Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1880/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art 33
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 17 pkt 1, art 14 ust 2.15 ust 3a
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. A. na uchwałę Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy i Miasta W. na rzecz skarżącej J. A. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt IV SA/Wa 1880/14 P O S T A N O W I E N I E Dnia 17 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz –Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Protokolant sekr.sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. A. na uchwałę Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Sygn. akt IV SA/Wa 1880/14 P O S T A N O W I E N I E Dnia 17 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz –Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Protokolant sekr.sąd.Julia Durka, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. A. na uchwałę Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odmówić dopuszczenia J. S. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Sygn. akt IV SA/Wa 1880/14 P O S T A N O W I E N I E Dnia 17 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz –Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Protokolant sekr.sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. A. na uchwałę Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odmówić dopuszczenia A. C. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia przez J. A., dalej zwaną "skarżącą" była uchwała Rady Gminy i Miasta W. nr [...]z dnia [...] października 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Farmy Wiatrowej "W., zwana dalej "Planem".

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów do planu podano następujące podstawy faktyczne i prawne.

1. Skarżąca jest właścicielką działki o nr. ew. [...] położonej w obrębie [...], która to nieruchomość znajduje się w zakresie oddziaływania inwestycji objętej planem ponieważ graniczy z działką ewidencyjną nr [...], która została objęta postanowieniami planu i na której ma być zlokalizowana turbina wiatrowa. Średnica turbiny wynosi 100 m a więc łopaty turbiny mogą się poruszać bezpośrednio nad nieruchomością skarżącej. Bezpośrednia bliskość turbiny jak i negatywne jej oddziaływanie nie nieruchomość sprawia, że został naruszony interes prawny skarżącej, chroniony art. 140 k.c.

2. Część graficzna uchwały została wykonana niezgodnie z art. 16 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje sporządzenie części graficznej planu na mapie w skali 1:1000, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach w skali 1:500 lub 1:2000. W przypadku zaskarżonej uchwały załącznik graficzny wykonano w skali 1:2000 i nie wskazano żadnego uzasadnienia dla przyjęcia tej skali.

3. W uchwale wprowadzono definicje pojęć w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca. Dotyczy to definicji elektrowni wiatrowej, którą zdefiniowano jako budowlę techniczną wraz z niezbędnymi urządzeniami oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną stanowiącą obiekt przetwarzający energię wiatru na energię elektryczną, podczas gdy pojęcie budowli zostało już zdefiniowane w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zakres znaczeniowy pojęć użytych w planie musi zawierać lub odpowiadać normatywnemu zakresowi znaczeniowemu pojęć definiowanych w aktach normatywnych. Tylko wtedy pojęcia te mogą być stosowane w planie miejscowym gdy służą osiągnięciu ustawowego celu planu miejscowego, wynikającego z art. 4 p.z.p. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest definicji legalnej elektrowni wiatrowej a w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (D.U. 2012, poz. 1059 ze zm.) zdefiniowano pojęcie odnawialnego źródła energii, którym ustawodawca posługuje się w art. 10 ust. 2a, 15 ust. 3 pkt 3a p.z.p. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (D.U. Nr 93, poz. 625 ze zm.) zdefiniowano pojęcie farmy wiatrowej, która jest jednostką wytwórczą lub zespołem tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia. Porównanie definicji elektrowni wiatrowej użytej w Planie i budowli wskazuje, że dokonano nieuprawnionej modyfikacji pojęcia budowli, bowiem w prawie budowlanym pod pojęciem budowli określono m.in. jedynie części budowlane urządzeń technicznych tj. elektrowni wiatrowych, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość techniczno użytkową, podczas gdy w definicji elektrowni wiatrowych, że jest to budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami niezbędnymi do produkcji i przesyłu energii elektrycznej.

4. Brak przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania.

5. Brak wymaganych ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości – art.17 p.z.p. z pominięciem ogłoszenia na tablicy sołectw w zakresie informacji o rozpoczęciu prac nad planem, projektu planu.

6. Nie określenie w planie obszarów stref ochronnych. Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2010, nr 155, poz. 1043), wprowadziła obowiązek określania w planie stref ochronnych. Obowiązek ten powstał z dniem [...] września 2010 r. Uchwała nr [...] z [...] października 2011 r. została podjęta na podstawie uchwały [...] r. z dnia [...]grudnia 2009 r. oraz uchwały nr [...] z dnia [...]. 10. 2011 r. W związku z tym w stosunku do terenów objętych uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r powinny zostać określone strefy ochronne. Zapisów o strefach ochronnych nie zawarto ani w części opisowej ani graficznej.

7. Treść uchwały Rady nr [...] nie została podana do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy i Miasta W..

Treść opublikowanej uchwały była bardzo ogólna i nie zawierała nazwy miejscowości. Prawidłowe opublikowanie miało miejsce dopiero [...] lipca 2014 r. Także treść uchwały [...] na podstawie której podjęto zaskarżoną uchwałę nie została podana do publicznej wiadomości tak jak inne tego typu uchwały Rady Gminy i Miasta W.. Na stronie BIP pod nazwą uchwały nie było żadnego tekstu Tym samym nie było możliwości zapoznania się z treścią uchwały. Narusza to art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1, 2, 6 p.z.p.

8. Plan nie jest zgodny ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy i Miasta W.. Treść Studium nie wskazywała zakresu terytorialnego objętego zmianami w ramach uchwały nr [...], regulując ten zakres na rysunku Studium stanowiącym integralną część uchwały. Tereny przeznaczone pod rozwój energetyki wiatrowej zostały oznaczone kolorem żółtym. Oznacza to, że w tych miejscach obowiązują ustalenia poprzedniego Studium. Tym samym objęto planem zakres terytorialny w stosunku do którego nie był on objęty nowymi uregulowaniami. Natomiast w obowiązujących nie przewidziano możliwości zlokalizowania turbin wiatrowych, co sprawia ze plan jest niezgody ze Studium.

9. Rozbieżność pomiędzy skalą załączników graficznych studium a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1:10 000 i 1 2000.

10. Naruszenie przepisów o ochronie gruntów rolnych – brak zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na dokonanie odrolnienia gruntów rolnych klasy III w przestrzeni wokół wieży wiatrowej, która nie będzie mogła być swobodnie wykorzystywana na cele rolnicze.

11. Błędna numeracja załączników do uchwały. Zgodnie z treścią uchwały załączniki 1-4 stanowią część graficzną uchwały a w rzeczywistości jest to część tekstowa.

12. Podjęcie uchwały w sprzeczności ze statutem Gminy i Miasta W. 57 ust. 2 pkt 4 i pkt 5. Projekt uchwały nie zawiera sposobu jej finansowania oraz organu odpowiedzialnego za złożenie sprawozdania po jej wykonaniu.

13. Wprowadzenie uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na części terytorium określonego w Studium. Zakres terytorialny Uchwały nie pokrywa się z zakresem terytorialnym uchwalonego Studium. Uchwała obejmuje wyłącznie część trzynastu działek ewidencyjnych.

14. Podjęcie uchwały bez analizy merytorycznej ze strony Rady Gminy, podczas obrad Rady Gminy nie było dyskusji nad planem, ograniczono się wyłącznie do głosowania.

15. Uchwała reguluje prawa i obowiązki właścicieli działek, które nie zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozdziale 3 § 1 pkt 3f dopuszczono możliwość zasiągu łopat poza granice działki na których posadowiona jest elektrownia. Dopuszczono także budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego napięcia łączącej elektrownie z systemem energetycznym – rozdział 2 § 3 pkt 7f. Tym samym uregulowano prawa właścicieli działek sąsiadujących, które nie zostały objęte uchwałą

16. Wprowadzenie do uchwały niezrozumiałych pojęć: "wieża elektrowni 125 m", której to definicji nie ma w uchwale.

17. Uchwała nr [...] w bezpodstawny sposób przesądziła o przeznaczeniu terenu objętego przyszłym planem bowiem nie można na etapie przystąpienia do sporządzania planu ustalać przeznaczenia terenu – tu pod budowę farmy wiatrowej.

18. W uchwale nr [...] brak jest dokładnego określenia terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – załącznik jest nieczytelny a skala nie pozwala na dokładne określenie, które działki ewidencyjne są objęte planem.

19. Załącznik graficzny do uchwały [...] zawiera oznaczenia, które nie zostały wyjaśnione w treści opisowej, nie wiadomo także co oznaczają ukośne przekreślone linią tereny. Załącznik wykonano w skali która sprawia że dokument jest nieczytelny. Załącznik powinien stanowić wyłącznie uzupełnienie treści pisemnej uchwały a nie stanowić źródła podstawowego. Obwody geodezyjne, nr działek powinny zostać wymienione w uchwale. Załącznik graficzny musi odzwierciedlać wszelkie postanowienia uchwały. W przypadku uchwały kwestionowanej wymogu tego nie spełniono.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ w pierwszej kolejności stwierdził, że skarżąca nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, ponieważ zawarcie w uchwale stwierdzenia, że łopaty wirnika będą mogły obracać się nad nieruchomością skarżącej nie świadczy o jej interesie prawnym, tym bardziej, że jej działka nr [...] nie jest objęta postanowieniami planu – w takim wypadku można mówić wyłącznie o zagrożeniu jej interesu prawnego.

Po drugie stwierdził, że zarzuty do planu nie są zasadne.

-plan został sporządzony zgodnie z art. 16 p.z.p., tj. w skali dopuszczonej tym przepisem. Powołujący wyrok WSA w Krakowie z 13 marca 2012 r., sygn. akt. II SA/Kr 1921/11, organ wywodził, że sporządzenie części graficznej planu w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności uzasadniającej przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 16 ust. 1 p.z.p., nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały;

-odnosząc się do zarzutu uregulowania pojęć w uchwale w sposób odmienny niż to uczynił ustawodawca wskazał, że dopuszczalne jest tworzenie nowych definicji takich jak "elektrownia wiatrowa". Zakres pojęć budowla i elektrownia wiatrowa jest całkowicie odmienny i nie można twierdzić, że przez zdefiniowanie pojęcia elektrowni wiatrowej. "Rada dokonała modyfikacji definicji ustawowej". Przepis uchwały posługuje się pojęciem "budowli technicznej", która nie jest zdefiniowana w ustawie prawo budowlanej więc nie dokonano modyfikacji definicji w akcie rangi ustawowej. Powołany przez skarżącą wyrok nie stanowi źródła prawa.

- została przeprowadzenia ocena oddziaływania na środowisko. Obwieszczeniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o przystąpieniu do sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jak również o możliwości składania wniosków do planu. W związku z rozszerzeniem uchwały o działki o nr ew. [...] w K. obwieszczeniem z [...]lutego 2011 r. zawiadomił o podjęciu uchwały z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzania planu, wskazując granice planu i informując o możliwości składania wniosków do planu.

-co do zarzutu braku ogłoszeń na tablicach sołectw Rada stwierdziła, że ogłoszenia zostały dokonane w sposób prawidłowy tj. poprzez ogłoszenia w Tygodniku P. i na tablicy ogłoszeń UMiG W., zgodnie ze zwyczajem obowiązującym w czasie trwania prac planistycznych i zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. Nr 164, poz. 1587). Art. 17 pkt 9 p.z.p. został zmieniony nowelizacją z dnia 25 czerwca 2010 r., która weszła w życie 21 października 2010 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o PIP i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do planów oraz studiów w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub ich zmiany a które nie zostało zakończone, stosuje się przepisy dotychczasowe Przepis art. 17 pkt 9 p.z.p. będzie miał więc zastosowanie w brzmieniu pierwotnym nie przewidującym obowiązku ogłaszania. Za zwyczajowo przyjęty sposób ogłaszania organ przyjął rozplakatowanie przed urzędem gminy.

- ogłaszanie w BIP nie jest warunkiem sine qua non, jeżeli nie wynika to z praktyki danego urzędu. W przypadku gminy W. praktyka ta nie była powszechna i brak podstaw do przyjęcia, że był to tryb zwyczajowy. Zamieszczanie dokumentów w BIP wynika z obowiązków ustawowych – ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Takiego obowiązku nie przewiduje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

-co do zarzutu, że nazwy uchwał o przystąpieniu do sporządzania planu były ogólnikowe Rada stwierdziła, że przepisy prawa nie wskazują na to jakie nazwy mają nosić uchwały. Uchwała [...] r. zawierała konkretne miejscowości a mieszkańcy mieli możliwość zweryfikowania w jakim stopniu sporządzany plan będzie ich dotyczył.

-co do zarzutu konieczności określenia obszarów stref ochronnych Rada wskazała, że uchwała nr [...]dotyczyła jedynie działek o nr. ew. [...]w miejscowości K., co czyni zarzut naruszenia przepisów p.z.p. i ustawy o gospodarce nieruchomościami za bezpodstawny;

-uchwalony plan jest zgodny ze Studium. Z legendy do Studium i fragmentów Studium zamieszczonych na załącznikach do planu wynika, że kolorem żółtym, pionowymi liniami oznaczono tereny najkorzystniejsze dla rozwoju produkcji rolnej (kl III-IV). W okresie prac studyjnych i planistycznych nie obowiązywały przepisy art. 10 ust. 2a i 15 ust.3 pkt 3a p.z.p. dotyczące zasad lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Ponadto część tekstowa Studium, rozdział VI Kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyraźnie wskazuje że jednym z elementów polityki rozwoju jest rozwój obiektów i urządzeń wykorzystywanych jako odnawialne źródło energii, w tym lokalizacja turbin nowych.

-różnica w skali map przy studium i planie miejscowym nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały;

-w przypadku Planu nie zaistniała potrzeba zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż nie było to wymagane obowiązującym ówcześnie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na występowanie na terenie planu gruntów klasy IV-VI. Żaden z obszarów wydzielonych pod realizację elektrowni wiatrowej gdzie występują grunty klasy chronionej nie przekraczał 0,5 ha. Obszar poza granicami inwestycji nie wymaga zmiany przeznaczenia, gdyż w dalszym ciągu będzie on użytkowany rolniczo. Zastosowana przez skarżącą interpretacja pojęcia "zwarty obszar gruntów rolniczych" jest zbyt szeroki i nie znajduje uzasadnienia ani w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych ani w orzecznictwie. Nie należy brać pod uwagę całej działki ewidencyjnej ale tę jej część na której planowana jest inwestycja. Obszarów tych nie należy sumować, co potwierdza wyrok NSA z 6 lipca 2012 r., sygn. akt III OSK 996/12 czy wyrok WSA z 5 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 710/12 czy wyrok NSA . 25 czerwca 2014 r, sygn. akt II OSK 168/13. W niniejszej sprawie zwarty obszar, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy ogril to obszar faktycznie przeznaczony do takiej zmiany, niezależnie od działek ewidencyjnych, czy też obszar wskazany na ten cel w planie zagospodarowania przestrzennego.

-błędna numeracja załączników nie stanowi powodu do stwierdzenia nieważności uchwały;

-statut gminy określa jej wewnętrzny ustrój. Brak umieszczenia w projekcie planu informacji o finansowaniu planu i prognozy skutków finansowych również nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Zresztą statut został uchwalony po dniu podjęcia uchwały o planie. Uchwała jest aktem prawa miejscowego na podstawie delegacji zawartej w p.z.p. i to z tą ustawą powinna być zgodna.

-w trakcie prac nad planem przygotowano analizę finansową zgodnie z wymogami § 11 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zawiera wszystkie wymagane elementy i argument o nieprawidłowości tej analizy jest nieuprawniony;

-bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1,2 i 5 p.z.p. oraz zasad sporządzania planu miejscowego określonych w § 2 pkt 2-4 ww rozporządzenia. Uchwałą nr [...]nie dokonano żadnej zmiany przeznaczenia terenów. O przeznaczeniu terenu na farmę decydują dopiero ustalenia planu (uchwała). Do czasu podjęcia uchwały nie ma mowy o zmianie przeznaczenia terenów.

- wbrew wywodom skargi to załącznik graficzny do planu wyznacza zasięg terytorialny Planu a nie stanowi wyłącznie uzupełnienia treści pisemnej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna, ponieważ Rada Gminy i Miasta W. naruszyła w sposób istotny ustawowe zasady sporządzania planu w zakresie obowiązku ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a następnie o jego wyłożeniu i określenia granic planu w załączniku graficznym w odniesieniu do uchwały nr [...]oraz określenia stref ochronnych - co stanowi naruszenie art. 17 pkt 1 p.z.p., 14 ust. 2 p.z.p., 15 ust. 3a w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 P.z.p. Sąd przy tym przyjął, że skarżąca w zakresie w jakim przysługuje jej prawo własności do nieruchomości o nr. ew. [...]posiada interes prawny w złożeniu skargi na akt prawa miejscowego. Rozważania na ten temat zostały zawarte w dalszej części uzasadnienia. Skarżący wyczerpała także tryb o jakim mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a.

Obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy, w ocenie Sądu, interpretować w ten sposób, że zawiadomień należy dokonywać w każdej miejscowości, której dotyczy plan a nie wyłącznie w siedzibie gminy organu - art. 17 pkt 1 p.z.p.). Przepis ten nakłada na organ uchwałodawczy obowiązek dokonywania tego rodzaju ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W niniejszej sprawie dokonano ogłoszeń w gazecie oraz na tablicy ogłoszeń urzędu Gminy i Miasta W.. Przyjęty w ustawie wieloźródłowy sposób ogłaszania służy zapewnieniu ochrony interesów społeczności lokalnej, której mają dotyczyć postanowienia planu. Trudno bowiem wymagać aby poszczególni właściciele działek których mają dotyczyć postanowienia planu nie mogli w sposób sobie dostępny – przez ustawę zwany zwyczajowym – dowiedzieć się nie tylko o uruchomieniu procedury planistycznej ale przede wszystkim o zasiągu terytorialnym przyszłego planu. Stanowi więc gwarancję tego, że wszyscy potencjalni zainteresowani będą mogli aktywnie uczestniczyć w procedurze planistycznej (por. wyrok NSA z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2578/12).

Uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą poprzedzającą wszelkie prace planistyczne. W związku z tym konieczne jest aby w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości określała granice w jakich planowane jest dokonanie ustaleń planu. Zgodnie z art. 14 ust. 2 p.z.p. integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu jest załącznik graficzny przedstawiający granice objęte projektem planu. I uchwała i załącznik muszą być ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1493/09). Ta zbieżność dotyczy zresztą także przyszłego Planu.

W niniejszej sprawie najpierw została podjęta uchwała nr [...]z dnia [...] grudnia 2009 r. w której części tekstowej uchwały określono granice objęte przyszłym planem, obejmujące działki w miejscowości R., P., K. i S. w gminie W.. Z załącznika do uchwały miał wynikać zasięg obszaru objętego planem. Analiza tego załącznika, znajdującego się w aktach administracyjnych, w ogóle nie pozwala na ustalenie obszaru objętego planem. Brak jest do niego legendy, nie wiadomo co oznaczają cyfry w kółkach ani tereny zakreślone kreskami, nie mówiąc już o tym jakich konkretne terenów dotyczą. Tłumaczenia Rady, że każdy zainteresowany mógł dowiedzieć się w Gminie dokładnie o tym czy projekty planistyczne dotyczą jego nieruchomości nie są wystarczające do uznania, że uchwała ta wraz z załącznikiem spełnia wymogi ustawowe. Po to uchwała zawiera załącznik graficzny i po to wymienia tereny objęte planem aby można było te tereny zidentyfikować w sposób niebudzący wątpliwości a więc bez dodatkowych analiz z urzędnikiem organu – jak sugeruje się w odpowiedzi na skargę.

Druga uchwała nr [...]z dnia [...] stycznia 2011 r. już w sposób prawidłowy określa granice planu poprzez wskazanie konkretnych działek ewidencyjnych nr [...]w K.. Nawiasem mówiąc, z uchwały nr [...]z dnia [...]grudnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Farmy Wiatrowej "W." wynika, że działki [...] w K. nie były ostatecznie objęte planem. Świadczy to o tym, że Rada ostatecznie nie objęła postanowieniami planu tych działek.

W ocenie Sądu, nie wiadomo zatem jakiego ostatecznie terenu dotyczyły postanowienia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu, czy całej miejscowości K. czy też tylko 2 działek, czy wszystkich wymienionych w 1 uchwale działek ewidencyjnych znajdujących się w R., P., K. i S. czy tylko ich części, co połączeniu z wadliwym sposobem ogłoszeń stanowi podstawę do zakwestionowania całej procedury planistycznej.. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu miejscowego bezwzględnie poprzedza wszelkie prace planistyczne i musi ściśle określać obszar który będzie przedmiotem tych prac. Wskazane wady uchwały stanowią o istotnym naruszeniu prawa ponieważ dotyczą całego procesu planistycznego. Zasadą sporządzania planu jest, zgodnie z art. 28 p.z.p. jest przygotowanie planu miejscowego natomiast jego uchwalenie wbrew postanowieniom rady gminy wyrażonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu powoduje rażące naruszenie zasad postępowania planistycznego (por. wyrok NSA z 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1493/09).

W drugiej kolejności Sąd odniesie się do pozostałych zarzutów skargi (punktacja wg numeracji przyjętej przez Sąd w uzasadnieniu).

2. a. Istotnie część graficzna skargi została wykonana w skali 1:2000. Z art. 14 p.z.p. wynika, że część graficzną sporządza się w skali 1:1000 a w szczególnie uzasadnionych wypadkach w skali 1:500 lub 1:2000. Skala w jakiej wykonano część graficzna jest przewidziana zakresem ustawowym. I choć rzeczywiście nie ma w uchwale ani w odpowiedzi na skargę uzasadnienia do zastosowania skali 1:2000, to uchybienie to nie ma charakteru rażącego i nie stanowi istotnego naruszenia ustawowo określonych zasad sporządzania planu z uwagi na to, że przyjęta skala jest skalą ustawową.

3.a. Nie ulega wątpliwości, że modyfikowanie lub powtarzanie materii ustawowej w aktach jednostek samorządu terytorialnego jest niedopuszczalne. Zdaniem jednak Sądu w uchwale nie wprowadzono definicji elektrowni wiatrowej, która byłaby sprzeczna z jakąkolwiek definicją ustawową. Uchwała zawiera definicję elektrowni wiatrowej jako budowli technicznej stanowiącej obiekt przetwarzający energię wiatru na energię elektryczną. Jest to więc definicja nowa, nie znana dotychczas. Użycie w niej pojęcia "budowli technicznej" również jest pojęciem nowym i nie można go utożsamiać z pojęciem "budowli" zawartym w przepisach prawa budowlanego – art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.D.U. 2013, poz. 1409). Zgodnie z definicją z prawa budowlanego, obiektami budowlanymi są "niebędące budynkiem lub obiektem małej architektury, obiekty takie jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". W definicji tej nie mieści się pojęcie elektrowni wiatrowej w opisie przedstawionym w uchwale. Poza tym zdefiniowanie pojęcia farmy wiatrowej w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (D.U. Nr 93, poz. 625 ze zm.) nie modyfikuje ani nie pozostaje w sprzeczności z definicją ustawową ponieważ rozporządzenie nie jest aktem prawnym rangi ustawowej.

4. a W toku procedury planistycznej przeprowadzona została strategiczna ocena oddziaływania na środowisko zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania (t.j. Dz.U.2013.1235 ). O przystąpieniu do ich sporządzania informowały obwieszczenia z 29 grudnia 2009 i 25 stycznia 2011 r.

5.a Brak wymaganych ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości – art.- 17 p.z.p. z pominięciem ogłoszenia na tablicy sołectw w zakresie informacji o rozpoczęciu prac nad planem, projektu planu. – patrz: rozważania we wstępnej części uzasadnienia str. 10-11.

6 a. Niezawarcie w planie informacji o strefach ochronnych.

Istotnie ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2010, nr 155, poz. 1043), wprowadziła obowiązek określania w planie stref ochronnych. Obowiązek ten powstał z dniem 25 09. 2010 r. tj. z dniem wejścia w życie przepisów nowych. Jednakże art. 3 ust 2 tej ustawy stanowił, że do planów miejscowych, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Uchwała nr [....] w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego została podjęta [...] grudnia 2009 r. a więc przed dniem wejścia w życie nowych przepisów. Uchwały nr [...] została podjęta [...] października 2011 r. W związku z tym w stosunku do terenów objętych uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r powinny zostać określone strefy ochronne. Zapisów o strefach ochronnych nie zawarto ani w części opisowej ani graficznej. Stanowi to wyżej wskazanym zakresie rażące naruszenie art. 15 ust. 3 a p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołanej wyżej.

7a. Treść uchwały Rady nr [...] nie została podana do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy i Miasta W..

W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ obowiązek ogłaszania tego rodzaju aktów w BIP nie wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako aktu statuującego obowiązki organu planistycznego. Zakres obowiązków publikacyjnych określony został w art. 11 ust. 1 p.z.p., natomiast obowiązek publikowania w BIP wynika z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

8a. Niezgodność planu ze studium.

Z załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały wynika, że organ stwierdził zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy W.. Z uzasadnienia wynika, że tereny objęte planem położone są na określonych w studium w ramach obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej i nieużytków, terenach najkorzystniejszych dl rozwoju produkcji rolnej i terenach upraw rolnych pozostałych. Dla strefy tej dopuszcza się lokalizację obiektów urządzeń wykorzystujących odnawialne źródła energii. W związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż ustalenia planu są niezgodne z ustaleniami Studium.

9a. Rozbieżność pomiędzy skalą załączników graficznych Studium a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1:10 000 i 1 2000.

Istniejąca rozbieżność pomiędzy skalami Studium a Planu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności Studium. Niewątpliwe różne skale mogą niekiedy powodować trudności interpretacyjne i pożądane byłoby aby były one takie same. Jednakże z drugiej strony są to dwa akty, uchwalane w różnym czasie i tylko w odniesieniu do planu ustawodawca wskazuje skalę w jakiej mają być sporządzone załączniki graniczne. Z uwagi na to, że Studium, zgodnie z art. 9 ust. 1 p.z.p., kreuje ogólne zasady polityki przestrzennej gminy, jest aktem o mniejszej szczegółowości niż plan i w związku z tym i jego czytelność może być gorsza.

10a. Naruszenie przepisów o ochronie gruntów rolnych – brak zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na dokonanie odrolnienia gruntów rolnych klasy III w przestrzeni wokół wieży wiatrowej, która nie będzie mogła być swobodnie wykorzystywana na cele rolnicze.

W dacie uchwalania planu obowiązywał art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym zgody na zmianę przeznaczenia wymagają grunty klasy III bonitacyjnej jeżeli zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha.

Jak wynika z zapisów planu, § 8 ust. 2 pkt a dla terenów Ew – na których przewidziano funkcję podstawową – elektrownia wiatrowa, maksymalna powierzchnia w liniach rozgraniczających wynosi 0,3 ha a więc nie przekracza ustawowego obszaru projektowanego do przeznaczenia pod elektrownie wiatrowe, o którym mowa w art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie była wymagana w związku z tym zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na potrzeby ustaleń planu miejscowego. Sąd w pełni podziela argumentację organu co wykładni pojęcia obszaru zwartego bez potrzeby ich powielania w uzasadnieniu.

11 a Błędna numeracja załączników do uchwały.

Zgodnie z treścią uchwały załączniki 1-4 stanowią część graficzną uchwały a w rzeczywistości jest to część tekstowa.

Błędna numeracja załączników do uchwały nie ma wpływu na jej ważność ponieważ nie stanowi o naruszeniu żadnych przepisów rangi ustawowej.

12.a. Podjęcie uchwały w sprzeczności ze statutem Gminy i Miasta W.. Projekt uchwały nie zawiera sposobu jej finansowania oraz organu odpowiedzialnego za złożenie sprawozdania po jej wykonaniu.

Zgodnie z art. 17 ust 5 p.z.p. wójt, burmistrz, prezydent sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. Jak wynika z dokumentów planistycznych taka analiza finansowa została sporządzona. Przepis art. 15 p.z.p. wskazuje na obligatoryjne elementy postanowień planu. Nie ma wśród nich obowiązku określania sposobu jego finansowania. Te bowiem wynikają z art. 21 p.z.p. który szczegółowo określa jaki podmiot ponosi koszty sporządzenia planu. Ustalenia planu w tym zakresie musiałyby być i tak zgodne z tym przepisem. W związku z tym zarzut ten nie jest zasadny.

13.a. Wprowadzenie uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na części terytorium określonego w Studium. Zakres terytorialny Uchwały nie pokrywa się z zakresem terytorialnym uchwalonego Studium. Uchwała obejmuje wyłącznie część trzynastu działek ewidencyjnych.

Zarzut ten jest niezrozumiały w związku z czym odniesienie się do niego nie jest możliwe.

14.a. Podjęcie uchwały bez analizy merytorycznej ze strony Rady Gminy. Podczas obrad Rady Gminy nie było dyskusji nad planem, ograniczono się wyłącznie do głosowania.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Brak jest ustawowego obowiązku dyskusji nad planem.

15.a. Uchwała reguluje prawa i obowiązki właścicieli działek, które nie zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozdziale 3 § 1 pkt 3f dopuszczono możliwość zasiągu łopat poza granice działki na których posadowiona jest elektrownia. Dopuszczono także budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego napięcia łączącej elektrownie z systemem energetycznym – rozdział 2 § 3 pkt 7f. Tym samym uregulowano prawa właścicieli działek sąsiadujących, które nie zostały objęte uchwałą.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że skarżąca posiada interes prawny w zakresie możliwości kwestionowania zapisów planu dotyczących możliwości zasięgu łopat poza granice działki na których posadowiona jest elektrownia wiatrowa. Jej działka o nr ew. [...] położona jest w terenie oddziaływania planowanej inwestycji i rzeczywiście istnieje realne zagrożenie oddziaływana skrzydeł wiatraka na jej grunt. Przez jej działkę nie będą natomiast przechodzić kable lub linia wysokiego napięcia. Fakt, że działka skarżącej nie jest bezpośrednio objęta ustaleniami planu nie stanowi podstawy do uznania, że nie przysługuje jej interes prawny w zaskarżeniu podjętej uchwały we wskazanym wyżej zakresie.

Kwestia naruszenia interesu prawnego w wystąpieniem ze skargą w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jako przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, była niejednokrotnie przedmiotem oceny sądów. Jak się przyjmuje w tego rodzaju postępowaniu skarżący musi wykazać, że postanowieniami planu doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, co polega na wykazaniu istnienia bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją podmiotu wnoszącego skargę. W ocenie Sądu możliwość wybudowania na terenie sąsiednim z gruntem stanowiącym własność skarżącej elektrowni wiatrowej, której skrzydła będą znajdowały się na terenie jej nieruchomości wpływa na przysługujące i wynikające z art. 140 K.c. prawa właściciela do swobodnego dysponowania nieruchomością i korzystania z niej w granicach określonych w art. 143 K.c. z którego wynika, że własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią.

Wynikająca ze sporządzonej w toku procedury planistycznej prognozy oddziaływania na środowisko możliwość oddziaływania na działkę skarżącej stanowi ograniczenie prawa własności w zakresie w jakim działka może być wykorzystywana.

16a. Wprowadzenie do uchwały niezrozumiałych pojęć: "wieża elektrowni 125 m, której to definicji nie ma w uchwale.

Istotnie w słowniczku uchwały nie została sprecyzowana definicja "wieży elektrowni wiatrowej". Jest natomiast definicja "elektrowni wiatrowej". Mimo tej nieprecyzyjności nie ulega wątpliwości w świetle zapisów Planu, że pod pojęciem "wieży elektrowni wiatrowej" należy rozumieć budowlę techniczną stanowiącą obiekt przetwarzający energię wiatru na energię elektryczną, której wysokość nie może przekraczać 125 m – co wynika z § 3 pkt 5 i § 8 pkt 3 ppkt a postanowień Planu.

17a. Uchwała nr [...] w bezpodstawny sposób przesądziła o przeznaczeniu terenu objętego przyszłym planem bowiem nie można na etapie przystąpienia do sporządzania planu ustalać przeznaczenia terenu – tu pod budowę farmy wiatrowej.

Ten pogląd skarżącej wynika w ocenie sądu z niezrozumienia istoty uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu jest rozpoczęcie procedury planistycznej związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Nie określa się w nim propozycji co do przeznaczenia terenu co jednak nie oznacza, że rada nie może wyrazić w tej uchwale podstawowych założeń co do takiego a nie innego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania czy zabudowy (por. wyrok NSA z 14 listopada 2013 r., sygn. akt. II OSK 81/13, LEX nr 1421793). W uchwale 178 organ planistyczny wyraził wolę zagospodarowania terenów na potrzeby farmy wiatrowej. Takie sformułowanie uchwały nie narusza zasad procedury planistycznej bowiem stanowi wyraz intencji organu planistycznego.

18a. W uchwale nr [...] brak jest dokładnego określenia terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – załącznik jest nieczytelny a skala nie pozwala na dokładne określenie, które działki ewidencyjne są objęte planem. Zarzut ten jest trafny, o czym wywiedziono na str. 11 uzasadnienia.

19a... Załącznik graficzny do uchwały [...] zawiera oznaczenia, które nie zostały wyjaśnione w treści opisowej, nie wiadomo także co oznaczają ukośne przekreślone linią tereny. Załącznik wykonano w skali która sprawia że dokument jest nieczytelny. Załącznik powinien stanowić wyłącznie uzupełnienie treści pisemnej uchwały a nie stanowić źródło podstawowe. Obwody geodezyjne, nr działek powinny zostać wymienione w uchwale. Załącznik graficzny musi odzwierciedlać wszelkie postanowienia uchwały. W przypadku uchwały kwestionowanej wymogu tego nie spełniono – zarzut ten jest trafny – o czym wskazano na str. 11 uzasadnienia.

Sąd, rozpoznając sprawę na rozprawie 17 lutego 2016 r., odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia E. z siedzibą w W., J. S. oraz A. C.. Sąd miał świadomość, że orzeczenia w dacie wydawania wyroku były nieprawomocne. Miał jednak na względzie to, że były to kolejne wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wcześniejsze zażalenie W. C., T. C. i M. Spółka z.o.o. z siedzibą w W. wyraził wiążący pogląd, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest na innych zasadach niż zasady wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do dopuszczenia do postępowania podmiotu innego niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego.

W tej sytuacji przedkładanie ponownych, oczywiście bezzasadnych wniosków tuż przed terminem rozprawy, wcześniej zresztą odraczanej, należało w danym przypadku ocenić, jako nadużycie prawa.

Odmowa dopuszczenia do udziału w sprawie A. C. skutkowała, zgodnie z art. 20 § 1 P.p.s.a. brakiem podstaw do rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziego od rozpoznania sprawy. Zgodnie z tym przepisem wniosek o wyłączenie sędziów może złożyć wyłącznie strona a A. C. nie został za taką stronę uznany.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.