Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 856/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 504
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2022 r.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] marca 2022 r. decyzję znak: [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...] i odmówił przyznania J. R. (dalej: "Skarżąca") świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadmienił, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504), zwanej dalej "ustawą emerytalną", jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki:

- jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

- nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności,

- nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

- nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w ww. przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

Z akt sprawy wynikało, że dochód trzyosobowej rodziny Skarżącej wynosi 4325,53 zł (renta z tytułu niezdolności do pracy małżonka Skarżącej oraz świadczenie pielęgnacyjne z OPS pobierane przez córkę Skarżącej). Zatem dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie wynosi 1441,85 zł i nie pozwala stwierdzić, że Skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania.

Organ podkreślił że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" – jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku – nie jest zdefiniowane w ustawie emerytalnej. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2022 r. wynosi 1338,44 zł brutto.

Organ nadmienił, że należy zauważyć, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami.

W związku z powyższym organ po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie przyznał Skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2022 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. ustawy emerytalnej poprzez nieprzyznanie renty w drodze wyjątku z uwagi na fakt przyjęcia, iż kwota brutto przypadająca na jednego członka jej rodziny jest wystarczająca do zapewnienia niezbędnych środków do życia,

- naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez zaniechanie organu zapewnienia jej jako stronie czynnego udziału w sprawie, w związku z tym naruszenia jej interesu jako wnioskującej,

- naruszenie art. 244 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącej jako wnioskującej o sposobie załatwienia wniosku przez organ i fakcie wydania decyzji ostatecznej.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2022 r., znak sprawy [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2022 r., znak sprawy [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazała, że w roku 2021 złożyła wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] o przyznanie renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i w odpowiedzi pismem z dnia [...] marca 2021 r. otrzymała decyzję odmowną. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w powyższej decyzji wskazał, iż w dziesięcioleciu przed powstaniem niezdolności do pracy, tj. w okresie od [...] marca 2009 r. do [...] marca 2019 r. Skarżąca udowodniła 3 lata, 1 miesiąc i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych wobec wymaganych co najmniej 5 lat, a w dziesięcioleciu przed złożeniem wniosku, tj. w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] stycznia 2021 r. udowodniła 4 lata i 9 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych wobec wymaganych 5 lat.

Skarżąca nadmieniła, że już w okresie od 2002 r. do 2020 r. była niezdolna do pracy wskutek dolegliwości spowodowanych poważnymi schorzeniami nóg oraz chorobami współistniejącymi. Od 2002 r. pozostawała pod stałą opieką lekarską w związku z posiadanymi schorzeniami, tj. niewydolnością żylną i zakrzepicą. Choroba od samego początku uniemożliwiała Skarżącej swobodne poruszanie, wskutek czego nie była w stanie pracować. Schorzenia towarzyszące i brak możliwości swobodnego poruszania się spowodowały wystąpienie znacznej otyłości. Skarżąca podkreśliła, iż już od 2002 r. posiadała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym.

Skarżąca nadmieniła, że w dniu [...] listopada 2020 r. uzyskała orzeczenie o stanie niepełnosprawności w stopniu znacznym. Obecnie jest leczona na cukrzycę insulino-niezależną z wieloma powikłaniami. Ponadto posiada wiele chorób współistniejących, takich jak stopa cukrzycowa z ropowicą podudzia prawego, który to stan powstał po amputacji prawego podudzia w październiku 2020 r., rozległe, przewlekłe owrzodzenie pięty lewej, otyłość znacznego stopnia, retinopatia, stan po ostrej niewydolności nerek w związku z przebiegiem infekcji bakteryjnej, a następnie przewlekła niewydolność nerek, niedokrwistość oraz przewlekła niewydolność limfatyczna KD z obrzękiem.

W związku z powyżej wskazanym stanem zdrowia Skarżąca wskazała, że konieczne jest zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające jej funkcjonowanie. Ponadto zaznaczyła, iż wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby.

Skarżąca zaznaczyła, że sytuacja zdrowotna jej małżonka nie pozwala mu na jakąkolwiek pomoc w jej codziennym funkcjonowaniu, ponieważ on sam wymaga pomocy w codziennych czynnościach. Posiada wiele schorzeń uniemożliwiających mu podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Opiekę nad Skarżącą oraz jej małżonkiem sprawuje ich córka.

Skarżąca wskazała, że sytuacja materialna nie pozwala jej na korzystanie ze specjalistycznej pomocy pielęgniarki lub osoby, która w sposób specjalistyczny pomagałaby w codziennych czynnościach. Ponadto nadmieniła, że obecnie utrzymuje się jedynie z renty uzyskiwanej przez małżonka, której wysokość wynosi 1.908,30 zł. (pomniejszanej o kwotę 477,07 zł tytułem egzekucji administracyjnej). Dodatkowo Skarżąca zaznaczyła, że do [...] listopada 2025 r. został jej przyznany zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł. oraz ma również przyznany od [...] stycznia 2021 r. zasiłek z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 500 zł.

Skarżąca podkreśliła, że miesięcznie korzysta z dwóch prywatnych wizyt lekarskich (wizyty co dwa tygodnie), których każdorazowy koszt wynosi 100 zł. Na konieczne leki i opatrunki miesięcznie wydaje ok. 500 zł.

Skarżąca odniosła się również do zagadnienia "niezbędnych środków utrzymania", wskazując, że w zaskarżonej decyzji organ ustalił, iż dochód brutto na jednego członka rodziny wynosi 1.393,73 zł, w związku z tym przewyższa o 142,85 zł brutto wysokość najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2021 r. wynosi 1.250,88 zł brutto. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż może kwota ta nie zaspokaja wszystkich potrzeb Skarżącej, ale - w ocenie organu - zaspokaja potrzeby niezbędne, podstawowe. Z uwagi na stan zdrowia Skarżąca nie podzieliła tego twierdzenia.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca odniosła się również do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie organu zapewnienia jej jako stronie czynnego udziału w sprawie, a ponadto naruszenie art. 244 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia jej jako wnioskującej o sposobie załatwienia wniosku przez organ i fakcie wydania decyzji ostatecznej.

Skarżąca zaznaczyła, iż po wydaniu decyzji odmownej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych złożyła w dniu [...] lutego 2022 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z przyznaniem renty w drodze wyjątku. Skarżąca podkreśliła, że w międzyczasie była zmuszona do kupienia dodatkowych lekarstw oraz nowego wózka inwalidzkiego, którego tylko część ceny była refundowana. Pozostałą kwotę zmuszona była uiścić z własnych środków. Po uzyskaniu faktur złożyła uzupełnienie wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dokumentując istotne koszty, które zmuszona była ponieść. Niniejsze faktury wskazywały, iż jej podstawowe potrzeby znacznie się różnią od potrzeb przeciętnego człowieka, który nie posiada jakiegokolwiek schorzenia. W odpowiedzi na wniosek Skarżącej dnia [...] marca 2022 r. uzyskała ona decyzję utrzymującą w mocy poprzednią decyzję odmawiającą przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Następnie, kolejnym pismem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poinformował Skarżącą, iż dosłane przez nią dokumenty nie zostały wzięte pod uwagę, ani nie zostały rozpatrzone przez organ z uwagi na fakt, że kilka dni wcześniej organ wydał już decyzję. Zdaniem Skarżącej dosłane dokumenty miały istotne znaczenie dla sprawy, wobec czego niewzięcie ich pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy spowodowało, iż nie mogła wziąć czynnego udziału w sprawie jako wnioskodawca. Ponadto Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z treścią art. 244 § 2 k.p.a. organ powinien zawiadomić ją o sposobie załatwienia wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym i pozostałych po nich członkom rodziny, który wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do prawy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek:

1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane "szczególnymi okolicznościami";

2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku;

3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Należy podkreślić, iż brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ winien jednak pamiętać, iż owo uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza wszak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z drugiej zaś przepisy k.p.a., które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Przesłanki określone w tym przepisie, warunkujące przyznanie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenia w drodze wyjątku, muszą być spełnione łącznie. Stosownie do treści art. 124 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki z zakresie prowadzenia postępowania. W szczególności powinien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi także w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na obiektywny miernik przesłanki ustawowej z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – braku niezbędnych środków utrzymania, wyjaśniając, że tę przesłankę, należy ocenić, biorąc pod uwagę wyłącznie wysokość minimalnego świadczenia tego rodzaju przyznawanego w trybie zwykłym, gdyż umożliwia ono zabezpieczenie podstawowych potrzeb osoby usprawnionej. W konsekwencji przyjął, że skoro mąż skarżącej – K. R. pobiera rentę w wysokości 2206,53 zł., a córka skarżącej B. R. świadczenie pielęgnacyjne z OPS w kwocie 2119,00 zł., to łączny dochód trzyosobowej rodziny skarżącej wynosi 4325,53 zł. Dochód na jednego członka rodziny wynosi zatem 1.441,85 zł. i przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym, które w dacie orzekania przez organ (od 1 marca 2022 r.) wynosiło 1.338,44 zł. brutto.

Skarżąca J. R. dysponuje – jak stwierdza organ - niezbędnymi środkami utrzymania, o których mowa w powołanym powyżej przepisie, co eliminuje ją z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie tego stwierdzenia nie podziela, gdyż nie uwzględnia ono konieczności ponoszenia przez Skarżącą stałych wydatków na leczenie w związku z jej stanem zdrowia.

Zawarte w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS niedookreślone pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" każdorazowo należy odnieść do okoliczności danego przypadku, a więc do sytuacji, w jakiej znajduje się osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Oznacza to, że jedynym wyznacznikiem nie może być mechaniczne powoływanie się przez organ na wysokość stosownego minimalnego świadczenia otrzymywanego w trybie zwykłym, gdyż istotne znaczenie należy również przypisać elementom współkształtującym konkretną sytuację finansową osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, tj. koniecznym kosztom związanym z jej utrzymaniem czy leczeniem. Niewątpliwie posłużenie się przez wnioskodawcę w omawianym przepisie pojęciem nieokreślonym , a nie kryterium kwotowym, miało na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Kwota minimalnej emerytury czy renty, przyznawanej w trybie zwykłym, nie ma charakteru bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy zasadność przedmiotowego żądania Skarżącej. W przeciwieństwie do regulacji zawartych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111), czy też art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), ustawodawca w art. 83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie wprowadza określonych kwot, wykluczających możliwość przyznania osobie uprawnionej świadczenia w trybie wyjątku.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3898/21, nie można wyprowadzić generalnej tezy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje minimalną emeryturę czy rentę przyznawaną w trybie zwykłym jako bezwzględny wskaźnik, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W tych sprawach, przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania", świadczenie minimalne ma znaczenie jedynie jako swoiste kryterium odniesienia, które spełnia wyłącznie funkcję pomocniczą.

W okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy brak jest zatem podstawy do tego, aby odmówić J. R. wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku, tylko z tego powodu, że dochód na jedną osobę w jej rodzinie przekraczał kwotę minimalnego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, bez uwzględnienia faktu ponoszenia przez nią – w związku z jej stanem zdrowia – zwiększonych wydatków. Ubóstwo jest zjawiskiem społecznym polegającym na braku dostatecznych środków materialnych lub zaspokajania potrzeb życiowych jednostki lub rodziny i jest zależne od wielu czynników. W związku z tym kwota minimalnego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym nie może stanowić uniwersalnego odniesienia do każdego, indywidualnego przypadku dotyczącego świadczenia w drodze wyjątku. (tak: NSA w ww. wyroku z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3898/21, dostępnym w CBOSA). W konsekwencji Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Prezes ZUS, badając przesłankę nieposiadania przez J. R. niezbędnych kosztów utrzymania, nie uwzględnił faktu, że jest ona osobą całkowicie niezdolną do pracy, z orzeczeniem niepełnosprawności w stopniu znacznym, wymagającą pomocy w samodzielnej egzystencji, całodobowej opieki, gdyż jest osobą leżącą.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. (k. 27-36 akt administracyjnych sprawy), w przypadku Skarżącej niezbędne jest ponoszenie stałych dodatkowych kosztów związanych z niepełnosprawnością i chorobami Skarżącej, na które składają się między innymi zakupy specjalistycznych środków higienicznych, kremów, maści na odleżyny i opatrunków , a także zakupy leków i koszty dodatkowych prywatnych wizyt lekarskich. Skarżąca wskazuje, iż miesięcznie na konieczne leki i opatrunki wydaje kwotę 500 zł. (k. 10 skargi). Ponieważ mąż Skarżącej również jest osobą dotkniętą poważnymi schorzeniami, po opłaceniu rachunków i leków niezbędnych dla Skarżącej i jej męża, Skarżąca nie dysponuje żadną wolną kwotą, co zmusza ją do zaciągania pożyczek. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności zostały pominięte przez Prezesa ZUS, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ZUS, będąc związany poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, dokona ponownej analizy sprawy pod kątem pozostałych przesłanek z art. 83 ustawy emerytalnej, a w szczególności oceni, czy w sprawie wystąpiła przesłanka "szczególnych okoliczności", wskutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do emerytury i renty inwalidzkiej.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż odstąpił od oceny zarzutów skargi dotyczących przesłanki, "szczególnych okoliczności" ze względu ma to, iż przesłanka ta w ogóle nie była przedmiotem rozważań organu.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.