Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 686/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spraw.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi E.S. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej E.S. z dnia [...] maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej E.S. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. E. i J.S. zwrócili się do [...]. S.A. z siedzibą w [...] m. in., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, usytuowanych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...].

W odpowiedzi na powyższe Spółka w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. podniosła, że kwestie związane z posadowieniem linii elektroenergetycznych na nieruchomościach stanowiących własność osób trzecich regulowane są jedynie w drodze umowy ustanowienia służebności przesyłu, w formie aktu notarialnego oraz za odpowiednim, jednorazowym wynagrodzeniem.

Wobec nieodniesienia się przez Spółkę do wniosku o udostępnienie żądanych dokumentów E. i J.S. w dniu [...] kwietnia 2012 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...], która postanowieniem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 369/13 została odrzucona, z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego.

W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Spółka wskazała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do wniosków złożonych w indywidualnych sprawach roszczeń właścicieli nieruchomości, przez które przechodzą linie elektroenergetyczne. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podała, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej oraz informacje niedotyczące sprawy publicznej, co oznacza, że samo powołanie się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może automatycznie skutkować zastosowaniem tej ustawy i sądową kontrolą działań Spółki. Ponadto wskazała, że dostęp do dokumentów związanych

z budową linii przesyłowej podlega ograniczeniu w świetle obowiązujących przepisów prawa. Spółka jest bowiem uprawniona do ochrony informacji, składających się na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz związanych z infrastrukturą służącą do przesyłania energii elektrycznej, wchodzącą w skład infrastruktury krytycznej, podlegającej szczególnej ochronie, do której zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 marca 2010 r.

o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (Dz. U.

z 2010 r. Nr 65, poz. 404 ze zm.), ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590 ze zm.) oraz ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.S. zarzuciła [...] S.A. z siedzibą w [...] bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] maja 2012 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy.

W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie bezczynności powyższej Spółki oraz zobowiązanie do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz

o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazała m. in. na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy

o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadanie publiczne cechuje zaś powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Podkreśliła, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są wyrazem urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, a zatem są "zadaniami publicznymi".

Zdaniem wnoszącej skargę, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

Zaznaczyła, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

W odniesieniu do wniosku o odrzucenie Spółka podniosła, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi, a zatem nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że żądanie skarżącej w związku z dochodzeniem roszczenia cywilnego od Spółki, w tym zakresie

i z tych względów nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, ale do informacji w jej indywidualnej sprawie. Taka informacja nie mieści się w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 powołanej ustawy. Wprawdzie skarżąca powołała się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale w rzeczywistości żądana informacja nie dotyczy tej ustawy, lecz realizacji indywidualnego roszczenia cywilnego. Z tego względu odmowa udzielenia odpowiedzi na wniosek nastąpiła nie w formie decyzji, która ma zastosowanie wyłącznie do informacji publicznej, lecz w formie pisma informacyjnego. Takie pismo nie podlega zaś kognicji sądów administracyjnych, wynikającej z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Spółka stwierdziła, że skarżąca żąda informacji w indywidualnej sprawie, o czym przesądza okoliczność, iż żądanie udostępnienia dokumentów, decyzji nie jest sformułowane od strony zbiorczego interesu, ale od strony indywidualnego interesu właściciela nieruchomości, który domaga się informacji jedynie przy okazji wystąpienia

z roszczeniem cywilnym w związku z naruszeniem jego prawa własności. Jednocześnie wskazała, że dla oceny bezczynności Spółki nie ma znaczenia, że wystąpienie z pismem informacyjnym z dnia [...] lipca 2013 r. nastąpiło po upływie terminu, określonego w art.

13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja została przekazana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.

W ocenie Sądu, skarga E.S. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie.

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie

i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym

w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności),

a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy

o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); zwanej dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy

i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Z tego względu, należało uznać, że żądana przez skarżącą informacja w postaci decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomościach, których jest właścicielem, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wbrew stanowisku Spółki, przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżąca wystąpiła z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku

z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowych nieruchomości, a zatem

w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.).

Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącej.

W odniesieniu do argumentacji zaprezentowanej przez Spółkę w piśmie z dnia

[...] lipca 2013 r., a następnie w odpowiedzi na skargę, w której wskazano, że dostęp do dokumentów związanych z budową linii przesyłowej podlega ograniczeniu w świetle obowiązujących przepisów wskazać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka ma zatem potencjalną możliwość zabezpieczenia jej prawnie usprawiedliwionych interesów, jednakże decydując się na odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ustawowo przewidziane ograniczenia, powinna wydać decyzję na zasadzie art. 16 u.d.i.p.

Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,

w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne,

w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów

o ochronie konkurencji i konsumentów.

[...] S.A. z siedzibą w [...], do dnia [...] stycznia 2013 r. działające pod nazwą: [...] S.A. z siedzibą w [...], są w całości własnością Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem, jak wynika z rubryki 7 Odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Już z tej przyczyny Spółka jest podmiotem zobowiązanym

do udzielenia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Zaznaczenia wymaga, że obowiązek udostępnienia informacji istnieje jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego wniosek w tym zakresie został skierowany, jest

w posiadaniu takich informacji. Gdy żądanych informacji nie ma powinien powiadomić

o tym podmiot wnioskujący.

Niezależnie od tego podkreślić należy, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów tak konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku

z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi urzeczywistnia dobro wspólne, o czym stanowi art. 1 Konstytucji RP, zaś wolność działalności gospodarczej

w dziedzinie energetyki może być ograniczona – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują - w ocenie Sądu - zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ. http//cbois.gov.pl).

Zdaniem Sądu, powyższe rozważania można odnieść także do przedsiębiorstwa, które zajmuje się przesyłem energii elektrycznej. Wbrew stanowisku Spółki żądane informacje pozostają w związku z zadaniami wykonywanymi przez ten podmiot, bowiem odnoszą się do instalacji elektroenergetycznej.

W orzecznictwie i doktrynie powszechne jest stanowisko, że udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Sąd nie podzielił również poglądu Spółki co do naruszenia, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zasady równości stron prowadzącego do uprzywilejowania jednego podmiotu względem drugiego w zakresie sporu cywilnego. Jak już była o tym mowa prawo dostępu do informacji publicznej nie może być różnicowane z tego powodu, czy żądający takiego dostępu pozostaje, czy też nie z podmiotem, od którego żąda udostępnienia informacji publicznej w sporze cywilnoprawnym. Takie właśnie zróżnicowanie podmiotów, gdyby podzielić poglądy Spółki, prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości stron.

Reasumując, z akt sprawy wynika, że [...] S.A. z siedzibą w [...] nie załatwiła wniosku skarżącej w sposób określony w ustawie. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Spółka wskazała bowiem, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a żądane informacje nie są informacją publiczną. [...] S.A. z siedzibą w [...] pozostaje zatem w bezczynności co do wniosku z dnia [...] maja 2012 r. Wniosek ten powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwróciła jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o jej udzielenie. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżącą dokumentów, powinna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Należy też zwrócić uwagę, że w przypadku, gdyby zachodziła konieczność wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, Spółka powinna rozważyć, czy ustanowienie w sprawie pełnomocnika w postaci Korporacji Prawno Finansowej "[...]" Spółka Komandytowo-Akcyjna jest zgodne z regulacjami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 33 ust. 1).

Uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., Sąd zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy,

w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy. W pismach z dnia [...] lipca 2012 r. oraz z dnia [...] lipca 2013 r. kierowanych do strony Spółka ustosunkowała się do wniosku skarżącej. Zatem bezczynność wynikała z błędnego przeświadczenia, że żądana informacja nie jest udostępniana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak

w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.