Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 497/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga R. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 201 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Jak wynika z akt sprawy skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 18 lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził na terenie działki nr położonej przy ul. S. w S. kontrolę doraźną w sprawie zbadania nieprawidłowości wykonanych robót budowlanych w stosunku do uzyskanych pozwoleń i ustalił, że:

- parter budynku posadowionego na działce nr w dniu kontroli był nieużytkowany; w budynku tym prowadzone były prace remontowe polegające na dociepleniu murów wewnętrznych, malowaniu, szpachlowaniu, układaniu płytek, naprawie niedrożnych rur kanalizacyjnych i deszczowych; przedstawiony podczas kontroli przez R. P. projekt zamienny sposobu użytkowania budynku mieszkalno-handlowego, uzgodniony z rzeczoznawcą ds. BHP oraz ds. sanitarno-higienicznych nie przewidywał podziału pomieszczeń jak udokumentowano w wykonanym materiale fotograficznym;

- w miejscu garażu znajdowały się dwa pomieszczenia gospodarcze, pomiędzy którymi brak było przejścia; zamiast bramy garażowej znajdowały się drzwi PCV o wym. ok. 0,9 m x 1,90 m oraz otwór okienny drewniany o wym. ok. 67 cm x 115 cm; według projektu zamiennego sposobu użytkowania w tym miejscu miał znajdować się magazyn, a w zatwierdzonym projekcie [...] z dnia 22 grudnia 1999 r. w tym miejscu był garaż, ponadto zlikwidowano 2 okna - otwory od strony działki nr;

- dach budynku na działce nr był pokryty papą, a zgodnie z uzgodnieniem konserwatorskim z dnia 4 września 1993 r. pokrycie powinno być ceramiczne; wygląd okien i elewacji od strony ul. S. w zatwierdzonym projekcie do pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 8 listopada1993 r. jest niezgodny ze stanem faktycznym. R. P.oświadczył, że wstawił okna bez szprosów oraz drzwi bez szprosów w trakcie budowy w latach 1994 – 1995; została zamontowana stolarka z drewna klejonego z trzyszybowymi oknami; stolarka drzwiowa jest z PCV i jedno okno na parterze też jest z PCV; R. P. oświadczył, że nie montował dodatkowej lukarny, która została wykonana przez poprzednich właścicieli budynku, tj. T. i K. P.; pozwolenie na budowę nr [...] wydane na rzecz K. P. nie przewidywało dodatkowej lukarny;

- otwór okienny od strony dziatki nr został zamurowany pustakami szklanymi (luksferami); w projekcie z 1993 r. w tym miejscu nie było otworu okiennego; elewacja ta nie była uzgodniona z konserwatorem;

- dokonano rozbiórki dachu na działce nr przy granicy z działkami nr i; rozbiórki tej dokonał R. P. w maju 2014 r. bez zgłoszenia do Starosty.

Przy piśmie z dnia 14 sierpnia 2014 r. R. P. dostarczył do Inspektoratu m.in. projekt budowlany zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno – handlowego położonego w S. przy ul. S. wykonany przez E. P. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami; decyzję Burmistrza z dnia 22 grudnia 1999 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr przy ul. S. w S. wraz z projektem rozbudowy budynku mieszkalno – handlowego w S. przy S. wykonanym w listopadzie 1999 r. przez E. P. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami.

Przy piśmie z dnia 21 sierpnia 2014 r. R. P. dostarczył do Inspektoratu m.in. decyzję Burmistrza Gminy z dnia 8 listopada 1993 r. nr [...] udzielającą K. P. pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu budynku mieszkalnego oraz adaptację poddasza na pomieszczenie mieszkalne na działce położonej w S. obręb działka nr przy ul. S.

W dniu 25 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę doraźną w sprawie zalewania działki nr wodami opadowymi z działki nr, podczas której ustalił, że:

- działka nr nie jest zalana, a że wody opadowe z budynku mieszkalnego na działce nr odprowadzane są w następujący sposób: z dachu woda odprowadzana jest rurami spustowymi usytuowanymi w rogu budynku, z rur spustowych woda opadowa spływa poprzez podłączenie do istniejącej na działce nr studni kanalizacji deszczowej, następnie poprzez podłączenie do ogólnospławnej kanalizacji deszczowej w ulicy S.; właścicielem dziatki nr jest Gmina; przedstawiono do wglądu oryginał uzgodnienia na odprowadzania wód opadowych (zgoda z dnia 14 lipca 2014 r.); R. P. oświadczył, że roboty podłączeniowe zostały wykonane niezwłocznie po uzyskaniu zgody z Gminy, nie przedstawił jednak zgłoszenia ani pozwolenia na wykonanie robót budowlanych;

- usunięto kominki wentylacyjne, które istniały podczas poprzedniej kontroli w dniu 18 lipca 2014 r.; R. P. oświadczył, że zlikwidowane kominki zostały zamienione na kratki wentylacyjne (3 sztuki - na nowej części budynku - parter oraz 2 kratki w starej części budynku na II piętrze w miejscu zamurowanego otworu okiennego); z muru wystaje plastikowa rura na wysokości I piętra w nowej części budynku; R. P. nie przedstawił dokumentów (zgłoszenia, pozwolenia) na wykonanie ww. robót;

- w ścianie zewnętrznej budynku, na granicy z działką nr został zamurowany pustakami szklanymi otwór okienny, natomiast na granicy z działką nr został zaślepiony otwór okienny; roboty te wykonał R. P. w miesiącach czerwiec - lipiec 2014 r. bez wymaganych pozwoleń i uzgodnień z konserwatorem zabytków;

- taras nie posiada rynien ani rur spustowych; R. P. oświadczył, że wody opadowe w 100% są odprowadzane do krat ściekowych liniowych i głównych.

Pismem z dnia 2 września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami na terenie działek nr i w obrębie nr przy ul. S. w S.

W toku postępowania wyjaśniającego, w dniu 16 września 2014 r., organ prowadzący ponownie przeprowadził na terenie działki nr i w S. oględziny i ustalił, że: nie wykonywano żadnych dodatkowych robót budowlanych oprócz tych, które były opisane w protokole z dnia 25 sierpnia 2014 r., a wymiary pomieszczenia garażowego znajdującego się na działce nr są niezgodne z projektem, ponieważ zamiast projektowanych 6,10 m x 6,10 m garaż ma wymiary ok. 6,80 m x 6,90 m.

Następnie postanowieniem z dnia 16 października 2014 r., organ prowadzący postępowanie nałożył na R. P. w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 2 grudnia 2014 r., oceny technicznej sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, uzgodnionej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych obejmujących: roboty rozbiórkowe dachu, zamurowanie okien, roboty instalacyjne kanalizacji deszczowej, wykonanie okien i lukarny oraz pokrycia dachowego, wykonanie wentylacji i kominków na terenie działek nr i w obrębie nr przy ul. S. w S., zawierającej analizę zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami wraz ze wskazaniem ewentualnych robót i czynności niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na powyższe zobowiązany dostarczył do Inspektoratu: ocenę techniczną części gospodarczej budynku sporządzoną przez R. Ż., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej; ocenę techniczną stanu instalacji deszczowej sporządzoną przez Z. P., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych.

Skarżący złożył także pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 kwietnia 2015 r. w sprawie uzgodnienia istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę: powiększenia zabudowy garażu oraz nieistotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę: montażu lukarn, okna dachowego, montażu kratek wentylacyjnych w budynku przy ul. S. na działce nr w S., w którym Konserwator zaopiniował pozytywnie przedmiotowy zakres, z dodatkowymi uwagami konserwatorskimi: jako pokrycie dachowe lukarny zastosować dachówkę ceramiczną, a wszelkie zmiany nieuzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków należy usunąć i przywrócić stan uzgodniony w projekcie budowlanym, na które zostało wydane pozwolenie na budowę.

W rezultacie poczynionych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 28 maja 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na R. P. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 15 maja 2016 r., następujących czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych obejmujących: roboty rozbiórkowe dachu, zamurowanie okien, roboty instalacyjne kanalizacji deszczowej, wykonanie okien i lukarny oraz pokrycia dachowego, wykonanie wentylacji i kominków na terenie działek nr i w obrębie ewidencyjnym nr przy ul. S. w S.:

1. wykonanie pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności pokrycia dachowego lukarny z dachówki ceramicznej;

2. usunięcie pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności wszelkich zmian nieuzgodnionych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i przywrócenie stanu uzgodnionego w projekcie budowlanym, na które zostało wydane pozwolenie na budowę przez Burmistrza nr [...] z dnia 8 listopada 1993 r. (wydanej na rzecz K. P.) i nr [...] z dnia 22 grudnia 1999 r. (wydanej na rzecz I. i R. P.);

3. dostarczenie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oświadczenia osoby nadzorującej roboty budowlane, określone w punktach 1) i 2) o ich wykonaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami (wraz z kserokopią dokumentu świadczącego o posiadaniu uprawnień budowlanych przez osobę nadzorującą w odpowiedniej specjalności oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego) w terminie do dnia 15 maja 2016 r.

Decyzja ta została jednakże uchylona mocą decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...], z dnia 30 czerwca 2015 r., a sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ze wskazaniem, że: treść osnowy decyzji organu I instancji nie zawiera wymaganych informacji o budynku, jego funkcji użytkowej, naruszonej normie prawa budowlanego, a ponadto nie wyszczególnia robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na konieczność włączenia do akt sprawy projektu budowlanego i oryginałów dokumentów oraz na konieczność sporządzenia uzasadnienia z zachowaniem reguł rzeczywistości, zwięzłości i jasności wywodu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), nałożył na I. P. i R. P. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 29 grudnia 2017 r., następujących czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych na terenie działek nr i w S.h, bez pozwolenia na budowę, robót budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym posadowionym na działce nr 201/1 przy ul. S. w S. do stanu zgodnego z prawem:

1. pokrycie dachu, lukarn i daszków dachówką ceramiczną wraz z wykonaniem niezbędnych obróbek blacharskich, orynnowania i rur spustowych;

2. dokonanie odbioru przyłącza kanalizacji deszczowej z działki na działkę przez gestora sieci i dostarczenie do PINB protokołu odbioru;

3. wykonanie obróbek blacharskich tarasu i murków przy granicy z działkami i wraz z niezbędnym orynnowaniem i rurami spustowymi w celu odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji deszczowej;

4. zamurowanie dwóch otworów okiennych na I piętrze w ścianie zachodniej przy granicy z działką (dopuszcza się pustakami szklanymi tzw. luksferami);

5. zamurowanie otworów wentylacyjnych (dopuszcza się pozostawienie w wypadku zamontowania klap przeciwpożarowych);

6. zdemontowanie rolet na elewacji frontowej budynku;

7. wymiana daszków i zmiana stolarki okiennej i drzwiowej na elewacji frontowej budynku zgodnie z rysunkiem uzgodnionym z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Obowiązek wykonania tych czynności, w ocenie organu orzekającego, wynika z: zalecenia zawartego w stanowisku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nr [...], z dnia 27 kwietnia 2015 r.; z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne; z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki t ich usytuowanie; ze stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; z rysunku uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Uzasadniając wydaną decyzję organ orzekający wskazał ponadto, że Wojewódzki Konserwator Zabytków narzucił wymagania tylko w stosunku do elewacji frontowej i pokrycia dachu i nie nałożył żadnych ograniczeń w stosunku do wyglądu pozostałych elewacji. Ponadto na moment przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń na parterze.

Organ podkreślił także, że obowiązki wynikające z niniejszej decyzji nałożył na współwłaścicieli działki nr w S. tj. na I. P. i R. P., ponieważ roboty budowlane w ww. budynku zostały rozpoczęte przez K. P., którego następcami jako współwłaściciele są właśnie I. i R. P.. Dalsze prace zostały wykonane, gdy I. i R. P. byli współwłaścicielami działki, a na moment rozstrzygania nie dokonano podziału nieruchomości i wyodrębnienia własności pomiędzy I. P. i R. P..

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie wniósł R. P., podnosząc, że: do wykonania powinno być tylko pokrycie dachowe ceramiczne, gdyż wszystkie obróbki blacharskie łącznie z rynnami i rurami zostały wykonane zgodnie z dokumentacją i sztuką budowlaną. Wskazał także na nieuzasadnione, w jego ocenie, nałożenie obowiązku: dokonania odbioru przyłącza kanalizacji deszczowej, zamurowania okien, demontażu rolet, wymiany daszków, zmiany stolarki okiennej i drzwiowej. Podkreślił, że zatwierdzony prawomocny projekt z 1999 r. nie przewidywał na tarasie wykonania rynien i rur spustowych.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 24 czerwca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2016 r. Organ odwoławczy ocenił bowiem, że decyzja organu I instancji wydana została prawidłowo, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił w postępowaniu, że roboty budowlane w budynku mieszkalnym na działce nr przy ul. S. w S., polegające na rozbiórce dachu, pokryciu dachu, zamurowaniu okien i wykonaniu: okien, lukarny, wentylacji, kominków, kanalizacji deszczowej - przeprowadzono bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezgodnie ze stanowiskiem konserwatorskim Wojewódzkiego Inspektora Państwowej Służby Ochrony Zabytków z dnia 4 listopada 1993 r., dotyczącym Koncepcji zmian elewacji budynku przy ul. S. w S.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, który uznał, że zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych będzie możliwe po doprowadzeniu ich do zgodności: z § 12 ust. 1 pkt 1 i § 126 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz.1422 ze zm.); z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162 poz.1568 z późn.zm.). Ocenił przy tym, że w wydanej decyzji organ I instancji wziął pod uwagę wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia 30 czerwca 2015 r., porządkując w pewnym stopniu zgromadzony materiał dowodowy, co umożliwiło rzeczowe i jednoznaczne określenie nakładanego obowiązku.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji, że: zawarty w osnowie decyzji PINB (część pkt.1) obowiązek "wykonania niezbędnych obróbek blacharskich, orynnowania i rur spustowych" dotyczy tylko tych miejsc pokryć dachowych, w których roboty blacharskie, przewidziane zasadami wiedzy technicznej, nie zostały dotychczas wykonane; obowiązek zamontowania rynien i rur spustowych na tarasie wynika z przepisów techniczno-budowlanych i zasad wiedzy technicznej; zatwierdzony projekt budowlany rozbudowy ww. budynku z 1999 r. nie przewidywał wykonania dwóch okien w ścianie zachodniej; żądany przez organ nadzoru budowlanego dokument odbioru kanalizacji deszczowej przez gestora sieci będzie potwierdzeniem prawidłowości wykonania tych robót; stanowisko konserwatorskie Wojewódzkiego Inspektora Państwowej Służby Ochrony Zabytków z dnia 4 listopada 1993 r. dotyczyło nie tylko ceramicznego pokrycia dachowego, lecz również formy elewacji frontowej budynku, przedstawionej na rysunku, na którym uzgodnienie jest zamieszczone.

We wniesionej do WSA w Gdańsku skardze na powyższą decyzję R. P. domagał się jej unieważnienia podnosząc, że: uzgodnienie z Konserwatorem Zabytków dotyczyło pokrycia dachowego ceramicznego, a nie formy elewacji frontowej budynku; znajdujący się w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozbudowy budynku z 1999 r. zapis "istn. otwory okienne do zamurowania..." dotyczy ściany wewnętrznej budynku, a nie zachodniej zewnętrznej graniczącej z działką nr; otwory okienne w ścianie zewnętrznej zachodniej wykonane zostały zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę; żądanie oceny technicznej i odbioru powinno być w jednej decyzji; nakazy dotyczące elewacji frontowej są nadinterpretacją organów orzekających, gdyż Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował przedstawiony zakres robót jako nieistotne odstępstwa od pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że: dokonane przez Wojewódzkiego Inspektora Państwowej Służby Ochrony Zabytków uzgodnienie z dnia 4 listopada 1993 r. dotyczyło nie tylko ceramicznego pokrycia dachowego lecz również formy elewacji frontowej budynku, przedstawionej na rysunku, na którym uzgodnienie jest zamieszczone; skarżący ma rację, że dwa otwory okienne na rysunku rzutu piętra z adnotacją "istn. otwory okienne do zamurowania" były umiejscowione w ścianie między starą częścią budynku a projektowaną do rozbudowy, a nie w zachodniej zewnętrznej graniczącej z działką nr, jednakże umieszczone na tym samym rysunku dwa inne otwory okienne znajdowały się w ścianie zachodniej "istn. budynku do rozbiórki", a nie w ścianie projektowanej; pomimo niejednoznaczności z oznakowaniu graficznym okien, przez umieszczenie go tak w starej, jak i w projektowanej ścianie, nie było prawnej możliwości wyrażenia zgody na budowę ściany z otworami okiennymi, usytuowanej w granicy z sąsiednią działką budowlaną, bowiem od 1928 r. ustawodawstwo prawnobudowlane zabrania budowy takiej ściany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działek budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2016 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2016 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Decyzja ta może być więc wydana wtedy, kiedy mamy do czynienia ze stanem niezgodnym z prawem powstałym na skutek działań inwestora. Przy czym przez pojęcie działań niezgodnych z prawem należy rozumieć prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem lub z przepisami, co w sumie doprowadza do sytuacji określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj. 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (zob. A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 729).

W przedmiotowej sprawie w podstawie prawnej decyzji wskazano art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego co oznacza, że kontrolowane postępowanie dotyczyło robót, które organy uznały za wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Istota decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 polega z kolei na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych właśnie do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza przy tym w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem (zob. A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 733).

Dlatego też, aby zastosować dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru powinien ustalić przede wszystkim, czy w stosunku do danego obiektu budowlanego wydane zostało pozwolenie na budowę (dokonano zgłoszenia) i jaki stan tego obiektu budowlanego przewidziany został w zatwierdzonym tym pozwoleniem projekcie budowlanym. Organ powinien także ustalić, czy pozwolenie (zgłoszenie) to nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i czy przewidziane w nim ustalenia nie zostały następnie zmienione kolejnymi rozstrzygnięciami. Po tym dopiero powinien ustalić faktyczny stan danego obiektu (obecnie istniejący) i skonfrontować go ze stanem ustalonym na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Po powyższym ustaleniu organ będzie mógł przejść dopiero do określenia, czy ewentualne roboty budowlane wykonane niezgodnie z pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem odpowiadają innym przepisom prawa administracyjnego materialnego.

Organy orzekające w niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnień kontrolowanych decyzji, nie ustaliły jaki ostatecznie stan budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr przy ul. S. w S. uznać należy za zgody z prawem tj. z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę przyjmując, że roboty te zostały wykonane samowolnie. Nie poczyniły żadnych kroków w celu uzyskania pierwotnie wydanej dla przedmiotowego budynku decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ustaliły także stanu przedmiotowego budynku, jaki zatwierdzony został w decyzji Burmistrza z dnia 8 listopada 1993 r. nr [...], a następnie w decyzji Burmistrza z dnia 22 grudnia 1999 r. nr [...]. Organy nie dokonały ustalania, kiedy rzeczywiście kwestionowane w decyzjach roboty budowlane zostały wykonane, a w rezultacie nie oceniły, czy stanowią one istotne czy też nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zauważyć w tym miejscu należy, że ocena, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest związany postanowieniami art. 36a ust. 5 (zob. A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 739). Zgodnie zaś z przywołanym już powyżej art. 50 ust. 1 pkt 4 prowadzenie robót budowlanych może zostać przez organ wstrzymane postanowieniem, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Na tym tle, przyjęcie przez orzekające organy, bez dokonania powyższych ustaleń, że wykonane przy przedmiotowym budynku roboty budowlane polegające: na rozbiórce dachu, pokryciu dachu, zamurowaniu okien i wykonaniu okien, lukarny, wentylacji, kominków i kanalizacji deszczowej wykonane zostały niezgodnie z prawem i bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę jawi się jako przedwczesne i nieuzasadnione.

Zgodnie zaś z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowody (art. 77 § 1 k.p.a.) a oceny, czy dana okoliczność została udowodniona powinien dokonywać na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.)

Nieustalenie przez orzekające w sprawie organy wskazanego stanu faktycznego sprawy zgodnie z przedstawionymi regułami uniemożliwiało wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił kontrolowaną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2016 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł z kolei na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.