Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 197/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P M (dalej: "skarżący", "beneficjent") na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w B (dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia [..] lipca 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej (dalej: "płatność RŚ") na rok 2009.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 19 maja 2009 r. K spółka cywilna (zwana dalej: "spółka") złożyła wniosek o przyznanie płatności RŚ na rok 2009 w ramach: Pakietu 2 (rolnictwo ekologiczne) wariant 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) do powierzchni 16,50 ha i 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do powierzchni 35,50 ha; Pakietu 3 (ekstensywne trwałe użytki zielone) wariant 3.1.- ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach do powierzchni 35,50 ha; Pakietu 6 (zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie) wariant 6.1 - produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych do powierzchni 16,50 ha.

Pierwotnie decyzją Nr [...] z dnia 14 grudnia 2009 r. organ

I instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności z uwagi na fakt, iż z wnioskiem o jej przyznanie wystąpiła spółka cywilna, która w ocenie organu nie posiadała zdolności prawnej do wystąpienia z takim wnioskiem. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego Nr [...] z dnia

[...] maja 2010 r. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 618/10 uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. Następnie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. w sprawie II GSK 640/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego.

W dniu [...] stycznia 2013 r. organ I instancji wydał w sprawie decyzję znak [...] odmawiającą przyznania na rzecz spółki wnioskowanej płatności z uwagi na brak wykazania posiadania przez spółkę odrębnego gospodarstwa rolnego oraz sztuczny podział jednego, większego gospodarstwa przez skarżącego. Decyzją z dnia [..] czerwca 2013 r., Nr [...] organ odwoławczy uchylił ww. decyzję do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, nakazując mu prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego.

W dniu 17 maja 2010 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego

o przyznanie płatności RŚ na 2009 rok, tzw. wniosek transferowy o przejęcie płatności za 2009 rok wraz z oświadczeniem o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach rolnych na lata 2007 - 2013. Po rozpoznaniu ww. wniosku Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej płatności wskazując, iż wniosek transferowy dotyczący przyznania płatności RŚ za 2009 rok został złożony po wydaniu decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie przyznania płatności RŚ za 2009 rok wobec przekazującego posiadanie działek rolnych. Zdaniem organu I instancji, po zakończeniu postępowania o przyznanie płatności RŚ na 2009 rok na wniosek spółki, skarżący nie ma już możliwości wstąpienia w jej miejsce do tegoż postępowania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Na skutek złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem

z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 725/12, uchylił zaskarżoną

i poprzedzającą ją decyzję. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że

w dacie wydania przez organy decyzji dotyczących przyznania płatności RŚ za 2009 rok z wniosku transferowego złożonego przez skarżącego, toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące wniosku spółki o przyznanie ww. płatności. Dopiero od wyniku tego postępowania zależało postępowanie w sprawie przyznania płatności dla skarżącego, która jest przecież kontynuacją sprawy zainicjowanej wnioskiem spółki.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Kierownik ARiMR, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), § 21 ust. 2 oraz § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem RŚ"), art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277

z 21.10.2005, str. 1, ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem nr 1698/2005") oraz art. 104 i art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), orzekł o odmowie przyznania skarżącemu płatności RŚ na 2009 rok z wniosku transferowego.

Odmowę przyznania wnioskowanej płatności organ I instancji uzasadnił dokonanym ustaleniem, że składając wniosek o wpis do ewidencji producentów spółka nie była producentem rolnym, gdyż nie posiadała gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo to posiadał skarżący, który sztucznie podzielił swoje gospodarstwo rolne, przenosząc posiadanie na swoje spółki w celu otrzymania większych płatności, unikając tym samym modulacji zmniejszających płatności RŚ.

W odwołaniu od powyższej decyzji oraz jego uzupełnieniu skarżący wniósł

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu

z przesłuchania świadków: [...] na okoliczność prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego przez spółkę.

Powołaną na wstępie decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przepisów określających procedurę przyznania płatności RŚ w sytuacji przejęcia posiadania gospodarstwa rolnego (§ 23 ust. 1 i § 25 ust. 2 rozporządzenia RŚ), organ odwoławczy stwierdził, że wniosek transferowy złożony przez skarżącego należy rozpatrywać w korelacji z ustaleniem uprawnień do płatności, o które wnioskował przekazujący grunty, czyli spółka.

Dyrektor ARiMR wskazał, iż podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom zarejestrowanym w ewidencji producentów, przekładałby się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulujących. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ustalił, że stroną niniejszego postępowania jest skarżący, reprezentowany przez syna D M. Jak wynika z umowy spółki, jej wspólnikami są: P M i R M. P M został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów, w tym spółek z o.o. i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Ponadto R i P M, pozostający wówczas

w związku małżeńskim, będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, utworzyli dodatkowo 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami oraz 66 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z małżonków jest wspólnikiem. D M (syn P i R M) również został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 31 spółek

z o.o., w których wraz z P M są jedynymi wspólnikami, zaś dwie

z nich (D sp. z o.o. oraz D sp. z o.o.) są jedynymi wspólnikami trzynastu kolejnych spółek z o.o., utworzonych przez ww. osoby w 2012 r. Ponadto P M jest właścicielem firmy N. prowadzonej w formie działalności gospodarczej, która wykonywała usługi (prace rolne) na rzecz podmiotów, w których P M jest wspólnikiem.

Analiza ww. podmiotów wskazuje jednoznacznie, że podział gospodarstwa na poszczególne spółki zarządzanego przez tę samą osobę skutkuje ominięciem przepisów dotyczących modulacji płatności. P M w 2009 r. występował jako wspólnik bądź prezes zarządu w 60 spółkach, w tym spółkach cywilnych i spółkach

z o.o., przy czym spółki te w 2009 r. ubiegały się o płatność RŚ w pakietach 2 (lub S02) - rolnictwo ekologiczne, dla którego łączna powierzchnia deklarowana przez wszystkie spółki w 2009 r. wyniosła [...] ha i 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone, dla którego łączna powierzchnia deklarowana przez wszystkie spółki w 2009 r. wyniosła[...] ha. Gdyby P M złożył jeden wniosek o przyznanie płatności RŚ do powyższych pakietów i deklarowanych do nich powierzchni, to przy konieczności stosowania modulacji w danych pakietach otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy złożył 60 odrębnych wniosków. W tym stanie rzeczy tworzenie przez P M wielu spółek, które następnie odrębnie zgłaszały działki rolne, które gdyby musiały zostać zgłoszone łącznie uzyskałyby mniejsze płatności,

w ocenie organu odwoławczego jest również działaniem obchodzącym prawo

i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie.

Dyrektor ARiMR podał, iż w latach 2005-2013 o płatności do powyższych gruntów ubiegało się 6 odrębnie zarejestrowanych podmiotów, które łączy wspólnik - P M. Spółka składała wnioski o przyznanie płatności od 2008 do 2009 r. Na 2010 r. P M występował jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik 76 spółek cywilnych i spółek z o.o., które zostały zarejestrowane

w ewidencji producentów jako odrębne podmioty, ponadto w dalszym ciągu prowadził działalność gospodarczą pod nazwą N. Spółki te w 2010 r. ubiegały się

o przyznanie płatności RŚ w pakietach 2 (rolnictwo ekologiczne) do łącznej powierzchni [...] ha.

Z umów spółek cywilnych oraz z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez wymienione wyżej osoby: P M, R M oraz D M. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których osoby te mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośredni, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. W dacie wydania niniejszej decyzji P M występuje jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik ponad 90 spółek ubiegających się o płatności w ramach wspólnej polityki rolnej.

Podmioty ubiegające się o płatności w 2009 r., w tym spółka, podawały jako adres siedziby: [...], względnie ul. [...], będący adresem zamieszkania lub korespondencyjnym P M. Ponadto w 87 z 90 spółek funkcjonujących w 2012 r. wskazane zostało jedno konto bankowe w [...] należące do P M i D M, na które miałyby zostać przekazywane wnioskowane płatności. Wymieniony numer konta został wskazany jako obowiązujący także dla spółki od 2011 r.

Wcześniej wskazywany numer konta [...] P M, istniejący w B, wykorzystywany był również w przypadku innych spółek występujących o płatności w latach 2008-2010.

W ocenie organu odwoławczego, wymienione podmioty nie wykazywały organizacyjnie odrębności i samodzielności. Poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania, podpisywanymi na ogół przez P M. Istotny jest również fakt, że zarówno spółka, jak i inne ww. podmioty, które występowały o przyznanie płatności, zlecały wykonanie usług rolniczych na gruntach firmie P M N. Spółki tworzone przez P M nie dysponowały własnością gruntów, nie posiadały również wystarczających środków produkcji (maszyn i urządzeń) umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej.

Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowań prowadzonych w sprawach innych spółek organ odwoławczy stwierdził, że P M jest osobą podejmującą kluczowe dla podmiotów gospodarczych decyzje, np. zatrudnianie pracowników, zlecanie prac, udzielanie wyjaśnień w imieniu spółek

w sprawach toczących się przed organami ARiMR, reprezentowanie spółek

w kontaktach z innymi podmiotami (zawieranie umów dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych), podpisywanie protokołów zdawczo odbiorczych. Zatem spółka jest organizacyjnie i osobowo powiązana z innymi podmiotami, założonymi

i prowadzonymi przez P M lub grupę osób, tj. R M

i D M.

W konsekwencji Dyrektor ARiMR uznał P M oraz współdziałającą z nim grupę osób (R M i D M) jako jednego rolnika,

a wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób wraz z prowadzoną przez P M działalnością gospodarczą pod nazwą N., jako jedno gospodarstwo prowadzone przez P M wraz z członkami jego rodziny. Pozostałe osoby, tak jak miałoby to miejsce podczas prowadzenia dużego gospodarstwa, zostały zatrudnione przez P M do pomocy w jego prowadzeniu. Z analizy akt sprawy nie wynika, aby osoby te ([...]) miały decydujący głos w zarządzaniu gospodarstwem.

Zauważył również, że działalność rolnicza prowadzona przez spółki P M jest działalnością specyficzną i rzadko spotykaną w naszym kraju.

W większości przypadków spółki prowadzą działalność rolniczą na gruntach położonych w znacznej odległości od ich siedzib ([...]), w innych województwach, na gruntach nie będących ich własnością (głównie dzierżawionych przez spółki lub samego P M od Agencji Nieruchomości Rolnych lub użytkowanych bezumownie). Prowadzenie działalności rolniczej spółki zlecają firmie

N. prowadzonej przez P M. Ocenił, że w przypadku każdej ze spółek P M sprawuje funkcję osoby mającej decydujący wpływ na zarządzanie tym podmiotem poprzez sprawowanie odpowiednich funkcji, jak prezes zarządu czy wspólnik spółki cywilnej. Dyrektor ARiMR nie zakwestionował przy tym innych ekonomicznych i technicznych powodów, dla których powołano kolejne spółki. Podzielił pogląd skarżącego dotyczący swobody w kształtowaniu stosunków gospodarczych. Jednak fakt, że spółki powołała grupa osób, w tym P M

i w sensie definicji, wskazanych w art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009

z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str.16., zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 73/2009"), grupa ta winna być traktowana jako jeden rolnik prowadzący jedno gospodarstwo.

Odnosząc się do argumentów odwołania, iż spółka z R M została zawiązana w celu wspólnego wykorzystywania środków produkcji, transportu, optymalizacji logistycznej oraz zoptymalizowania kosztów, organ odwoławczy podał, że R M była żoną P M zaś usługi rolnicze wykonywane były dla spółki przez firmę N., czyli przez samego P M. Ww. dokonał swoistego podziału gospodarstwa: według klucza terytorialnego (nazwa spółki wiąże się często z położeniem gruntów – [...] itd.), zaś prace rolne wykonuje P M w formie prowadzonej działalności gospodarczej o nazwie

N. W ocenie organu odwoławczego, skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby powołanie spółki samo w sobie przyniosło większe oszczędności i korzyści, niż gdyby działalność taką prowadzono w ramach jednego gospodarstwa na większą skalę. Poza tym powołanie kolejnych spółek i prowadzenie ich spraw wiąże się

z ponoszeniem dodatkowych kosztów, w tym kosztów administracyjnych (koszty założenia spółki, prowadzenia księgowości, opłaty za sporządzanie kolejnego planu rolnośrodowiskowego). W ocenie organu odwoławczego, podział jednego, większego gospodarstwa miał doprowadzić do zwiększenia ogólnych przychodów prowadzonej przez P M działalności, głównie dzięki ominięciu przepisów dotyczących modulacji płatności i znacznemu zwiększeniu przychodów z tego tytułu. Jak wynika

z regulacji § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia RŚ, gdyby P M wraz z grupą osób złożył jeden wniosek, obejmujący wszystkie grunty należące do zarządzanego przez tę grupę gospodarstwa (... ha), to szacunkowa kwota płatności RŚ (w pakiecie rolnictwo ekologiczne), uwzględniając stawkę 260 zł na 1 ha oraz łączną powierzchnię

[...] ha, deklarowaną przez wszystkie spółki w 2009 r. do płatności, byłaby niższa od kwoty szacunkowej 1.285.557,00 zł (4.944,45 ha x 260 zł). Zatem podział gospodarstwa na mniejsze i aplikowanie o płatności przez wiele podmiotów przyczynić się miało do uzyskania znacząco większej kwoty dopłaty niż ta, która miałaby być przyznana po zastosowaniu modulacji wobec wniosku złożonego przez jedno większe gospodarstwo. Dodatkowo spółki uzyskać miały pomoc w ramach programu ONW .

Ostatecznie organ odwoławczy wywiódł, że grunty zgłoszone do płatności przez spółkę są zarządzane przez P M i stanowią cześć posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także spółka. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że spółka posiadała grunty rolne w rozumieniu § 2 ust 1 rozporządzenia RŚ i prowadziła na nich działalność rolniczą we własnym imieniu. W konsekwencji ww. ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił skarżącemu przyznania płatności RŚ w oparciu o § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ w związku art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1968/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74, zwane dalej: "rozporządzeniem nr 1975/2006").

Odnosząc się do przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko, organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy,

a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania.

Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że zasada, określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ww. ustawy, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. W związku tym uznać należy, że organy ARiMR, orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego, uczyniły zadość wymogom stawianym przez wyżej cytowany przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy

i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Skargę do sądu administracyjnego na powołane wyżej rozstrzygniecie złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zarzucił organom: naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art. 8 k.p.a., nieuzasadnione zastosowanie

i naruszenie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, brak staranności przy zbieraniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego sprawy, poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w oparciu o źle metodycznie zgromadzone dowody; błędną, arbitralną

i dowolną ocenę materiału dowodowego oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów.

Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podał, że w zaskarżonych decyzjach pominięto ocenę prawną zawartą w wyrokach sądów administracyjnych: WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 618/10 i NSA w sprawie II GSK 640/11. Tymczasem ocena prawna wyrażona w tych wyrokach wiąże bezwzględnie organy orzekające w sprawie. Podniósł, że organ I instancji naruszył zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez odwołanie się w uzasadnieniu decyzji

z dnia 17 lipca 2013 r. do art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, a tym samym dowolne ustalenie, iż w rzeczywistości zawiązanie spółki cywilnej Kadłub Agro było działaniem "sztucznym". Ustalenie organu jakoby spółka, a w zasadzie jej wspólnicy, już w dacie jej założenia w 2008 r. w sposób sztuczny stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności pojawiło się dopiero w decyzji z 2013 r. Tymczasem spółka ta składała wnioski o przyznanie płatności już od 2008 r. Analiza pod kątem ewentualnego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, tj. czy stworzono w sposób sztuczny warunki do otrzymania płatności, była już przeprowadzona przez organy administracji w 2009 r. W świetle powyższego, ponowne podnoszenie tegoż rozstrzygniętego już zagadnienia, pomimo braku nowych okoliczności faktycznych, w sposób oczywisty narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa i w ocenie skarżącego stanowi swoistą "sankcję" za jego aktywność. Wszak wskutek kolejnych postępowań sądowoadministracyjnych doszło do wydania uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, jednoznacznie kwestionującą dotychczasowe działania organów administracji, sprowadzające się do blokowania płatności i odmawiania wnioskodawcy (spółkom cywilnym) przymiotu beneficjenta tychże płatności.

W ocenie skarżącego, organ I instancji dopuścił się fundamentalnych błędów

w ustaleniu kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestii, zaś organ odwoławczy uchybienia te zaakceptował, nie przeprowadzając żądanych przez stronę dowodów. Pominięto dowody na ustalenie, iż prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej było uzasadnione okolicznościami ekonomicznymi, a przyjęta przez wspólników forma działania, zgodnie z regułą współdziałania, była w pełni racjonalna. Organy obu instancji nie przeprowadziły żądanych przez stronę postępowania dowodów na istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko spółki oraz łączne ryzyko wspólników. Nie ustalono na czyją rzecz, w czyim imieniu, na czyje ryzyko prowadzone było gospodarstwo spółki, w czyim imieniu wnioskowani świadkowie podejmowali czynności prawne i gospodarcze związane z działalnością spółki, prowadzeniem

i zarządzaniem gospodarstwem spółki. Beneficjentowi uniemożliwiono (poprzez nieuwzględnienie zgłoszonych przez niego wniosków dowodowych o przesłuchanie wskazanych świadków) wykazanie faktu posiadania i zarazem użytkowania przez spółkę zgłoszonych do płatności gruntów oraz polemikę z organem odnośnie przyjętej tezy, jakoby spółka była podmiotem stworzonym w sposób "sztuczny". Ww. okoliczności mogły i powinny zostać wykazane w ramach postępowania dowodowego, w oparciu nie tylko o dokumenty (zwłaszcza umowę spółki cywilnej), ale też relacje osób, które bezpośrednio tworzyły spółkę, dokonywały czynności przenoszenia posiadania, zarządzania gospodarstwem i zajmują się organizacją, realizacją i zbytem produkcji na tychże działkach. Organy ARiMR, podnosząc wykonywanie prac agrotechnicznych na wszystkich działkach należących do P M przez tych samych pracowników i na tym samym sprzęcie, dopuściły się dowolnej, niezgodnej ze stanem faktycznym oceny.

Skarżący wyjaśnił, że intencją każdej struktury o charakterze quasi-holdingowym jest minimalizowanie kosztów. W tym celu poszczególne osoby zarządzające każdym

z gospodarstw rolnych podejmują decyzję o powierzeniu wykonywania wszelkich prac agrotechnicznych innemu podmiotowi na zasadzie outsourcing'u. Podmiotem tym (zleceniobiorcą) była firma N., która zatrudniając pracowników dysponowała stosownym zapleczem do wykonania powierzonego zadania. Oczywistym jest, iż osoby faktycznie wykonujące prace rolne na nieruchomościach, będące pracownikami przedsiębiorstwa N., z samej natury stosunku pracy wykonywali polecenia właściciela tegoż przedsiębiorstwa, tj. P M. Nie jest zatem zasadne twierdzenie, że to P M zatrudniał na swoich nieruchomościach tych samych pracowników. To, że P M był niejednokrotnie wspólnikiem podmiotów, od których otrzymywał zlecenia, nie wskazuje na pozorność tych czynności i wynika

z istoty outsource'ingu.

Organy, zdaniem skarżącego, nie zwróciły również uwagi na formę współpracy przedsiębiorstwa P M ze spółką. Wykonawca usług (przedsiębiorstwo

N) było zobowiązane do wykonywania usług z używaniem w pierwszej kolejności ciągników i maszyn należących do wspólników, w tym R M, zapewniając obsługę operatorską tychże pojazdów i maszyn. Stąd sama przyjęta przez wspólników konstrukcja umowy gwarantowała w klasyczny sposób realizację zasady współdziałania wspólników, minimalizację kosztów usług i racjonalizację parku maszynowego posiadanego odrębnie przez każdego ze wspólników. Przy odmowie przesłuchania świadków, którzy mieli świadomość zasadności współdziałania wspólników w formie spółki cywilnej, postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie jest pozbawione elementu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

Organy pominęły również okoliczność ustanowienia rozdzielności małżeńskiej pomiędzy R i P M oraz dane o posiadaniu przez wspólników odrębnego parku maszynowego. Okoliczności te były organom znane z urzędu.

Beneficjent nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który nie uwzględnił wniosków dowodowych strony dotyczących przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Organ a priori przed odebraniem zeznań błędnie uznał, iż ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy. Jednocześnie bez odebrania zeznań zminimalizował rolę tych świadków podając, iż nie mieli oni decydującego głosu w zarządzaniu gospodarstwem. Błędnie również przyjął, iż grunty gospodarstwa spółki, zgłoszone przez nią do płatności RŚ, stanowią część posiadanego przez skarżącego większego gospodarstwa rolnego.

Skarżący podał dalej, że wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów osobowych złożone w postępowaniu stanowią realizację prawa strony. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jest oczywiste, że strona ze względu na sam charakter dowodu nie może tego dowodu przeprowadzić bez udziału organu. Wprowadzone

w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów osobowych, które było niezbędne.

Uznał nadto, iż w sprawie organy błędnie zastosowały art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Regulacja ta nie ma bowiem zastosowania do tych rodzajów płatności, w przypadku których nawet hipotetycznie nie może dojść do uzyskania korzyści wskutek stworzenia sztucznych warunków do otrzymania takich płatności. Zdaniem skarżącego, brak jest podstaw prawnych do odmowy przyznania płatności do utrzymania łąk ekstensywnych, które nie podlegają modyfikacji ze wzrostem powierzchni wskutek tzw. modulacji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

W dniu 21 listopada 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego stanowiące uzupełnienie skargi oraz odnoszące się do odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania płatności RŚ z wniosku transferowego o przejęcie płatności na 2009 rok. Odmowa przyznania wnioskowanej płatności nastąpiła wskutek dokonanych przez organy ustaleń, że spółka nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego skarżącego i były przez niego zarządzane. Ponadto organy ustaliły, że skarżący, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania przedmiotowej płatności, co w oparciu o art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej płatności.

Wobec treści zarzutów należy określić w pierwszej kolejności, w jaki sposób należy rozumieć sporne w przedmiotowej sprawie kwestie posiadania i wykładni art.

5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

Przepisy o płatnościach nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego,

w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U.

z 2014 r. poz. 121, dalej "k.c.") przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności z utrzymaniem gruntów

w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania, należy mieć na uwadze charakter użytkowania różnych gruntów. Niewątpliwie inny jest zakres, intensywność użytkowania, typowych gruntów rolnych, przeznaczonych pod uprawy zbożowe, warzywne czy owocowe, co wymaga wielu zabiegów agrotechnicznych o znacznej intensywności, związane jest z osiąganiem znacznych przychodów z jednostki powierzchniowej, a inna jest intensywność wykorzystywania łąk, zwłaszcza gdy nie jest na nich prowadzony wypas zwierząt (nie jest to warunkiem ich użytkowania). Mając powyższe na uwadze należy oceniać, czy dany podmiot faktycznie jest posiadaczem gruntów.

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu faktycznego elementu władania rzeczą oraz psychicznego elementu, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie. Władztwo faktyczne musi być stanem trwającym przez przynajmniej określony czas (tu: czas adekwatny do sposobu użytkowania, z którym wiąże się prawo do uzyskania płatności) i polegać na możności korzystania rzeczy. Z kolei zamiar władania rzeczą dla siebie manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza. W przypadku gruntów rolnych zatem posiadaczem jest ten, kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas.

Psychiczny element posiadania jest więc bardzo istotny. W sposób prosty można odnosić ten element psychiczny do posiadania wykonywanego przez osoby fizyczne, bo przecież w ścisłym tego słowa rozumieniu nie można doszukiwać się psychiki u osób prawnych czy jednostek organizacyjnych, takich jak spółki cywilne. Podmioty takie działają przez swoich reprezentantów, a więc to świadomość i wola tych reprezentantów musi być oceniana w kontekście istnienia zamiaru władania rzeczą dla siebie. Dla określenia stanu woli reprezentantów jednostki organizacyjnej czy osoby prawnej konieczne jest więc ustalenie, czy wykonują oni posiadanie dla tej jednostki, czy też dla siebie lub innych jednostek. Nie jest przy tym możliwe określenie tego tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie osób podejmujących działania w imieniu reprezentowanego podmiotu. Ocena ta nie musi jednak ograniczać się tylko do deklaracji reprezentantów tych podmiotów; niezbędna jest również ocena wiarygodności deklaracji co do zamiarów reprezentantów w konfrontacji z obiektywnymi okolicznościami.

Wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Dopiero, gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

Zgodnie z tym przepisem, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Rozporządzenie nie definiuje pojęcia "sztucznych" warunków, ale kwestia wykładni tego pojęcia była przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r.

w sprawie C-434/12. Wyrok ten dotyczy wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, które zastąpiło rozporządzenie nr 1975/2006, jednak treści obu przepisów są tożsame. Rozporządzenia te obejmują przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r.

w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, Dz.U. L 277, s.1).

Ww. wyrok określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011). Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Pogląd wyrażony w tym wyroku Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni akceptuje i uważa, że ma on do realiów tej sprawy zastosowanie jako zdefiniowanie "sztucznych warunków". Przy czym w polskich realiach prawnych obowiązki nałożone tym wyrokiem na sąd krajowy należy przenieść na organy administracji podejmujące decyzję o płatnościach, a dopiero ich wykonanie będzie podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu gospodarowania na obszarach wiejskich, istnieje możliwość dokonania przeniesienia realizowanego zobowiązania przez dotychczasowego wnioskodawcę na inny podmiot, m.in. w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego. W takiej sytuacji następca prawny może na swój wniosek wstąpić do postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1 ww. ustawy oraz istocie i celowi działania,

w ramach którego ma być przyznana pomoc. Zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia RŚ, w razie przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego w drodze umowy, nowy posiadacz tego gospodarstwa lub jego części może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na miejsce wnioskodawcy, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne, objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wnioskodawcy. Nowy posiadacz może uzyskać płatność rolnośrodowiskową, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i są spełnione przesłanki z art. 25 ust. 2 ustawy o wspieraniu gospodarowania na obszarach wiejskich.

W przedmiotowej sprawie istotne jest więc ustalenie w pierwszej kolejności, czy przekazująca gospodarstwo spółka cywilna "K" była posiadaczem zgłoszonego do pomocy gospodarstwa rolnego, które następnie umową z dnia 12 maja 2010 r. zostało przekazane w posiadanie skarżącego i czy na podstawie w.cyt. przepisów są podstawy do uwzględnienia wniosku transferowego.

Niewątpliwe jest, że w dacie umowy o przeniesienie posiadania nieruchomości rolnej, składającej się z 10 działek, położonych w obrębie K,

o łącznej powierzchni [...] ha, nie zostało jeszcze zakończone toczące się postępowanie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok z wniosku spółki. Wniosek transferowy został wniesiony w terminie 3 miesięcy od dnia umowy przeniesienia gospodarstwa rolnego, tj. w dniu 17 maja 2010 r (§ 25 ust. 2 rozporządzenia RŚ).

P M, jako wspólnik spółki cywilnej K, we wniosku z dnia 19 maja 2009 r. ubiegał się o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach do łącznej powierzchni [...] ha, natomiast przedmiotowy wniosek transferowy pochodzi od osoby fizycznej – P M, posiadającego odrębnie nadany numer identyfikacyjny.

W ocenie Sądu, organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustaliły stan faktyczny przede wszystkim w oparciu o dane zawarte

w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), a więc znane im z urzędu. Jednak posiadane dane z tego rejestru nie mogą zdeterminować postępowania wyjaśniającego w ten sposób, aby wszelką inicjatywę dowodową strony uznawać za "przewlekanie postępowania", tym bardziej, że zgodnie z cytowanym wyrokiem TSUE, w celu udowodnienia producentowi rolnemu stworzenia "sztucznych warunków" organy ARiMR muszą m.in. wykazać wyłączny zamiar strony w uzyskaniu korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Zdaniem Sądu, nie można tego obiektywnie ustalić bez przeprowadzenia wskazanych przez stronę dowodów osobowych, które zostały zgłoszone na istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności że spółka prowadziła samodzielnie zgłoszone do płatności gospodarstwo rolne oraz że prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej było uzasadnione okolicznościami ekonomicznymi. Ustalenie przez organy administracji, że tworzenie spółek cywilnych

i z ograniczoną odpowiedzialnością było przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwocie jest na tym etapie postępowania dowolne, a przynajmniej przedwczesne.

Jak wynika z uchwały 7 sędziów NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II GPS 2/12, w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego przysługuje spółce cywilnej. Osoby, tworzące grupę osób – rolnika w rozumieniu art. 2 litera "a" rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., związane umową spółki cywilnej, muszą wspólnie (wszystkie) prowadzić działalność rolniczą

w warunkach wspólnego (jednego) gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że według tej reguły współdziałania wspólników należy oceniać spełnienie przez grupę osób tworzących taką spółkę wymagań uprawniających do uzyskania płatności. Niezasadne jest więc, zdaniem Sądu, działanie organów odmawiające skarżącemu dopuszczenia dowodów osobowych na okoliczność wykazania prowadzenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego w ramach takiego współdziałania, na czym polegało w tym wypadku owo współdziałanie, czy prowadzi ono do osiągnięcia celów określonego wsparcia. W tym kontekście niezrozumiałe jest również przyjęcie przez organ odwoławczy konstrukcji, iż P M oraz współdziałająca z nim grupa osób (R M i ich syn D M) to jeden rolnik, a wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki cywilne powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób, to jedno gospodarstwo, prowadzone przez P M wraz z członkami jego rodziny.

Zdaniem Sądu, aby organy ARiMR mogły powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu administracji, wynikające

z przedmiotowego systemu, winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można uznać będzie za przekonywujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). Jeśli zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów - to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a., tj. swobodną ocenę dowodów.

Zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a., nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno

w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Powyższe jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że skarżący w toku postępowania, zarówno przed organami administracji, jak i w postępowaniu przed Sądem, zarzuca szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego jest dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy. Tym samym stwierdzić należy, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu wykazanie, iż rzeczywiście skarżący, ewentualnie współpracująca z nim grupa osób stworzyli sztuczne warunki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich,

w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei art. 21 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków". To na organach jako tych, które chcą wywieść odpowiednie skutki prawne powstałe wskutek takiej sytuacji, ciąży obowiązek poszukiwania dowodów. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności.

Organy nie mogą też, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na skarżącego jako stronę postępowania, a z drugiej kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez niego dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania.

Analiza materiału dowodowego zebranego przez organy na okoliczność ustalenia, że spółka nie była posiadaczem deklarowanego we wniosku gospodarstwa rolnego, w postaci przesłuchań pracowników w ramach postępowań z wniosków innych podmiotów o przyznanie płatności, z zeznań których rzekomo wynika nieograniczona decyzyjność P M w zakresie działalności rolnej tych podmiotów, jest nieweryfikowalny dla Sądu, bowiem organy przedstawiły go w sposób bardzo ogólny, bez wskazania, o zeznania których pracowników chodzi, w jakich sprawach i za jaki okres, na jakie okoliczności byli oni przesłuchiwani. Jednocześnie tak zebrany materiał dowodowy organy poddały arbitralnej ocenie, nie dając możliwości drugiej stronie jego weryfikacji przez przesłuchanie świadków na wykazanie przeciwnej tezy. Poza tym stanowisko organu odwoławczego, iż z analizy akt sprawy nie wynika, aby osoby wskazane przez skarżącego do przesłuchania w charakterze świadków: [...] miały decydujący głos w zarządzaniu gospodarstwem (strona 13 zaskarżonej decyzji), jest zdaniem Sądu dowolne w sytuacji, kiedy odmówiono im możliwości bezpośredniego wypowiedzenia się na ten temat w przedmiotowej sprawie. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że co do zasady organy, analizując wystąpienie ewentualnego "sztucznego" działania skarżącego, winny dać szansę stronie do wypowiedzenia się

w kwestiach, które z samej natury rzeczy determinowane są właśnie przez jej wolę.

Okoliczność wskazywana przez organy ARiMR, że spółka zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P M, nie jest wystarczająca do uznania, że nie prowadziła ona samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, za użytkowanie których wnioskowała

o przyznanie płatności. W tym celu, jak słusznie wskazuje skarżący, organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko

i rachunek, decydując poprzez swoich wspólników lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie dotacje występować ze środków unijnych.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, również za dowolne, a co najmniej przedwczesne należy uznać stwierdzenie organów, że spółka nie prowadziła samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P M co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, winny - zgodnie z art. 75 k.p.a. - dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Trudno uznać za wykazany element woli, że skarżący stworzył "sztuczne warunki" bez jednoczesnego jego przesłuchania. Organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Organy powinny przy tym przyjąć rozumienie posiadania takie, jak wyżej przedstawił Sąd. W ocenie Sądu, organy winny wyjaśnić również, czy skarżący prowadził w 2010 r. samodzielnie działalność rolniczą na gruntach przejętych od spółki i czy mógł być uznany za rolnika

w rozumieniu § 2 rozporządzenia RŚ.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 21 ust. 1

i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wszechstronnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie

w prawidłowo sporządzonym, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy tak, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt trzeci wyroku).

Za przedwczesne w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów uznać należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego. Natomiast niezasadny, w ocenie Sądu, jest zarzut skargi naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem wykonaniem wytycznych, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 618/10 (utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. w sprawie II GSK 640/11) jest uznanie przez organy ARiMR spółki cywilnej K za podmiot uprawniony do składania wniosku

o płatności i prowadząc postępowanie wyjaśniające pod kątem przesłanek do przyznania wnioskowanej płatności w ramach wniosku transferowego uznały, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Okoliczność, że spółka już od 2008 r. składała wnioski o przyznanie płatności, a ustalenie organów odnośnie "sztuczności" pojawiło się dopiero w decyzji

z 2013 r., nie stanowi, zdaniem Sądu, o naruszeniu art. 8 k.p.a.