Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 844/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 127 poz 1066
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 202 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 roku sprawy za skargi T. K., P. K. i W. K. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie podziału województwa warmińsko-mazurskiego na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr 117 obejmującego nieruchomości o numerze ewidencyjnym: - 74 w miejscowości Sierpin, gmina Elbląg objętej księgą wieczystą o nr "[...]" - 280 w miejscowości Wilkowo, gmina Milejewo, objętej księgą wieczystą o nr "[...]" II. zasądza od Sejmiku Województwa na rzecz skarżących T. K., P. K. i W. K. solidarnie kwotę 300 złotych (słownie: trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 27 listopada 2008 r. Sejmik Województwa "[...]" (dalej zwany "organem"), powołując art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm., zwanej dalej: u.s.w.) oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2005 r. nr 127, poz. 1066 z późn. zm., dalej jako: u.pr.ł.), podjął uchwałę nr "[...]" w sprawie "Podziału województwa "[...]" na obwody łowieckie".

Uchwała ta, w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr 117, określonego w załączniku do tej uchwały, została zaskarżona przez "[...]" (dalej zwanych "stroną skarżącą") do tut. Sądu.

W skardze, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Strona skarżąca zarzuciła sprzeczność z prawem tej uchwały w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. P 19/13.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że za pomocą zaskarżonej uchwały utworzono m.in. obwód nr "[...]", administrowany przez Koło Łowieckie ""[...]" ", na terenie którego – w miejscowości "[...]", znajdują się działki o numerach "[...]", stanowiące własność strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wywiódł, że art. 27 ust. 1 u.pr.ł., będący podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, utracił moc na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. dopiero z dniem 22 stycznia 2016 r., co oznacza, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały regulacja ta obowiązywała. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała nie stała się nieważna z powodu późniejszej zmiany stanu prawnego spowodowanego wydaniem opisanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto organ wyjaśnił, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, procedura dotycząca możliwości podjęcia uchwały dotyczącej podziału na obwody łowieckie wymaga m.in. zasięgnięcia wielu opinii

i uzgodnień, co wykluczało możliwość uwzględnienia żądania strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 90 ust. 1 u.s.w., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Należy przy tym wyjaśnić, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały przed dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), wniesienie skargi na tę uchwałę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę skierować z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.). Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca zachowała wskazane powyżej wymogi skutecznego wniesienia skargi, co umożliwia dokonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Uchwała ta wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 u.pr.ł. W dacie podejmowania uchwały przepisy te stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2).

Wskazane przepisy niewątpliwie upoważniały sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Okoliczność ta nie może jednak skutkować oddaleniem skargi, jak wnioskuje o to organ w odpowiedzi na skargę, gdyż późniejsza utrata mocy obowiązującej przepisów na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13, w którym stwierdzono ich niezgodność z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro Trybunał Konstytucyjny pozbawił przepisy domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku ich obowiązywania.

W wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14 (dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wsteczną moc powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA, pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. NSA, we wskazanym wyroku, przekonywująco argumentował, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA z: 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12 - CBOSA).

W związku z tym, na uwagę zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły u podstaw wydania wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13. Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie.

Ponadto Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń, będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał także zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy, itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności.

Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Prawa łowieckiego).

Naczelny Sąd Administracyjny, w cytowanym powyżej wyroku z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, zwrócił również uwagę, że ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, w szczególności z wykonywaniem polowania, były też przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC). I tak, w wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, LEX nr 76997) ETPC wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.; dalej: Protokół nr 1). W wyroku z 10 lipca 2007 r. w sprawie Schneider przeciwko Luksemburgowi (nr skargi 2113/04, LEX nr 292569) ETPC doszedł do wniosku, że dopuszczenie możliwości wykonywania polowań na prywatnym gruncie bez zgody jego właściciela przez włączenie tego gruntu do obwodu łowieckiego, jakkolwiek nie pozbawia go prawa do używania, wydzierżawienia czy sprzedaży gruntu, jednak uniemożliwia wykonywanie praw wyłącznych przez właściciela zgodnie z jego wolą. W wyroku z 26 czerwca 2012 r. w sprawie Hermann przeciwko Niemcom (nr skargi 9300/07, LEX nr 1169117) EPTC podzielił argumentację skarżącego i orzekł, że obowiązek znoszenia polowań na własnym gruncie nakłada nieproporcjonalny obowiązek na tych właścicieli ziemskich, którzy sprzeciwiają się polowaniom ze względów etycznych. ETPC podkreślił, że okoliczność, iż niemieckie prawo federalne nie przewiduje możliwości uwzględnienia etycznych przekonań właścicieli ziemskich, uzasadnia wniosek o naruszeniu przez pozwane państwo art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Sąd, w składzie rozpatrującym niniejszą skargę, podziela prezentowany we wskazanych wyrokach pogląd, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności.

Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd nie mógł stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w całości, gdyż uprawniony był do orzekania jedynie w granicach naruszonego przedmiotową uchwałą interesu prawnego skarżącej. Zaskarżona uchwała naruszyła zaś interes prawny strony skarżącej, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące im prawo własności do działek o wskazanych wyżej numerach objętych reżimem obwodu łowieckiego nr "[...]". Dlatego też, w rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia mogły być tylko te postanowienia zaskarżonej uchwały, które dotyczą obwodu łowieckiego nr "[...]", na terenie którego znajdują się nieruchomości należące do strony skarżącej.

Z podanych przyczyn orzeczono, jak w pkt. I sentencji wyroku, na podstawie

art. 147 § 1 p.p.s.a.

O zwrocie od organu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej solidarnie, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł, orzeczono w pkt. II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a.