natomiast zebraniu wiejskiemu. Ze względu na brak kompetencji elekcyjnych zebranie wiejskie nie jest również władne do powołania komisji rewizyjnej, który to organ nie jest zresztą w przepisach ustawy o samorządzie gminnym przewidziany. Z wyżej przedstawionych względów przydanie w przepisie § 5 ust. 1 pkt 1 statutu zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje także w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 36 ust. 1 u.s.g.

8. Te same zastrzeżenia dotyczą pozostałych przepisów zaskarżonej uchwały, które wiążą się z realizacją nadanych zebraniu wiejskiemu sołectwa uprawnień elekcyjnych względem pozostałych organów sołectwa, a które zostały zawarte w rozdziale IV zatytułowanym Zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej (§ 19 – § 27 zaskarżonej uchwały). Wszystkie przepisy zawarte w rozdziale IV uchwały regulują bezpośrednio lub pośrednio tryb oraz sposób wyboru poszczególnych organów sołectwa przez zebranie wiejskie, a wobec braku kompetencji elekcyjnych tego organu, ocenić je należy jako istotnie naruszające przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zwrócić należy również uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera w omawianej materii zapisu pozwalającego na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą.

9. Z istotnym naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym podjęty został przepis § 6 zaskarżonej uchwały, w którym zawarto zapis, w myśl którego prawa do udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa posiadający czynne i bierne prawo wyborcze. Wskazana regulacja, stosując kryterium nie przewidziane w przepisach ustawy, wyklucza z możliwości udziału w zebraniu wiejskim stałych mieszkańców sołectwa, którzy utracili prawa wyborcze, a zatem ogranicza mieszkańcom sołectwa prawo do udziału w zebraniu wiejskim jako organie posiadającym określone statutowo kompetencje, które są odmienne od elekcyjnych uprawnień ogółu mieszkańców sołectwa. Treść omawianego przepisu uchwały wskazuje, że Rada Miejska utożsamia udział w zebraniu wiejskim z prawami wyborczymi, co jak wyżej wykazano nie jest stanowiskiem uprawnionym.

10. Zakwestionować należało również przepis § 43 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym Rada Miejska nałożyła na skarbnika Gminy obowiązek udzielania instruktażu w zakresie działalności finansowej Gminy. Przepis ten istotnie narusza prawo, bowiem skarbnik gminy jest pracownikiem urzędu gminy i w zakresie swoich obowiązków odpowiada przed wójtem gminy. Urząd gminy nie wykonuje jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z ustawy. Urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji Nałożenie w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, na skarbnika gminy obowiązków pozostaje w sprzeczności z art. 33 u.s.g. w zw. art. 35 ust. 3 u.s.g.

10. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku.

Natomiast w pozostałym zakresie (pkt II wyroku) Sąd umorzył postępowanie ze względu cofnięcie skargi przez Prokuratora uznając je za dopuszczalne (art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a.).