Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1741/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Ł. i J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 258/16 w sprawie ze skargi R. K., R. K., M. K., S. Ł. i J. Ł. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 258/16 w sprawie ze skargi R. K., R. K., M. K., S. Ł. i J. Ł. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej tj. § 7 oraz części graficznej w odniesieniu do działek nr ew. [...] i [...] w zakresie, w jakim ogranicza dopuszczalną wysokość budynków poniżej 10,5 m; 2. oddalił skargę S. Ł. i J. Ł. w pozostałym zakresie; 3. zasądził od Rady [...] solidarnie na rzecz R. K., R. K. i M. K. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania procesowego oraz solidarnie na rzecz S. Ł. i J. Ł. kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania procesowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Rada [...] w dniu [...] lipca 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. P. L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2015 r. w sprawie IV SA/Wa 689/15: 1. stwierdził nieważność paragrafu 7 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ulicy [...] w W. w zakresie ograniczającym dopuszczalność zabudowy do wysokości 8,5 m; 2. odrzucił skargę w części obejmującej paragraf 5 ust. 1 pkt 3 w zakresie ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ulicy [...] w W.; 3. stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. w sprawie II OSK 2244/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji nie zawarł argumentacji pozwalającej "odczytać" przyczyny przyznania racji stanowisku danej strony bądź odmowy podzielenia podniesionego zarzutu. Uzasadnienie wyroku nie zawierało przedstawienia stanowiska Sądu I instancji w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i stosownej argumentacji natury faktycznej i prawnej. W istotnych dla sprawy kwestiach Sąd ograniczył się do lakonicznych stwierdzeń, bez wskazania stosownych argumentów pozwalających ocenić motywy przyjęcia danego stanowiska i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Dotyczy to zagadnienia wysokości zabudowy jak i przyczyn potraktowania jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa pisma S. Ł. i J. Ł. z dnia [...] lipca 2011r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie opiera się na konkretnych danych. Ponadto wskazano, że nie odniesiono się do kwestii dotyczących wezwania do usunięcia naruszenia prawa i związanej z tym oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, pisma procesowego z dnia [...] maja 2015 r. (do którego dołączono pismo Naczelnika Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 2011r.) stanowiące odpowiedź na wniosek skarżących o dokonanie zmian w m.p.z.p. dla terenu tzw. [...]. Do pisma z dnia 15 maja 2015r. pełnomocnik skarżących dołączył także wniosek z dnia 25 marca 2014 r. o dokonanie zmiany w m.p.z.p. [...]– o zmianę przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy U. z dnia [...] czerwca 2014 r. Także Rada Miasta [...] podnosiła szereg kwestii dotyczących zaskarżonej uchwały, m.in. przyjętych kryteriów ustalenia wysokości zabudowy, w tym wysokości istniejącej już zabudowy w poszczególnych kwartałach. W aktach sprawy znajdują się m. in. zdjęcia i mapy, które pozostały poza oceną Sądu. Brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny podnoszonych przez strony kwestii w połączeniu z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ i złożonych w toku postępowania przed Sądem nasuwa uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji nie ocenił pisma skarżących z dnia 14 lipca 2011r. w aspekcie pism złożonych przez pełnomocnika skarżących dla wykazania rzeczywistej woli skarżących, poprzestając wyłącznie na nazwie tego pisma - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy złożone pisma zdają się świadczyć, że organ pismo skarżących z dnia 14 lipca 2011r. potraktował jako wniosek o wszczęcie procedury planistycznej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...]. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się lakonicznie do argumentów Rady, powołując się ogólnikowo na akta sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że rozpoznawane skargi zostały wniesione na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. nie wymaga, by złożenie skargi na uchwałę organu gminy było poprzedzone uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednak zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji w przypadku uchwał wydanych przed dniem 1 czerwca 2017 r., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdują dotychczasowe przepisy. Według dotychczasowej treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Norma art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy to termin 30 dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia odpowiedzi na to wezwanie. Drugi to termin 60 dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania. W tej sytuacji skarga R. K., M. K. i R. K. z dnia 9 lutego 2015 r. poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa doręczonym organowi w dniu 17 grudnia 2014 r. i pozostawionym bez odpowiedzi została wniesiona w terminie.

W ocenie sądu I instancji skarga S. Ł. i J. Ł. doręczona organowi w dniu 23 stycznia 2015 r., poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 grudnia 2014 r. doręczonym organowi w dniu 8 grudnia 2014 r. i pozostawionym bez odpowiedzi została wniesiona w terminie w zakresie obu sformułowanych w niej zarzutów. Uwzględniając wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, by treść pisma skarżących z dnia 14 lipca 2011 r. skierowanego do organu ocenić w kontekście późniejszej korespondencji skarżących i organu w odniesieniu do przedmiotowej uchwały i rzeczywistej woli skarżących Sąd I instancji wskazał, że analiza prowadzi do wniosku, iż pismo z dnia 14 lipca 2011 r. nie wyrażało woli wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, mimo że taką nazwę pismu nadano. O rzeczywistym zamiarze skarżących wyrażonych w tym piśmie świadczy przede wszystkim alternatywność wyrażonych w nim nie tyle żądań, co oczekiwań S. i J. Ł. poddanych do rozważenia organowi. Stąd zamiarem tych osób było albo uzyskanie zmiany niekorzystnego ich zdaniem ustalenia planu zagospodarowania w zakresie linii zabudowy w odniesieniu do stanowiącej ich własność działki, albo w przypadku pozostawienia takiego rozwiązania przyznanie im odszkodowania. Złożenie alternatywnej propozycji pod rozwagę organu o czym świadczy użyte w piśmie sformułowanie "w przypadku odrzucenia naszego wniosku" tj. wniosku o zmianę przebiegu linii zabudowy, wskazuje na ewentualną akceptację ustaleń planu po przyznaniu zdaniem wnioskujących stosownej rekompensaty, nie zaś na zamiar dowodzenia przesłanek naruszenia prawa przez organ. Sąd I instancji wskazał, że korespondencja strony z organem (choć prowadzona z różnymi jednostkami) potwierdza ich ówczesne stanowisko, bowiem pisma z dnia 4 lipca 2011 r., 17 października 2011 r., 25 marca 2014 r. i 25 marca 2014 r. kierowane do organu, a także pismo zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia 5 czerwca 2014 r. kierowane do strony wskazują, iż ponawiali swoje wnioski o dokonanie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...], jak też o wypłatę odszkodowania. Dlatego też Sąd I instancji przyjął, iż zamiar zakwestionowania zgodności z prawem podjętej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrazili dopiero w piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r., po wniesieniu którego wywiedli skargę zachowując termin do jej wniesienia.

Sąd I instancji dokonując oceny dopuszczalności złożonych skarg wskazał, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji skarżący posiadają interes prawny, bowiem przysługuje im prawo własności odpowiednio działek nr ew. [...] i [...] (współwłasność S. i J. Ł.) oraz działki [...] (współwłasność R. K., M. K. i R. K.) z obrębu [...] objętych tym planem, a ich interes prawny został naruszony w ten sposób, że prawo własności doznaje ograniczenia, gdyż zaskarżony plan przewiduje ograniczenie możliwości zabudowy przedmiotowych działek przez ustalenie dopuszczalnej wysokości zabudowy do 8,5 m, a w odniesieniu do działki nr ew. [...] przez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy poprowadzonej przez działkę i środek usytuowanego na niej budynku. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie ustawą, której przepisy stanowiły podstawę do ograniczenia prawa własności była obowiązująca w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Upoważniała ona gminy, podobnie jak aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustalały przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności. Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym" nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji istota sprowadza się do oceny, czy gmina w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności tzn. czy wprowadzone w planie ustalenie w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do działek skarżących, jak też ustalenie przebiegu linii zabudowy przez działkę skarżących nie stanowi nadmiernej ingerencji gminy w prawo osób trzecich i czy zamierzony cel regulacji usprawiedliwia takie ograniczenie prawa własności. Gmina korzystając ze swoich uprawnień planistycznych wprowadziła w planie takie parametry (wysokość zabudowy) i ustalenie co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, które bezspornie utrudniają swobodne zagospodarowanie działki skarżących zgodnie z jej przeznaczeniem, aczkolwiek nie uniemożliwiają. Za zgodne z prawem naruszenie prawa własności Sąd I instancji uznał takie naruszenie, które pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności z którego wynika zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza więc, zdaniem Sądu I instancji, konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.

Zdaniem sądu I instancji zachowanie zasady proporcjonalności wiąże się także z zachowaniem innej konstytucyjnej zasady, a więc zasady równości podmiotów wobec prawa znajdującej źródło w art. 32 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji. Skoro ochrona własności nie może być różnicowana ze względu na charakter podmiotu, któremu to prawo przysługuje, a jedynie ze względu na obiektywne okoliczności o charakterze przedmiotowym, oznacza to, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności także nie mogą być wynikiem różnicowania podmiotowego, lecz skutkiem istnienia obiektywnych okoliczności. Tym samym zakres uprawnień podmiotów, którym przysługuje prawo własności nie może być różnicowany na podstawie przepisów powyższej ustawy jeżeli nie znajduje to uzasadnienia w zróżnicowanej sytuacji faktycznej dotyczącej przedmiotu prawa własności. Jeżeli dochodzi do zróżnicowania swobody korzystania z prawa własności w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości w odniesieniu do właścicieli nieruchomości spełniających tożsame kryteria w obszarze objętym planem zagospodarowania, zdaniem sądu I instancji dochodzi także do naruszenia zasady proporcjonalności. Oznacza to zdaniem Sądu I instancji, że wartości dla których ograniczono prawa niektórych z właścicieli, nie stanowiły jednak tak istotnej wartości, która uzasadniałaby ingerencję w ich prawo własności, skoro nie spowodowały jego uszczuplenia wobec pozostałych właścicieli nieruchomości.

W ocenie sądu I instancji taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie w zakresie ustalenia w uchwale parametru dopuszczalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do działek nr ew. [...] i [...]. Zgodnie z art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podstawą działań planistycznych gminy jest zrównoważony rozwój. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, oprócz innych wartości, również wymagania ładu przestrzennego, krajobrazowe, ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Według art. 10 ust. 1 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb m.in.: - lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy (pkt 6), - szczegółowe warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 8).

Sąd I instancji wskazał, iż pełnomocnik organu wyjaśnił, że w zaskarżonej uchwale dla kształtowania nowej zabudowy przyjęto konsekwentnie i w oparciu o obiektywne przesłanki zasadę strefowania, a więc takiego ustalenia parametrów i wskaźników zabudowy, by ich intensywność zmniejszała się od strony ul. P. w kierunku [...]. Dotyczy to wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, intensywności zabudowy oraz wysokości zabudowy. Szczególne znaczenie dla zasad kształtowania zabudowy ma bardzo bliskie położenie rezerwatu przyrody [...] będącego forma ochrony przewidzianą w ustawie o ochronie przyrody, a jednocześnie kompleksem leśnym pełniącym niezwykle ważne funkcje aerosanitarne, ochronne oraz zdrowotno – rekreacyjne. Zdaniem organu zasada kształtowania zabudowy uwzględnia więc co najmniej dwie przesłanki zawarte w art. 31 Konstytucji tj. ochronę środowiska oraz zdrowie ludzi. Jednocześnie organ wskazał, że ten model zmniejszania wysokości zabudowy od najwyższej zabudowy usługowej wzdłuż ulicy P. (12 m) mającej stanowić barierę akustyczną, do najniższej (8,5 m) w pobliżu granicy lasu w związku z potrzebą zapewnienia ochrony krajobrazu, uległ modyfikacji ze względu na istniejącą już zabudowę i wysokość tych budynków. Niektóre kwartały przyległe do lasu zostały już wcześniej zabudowane budynkami o wysokości ok. 10m i w tych przypadkach wysokość nowej zabudowy ustalono na poziomie 10,5 m. Pełnomocnik organu podkreślił również, że w kwartale, w którym znajdują się działki skarżących ograniczenia takie uzasadnione są także położeniem na terenie ochrony hydrogeologicznej (zlewni [...]), charakteryzującym się wysokim poziomem wód gruntowych. Twierdzenia organu, zdaniem Sądu I instancji, znajdują potwierdzenie zarówno w części tekstowej i graficznej uchwały, jak też w pozostałym materiale dowodowym tj. ortofotomapach (k. 53 i 93), informacji o wysokościach budynków usytuowanych w tym samym kwartale co działki skarżących k. 54 i 93), wyciągach z miejscowego planu zagospodarowania dot. analizy intensywności zabudowy oraz wysokości zabudowy. Nie ma sporu co do tego, że działki skarżących o nr. ew. [...] i [...]położone są w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, przy granicy z rezerwatem przyrody [...] oraz w granicach obszaru objętego ochroną hydrogeologiczną. W ocenie sądu I instancji powoływana przez organ koncepcja kształtowania przyszłej zabudowy znajduje odzwierciedlenie w części tekstowej uchwały, co jeszcze jest bardziej widoczne w jej części graficznej i analizach (k. 55 i 56). Koncepcja ta znajduje racjonalne uzasadnienie w związku z potrzebą pogodzenia różnych wartości, a więc zapewnienia zarówno właściwych warunków dla jakości życia i ochrony środowiska na obszarze objętym planem, ale też zapewnienia możliwości korzystania z nieruchomości przez ich zagospodarowywanie. Prawidłowość przyjętej koncepcji strefowania intensywności parametrów i wskaźników zabudowy ze względu na potrzebę ochrony Rezerwatu [...] wynika również z opracowanej prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze.

Zdaniem Sądu I instancji przyjęta zasada w sposób uzasadniony zakładała uwzględnienie istniejącej już na tym obszarze zabudowy przy ustalaniu na przyszłość zasad kształtowania nowej zabudowy i fakt istniejącej zabudowy wyższej aniżeli przewidywana dopuszczalna wysokość nie może niweczyć opartej na racjonalnych przesłankach koncepcji kształtowania zabudowy w odniesieniu do pozostałych działek. Ta swoboda nie może prowadzić do różnicowania uprawnień co do możliwości zagospodarowania nieruchomości co do których uwarunkowania w przyjętym planie zagospodarowania przestrzennego są tożsame. W ocenie Sądu I instancji, organ w tym konkretnym przypadku naruszając zasadę równości podmiotów, nieprawidłowo zastosował zasadę proporcjonalności, ograniczając skarżących na przyszłość w zakresie możliwości budowy na działkach nr ew. [...] i [...]nowych budynków lub ich podwyższenia do wysokości 8,5 m. Ograniczenie to organ wprowadził ze względu na te same cele, które także powinien brać pod uwagę przy kształtowaniu zasad przyszłej zabudowy w sąsiednich kwartałach tj. po drugiej stronie ulicy [...] oraz po drugiej stronie ulicy [...]. Dla obu tych kwartałów w uchwale ustalono dopuszczalną wysokość budynków na poziomie 10,5 m. Zdaniem Sądu I instancji nie jest prawdziwe twierdzenie, że wysokość ta została ustalona dla wybranych budynków wyłącznie po przeciwnej stronie ulicy [...]. Nie ma znaczenia, czy ustalenia dokonano dla kilku czy też większej grupy budynków, skoro jest to ustalenie dotyczące danego terenu, dla którego ustalono konkretną funkcję. Organ podnosi jednocześnie, że ograniczenie wysokości do 8,5 m dotyczy całego kwartału, w którym znajdują się działki skarżących, a więc kwartału między ulicą [...],[...],[...] i [...]. To niewątpliwe prawdziwe twierdzenie, jednak nie wskazuje na poszanowanie zasady równości w zakresie możliwości wykonywania prawa własności. Wszystkie podmioty, którym przysługuje prawo własności (użytkowania wieczystego) do nieruchomości usytuowanych w tym kwartale ograniczone są co do możliwości inwestycyjnych w przyszłości poprzez ustalenie wysokości budynku do 8,5 m podczas, gdy we wskazanych sąsiednich kwartałach podmioty będące w takiej samej sytuacji nie zostały w taki sam sposób ograniczone w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego). W tym przypadku nie stanowi usprawiedliwienia okoliczność, że chodzi o ukształtowanie parametrów nowej zabudowy w innych jednostkach terenowych planu zagospodarowania przestrzennego, a więc odmienną sytuację faktyczną podmiotów, których dotyczy ograniczenie własności. W ocenie sądu I instancji wskazywane przez organ uwarunkowania, które miały wpływ na ukształtowanie parametru dopuszczalnej wysokości zabudowy do 8,5 m w odniesieniu do kwartału, w którym znajdują się działki skarżących a więc: bliskość rezerwatu, położenie w obszarze chronionego krajobrazu i obszarze ochrony hydrogeologicznej, a nadto planowana funkcja są tożsame z uwarunkowaniami terenów bezpośrednio sąsiadujących z tym kwartałem po drugiej stronie ul. [...] i [...]. Oznacza to, że w takiej samej sytuacji faktycznej, te same racjonalne i ważne względy jak ochrona zdrowia ludzi i ochrona środowiska nie wymagają większego ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, aniżeli związanego z ustaleniem wysokości zabudowy do 10,5 m, co automatycznie przekłada się na liczbę dopuszczalnych kondygnacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że budynek usytuowany na działce skarżących o nr ew. [...] ma wysokość 11,2 m, a więc przewyższającą dopuszczalne wysokości na wszystkich terenach w obszarze planu, zaś budynek skarżących usytuowany na działce ew. nr [...] ma wysokość odpowiadającą przewidywanej w § 7 uchwały z uwzględnieniem dopuszczonego odstępstwa (+ 10% na terenie ochrony hydrogeologicznej), a więc maksymalną wobec ustaleń dla tego kwartału. Powoływany przez organ argument, że stan istniejącej zabudowy jest akceptowany przez ustalenia uchwały, a w § 29 uchwały znajduje się ustalenie gwarantujące możliwość odtworzenia tej zabudowy w przypadku klęski żywiołowej lub innego nagłego zdarzenia, nie zmienia stanu nierównego traktowania podmiotów w ograniczeniu prawa własności. Te same ustalenia planu gwarantujące możliwość odtworzenia zabudowy na dotychczasowych warunkach dotyczą także podmiotów, z dwóch pozostałych kwartałów, którzy nie tylko będą mogli odtworzyć wyższą dotychczasową zabudowę, ale też w innych przypadkach realizować inwestycję dla której dopuszczalna maksymalna wysokość zawsze będzie wyższa niż na działkach skarżących.

Zdaniem Sądu I instancji, gmina w odniesieniu do działek skarżących tj. działek o nr ew. [...] i [...] nadużyła swoich kompetencji prawodawczych ograniczając ich właścicieli w swobodzie zagospodarowania przez narzucenie dopuszczalnej wysokości budynków do 8,5 m, a więc poniżej wysokości 10,5 m, ustalonej w uchwale dla innych właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości przy takich samych uwarunkowaniach przestrzennych, środowiskowych i geologicznych. Ingerencja w prawo własności w tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji nie znajdowała uzasadnienia. Podobnie nie znajdowałoby uzasadnienia w odniesieniu do sytuacji nieruchomości usytuowanych na terenach o takiej samej funkcji, przyznanie skarżącym i innym podmiotom posiadającym nieruchomości w tym samym co oni kwartale, uprawnień do zagospodarowania nieruchomości poprzez określenie wyższego niż 10,5 m parametru dopuszczalnej wysokości budynków. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za słuszne stwierdzenie nieważności tego ustalenia uchwały wynikającego z § 7 i części graficznej w zakresie w jakim ograniczają wysokość budynków poniżej 10,5 m, by ingerencją w treść uchwały nie dopuścić wyższej zabudowy, która naruszałaby zasadę równości.

W ocenie sądu I instancji nie jest zasadny drugi z zarzutów sformułowanych w skardze S. i J. Ł. dotyczący nieprawidłowego ustalenia przebiegu linii zabudowy tj. w sposób wykluczający możliwość zagospodarowania działki. Linia ta została wyznaczona prawidłowo i w sposób jednolity, a więc w określonej, tej samej odległości od linii rozgraniczającej drogę publiczną tj. ulicę [...]. Ze względu na charakter ulicy [...] określonej w uchwale jako eksponowanej w krajobrazie miasta (§ 2 pkt 2 uchwały), stanowiącej drogę wlotową do miasta i drogę ruchu przyspieszonego, konieczne było nie tylko uporządkowanie otoczenia tej ulicy, ale też uwzględnienie planowanych warunków komunikacyjnych i względów bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego. Stąd istotne było określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, a więc takiej która wyznacza obszar od którego istnieje możliwość realizacji zabudowy. Rysunek planu wyjaśnia, że linia ta została poprowadzona w tym samym miejscu co linia strefy A tj. strefy uciążliwości od ulicy [...], jej odległość od linii rozgraniczającej ulicę [...] jest stała i przebiega w ten sposób przez cały obszar planu. Przebieg linii zabudowy w sposób który dyskwalifikuje co do możliwości inwestycyjnych na przyszłość znaczną część działki lub istotnie te możliwości ogranicza, dotyczy różnych działek, nie zaś tylko skarżących. Sąd I instancji wskazał, że należy zwrócić uwagę na istotną rolę otoczenia ulicy [...] dla kształtowania zagospodarowania na obszarze planu. W § 2 pkt 3 uchwały wskazano jako cel uchwały ochronę interesów publicznych w zakresie komunikacji. Na odległość od linii rozgraniczającej drogi, od której została zaplanowana linia zabudowy jako linia nieprzekraczalna niewątpliwy wpływ miały planowane w przyszłości drogi odbarczające. W ten sposób zapewniono odsunięcie zabudowy od obszaru komunikacyjnego i w sposób czytelny, jednolity zaplanowano zagospodarowanie graniczącego z nim otoczenia. Powyższe względy uzasadniały ingerencję w prawo własności skarżących. Przebieg ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy nie wykluczył możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem (§ 12 ust. 2 uchwały), ani możliwości inwestycyjnych, gdyż możliwa jest rozbudowa istniejącego budynku i jego modernizacja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

S. Ł. i J. Ł. wnieśli skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w części określonej w ust. 2 sentencji wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku elementów niezbędnych do jego prawidłowości, jak: dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego zamierzeń inwestycyjnych skarżących oraz stanu prawnego w zakresie treści § 12 planu zagospodarowania przestrzennego, odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2),

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 ze zm.), w zw. z § 12 ust. 2 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. polegającą: na błędnym przyjęciu, że wyznaczenie na rysunku planu miejscowego linii zabudowy działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...], jakkolwiek stanowi ingerencję w prawo własności skarżących, to jednak nie wyklucza korzystania z nieruchomości według dotychczasowego przeznaczenia ani możliwości inwestycyjnych (§ 12 ust. 2 uchwały), gdyż możliwa jest rozbudowa istniejącego budynku i jego modernizacja - podczas gdy powołany przepis uchwały nie dopuszcza możliwości rozbudowy, a jedynie przebudowę,

- a także przez niewłaściwą wykładnię art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) polegającą na braku przyjęcia, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawa własności skarżących w sposób uniemożliwiający realizację zamierzeń inwestycyjnych, przekraczając tym samym dopuszczalne granice władztwa planistycznego wobec niewykazania konieczności takiej ingerencji z powodu zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia, czy ochrony praw osób trzecich (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1).

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Miasto [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę jest w pełni uwzględniający argumentację wynikającą z zasady proporcjonalności. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna jak wywiedziono to w zaskarżonym wyroku. Postawione zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają usprawiedliwionych podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej. Artykuł 4 ust. 1 stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z tej regulacji nie można wywieść naruszenia prawa, skoro było to przedmiotem regulacji zaskarżonego planu. Podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie daje zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 6 ust. 2 “Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Artykuł 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza granice wykonywania prawa własności. Sąd wskazał, że ograniczenie wynika z interesu publicznego. Inna ocena układu komunikacyjnego, potrzeb jego kształtowania nie daje podstawy do uznania za zasadny zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem regulacji jest legitymacja do zaskarżenia uchwały organu gminy wyznaczona przesłanką naruszenia interesu prawnego skarżącego. W art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uregulowano przesłanek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki wyznacza art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów prawa uzasadniających zastosowanie sankcji nieważności w części zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postawiony zarzut naruszenia zapisami § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały władztwa planistycznego nie powiązano z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie położenia działki będącej własnością skarżących na terenie oznaczonym symbolem UM, w którym z uwagi na przeznaczenie tego terenu wprowadzone są ograniczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczono się do przedstawienia definicji "przebudowy" i "rozbudowy". Zakres ustaleń Sądu obejmował ocenę zgodności z władztwem planistycznym wyznaczonej linii zabudowy. Postawione zarzuty naruszenia zapisami władztwa planistycznego w § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały bez postawienia zarzutu w zakresie wadliwego ustalenia stanu faktycznego powoduje, że nie są zasadne.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.