Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 323/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 27 października 2016 r. nr XXVI/255/16 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Trzebiatów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta w dniu 27 października 2016 r., w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487) podjęła uchwałę nr XXVI/255/16 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy T..

Opisaną uchwałę Prokurator Prokuratury Regionalnej w S. zaskarżył

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając, iż została wydana z naruszeniem:

- art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ust. 5 i 6 ustawy z dnia

26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487) dalej jako u.w.t. polegającym na ustaleniu zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w sposób nierealizujący celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,

- art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP, art. 12 ust. 2 u.w.t. oraz art. 14 ust. 5 i 6 u.w.t. polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie

w przedmiotowej uchwale zapisów dotyczących zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, przepisów modyfikujących ustawowe zakazy sprzedaży napojów alkoholowych, z jednoczesnym naruszeniem konstytucyjnej zasady określoności prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W motywach skargi, Prokurator wywodził, że kwestionowana uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, podjęta w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t. ustala zarówno liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości ponad 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży (art. 12 ust. 1 u.w.t.), jak i poza nim oraz zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 u.w.t.).

Zasady usytuowania, ujmowane w orzecznictwie jako reguły rozmieszczenia

w terenie, określane są przez wskazanie odległości wyznaczającej granice stref ochronnych wokół szczególnych obiektów, co przesądza o pewnej swobodzie organu

w zakresie stanowienia rzeczonych norm prawnych, przy czym nie jest ona nieograniczona. Działania organów jednostek samorządowych podejmowane w oparciu o przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości muszą bowiem realizować wolę ustawodawcy wyrażoną w art. 1 i 2 u.w.t. tak, aby tworzyć warunki motywujące do powstrzymywania się od spożywania alkoholu, ograniczania jego dostępności oraz zapobiegania negatywnym skutkom jego nadużywania i ich usuwania.

Uchwalenie przez radę gminy przepisów określających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wbrew zasadniczym celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi istotne naruszenie prawa.

W ocenie Prokuratura regulacja zawarta w § 2 ust. 1 kwestionowanej uchwały ustalająca, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie: 1) obiektów sportowych, 2) parku miejskiego, 3) placówek kulturalnych,

4) placówek zdrowia, 5) schronisk i noclegowni dla bezdomnych wskazuje, że wykracza ona poza zakres kompetencji organu wynikającej z art. 12 ust. 2 u.w.t, ponieważ nie reguluje zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a jest przejawem działania Rady w kierunku wprowadzenia dodatkowych zakazów sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu- stosownie do art. 14 ust. 6 u.w.t. Ponadto użycie w kwestionowanym zapisie niejednoznacznych i nieprecyzyjnych sformułowań "obiekty sportowe" oraz "placówki kulturalne" na terenie których wprowadzono zakaz lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu, nie odpowiada regułom poprawnej legislacji wywodzonej

z konstytucyjnej zasady określoności prawa stanowionego w demokratycznym państwie prawa. Takie same zastrzeżenia dotyczą również zapisu § 2 ust. 2 uchwały, w którym dopuszczono odstępstwa od ww. zakazów przypadku jednorazowego zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych podczas "imprezy, uroczystości i zabawy o charakterze gminnym".

Dalej Prokurator zakwestionował § 2 ust. 2 lit. a uchwały, wywodząc, że chociaż uchwałodawca podaje w nim, że ustala zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, to w istocie wskazuje w nim zakazy lokalizacji punktów sprzedaży. Ponadto zapis § 2 ust. 3 lit. a jednocześnie w sposób nieuprawniony modyfikuje zakazy ustawowe określone w art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 u.w.t., dotyczące sprzedawania, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich (pkt 1), oraz obiektów zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak też w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (pkt 2).

Wyłącznie o iluzorycznym, a nie faktycznym i adekwatnym tworzeniu barier

w dostępie do alkoholu, w ocenie Prokuratora, przesądza ustalenie w § 2 ust. 3 pkt b uchwały, lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 20m od następujących obiektów chronionych: szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów sportowych, schronisk i noclegowni dla bezdomnych, obiektów koszarowych, obiektów kultu religijnego, oznacza on bowiem bardzo bliską odległość punktów sprzedaży od ww. obiektów, zasadniczo wskazującą na bezpośrednio sąsiedztwo.

Nieuprawnionym jest również ustalenie w § 2 ust. 3 lit. b rzeczonej uchwały strefy ochronnej wyłącznie w odniesieniu do sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, ponieważ z treści art. 12 ust. 2 u.w.t. takie ograniczenie nie wynika.

Jako sprzeczne z celem ustawy Prokurator uznał również czynienie wyjątków od ustalonych zasad ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w tzw. strefach ochronnych, poprzez ustalenie w § 4 uchwały, że ograniczenie odległości, o której mowa w § 2 ust. 3 lit. b nie dotyczy punktu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych podczas imprez na otwartym powietrzu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta nie zgadzając się

z zarzutami Prokuratora wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Zdaniem organu uregulowane w § 2 ust. 1 uchwały określenie wzajemnego położenia względem siebie punktów sprzedaży napojów alkoholowych i obiektów chronionych określone zostało poprzez odwołanie się do terenu, na którym obiekty te się znajdują, a mając na uwadze że zapisy u.w.t. nie wskazują za pomocą jakich określeń, czy też sformułowań to wzajemne położenie ww. punktów powinno być wskazane, brak jest podstaw do uznania, że sposób określenia ich wzajemnego położenia jest sprzeczny z przepisami ustawy.

Zastrzeżeń nie budzi również norma zawarta w § 2 ust. 2 uchwały zawierająca kwestionowane przez Prokuratura określenia "imprezy, obiekty sportowe, domy wypoczynkowe", których używanie w aktach wyższego rzędu nie stanowiło naruszenia zasad poprawnej legislacji, to tym samym dopuszczalne było również w uchwale.

Za bezpodstawny organ uznał także zarzut zbyt małej odległości położenia punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów podlegających ochronie, wyjaśniając, że wynika on z układu historyczno-urbanistycznego miasta T. i przyjęcie odległości większych niż 20m od obiektów chronionych w istocie oznaczałoby, że na obszarze miasta niemożliwa byłaby lokalizacja punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Rada miała również prawo do wprowadzenia wyjątków od sformułowanych w § 2 ust. 3 lit. b zasad lokalizowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. Prokurator zmodyfikował swoje stanowisko zawarte w skardze w ten sposób, że wniósł o stwierdzenia nieważności § 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały.

Pełnomocnik skarżącej, w wykonaniu zobowiązania sądu nałożonego na rozprawie nadesłał – w wyznaczonym terminie, pełnomocnictwo do reprezentowania Burmistrz Miasta oraz uchwałę tego organu z dnia 28 stycznia 2016 r.,

nr XVI/149/16 w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych za rok 2016, zwanego dalej "Programem". Z dokumentu tego sąd przeprowadził dowód poza rozprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP, wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994), zwanej dalej "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustęp 4. wskazuje natomiast, że nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z szeroko aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, naruszeniem istotnym jest np. naruszenie przepisów określających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt

I OSK 1136/17).

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, do którego wydania delegację ustawową zawiera art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r.

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przy czym w dacie jej podjęcia ust. 1 wskazanego przepisu miał brzmienie: "rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży", natomiast ust. 2 stanowił, że: "rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". W art. 12 ust. 4 u.w.t. przewidziano, że liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Wykaz miejsc chronionych, na terenie których zabrania się podawania

i spożywania napojów alkoholowych określa art. 14 ust. 1 u.w.t. W art. 14 ust. 2a u.w.t. wskazano ponadto, że zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu,

w punktach sprzedaży tych napojów, dopuszczając wprowadzenie przez radę gminy,

w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, pod warunkiem uznania, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej

w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.w.t., sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych tylko za zezwoleniem

i tylko w miejscach do tego wyznaczonych.

W art. 14 ust. 6 u.w.t. przewidziano, że w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione przepisy było zatem ustalenie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza nim oraz zasad ich usytuowanie na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.

W badanej sprawie należy zgodzić się z Prokuratorem, że jakkolwiek gmina ma pewien zakres swobody w stanowieniu norm prawnych, wynikający z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia zarówno liczby punktów sprzedaży jak i ich usytuowania, to jednak swoboda ta jest ograniczona między innymi celami, które przepisy prawa miejscowego, dotyczące tego zagadnienia powinny realizować. Prawotwórcze działania rady gminy należy zatem oceniać przez pryzmat nałożonego w art. 1 u.w.t. obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.

Podkreślenia również wymaga, że - zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy, zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności ograniczanie dostępności alkoholu.

Oznacza to, że wszystkie te aspekty winny znaleźć odzwierciedlenie w akcie prawa miejscowego, który jest jednym z elementów kształtowania gminnej polityki upowszechniania zdrowego stylu życia i powstrzymywania się od spożycia napojów alkoholowych. To z kolei powoduje, że nie jest dopuszczalne takie określenie ilości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a także ich usytuowania

w szczególności względem miejsc chronionych, wymienionych w art. 14 ust. 1 u.w.t., które nie wynika z założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, bądź pozostaje z nim w sprzeczności.

Konsekwencją powyższego winno być uzasadnienie uchwały, w szczególności

w zakresie tego, jakimi względami kierowała się rada ustalając liczbę punków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a także ustalając zasady ich usytuowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić zatem należy, że zaskarżona uchwała praktycznie nie zawiera uzasadnienia. Wskazano w nim bowiem, oprócz przytoczenia podstaw prawnych jej podjęcia, to jest art. 12 ust. 2 u.w.t., że w chwili obecnej na terenie gminy obowiązuje uchwała

nr III/28/2002 Burmistrz Miasta z dnia 19 grudnia 2002 r., która określa usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych zgodnie z pojęciem "najbliższa okolica", które jest niejasne i wieloznaczne. W związku z powyższym zaproponowano, aby w § 3 ust. 3 lit. b uchwały, odległości miejsc chronionych zostały określone za pomocą jednoznacznego miernika odległości jakim jest metr. Uniemożliwi to różne pojmowanie i stosowanie przez organy pojęcia "najbliższa okolica". Wskazano ponadto, że obowiązująca uchwała nie była aktualizowana od 2002 r., wobec czego zasadne jest przyjęcie jej w nowym brzmieniu.

Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odwołania do założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, ani uzasadnienia dla określenia takiej, a nie innej liczby punktów na terenie gminy, w których może być sprzedawany bądź podawany alkohol, a co za tym idzie, brak jest możliwości dokonania kontroli tych ustaleń w kontekście polityki społecznej gminy, w szczególności tego, czy liczba ta odpowiada założeniom ustawy i prowadzi do ograniczenia spożycia alkoholu.

Wskazać w tym miejscu należy, że z przedłożonego sądowi Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2016 rok wynika, że dokonano diagnozy stanu problemów uzależnień. Powołano się na przeprowadzone w miesiącach [...] r. przez C. R. P. A. z W. dla Gminy T. badania diagnostyczne problemu uzależnień (alkoholizm, narkomania). Za najistotniejsze wnioski płynące z diagnozy uznano między innymi fakt, iż mieszkańcy gminy uznają problemy związane z alkoholem za bardzo znaczące w ich środowisku i czują bezpośrednie zagrożenie swojego bezpieczeństwa ze strony osób pijących. Część mieszkańców, na podstawie obserwacji osób pijących w ich środowisku nie dostrzega jakichkolwiek zmian w kulturze spożywania alkoholu. Za niepokojący uznano także fakt, iż 44% mieszkańców uważa, że alkohol jest takim samym towarem jak każdy inny i powinien podlegać regułom wolnego rynku. Wskazano również na powszechne przekonanie, że "piwo nie szkodzi".

Należy przyznać rację Prokuratorowi, że zasady usytuowania miejsc, w których podawany bądź sprzedawany jest alkohol, również powinny odpowiadać celom ustawy, a następstwem tego winno być takie ich rozmieszczenie, które będzie uwzględniało odpowiednie odległości od miejsc chronionych, o których mowa w art. 14 ust. 1 u.w.t. Uzasadnienie uchwały powinno zatem wyjaśniać z jakich względów określona w nim odległość od miejsc chronionych została uznana za wystarczającą z punktu widzenia ograniczenia dostępności alkoholu i realizacji gminnej polityki w tym zakresie.

Sąd podzielił również wyrażony w skardze pogląd, iż pod pojęciem "usytuowanie" należy rozumieć położenie, lokalizację, umiejscowienie, zaś "umiejscowienie czegoś" to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś. Na mocy art. 12 ust. 2 u.w.t. rada gminy była upoważniona do określenia reguł rozmieszczenia

w terenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności usytuowania ich względem obiektów chronionych z mocy ustawy oraz innych, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę.

Analiza § 2 skarżonej uchwały przez pryzmat powyższych rozważań potwierdza stanowisko prokuratora, zgodnie z którym przepis ten nie określa zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a wskazuje miejsca, w których nie mogą znajdować się punkty ze sprzedażą napojów alkoholowych. W istocie bowiem przepis ten ustanawia zakaz sprzedaży alkoholu w określonych miejscach, co mogłoby stanowić realizację delegacji, o której mowa w art. 14 ust. 6 u.w.t., jednak lektura uchwały wskazuje na to, że wymieniając podstawy prawne jej podjęcia pominięto art. 14 ust. 6.u.w.t. Burmistrz Miasta wywodziła co prawda, że takie sformułowanie § 2 ust. 1 uchwały nie ustanawia zakazu sprzedaży alkoholu, a określa miejsca w których punkty te nie mogą zostać usytuowane, poprzez odwołanie się do terenu, na którym znajdują się wymienione w treści przepisu obiekty, jednak argumentacja ta jest chybiona zważywszy na to, że w kolejnym ustępie tego samego § 2 jest mowa wprost

o wprowadzeniu odstępstwa od zakazu ustanowionego w ust. 1. Brzmienie przepisu wskazuje zatem na to, że sam organ ustalając jego treść świadomie wprowadził zakaz sprzedaży alkoholu a nie zasady usytuowania punktów, w których alkohol nie może być sprzedawany.

Sąd za zasadny uznał także zarzut dotyczący § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, bowiem w treści tego przepisu użyto niedookreślonego zwrotu "impreza, uroczystość, zabawa o charakterze gminnym", nie wskazując jednocześnie co przesądza o takim właśnie ich charakterze. W ocenie sądu podkreślić w tym miejscu należy,

że stanowienie prawa jest aktem o doniosłym znaczeniu, bowiem wpływa w zasadniczy sposób na treść praw i obowiązków obywateli, a zatem przepisy, które się bezpośrednio do tej sfery odnoszą powinny być sformułowane precyzyjnie, w sposób jasny i czytelny, a przede wszystkim nie nastręczający problemów z interpretacją. Wbrew twierdzeniom organu, wątpliwości w tym zakresie nie dotyczą samych sformułowań "impreza, uroczystość, czy zabawa", ale tego, że prawodawca nie zdefiniował tego, co będzie przesądzało o ich charakterze, a w konsekwencji stworzył pole do dowolnej interpretacji zapisu, co z kolei ma bezpośredni wpływ na sferę uprawnień podmiotów ubiegających się o udzielenie jednorazowego zezwolenia na sprzedaż i podawanie alkoholu, o których mowa w treści przepisu.

Zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określa § 2 ust. 3 uchwały, określający iż nie mogą one być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od następujących obiektów chronionych: szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów sportowych, schronisk i noclegowni dla bezdomnych, obiektów koszarowych i obiektów kultu religijnego. Lektura przepisu prowadzi do wniosku, że określa on zasady usytuowania punktów sprzedaży

i podawania napojów alkoholowych w stosunku do miejsc, które sam prawodawca uznał za wymagające szczególnej ochrony w oparciu o art. 14 ust. 6 u.t.w., pomimo tego, że ani w przywołanych w uchwale podstawach prawnych jej podjęcia, ani

w uzasadnieniu nie wskazano tego przepisu, nie uzasadniono również z jakich względów prawodawca uznał za konieczne wprowadzenie tego rodzaju ochrony. Jednocześnie w uchwale nie zawarto regulacji dotyczących zasad usytuowania tych punktów w stosunku do miejsc chronionych, o których mowa w art. 14 ust. 1 u.t.w.

Przede wszystkim jednak wskazać należy, że Burmistrz Miasta ustalając odległość od wymienionych w § 2 ust. 3 pkt 2 uchwały miejsc nie uzasadniła z jakich względów taką właśnie odległość uznała za realizującą cele ustawy w sposób wystarczający. W ocenie sądu, na aprobatę zasługuje pogląd wyrażony w skardze, iż ustalona przez Radę odległość w praktyce może oznaczać dopuszczenie bezpośredniego sąsiedztwa punktów sprzedaży i podawania alkoholu oraz miejsc chronionych wymienionych w § 2 ust. 3 lit. b zaskarżonej uchwały. Tym samym działanie Rady zmierzające do ograniczenia dostępności alkoholu w tych miejscach ma charakter iluzoryczny, skoro w praktyce można go nabyć na przykład w sąsiednim sklepie. Takie określenie miejsc usytuowania punktów sprzedaży i podawania alkoholu niewątpliwie pozostawało w sprzeczności z intencją ustawodawcy, a także obowiązkami gminy, które powinny zmierzać do aktywnego podejmowania działań na rzecz ograniczenia dostępności alkoholu.

Sąd nie podzielił argumentacji Rady zawartej w odpowiedzi na skargę, z której wynika, że z racji historycznego układu zabudowy określenie większej odległości prowadziłoby do całkowitego zakazu sprzedaży alkoholu w centrum miasta.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie wywody odnoszące się do konieczności uwzględnienia funkcjonujących od kilkudziesięciu lat punktów sprzedaży alkoholu.

Wyjaśnić bowiem należy, że twierdzenia te nie zostały poparte żadnymi wiarygodnymi danymi. Z przedłożonego sądowi Programu wynika natomiast, że na terenie gminy T. funkcjonują trzy szkoły podstawowe, dwa gimnazja, szkoła zawodowa oraz zespół szkół ponadgimnazjalnych, które w ocenie sądu powinny podlegać szczególnej ochronie w kontekście realizacji celów ustawy o wychowaniu

w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z kolei realizacja celów ustawy nie może się sprowadzać do ochrony praw przedsiębiorców z pominięciem konieczności ochrony młodzieży przez skutkami spożywania alkoholu i realizacji takiej polityki gminnej w tym zakresie, aby dostępność alkoholu dla osób młodych i najbardziej podatnych na zagrożenia z tym związane była sukcesywnie ograniczana.

W konsekwencji należało uznać, że rację bytu traci również § 3 zaskarżonej uchwały określający zasady mierzenia odległości ustalonej w § 2 ust. 3 lit b oraz § 4,

w którym zawarto wyłączenie od sformułowanych w § 2 ust. 3 lit b zasad lokalizacji punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Dostrzeżone przez Sąd naruszenia mają charakter istotnych, a więc takich, których stwierdzenie przesądza o braku możliwości pozostawienia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym, co stanowiło podstawę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – j.t. ze zm.).