Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2615/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt VII SA/Wa 2615/ 17

UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) decyzją z [...] września 2017r., [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w [...] do działek nr: [...],[...],[...] i [...] obręb [...] w związku z planowaną zmianą sposobu zagospodarowania i użytkowania na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej (budowa obiektu usługowo-handlowego).

Organ wskazał, że drogę krajową nr [...] zakwalifikowano zarządzeniem nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek dojazdu.

Organ dodał, że nawet wystąpienie takiej wyjątkowej sytuacji nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego.

W tej sprawie, zdaniem organu, możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej ww. nieruchomości za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej [...] w km 74+640 (strona lewa) do działki drogowej na działkach nr [...] i nr [...] po jego przebudowie do parametrów zjazdu publicznego - i dalej poprzez ww. drogę wewnętrzną do działki nr [...] na której ustanowiona jest nieodpłatna i nieograniczona służebność na rzecz każdoczesnego właściciela działek o nr [...],[...],[...] i [...] (KW nr [...]).

Organ wskazał na art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017. r. poz. 1073, ze zm.), wyjaśniając pojęcie dostępu do drogi publicznej.

Dalej podkreślił, że z faktu graniczenia ww. działek z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd. Obsługa komunikacyjna nieruchomości strony, wskazana przez zarządcę, może zapewnić dostęp bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu i stwarzania dodatkowego punktu kolizji, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego i ograniczającego jego płynność.

Organ zaznaczył, że w przypadku udzielenia zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu znajdowałby się on w blisko istniejącego zjazdu indywidualnego zlokalizowanego w km 74+640 (strona lewa). Lokalizacja ta stworzyłaby na omawianym odcinku wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 (niepubl.) "oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym".

Dodał, iż na tym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w 2015r. wynosiło 14717 poj./dobę i wzrosło aż o 23 % w porównaniu z 2010r., kiedy wynosiło 11961 poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ogranicza jego płynność i to w stopniu tym większym, im wyższe jest natężenie ruchu. Dotyczy to w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania. Ponadto, kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż zjazdu indywidualnego. Zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi bowiem z drogi i na drogę znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza.

Organ zauważył, iż z akt (akt notarialny z [...] lutego 2014 r. rep. [...] nr [...]) wynika, że decyzją z [...].10.2013 r. Burmistrz Miasta [...] zatwierdził projekt podziału ww. nieruchomości pod warunkiem, że przy zbywaniu nowo wydzielonych działek nr [...],[...],[...] dostęp do drogi publicznej będzie zapewniony przez ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...], która stanowi obecnie m.in. działkę nr [...], jako dojazd do ww. działek. Strona miała zatem świadomość o obsłudze komunikacyjnej swojej nieruchomości. Taka sytuacja jest częstą praktyką "wymuszania" wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu (wyrok NSA z 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3510/01).

Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że zarządca drogi jest organem specjalistycznym, który realizuje ustawowe zadania inżynierii ruchu. Ma zatem wiedzę o oznakowaniu i sytuacjach mogących powodować niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Powyższe potwierdza orzecznictwo.

Organ dodał, że z pisma Zastępcy Burmistrza Miasta [...] z 15 lipca 2015 r. wynika, że w najbliższym czasie samorząd nie zamierza przebudować drogi wewnętrznej na działce nr [...] i nr [...]. Działki te, zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2009 (Dz.Urz.Woj. [...] z 2010 r., nr [...], poz. [...]) stanowią tereny ulic publicznych klasy dojazdowej ([...] do [...]), a sposób wewnętrznych powiązań komunikacyjnych należy do zadań samorządów, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.).

Dalej podkreślił, że droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną".

Skargę na powyższą decyzję złożył R. W. zarzucając naruszenie:

przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:

a. § 9 ust. 1 pkt. 3 cyt. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż do wskazanych nieruchomości możliwy jest dojazd z dróg innych klas, w sytuacji gdy przylegają one jedynie do drogi krajowej nr [...], a służebność nie zapewnia dostępu do drogi publicznej;

przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która obarczona była wadami w zakresie stosowania przepisów postępowania oraz stosowania prawa materialnego, wobec czego winna być uchylona;

art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na automatycznym przyjęciu, że w postępowaniu o lokalizację zjazdu interes społeczny i bezpieczeństwo ruchu drogowego stoi zawsze nad interesem indywidualnym, bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w tym braku dokładnych ustaleń faktycznych dotyczących bezpieczeństwa i zagrożenia ruchu drogowego;

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak rzetelnego, wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszelkich okoliczności faktycznych, co doprowadziło do wadliwych ustaleń, oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który statuują obowiązujące przepisy proceduralne.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem z uwagi na zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja organu I Instancji winna być uchylona jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto z uwagi na niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Zachowanie organu świadczy, o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a.

Niezależnie skarżący wskazał, że organ dokonał niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w tej sprawie. Rozporządzenie wskazuje, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Natomiast nieruchomość skarżącego nie przylega do drogi klasy D lub L. Organ stwierdził, że możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego poprzez drogę wewnętrzną. Jednak organ dokonał niewłaściwego zastosowania § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia .

Po pierwsze należy odróżnić zjazd indywidualny od publicznego. Zgodnie z § 55 ww. rozporządzenia zjazd publiczny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym; a zjazd indywidualny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie.

Skarżący we wniosku wyraźnie wskazał, że zamierza prowadzić działalność gospodarczą, co organ całkowicie pomija. Zgodnie z rozporządzeniem konieczne jest korzystanie ze zjazdu publicznego w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej. Istniejący zjazd indywidualny, nie jest własnością skarżącego, nie ma zatem żadnych prawnych możliwości jego zmiany na publiczny. O wydanie takiej decyzji może wystąpić tylko osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości .

Po wtóre organ stwierdza, iż możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego do działki drogowej i dalej przez drogę wewnętrzną do działki [...], na której jest ustanowiona służebność. Rozważania organu są jednak oderwane od istoty służebności i przepisów ją normujących. Owszem nieruchomość skarżącego posiada służebność przejazdu przez działkę nr [...], ale ustanowioną w celu korzystania z nieruchomości prywatnie, a nie do działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 288 k.c. służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej. Prowadzenie działalności gospodarczej może utrudniać korzystanie z nieruchomości obciążonej z uwagi na wzmożony ruch pojazdów. Toteż organ błędnie uznał, że ww. służebność wraz z istniejącym zjazdem indywidualnym spełniają przesłankę z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Ponadto, skarżący wyraźnie wskazywał, że zgodnie z pismem Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2015 r. istniejący zjazd dostosowany jest do obecnego zagospodarowania nieruchomości i nie są przewidziane zmiany jego parametrów w najbliższym czasie. Ponadto, droga, która jest połączona zjazdem indywidualnym z drogą krajowa [...] jest drogą nieutwardzoną, a więc nieprzydatną do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie ma zatem innej możliwości dojazdu i nie jest możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Decyzje są obarczone błędem niewłaściwego stosowania prawa materialnego, winny być zatem uchylone.

W decyzji nie wyjaśniono też, w jaki sposób proponowana lokalizacja mogłaby rzutować na bezpieczeństwo i płynność ruchu. Przyjęto a priori, iż skoro droga krajowa nr [...] jest drogą GP z natężeniem ruchu 14,7 tys. pojazdów na dobę, to względy bezpieczeństwa przemawiają za ograniczeniem do minimum liczby zjazdów. Organ nie uzasadnił jednak, jak często używany jest zjazd indywidualny na który się powołuje i jak zjazd, o który wnioskował skarżący na płynność ruchu miałby wpływać.

Organ naruszył także szereg norm prawa procesowego. Wzgląd na uznaniowość decyzji, winien przemawiać za prowadzeniem postępowania w sposób odpowiadający regułom postępowania administracyjnego.

Według strony obowiązkiem organu było powołanie biegłego z zakresu inżynierii ruchu lądowego i techniki samochodowej, który winien wskazać wpływ zjazdu w proponowanej lokalizacji, na bezpieczeństwo w ruchu pojazdów, co stanowi o uchybieniu zasadzie prawdy obiektywnej i obowiązku gromadzenia dowodów zarówno z urzędu jak i na żądanie strony.

Brak dążenia do ustalenia wszelkich okoliczności niezbędnych do należytego rozpoznania sprawy, milczenie co do przedstawionych dowodów, oraz niepowołanie tych, które świadczyłyby o trafności stanowiska, narusza szereg zasad ogólnych. Postępowanie wyjaśniające nie zostało zrealizowane z poszanowaniem ww. zasad, albowiem zaniechano obowiązku podejmowania działań z urzędu, rozpatrzenia dowodów i powołania z urzędu tych, dowodzących słuszności stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Oceniając zarzuty skargi wskazać należy, iż zakres ustaleń faktycznych w postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej posiadającej klasę GP, wiąże się z art. 29 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), a także z przepisami § 9 ust. 1 pkt 1 i 4 i § 77 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Okolicznościami mającymi wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie była w szczególności klasa drogi, na której miał być zlokalizowany proponowany przez skarżącego zjazd, miejsce jego położenia, natężenie ruchu na tym odcinku, charakter zjazdu (publiczny) oraz możliwość innego dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem Sądu, wszystkie istotne dla zgodnego z prawem załatwienia sprawy fakty zostały przez organy ustalone i poddane właściwej ocenie.

Przypomnieć trzeba, ze podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił ust. 4 art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej u.d.p.), zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Warunki techniczne zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Powołany przepis stanowi gwarancję zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które to bezpieczeństwo jest jednym z podstawowych i najważniejszych warunków udzielenia zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Z tej przyczyny w przytoczonym przepisie mowa jest o sytuacjach wyjątkowych odnośnie możliwości stosowania na drodze klasy GP zjazdów. Możliwość taka istnieje tylko wtedy, gdy w ogóle nie ma możliwości dojazdu lub nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Zaznaczyć ponadto trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż decyzja wydawana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Niemniej nie oznacza to, że organ może orzekać w sposób dowolny. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Organ może, ale nie musi udzielić zgody na lokalizację zjazdu, jednak dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Natomiast wybór rozstrzygnięcia przez organ w aspekcie słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.

Z powyższych regulacji wynika, iż obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu (zarządcy drogi) jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w ww. warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Prawodawca wymogi te zróżnicował w zależności od rodzaju planowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju (klasy) drogi publicznej z jaką zjazd miałby łączyć daną nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 426/13, http://cbois.nsa.gov.pl).

Poza sporem pozostaje, że droga krajowa nr [...] na całej długości została zakwalifikowana zarządzeniem nr [...] z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP).

Z analizy akt - zdaniem Sądu – taka wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa a § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia w niniejszej sprawie nie wynika. Możliwe jest bowiem zapewnienie dostępu do działek skarżącego w sposób określony w ww. przepisie. Obsługa komunikacyjna działek skarżącego ([...],[...],[...] i [...] obręb [...]) może bowiem odbywać się za pomocą istniejącego zjazdu indywidualnego usytuowanego w km 74+640, po stronie lewej do działki drogowej (działki nr [...] i nr [...]) a następnie poprzez ww. drogę wewnętrzną do działki nr [...], na której ustanowiona jest nieodpłatna i nieograniczona służebność na rzecz każdoczesnego właściciela działek o nr [...],[...],[...] i [...] (KW nr [...]).

Rację ma skarżący wskazując, że ex lege służebność gruntowa (art. 145 i art. 285-305 k.c.) polegająca na prawie przechodu i przejazdu nie uprawnia właściciela nieruchomości, na rzecz którego takie prawo ustanowiono, do domagania się od zarządcy drogi (czy właściciela nieruchomości władnącej) przebudowy zjazdu z indywidualnego na publiczny. W tym zakresie taka służebność nie daje podstawy do stwierdzenia interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego, który nie może być podstawą żądania przebudowy zjazdu, ponieważ podmiot któremu przysługuje prawo przechodu i przejazdu nie posiada prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Legitymizacja takiego żądania wymaga uprzednio uzyskania stosownej zgody właściciela działki. W takim przypadku właściciel nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, nie tylko administracyjnoprawnych, ale i cywilnoprawnych.

Należy przy tym zauważyć, że ani z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017. r. poz. 1073, ze zm.), ani z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 27 sierpnia 1997r., wyjaśniających pojęcie dostępu do drogi publicznej, nie wynika, że winien być on zapewniony poprzez zjazd publiczny.

W opisanej sytuacji prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - doznaje ograniczeń, jednak wynikających z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą niewątpliwie przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej zjazdu na tę drogę. Dlatego nie można było przyjąć, aby w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony do niej dostęp, a w tej sprawie dostęp w postaci zjazdu o charakterze publicznym, jak tego domagał się skarżący.

W rozdziale II Konstytucji pt. "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", art. 31 ust. 3 zawiera ogólną zasadę, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia mogą być ustanowione tylko w ustawie oraz tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wskazanych wartości (bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób), przy czym nie mogą naruszać istoty danej wolności lub prawa. Jak zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 lipca 2008 r. (P 15/08) "wymóg "konieczności w demokratycznym państwie" oznacza nakaz zachowania zasady proporcjonalności. Z zasady tej wynika nakaz: 1) stosowania środków, które umożliwiają skuteczną realizację zamierzonych celów; 2) stosowania środków niezbędnych, tzn. środków najmniej uciążliwych dla jednostki; 3) zachowania odpowiedniej proporcji między korzyścią, którą przynoszą zastosowane środki, a ciężarem nałożonym na jednostkę."

Analizując nie ma charakteru absolutnego, albowiem samo prawo własności nie może być traktowane jako ius infinitum (zob. orzeczenie z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK w 1991 r., poz. 4 oraz z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2). Tak więc art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności, w tym - co istotne dla rozpatrywanej sprawy - ograniczeń koniecznych dla zachowania bezpieczeństwa na drodze. W takim przypadku niewątpliwie interes publiczny będzie miał pierwszeństwo przez interesem indywidualnym.

Należało podzielić stanowisko organu odwoławczego również co do tego, że na przeszkodzie wskazanej przez skarżącego lokalizacji zjazdu stało również położenie w niedalekiej odległości innego zjazdu (w km 74+640 - strona lewa), których jednoczesne funkcjonowanie niewątpliwie miałoby negatywny wpływ zarówno na bezpieczeństwo ruchu drogowego, jak i ograniczałoby jego płynność.

Słusznie przy tym zwrócił uwagę organ odwoławczy, że od co najmniej od 4 października 2013 r., kiedy to Burmistrz [...] zatwierdził projekt podziału ww. nieruchomości skarżący był świadom tego, że przy zbywaniu nowo wydzielonych działek nr [...],[...],[...] dostęp do drogi publicznej winien być zapewniony przez ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...], która stanowi obecnie m.in. działkę nr [...], jako dojazd do ww. działek.

Sąd nie dopatrzył się również istotnego naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Całkowicie niezrozumiały jest przy tym zarzut naruszenia art 138 § 2 k.p.a. w kontekście jego uzasadnienia, zważywszy, że organ przepisu tego nie stosował.

Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w wyroku w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369).