Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1366/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Marek Stojanowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 1140/04 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie 2. zasądza od J. L. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 29 września 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 1140/04 stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z [...], nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Drugiego urzędu Skarbowego w [...] z [...] egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną dokonanych rozstrzygnięć stanowi art. 130a ust. 10 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 ze zm.).

Stosownie do art. 130a ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, w przypadku nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia, pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela. Pojazd usunięty w tym trybie i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy (art. 130a ust. 10 cyt. ustawy).

W oparciu o ustawową delegację (art. 130a ust. 11 pkt 3), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał dnia 2 sierpnia 2002 r. rozporządzenie w sprawie usuwania pojazdów, w którym uregulował, m.in., tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. W § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia zawarto przepis kompetencyjny, wedle którego, o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa orzeka naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego.

Z analizy przytoczonych wyżej przepisów wynika, że aby mogło zostać wydane orzeczenie, o jakim mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia, muszą wystąpić określone okoliczności. Przede wszystkim przedmiotowy pojazd musi być usunięty z drogi na podstawie art. 130a ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa o ruchu drogowym i umieszczony na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym. Nadto, upłynąć musi okres 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu, w którym to terminie uprawniona osoba go nie odebrała.

Nieodebranie pojazdu w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia ustawodawca nakazał traktować jako porzucenie pojazdu z zamiarem jego wyzbycia się. Powołanie się w w/w art. 130a ust. 10 na czynność prawną "porzucenia pojazdu z zamiarem wyzbycia się" stanowi oczywiste odwołanie się przez prawodawcę do regulacji zamieszczonej w art. 180 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), który stanowi, że "właściciel może wyzbyć się własności rzeczy ruchomej przez to, że w tym zamiarze rzecz porzuci".

Na gruncie art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym, za zamiar wyzbycia się własności pojazdu prawodawca nakazał rozumieć zaistnienie określonego stanu faktycznego - nieodebranie pojazdu przez 6 miesięcy od dnia jego usunięcia z drogi. Rozwiązanie to koresponduje z wypracowanym w literaturze przedmiotu (prawa cywilnego) poglądem, zgodnie z którym, porzucenie rzeczy ruchomej stanowi jednostronną czynność o charakterze rozporządzającym (por.: E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 r.).

Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w [...] decyzją z dnia [...] orzekł o przepadku na rzecz Skarbu Państwa samochodu marki Fiat 125p, o nr rej. [...]. Wydanie decyzji organ poprzedził zawiadomieniem J. L. o wszczęciu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku na rzecz Skarbu Państwa wyżej opisanego pojazdu. W ocenie Sądu, brak było podstaw prawnych do prowadzenia przez organ postępowania i orzeczenia w przedmiocie przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.

Przepadek rzeczy, zgodnie z art. 46 Konstytucji RP, może nastąpić tylko w sytuacjach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Jak już wskazano wyżej, przytoczone przepisy Prawa o ruchu drogowym wraz z rozporządzeniem wykonawczym nie dają organom administracji legitymacji do orzekania o przepadku pojazdów, ale wyłącznie do wydania decyzji stanowiącej potwierdzenie przejęcia przez Skarb Państwa już porzuconego pojazdu przez jego dotychczasowego właściciela z zamiarem wyzbycia się. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy orzeczeniem o przepadku, mającym postać władczego działania uprawnionego organu władzy (sądowniczej) ingerującego w sposób najdalej idący w konstytucyjnie chronione prawo własności a orzeczeniem organu administracji publicznej o charakterze deklaratoryjnym, mającym uzewnętrznić fakt przejęcia przez Skarb Państwa porzuconej rzeczy.

W takim stanie sprawy Sąd uznał, że orzeczenie przez organ I instancji o przepadku pojazdu nastąpiło bez podstawy prawnej, wyczerpując przesłankę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślono, że nawet gdyby akt rangi ustawowej dawał organom podstawę prawną do orzeczenia o przepadku rzeczy, to rozstrzygnięcie takie byłoby wydane z rażącym naruszeniem art. 46 Konstytucji RP, nosząc znamiona rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestia ta niejednokrotnie była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który jednoznacznie wypowiadał się co do naruszenia zakazu wynikającego z art. 46 Konstytucji, stwierdzając, że przepis ten ustanawia zasadę wyłączności ustaw w zakresie określania przesłanek orzekania przepadku rzeczy oraz zasadę wyłączności sądu w sprawach orzekania o przepadku rzeczy (vide: wyrok z 6 października 1998 r., K 36/97, OTK ZU z 1998 r. Nr 5, poz. 65, wyrok z 9 lipca 2002 r., P.4/01; por. również w: J. Oniszczuk "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI wieku", wyd. Zakamycze, 2004 r.).

W takim stanie rzeczy rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie, jako organ odwoławczy, powinien uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzyć postępowanie I instancji prowadzone w przedmiocie przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jakiekolwiek inne orzeczenie należałoby uznać za wadliwe. Organ II instancji nie powinien rozpatrywać odwołania merytorycznie w sytuacji, gdy decyzja, którą kontrolował, była dotknięta wadą nieważności. Tymczasem, zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia dnia, w którym nastąpiło przejęcie pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i w tym zakresie orzekł o przejęciu samochodu z dniem 3 kwietnia 2004 r.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna musi zawierać rozstrzygnięcie. W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, co zostało określone w osnowie decyzji, z której wynika przedmiot decyzji administracyjnej. Z rozstrzygnięcia decyzji wypływa wola organu administracyjnego załatwiającego sprawę w określonym przedmiocie.

Z art. 138 § 1 pkt 2 wynikają niewątpliwie uprawnienia reformacyjno-merytoryczne dla organu II instancji. Organ odwoławczy może np. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Przepis ten stanowi podkreślenie roli organu odwoławczego, który obowiązany jest nie tylko skontrolować decyzję organu I instancji, ale ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą ograniczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Nie jest dopuszczalne, aby w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji zmienił zakres lub przedmiot postępowania, które legło u podstaw rozstrzygnięcia I instancyjnego. W pełni należy podzielić wypracowany w tej mierze pogląd doktryny, ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa (por.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C. H. Beck 2005; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 536/96). Jedna z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), obligowała organ odwoławczy do rozpoznania sprawy w takim samym zakresie jak i przedmiocie, którego dotyczyło kwestionowane przez stronę orzeczenie. Każde rozstrzygnięcie wykraczające poza te ramy naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 15 k.p.a. powodując, że wspomniana zasada doznałaby ograniczenia na rzecz rozstrzygnięcia sprawy tylko przez jedną instancję.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, mimo braku podstawy prawnej, wszczął postępowanie w przedmiocie przepadku pojazdu, przeprowadził je i konsekwentnie zakończył orzeczeniem o przepadku na rzecz Skarbu Państwa samochodu marki Fiat 125p o nr rej. [...]. Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł natomiast w sprawie przejęcia samochodu na rzecz Skarbu Państwa z dniem 3 kwietnia 2004 r. Jak już wskazano wcześniej, nie można uznać za tożsamych przedmiotowo spraw dotyczących orzeczenia o przepadku na rzecz Skarbu Państwa z orzeczeniem stwierdzającym przejęcie przez Skarb Państwa porzuconej rzeczy, stanowiącej już z mocy ustawy własność Skarbu Państwa. Oznacza to, że organ odwoławczy wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, która nie była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Tym samym naruszono zasadę dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a.).

Ponadto zwrócono uwagę, że kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd powziął również poważne wątpliwości co do trafności sformułowania przez organ odwoławczy sentencji decyzji. Odczytując ściśle zawarte w niej rozstrzygnięcie należy przyjąć, że Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia dnia, w którym nastąpiło przejęcie pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i w tym zakresie orzekł o przejęciu samochodu z dniem 3 kwietnia 2004 r. Skoro organ odwoławczy, korzystając z uprawnień merytoryczno-reformacyjnych, w części zmienił rozstrzygnięcie organu I instancji, to miał obowiązek wypowiedzieć się co do pozostałej (niezmienionej) części rozstrzygnięcia organu I instancji, tj. czy w pozostałym zakresie rozstrzygnięcie to utrzymuje w mocy, czy też umarza postępowanie. Stanowiska w tym zakresie organ jednak nie zajął. Przyjmując, za tokiem rozumowania organu, że dokonana zmiana dotyczy tylko określenia dnia, w którym nastąpiło przejęcie pojazdu, nierozstrzygnięcie o pozostałej części decyzji, czyli co do zasadniczej kwestii przejęcia pojazdu, nie wyczerpuje obowiązku rozpatrzenia całej sprawy w rozumieniu art. 138 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. (podob. NSA z wyroku z dnia 5 października 2000 r., sygn. akt III SA 2244/99). Za dyskusyjną można by również uznać możliwość wyodrębnienia przez organ odwoławczy z decyzji organu I instancji części rozstrzygnięcia odnoszącej się do orzeczenia daty przepadku pojazdu. Powyższe zagadnienie nie stanowiło jednak podstawy stwierdzenia nieważności badanych decyzji w związku z czym szersze prowadzenie rozważań w tym zakresie Sąd uznał za niecelowe.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 września 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 1140/04 zaskarżył w całości Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie skargą kasacyjną z 17 listopada 2005 r. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § l pkt 2 i art. 15 kpa przez przyjęcie, że decyzja organu I instancji nie była orzeczeniem deklaratoryjnym i została wydana bez podstawy prawnej,

2. art. 145 § l pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § l pkt 2 i art. 15 kpa przez przyjęcie, że organ odwoławczy wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, która nie była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji,

3. art. 145 § l pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że nie rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy o pozostałej części decyzji, czyli zasadniczej kwestii przejęcia pojazdu, nie wyczerpuje obowiązku rozpatrzenia całej sprawy w rozumieniu art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia wniosek, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 138 § l K.p.a.

Wskazując na te podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu stwierdził, że decyzją z dnia [...] nr [...] Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w [...], w oparciu o art. 104 k.p.a., art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym i § 8 ust. l rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów orzekł o przepadku samochodu Fiat 125p, nr rej. [...] na rzecz Skarbu Państwa.

Organ I instancji powołując się na materiały uzyskane z Komisariatu Policji [...] ustalił, że samochód marki Fiat 125p o nr rej. [...] został usunięty z drogi przez Policję na mocy art. 130a ust. l pkt 2 i ust 2 pkt 1b Prawa o ruchu drogowym. Podstawą odholowania samochodu był brak polisy obowiązkowego ubezpieczenia "OC!' oraz dokumentów uprawniających do kierowania pojazdem. Komisariat Policji w dniu 9 października 2003 r. powiadomił J. L. o możliwości odbioru samochodu z parkingu strzeżonego przy ul. [...]. W zawiadomieniu poinformowano o skutkach nieodebrania samochodu w terminie 6 miesięcy od dnia jego odholowania. Pismo to zostało doręczone stronie 9 października 2003 r. wraz z zezwoleniem na wydanie samochodu z parkingu. Samochód nie został odebrany, co uzasadniało podjęcie decyzji na mocy 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym oraz § 8 ust. l rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie usuwania pojazdów.

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie, działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. i art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym, decyzją z [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia dnia w którym nastąpiło przejęcie pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i w tym zakresie orzekł o przejęciu samochodu z dniem 3 kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie jest kwestionowane, że J. L. kierował samochodem Fiat 125p nr rej. [...] bez wymaganego przepisami prawa dokumentu ubezpieczenia OC. W tej sytuacji na podstawie art. 130a ust. l pkt 2 Prawa o ruchu drogowym policjant był obowiązany do podjęcia decyzji o usunięciu pojazdu na parking strzeżony. Strona została prawidłowo powiadomiona o tym, że jej samochód został usunięty na parking strzeżony przy ul. [...] w [...] oraz o warunkach odbioru pojazdu. W powiadomieniu o usunięciu pojazdu podano, że przypadku jego nieodebrania w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia z drogi, pojazd zostanie uznany za porzucony z zamiarem wyzbycia się i przejdzie na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. W ocenie organu odwoławczego, wobec nieodebrania w przepisanym terminie samochodu z parkingu Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w [...] prawidłowo orzekł o jego przepadku na rzecz Skarbu Państwa.

Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie wskazał, że decyzja w sprawie przejęcia samochodu na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym, ma charakter deklaratoryjny i z tego względu w sentencji rozstrzygnięcia należało stwierdzić, że pojazd przepadł z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa po upływie 6 miesięcy od usunięcia, tj. 3 kwietnia 2004 r.

W skardze na decyzję J. L. zarzucił Dyrektorowi Izby Skarbowej i Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w [...] naruszenie art. 46 Konstytucji, z którego wynika, że przepadek rzeczy może nastąpić tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Zdaniem skarżącego, również poprzedzające wydanie kwestionowanych decyzji działania Policji stanowiły obrazę art. 41 i art. 64 Konstytucji, poprzez naruszenie jego nietykalności i prawa własności. Skarżący zwrócił się do Sądu z wnioskiem o uruchomienie procedury przewidzianej w art. 193 Konstytucji.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że orzeczenie przez organ I instancji o przepadku pojazdu nastąpiło bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § l pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Jednocześnie w innym miejscu uzasadnienia stwierdził, że: "podstawę materialnoprawną dokonanych rozstrzygnięć stanowi art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (...).

W świetle przedstawionych regulacji uznanych przez Sąd za stanowiące materialnoprawną podstawę dokonanych rozstrzygnięć nie można uznać za prawidłowe stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że: "organ prowadził postępowanie i orzekł w przedmiocie przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. " W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na: "istnienie zasadniczej różnicy pomiędzy orzeczeniem o przepadku, mającym postać władczego działania uprawnionego organu władzy (sądowniczej), a orzeczeniem organu administracji publicznej o charakterze deklaratoryjnym, mającym uzewnętrznić fakt przejęcia przez Skarb Państwa porzuconej rzeczy." Poza oceną Sądu pozostało jednak, że w myśl art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym, pojazd przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, a o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, zgodnie z rozporządzeniem orzeka naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego. Decyzja organu I instancji nie była więc orzeczeniem konstytutywnym o przepadku pojazdu, skoro pojazd przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa. Decyzja organu I instancji miała charakter wyłącznie deklaratoryjny, a użycie w sentencji decyzji sformułowania: "orzeka o przepadku samochodu FIAT 125p nr rej. [...] na rzecz Skarbu Państwa" nie przekształciło decyzji w orzeczenie konstytutywne. Organ I instancji nie mógł ponadto prowadzić postępowania w przedmiocie przepadku pojazdu, gdyż postępowanie to już z góry musiałoby być uznane za bezprzedmiotowe, skoro pojazd nieodebrany przez uprawnioną osobę już przeszedł na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.

Sąd wskazał, że orzeczenie przez organ I instancji o przepadku pojazdu nastąpiło bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § l pkt 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Wskazać tu należy, że wobec istnienia regulacji ustawowej, zgodnie z którą pojazd nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, faktu przejścia na Skarb Państwa z mocy prawa nie zmienia błędne określenie sentencji decyzji, gdyż podstawa prawna realnie istnieje i prawidłowo została wskazana w decyzji organu I instancji. Nie można więc uznać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

2. Uznanie w wyroku, że organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie w przedmiocie przepadku pojazdu doprowadziło Sąd do niesłusznego wniosku, że organ II instancji, który w sentencji decyzji orzekł o przejęciu samochodu z dniem 3 kwietnia 2004 r. wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie niebędącej przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Prowadziło to w ocenie Sądu do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy i stanowiło rażące naruszenie prawa zgodnie z art. 156 § l pkt 2 w związku z art. 15 K.p.a. Także i to stanowisko należy zakwestionować jako nieuzasadnione, gdyż jak wykazano w skardze kasacyjnej organ I instancji nie mógł prowadzić postępowania w przedmiocie przepadku pojazdu, skoro pojazd już wcześniej przeszedł na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Orzeczenie organu I instancji potwierdzało zaistnienie okoliczności unormowanej w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym, a skoro tak, to decyzja organu II instancji orzekająca w przedmiocie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa nie wykraczała poza granice rozpoznania i rozstrzygnięcia organu I instancji. Decyzja organu II instancji została wydana tak jak decyzja organu I instancji na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Prowadzi to do wniosku, że organ II instancji orzekał w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, gdyż w tym ostatnim zakresie nie nastąpiła zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej. Nie można więc przyjąć, że doszło do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Nie istniały w związku z tym podstawy do uznania, że organ II instancji rażąco naruszył zasadę dwuinstancyjności, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji również tego organu na podstawie art. art. 156 § l pkt 2 w związku z art. 15 K.p.a. Przy czym nawet jeżeli uznać, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, gdyż decyzja organu I instancji nie określała terminu przejścia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, to w ocenie skarżącego mogłoby to, co najwyżej stanowić podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c p.p.s.a., a nie do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Wniosek ten uzasadnia to, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku nie doszło do zmiany przedmiotu rozpoznania sprawy przed organem II instancji, gdyż decyzje organu I i organu II instancji wydano na identycznych podstawach prawnych.

3. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie działający jako organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia dnia, w którym nastąpiło przejęcie pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i w tym zakresie orzekł o przejęciu samochodu z dniem 3 kwietnia 2004 r. Z zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu dokonana zmiana dotyczy tylko określenia dnia, w którym nastąpiło przejęcie pojazdu i nie rozstrzygnięcie o pozostałej części decyzji, czyli co do zasadniczej kwestii przejęcia pojazdu, nie wyczerpuje obowiązku rozpatrzenia całej sprawy w rozumieniu art. 138 k.p.a. Stanowisko Sądu jest niezgodne z treścią art. 138 § l pkt 2 Kp.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Orzeczenie co do istoty sprawy przy uchyleniu decyzji w części dotyczy zatem tej części decyzji, w której jest ona uchylona, na co wskazuje sformułowanie: i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, w przeciwnym wypadku przepis dawałby uprawnienia organowi odwoławczemu do uchylenia decyzji w całości albo w części i orzeczenia co do istoty całej sprawy. Orzeczenie co do istoty sprawy tylko w tym zakresie, w jakim decyzja jest uchylana jest zgodne z kompetencją merytoryczno - reformacyjną organu odwoławczego przyznaną mu na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. Należy więc uznać, że decyzja organu odwoławczego uchylająca zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia dnia, w którym nastąpiło przejęcie pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i w tym zakresie orzekająca o przejęciu samochodu z dniem 3 kwietnia 2004 r. tylko w tym częściowym zakresie zreformowała decyzję organu I instancji. Natomiast wniosek, że organ II instancji nie rozstrzygnął o pozostałej części decyzji, czyli co do zasadniczej kwestii przejęcia pojazdu nie znajduje umocowania w treści art. 138 § l pkt 2 k.p.a. skoro organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części i tylko w tym zakresie orzekł odmiennie od organu I instancji. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł co do istoty sprawy, gdyż w sentencji decyzji wskazał, że: "uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia dnia, w którym nastąpiło przejęcie pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i w tym zakresie orzeka o przejęciu samochodu z dniem 3.04.2004r." Trzeba zatem stwierdzić, że wniosek Sądu, że organ II instancji nie orzekł o zasadniczej kwestii przejęcia pojazdu nie znajduje żadnego uzasadnienia w przytoczonych przepisach postępowania administracyjnego jak i w stanie faktycznym sprawy. Mając ponadto na uwadze, że zgodnie z ujęciem rażącego naruszenia prawa, występuje ono w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że decyzję w ogóle wydano z rażącym naruszeniem art. 138 § l k.p.a. bez wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu objętej zdaniem Sądu wadą rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarówno zarzut naruszenia art. 145 § l pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § l pkt 2 i art. 15 kpa przez przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, jak i zarzut art. 145 § l pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § l pkt 2 i art. 15 kpa przez przyjęcie, że organ odwoławczy wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, która nie była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji – są trafne.

Z przeglądu orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji (np. jest to przepis samoistny), polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej istnieje. Jest nią art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym. Na podstawę tą powołał się zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy. Nie budzi to zresztą wątpliwości Sądu I instancji, który w uzasadnieniu swego orzeczenia stwierdził: "Stosownie do art. 130a ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, w przypadku nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia, pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela. Pojazd usunięty w tym trybie i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy (art. 130a ust. 10 cyt. ustawy)". W tym stanie rzeczy ustalenie przez Sąd, że sentencja decyzji organu I instancji została błędnie sformułowana w odniesieniu do treści przepisu, będącego podstawą prawną decyzji, nie może prowadzić do wniosku, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Jest bowiem przepis spełniający warunki bycia "podstawą prawną" decyzji, został on tylko nieprawidłowo zastosowany.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wypracowany w doktrynie pogląd, że organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Uściślając to stwierdzenie należy podnieść, że o tożsamości sprawy można mówić wtedy, gdy są mamy do czynienia z tymi samymi, podstawowymi elementami stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiotem, przedmiotem i podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie warunki te zostały spełnione. Organy obu instancji orzekały w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego i w oparciu o te same przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Z tego względu, również drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwiony.

Zaś trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej jest o tyle zasadny, że nierozstrzygnięcia przez organ odwoławczy o nieuchylonej części decyzji organu I instancji nie można uznać za rażące naruszenie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. Po pierwsze, przepis ten nie jest oczywiście jednoznaczny, czego potwierdzenie można znaleźć w orzecznictwie sądów administracyjnych. Po drugie, naruszenie tego przepisu nie prowadziło do skutku, który byłby nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym. Niemniej jednak rozpoznając sprawę ponownie WSA w Szczecinie powinien rozważyć, czy naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 ppsa.