Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 466/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 14 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[....]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 uchyla decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.


UZASADNIENIE

Skarga D. K. (dalej: "strona" lub "skarżący") dotyczy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor OR ARiMR") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Kierownik BP ARiMR" lub "organ pierwszej instancji") z "[...]" w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (dalej: "PRŚK") na rok 2018.

Z akt sprawy wynika, że strona w dniu 14 czerwca 2018 r. złożyła wniosek o przyznanie na rok 2018 jednolitej płatności obszarowej oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, w tym kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 5 wariant 5 - półnaturalne łąki świeże - (K-1).

Następnie strona złożyła oświadczenie eksperta przyrodniczego z 15 maja 2018 r. (K-4), Informację zawierającą wymogi określone przez eksperta z 15 maja 2018 r. (K-5) oraz kopię planu działalności rolnośrodowiskowej (K-6) i dokumentację przyrodniczą (K-7). Zaś organ załączył do akt tabelkę nazwaną "Historią TUZ" (K-8) obejmującą lata 2013- 2017.

Strona w dniu 23 maja 2019 r. złożyła wniosek o wyznaczenie MKO (maksymalny obszar kwalifikowalny) na podstawie pomiarów w terenie (K-10) oraz złożyła korektę wniosku o płatność (K-11), wycofując z płatności powierzchnię 0,23 ha. W dniu 27 maja 2019 r. do organu wpłynęło oświadczenie strony, że od 2013 r. użytkowała działki nr "[...]", wypasając konia. Działki należały wówczas do J. J., od którego strona je dzierżawiła, zaś następnie kupiła. Po zakupie działek strona podjęła prace polegające na dopuszczeniu do użytkowania. Ww. pismo podpisał także J. J.

Organ w dniu 7 czerwca 2019 r. przeprowadził oględziny działek w celu weryfikacji powierzchni MKO, sporządzając protokół z oględzin (K-14/4) i dokumentację fotograficzną - płyta CD (K-14/3). Na płycie znajdują się:

- folder FOTO, zawierający fotografie wykonane w trakcie kontroli w dniu 7 czerwca 2019 r.,

- folder GML – zawierający jeden plik, nie jest możliwe jego otworzenie i zapoznanie się z zawartością,

- folder RAPORTY – nie zawierający żadnych plików,

- folder SZKICE zawierający 4 pliki –szkice działki sporządzone 7 czerwca 2019 r.,

- folder ZAKRES_PRACY – zawierający 4 pliki, których nie można otworzyć,

- pojedyncze pliki o różnych nazwach, nie można ich otworzyć, z wyjątkiem pliku "[...]", zawierającego protokół z oględzin, znajdujący się także w aktach K-14/4. Do papierowej wersji protokołu z oględzin załączono trzy czarno-białe wydruki szkiców, bez daty sporządzenia.

Kierownik BP ARiMR wydał decyzję, w której umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym wycofania powierzchni 0,23 ha, zaś w pozostałym zakresie odmówił przyznania płatności na 2018 r. do powierzchni 6,58 ha, nałożył sankcję w wysokości 7.126,14 zł oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na realizację kosztów transakcyjnych.

Przyczyną odmowy przyznania płatności było stwierdzenie, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana, tj. wynosi 0,00 ha. Według organu cała zadeklarowana powierzchnia, 6,58 ha, jest obszarem wyłączonym z płatności. Organ pierwszej instancji powołał się na przeprowadzoną kontrolę administracyjną, która wykazała, że do płatności zadeklarowano powierzchnię większą niż wynosi powierzchnia uprawniona, na co, według organu, wskazują pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne wskazane do płatności. We wniosku o płatność wskazano działki rolne: nr B1 na działce ewidencyjnej nr "[...]", nr B1 na działce ewidencyjnej nr "[...]" oraz A1, A2, A3, A4 na działce ewidencyjnej nr "[...]". W stosunku do wszystkich wymienionych działek rolnych organ zakwestionował całą zadeklarowaną powierzchnię.

Organ nie uwzględnił wyjaśnień strony opartych na oświadczeniu o użytkowaniu działek "[...]" we wcześniejszym okresie poprzez wypas konia na dzierżawionych gruntach. Według organu nie została potwierdzona 5-letnia historia TUZ. Organ powołał się na obrazy załączonych zdjęć ortofotomap Google na przełomie 2014 – 2018, wskazujących, że działka "[...]" w 2014 r. nie była użytkowana rolniczo, w kolejnych latach nastąpiło przywrócenie gruntów do użytkowania rolniczego (karczowanie zakrzaczeń), co potwierdzają ortofotomapy. Podobnie w przypadku działki "[...]" zauważono, że jest obecnie użytkowana rolniczo w części, zaś po fotointerpretacji dostępnych ortofotomap na przełomie lat 2013-2018, stwierdzono że działka nie była użytkowana w 2013 i 2014 r. Ponadto w 2013 r. na działce sąsiedniej była przeprowadzono kontrola FOTO. Na zdjęciach z KNM jest widoczna "uprawa" na działce nr "[...]". Grunty o takiej samej szafurze (cieniowanie) na działce kontrolowanego producenta zostały przez inspektorów terenowych uznane za nieużytek. Organ nadmienił, że załącza zrzuty orotofotomap 2013-2018 oraz zdjęcie z KNM FOTO z zaznaczoną orientacyjną granicą działki oraz nieużytkiem.

W uzasadnieniu decyzji Kierownik BP ARiMR przytoczył definicję "trwałych użytków zielonych" zawartą art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, wskazując, że nie mieszczą się w jej granicach wnioski strony o przyznanie PRŚK. Podkreślił m. in., że działki "[...]" nie były gruntami rolnymi co najmniej 5 lat wstecz (czyli od 2013 r.).

W odwołaniu wyjaśniono, że działki "[...]" zostały zgłoszone jako TUZ, gdyż odkąd strona pamięta, był na nich prowadzony wypas krów poprzedniego właściciela oraz zwierząt należących do innych rolników, w tym do strony. Zdaniem strony spełniona została definicja TUZ, zgodnie z którą mogą znajdować się na nich drzewa i krzewy, które zapewniają zwierzętom schronienie przed deszczem i słońcem. Na spornych gruntach przez co najmniej 10 lat nie było nic orane i siane, był to użytek zielony, na którym pasły się konie i bydło. Przed złożeniem wniosku o płatność na wszystkich działkach oględzin dokonał botanik, który działki zakwalifikował do wariantu 5.5. Stwierdził występowanie roślin wskaźnikowych, z których większość to rośliny wieloletnie. Dokumentacja przyrodnicza została przygotowana zgodnie z przepisami rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego oraz metodyką jej sporządzania. Gdyby użytki zielone były użytkowane intensywnie, prawdopodobnie nie byłyby zaliczone do programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, gdyż ich intensywne użytkowanie powoduje ubożenie roślinności, w tym wskaźnikowej. Zaś celem programu rolnośrodowiskowego jest promocja systemów produkcji rolniczej służących ochronie i kształtowaniu krajobrazu, ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków dzikiej fauny i flory oraz ich siedlisk.

Według strony, zdjęcia, które posiada organ, odzwierciedlają stan chwilowy, tzn. występujący w momencie ich wykonania, lecz stan faktyczny może być inny, gdyż okres wypasu trwa od maja do października. Przy niewielkiej obsadzie - stan użytku zielonego nie będzie taki, jak przy użytkowaniu intensywnym. Poza tym zwierzęta selektywnie pobierają ruń, wyjadając w pierwszej kolejności najwartościowsze jej komponenty. Na użytkach zielonych, deklarowanych do płatności więcej jest tzw. samosiewów roślin niż typowych traw pastwiskowych. Kontrola na miejscu stwierdziła użytkowanie gruntu na określonej powierzchni, co oznacza, że działka posiada MKO. Nie stwierdzono braku użytkowania działki. Wg. definicji, maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG) to wyznaczony dla każdej działki ewidencyjnej obszar gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności, swoim zakresem obejmujący: grunty orne, trwałe użytki zielone, plantacje trwałe, ogródki przydomowe, elementy krajobrazu podlegające zachowaniu oraz strefy buforowe.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji jako podstawę prawną wskazał art. 19 ust. 2 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 640/2014"), a także przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415, ze zm.; dalej: "rozporządzenie r-ś-k"), z którego wynika, że PRŚK przyznaje się rolnikowi jeżeli spełnia warunki przyznania PRŚK w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu, dla pakietu wymienionego w § 4 ust 1 pkt 5, PRŚK jest przyznawana do położonych poza obszarem Natura 2000 trwałych użytków zielonych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wszystkich wariantów tego pakietu.

Organ odwoławczy zauważył, że stwierdzona powierzchnia trwałych użytków zielonych wynosząca 0,00 ha została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia. 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE z 20.12.2013, L. 347, dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013"). Organ podkreślił, że zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia r-ś-k płatność przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit.b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Organ odwoławczy podkreślił znaczenie wyników weryfikacji pięcioletniej historii trwałego użytku zielonego zadeklarowanego na działkach "[...]", przeprowadzonej w oparciu o art. 4 ust. 1 lit.h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013").

Za prawidłowe uznał Dyrektor OR ARiMR ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie 5-letniego występowania traw i innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (trwałe użytki zielone), dokonane na podstawie analizy zdjęć satelitarnych, wskazujących, że działka ewidencyjna nr "[...]" w latach 2014 nie była użytkowana rolniczo w sposób, który pozwoliłby na uznanie uprawy deklarowanej we wniosku jako trwały użytek zielony, podobnie, jak działka ewidencyjna nr "[...]" dla której również nie potwierdzono użytkowania rolniczego w latach 2013-2014. Dlatego w roku 2018 na działkach rolnych A1, A2, A3 i A4 położonych na działce ewidencyjnej nr "[...]" oraz na działce rolnej B1 położonej na działkach ewidencyjnych "[...]" wykluczono całą deklarowaną powierzchnię z płatności PRŚK, tj. 6,58 ha, zaś powierzchnia kwalifikująca się do tej płatności wyniosła 0,00 ha

W decyzji podkreślono, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących analizy 5-letniego występowania traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (TUZ), uprawianych na działkach ewidencyjnych nr "[...]", na poparcie czego przekopiował do zaskarżonej decyzji tabelę znajdującą się w aktach sprawy K-8. Wskazał ponadto, że Kierownik BP ARiMR prawidłowo zweryfikował ww. działki ewidencyjne pod względem użytkowania rolniczego w oparciu o dostępne ortofotomapy w aplikacji Google Earth oraz ortofotomapy znajdujące się w zasobach ARiMR. Doprowadziło to do słusznego stwierdzenia, że działka "[...]" w latach 2012-2014 pokryta była drzewami i krzakami, a więc nie stanowiła trwałego użytku zielonego, co potwierdza ortofotomapa dla której uzyskano obraz w aplikacji Google Earth w dniach 20-05-2012 r., 27-07-2012 r., 12-07-2013r., 25-04-2014 r. i 08-06-2014 r. Następny obraz w aplikacji Google Earth jaki można uzyskać jest z dnia 27-05-2017 r. i obrazuje już częściowe przywrócenie obszaru działki ewidencyjnej, mogący wskazywać na użytkowanie rolnicze (teren pozbawiony jest zadrzewienia i krzaków). Zdjęcia o których mowa powyżej wskazują, że proces sukcesji naturalnej, stwierdzonej w oparciu o zdjęcia satelitarne był już w latach 2012-2014 r. Z kolei działka "[...]" w latach 2013-2014 stanowiła nieużytek, co wynika z ortofotomapy w aplikacji Google Earth oraz ze zdjęć sporządzonych podczas kontroli na miejscu dla sąsiednich działek w 2013 r.

Nie przyjął organ wyjaśnień strony w zakresie niewłączania gruntu w ciągu ostatnich 5 lat do płodozmianu oraz wyjaśnień dotyczących wypasu konia od 2013 r. Wskazał, że na obrazach uzyskanych w dniach 21-07-2013, 25-04-2014, 08-06-2014, ortofotomapa w aplikacji Google Earth przedstawia obszar działki pokryty rowami i wymokiem po zalewisku. Organ odwoławczy zaaprobował włączenie przez organ pierwszej instancji dowodów z innych postępowań, ze spraw obszarowych za 2023 dotyczących działki sąsiedniej do działki "[...]", gdzie przeprowadzono kontrole terenowe użytków zielonych (kontrola FOTO z wizytacją terenową dla której sporządzono raport z czynności kontrolnych nr "[...]" oraz dokumentację w postaci zdjęć fotograficznych z oględzin działki, została przeprowadzona w dniach 25-28.07.2013 r. oraz kontrola terenowa w zakresie programu rolnośrodowiskowego odbyła się w dniach od 30-12-2013 r. do 21-02-2014 r. z przerwą od 31-12-2013 r do 17-02-2014 r. także sporządzona dokumentacja w postaci raportu z czynności kontrolnych nr "[...]" wraz dokumentacją w postaci zdjęć).

Organ odwoławczy podkreślił znaczenie raportu jako dokumentu urzędowego art.76 §1 Kpa.

Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że zdjęcia i szkice sporządzone po ww. kontrolach terenowych wskazują, że obszar wskazany we wniosku o płatność PRŚK nie odpowiada definicji trwałego użytku zielonego. Podkreślił, że widoczny obszar zalewowy biegnący z działek sąsiednich na obszar działki ewidencyjnej "[...]", o takiej samej strukturze, został wykluczony z płatności w 2013 r. i uznany za nieużytek, na którym nie prowadzono działalności rolniczej.

Nie uznał organ podnoszonej przez stronę jako dowód na istnienie trwałego użytku zielonego w ostatnich pięciu latach - okoliczności występowania w 2013-2017 roślin wskaźnikowych, stwierdzonych przez botanika w trakcie przeprowadzania oględzin działek rolnych. Bowiem oględziny te zostały przeprowadzone przez eksperta przyrodniczego na potrzeby sporządzenia dokumentacji przyrodniczej siedliska w działaniu rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 realizowanego w zakresie wariantów siedliskowych pakietów 4 i 5, lecz fakt nie jest podważane to, że roślinność ta występuje, jednak ww. dokument nie bada istnienia oraz nie określa przynależności danego gatunku rośliny do danego terenu w ostatnich pięciu łatach. Nie potwierdza też i nie określa, że roślina istniejąca w danym miejscu została rozsiana naturalnie lub została uprawiona, wobec czego nie jest więc potwierdzeniem istnienia trwałego użytku zielonego w latach 2013 -2014.

Dyrektor OR ARiMR uznał, że w oparciu o 19 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, z uwagi na to, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy oraz rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Zatem zasadnie odmówiono stronie przyznania płatności, a także nałożono sankcję określoną w załączniku nr 6 do rozporządzenia r-ś-k. Konsekwencją odmowy przyznania płatności był brak przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej, gdyż przysługuje ona zgodnie bowiem z treścią § 18 ust. 1 rozporządzenia r-ś-k, rolnikowi lub zarządcy, który spełnia warunki przyznania PRŚK w ramach danego pakietu lub wariantu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o uwzględnienie wszystkich dowodów mogących mieć wpływ na wydanie decyzji.

Do skargi dołączono trzy czarno-białe fotografie, na których dokonano adnotacji, że zostały wykonane przez eksperta i uwzględnione w dokumentacji przyrodniczej oraz trzy dokumenty oznaczone jako "zeznanie świadka", sporządzone 5 sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasową argumentację, wskazując m. in., że przed złożeniem wniosku o płatność przeprowadzone zostały oględziny botanika, zaś skarżący zastosował się do wymogów eksperta.

Zarzucono organowi, że dokonał ustaleń w biurze, na podstawie posiadanej dokumentacji, opartej na systemie LPIS. System ten ma za zadanie stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (łub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat, tzw. maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (MKO). W dniu składania wniosku o przyznanie płatności powierzchnie te były wyznaczone i w zakładce LPIS wniosku wynosiły: "[...]". Na prośbę skarżącego została skierowana na działki kontrola na miejscu, która stwierdziła użytkowanie gruntów jako użytki zielone na powierzchni: "[...]". Kontrola na miejscu jest przeprowadzana w gospodarstwie dwiema metodami, tj. inspekcji terenowej i tzw. FOTO. Pierwsza polega na sprawdzeniu działek zgłoszonych do płatności obszarowej i ONW. Kontrole przeprowadzane są w terenie, gdzie dokonuje się pomiaru ich powierzchni za pomocą GPS -systemu nawigacji satelitarnej. Skarżący przytoczył definicję TUZ i podkreślił, że TUZ mogą obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także - w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie - grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu. Krzewy i drzewa są wręcz wskazane na pastwiskach ze względu na możliwość schronienia się zwierząt przed upałem, deszczem.

Według skarżącego niezasadnie organ kwestionuje 5 letnią historię TUZ, bowiem działki są zgłaszane do płatności od 2016 r., więc nie ma skarżący możliwości wykazania 5 letniej historii, dlatego przedstawił oświadczenie poprzedniego użytkownika.

Powołując się na art. 7 Kpa skarżący wnosi o analizę wszystkich dowodów i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Podstawą prawną wydania decyzji były przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 217 z późn. zm., dalej: "ustawa PROW"). Zgodnie z art.26 ust.1 i 2 pkt 2 tej ustawy pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10 jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej, zaś organem właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej jest kierownik biura powiatowego Agencji.

W art.4 ustawy PROW przyjęto, że (...) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "Kpa"), chyba że ustawa stanowi inaczej.

Na podstawie art.27 ustawy PROW w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie (ust.1):

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust.2 art.27).

Zgodnie z art. 14 ust.1 ustawy PROW pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1.

W art.1 pkt 1 ww. ustawy wymieniono rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 1305/2013") wraz z przepisami wydanymi w trybie tego rozporządzenia, rozporządzenie nr 1306/2013 wraz z przepisami wydanymi w trybie tego rozporządzenia oraz rozporządzenie nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. wraz z przepisami wydanymi w trybie tego rozporządzenia.

W art.45 ust.1 ustawy PROW zawarta została delegacja ustawowa dla Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków przyznawania pomocy na poszczególne działania.

Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Zgodnie z § 15 ust.3 rozporządzenia r-ś-k płatność przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar bowiem powierzchnia deklarowana do płatności przekroczyła maksymalny kwalifikowany obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych (art.5 ust.2 rozporządzenia nr 640/2014). Z § 12 ust.7 rozporządzenia r-ś-k wynika, że w przypadku deklarowanego wariantu 5.5. – Półnaturalne łąki świeże - płatność przyznawana jest do powierzchni trwałych użytków zielonych (TUZ). Dlatego ważne było ustalenie, czy zadeklarowane grunty można uznać za trwałe użytki zielone. Zgodnie z art. 4 ust. 1h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 – nieużytki zielone są to grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej. Mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych.

Dodatkowo w decyzji o przyznaniu pomocy organ określa również zmniejszenia tej pomocy, wykluczenia z tej pomocy oraz pozostałe kary administracyjne, o których mowa w art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, jeżeli zachodzą przesłanki ich zastosowania oraz ustala kwotę podlegającą odliczeniu, o którym mowa w art. 28 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz. Urz. UE L 255 z 28.08.2014), jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty (art.29 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy PROW). Zaś w decyzji administracyjnej w sprawie o przyznanie pomocy w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10 (PRŚK) - ustala się również obszar gruntów objęty zobowiązaniem, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 (art.29 ust.2 pkt 1 ustawy PROW).

Wyżej przytoczone przepisy wyznaczały organom administracji granice postepowania dowodowego w rozpatrywanej sprawie. Z przytoczonego art. 27 ustawy PROW wynika, że na skarżącym spoczywał ciężar dowodzenia, co nie oznacza jednak, że organ był całkowicie zwolniony z wszelkich obowiązków w tym zakresie, powinien bowiem stać na straży praworządności. W ramach tej zasady mieści się prowadzenie postępowania w taki sposób, aby przyjęte przez organ twierdzenia miały oparcie w materiale dowodowym, który powinien dawać możliwość wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie.

W rozpatrywanej sprawie tak jednak nie jest. Sąd ma poważne zastrzeżenia co do powoływanego w zaskarżonej decyzji materiału dowodowego. Nie kwestionując możliwości wykorzystania jako dowód takich środków jak zdjęcia pochodzące z ogólnodostępnego programu Google Earth oraz ortofotomapy znajdujące się w zasobach ARiMR, należy jednak wymagać od organu, aby dowody takie załączył do akt sprawy, a następnie przedłożył Sądowi w takiej formie, która pozwoli na ich weryfikację. Zarówno akta sądowe, jak i akta administracyjne są prowadzone w formie pisemnej lub w formie elektronicznej (art.14 Kpa i art.12a 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"). W rozpatrywanej sprawie organ prowadził akta w formie papierowej. Dlatego powinny znajdować się w niej wydruki tych dowodów, które mają postać zdjęcia, czy to wykonanego przez organ w trakcie kontroli, czy też wskazywanego jako znajdujące się w ww. programie Google Earth. W kwestii dowodu w postaci ortofotomapy, czyli mapy sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych, znajdującej się w zasobach ARiMR, podlegającej aktualizacji w systemie trzyletnim, organ powinien podać daty sporządzenia aktualizacji skoro w decyzji analizowano zmiany zachodzące na działkach zgłoszonych do płatności, a także powinien załączyć zrzut ortofotomapy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak w decyzji organu pierwszej instancji, wskazywano wyżej wymienione dowody jako potwierdzające stanowisko organów. Nie dołączono jednak do akt administracyjnych wydruków zdjęć z Google Earth ani też nie opisano danych dotyczących powołanych ortofotomap, nie wskazano dat ich obowiązywania ani nie załączono print screenów. Nie jest więc możliwe zweryfikowanie stanowiska zajętego przez organ w kwestii autentyczności ww. dowodów oraz ich znaczenia dla sprawy. Podobnie należy ocenić załączenie do akt sprawy wraz z papierową wersją protokołu z oględzin trzech czarno-białych wydruków szkiców, bez daty sporządzenia i opisu.

W aktach sprawy znajduje się tabela (K-8) nazwana Historią TUZ, przy czym nie wynika z dowodów zebranych w sprawie, na czym oparto się przy jej sporządzaniu. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił historię TUZ tj. historię 5-letniego użytkowania, na podstawie analizy zdjęć satelitarnych, przy czym nie wskazano konkretnych zdjęć i nie załączono ich wydruków. Nie można zatem zweryfikować, czy zasadnie uznano, że skarżący w latach 2014 nie użytkował rolniczo spornych działek w sposób, który pozwoliłby na uznanie uprawy deklarowanej we wniosku jako trwały użytek zielony.

W aktach administracyjnych znajduje się płyta CD, opisana wyżej. Nie załączono do akt sprawy wydruków z dokumentów znajdujących się na tej płycie. Sąd zapoznał się jedynie zawartymi na niej fotografiami, sporządzonymi podczas kontroli w gospodarstwie skarżącego. Nie zapoznał się zaś Sąd z pozostałymi dokumentami znajdującymi się na płycie, bowiem albo foldery były puste, albo nie mogły zostać otworzone. Sytuacja taka nie wystąpiłaby, gdyby organ gromadził dowody w sprawie w formie papierowej i dołączył do akt wydruki z dokumentów znajdujących się prawdopodobnie na płycie CD.

Podkreślić jeszcze raz należy, że wymienione środki dowodowe są w pełni dopuszczalne w postępowaniu dotyczącym płatności jako tzw. środki dowodowe nienazwane (por. J. Chmielewski, Ciekawe środki dowodowe w postępowaniu administracyjnym - uwagi na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Palestra 2016, nr 7-8, s. 27-33.), niemniej jednak należy przedstawić je w odpowiedniej formie. W przypadku zdjęć, map lub szkiców należy dołączyć do akt sprawy ich wydruki lub zrzuty wraz z opisem, co zapewni możliwość zapoznania się z ich zawartością, ale także da informację o tym, kto, kiedy i w jakim celu jej sporządził. W takiej postaci ww. dowody będą mogły zostać zweryfikowane przez Sąd, a w postępowaniu administracyjnym będzie mogła zapoznać się z nimi strona. W rozpatrywanej sprawie wymienione wyżej dowody nie zostały przedstawione w taki sposób, aby można było ocenić ich treść i autentyczność.

W zaskarżonej decyzji powołano się na dowód w postaci raportu z czynności kontrolnych oraz fotografii sporządzonych na innej, sąsiedniej działce przylegającej do działki skarżącego. Z uwagi na otwarty katalog dowodów (art.75 Kpa) dowody powyższe są jak najbardziej dopuszczalne, lecz nie wystarczy się na nie powołać, należy je także załączyć do akt sprawy, zaś stronę postępowania na podstawie art.10 Kpa należy zawiadomić o możliwości zapoznania się przed zakończeniem postępowania. Dowodów powyższych nie ma w aktach sprawy.

W tych okolicznościach ocena dokonana przez organ odwoławczy nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym. Nie można bowiem stwierdzić, że dokonana została zgodnie z regułami określonymi w art.27 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy PROW, zobowiązującymi organ do stania na straży praworządności oraz do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Skoro brakuje w aktach sprawy wydruków zdjęć, na które powołuje się organ oraz nie można otworzyć wszystkich plików cyfrowych, nie podano danych ortofotomapy, nie załączono raportu z kontroli na działce przyległej, nie wiadomo, w jaki sposób odtworzono historię TUZ - Sąd nie ma możliwości zweryfikowania stanowiska zajętego przez organ co do przyczyn odmowy przyznania płatności, opartych na stwierdzeniu, że powierzchnia uprawniona jest o 100% mniejsza niż zadeklarowana.

Dlatego przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji są istotne uchybienia proceduralne, sprawiające, że niemożliwe było dokonanie pełnej kontroli postępowania administracyjnego. Z uwagi na luki w materiale dowodowym w powyższym zakresie przedwcześnie uznano w zaskarżonej decyzji, że należało odmówić skarżącemu przyznania płatności. Dopiero zebranie i włączenie do akt sprawy wystarczającego materiału dowodowego mogłoby stanowić podstawę do zajęcia stanowiska w kwestii zasadności wniosku o płatność.

Stwierdziwszy zatem, że ustalenia stanu faktycznego nie znajdują odbicia w aktach administracyjnych sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając naruszenie art.27 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy PROW poprzez niezrealizowanie obowiązku stania na straży praworządności, co przejawia się wadliwością sposobu gromadzenia materiału dowodowego, uniemożliwiającą prawidłową realizację obowiązku kolejnego obowiązku organu - wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ dołączy do akt sprawy w formie papierowej wszystkie dowody, na które powołuje się w decyzji. W szczególności dowody znajdujące się na płycie CD przedstawi w formie wydruków, podobnie jak dowody ze zdjęć z programu Google Earth, wskaże, na jakich ortofotomapach oparł się oraz wskaże daty ich obowiązywania i przedstawi ich zrzuty, a po zakończeniu postępowania powiadomi skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami, zgodnie z art.10 Kpa.

Odnosząc się do załączonych do skargi dowodów w postaci fotografii oraz dokumentów prywatnych oznaczonych jako "zeznania świadków", Sąd wskazuje, że zgodnie z art.106 § 3 ppsa przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie z urzędu lub na wniosek stron dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Możliwe jest zatem przeprowadzenie przez Sąd jedynie dowodów z dokumentów i to tylko w wyjątkowych sytuacjach, bowiem zasadą jest, że postępowanie dowodowe prowadzi organ, zaś sąd dokonuje kontroli prawidłowości tego postępowania. Dlatego też Sąd nie przeprowadził dowodu ani z przedstawionych przez skarżącego fotografii, ani z dokumentów zawierających nie tyle zeznania, co oświadczenia osób, które je podpisały. Niemniej jednak, z uwagi na to, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i organ został zobowiązany do przeprowadzenia ponownego postępowania, skarżący może domagać się przeprowadzenia przez organ dowodów załączonych do skargi, o ile złoży do organu stosowny wniosek w tym zakresie.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję.