Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 164/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska, Małgorzata Stahl, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wandy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 655/03 w sprawie ze skargi Wandy S. na decyzję Wojewody P. z dnia 27 marca 2003 r. (...) w przedmiocie zwrotu waloryzowanego odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 lipca 2004 r. oddalił skargę Wandy S. na decyzję Wojewody z dnia 27 marca 2003 r. w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia 22 maja 2002 r. Prezydent Miasta G., orzekł o zwrocie na rzecz Wandy S., Alicji C., Zdzisława S. i Eugeniusza S. niezabudowanej nieruchomości położonej w G. przy ul. P., stanowiącej obecnie wydzielone geodezyjnie działki nr 54/2 o pow. 506 m2 i 54/4 o pow. 4.075 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Jednocześnie organ ustalił na kwotę 17.614 zł przypadające do zwrotu na rzecz Gminy Miasta G. zwaloryzowane odszkodowanie zobowiązując wskazane wyżej osoby do jego zapłaty w określonej wysokości i terminie.

Organ ustalił, że decyzją administracyjną z dnia 9 lipca 1977 r. (...) Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. S., stanowiącej dawniej działkę nr 28 o pow. 4.646 m2 /obecnie działki nr 54/2 i 54/4/ z całej nieruchomości o pow. 9 136 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW (...) z przeznaczeniem pod budowę szpitala.

W dniu wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Edwarda S.

Organ ustalił, że wywłaszczenie polegało na przymusowym odjęciu właścicielowi prawa własności do wymienionej części nieruchomości za odszkodowaniem w wysokości 55.752 /starych/ złotych.

Ponadto ustalił, że nieruchomość do dziś nie została wykorzystana na cele wynikające z przejęcia.

Spadkobiercy Edwarda S., którzy swoje następstwo prawne wykazali stosownymi postanowieniami sądu o stwierdzenie nabycia praw do spadku, tj. Wanda S., Alicja C., Zdzisław S. i Eugeniusz S. /Wiesław S. zrzekł się swoich uprawnień do żądania zwrotu na rzecz Zdzisława S./ złożyli wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, uzasadniając go brakiem realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego uznał za zasadne żądanie wnioskodawców i orzekł o zwrocie opisanych wyżej działek za jednoczesnym zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego Edwardowi S.

Wysokość zwaloryzowanego odszkodowania ustalono przy tym przy zastosowaniu średniorocznych wskaźników cen towarów i usług ustalonych i ogłoszonych przez Prezesa GUS.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wanda S., która zakwestionowała sposób waloryzacji odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miasta G. Zdaniem odwołującej organ nieprawidłowo naliczył odsetki od momentu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, tj. od 1977 r. w sytuacji, w której Edward S. kwotę w wysokości 55.752 /starych/ złotych otrzymał dopiero w 1983 r.

Wojewoda P. decyzją z dnia 27 marca 2003 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została w 1977 r. na mocy decyzji z dnia 9 lipca 1977 r., którą to decyzją ustalono również na rzecz byłego właściciela odszkodowanie w wysokości 55.572 /starych/ złotych "jako należność za grunt".

Organ odwoławczy wskazał, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby wypłata odszkodowania nastąpiła w innej dacie, aniżeli w roku 1977, a Wojewoda P. dwukrotnie występował do strony odwołującej z prośbą o informację, na jakiej podstawie opiera swoje twierdzenie, że odszkodowanie wypłacone zostało dopiero w roku 1983.

Ponieważ strona nie przedstawiła żadnych dokumentów na potwierdzenie podniesionych zarzutów organ odwoławczy uznał, że przyjęcie roku 1977, jako terminu początkowego waloryzacji odszkodowania było prawidłowe.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wanda S. ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji precyzując, że wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nastąpiła w 1981 r.

W ocenie skarżącej waloryzacja wypłaconego w tym okresie odszkodowania powinna być dokonana w odniesieniu do wysokości średnich miesięcznych wynagrodzeń podanych przez GUS w 1981 r. i 2002 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę, wskazał, że sąd rozpatrując skargę uprawniony jest do jej rozpatrzenia w trybie uproszczonym, jeżeli spełnione zostały ustawowe przesłanki określone w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 tej ustawy sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadne z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Uczestniczka postępowania Alicja C. w dniu 16 lutego 2004 r. złożyła taki wniosek, czemu nie sprzeciwili się Wojewoda P., skarżąca oraz pozostali uczestnicy postępowania.

W ocenie Sądu I instancji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zgodne są z prawem. Sąd stwierdził, że spełnione zostały, określone w art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości na rzecz następców prawnych poprzedniego właściciela. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy pociąga za sobą obowiązek zwrotu Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania oraz nieruchomości zamiennej, o ule była ona przyznana w ramach odszkodowania /art. 140 ust. 1 cyt. wyżej ustawy/.

Zasady rozliczeń między Skarbem Państwa lub gminą a osobą, na której rzecz następuje zwrot nieruchomości, regulują przepisy art. 139-141 oraz art. 217 ust. 2 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podlegająca zwrotowi kwota odszkodowania jest waloryzowana. Ponadto Sąd wskazał, iż zgodnie z postanowieniami art. 140 ust. 2 ustawy zwaloryzowana kwota nie może być wyższa od wartości rynkowej nieruchomości w dniu zwrotu a stosownie do art. 217 ust. 1 ustawy jeżeli zwrot dotyczy nieruchomości wywłaszczonej przed dniem 5 grudnia 1990 r. to kwota zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi nie może przekroczyć 50% aktualnej wartości nieruchomości. W przepisie art. 5 ustawy ustanowione zostały zasady waloryzacji kwot należnych z różnych tytułów określonych w ustawie /np. przy waloryzacji z tytułu rozliczeń przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości/. Oparte są one na wskaźniku zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w "Monitorze Polskim".

Do czasu uruchomienia tego mechanizmu ustawodawca w art. 227 ustawy, dla zachowania realności rozwiązań zawartych w ustawie, wprowadził do nie zasady przejściowej waloryzacji opartej na wskaźnikach cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłoszonych przez Prezesa GUS.

Z tych też względów zarzut skarżącej dotyczący nieprawidłowego zastosowania wskaźnika waloryzacji, bez odniesienia do wysokości średniego miesięcznego wynagrodzenia, nie mógł zostać uwzględniony.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami takiego wskaźnika nie przewiduje.

Ponadto w ocenie Sądu I instancji skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nastąpiła w innej dacie od tej, którą przyjęły organy.

Od wyroku tego skargę kasacyjną złożyła Wanda S., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przez niesłuszne i nieuzasadnione niezastosowanie art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz dokonanie wykładni przepisów ustawy niezgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, względnie o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale I Konstytucji, zatem stanowi zasadę prawną o kardynalnym znaczeniu. Dyrektywa wynikająca z tego przepisu w toku niniejszego postępowania została przez organy administracyjne w sposób rażący zignorowana.

W ocenie skarżącej zastosowanie przez organy administracyjne niektórych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności jej art. 217 ust. 2, art. 227, doprowadziło do rażącego pokrzywdzenia skarżącej oraz pozostałych uczestników postępowania. Wypłacone Edwardowi S. odszkodowanie w kwocie 55.752 /starych/ złotych w chwili dokonywania wypłaty stanowiło równowartość około dwóch średnich pensji według wskaźników publikowanych przez GUS. Z kolei żądane przez Prezydenta Miasta G. zwaloryzowane odszkodowanie w kwocie 17.614 zł stanowi równowartość około ośmiu średnich pensji. W ten sposób, zdaniem skarżącej, doszło niejako do "obejścia od tyłu" wskazanego wyżej art. 21 ust. 2 Konstytucji, tak jakby wskazane tam "słuszne odszkodowanie" należało się nie prawowitym właścicielom, lecz wywłaszczającemu organowi. Zastosowanie przyjętych w ustawie wskaźników waloryzacji prowadzi do rażącego pokrzywdzenia następców prawnych Edwarda S. i nie da się pogodzić z zasadą państwa prawnego. Organ administracji domaga się od następców Edwarda S. zwaloryzowanego odszkodowania, którego wysokość w chwili obecnej zbliżona jest w stopniu znacznym do rzeczywistej wartości nieruchomości, w sytuacji gdy odszkodowanie wypłacone Edwardowi S. w żaden sposób tej wartości nie odzwierciedla.

Ponadto wskazano, że zgodnie z dyspozycją art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w razie zmniejszenia się wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, organ administracyjny ma obowiązek zmniejszyć odszkodowanie o kwot równą różnicy wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu. Organy administracyjne, wbrew swemu obowiązkowi, nie wzięły tej okoliczności pod uwagę, Przedmiotowa nieruchomość w momencie wydawania decyzji o wywłaszczeniu była nieruchomością rolną, na której możliwe było prowadzenie produkcji roślinnej. W dniu dzisiejszym nieruchomość ta w znacznym stopniu zanieczyszczona jest odpadami pobudowlanymi i wymaga kosztownej rekultywacji. Okoliczność ta nie została uwzględniona przez organy administracyjne, co podobnie jak wskazany wyżej sposób waloryzacji odszkodowania, prowadzi do nieuzasadnionego i rażącego pokrzywdzenia uczestników postępowania.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie od uwagę nieważność postępowania sądowego.

Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą określone w tym przepisie przesłanki nieważności Sąd dokonał oceny zaskarżonego wyroku stosownie do wskazanej podstawy i uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, iż stosownie do art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem. Tak więc zarzut niezastosowania przez Sąd art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest całkowicie chybiony.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten odnosi się do organu administracji publicznej wydającego decyzję w I instancji.

Jednakże w postępowaniu kasacyjnym ocenie podlega wyrok Sądu I instancji. Natomiast Sąd nie miał żadnych podstaw do stosowania tego przepisu. Ani bowiem w postępowaniu administracyjnym, ani sądowym nie zostały ujawnione jakiekolwiek okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Nie jest również zasadny zarzut dokonania przez Sąd wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami niezgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przede wszystkim powołany przepis Konstytucji odnosi się do kwestii wywłaszczania nieruchomości i odszkodowania, a więc nie dotyczy niniejszej sprawy.

Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organy prawidłowo zastosowały przepisy dotyczące kwestii zwrotu odszkodowania i waloryzacji tego odszkodowania., Wręcz niezrozumiała jest podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, iż ustalona wysokość zwaloryzowanego odszkodowania podlegająca zwrotu zbieżna jest w znacznym stopniu do rzeczywistej wartości nieruchomości. Jak to bowiem wynika z opinii uprawnionego rzeczoznawcy wartość rynkowa nieruchomości wynosi 415.650 zł, natomiast wysokość odszkodowania - 17.614 zł. Tak więc stanowi ona ok. 1/4 aktualnej wartości nieruchomości.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.