Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 734/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 3 art. 35 ust. 1 pkt 1 ust. 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 8 art. 9 art. 11 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 3 pkt 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 23 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 roku sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], a także postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. K. i M. K. solidarnie kwotę 740 złotych (siedemset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Starosta [...], decyzją z dnia[...], nr[...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) odmówił M. K. i M. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 741/1, położonej w miejscowości L., w gminie L.

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż M. K. i M. K. wnieśli o wydanie pozwolenia na budowę w/w budynku mieszkalnego, jednakże organ rozpatrując wniosek w zakresie wyznaczonym treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził nieprawidłowości występujące w przedłożonym projekcie budowlanym, tj: brak rozwiązań, z których wynikałoby, iż zaprojektowany budynek mieszkalny będzie stanowił zabudowę zespoloną - zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. z dnia[...], nr [...](Dz. Urz. Woj.[...] z dnia 28 stycznia 2010r., nr 25, poz. 167).

W konkluzji wskazano, że przedmiotowa budowa budynku mieszkalnego na działce nr 741/1 położonej w miejscowości L. bezpośrednio przy granicy i w odległości 1, 5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr 739 jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L., zaś dokumentacja stanowiąca załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę nie została uzupełniona przez wnioskodawców, zgodnie z postanowieniem Starosty [...]z dnia[...]., nr[...], którym, w trybie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożono na wnioskodawców obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym o rozwiązania, z których będzie wynikać, iż zaprojektowany budynek mieszkalny będzie stanowił zabudowę zespoloną - zgodnie z ustaleniami w/w planu, określając termin ich usunięcia do dnia 22 marca 2013r., co obligowało organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. K. i M. K., zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego oraz niewłaściwą (dowolną) interpretację przepisów § 4 ust. 2 pkt 14 i § 14 ust. 92 pkt 2 lit. a) uchwały Rady Gminy L. z dnia 9 grudnia 2009r. nr XXV/137/09 dokonaną w sposób, który bezpodstawnie i sprzecznie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP narusza prawo do zagospodarowania działki (stanowiące jeden z aspektów prawa własności). Odwołujący się wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji wraz z postanowieniem nr [...] z dnia [...], którym nałożono na wnioskodawców obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jako wydanego bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji została wydana po nałożeniu na wnioskodawców obowiązku uzupełnienia załączonego projektu budowlanego o rozwiązania, z których będzie wynikać, iż zaprojektowany budynek mieszkalny będzie stanowił zabudowę zespoloną - zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże postanowienie nakładające na wnioskodawców określony przez organ obowiązek zostało, w ocenie odwołujących się, wydane z naruszeniem prawa, bowiem organ w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni przepisu § 4 ust. 2 pkt 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L.

Podkreślono, że dokonana przez Starostę [...] interpretacja w/w przepisu sprowadza się do stwierdzenia, iż z załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projektu zagospodarowania działki wynika, że budynek mieszkalny został zaprojektowany na działce nr 741/1, bezpośrednio przy granicy oraz w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki o nr 739. Zdaniem stron w wyniku tak przeprowadzonej, wadliwej (sprzecznej z literalnym brzmieniem ww. przepisu planu miejscowego, a więc rozszerzającej) i nielogicznej (jeden i ten sam zaprojektowany budynek mieszkalny wg organu znajduje się w dwóch różnych wymiarach w zakresie odległości od granicy działki sąsiedniej) analizy przepisów planu miejscowego, które dla działki nr 741 przewidywały możliwość jej zagospodarowania w formie zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej albo tzw. zabudowy (mieszkaniowej) zespolonej, organ pierwszej instancji zobowiązał wnioskodawców do uzupełnienia projektu o rozwiązania, z których będzie wynikać, iż zaprojektowany budynek mieszkalny będzie stanowił zabudowę zespoloną - nie wyjaśniając bliżej w jaki sposób takie rozwiązanie wprowadzić, aby było zgodne z planem i akceptowalne przez organ (który przepisy tego planu winien umiejętnie stosować). Ponieważ wnioskodawcy nie zgadzali się z taką wadliwą interpretacją przepisów planu miejscowego, w piśmie z dnia 20 marca 2013r. wyjaśnili, iż zaprojektowany budynek mieszkalny został usytuowany zgodnie z zapisami planu, ponieważ jedna ze ścian zaprojektowanego budynku mieszkalnego została usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, w sposób pozwalający na realizację na sąsiedniej działce budynku ze ścianą przylegającą do tej ściany wraz z opinią urbanisty, z której wynika, iż projekt został sporządzony w sposób zgodny z zapisami planu, a projektowany budynek spełnia zapisy planu miejscowego dla Gminy L. dotyczące zabudowy zespolonej. Wnioskodawcy, projektant i ekspert stwierdzili, iż warunek usytuowania budynku mieszkalnego przy wspólnej granicy działek budowlanych (zawarty w definicji zabudowy zespolonej - § 4 ust. 2 pkt 14) należy uznać za spełniony, jeśli - w przypadku, gdy sąsiednia działka jest niezabudowana - jedna ze ścian projektowanego budynku jest usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, w sposób pozwalający na realizację na działce sąsiedniej budynku ze ścianą przylegającą do tej ściany. Nie ma przy tym znaczenia długość i wysokość projektowanej ściany oraz to, czy budynek jest jedno lub wielobryłowy oraz ściana której z brył zlokalizowana jest bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią.

W konkluzji strony wskazały, iż w ich ocenie, w myśl ustaleń planu (§ 14 ust. 92 pkt 2 lit. a), przez zabudowę zespoloną, którą można realizować na działce wnioskodawców należy rozumieć takie usytuowanie budynków mieszkalnych, w którym budynek mieszkalny jest usytuowany przy wspólnej granicy działek budowlanych. Wnioskodawcy zaprojektowali swój jednorodzinny budynek mieszkalny jako budynek z wbudowanym w jego bryłę garażem. Część garażowa nie stanowi odrębnego garażu, a więc nie stanowi odrębnego budynku. Jedynym budynkiem, jaki więc winien być usytuowany w granicy z działką sąsiednią jest budynek mieszkalny z wbudowanym w jego bryłę garażem. Żaden przepis nie nakazuje, aby bryła budynku mieszkalnego posiadała wszystkie (lub którąkolwiek) ściany w jednej płaszczyźnie. Wbrew temu co twierdzi organ budynek mieszkalny jeśli jest jeden nie może posiadać jednocześnie dwóch lokalizacji: tj, zostać zaprojektowany zarówno bezpośrednio przy granicy oraz w odległości 1,5 m. od granicy działki sąsiedniej o nr 739. Projektowana zabudowa jest bez wątpienia zgodna z przepisami prawa (w szczególności z przepisami planu miejscowego), a więc nie było żadnych podstaw, aby organ oczekiwał, iż wnioskodawcy usuną stwierdzone nieprawidłowości, a następnie nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Na skutek dokonanej przez organ nadinterpretacji przepisów jego rozstrzygnięcie stało się rozstrzygnięciem arbitralnym, uniemożliwiającym właścicielom, których prawo do zabudowy - będące jednym z aspektów prawa własności - chronione jest konstytucyjnie, zrealizowania zabudowy własnej nieruchomości w sposób zgodny z prawem, w tym z aktem prawa miejscowego w postaci ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wojewoda[...], decyzją z dnia [...]nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Starosty [...] z dnia[...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, iż dla terenu objętego inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. zatwierdzonego w/w uchwałą Rady Gminy L. z dnia 9 grudnia 2009r., ustalającego przeznaczenie terenu, określającego sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy, a nieruchomość objęta inwestycją położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego symbolem 3.91 RMu. Zdaniem organu analizując projekt zagospodarowania działki objętej inwestycją należy uznać, iż nie spełnia on ustaleń planu. Nie można bowiem przyjąć, iż budynek mieszkalny zaprojektowany w części w granicy, a w części w odległości 1,5 m. od tej samej granicy z działką nr 739 spełnia założenia ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody Jedynie budynek mieszkalny zaprojektowany jako wolnostojący w odległości od granic działki wynoszącej minimum 3 m., bądź budynek usytuowany bezpośrednio przy ścianie budynku znajdującego się przy wspólnej granicy nieruchomości, spełniałby wymagania ustalone w akcie prawa miejscowego jakim jest obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na rozpatrywanym terenie. Odległość 1,5 m. od granicy plan dopuszcza w innym przypadku, bowiem w rozdziale 2, zatytułowanym Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na obszarze planu, w § 5 pkt 19 plan ustala w terenach, na których przeznaczenie umożliwia realizację budynków z wyłączeniem budynków mieszkalnych, dla których ustalono warunek zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, dopuszczalne jest usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej lub w odległości 1,5 m. od granicy z sąsiednią działką budowlaną przy zachowaniu przepisów dotyczących dostępu do pomieszczeń naturalnego oświetlenia, zapewnienia w pomieszczeniach czasu nasłonecznienia, zachowania bezpieczeństwa pożarowego oraz przy zachowaniu pozostałych ustaleń planu. Zakres działania organu administracji architektoniczno - budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę określa art. 35 ustawy Prawo budowlane, a stosownie do ust. 1 tego unormowania, organ zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budo wlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany w pierwszej kolejności zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ weryfikuje spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Wyjaśniono przy tym, że treść § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza wprawdzie, przy działce o szerokości do 16 m (jak w rozpatrywanym przypadku) lokalizację budynku w odległości 1,5 m. od granicy, lecz przepis ten zezwala na taką lokalizację, ale tylko w przypadku, gdy nie koliduje to z przepisami odrębnymi. Dodano, że w określonym postanowieniem nr 52/2012 terminie inwestorzy nie usunęli wskazanych uchybień, zatem zasadnie organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia złożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotowa budowę budynku mieszkalnego.

Powyższą decyzję M. K. i M. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i art. 138 § 2 k.p.a. wobec jego niezastosowania;

- naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w związku z art. 140 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło też do naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wobec dokonania dowolnej błędnej (rozszerzającej) wykładni przepisów § 4 ust. 2 pkt 14 i § 14 ust. 92 pkt 2 lit. a) uchwały Rady Gminy L. z dnia 9 grudnia 2009r., nr XXV/137/09 dokonaną w sposób, który bezpodstawnie i sprzecznie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP narusza prawo do zagospodarowania działki;

- naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty [...]z dnia[...].

W ocenie Skarżących decyzja Wojewody [...]została wydana bez dokonania ponownej wnikliwej analizy materiału dowodowego sprawy. Wojewoda przyjął bowiem, iż projekt zagospodarowania działki objętej inwestycją, nie spełnia ustaleń planu § 14 ust. 92 lit. a) i § 4 ust. 2 pkt 13 i 14, gdyż budynek mieszkalny zaprojektowany w części w granicy, w części w odległości 1,5 m od tej samej granicy z działką nr 739. Skarżący przypomnieli, iż plan miejscowy stanowi, iż przez "zabudowę zespoloną", którą można realizować na działce wnioskodawców (zgodnie z § 14 ust. 92 pkt 2 lit. a) planu należy rozumieć "takie usytuowanie budynków mieszkalnych, w którym budynek mieszkalny jest usytuowany przy wspólnej granicy działek budowlanych". Wnioskodawcy zaprojektowali swój jednorodzinny budynek mieszkalny jako budynek z wbudowanym w jego bryłę garażem. Część garażowa nie stanowi odrębnego garażu, a więc nie stanowi odrębnego budynku. Jedynym budynkiem, jaki więc winien być usytuowany w granicy z działką sąsiednią jest budynek mieszkalny z wbudowanym w jego bryłę garażem. Zdaniem skarżących żaden przepis prawa nie nakazuje, aby bryła budynku mieszkalnego posiadała wszystkie (lub którąkolwiek) ściany w jednej płaszczyźnie. Zatem wbrew temu co twierdzi organ Starosta [...]budynek mieszkalny - jeśli jest jeden - nie może posiadać jednocześnie dwóch lokalizacji: tj. zostać zaprojektowany zarówno - "bezpośrednio przy granicy oraz w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej o nr 739". Wbrew natomiast temu co twierdzi Wojewoda [...]nie można przyjąć, iż budynek mieszkalny zaprojektowany przez skarżących, który usytuowany został w granicy z działką sąsiednią (jedna ze ścian równoległych do tej granicy została przy niej usytuowana), znajduje się w części w granicy, w części w odległości 1,5 m od tej samej granicy z działką nr 739, nie spełnia ustalonych w planie zagospodarowania przestrzennego warunków sytuowania zabudowy, nie wyczerpuje przesłanek przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczającego lokalizowanie zabudowy jednorodzinnej w granicy z działką sąsiednią (w sytuacji, gdy działka skarżących ma szerokość mniejszą niż 16 m). Zdaniem skarżących kompletnie niezrozumiały jest wniosek Wojewody, iż projektowany w granicy budynek ma być usytuowany przy ścianie znajdującego się w granicy budynku. Obecnie działka sąsiednia jest niezabudowana, a żaden przepis planu nie przewiduje takiego wymogu, aby przed wydaniem pozwolenia na budowę, na działce sąsiedniej musiała się znajdować zabudowa w granicy działki. Wobec tego projektowana zabudowa jest bez wątpienia zgodna z przepisami prawa (w szczególności z ww. przepisami planu miejscowego), a więc nie było żadnych podstaw, aby organ oczekiwał, iż wnioskodawcy usuną "stwierdzone nieprawidłowości", a następnie nie było podstaw do wydania decyzji odmownej, a w konsekwencji Wojewoda w sposób sprzeczny z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody[...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty[...], którą odmówiono M. K. i M. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 741/1, położonej w miejscowości L., w gminie L.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z ustępem pierwszym tego przepisu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, w szczególności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm.). Plan ten kształtuje prawo własności w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiącego, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Plan ten wpływa na zakres uprawnień właścicieli objętych nim nieruchomości. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany treścią planu zagospodarowania przestrzennego, co znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Przypomnieć należy, że dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy L. z dnia 9 grudnia 2009r., nr XXV/137/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., wieś L. (Dz. Urz. Woj.[...] z dnia 28 stycznia 2010r., nr 25, poz. 167).

Skarżący planują realizację inwestycji na działce nr 741/1, która znajduje się na terenie oznaczonym w rzeczonym planie symbolem 3.91 RMu – tereny zabudowy zagrodowej z mieszkaniowo – usługową.

W rozdziale 3 planu ustalone zostały zasady i warunki kształtowania zagospodarowania w wyodrębnionych przez plan terenach, które dla wspomnianego obszaru przewidują możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej z dopuszczeniem zabudowy zespolonej (§ 14 ust. 92 pkt 2 lit. a) planu). Z kolei przez zabudowę wolnostojącą należy rozumieć takie usytuowanie budynków, w którym każdy z budynków jest odległy od granicy działki budowlanej minimum 3 m. (§ 4 ust. 2 pkt 14 planu), zaś przez zabudowę zespoloną takie usytuowanie budynków mieszkalnych, w którym budynek mieszkalny jest usytuowany przy wspólnej granicy działek budowlanych (§ 4 ust. 2 pkt 15 planu). Nadto przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej i wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej są zgodne z pozostałymi ustaleniami niniejszego miejscowego planu oraz spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (§ 4 ust. 2 pkt 5 planu). Dodatkowo plan na terenach, na których przeznaczenie umożliwia realizację budynków z wyłączeniem budynków mieszkalnych, dla których ustalono warunek zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, dopuszcza usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej lub w odległości 1,5 m. od granicy z sąsiednią działką budowlaną przy zachowaniu przepisów dotyczących dostępu do pomieszczeń naturalnego oświetlenia, zapewnienia w pomieszczeniach czasu nasłonecznienia, zachowania bezpieczeństwa pożarowego oraz przy zachowaniu pozostałych ustaleń planu (§ 5 pkt 19).

Powyższe regulacje w ocenie organów wskazują na okoliczność, iż planowana przez skarżących inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu pierwszej instancji przedmiotowa budowa budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy i w odległości 1,5 m. od granicy z sąsiednią działką budowlaną jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L., bowiem jak wskazano budynek powinien być usytuowany jako całość, w odległości min. 3 m. od granicy działki lub przy wspólnej granicy działek. Organ ten dodał, że poza tym w terminie, określonym postanowieniem nr[...], inwestorzy nie usunęli wskazanych przez Starostę uchybień, zatem zasadna wedle organu pierwszej instancji, była odmowa zatwierdzenia złożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Powyższe stwierdzenie zaaprobował organ odwoławczy, wskazując ponadto na treść § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszcza przy działce o szerokości do 16 m. (jak w rozpatrywanym przypadku) lokalizację budynku w odległości 1,5 m. od granicy. Jak wyjaśnił jednak Wojewoda, przepis ten zezwala na taką lokalizację ale tylko w przypadku, gdy nie koliduje to z przepisami odrębnymi. W konsekwencji, także zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja koliduje ze wskazanymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestorzy nie dopełnili obowiązku doprowadzenia projektu do zgodności z planem.

Wobec powyższej konstatacji, w pierwszej kolejności wypada się odnieść do treści postanowienia Starosty [...]z dnia[...], nr[...], którym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa Budowlanego nałożono na skarżących obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, poprzez uzupełnienie projektu o rozwiązania z których będzie wynikać, iż zaprojektowany budynek mieszkalny będzie stanowił zabudowę zespoloną, o której mowa w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie bez znaczenia jest bowiem okoliczność, iż wynikająca z art. 35 ust. 3 ustawy procedura usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków w zakresie określonym w ust. 1 tejże regulacji (tj. w/w postanowienie), która w przypadku nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, obliguje organ do wydania decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, była w zasadzie podstawą decyzji obu instancji.

Podkreślić zatem należy, że obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym także poprzez wskazanie organowi, że naruszenie tych wymogów nie występuje. Jeżeli inwestor, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, zawartym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, na poparcie swoich racji prezentuje szczegółową argumentację, to organ powinien dokładnie wyjaśnić zgłoszone zarzuty, zanim wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zauważyć również należy, że dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest o tyle istotne, że zatwierdzony już projekt stanowi jednocześnie podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, co następuje, co do zasady, w jednej decyzji. Zatem zatwierdzenie projektu w decyzji musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą, przeprowadzoną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Uwzględniając powyższe trzeba podkreślić, że postanowienie, którym nakłada się na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia wymaganych dokumentów, względnie usunięcia dostrzeganych nieprawidłowości, winno być jednoznaczne, konkretne i czytelne, tak by nie pozostawiało wątpliwości co do przyczyn wydania takiego orzeczenia oraz sposobu wykonania obowiązku. Zważyć należy także na treść art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006r., w sprawie o sygn. akt I OSK 6/06, Lex nr 293175). Także z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz przewidzianej w art. 11 k.p.a. zasady wyjaśniania przesłanek, którymi kierują się organu administracji publicznej przy załatwianiu sprawy wynika nakaz takiego sformułowania wezwania o uzupełnienie braków czy też konkretnego sposobu usunięcia nieprawidłowości, by przyczyny wydania postanowienia były jasne, by wskazywały na dostrzeżone istotne okoliczności faktyczne i prawne, wadliwości w złożonych dokumentach, zaś sposób wykonania obowiązków nie budził wątpliwości i mógł nastąpić w adekwatnie wyznaczonym do ich rodzaju terminie. W orzecznictwie NSA podkreśla się także, że istotnym elementem postanowienia, wskazanego w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest obowiązek uzasadnienia stwierdzonych naruszeń (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r., w sprawie o sygn. akt II OSK 42/06, Lex nr 319173).

W niniejszej sprawie natomiast poza ogólnikowym stwierdzeniem organu, że należy dostosować przedłożony projekt do wymogów planu zagospodarowania przestrzennego, tak by stanowił on zabudowę zespoloną, Starosta [...], ograniczając się do zacytowania regulacji zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wskazał w jaki konkretnie sposób, czyli poprzez jakie działania i w stosunku do jakich ustaleń planu przedłożony projekt ma być dostosowany. Lakoniczne stwierdzenie organu o konieczności dostosowania projektu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po pierwsze nie mogły stanowić podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem organ winien w tego rodzaju postanowieniu konkretnie wskazać przepisy prawa, z którymi przedłożony przez inwestora projekt koliduje i zobowiązać inwestora do podjęcia konkretnych działań zmierzających do usunięcia ewentualnych sprzeczności. To na organie administracji, a nie inwestorze ciąży obowiązek sprawdzenia zgodności projektu z przepisami prawa i organ ten winien wskazać inwestorowi w jaki sposób doprowadzić przedłożony projekt do stanu zgodnego prawem. Po wtóre gołosłowna argumentacja organu zawarta we wskazanym postanowieniu tym bardziej nie może uzasadniać odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, szczególnie w sytuacji gdy inwestor twierdzi, że projekt jest zgodny z ustaleniami planu, przedkładając potwierdzającą owo stwierdzenie opinię rzeczoznawcy. Wskazane wadliwości przemawiają za słusznością stanowiska skarżących o konieczności eliminacji z obrotu prawnego rzeczonego postanowienia.

Zauważyć także należy, iż zasadność odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wedle organów, w niniejszej sprawie wynikała ze sprzeczności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując zgodność spornego projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L., wieś L., zatwierdzonego wskazaną uchwałą z dnia 9 grudnia 2009r., nie można zaaprobować powyższego stanowiska.

Bezsprzecznie projektowana inwestycja ma charakter i cechy zabudowy zespolonej, uregulowanej w § 4 pkt 14 planu. Działka o nr 741/1 położona w miejscowości L., zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, położona jest w obszarze oznaczonym symbolem 3.91 RMu, przeznaczonym pod tereny zabudowy zagrodowej z mieszkaniowo – usługową, a sąsiednia działka nr 739 jest działką budowlaną, co potwierdzają także ustalenia organów. Z przedłożonego projektu zagospodarowania działki wynika, że budynek mieszkalny został zaprojektowany na działce nr 741/1 bezpośrednio przy granicy (bryła garażu) z tym, że w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią (nr 739) zaprojektowana jest pozostała część ( kolejna bryła) planowanego budynku.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż Wójt Gminy L. w piśmie z dnia 7 marca 2013r. wyjaśnił, że zapisy planu nie wskazują jednoznacznie czy wskazane odległości i sposób usytuowania budynku mieszkalnego dotyczą całej długości ściany budynku czy tylko jej części. Stąd też w ocenie Wójta budowa budynku mieszkalnego, którego część zaprojektowana jest bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej będzie zgodna z zapisami miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania gminy. W aktach sprawy znajduje się także pismo wnioskodawców z dnia 21 marca 2013r. wraz z dołączoną opinią G. F., członka Okręgowej Izby Urbanistów z/s w W., potwierdzającą stanowisko Wójta wyrażone we wskazanym piśmie. Dokumenty te nie zostały jednak należycie zweryfikowane i poddane właściwej ocenie, tak jak przewiduje to art. 107 § 3 k.p.a.

Mając zatem na uwadze zarówno treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. z dnia 9 grudnia 2009r. jak i powyższe okoliczności, podzielić należy stanowisko skarżących, iż warunek usytuowania budynku mieszkalnego przy wspólnej granicy działek budowlanych (zawarty w definicji zabudowy zespolonej - § 4 ust. 2 pkt 14), w realiach niniejszej sprawy należy uznać za spełniony, szczególnie w przypadku, gdy sąsiednia działka jest niezabudowana, zaś jedna ze ścian projektowanego budynku jest usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią w sposób, pozwalający na realizację w przyszłości na tejże działce sąsiedniej budynku ze ścianą przylegającą do tejże ściany. Nie ma przy tym znaczenia długość i wysokość projektowanej ściany ( szczególnie wobec braku zabudowy na działce sąsiedniej) oraz to, czy budynek jest jedno- lub wielobryłowy a także, iż jedynie ściana jednej z brył zlokalizowana jest bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Warunków i ograniczeń w tym zakresie nie zawierają postanowienia planu miejscowego. Powyższą tezę potwierdza zarówno znajdująca się w aktach opinia organu, który sporządził plan miejscowy dla Gminy L. - Wójta tej gminy, który wyraził pogląd, iż projektowana przez wnioskodawców zabudowa będzie zgodna z zapisami planu, a także w/w opinia członka Okręgowej Izby Urbanistów z/s w W., z której jednoznacznie wynika, iż planowany przez skarżących budynek jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy, iż treść § 4 ust. 2 pkt 14 planu, na który powołują się organy, nakazuje usytuowanie budynku mieszkalnego w zabudowie zespolonej, przy wspólnej granicy działek budowlanych, jednakże ów przepis nie zakazuje usytuowana tylko części ściany, czy też jednej ze ścian budynku w granicy z działką sąsiednią. Zatem nie można zaaprobować stanowiska organów, iż budynek mieszkalny winien być zaprojektowany w całości w granicy, bowiem uchwałodawca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie zakazał dopuszczenia lokalizacji części ściany budynku ( jednej bryły budynku) bezpośrednio przy granicy, przy jednoczesnej lokalizacji innej części tego samego budynku w określonej odległości od niej, w sytuacji gdy sąsiednia działka jest niezabudowana. Tym samym, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, to planowany przez inwestorów budynek, szczególnie w zakresie zbliżenia do granicy, będzie stanowił wyznacznik dla lokowania sąsiedniej zabudowy zespolonej.

W konsekwencji uznać należy zasadność zarzutów skargi, że zapisy wskazanej uchwały nie przewidują obowiązku by jedna ze ścian projektowanego budynku przylegała na całej długości do granicy działki sąsiedniej, w sytuacji gdy sąsiednia działka budowlana jest niezabudowana. Zwrócić należy również uwagę, że w planie brak jest także zapisu, który nakazywałby projektować zabudowę zespoloną w formie budynku stanowiącego bryłę jednolitą opartą na podstawie np. prostokąta, która całym, jednym bokiem bryły byłaby zbliżona do granicy działki.

Zdaniem sądu, nie mogą stanowić także podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę zapisy decyzji Starosty[...], wydanej na skutek innego wniosku skarżących, obejmującego inny projekt budowlany, podobnie jak i opinia Wójta Gminy L. wydana w trakcie postępowania zakończonego ową decyzją, z której wynika, że inny projekt budynku mieszkalnego, wolnostojącego, zlokalizowanego w odległości 1,5 m od granicy, jest niezgodny z zapisami miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania gminy. Zarówno bowiem inny projekt inwestorów jak i opinia organu dotycząca zgodności z planem innego projektu nie są objęte ramami przedmiotowego postępowania, zatem w żaden sposób nie mogą wpływać na jego przebieg i rzutować na treść rozstrzygnięcia kończącego niniejsze postępowanie.

W ocenie sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, także treść § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego w zabudowie jednorodzinnej sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, skoro przepis ten dopuszcza, przy działce o szerokości do 16 m (jak w rozpatrywanym przypadku) lokalizację budynku w odległości 1,5 m od granicy (a w takiej odległości dalsza cześć budynku, poza bryłą garażową jest usytuowana) nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia przedmiotowego projektu. Podobnie nie uzasadnia negatywnego rozstrzygnięcia § 12 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia (odnośnie bryły garażu), skoro z jego treści wynika, iż sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej, skoro sąsiednia działka jest niezabudowana, zaś z akt nie wynika by jej właściciel uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę obejmującą swym zakresem tę działkę.

Dodatkowo już wskazać należy, że z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął działania w kierunku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania w myśl art. art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów zarówno Prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego a także zapisów planu miejscowego dokonując oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszych motywach, w oparciu o wszechstronnie wyjaśnione okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu zgromadzonego i uzupełnionego stosownie do potrzeb materiału dowodowego, mając również na względzie obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.

Wobec powyższego, sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a..

O zwrocie kosztów postępowania sądowego sąd orzekł w punkcie drugim wyroku w oparciu o zapisy art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

k.ż.