Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 459/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także: "GITD") decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 3 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. - dalej także: "u.d.p.") oraz załącznika [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm. - dalej także: "u.t.d."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez K. K. (dalej: "strona" lub "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] maja 2014 roku o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.

W dniu [...] maja 2014 r. o godz. 12:15 na odcinku autostrady [...] inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli zespół pojazdów składający się z samochodu marki [...] o nr. rej. [...] i przyczepy marki [...] o nr. rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował skarżący, obywatel Łotwy. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wnosiła powyżej 3,5 t, co zostało ustalone na podstawie okazanych przez kierowcę do kontroli dowodów rejestracyjnych.

Podczas przejazdu ww. zespołu pojazdów po odcinku autostrady [...] w dniu [...] maja 2014 r. skaner urządzenia kontrolnego (urządzenie DSRC) zainstalowany w pojeździe służbowym inspekcji Transportu Drogowego nie wykrył urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej (jednostki pokładowej viaBox) w kontrolowanym pojeździe, co skutkowało zatrzymaniem tego pojazdu do kontroli drogowej. Podczas czynności kontrolnych potwierdzono, że kierowca nie posiadał w prowadzonym pojeździe zainstalowanego urządzenia viaBox służącego do elektronicznego poboru opłat za przejazd płatnymi odcinkami dróg. Stwierdzono zatem, że w dniu [...] maja 2014 roku skarżący poruszał się po odcinku autostrady [...], za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez jej uiszczenia. Powyższe dokumentuje protokół kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.

W wyniku dokonanych ustaleń, został utworzony manualnie przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego zapis ewidencyjny ER o nr. [...] (typ: a_no_dsrc_no_contract_contract), przypisany do bramownicy [...], potwierdzający przejazd kontrolowanego zespołu pojazdów z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Odcinek [...] M. (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł K., na którym ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu [...] maja 2014 roku, został wyszczególniony w załączniku [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 roku w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Dbając o prawidłowe ustalenie wszelkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla toczącego się postępowania administracyjnego, Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił dowód w postaci pisma informacyjnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na okoliczność ustalenia, czy w dniu kontroli na autostradzie [...] ustawione były znaki informujące o opłacie elektronicznej. Na podstawie pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w L.) nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. organ ustalił, że w dniu [...] maja 2014 r. na odcinku M. (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł K. istniało oznakowanie tabliczkami T-34 oraz że znaki informujące o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej były umieszczone prawidłowo.

Mając na względzie powyższe okoliczności Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że skarżący w dniu [...] maja 2014 r. nie uiścił opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. za przejazd ww. zespołem pojazdów po autostradzie [...] na odcinku M. (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł K. Konsekwencją tego było nałożenie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. na kierującego pojazdem kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu strony realnego i faktycznego udziału w postępowaniu, ewentualnie o uchylenie tej decyzji.

W każdym przypadku strona wniosła o:

1) zwrot nienależnie pobranej kary pieniężnej,

2) zwrot poniesionych przez stronę kosztów usunięcia pojazdu na parking strzeżony,

3) umorzenie postępowania w związku z faktem, iż na skutek uiszczenia opłaty elektronicznej w sposób zgodny z art. 13k ust. 3 u.d.p. postępowanie stało się w całości bezprzedmiotowe.

Wydanej decyzji strona zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj,:

a) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady dążenia do prawdy obiektywnej i zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu;

b) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w związku z pominięciem szeregu istotnych okoliczności sprawy oraz nieprzeprowadzenie wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego;

c) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający zachowania zaufania do władzy publicznej, szczególnie poprzez brak zapewnienia możliwości zrozumienia przez stronę podejmowanych przez organ administracji czynności, na skutek niezapewnienia możliwości skorzystania z tłumaczenia na język dla strony zrozumiały;

d) art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nieudzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w języku dla strony zrozumiałym, przez co strona poniosła szkodę z powodu nieznajomości języka, w którym prowadzono postępowanie;

e) art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności poprzez niezapewnienia możliwości skorzystania z tłumaczenia na język dla strony zrozumiały;

f) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronie przesłanek którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, w szczególności poprzez niezapewnienia możliwości skorzystania z tłumaczenia na język dla strony zrozumiały;

g) art. 69 § 2 k.p.a. poprzez niedokonanie przekładu na język polski zeznań strony przez tłumacza i całkowite nieuwzględnienie ich w treści protokołu kontroli;

h) art. 73 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wglądu w akta sprawy;

i) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dokładnej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie;

j) art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego dostępnego w toku postępowania dowodowego;

k) art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego na skutek braku zrozumienia jego treści;

l) art. 104 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego;

m) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej wydanej decyzji.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) Art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary pieniężnej bez weryfikacji prawidłowości oznaczenia drogi publicznej;

b) art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 1 i 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych (...) oraz art. 9a dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia norm wynikających z Konstytucji RP oraz ww. Rozporządzenia i Dyrektywy i jej oparcie na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., mimo istotnych wątpliwości co do zgodności ww. przepisu z ustawą zasadniczą i wskazanym Rozporządzeniem i Dyrektywą;

c) art. 13 k ust. 7 u.d.p. i art. 13 k ust. 7 u.d.p. w zw. z art. art. 1-2 Prawa o ruchu drogowym (dalej także "p.r.d.") oraz w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na usunięciu pojazdu, którym poruszała się strona na parking strzeżony na jej koszt, mimo że strona nie jest przedsiębiorcą zagranicznym, a przepis art. 13 k ust. 7c u.d.p. odnosi się wyłącznie do przedsiębiorców zagranicznych oraz pomimo faktu, że nie zaistniały przesłanki do usunięcia pojazdu określone w art. 130a ust. 1-2 p.r.d.;

d) art. 13 k ust. 7 u.d.p. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie polegające na pobraniu od strony kary pieniężnej w formie gotówkowej przy przyjęciu, iż taka forma jest obowiązkowa dla przedsiębiorców zagranicznych, mimo że strona nie jest przedsiębiorcą oraz mimo tego, że ww. przepis stanowi jedynie fakultatywny sposób uiszczenia kary w formie gotówkowej, stanowiący wyjątek od zasady generalnej uiszczania kar w formie bezgotówkowej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, ponownie rozpoznając sprawę, mając na względzie treść art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny, gdyż poczynione przez organ I instancji ustalenia w pełni znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. W ocenie GITD z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany zespół pojazdów nie był wyposażony w urządzenie viaBox służące do poboru opłaty elektronicznej, poruszał się w dniu [...] maja 2014 r. po odcinku autostrady [...] wyszczególnionym w załączniku [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych łub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, a za przedmiotowy przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

GITD zauważył, że strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią skarżący, który kierował w dniu [...] maja 2014 roku kontrolowanym zespołem pojazdów. Zaznaczył, że w dniu [...] maja 2014 roku po zakończeniu kontroli drogowej stronie zostało doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

W związku z powyższym GITD stwierdził, że korzystający z drogi publicznej wykonując przejazd w ustalonym powyżej stanie faktycznym był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Powyższego obowiązku kierujący pojazdem nie dopełnił, dlatego też organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i zgodnie z prawem nałożył karę pieniężną w wysokości 3 000 zł za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.

1. art. 10 § 1 i § 2 w zw. z art. 81 i art. 9 oraz art. 8 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz brak poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nieudzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co nastąpiło w szczególności poprzez:

a) niepoinformowanie skarżącego i jego pełnomocnika o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i zamiarze zakończenia przez organ postępowania i wydania decyzji, co skutkowało uniemożliwieniem skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w sprawie oraz zgłoszenia wniosków dowodowych, których uwzględnienie spowodowałoby możliwość wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym okoliczności prawidłowości oznakowania autostrady [...] na odcinku węzeł M. - węzeł K. w dniu [...] maja 2014 r. jako drogi płatnej, a która to okoliczność w konsekwencji pozostaje niewyjaśniona,

b) niekonwalidowanie uchybień organu I instancji i nieuwzględnienie, iż skarżący jest osobą nieposiadającą znajomości języka polskiego w jakimkolwiek stopniu i kierowaniu do skarżącego informacji w języku polskim, przy jednoczesnym braku zapewnienia skarżącemu możliwości skorzystania z tłumaczenia na język dla skarżącego zrozumiały, wobec przeprowadzenia całego postępowania administracyjnego na drodze publicznej w ciągu zaledwie 40 minut, przy jednoczesnym uznaniu przez organ okoliczności sprawy za udowodnione pomimo, iż skarżący wobec odpowiednio: braku informacji o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz braku możliwości zrozumienia kierowanych do niego w języku polskim wypowiedzi nie miał możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy przed wydaniem decyzji, a w związku z prowadzonym postępowaniem nie istniało niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego ani groźba powstania niepowetowanej szkody materialnej, które to okoliczności stanowią jedyną sytuację, w której na gruncie art. 10 § 2 k.p.a. możliwe jest odstąpienie przez organ od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wydaniu decyzji przy pozbawieniu strony realnego i faktycznego udziału w postępowaniu oraz utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na pozbawieniu strony realnego i faktycznego udziału w postępowaniu, skutkującym nieważnością postępowania określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. Art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dokładnej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie prowadzącego do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w związku z jedynie pozornym przeprowadzeniem postępowania dowodowego co do kluczowej dla sprawy okoliczności prawidłowości oznakowania autostrady [...] na odcinku węzeł M. - węzeł K. w dniu [...] maja 2014 r. jako drogi płatnej i uznaniem przez organ tej okoliczności za udowodnioną w sytuacji, gdy jedyny dopuszczony na przedmiotową okoliczność dowód - pismo informacyjne z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w L.) nr [...] - nie dowodzi prawidłowości oznakowania autostrady [...] na odcinku węzeł M. - węzeł K. w dniu [...] maja 2014 r. jako drogi płatnej i w konsekwencji nie może przyczynić się do wyjaśnienia tej okoliczności sprawy, ponieważ:

a) powyższe pismo dotyczy odcinka węzeł S. - węzeł K., podczas gdy prowadzone postępowanie administracyjne dotyczyło przejazdu skarżącego po innym odcinku drogi publicznej, tj. odcinku węzeł M. - węzeł K.,

b) powyższe pismo zostało sporządzone na dzień [...] marca 2014 r. w związku z czym nie uwzględnia stanu oznakowania istniejącego po dniu jego sporządzenia, w tym w szczególności w dniu [...] maja 2014 r. tj. dniu przejazdu skarżącego po odcinku autostrady [...] na odcinku węzeł M. - węzeł K.,

c) z powyższego pisma wynika, iż kontrola o której mowa w § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U.2003.177.1729), tj. kontrola prawidłowości zastosowania, wykonania, funkcjonowania i utrzymania wszystkich znaków drogowych (w tym znaków T-34), urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego była przeprowadzona w dniu [...].10.2013 r., natomiast w 2014 r. kontrola jeszcze nie została wykonana, wobec czego nie sposób na podstawie przedmiotowego pisma stwierdzić czy oznakowanie za pomocą znaków T-34 autostrady [...] na odcinku węzeł M. - węzeł K. w dniu [...] maja 2014 r. - tj. po upływie przeszło 6 miesięcy od dnia kontroli oznakowania było prawidłowe, - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust 1 pkt 1 u.d.p. przy braku rzeczywistej weryfikacji prawidłowości oznakowania drogi publicznej na odcinku węzeł M. - węzeł K. w dniu zarzucanego Skarżącemu naruszenia, podczas gdy zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego weryfikacja prawidłowości oznakowania drogi publicznej warunkuje wymierzenie kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt. 1 u.d.p.;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 1 i 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 oraz art. 9a Dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji bez uwzględnienia treści powołanych przepisów Konstytucji oraz Rozporządzenia i Dyrektywy, a jedynie w oparciu art. 13k ust. 1 pkt. 1 u.d.p. pomimo istotnych wątpliwości co do zgodności ww. przepisu z tymi aktami prawnymi w związku z tym, iż art 13k ust 1 pkt. 1 niezasadnie wprowadza kary nieproporcjonalnie wysokie do stopnia naruszenia prawa i wysokości samej opłaty oraz automatyzm nakazujący obowiązkowe nałożenie kary pieniężnej w takiej samej kwocie za przedmiotowe naruszenie bez rozróżnienia okoliczności danej sprawy, czego wymaga zasada proporcjonalności ustanowiona w art. 19 ust. 1 i 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006;

2. art. 13k ust. 7 u.d.p. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie polegające na pobraniu od Skarżącego kary pieniężnej w formie gotówkowej przy przyjęciu, iż taka forma jest obowiązkowa dla przedsiębiorców zagranicznych, pomimo iż skarżący w niniejszej sprawie nie jest przedsiębiorcą oraz mimo że ww. przepis stanowi jedynie fakultatywny sposób uiszczenia kar dla przedsiębiorców zagranicznych w formie gotówkowej, jako wyjątek od generalnej zasady uiszczania kar w formie bezgotówkowej.

3. art. 13k ust. 7c i art. 13k ust. 7d u.d.p. w zw. z art. art. 130a ust. 1-2 p.r.d. oraz w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na usunięciu pojazdu, którym poruszał się skarżący na parking strzeżony na jego koszt, mimo iż skarżący nie jest przedsiębiorcą zagranicznym, a przepis art. 13k ust. 7c u.d.p. odnosi się wyłącznie do przedsiębiorców zagranicznych oraz pomimo faktu, iż nie zaistniały przesłanki do usunięciu pojazdu określone w art. 130a ust. 1-2 p.r.d.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na przyczynę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] maja 2014 r., wydanej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na pozbawieniu strony realnego i faktycznego udziału w postępowaniu,

2. stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. w całości,

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ewentualnie, w przypadku stwierdzenia przez Sąd, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane przez organ z naruszeniem prawa niemającym charakteru rażącego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący wniósł o:

1. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2. uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji, tj. decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r.

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy obu instancji podejmując rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie naruszyły przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań należało odnieść się do zarzutu nieważności postępowania, którą to okoliczność Sąd bada z urzędu rozpoznając sprawę. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca sformułowała zarzut nieważności postępowania, w związku z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegającym na pozbawieniu strony udziału w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu działaniu organów administracji w rozpoznawanej sprawie nie można przypisać tak daleko idących skutków. Fakt, iż skarżący nie jest obywatelem polskim i nie zna języka polskiego, w którym przeprowadzane były czynności kontroli spornego przejazdu zakończone wydaniem decyzji administracyjnej organu I instancji, a także niezapewnienie ich tłumaczenia na język zrozumiały dla skarżącego, w okolicznościach badanej sprawy nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, iż procedura kontroli mobilnej przewiduje możliwość nałożenia kary finansowej z chwilą stwierdzenia braku uiszczenia opłaty elektronicznej, co w przypadku badanej sprawy pozostaje poza sporem, z uwagi na brak urządzenia viaBox w kierowanym przez skarżącego pojeździe. Procedura ta dotyczy wszystkich zobowiązanych do uiszczenia opłaty elektronicznej, która powszechnie jest nakładana w krajach członkowskich UE, na podstawie postanowień Dyrektywy 2006/38/WE zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe.

Pozostaje zróżnicowany jedynie sposób płatności kary finansowej nałożonej przez organ kontrolujący ze względu na nieuiszczenie opłaty elektronicznej w przypadku podmiotów zagranicznych, dla których z uwagi na brak miejsca zamieszkania lub siedziby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewidziano płatność gotówkową. Skarżący podnosi, iż ustawodawca w art. 13k ust. 7 u.d.p. wskazuje, iż forma ta dotyczy jedynie zagranicznych przedsiębiorców, a nie osób fizycznych dokonujących przejazdu w innych niezarobkowych celach. W badanym przypadku wyjaśnienie kwestii: czy sporny przejazd dokonywany był w takim właśnie celu, czy też w związku z wykonywaną przez skarżącego działalnością gospodarczą, należało niewątpliwie do obowiązku organu administracji przed wyegzekwowaniem nałożonej kary w formie gotówkowej, jednakże okoliczność ta, podobnie jak i kwestia odholowania na koszt skarżącego pojazdów którymi kierował na parking i możliwość naruszenia przez organ w tym przypadku przepisu art. 130a ust.1-2 Prawa o ruchu drogowym, nie ma znaczenia dla kwestii stwierdzenia prawidłowości nałożenia kary administracyjnej w wysokości 3000 za brak uiszczenia opłaty elektronicznej, co jest przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Formułując w tym zakresie zarzuty dotyczące nieważności postępowania skarżący nie wykazał, aby sposób procedowania organów rażąco naruszył prawo, a w szczególności aby brak poinformowanie go o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego sprawy i brak wglądu do akt administracyjnych przed wydaniem skarżonej decyzji miało znaczenie dla wyniku całego postępowania w stopniu mogącym powodować jego nieważność z mocy prawa.

W ocenie Sądu przesłankę nieważności nie może także stanowić kwestia stwierdzenia prawidłowości oznaczenia drogi na której miał miejsce sporny przejazd, jednakże może stanowić inne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W myśl art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych. Powyższy przepis wszedł w życie 1 lipca 2011 r.

W niniejszej sprawie kontrola spornego przejazdu wykonanego w dniu [...] maja 2014 r. została dokonana w trybie kontroli mobilnej, która polega na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej bezpośrednio przez kontrolującego, tj. funkcjonariusza Policji, inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej, funkcjonariusza Straży Granicznej (§ 2 pkt 11 rozporządzenia z 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej - Dz. U. z 2011 r. Nr 133, poz. 773).

Skarżący, kwestionując stanowisko organu podnosi zarówno w skardze, a wcześniej w postępowaniu administracyjnym m.in., że na dzień kontroli informacja o płatnym odcinku autostrady [...] M. – węzeł K. nie była widoczna. Główny Inspektor Transportu Drogowego odniósł się do powyższego zarzutu, w szczególności wskazując na włączone do akt postępowania administracyjnego pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie którego organ ustalił, iż w dniu kontrolowanego przejazdu istniało oznakowanie informujące o konieczności uiszczenia opłaty elektronicznej oraz że oznaczenia te były umieszczone prawidłowo. Tymczasem jak wynika z ww. pisma GDDKiA, oznaczenia te zostały wykazane w ramach kontroli stałej organizacji ruchu przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2013 r. Organ ten jednocześnie wskazuje, iż w 2014 r. kontrola utrzymania oznakowania, w tym w zakresie oznaczeń informujących o odcinku drogi na której pobiera się opłatę elektroniczną, nie została jeszcze dokonana.

Powyższe oznacza, mając na uwadze datę spornego przejazdu tj. [...] maja 2014 r., iż organ dokonując ustaleń faktycznych w przedmiotowym zakresie oparł się na domniemaniu istnienia prawidłowości oznaczeń drogi płatnej, które nie może stanowić w sposób jednoznaczny ani potwierdzenia, ani też zaprzeczenia twierdzeniu skarżącego, co do braku wyjaśnienia tej okoliczności przez GITD. W kontekście obowiązku wynikającego z przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, które w szczególności przewidują przeprowadzanie okresowej (corocznej) kontroli stanu infrastruktury drogowej w tym obszarze, GITD jako organ II instancji wydając skarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., mając na uwadze ponowny zarzut strony dotyczący braku oznaczenia określonego odcinka drogi płatnej, w celu jednoznacznego ustalenia tej okoliczności, powinien zgromadzić w tym zakresie aktualny na dzień wydania ww. decyzji materiał dowodowy, potwierdzający prawidłowość oznaczenia przedmiotowego odcinka autostrady [...], na podstawie wyników kontroli z 2014 r. a nie przyjąć za wystarczający w tym zakresie dowód z dokumentu obrazującego stan faktyczny z okresu ponad pół roku przed dokonaniem spornego przejazdu.

Powyższa okoliczność stanowi istotny element stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w świetle ukształtowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyrokach z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt: II GSK 1467/12, II GSK 935/12 oraz II GSK 2045/12 rozpoznając skargę kasacyjną opartą na analogicznych zarzutach jak podnoszonych przez skarżącego w niniejszej sprawie NSA stwierdził, że choć obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

Po przedstawieniu regulacji prawnej dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zawartej w przepisach ustawy o drogach publicznych, a także przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie z 3 lipca 2011 r. a także odwołując się do art. 7 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z przedstawionych unormowań wynika, iż zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T- 34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania (...). W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka E-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką E-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną (...).

Prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP, jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

Podsumowując te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że także w niniejszej sprawie organ administracji stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych naruszył ten przepis nie dokonując w pełni ustalenia stanu faktycznego sprawy w wyniku braku wyjaśnienia, czy w okresie dokonania spornego przejazdu stan oznakowania drogi płatnej na spornym odcinku był prawidłowy, co winien był uczynić na podstawie wyników kontroli stanu infrastruktury drogowej z 2014 r. Takiej informacji, dokumentującej aktualny stan oznaczenia odcinka węzeł M. – węzeł K. autostrady [...] na dzień spornego przejazdu, zabrakło w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, gdyż o przekazanie tej informacji GITD nie występował, zatem w ocenie Sądu nie można uznać za prawidłowe podjęcie decyzji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej, bazującej na ustaleniach będących w znacznej części domniemaniem istnienia przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. Organ uznał bowiem, że dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie wymienionego pisma GDDKiA z [...] marca 2014 r. okoliczność właściwego oznakowania drogi po której poruszał się pojazd kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej - została wystarczająco wyjaśniona, podczas gdy dla właściwego zastosowania wspomnianej normy art. 13k ust. 1 pkt 1 konieczne jest jednoznaczne stwierdzenie, czy droga ta na odcinku gdzie miał miejsce sporny przejazd była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w cytowanych wyżej przepisach aktów wykonawczych, w sposób adekwatny do daty i miejsca stwierdzonego naruszenia przepisów o drogach publicznych dotyczących opłaty elektronicznej.

W tym stanie rzeczy uzasadnione było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a.

Podkreślić należy, iż w wypadku wskazania na brak prawidłowego ustalenia w danej sprawie stanu faktycznego, badaniu przez Sąd podlegają w pierwszej kolejności zarzuty procesowe. Dopiero wówczas, gdy przesądzona zostanie prawidłowość ustaleń faktycznych oraz brak naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania jest możliwa pełna ocena zarzutów materialnoprawnych. Nie przesądzając na tym etapie wyniku powtórnego postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że organ w toku ponownie prowadzonego postępowania ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy na dzień kontroli odcinek drogi po której poruszał się skarżący był prawidłowo oznaczony jako droga płatna.

Dopiero po ustaleniu powyższej okoliczności organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie będąc zobligowany do respektowania oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku.