Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 771/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania oceny stanu technicznego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1133), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomość [...] Al. [...] z siedzibą w [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomość [...] Al. [...] obowiązek wykonania w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia oceny stanu technicznego komory wodomierzowej dla urządzeń wodnych zapewniających możliwość użytkowania budynku mieszkalnego przy Al. [...] w [...] określającej jednoznacznie sposób odtworzenia stropu ww. komory stanowiącej oddzielny od nawierzchni drogi element konstrukcyjny. Ocena powinna zawierać szczegółowy sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wyjaśnił, że 5 czerwca 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) wpłynęło pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej: ZDM) dotyczące uszkodzonej studzienki - komory wodomierzowej w pasie drogowym al. [...] w [...]. Przedstawiciel PINB 23 sierpnia 2018 r. przeprowadził oględziny studzienki, których ustalenia zawarł w protokole nr [...]. Wynika z nich, że: "w pasie drogowym Al. [...]znajduje się parking w którym usytuowana jest studzienka - komora wodomierzowa dla urządzeń wodnych (wodomierz) służący budynkowi mieszkalnemu Al. [...]. Budynek mieszkalny j. w. został wybudowany wg oświadczenia przedstawicieli Wspólnoty Mieszkaniowej w 1950 roku wraz z komorą - studzienką wodomierzową. Wg oświadczenia studzienka - komora znajdowała się w trawniku pasa drogowego ul. [...] (1950). Parking wraz z pawilonami w pasie drogowym został wybudowany około 10 lat później. Wg oświadczenia przedstawicieli W.M. około 10 lat temu były prowadzone roboty budowlane w parkingu j. w. oraz przy komorze studzienki tzn. wykopy wraz z wymianą nawierzchni (studzienka komora odsłonięta). Stan obecny studzienki - komora wodomierzowa uszkodzony "strop" otwór o średnicy ok. 50

60 cm przy zasuwie. Stan techniczny studni komory wodomierzowej nieodpowiedni - stwarzający zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Obecnie studzienka j. w. jest zabezpieczona w postaci barierek w kolorze biało czerwonym przed najazdem pojazdów oraz ruchu pieszego nad studzienką - komorą. Uszkodzenie j. w. wg oświadczenia powstało 06.03.2017 r. zabezpieczenie zostało wykonane przez ZDM. Wg przedstawicieli ZDM studzienka nie jest związana z funkcją drogi i ZDM nie obsługuje urządzeń obcych. Stwierdzono zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia." PINB pismem z 7 września 2018 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie złego stanu technicznego studzienki — komory wodomierzowej dla urządzeń wodnych służących budynkowi mieszkalnemu przy Al. [...] w [...] znajdującej się w pasie drogowym.

Po przeprowadzonych ponownie oględzinach studzienki 9 lipca 2019 r. oraz zapoznaniu się z przedłożonym przez ZDM 10 września 2019 r. opracowaniem autorstwa mgr. inż. M. S., dr. inż. C. K. i mgr. inż. M. D. zatytułowanego "Opinia dotycząca analizy przyczyn uszkodzeń i oceny stanu technicznego konstrukcji parkingu przy Alei [...]" PINB postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomość [...] Al. [...] (dalej: Wspólnota) obowiązek wykonania oceny stanu technicznego komory wodomierzowej dla urządzeń wodnych zapewniających możliwość użytkowania budynku mieszkalnego przy Al. [...] w [...] określającej jednoznacznie sposób odtworzenia stropu ww. komory stanowiącej oddzielny od nawierzchni drogi element konstrukcyjny wraz ze szczegółowym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia PINB powołał się na treść art. 81c ust. 2 p.b. i zauważył, że stwierdzony stan faktyczny nie pozwala na jednoznaczne określenie, jakie roboty i w jaki sposób powinny być wykonane w celu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego studzienki - komory wodomierzowej znajdującej się w pasie drogowym Al. [...]w [...]. Organ zaznaczył, że załączona przez ZDM opinia dotycząca analizy przyczyn powstania uszkodzeń i oceny stanu technicznego konstrukcji parkingu przy Al. [...] w [...] potwierdziła nieodpowiedni stan techniczny jego konstrukcji, którego przyczyną była wieloletnia eksploatacja. Jednocześnie w opracowaniu tym, podając wytyczne dotyczące usunięcia powstałych uszkodzeń, wskazano, iż w: "miejscu zapadniętej komory z uwagi na brak stropu należy wykonać nowy strop zbrojony w celu uzyskania odpowiedniej nośności bądź wymienić całą komorę na odpowiadającą warunkom technicznym dla posadowienia jej pod powierzchnia parkingu". Ustalenia zawarte w ocenie, którą powinna przedłożyć Wspólnota, jak wyjaśnił PINB, stanowić będą podstawę do podjęcia dalszych działań w ramach nadzoru budowlanego. Ewentualnie wydana decyzja organu dotycząca usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinna spełniać określone kryteria jakościowe, np. wskazywać na konkretne rozwiązania mające doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W przypadku, gdy obiekt budowalny może zagrażać, m.in. życiu lub zdrowiu ludzi albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, podstawę do ingerencji właściwych organów administracji publicznej przewiduje art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 p.b., przyznający właściwym organom kompetencję do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ dodał równocześnie, że nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robot, ale o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego obiektu. Spory dotyczące rozliczenia kosztów poniesionych w związku z wykonaniem robót mogą być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego.

Zażalenia na powyższe postanowienie PINB w piśmie z 30 grudnia 2019 r. złożyła Wspólnota, podnosząc, że nie może ponosić kosztów i odpowiadać za stan techniczny pasa drogowego leżącego poza obrębem nieruchomości wspólnej. Budynek oraz grunt pod budynkiem usytuowane są na działce nr ew. [...] w obrębie [...], natomiast sporna studzienka (w której znajdują się wodomierze będące własnością MPWiK) znajduje się na działce nr ew. [...] w obrębie [...], będącej własnością [...]. Teren ten przeznaczony jest na zatokę parkingową, w której obowiązuje strefa płatnego parkowania.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie PINB postanowieniem z [...] lutego 2020 r., [...]WINB stwierdził, że jest ono prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego, przyjęte ustalenia w sprawie nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, organ miał bowiem podstawy powziąć uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości obecnego stanu technicznego spornej studzienki - komory wodomierzowej, a przede wszystkim jej elementu konstrukcyjnego w postaci stropu. Zgodnie z przedłożoną przez ZDM opinią sporządzoną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, w centralnej części parkingu zlokalizowana jest studnia wodomierza, której ściany są wykonane z cegły, a pokrywa jest uszkodzona z dużymi ubytkami betonu. W płycie pokrywy nie stwierdzono zbrojenia. Konstrukcja pokrywy komory wodomierzowej jest załamana i stwarza poważne niebezpieczeństwo w użytkowaniu nawierzchni. W obecnym stanie nie jest ona w stanie przenosić obciążeń od istniejącego ruchu na parkingu. Powyższe wskazuje, że pomieszczenie komory wodomierzowej ma oddzielny od nawierzchni drogi element konstrukcyjny w postaci stropu, który jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz zasadnym jest usunięcie nieprawidłowości w tym zakresie, po wcześniejszym ustaleniu zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu zażalenia, [...]WINB wyjaśnił, że studzienka - komora wodomierzowa dla urządzeń wodnych (wodomierz) jako służąca budynkowi mieszkalnemu przy Al. [...] w [...]e, nie stanowi elementu sieci uzbrojenia terenu pasa drogi wojewódzkiej. A tylko w takim wypadku obowiązki mogłyby być nałożone na zarządcę (właściciela) terenu, tj. ZDM lub [...]. Zdaniem [...]WINB, studzienka - komora wodomierzowa, stanowi w myśl art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437), dalej: u.z.z.w. przyłącze wodociągowe tj. odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. W świetle powyższej definicji nie można uznać, że przedmiotowa komora - studzienka wodomierzowa znajduje się w zarządzie innego podmiotu niż Wspólnota będąca zarządcą budynku, który jest obsługiwany przez ww. studzienkę wodomierzową. Sama lokalizacja studzienki - komory wodomierza pod pasem drogi posiadającej status drogi wojewódzkiej nie świadczy o tym, że właściciel (zarządca) tej drogi jest odpowiedzialny za jej utrzymanie w należytym stanie technicznym. Zgodnie z definicją legalną pojęcia drogi zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zatem pomimo że przedmiotowa studzienka - komora wodomierza znajduje się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej, to nie spełnia pozostałych przesłanek tj. nie stanowi z Al. [...] całości techniczno-użytkowej przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, gdyż nie temu służy. Zdaniem [...]WINB, ze względu na charakter i szeroki zakres uszkodzeń studzienki - komory wodomierzowej konieczna jest ocena jej stanu technicznego określająca jednoznacznie sposób odtworzenia jej stropu. Organ I instancji słusznie wskazał, że ocenę powinna wykonać osoba posiadająca uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b., ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...]WINB z [...] lutego 2020 r. złożyła Wspólnota, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym całkowite pominięcie przebiegu procesu budowlanego przedmiotowej komory wodomierzowej i brak ustalenia kręgu uczestników tego procesu budowlanego, co w konsekwencji uniemożliwiło skierowanie obowiązku wykonania oceny stanu technicznego komory wodomierzowej do właściwego podmiotu;

b) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia tj. całkowite pominięcie wyjaśnienia, w jaki sposób została spełniona druga z przesłanek, do której odwołuje się art. 81 c ust. 2 p.b. stanowiący podstawę nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy na skarżącą, co w konsekwencji uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia;

c) art. 81 c ust. 2 p.b., poprzez dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż skarżąca jest adresatem wskazanego w ww. normie prawnej obowiązku, podczas gdy przepis ten wymienia enumeratywnie listę podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia oceny technicznej lub ekspertyzy tj.: uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a skarżąca nie zalicza się do tego grona, wobec czego brak jest podstawy prawnej, by nałożyć na nią obowiązek wynikający z tego przepisu;

d) art. 3 pkt. 6 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że komora wodomierzowa stanowi "przyłącze wodociągowe", podczas gdy przyłączem wodociągowym jest jedynie infrastruktura wodociągowa, nie zaś pomieszczenie (tj. komora, studzienka) w którym znajduje się ta infrastruktura, wobec powyższego brak jest podstawy prawnej, by nałożyć na skarżącą obowiązek wykonania ekspertyzy pomieszczenia.

W uzasadnieniu skargi Wspólnota zauważyła, że fakt powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych w postaci przedmiotowej komory wodomierzowej jest bezsporny, gdyż problem ten sygnalizowała od 2017 r. sama skarżąca. Należy zauważyć, że zniszczeniu uległ strop komory, do czego doszło najprawdopodobniej wskutek błędnego wykonania nawierzchni nad komorą oraz dodatkowo na skutek dużej ilości samochodów, które korzystają z pasma drogi, w którym znajduje się komora. Jeśli chodzi o drugą z przesłanek art. 81c ust. 2 p.b., tj. prawidłowe wskazanie adresata obowiązku, strona skarżąca stwierdziła, iż nie została ona spełniona, Wspólnota nie była bowiem ani uczestnikiem procesu budowlanego, ani właścicielem komory wodomierzowej, ani jej zarządcą. Komora wodomierzowa została wybudowana w latach 50. XX w. przez przedsiębiorstwo, którego następcą prawnym jest Miejskie Przedsiębiorstwo Wodne i Kanalizacyjne (dalej: MPWiK). Parking zaś został wykonany w latach 60. XX w., jednakże ZDM nie posiada żadnych dokumentów dotyczących jego budowy lub też nie chce ich udostępnić. Jest jednak bezsprzeczne, że skarżąca nie zaliczała się nigdy do grona uczestników procesu budowlanego ani przedmiotowej komory wodomierzowej, ani tym bardziej nawierzchni nad komorą. Umowa między skarżącą a MPWiK została zawarta dopiero w 1999 r., czyli ok. 50 lat po wybudowaniu komory. Wspólnota, jak wskazała, pozostaje właścicielem budynku znajdującego się na działce nr ew. [...], komora zaś jest niezależną budowlą usytuowaną na odrębnej działce tj. działce nr ew. [...], będącą własnością [...]. Sama komora znajduje się w pasie drogi - jezdni zatoki parkingowej, zaś w jej wnętrzu znajdują się wodomierze i infrastruktura będąca własnością MPWiK. Stąd też ewentualnym zarządcą komory jest albo ZDM, albo MPWiK, jednakże z pewnością nie jest to skarżąca. Komora wodomierzowa, zdaniem skarżącej, nie jest "przyłączem wodociągowym" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., lecz jedynie pomieszczeniem, w którym to przyłącze ewentualnie się znajduje. W myśl powyższego przepisu przyłączem jest bowiem sama infrastruktura, tj. "odcinek przewodu", nie zaś komora, czy studzienka. W niniejszej sprawie chodzi zaś o dokonanie ekspertyzy zniszczonego stropu pomieszczenia, a nie, jak wynika z wnioskowania organu – ekspertyzy, przewodu będącego częścią wewnętrznej instalacji wodociągowej. W związku z powyższym błędnym przyporządkowaniem definicji ustawowej, błędne jest także dalsze wnioskowanie organu. Skarżąca zwróciła równocześnie uwagę na ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym brak jest podstaw do nałożenia na skarżącą obowiązku prawidłowego utrzymania studzienki, czy też pomieszczenia, w którym zamontowana jest infrastruktura wodomierzowa.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...]WINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności, co Sąd miał na uwadze nie będąc związany wnioskiem złożonej skargi, w której Wspólnota wystąpiła wyłącznie o uchylenie skierowanego do niej nakazu wykonania oceny stanu technicznego komory wodomierzowej.

Stosownie do art. 81c ust. 2 p.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W myśl art. 81c ust. 3 p.b., na powyższe postanowienie przysługuje zażalenie, co oznacza, że zgodnie z art. 126 k.p.a. pozostaje ono rozstrzygnięciem, w stosunku do którego może zostać stwierdzona jego nieważność, jeżeli obarcza je jedna z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nieważna jest decyzja, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W piśmiennictwie na tle powyższego przepisu przyjmuje się, że regulacja art. 126 k.p.a. wymuszająca odpowiednie stosowanie art. 156 § 1 k.p.a. w stosunku do postanowienia nakazuje rozszerzyć powołaną przesłankę i objąć nią sytuację skierowania postanowienia do osoby, która nie może być jej adresatem (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 570-572). Formuła skierowania postanowienia do określonej osoby nie jest tożsama z materialno-techniczną czynnością doręczenia postanowienia, odnosi się natomiast do rzeczywistego, kierunkowego określenia, że dana osoba jest adresatem zamieszczonego w postanowieniu rozstrzygnięcia pozostającego rezultatem błędnego jej wytypowania, a w konsekwencji wadliwego rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej tejże osoby.

W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie [...]WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB zostały wydane w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem Wspólnota nie mogła być adresatem skierowanego do niej nakazu wykonania oceny stanu technicznego spornej komory wodomierzowej znajdującej się w pasie drogowym Al. [...] w [...].

Kwestie dotyczące zachowania we właściwym stanie technicznym substancji obiektu budowlanego reguluje art. 61 p.b., nakładający na właściciela lub jego zarządcę obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Przepis ten nakłada z mocy prawa określone w nim obowiązki na właściciela lub zarządcę obiektu, przy czym, jeżeli obowiązki te nie są wykonywane, art. 66 p.b. daje organowi nadzoru budowlanego możliwość ingerencji w istniejący stan rzeczy, zmierzającej do zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 p.b. Kompetencja przyznająca organowi nadzoru budowlanego w art. 81c ust. 2 p.b. prawo nakazania dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz jakkolwiek ma charakter autonomiczny względem powołanej regulacji art. 66 p.b., albowiem jej zakres zastosowania obejmuje również proces oceny jakości wyrobów budowlanych lub prowadzonych robót budowlanych, jednakże, gdy odnosi się wyłącznie do stanu technicznego obiektu budowlanego ze względu na wątpliwości, które stan zastany stwarza, normę art. 81c ust. 2 p.b. należy traktować jako komplementarną względem działań organu nadzoru budowlanego przewidzianych w art. 66 p.b. W tym zaś zakresie adresatami postanowienia nakładającego obowiązek sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy obiektu budowlanego powinny zasadniczo pozostawać te same podmioty, do których nawiązuje art. 61 p.b., tj. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży obowiązek, nie jest przypadkowa i powinna także być uwzględniana przez organ przy nakładaniu obowiązku (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 205/18). Sąd przyjmuje, że wymieniając na pierwszym miejscu właściciela, ustawodawca dał wyraz wskazaniu kolejności adresatów, którzy są obowiązani utrzymać i użytkować obiekt i do których powinien być kierowany akcesoryjny nakaz ustalenia, w jakim stanie się on znajduje i jakie działania powinny być wykonane w celu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obiektu. Badając kwestię adresata postanowienia dowodowego z art. 81c ust. 2 p.b., trzeba mieć bowiem na uwadze adresata decyzji z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., ponieważ jest logiczne, że nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy jedynie poprzedza etap wydania decyzji prowadzącej do usunięcia stwierdzonych uchybień. Sąd nie kwestionuje tym niemniej twierdzenia, że okoliczności faktyczne sprawy mogą wymuszać nałożenie obowiązku na zarządcę obiektu budowlanego z pominięciem jego właściciela, jednakże działanie takie powinno zostać szczegółowo uzasadnione z uwagi na to, że pociąga za sobą określone negatywne konsekwencje finansowe dla adresata postanowienia.

W kontekście ustaleń przyjętych przez [...]WINB w treści zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organ dopuścił się naruszenia art. 81c ust. 2 p.b., ponieważ Wspólnota nie pozostając właścicielem spornej studzienki (komory) wodomierzowej, ani jej zarządcą w rozumieniu powołanego wyżej przepisu nie mogła stać się adresatem nakazu sporządzenia oceny technicznej tego obiektu. W myśl § 116 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1065), zestaw wodomierza głównego, na połączeniu z siecią wodociągową, powinien być umieszczony w piwnicy budynku lub na parterze, w wydzielonym, łatwo dostępnym miejscu, zabezpieczonym przed zalaniem wodą, zamarzaniem oraz dostępem osób niepowołanych. W budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej miejscem tym powinno być odrębne pomieszczenie. Dopuszcza się umieszczenie zestawu wodomierza głównego w studzience poza budynkiem, jeżeli jest on niepodpiwniczony i nie ma możliwości wydzielenia na parterze budynku miejsca, o którym mowa w ust. 1. W świetle powyższego, studnia wodomierzowa jest traktowana jako miejsce instalacji wodomierza głównego, który jest umiejscowiony na połączeniu wewnętrznej instalacji wodociągowej zimnej wody w budynku lub zewnętrznej na terenie działki budowlanej z siecią wodociągową (§ 115 ust. 1 rozporządzenia). Traktowanie studni wodomierzowej przez [...]WINB jako przyłącza wodociągowego, o którym mowa w art. 2 pkt 6 u.z.z.w., jak trafnie uznała skarżąca, nie znajduje uzasadnienia w świetle treści powołanego przepisu, skoro w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków "przyłączem wodociągowym" jest odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym (art. 2 pkt 6 u.z.z.w.). Za "sieć" powołana ustawa jednocześnie uznaje przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 2 pkt 7 u.z.z.w.), co każe studnie wodomierzową pozostającą budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. uznawać, zdaniem Sądu, za element uzbrojenia sieci wodociągowej, a nie część przyłącza wodociągowego, albowiem to w komorze wodomierzowej znajduje się ostatni odcinek sieci należącej do przedsiębiorstwa. Art. 15 ust. 3 u.z.z.w. wiążąco przyjmuje, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Także art. 15 ust. 2 u.z.z.w. rozróżnia budowę przyłącza oraz studni wodomierzowej, przyjmując jednoznacznie, że jest ona miejscem połączenia przyłącza oraz sieci wodociągowej. Stanowisko interpretacyjne zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu przez [...]WINB nie znajduje jakiegokolwiek potwierdzenia w treści powołanych przepisów i słusznie zostało poddane krytyce w skardze, albowiem nie da się uznać, że studnia wodomierzowa jest rodzajem przyłącza, a równocześnie twierdzić, że stanowi ona konstrukcyjnie wydzielone stropem od nawierzchni drogi "pomieszczenie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, by Wspólnota była właścicielem spornej studzienki (komory) wodomierzowej, która jako "studzienka podwórzowa" została wybudowana w związku z wykonanym wcięciem do wodociągowej sieci miejskiej przy ul. [...] na potrzeby budowy nowo powstającego osiedla w grudniu 1949 r. (k. 106-109 akt). Mając na uwadze regulację ogólną dotyczącą urządzeń przesyłowych, przypomnienia wymaga, że w myśl dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319) urządzenia, służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazów, prądu elektrycznego, oraz inne urządzenia podobne, połączone z nieruchomością, nie będą uważane za jej części składowe, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. Podobną zasadę przewiduje aktualnie obowiązujący art. 49 § 1 k.c., stwierdzając, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Kierując się przyjmowaną w orzecznictwie szeroką wykładnią pojęcia "urządzenia" oraz "innych urządzeń podobnych" (por. wyrok SN z 18 czerwca 2004 r. sygn. II CK 359/03), zachodzi podstawa, by przyjąć, że studnia wodomierzowa nie stanowi części składowej nieruchomości, jeżeli uwzględnić, że zainstalowany w niej wodomierz na odcinku łączącym instalację zewnętrzną z przyłączem nie mógłby być użytkowany, nie będąc osłonięty ścianami i stropem studzienki. Studnia została zresztą wykonana w celu umieszczenia w niej wodomierza, stanowiąc integralny, a zarazem konieczny, element techniczny uzbrojenia sieci wodociągowej. Powołane regulacje ogólne uzależniają zerwanie z zasadą superficies solo cedit od wejścia wymienionych w nim urządzeń w skład przedsiębiorstwa, co niewątpliwie w przypadku spornej studni wodomierzowej miało miejsce, skoro urządzenie to zostało połączone w sposób trwały z siecią przedsiębiorstwa przesyłowego i jest użytkowane jako jego element. Wejście w skład przedsiębiorstwa stanowi przesłankę, a nie skutek zastosowania art. 49 k.c., wobec czego powołany przepis, jak się uznaje, nie zajmuje się problemem przejścia własności urządzeń na przedsiębiorstwo, co może prowadzić do sytuacji, że będąc jego posiadaczem, przedsiębiorstwo przesyłowe nie będzie jego właścicielem, chyba że określone urządzenie ze względu na swoje powiązanie z siecią jako całością nie będzie mogło być uznawane za odrębną rzecz ruchomą, ale część składową jej instalacji.

W niniejszej sprawie przesądzenie te ostatniej kwestii, jak i zarysowane przez Sąd zagadnienie ogólne dotyczące stosunków własnościowych na tle art. 49 k.c., niezwykle, co należy podkreślić, sporne tak w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym, nie ma tym niemniej, zdaniem Sądu, istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia [...]WINB, albowiem z uwagi na datę budowy spornej studni wodomierzowej znajdującej się w pasie drogowym Al. [...]kluczowe znaczenie przypisać należy przepisom szczególnym regulującym jej status prawnorzeczowy jako urządzenia wodociągowego umożliwiającego zaopatrywanie ludności w wodę. W tym zaś zakresie Sąd podziela uwagę G. M. (por. G. Matusik, Własność urządzeń przesyłowych a prawa do gruntu, Warszawa 2013, s. 117 i n.) wskazującego w odniesieniu do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, że z całokształtu regulacji obowiązującej do 1975 r., tj. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 marca 1928 r. o zaopatrywaniu ludności w wodę (Dz. U. Nr 32, poz. 310) oraz ustawy z dnia 17 lutego 1960 r. o zaopatrywaniu ludności w wodę (Dz. U. Nr 11, poz. 72), wynika, iż właściciele nieruchomości mogli być uważani za właścicieli co najwyżej instalacji wewnętrznych w ramach ich nieruchomości. Ustawa z dnia 4 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230) przesądziła w sposób jednoznaczny kwestię własności urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Wszelkie urządzenia wykonane na koszt budżetu państwa, a nawet za zwrotem części kosztów, stanowiły własność państwową (art. 100). Ta regulacja obowiązywała aż do 1 stycznia 2002 r. Tezę tę potwierdza również wyrok SN z 20 sierpnia 1965 r., III CR 161/65, w którym przyjęto, że połączenie domowego urządzenia wodociągowego z wodociągiem publicznym na przestrzeni od zaworu głównego za wodomierzem do rurociągu ulicznego stanowi własność dostawcy wody, a więc osoba, na rzecz której przeprowadzono podłączenie z wodociągiem publicznym przez grunty sąsiednich właścicieli, nie może być zobowiązana do usunięcia urządzeń wodociągowych biegających przez grunty sąsiedzkie ani też zobowiązana do ich naprawienia. Orzeczenie to koresponduje z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministrów Budownictwa oraz Gospodarki Komunalnej z dnia 9 października 1956 r. (Dz.U. Nr 48, poz. 216) w sprawie urządzeń instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych, zgodnie z którym połączenie domowych urządzeń wodociągowych z wodociągiem publicznym na przestrzeni od zaworu głównego za wodomierzem lub miejscem przeznaczonym na jego umieszczenie do rurociągu ulicznego stanowi własność dostawcy wody. Tak oceniany status własnościowy studni wodomierzowej wybudowanej w latach 40. ubiegłego wieku organ w kontrolowanej sprawie był zobowiązany uwzględnić w zakresie, w jakim art. 81c ust. 2 p.b. umożliwia obowiązkiem przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu budowlanego obciążyć jego właściciela.

Z faktu, że komora wodomierzowa zapewnia techniczną możliwość przesyłu wody do budynku mieszkalnego przy Al. [...] w [...] w żaden sposób nie wynika, że to Wspólnota powinna stać się adresatem wydanego nakazu. Zainstalowanie w studni wodomierzowej znajdującej się na terenie działki nr ew. [...] wodomierza głównego stanowiącego miejsce połączenia instalacji wodociągowej doprowadzającej wodę do budynku Wspólnoty z miejską siecią wodociągową nie stanowi bowiem również o tym, że Wspólnota pozostaje zarządcą tego obiektu w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 81c ust. 1 i 2 p.b. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż przepisy p.b. nie definiują pojęcia zarządcy obiektu budowlanego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela jednakże stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 3 lutego 2011 r. sygn. II OSK 245/10, zgodnie z którym relacja między zarządcą nieruchomości a jej właścicielem opiera się na konstrukcji upoważnienia do działania w cudzej sferze prawnej. Ustanowienie przez właściciela zarządcy nieruchomości upoważnia zarządcę do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności nieruchomości, z zarazem wyłącza kompetencję właściciela do dokonywania czynności zarządu nieruchomością. Zarządca działa zatem w miejsce właściciela i w jego sferze prawnej, wykonując w granicach udzielonej kompetencji jego uprawnienia i obowiązki. Działanie zarządcy cudzej nieruchomości nie jest działaniem w imieniu właściciela nieruchomości. Zarządca dokonuje czynności prawnych, których skutki realizują się w sferze prawnej właścicieli nieruchomości, ale nie właściciel, lecz zarządca staje się stroną tych czynności prawnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt art. 81c ust. 2 p.b. uznać należy, że zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji prawa budowlanego, na którego może zostać nałożony obowiązek sporządzenia oceny jego stanu technicznego, jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość).

Odnosząc tak określoną definicję pojęcia zarządcy obiektu budowlanego do skarżącej Wspólnoty zauważyć należy, że z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, jak i z okoliczności podnoszonych w treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, by Wspólnota uzyskała pozycję zarządzającego studnią wodomierzową. Takich uprawnień, jak wynika z powyższych rozważań, skarżącej przypisać nie sposób, wobec czego uznanie jej za adresata nakazu było całkowicie dowolne, wypełniając przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b.

Ta przyczyna, zdaniem Sądu, kazała uznać zarzuty sformułowane w skardze w całości za zasadne. Przyjmując taką ocenę, Sąd jednocześnie podziela stanowisko strony skarżącej, że uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...]lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie [...], gmin: [...] oraz miast [...] (zastępująca uchwałę Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r.) nie mogła stanowić dla skarżącej źródła obowiązku utrzymywania studni wodomierzowej znajdującej się w pasie drogowym Al. [...] w prawidłowym stanie technicznym. Z treści § 8 ust. 1 lit. c ww. uchwały wynika bowiem, że przepis ten kreuje dla odbiorcy usług wodociągowych obowiązek wybudowania studzienki wodomierzowej i jej utrzymywania w stanie zabezpieczającym przed napływem wody opadowej i gruntowej (wodomierz główny powinien być zabezpieczony przed możliwością mechanicznego uszkodzenia, jego zamarznięciem lub kradzieżą) wyłącznie w sytuacji, gdy odbiorca usług tego rodzaju studzienkę wodomierzową uprzednio wykonał, co w sprawie nie miało miejsca. Co równie istotne, tak wyznaczony aktem prawa miejscowego obowiązek należy uznać za bezprawny, uwzględniając, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie stwierdza się, że nie znajduje on upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2019 r. sygn. VIII SA/Wa 479/19; wyrok WSA w Olsztynie z 17 lipca 2018 r. sygn. II SA/Ol 471/18). Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego, jak wynika z wyraźnego brzmienia art. 15 ust. 3 u.z.z.w. ponosi wyłącznie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kosztów tych nie można zatem przerzucać na odbiorców usług poprzez jednostronne ustanowienie przez radę gminy w formie uchwały zatwierdzającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, że pomieszczenie na zainstalowanie wodomierza głównego lub studzienka wodomierzowa powinny być na koszt odbiorcy usług utrzymywane we właściwym stanie. Taki przepis uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej Sąd zobowiązany jest pominąć.

Przedstawione względy decydowały o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz kierując się dyspozycją art. 135 p.p.s.a. również poprzedzającego je postanowienia PINB z uwagi na to, że obarczają to rozstrzygnięcie te same uchybienia, które zostały przypisane organowi odwoławczemu. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien uwzględnić ocenę prawną Sądu sformułowaną w niniejszym wyroku, uzupełniając przyjęte przez siebie ustalenia faktyczne o te, które w świetle poczynionych wyżej wyjaśnień dotyczących wykładni nadawanej art. 81c ust. 2 p.b. zostały wskazane jako konieczne do prawidłowego określenia adresata postanowienia.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.