Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1253/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Gospodarka mieniem
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 9a
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1, ust. 5, ust. 6, art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 67 ust. 1, ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 1, ust. 2, art. 74 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant specjalista Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 roku sprawy ze skarg A. W. na uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 października 2012 r. nr L/1031/12 , 29 czerwca 2012 r. nr XLIV/828/12 oraz 5 listopada 2014 r. nr XCVIII/2009/14 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia zasad sprzedaży, na rzecz najemców, samodzielnych lokali mieszkalnych, nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i garażami, stanowiących własność Gminy Łódź oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 17 listopada 2015 r. A. W., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 50, art. 51, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła skargę na :

- uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi nr XCVIII/2009/14 z dnia 5 listopada 2014 r., w zakresie § 1 i § 2;

- uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi nr XLIV 828/12 z dnia 25 lipca 2012 roku w zakresie § 1 ust. 1 i 4;

- uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi nr L/1031/12 z dnia 17 października 2012 roku w zakresie § 2 pkt 1b i 4.

Wszystkie powyższe uchwały wprowadzały zmiany w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXXXV/817/98 z dnia 29 kwietnia 1998 r. w sprawie ustalenia zasad sprzedaży na rzecz najemców samodzielnych lokali mieszkalnych, nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i garażami, stanowiących własność Gminy Łódź.

Zaskarżonym uchwałom skarżąca zarzuciła:

1/ naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez podjęcie uchwał, które spowodowały ujemne następstwa finansowe dla skarżącej związane z wykupem wynajmowanego lokalu, pomimo nierozpoznawania wniosku złożonego dnia 18 czerwca 2012 roku;

2/ naruszenie przepisu art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o podjęciu w dniu 29 maja 2013 roku uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LXIII/1335/13 zmieniającej uchwałę w sprawie ustalania zasad sprzedaży na rzecz najemców, samodzielnych lokali mieszkalnych, nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i garażami, stanowiących własność Gminy Łódź, która miała wpływ na ustalenie praw skarżącej przez to, że przyznawała bonifikatę najemcom, którzy po dniu 30 czerwca 2013 roku złożą wnioski o wykup lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach wybudowanych, wyremontowanych lub zmodernizowanych po dniu 10 lipca 1996 roku, podczas gdy wniosek o wykup lokalu A. W. pozostawał nierozpoznany przez organ samorządu terytorialnego od 18.06.2012 r., czym naraził skarżącą na szkodę;

3/ naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. poprzez zmianę uchwały przyznające skarżącym prawo do zakupu wynajmowanego lokalu od Gminy Łódź na korzystnych warunkach, bez zgody stron i wbrew słusznemu interesowi adresata uchwały.

Skarżąca, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 1a) p.p.s.a., wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XCVIII/2009/14 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 listopada 2014 r. w zakresie § 1 i 2, uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XLIV 828/12 z dnia 25 lipca 2011 roku w zakresie § 1 ust. 1 i 4 oraz uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr L/1031/12 z dnia 17 października 2012 r. w zakresie § 2 pkt 1b i 4 ewentualnie o stwierdzenie niezgodności tych uchwał z prawem i przyznanie skarżącej bonifikaty przy zakupie lokalu mieszkalnego w wysokości 90% ceny rynkowej. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu A. W. podniosła, iż złożyła wniosek o sprzedaż lokalu mieszkalnego w dniu 18 czerwca 2012 roku, natomiast wniosek ten został rozpoznany dnia 17 marca 2015 roku pismem nr [...], w którym Dyrektor Wydziału Praw do Nieruchomości w Departamencie Gospodarowania Majątkiem powołuje się na uchwały, które zostały podjęte przez Radę Miejską w Łodzi w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o sprzedaż lokalu przez skarżącą a dniem jego rozpoznania. Natomiast wcześniejszym pismem z dnia 22 listopada 2013 r. nr [...] Dyrektor Wydziału Praw do Nieruchomości w Departamencie Gospodarowania Majątkiem poinformował skarżącą, iż z uwagi na nieprawidłowe wydzielenie działki nr 23/19 położonej przy ul. A w Ł. zlecony został podział nieruchomości sąsiedniej, wobec czego zawieszono realizację wniosków o sprzedaż lokali mieszkalnych. W piśmie tym zaznaczono jednocześnie, iż zawieszenie realizacji wniosków nie będzie miało wpływu na wysokość udzielonej przy zakupie bonifikaty, która zgodnie z datą złożenia wniosku przysługiwała w wysokości 90% ceny rynkowej.

Skarżąca podniosła, iż zaskarżone uchwały naruszają jej interes prawny, o charakterze bezpośrednim, realnym oraz aktualnym, albowiem uniemożliwiają nabycie przedmiotowego lokalu za cenę obniżoną o bonifikatę, która uprzednio przysługiwała w wysokości 90%. Brzmienie przepisów zaskarżonych uchwał narusza zasadę zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej wyrażoną w treści art. 8 k.p.a., która jest jedną z fundamentalnych zasad porządku prawnego. W konsekwencji regulacja zawarta w § 2 uchwały z dnia 7 listopada 2014 roku naruszyła zasadę konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP, urzeczywistniająca zasadę sprawiedliwości społecznej, z której wynika zakaz nadawania prawu mocy wstecznej. Skarżąca, działając w oparciu o zagwarantowane jej przez Konstytucję i ustawę prawa, planowała bowiem własną sytuację prawną w oparciu o obowiązujące w danym czasie precyzyjne normy prawne, które znalazły potwierdzenie w piśmie z dnia 22.11.2013 r.

Wskazała również, iż organ samorządu terytorialnego naruszył przepis art. 155 k.p.a., albowiem uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1998 r. nr LXXXV/817/98, tworzyła dla skarżącej prawa nabyte w postaci przyznania uprawnienia do bonifikaty w wysokości 90% wartości rynkowej lokalu. Za takie prawo należy uznać uprawnienie do bonifikaty wynikające z w/w uchwały, stanowiące rozstrzygnięcie przysporzenia w sferze materialnoprawnej, które następnie zostało zmienione z naruszeniem przepisu art. 155 k.p.a. bez zgody stron i wbrew słusznemu interesowi adresata uchwały.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, organ wydając zaskarżone uchwały dopuścił się szeregu naruszeń prawa, a także naruszył obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a., wskutek czego skarżąca, działając zgodnie z zasadą zaufania do organów władzy publicznej, została pozbawiona nabytych praw.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta Łodzi wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, iż budynek, w którym znajduje się zajmowany przez skarżącą lokal nr [...] usytuowany w Łodzi przy ul. A został wyremontowany przez Miasto Łódź w 2003 roku, a zasady sprzedaży lokali w takich budynkach reguluje uchwała nr IX/114/03 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 marca 2003 r. w sprawie przyznawania pierwszeństwa w nabywaniu lokali usytuowanych w budynkach wybudowanych i wyremontowanych lub zmodernizowanych po 10 lipca 1996 r. w ramach programu remontowo-modernizacyjnego ich najemcom oraz określenia zasad sprzedaży (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 109, poz. 1081, ze zm.: z 2005 r. Nr 264 poz. 2609 oraz z 2006 r. Nr 322, poz. 2501). W uchwale tej nie przewidziano bonifikat przy wykupie lokali mieszkalnych. W dniu 29 maja 2013 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę Nr LXIII/1335/13 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalania zasad sprzedaży na rzecz najemców, samodzielnych lokali mieszkalnych, nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i garażami, stanowiących własność Gminy Łódź (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 3 czerwca 2013 r. poz. 3039) i przyznała najemcom, którzy po dniu 30 czerwca 2013 r. złożą wnioski o wykup lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach wybudowanych, wyremontowanych lub zmodernizowanych po dniu 10 lipca 1996 r. bonifikaty w wysokości od 5% do 40 % (§8 ust. 4 i 5 uchwały). Najemcy tych lokali zostali pozbawieni bonifikat przy ich wykupie uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 listopada 2014 r. Nr XCVIII/2009/14, która w § 2 stanowi, iż "wnioski o wykup lokali mieszkalnych złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, będą realizowane zgodnie z zasadami określonymi w § 1"

Pełnomocnik Miasta Łódź podkreślił, iż zgodnie z zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy ma kompetencje do wydawania ogólnych przepisów, na podstawie których prezydent miasta może udzielać bonifikaty. Rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy, w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości, jak np. stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynkach itp.

W odpowiedzi na skargę zaznaczono jednocześnie, iż wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w uzasadnieniu skargi, Rada Miejska w Łodzi nie mogła naruszyć ani art. 8, ani art. 9, a nade wszystko art. 155 k.p.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie nie była wydawana decyzja administracyjna w rozumieniu tego przepisu, a wskazany organ gminy nie stosował k.p.a., ale podejmował uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 6, ust. 6a, ust. 6b, art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie sposób zatem uznać, w ocenie pełnomocnika Miasta Łódź, że przez podjęcie zaskarżonych uchwał Rada Miejska w Łodzi naruszyła wskazane przez skarżącą przepisy k.p.a. czy też jej interes prawny. Organ ten bowiem miał i ma możliwość kształtowania zasad sprzedaży na rzecz najemców nieruchomości gminnych w taki sposób, który odpowiada przepisom prawa, będących podstawą stanowienia w tym przedmiocie oraz dbałość o własność komunalną i finanse publiczne.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż data uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XLIV 828/12 omyłkowo podana została w skardze jako: 25 lipca 2012 r., zamiast: 29 czerwca 2012 r.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. w spr. o sygn. akt III SA/Łd 1254/15 i III SA/Łd 1255/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt III SA/Łd 1253/15 (w przedmiocie uchwały L/1031/12 z dnia 17 października 2012 roku) sprawy o sygn. akt III SA/Łd 1254/15 (w przedmiocie uchwały nr XLIV 828/12 z dnia 29 czerwca 2012 roku) i III SA/Łd 1255/15 (w przedmiocie uchwały nr XCVIII/2009/14 z dnia 5 listopada 2014 r.). Powołany przepis stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie ze względu na stronę skarżącą, stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, sprawy pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu. Uzasadnione było więc połączenie postępowań sądowych do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawy o sygn. III SA/Łd 1254/15 i III SA/Łd 1255/15 zakreślono w repertorium sądowym, a wszystkie sprawy prowadzone są obecnie pod sygn. akt III SA/Łd 1253/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi A. W. nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości, słuszności czy też zasad współżycia społecznego.

Przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a.

Zauważyć należy również, że podstawę prawną skarg wniesionych w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), dalej: "u.s.g".

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika zatem, że warunkiem formalnym dopuszczalności skargi jest uprzednie bezskuteczne wezwanie organu, który podjął uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Natomiast przesłankę przedmiotową dopuszczalności skargi stanowi podjęcie uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Skarżąca pismem z dnia 20 czerwca 2015 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Łodzi: 8 lipca 2015 r.) adresowanym do Rady Miejskiej w Łodzi, powołując się na przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., wystosowała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podnosząc w nim, że uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr XCVIII/2009/14 z dnia 5 listopada 2014 r. w zakresie brzmienia § 1 i 2, Nr XLIV 828/12 z dnia 29 czerwca 2012 roku w zakresie § 1 ust. 1 i 4 oraz Nr L/1031/12 z dnia 17 października 2012 roku w zakresie § 2 pkt 1b, 4, zmieniające uchwałę w sprawie ustalenia zasad sprzedaży, na rzecz najemców, samodzielnych lokali mieszkalnych, nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i garażami, stanowiących własność Gminy Łódź w sposób istotny naruszają prawo, w szczególności art. 8 i art. 155 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Wobec negatywnej odpowiedzi (pismo z dnia 13 października 2015 r. przesyłające uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 października 2015 r. nr XVIII/403/15) skarżąca wniosła w dniu 17 listopada 2015 r. skargę do sądu. Uznać zatem należało, że warunek formalny dopuszczalności skarg został spełniony. Przyjąć należało również, że skargi zostały wniesione w terminie, a to dlatego, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi na wystosowane wezwanie pismem doręczonym w dniu 19 października 2015 r. (k. 14 i 15 akt sądowych), a skargi wniesione zostały w dniu 17 listopada 2015 r.

Oceniając wystąpienie przesłanki przedmiotowej tj. rozważając czy kwestionowane uchwały zostały podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, sąd dokonał oceny przedmiotu i zakresu objętego uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi Nr XCVIII/2009/14 z dnia 5 listopada 2014 r., Nr XLIV 828/12 z dnia 29 czerwca 2012 roku oraz Nr L/1031/12 z dnia 17 października 2012 roku, zmieniającymi uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXXXV/817/98 z dnia 29 kwietnia 1998 r. w sprawie ustalenia zasad sprzedaży, na rzecz najemców, samodzielnych lokali mieszkalnych, nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i garażami, stanowiących własność Gminy Łódź.

Zakres działania rady miejskiej, będącej organem stanowiącym i kontrolnym w gminie (art. 15 ust. 1 u.s.g.) określony został w art. 18 ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), określanej dalej skrótem u.g.n. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.g.n., sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej stosownie do przepisów rozdziału 4, Działu II. Z powołanego w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXXXV/817/98 z dnia 29 kwietnia 1998 roku art. 34 ust. 1, 5, 6 i art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 67 ust. 1, 3, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 2, 4, art. 72 ust. 1,2, art. 74 ust. 1 u.g.n. wynika, że uchwała ta określa między innymi nieruchomości (ze wskazaniem osób posiadających prawo pierwszeństwa w ich nabyciu) przeznaczone do sprzedaży w trybie bezprzetargowym.

Oceniając charakter prawny tej uchwały sąd doszedł do wniosku, że uchwała Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXXXV/817/98 z dnia 29 kwietnia 1998 r. w sprawie w sprawie ustalenia zasad sprzedaży, na rzecz najemców, samodzielnych lokali mieszkalnych, nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i garażami, stanowiących własność Gminy Łódź jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że zaskarżone uchwały Rady Miejskiej w Łodzi: Nr XCVIII/2009/14 z dnia 5 listopada 2014 r., Nr XLIV 828/12 z dnia 29 czerwca 2012 roku oraz Nr L/1031/12 z dnia 17 października 2012 roku, zmieniające wcześniejszą uchwałę tego organu w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami również są uchwałami w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uznając zatem skargi wniesione w niniejszej sprawie na uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr XCVIII/2009/14 z dnia 5 listopada 2014 r., Nr XLIV 828/12 z dnia 29 czerwca 2012 roku oraz Nr L/1031/12 z dnia 17 października 2012 roku za dopuszczalne, sąd zobowiązany był rozważyć, czy skarżąca legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia tych uchwał oraz czy uchwały te naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przewidziana w tym przepisie konstrukcja naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących ma charakter złożony i obejmuje dwa elementy :

1/ wystąpienie negatywnego skutku w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej lub aktu stanowienia prawa,

2/ niezgodność z prawem (w znaczeniu przedmiotowym) zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej wywołało.

Innymi słowy mówiąc, do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego dającego podstawę do uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. dochodzi, gdy uchwała skutkująca zniesieniem, ograniczeniem, uniemożliwieniem realizacji prawa (uprawnienia) skarżącego jest jednocześnie dotknięta istotnym naruszeniem prawa. Tylko istotne naruszenie prawa kwestionowaną uchwałą może bowiem skutkować, w świetle przepisu art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 u.o.s.g. stwierdzeniem nieważności uchwały, co zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. jest podstawową formą weryfikacji uchwały w przypadku uwzględnienia skargi (podobnie w wyroku NSA z dnia 4 sierpnia1998 r., sygn. Akt SA/Rz 771/98, niepubl.).

Nie mniej jednak przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonych uchwał, w zakresie zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd obowiązany jest w pierwszej kolejności do dokonania oceny legitymacji strony skarżącej. Dopiero, bowiem ustalenie, że skarżąca posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwały organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uwarunkowana jest posiadaniem przez skarżącą interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone niezgodnymi z prawem uchwałami organu gminy. Brak interesu prawnego po stronie skarżącej wyłącza dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonych uchwał i prowadzi do oddalenia skargi z uwagi na brak legitymacji materialnej skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, System Informacji Prawnej LEX nr 437511; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, System Informacji Prawnej LEX nr 470910; wyrok SN z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87, - niepubl. oraz postanowienie NSA z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, System Informacji Prawnej LEX nr 280389).

Stosownie do powyższego, w odniesieniu do oceny legitymacji procesowej skarżącej, stwierdzić należało, iż nie służy jej legitymacja do wniesienia niniejszych skarg w oparciu o cytowany wyżej przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., który wiąże prawo do wniesienia skargi z istnieniem naruszenia interesu prawnego, który musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną strony.

Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., jest bowiem kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, System Informacji Prawnej LEX nr 470930, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, System Informacji Prawnej LEX nr 463973). Na aprobatę zasługuje również pogląd, że źródłem interesu prawnego nie może być procedura uchwałodawcza, a to z racji jej służebnego i subsydiarnego charakteru względem prawa materialnego. Błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile, bowiem w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami (por. W. Kisiel, "Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych" [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 3(24)/2009, s. 36-37).

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się ponadto, przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00 - niepubl. oraz z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, System Informacji Prawnej LEX nr 80699).

Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przed działalnością uchwałodawczą gminy przesądza o braku legitymacji i - o ile w sytuacji takiej po stronie skarżącego istnieje interes w zaskarżeniu aktu - to przybiera on postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dostrzec trzeba również, że skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru powszechnego, a zatem nie może być ona wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Sama jedynie sprzeczność uchwały z prawem nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała ta wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Dla ochrony porządku prawnego na gruncie ustawy o samorządzie gminnym legitymację przyznano jedynie organowi nadzoru nad działalnością gminną (art. 91 ust. 1). Służy ona również prokuratorowi lub Rzecznikowi Praw Obywatelskich, którzy na mocy art. 8 p.p.s.a. mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

W rozpoznawanej sprawie A. W. podniosła w skargach, iż zaskarżone uchwały naruszają jej interes prawny, o charakterze bezpośrednim, realnym oraz aktualnym, albowiem uniemożliwiają nabycie zajmowanego przez nią przedmiotowego lokalu mieszkalnego za cenę obniżoną o bonifikatę, która uprzednio przysługiwała w wysokości 90%. Zdaniem skarżącej, brzmienie przepisów zaskarżonych uchwał narusza zasadę zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej wyrażoną w treści art. 8 k.p.a., a w konsekwencji regulacja zawarta w § 2 uchwały z dnia 7 listopada 2014 roku narusza zasadę konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP, z której wynika zakaz nadawania prawu mocy wstecznej. Wskazała również, iż organ samorządu terytorialnego naruszył przepis art. 155 k.p.a., albowiem uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1998 r. nr LXXXV/817/98, tworzyła dla skarżącej prawa nabyte w postaci przyznania uprawnienia do bonifikaty w wysokości 90% wartości rynkowej lokalu. Za takie prawo należy uznać, zdaniem strony, uprawnienie do bonifikaty wynikające z w/w uchwały stanowiące rozstrzygnięcie przysporzenia w sferze materialnoprawnej, które następnie zostało zmienione z naruszeniem przepisu art. 155 k.p.a. bez zgody stron i wbrew słusznemu interesowi adresata uchwały.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie była wydawana decyzja administracyjna w rozumieniu tego przepisu, a wskazany organ gminy nie stosował k.p.a., ale podejmował uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 6, ust. 6a, ust. 6b, art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem podstaw, aby uznać, że przez podjęcie zaskarżonych uchwał Rada Miejska w Łodzi naruszyła wskazane przez skarżącą przepisy k.p.a. czy też jej interes prawny. Z powołanych bowiem przez skarżącą przepisów postępowania administracyjnego czy też Konstytucji RP nie można wywieść żadnego przysługującego jej interesu prawnego, który miałby charakter realny, bezpośredni i konkretny.

Zauważyć trzeba, że zaskarżonymi do sądu uchwałami Rada Miejska w Łodzi zmieniła wybrane postanowienia wcześniej podjętej uchwały w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta. Skarżąca sprzeciwia się temu, uznając taką zmianę za krzywdzącą, albowiem zmiana uchyla m. in. przepisy pozwalające na nabycie mieszkania z bonifikatą. Aby przyjąć, że uchwała ta narusza interes prawny skarżącej, należałoby wykazać, że przepisy prawa przewidują dla najemców lokali przeznaczonych do sprzedaży uprawnienie do żądania udzielenia im bonifikaty w drodze uchwały rady gminy. Tylko wtedy skarżąca mogłaby się sprzeciwiać uchwale, likwidującej taką bonifikatę. Tezy takiej w świetle obowiązujących przepisów nie da się uzasadnić.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanych unormowań stanowi przepis art. 68 ust. 1 u.g.n., który przewiduje, że jeżeli nieruchomość sprzedawana jest, jako lokal mieszkalny, właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. Udzielenie zatem bonifikaty od ustalonej ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu, uwarunkowanym dodatkowo koniecznością uzyskania zgody wojewody albo rady lub sejmiku na udzielenie rzeczonej bonifikaty. Taki wniosek nasuwa się przede wszystkim z analizy użytego przez ustawodawcę zwrotu "może udzielić". W konsekwencji więc, uznaniu organu administracyjnego pozostawiono nie tylko kwestię, czy w ogóle udzielić nabywcy stosownej bonifikaty, ale także określanie jej zakresu. Zarówno udzielenie bonifikaty jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc, to właściciel nieruchomości (reprezentowany przez odpowiedni organ) decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak - to w jakiej wysokości. Skoro udzielenie bonifikaty nie jest obowiązkiem organu, nie można zatem przyjąć, że nabywca nieruchomości ma roszczenie o jej udzielnie. W tej sytuacji uchwała rady, uchylająca wcześniejsze postanowienia dotyczące udzielania bonifikat, nie narusza interesu prawnego skarżącej, albowiem nie może ona skutecznie domagać się, aby w gminie obowiązywały przepisy przewidujące sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz najemców z określoną bonifikatą. Wskazywanie przez skarżącą, że bez takiej obniżki ceny nie jest w stanie pokryć kosztów zakupu mieszkania, jest wyrazem jedynie jej interesu faktycznego.

Stwierdzić zatem należy, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przyznają skarżącej prawa podmiotowego do korzystania z bonifikaty, lecz stwarzają jedynie możliwość jej zastosowania przez uprawione organy, uzależniając jej zastosowanie i zakres wyłącznie od ich woli. W tej sytuacji zmiany ustalania zasad sprzedaży, na rzecz najemców, samodzielnych lokali mieszkalnych, nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i garażami, stanowiących własność Gminy Łódź, wprowadzone zaskarżonymi uchwałami nie pozbawiają strony, nie ograniczają, ani też nie uniemożliwiają stronie realizacji uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Zmienione zaskarżonymi uchwałami regulacje nie naruszają również prawa, skoro zastosowanie bonifikaty łącznie z kryteriami jej stosowania pozostawione jest uznaniu uprawnionych organów

W orzecznictwie sądowym dominuje ponadto pogląd, w myśl którego, w świetle przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy, w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości, jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, ilość lokali w budynku itp. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 483/04, System Informacji Prawnej LEX nr 297157, czy też wyrok NSA z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt I OSK 193/05, System Informacji Prawnej LEX nr 194736).

Nadto podkreślenia wymaga, że budynek, w którym znajduje się zajmowany przez skarżącą lokal nr [...], usytuowany w Łodzi przy ul. A, jak wynika ze skargi i odpowiedzi na skargę, został wyremontowany przez Miasto Łódź w 2003 roku, a zasady sprzedaży lokali w takich budynkach reguluje uchwała nr IX/114/03 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 marca 2003 r. w sprawie przyznawania pierwszeństwa w nabywaniu lokali usytuowanych w budynkach wybudowanych i wyremontowanych lub zmodernizowanych po 10 lipca 1996 r. w ramach programu remontowo-modernizacyjnego ich najemcom oraz określenia zasad sprzedaży (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 109, poz. 1081, ze zm.: z 2005 r. Nr 264 poz. 2609 oraz z 2006 r. Nr 322, poz. 2501). W uchwale tej w ogóle nie przewidziano bonifikat przy wykupie lokali mieszkalnych. W dniu 29 maja 2013 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę Nr LXIII/1335/13 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalania zasad sprzedaży na rzecz najemców, samodzielnych lokali mieszkalnych, nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i garażami, stanowiących własność Gminy Łódź (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 3 czerwca 2013 r. poz. 3039) i przyznała najemcom, którzy po dniu 30 czerwca 2013 r. złożą wnioski o wykup lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach wybudowanych, wyremontowanych lub zmodernizowanych po dniu 10 lipca 1996 r. bonifikaty w wysokości od 5% do 40 % (§ 8 ust. 4 i 5 uchwały). Jednak regulacje tej uchwały zmieniającej nie mogę mieć zastosowania w stosunku do skarżącej, bowiem z akt sprawy wynika (k. 36 - 38 akt sądowych), że złożyła ona wniosek o wykup lokalu w dniu 18 czerwca 2012 r. Najemcy lokali wybudowanych i wyremontowanych lub zmodernizowanych po 10 lipca 1996 r. zostali pozbawieni powyższych bonifikat przy ich wykupie uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 listopada 2014 r. Nr XCVIII/2009/14, która w § 2 stanowi, iż "wnioski o wykup lokali mieszkalnych złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, będą realizowane zgodnie z zasadami określonymi w § 1". Zatem uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XCVIII/2009/14 z dnia 5 listopada 2014 r., nr XLIV 828/12 z dnia 29 czerwca 2012 roku oraz nr L/1031/12 z dnia 17 października 2012 roku, nie zawierają i nie zmieniają regulacji odnoszących się do skarżącej, bowiem wniosek o wykup lokalu gminnego złożyła przed datą 30 czerwca 2013 r.

Zarzut, iż organ nie zawiadomił skarżącej o zmianach, które nastąpiły w zasadach sprzedaży, na rzecz najemców, samodzielnych lokali mieszkalnych, nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i garażami, stanowiących własność Gminy Łódź w okresie od złożenia przez nią wniosku do dnia jego rozpoznania, uznać należy za bezpodstawny, skoro wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu uchwały Rady Miejskiej w Łodzi podlegały stosownej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Skarżąca miała zatem możliwość zapoznania się z ich treścią.

Oceniając zatem legitymację procesową skarżącej w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., sąd uznał w niniejszej sprawie, że zaskarżone uchwały nie naruszają jej interesu prawnego.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi A. W. podlegały oddaleniu.

ms