Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 508/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 28, art. 61 § 3, art. 145 § 1, art. 156 § 1, art. 157 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami wydanej przez Burmistrza.

W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie:

E.J. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami wydanej przez Burmistrza, jako podstawę wskazując art. 156§1 pkt 2 kpa. Wnioskodawczyni zarzuciła Burmistrzowi naruszenie przepisów Prawo ochrony środowiska poprzez nie podanie do publicznej wiadomości ogłoszenia o rozpoczęciu procedury z udziałem społeczeństwa, nie poinformowanie o umieszczeniu w publicznie dostępnym miejscu wykazu danych o wniosku i raporcie oraz o prawie składania wniosków i uwag w terminie 21 dni. Zdaniem skarżącej organ pozbawił ją jako stronę w ten sposób prawa do obrony swoich praw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wstępnym zapoznaniu się z aktami przedmiotowej sprawy zwróciło się wnioskodawczyni E.J. o wyjaśnienie i udokumentowanie przymiotu strony postępowania zakończonego w/w decyzją tj. wskazania, że posiadała interes prawny bycia stroną w toczącym się postępowaniu mający oparcie w przepisach prawa materialnego. Wnioskodawczyni na wezwanie Kolegium wyjaśniła, że zamierzenie inwestycyjne powoduje uciążliwości dla środowiska i ma bezpośredni wpływ na jej prawa właściciela działki o nr ewid. [...], znajdującej się w bliskim sąsiedztwie obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki, który oddziałuje na zdrowie i na jej nieruchomość. Powołując się na treści zawarte w opracowanym raporcie w zakresie analizy zawartej w pkt. ,,Warunki klimatyczne i meteorologiczne", z której wynika, że w rejonie inwestycji przeważają wiatry z kierunku zachodniego i południowo-zachodniego, charakteryzujące się większymi prędkościami w stosunku do wiatrów z pozostałych sektorów, wnioskodawczyni wywiodła, że z tej przyczyny nieuniknione jest przenikanie zanieczyszczeń i związków uciążliwych zapachowo-odorowych, które nie są normowane i nie były przedmiotem badań. Są one emitowane głównie przez emitor E l o wysokości 31 m na działkę wnioskodawczyni znajdująca się na dominującym kierunku wiatrów.

Zdaniem wnioskodawczyni, w/w zakłócenia mogą utrudniać bądź uniemożliwiać korzystanie z nieruchomości, uniemożliwiając jego użytkowanie zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Nadto wnioskodawczyni zarzuciła brak uwzględnienia w opracowanym raporcie oceny kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich.

Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego organ wskazał w pierwszej kolejności na treść art. 156 kpa, określającego przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej najcięższymi wadami enumeratywnie wymienionych w tym artykule. Postępowanie administracyjne jest prowadzone w trybie nadzwyczajnym wzruszenia decyzji funkcjonujących w obrocie prawnym. Kolegium działa w tym przypadku w trybie nadzoru, tzn. rozstrzyga w tym postępowaniu kwestie czysto prawne. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowiącej wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezpośredniego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji jest obowiązany wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy zwróci się z takim żądaniem strona (uprawniony podmiot). Kolegium wskazało, iż przed wszczęciem postępowania, w przeprowadzonym wstępnym postępowaniu wyjaśniającym, dokonuje oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie czyli legitymacji procesowej.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zapis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze strony. Przepis powyższy pojecie strony wiąże z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązek nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa. Nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Po zapoznaniu się składu orzekającego z przedłożonymi w przedmiotowej sprawie aktami SKO stwierdziło, że E.J. nie występowała w tym postępowaniu w charakterze strony. W raporcie oddziaływania na środowisko zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami w [...] obejmujących teren dz. nr [...] w opracowaniu prof. inż. dr hab. U.K. sporządzonym w miesiącu styczniu 2008 r., uzupełnionym aneksem z miesiąca marca 2008 r., stwierdzono w podsumowaniu, że z przeprowadzonej analizy poszczególnych elementów środowiska wynika, że projektowany zakład na ogół spełnia warunki środowiska w tym: powietrza atmosferycznego, gruntu i wód gruntowych, wód powierzchniowych, ludzi, zwierząt. roślin, powierzchni ziemi, dóbr kultury i innych elementów środowiska przyrodniczego w zakresie zanieczyszczenia produktami naftowymi, gazowymi, spalinowymi i pyłem oraz ochrony p.poż. W wymienionych zakresach nie stwierdzono bowiem negatywnego oddziaływania projektowanego zakładu na środowisko w stopniu większym niż przewidują to przepisy praw. Szkodliwe oddziaływanie stwierdzono jedynie w przypadku hałasu emitowanego zakładu na sąsiadujący z nim teren rekreacyjno-wypoczynkowym (boisko sportowe)". SKO uznało, na podstawie przedłożonych dokumentów, że nieruchomość E.J. nie jest działką sąsiadującą z terenem planowanej inwestycji. Działka nr [...],której właścicielem jest wnioskodawczyni znajduje się w znacznej odległości ( ok. 450 m) od granic obszaru inwestora. Analiza przedłożonych dokumentów w przedmiotowej sprawie w powiązaniu i porównaniu do usytuowania nieruchomości E.J. nie pozwala uznać, że jest osobą posiadająca legitymacje procesowa w danym postępowaniu administracyjnym (posiadającej przymiot strony postępowania). Wskazane we wniosku okoliczności o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie mające oparcia w obowiązujących przepisach prawa materialnego, kwalifikują się w kategorii interesu faktycznego, który nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Zgodnie z art. 157§ 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Decyzję taką wydaje się wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną wprawie, dokonując oceny spraw w tym zakresie.

W wyniku wniesionego przez E.J. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO w pełni podzieliło stanowisko poprzednio orzekającego składu SKO. W ocenie SKO zarówno fakt braku bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości wnioskodawczyni i nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa decyzja środowiskowa, znaczna odległość dzieląca te nieruchomości (w linii prostej ok. 450 m), jak też rodzaj i charakter planowanej inwestycji, co do której przepisy prawa nie wymagały obligatoryjnej, a jedynie fakultatywną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz brak dowodów potencjalnego choćby oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni skutkują przyjęciem, iż prawo własności nieruchomości wnioskodawczyni obiektywnie nie doznaje ograniczeń, a tym samym nie przysługuje jej na etapie zwykłego postępowania przymiot strony.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. E.J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie w szczególności art. 7, 8, 9, 11, 28 ,77 ,80, 107 § 3 kpa i 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niedokonanie własnych ustaleń faktycznych w kwestii oddziaływania inwestycji i tym samym wykluczenie przyznania skarżącej przymiotu strony tylko i wyłącznie z powodu, iż jej nieruchomość znajduje się w odległości 450 m.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie " p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a., naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. ). Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2010r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie naruszają przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a, co powoduje że skarga wniesiona przez E.J. nie została uwzględniona.

Należy zauważyć, że kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami, zainicjowanym wnioskiem E.J. z dnia [...] grudnia 2009r.

W tym miejscu podkreślić trzeba, iż postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności ( zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, publ. LEX nr 199041; z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, publ. LEX nr 220791).

Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało w K.p.a. zdefiniowane, doczekało się jednak bogatej wykładni doktrynalnej. Powszechnie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Powodem tym może być jedynie naruszenie prawa o znacznej intensywności, które ustawodawca określił jako "rażące", czyli oczywiste na pierwszy "rzut oka", "gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydane przez organ praworządnego państwa" (wyrok NSA z 21.10.1992 V SA 86/92, ONSA 1993 nr 1, poz. 23, także J. Borkowski: Nieważność decyzji administracyjnej Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź - Zielona Góra 1997 str. 97-99).

Należy podkreślić, że wprawdzie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, jednakże musi to być wada tkwiąca w samej decyzji, a tego rodzaju wada na ogół jest jednak następstwem naruszenia prawa materialnego. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/05, publ. LEX nr 243791).

W odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 - 11 k.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. W odniesieniu do prawa procesowego tylko niektóre przypadki mogą być więc kwalifikowane jako rażące.

Ponadto w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04, publ. LEX nr 168040).

W orzecznictwie sądowym wyrażono także pogląd, że uwzględnienie tej wadliwości postępowania jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04, publ. LEX nr 179110). Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony (art.157 § 2 k.p.a.), nie tylko tej która była już stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2001r. I SA 2224/99, ONSA 2002, nr 4, poz. 149).

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ma w pełni zastosowanie przepis art. 61 § 3 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. OSK 130/04). Stosownie do tego przepisu wniosek złożony do organu administracji publicznej w sprawie, w której powinno zapaść rozstrzygnięcie administracyjne, wszczyna postępowanie niezależnie od tego, czy pochodzi on od podmiotu mającego interes prawny w załatwieniu sprawy, czy też podmiot ten ma jedynie subiektywne przekonanie o tym, że ma taki interes, oczywiście rozumiany w znaczeniu materialnoprawnym (wynikający z przepisów prawa materialnego). We wszelkiego rodzaju postępowaniach administracyjnych, z wyjątkiem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, postępowanie administracyjne z wniosku pochodzącego od podmiotu nie legitymującego się interesem prawnym, podlega załatwieniu decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.). Wyjątek stanowi regulacja odnosząca się do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. W tym bowiem postępowaniu po złożeniu wniosku, który wszczyna postępowanie administracyjne, organ właściwy do złożenia tego wniosku w pierwszym rzędzie obowiązany jest ustalić, czy wniosek pochodzi od strony (art. 28 k.p.a.). W razie dojścia do przekonania, iż o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot niebędący stroną, wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 157 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast w wyniku wstępnego postępowania zostanie ustalone, że wniosek pochodzi od strony, postępowanie toczy się nadal (o czym należy powiadomić wszystkie strony), zaś sprawa podlega załatwieniu decyzją o stwierdzeniu nieważności kwestionowanego orzeczenia (ewentualnie o stwierdzenie, że zostało one wydane z naruszeniem prawa - art. 158 § 2 k.p.a.) lub o odmowie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

W świetle wyżej przedstawionych wywodów prawnych stwierdzić należy, iż postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie postępowania organ bada czy zostały spełnione przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność ( por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001r. I SA 349/00, Lex nr 55299).

Postępowanie wyjaśniające w tym przypadku winno dotyczyć takich kwestii jak wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy z art. 156 § 1 kpa. Nie może ono natomiast dotyczyć kwestii czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności powinny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, a mianowicie w drugiej jej fazie. Badanie podstaw formalnoprawnych dotyczy także istnienia przedmiotu sprawy.

Podkreślić należy, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym wydanie decyzji merytorycznej w kwestii stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, może nastąpić dopiero po zbadaniu, czy podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Jeśli przymiotu tego nie posiada organ zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest bowiem wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony oraz czy istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń, jeśli z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła strona postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie w sprawie nieważności decyzji i zakończyć je decyzją merytoryczną, która w zależności od dokonanych ustaleń będzie stwierdzała nieważność decyzji, albo odmówi stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli okaże się, że przesłanki nieważności nie wystąpiły (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, str. 829 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1143/93, ONSA 1995/3 poz. 145; z dnia 19 marca 1997 r., III SA 1802/95, LEX nr 29911; z dnia 22 września 1999r. IV SA 1400/97, LEX nr 47895; z dnia 20 lutego 1998r., I SA 1883/97, LEX nr 45647).

Zasadnie zatem SKO przeprowadziło postępowanie wstępne mające na celu ustalenie, czy wniosek E.J. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008r. pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jak wynika z analizy w/w decyzji Burmistrza E.J. nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji. Słusznie więc Kolegium wezwało wnioskodawczynię do wykazania swojego interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności poprzez podanie przepisu prawa materialnego, który wskazywałby na naruszenie jej interesu prawnego w postępowaniu zwykłym.

Sąd w całości podziela pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzjach z dnia [...] lutego 2010 r. i z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz w odpowiedzi na skargę, iż skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu.

Wbrew zarzutom skarżącej SKO nie dopuściło się błędnej interpretacji art. 28 K.p.a. Interpretacja tego pojęcia dokonana przez SKO oparta jest o kryteria wypracowane w orzecznictwie sądowym i w nauce prawa.

Stroną postępowania administracyjnego na podstawie art.28 k.p.a. jest podmiot, który ma interes prawny. Nie chodzi tu o jakikolwiek interes np. faktyczny, ale o interes prawny, który musi mieć charakter prawny, a wiec musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i prawnym oraz w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Tylko bowiem te normy mogą stanowić podstawę interesu prawnego i stwarzają legitymację procesową strony. Interes prawny (inaczej interes prawnie chroniony) to interes, który może być zrealizowany za pomocą indywidualnego aktu administracyjnego. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, iż postępowanie "dotyczy" interesu prawnego danego podmiotu w tym znaczeniu, że w rezultacie takiego postępowania wydaje się decyzję, która bezpośrednio rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach tego podmiotu oraz pośrednio stanowi, w jaki sposób i w jakim zakresie rozstrzygnięcie to wpłynie na prawa i obowiązki innych podmiotów, których sytuacja prawna jest powiązana z sytuacją adresata (adresatów) decyzji.

Skarżąca wykazując swój interes prawny podniosła, że zamierzenie inwestycyjne powoduje uciążliwości dla środowiska i ma bezpośredni wpływ na jej prawa jako właściciela działki nr [...], na której został wybudowany budynek mieszkalny. Jej nieruchomość znajduje się w bliskim sąsiedztwie obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska i dla jej zdrowia czynniki. Powołując się na treści zawarte w opracowanym raporcie w zakresie analizy zawartej w pkt. ,,Warunki klimatyczne i meteorologiczne", z której wynika, że w rejonie inwestycji przeważają wiatry z kierunku zachodniego i południowo-zachodniego, charakteryzujące się większymi prędkościami w stosunku do wiatrów z pozostałych sektorów skarżąca wywiodła, że z tej przyczyny nieuniknione jest przenikanie zanieczyszczeń i związków uciążliwych zapachowo-odorowych, które nie są normowane i nie były przedmiotem badań. W/w zakłócenia mogą utrudniać bądź uniemożliwiać korzystanie z nieruchomości, uniemożliwiając jego użytkowanie zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c. Skarżąca zarzuciła także brak uwzględnienia w opracowanym raporcie oceny kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich.

W ocenie Sądu, wskazywane w odwołaniu i skardze przepis art. 140 kc nie kreuje bezpośrednio uprawnień w sferze prawa administracyjnego. Powołanie się na przepisy prawa cywilnego miałoby znaczenie, jeśli z ich treści wynikałby wpływ na sytuację prawną odnoszącą się do uprawnień lub obowiązków właściciela nieruchomości w publicznoprawnej sferze prawa administracyjnego. W zakresie prawa ochrony środowiska czy prawa budowlanego sytuację taką określają przepisy prawa administracyjnego i w nich należy upatrywać źródła tego interesu.

Słusznie zatem organ dokonał analizy raportu oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji z punktu widzenia przyznania E.J. statusu strony w niniejszym postępowaniu. Analiza raportu została przeprowadzona przez organ starannie i jednoznacznie wskazuje, że planowana inwestycja znajduje się na terenie przeznaczonym na prowadzenie działalności gospodarczej i zakres oddziaływania związanego z jej realizacją ograniczony jest jedynie do granic obszaru inwestora. Projektowana inwestycja spełnia warunki środowiskowe w tym powietrza atmosferycznego, gruntu i wód gruntowych, wód powierzchniowych, ludzi, zwierząt, roślin, powierzchni ziemi, dóbr kultury i elementów środowiska przyrodniczego w zakresie zanieczyszczenia produktami naftowymi, gazowymi, spalinowymi i pyłem.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej raport oddziaływania na środowisko jest dokumentem, który, jeśli spełnia wymogi określone prawem (które w niniejszej sprawie nie są kwestionowane) należy wziąć pod uwagę i poddać ocenie przy określaniu obszaru oddziaływania. Ocena dowodów należy do organu administracji i jednoznaczne sformułowania co do tego obszaru, co do rodzaju oddziaływania w trakcie realizacji i użytkowania inwestycji oraz szczegółowa analiza parametrów oddziaływania dawała organom podstawę do sformułowania wniosków co do przyjęcia, iż projektowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na w/w nieruchomość skarżącej w stopni większym niż przewidują to przepisy. Zasadnie zatem organy przyjęły, że E.J., jako właścicielka nieruchomości znajdującej się około 450 m od planowanej inwestycji, a więc poza wyznaczonym obszarem oddziaływania, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami wydanej przez Burmistrza na gruncie art. 28 k.p.a. nie jest.

W konsekwencji przyjąć należy, iż zaskarżona decyzja SKO jest prawidłowa, bowiem organ słusznie przyjął, że E.J. nie wykazała swojego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008r.

Skarżąca stara się podjąć merytoryczną polemikę z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie bada się kwestii merytorycznych, a postępowanie w tej sprawie ogranicza się do badania, czy zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności.

Organy mogły w toku postępowania nieważnościowego podczas badania, czy wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez stronę w rozumieniu art. 28 kpa czynić ustalenia powyższej kwestii w oparciu o raport oddziaływania na środowisko. Istotą tego badania bowiem było rozstrzygniecie kwestii przyznania skarżącej statusu strony na gruncie określenia, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a to właśnie pozwalałoby na przyznanie, że wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od strony tego postępowania. Nie oznacza to jednak, że organ badał tym samym tę kwestię jako przesłankę wskazującą na samo rozstrzygnięcie postępowania. Należy w związku z tym ponownie wskazać, że istota tych badań, w zakresie, w jakim było to konieczne, służyła organom wypracowaniu stanowiska co do rozstrzygnięcia problemu statusu strony na gruncie art. 28 k.p.a.

Konkludując należy stwierdzić, po pierwsze, że w świetle jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i poglądów doktryny prawa i postępowania administracyjnego w sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. Oznacza to, że dotyczy to także przesłanki wznowienia postępowania z tej przyczyny, że w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dlatego też pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym nie można w żadnym przypadku uznać jako przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Stąd, już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 1988 r. ( sygn. akt I SA 636/87, opubl. ONSA 1988/1/45 ) sformułowane zostało także obecnie aktualne stanowisko, że przesłanki naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniają wznowienie postępowania w świetle art. 145 § 1 k.p.a. jednocześnie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że jeżeli skarżąca stoi na stanowisku, że nie brała udziału bez własnej winy w przedmiotowym postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008r. dotyczącej budowy zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami, to powinna wystąpić o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można bowiem dokonać "subsumpcji" przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. w tym oczywiście z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do stanu faktycznego i prawnego unormowanego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa.

Po drugie, skarżąca faktycznie nie wykazała, na czym ma polegać naruszenie jej interesu prawnego chronionego prawem materialnym. Wskazała natomiast na występujące w jej ocenie wady postępowania administracyjnego. Skarżąca merytorycznie polemizuje ze sprawą, co na tym etapie, jak to już wyżej wskazano, jest niedopuszczalne.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury administracyjnej powodującego konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego też Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił.