Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 368/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Katarzyna Bednarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdził nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podkreślił, że mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej podlegało komunalizacji z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W okresie wyłożenia dokumentów nie wpłynęły zastrzeżenia ze strony osób fizycznych i osób prawnych. Wojewoda [...] uznał zatem, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania spełnia przesłanki do komunalizacji z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona mienie ogólnonarodowe, a uprawnienia właścicielskie w stosunku do niej wykonywał w imieniu Skarbu Państwa - terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., stwierdzającą nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest nietrafny, ponieważ przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Na tle przepisów art. 5 ust. 1 powołanej ustawy należy odróżnić władztwo administracyjno-prawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. nowelizującej tę ustawę. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. dotyczy gruntów będących własnością Skarbu Państwa, znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu jemu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, które stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Przepis ten nie dotyczy zatem tych gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. wprawdzie znajdowały się w posiadaniu PKP, jednakże od dnia 27 maja 1990 r. nie były już własnością Skarbu Państwa, ale - jak w niniejszej sprawie - właściwej gminy.

Nietrafnie odwołujący wskazuje również na przepisy art. 2 i art. 3 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) oraz na przepisy § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). Żaden z wymienionych przepisów nie może być traktowany jako stanowiący podstawę powstania na rzecz PKP zarządu bądź użytkowania nieruchomości będących we władaniu PKP.

Niezrozumiałe jest w konsekwencji również twierdzenie odwołującego, jakoby art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, z późn. zm.) mógł stać na przeszkodzie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Z przepisu tego (w pierwotnym brzmieniu) w żadnym wypadku nie wynikało, aby miał on kreować bądź choćby potwierdzać prawa zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości.

Również powoływane rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568, z późn. zm.), zarówno w okresie II Rzeczypospolitej, jak i po II wojnie światowej, było nowelizowane. Artykuł 4 tekstu jednolitego z 1948 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312; tekst przedwojenny z natury rzeczy nie mógł mieć zastosowania do nieruchomości znajdującej się poza granicami II Rzeczypospolitej) wspominał o objęciu w zarząd i użytkowanie całego majątku nieruchomego "wszystkich linii kolejowych". Zarówno ten przepis, jak też art. 6 ust. 1, mogły być interpretowane tylko jako odnoszące się do czynności (czy wykonywania) zarządu. Nieuprawnione byłoby bowiem twierdzenie, aby nowelizacja rozporządzenia Prezydenta RP prowadziła do nabycia przez Polskie Koleje Państwowe zarządu i użytkowania nieruchomości ex lege.

Zarząd nieruchomością nie mógł, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, powstać na rzecz PKP z mocy samego prawa. Nie wiadomo zresztą, jak następowałoby takie nabycie. Akt normatywny musiałby bowiem wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości albo przynajmniej określać ich granice, co w przypadku PKP nigdy nie miało miejsca. W Polsce jedynie wyjątkowo mogło nastąpić nabycie przez określony podmiot zarządu (użytkowania) nieruchomości ex legę. Można w związku z tym powołać jako przykład wyłączenie komunalizacji nieruchomości stanowiących własność państwową, które znajdowały się w dniu 27 maja 1990 r. w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego. Status Tatrzańskiego Parku Narodowego jako jednostki państwowej wynika jednak z jednoznacznych uregulowań zawartych w przepisach ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180) i przepisach wykonawczych do niej.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2006 r. złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie

państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego błędną

wykładnię i stwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość gruntowa należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy nieruchomość ta stanowiła mienie "PKP" S.A. w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia,

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Miejskiej W., w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego i nie podlega w związku z tym komunalizacji.

Strona skarżąca podkreśliła w skardze, że organ administracyjny pominął w całości uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności pominął uregulowania objęte art. 16 tej ustawy, zgodnie, z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Przepis ust. 2 tego artykułu stanowił, że mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku jego działalności. Kolejny ustęp stanowił, że PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie. Natomiast w ustępie 4 wskazano, że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Ponieważ w sprawie bezspornym jest, że strona skarżąca dysponowała przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, to nieruchomość ta stała się jej mieniem, co do którego odwołująca się wykonywała wszelkie uprawnienia. W związku z powyższym nieruchomość ta nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak błędnie przyjmuje to organ pierwszej instancji. Nie została, więc spełniona przesłanka przewidywana w normie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie, że PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowe nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), wiąże przejście na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nabytą na podstawie art. 2 ust.1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U Nr 13, poz. 87, z późn. zm.), co potwierdza załączone do akt zaświadczenie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2002 r.

Zasadnie organ drugiej instancji podkreślił, że na tle przepisów art. 5 ust. 1 powołanej ustawy należy odróżnić władztwo administracyjno-prawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. W orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. I OSK 1259/05) utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Posiadanie jako stan faktyczny nie dawało natomiast tytułu prawnego do nabycia prawa zarządu, jak również nie stanowiło przeszkody w nabyciu tego prawa przez gminy w drodze komunalizacji.

Brak po stronie PKP tytułu prawnego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" nie zostało ujęte.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez organy orzekające w sprawie, że dla PKP prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie wynika także z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Strona skarżąca powołała się w skardze na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138), zgodnie, z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, że z przepisu tego w żadnym wypadku nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.