Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1115/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 7, art. 39, art. 40
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 2 oraz art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), po rozpoznaniu odwołania A.W. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania mu zasiłku celowego w wysokości 100,00 złotych z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłaty gazu i bieżącej energii elektrycznej – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163, ze zm. dalej także: ustawa lub ups) – pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jednocześnie – na co zwrócił uwagę – z treści jej art. 3 wynika, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej, co wyeksponował, jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.

W tych okolicznościach skonstatował, że pomoc społeczna z założenia nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych. Wspiera jedynie osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest – jak stwierdził – zapobieganie sytuacjom określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zaznaczył także, że zgodnie z wolą ustawodawcy ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody, który w rozpatrywanej sprawie został zachowany.

W dalszych motywach wyjaśnił, że zgodnie z art. 39-40 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91 przysługuje:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej",

2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie",

3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny"

— przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Jednocześnie wskazał, że zgodnie z uregulowanym zakresem przedmiotowym i podmiotowym Uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 roku w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 – ze środków przekazywanych w ramach Programu – gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym stanowi w art. 8 ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności:

1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej,

2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej,

3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym

— w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

Przenosząc przytoczone regulacje prawne na grunt przedmiotowej sprawy, w pierwszej kolejności organ drugoinstancyjny podał, że w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego został z czynnym udziałem strony przeprowadzony wywiad środowiskowy w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, który wraz z szeregiem innych działań oraz zebranych dokumentów pozwolił na ustalenie sytuacji świadczeniobiorcy. Strona, jak zaznaczył, we wniosku dokonała analizy dochodów oraz wydatków. Zwrócił przy tym uwagę, iż regulacje prawne dotyczące pomocy społecznej należy rozumieć w ten sposób, że odpowiednie instytucje powołane do tego mają za cel udzielanie wsparcia osobom – rzeczywiście go potrzebującym.

Jednocześnie podkreśliło, że pomoc społeczna nie ma charakteru stałego i nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Ma ona przejściowo stanowić rodzaj wsparcia w celu pokonania trudności życiowych beneficjentów. W żadnym razie świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być traktowane, jako stałe źródło dochodu. Rolą organów pomocy społecznej jest, więc również przeciwdziałanie traktowaniu świadczeń pomocowych, jako oczywistej i bezwarunkowej należności ze strony Państwa.

Argumentując wskazał, że zadaniem i rolą pomocy społecznej oraz podmiotów ją realizujących jest nie dopuszczenie do wykorzystania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych. Celowi temu służy zobowiązywanie stron do aktywności w zakresie przezwyciężania swoich trudnych sytuacji życiowych. Dlatego też osoby, które korzystają ze świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji (art. 4 ustawy). Niedopuszczalne jest także, by pomoc społeczna przyznawana była osobom, które środki te marnotrawią.

Sytuacja strony, na co Kolegium zwróciło szczególną uwagę, jest na bieżąco monitorowana przez Prezydenta Miasta W. z uwagi na objęcie jej wsparciem w formie:

a) pomocy społecznej,

b) świadczeń rodzinnych,

c) dodatku mieszkaniowego i

d) dodatku energetycznego.

Przedstawiając sytuację rodzinną strony, organ drugoinstancyjny wskazał, że prowadzi ona wspólne z synem dwuosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje mieszkanie komunalne, jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna i pobiera zasiłek z tego tytułu. Strona i syn przewlekle chorują a rodzina jest objęta pomocą w formie asystenta. Z adnotacji pracownika socjalnego wynika, iż "klient z uwagi na zaburzenia osobowości od kwietnia do czerwca 2015 r. uczestniczył w terapii w Oddziale Dziennym Psychiatrycznym Poradni A w W.".

Następnie zwrócił uwagę, że Kolegium zostało poinformowane przez organ pierwszej instancji (pismo z dnia 24 września 2015 r. nr [...]), iż w roku 2015 w okresie od stycznia do sierpnia rodzina strony otrzymała łączną wsparcie w wysokości 8.838,52 złotych. W ramach pomocy społecznej:

1) w formie zasiłków celowych i okresowych wsparcie w kwocie: 6272,10 złotych;

2) w formie dodatku mieszkaniowego wsparcie w kwocie 1435,05 złotych i dodatku energetycznego w kwocie 77.37 złotych;

3) w formie świadczeń rodzinnych wsparcie w kwocie 1054,00 złotych.

Równocześnie zaznaczył, że ponadto rodzina została objęta wsparciem w postaci żywności z programu FEAD. Zatem miesięcznie (średnio) rodzina otrzymywała od podatników – wsparcie w wysokości 1.104,82 złotych. Do tej kwoty, jak zauważyło Kolegium, należy doliczyć kwotę jaka strona otrzymuje z tytułu zasiłku dla bezrobotnych.

W jego ocenie organ pierwszej instancji wskazał środki jakimi dysponuje i z jakich przyznawane są świadczenia z pomocy społecznej, a tym samym jakie mógł przeznaczyć na pomoc stronie. Podniósł, że przedmiotem kontroli przez organ odwoławczy nie jest ocena całokształtu realizowanej przez Gminy polityki w zakresie pomocy społecznej, ale kontrola legalności uznaniowego rozstrzygnięcia podjętego w indywidualnej sprawie. Ograniczone możliwości finansowe budżetu Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej są faktem powszechnie wiadomym, o którym szeroko informują środki masowego przekazu. Powoływanie zatem w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej danych liczbowych dotyczących tych środków i liczby podopiecznych, wydaje się więc być zbędne, tym bardziej, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku udzielania pomocy w formie zasiłku celowego w równej wysokości dla wszystkich zainteresowanych, a wprost przeciwnie, nakazują wyważenie indywidualnych potrzeb i możliwości udzielenia pomocy.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego zaakcentował, że w przypadku decyzji uznaniowych organ administracyjny zobowiązany jest wyważyć słuszny interes obywatela i interes społeczny, który – w jego ocenie – został w sprawie zrealizowany. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym podał, że o istnieniu ważnego interesu strony nie decyduje jej subiektywne przekonanie, lecz obiektywne kryteria, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Natomiast przez interes społeczny (publiczny) rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itd. – por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2752/01, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

W dalszej kolejności stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadłe w ramach uznania administracyjnego nie nosi cech dowolności. Jego zdaniem organ pierwszej instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne oraz zastosował właściwe przepisy prawa a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko. Dokonał wnikliwej analizy sytuacji związanej z potrzebami bytowymi rodziny strony.

Konstatując organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia organu pierwszoinstancyjnego uznając je za słuszne. Zwrócił przy tym uwagę, iż wysokość wsparcia jaką udziela się stronie – w różnych formach pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych, dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego oraz zasiłku dla bezrobotnych – jest wyższa od kwot: najniższej renty czy emerytury czy też najniższego wynagrodzenia za pracę tj. kwot jaką otrzymują osoby zatrudnione lub uprawnione do wypracowanych świadczeń emerytalno rentowych, a która to kwota ma im zapewnić, i ich rodzinom zaspokojenie potrzeb bytowych. Po raz kolejny wyjaśnił, że ilość środków w gminach na pomoc społeczną nie jest nieograniczona. Społeczeństwo i jego obywatele muszą żyć w przekonaniu, że organy Państwa dbają o to, aby pieniądze publiczne były wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i otrzymywały je wyłącznie osoby uprawnione i znajdujące się w zupełnie wyjątkowej sytuacji. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że instytucje odpowiedzialne nie wykonują swoich ustawowych obowiązków i marnotrawią środki publiczne, co oczywiście naruszałoby rażąco interes społeczny.

Na zakończenie wyraził zrozumienie dla "trudnej i złożonej sytuacji rodziny" strony, jednakże – jak powtórzył – z przedłożonych akt sprawy wynika, iż zakres udzielonego wsparcia na zaspokojenie potrzeb bytowych wskazanych w osnowie zaskarżonej decyzji był uwarunkowany ograniczonymi możliwościami finansowymi Gminy W. na pomoc społeczną. Biorąc to pod stwierdził, iż działania organu pierwszej instancji były wystarczające, przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i są prawidłowo udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym.

Podsumowując podał, że zaskarżona decyzja została podjęta w ramach uznania administracyjnego a Kolegium nie stwierdziło przekroczenia granic uznania. Z tych względów organ odwoławczy nie przyznał stronie świadczenia w większym rozmiarze o jakie wnosiła we wniosku o przyznanie pomocy na dofinansowanie do zakupu żywności.

Organ odwoławczy zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonej decyzji zarzuciła, co do zasady, brak właściwego ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy jej oraz jej rodziny trudnej sytuacji życiowej. W uzasadnieniu skarżący także powtórzył w zasadniczej części wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto stwierdził, że "(...) Skład niewłaściwie ujął kwestie konieczności prowadzenia oszczędnego trybu życia przez stronę i ocenił ją we własnej interpretacji co daje dowód na niewłaściwe podejście do całego odwołania. Otóż oszczędny tryb życia strona dostała zalecony przez lekarzy i z tego tytułu nie może wykonywać swojego zawodu co potwierdzają zaświadczenia lekarskie i trzy niezdolności do pracy". Jego zdaniem "Kolegium nie zajęło się okolicznościami przywołanymi przez stronę, lecz wyliczaniem wszystkich zasobów rodziny tych, których postępowanie nie tyczy się i nie tyczyło, także spoza MOPS jak np. Powiatowy Urząd Pracy. Sprawia to wrażenie jakby SKO nie ustosunkowywało się do odwołania strony, lecz przepisywało decyzję samego MOPS".

Autor skargi na poparcie trudnej sytuacji materialnej w jakiej znalazła się rodzina strony przedstawił zaświadczenia potwierdzające podawane przez niego okoliczności.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje wyłącznie ocena, czy w sprawie organy prawidłowo zrealizowały prawo strony do wnioskowanego przez nią zasiłku celowego.

Przechodząc do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, że skład orzekający w pełni akceptuje i uznaje za własne argumenty zwarte w wyrokach tut. Sądu z dnia 24 maj 2016 r., o sygn. akt IV SA/Gl 1114/15 oraz o sygn. akt IV SA/Gl 1132/15 zapadłych także w sprawie strony skarżącej. Stąd uzasadnia rozstrzygniecie w tej sprawie z motywami i wywodami zawartymi w nim.

Tym samym na wstępie Sąd wskazuje, że podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia, stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Poza sporem jest, że skarżący ma prawo do świadczeń z pomocy społecznej, spełnia bowiem przepisane w ustawie kryteria określone w jej art. 8 ust. 1 uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 4 tej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Z normy art. 39 ust. 1 i 2 ups – na co należy zwrócić uwagę – wynikają dwie zasadnicze okoliczności:

pierwsza – omawiany zasiłek nie ma służyć na zaspokojenie każdej potrzeby lecz tylko niezbędnej potrzeby bytowej oraz

druga – użycie przez ustawodawcę normy "może" oznacza wyposażenie organu decyzyjnego w prawo do uznaniowej oceny, czy w danym konkretnym przypadku zasiłek celowy powinien być udzielony.

Z uwagi na zarzuty zawarte w skardze Sąd wskazuje, że z brzmienia przywołanych wyżej unormowań jednoznacznie wynika, iż decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Aczkolwiek czego nie można nie podkreślić w przedmiotowej sprawie – organ pozytywnie załatwił wniosek strony przyznając jej świadczenie w wysokości 100,00 zł. Kwota ta, jak podkreślił organ przyznający i co w pełni zaaprobował organ odwoławczy mieści się w możliwościach finansowych organu pierwszoinstancyjnego, jest ona zgodna jest tak z interesem strony, jak i interesem publicznym

Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 4332/01, Lex 77665; z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05; oraz z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07).

Jednocześnie powtórzenia i uwypuklenia wymaga, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Zgodnie z wielokrotnie przywoływanym powyżej art. 39 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z zakresu pomocy społecznej w postaci określonych w nim m.in. zasiłków celowych przyznawane są w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w których w odniesieniu do zasiłku celowego ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". Pozwala to organowi na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia określonych omawianą ustawą celów pomocy społecznej, zarówno co do przyznania, jak i odmowy przyznania świadczenia, a także co do jego wysokości. Uznanie daje zatem organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile bowiem rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Przyznanie stronie pomocy, w tym również w formie zasiłku celowego, uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi uwzględniać także ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej. Oznacza to możliwość dostosowywania przez organ rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a także uzależnienie wysokości przyznanej pomocy zarówno od wielkości środków finansowych przyznanych z budżetu państwa na tę pomoc, jak i od liczby osób uprawnionych do korzystania z niej i ubiegających się o tę pomoc.

W orzecznictwie przedmiotu podnosi się, że "uznanie" to oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania zasiłku celowego zasiłek ten otrzyma, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Nie zawsze też zasiłek celowy zostanie przyznany w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o to świadczenie – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wynika, że udzielając stosownych świadczeń, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1559/12, z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1560/10).

Zaznaczyć także należy, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi. Tym samym słusznie organy pierwszej i drugiej instancji uznały, że rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej o zasiłek, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i potrzebujących wsparcia. Jeżeli zatem organ oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą wnioskodawcy, a z drugiej strony własne możliwości finansowe, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i hierarchię zgłoszonych przez nich żądań, uzna, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku, to decyzji takiej – w ocenie Sądu – nie można zarzucić naruszenia prawa.

Należy także w tym miejscu zaakcentować, iż norma prawna zawarta w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zobowiązuje organy orzekające o udzielaniu świadczeń przewidzianych w tej ustawie do uwzględnienia możliwości finansowych pozwalających na realizację potrzeb zgłoszonych przez osoby ubiegające się o pomoc. W sytuacji ograniczonych środków przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb tych osób i powiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza więc załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (tak: NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06).

Organy orzekające zasady te miały na uwadze, albowiem rozstrzygnęły sprawę zważając zarówno na sytuację skarżącego, jak i ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: OSP, Ośrodek), a tym samym ochronę interesów osób uprawnionych do uzyskania wsparcia ze środków pomocy społecznej. W toku postępowania administracyjnego zebrano materiał dowodowy pozwalający na ustalenie sytuacji skarżącego i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Organy wskazując na sytuację strony skarżącej uwypukliły, że przyznane stronie środki dziennie, należy ocenić globalnie, jako sumę, wszystkich świadczeń jej przyznawanych wespół z ogólną wiedzą o wysokościach rent, emerytur czy ogólnie środków jakimi dysponuje znaczna część społeczeństwa.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy akceptując argumenty i stanowisko organu pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadził jego trafną ocenę, która uzasadniała przyznanie świadczenia pieniężnego w określonej wysokości 100,00 zł, aczkolwiek mniejszej od oczekiwanej przez stronę. Sąd rozpoznający skargę nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej, finansowej i zdrowotnej strony. Jednakże nie można pominąć tego, że – jak wynika z akt sprawy – strona skarżąca w czasie ubiegania się o przedmiotowy zasiłek systematycznie korzystała z pomocy społecznej i jest pod stałą opieką Ośrodka.

W tej sytuacji nie można uznać, że uzyskując niemalże stałe wsparcie właściwego ośrodka pomocy społecznej przyznanie zasiłku celowego w żądanej przez stronę wysokości jest prawnym obowiązkiem organu administracji, a po stronie wnioskodawcy każdorazowo rodzi roszczenie do jego uzyskania. Podkreślić również należy, że osoby korzystające z pomocy nie mogą przyjmować pozycji roszczeniowej, traktując organy pomocy społecznej jako instytucję mającą regularnie finansować jej stale rosnące potrzeby. Stanowisko zbieżne z przytoczonym wyraził WSA w Warszawie w wyroku zdnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2998/13, a także WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 453/12.

W ocenie Sądu nie można zatem zarzucić organom orzekającym w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów procesowych w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Za niczym nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut braku pomocy ze strony ośrodka i niejako rutynowego podejścia do sytuacji strony skarżącej – w szczególności w aspekcie rodzaju, wysokości czy częstotliwości przyznawanych jej środków finansowych z pomocy społecznej.

Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte w sprawie stanowisko. Zatem zaskarżona decyzja nie zapadła z przekroczeniem ram uznania administracyjnego i odpowiada prawu.

Zgodnie z regułami procedury administracyjnej, organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji, przeanalizował sytuację życiową wnioskodawcy. Działając w ramach uznania administracyjnego słusznie wskazał, że położenie, w jakim znalazł się wnioskodawca, uzasadnia przyznanie pomocy ale wysokość jej determinowana jest ilością środków i osób podlegających pomocy Ośrodka. Organy zbadały ponadto sytuację materialną wnioskodawcy mając na uwadze uzyskiwane stałe dochody z pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organy te przedstawiły kryteria, jakimi kierowały się przy ustaniu wysokości przyznanego świadczenia.

W przedmiotowej sprawie bez znaczenia – jak podkreśliły organy orzekające w sprawie – dla przyznania objętego wnioskiem świadczenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest suma dochodów i wydatków strony i ewentualne rozbieżności rachunkowe albowiem to nie one stanowiły o wysokości przyznanej pomocy, a ilość środków posiadanych przez organ, czego konsekwentnie zdaje się nie zauważa strona kwestionując dokonane przez organ wyliczenia.

Podsumowując podkreślenia wymaga, że badając legalność kwestionowanej decyzji w zakresie wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego, Sąd miał na uwadze, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania takiego świadczenia wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co pozwala organowi na wybór pomocy, którą uzna za najwłaściwszą w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości finansowych Ośrodka. Działanie organu w sferze uznania administracyjnego powoduje również, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2886/13; z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12; z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10).

Dokonując kontroli pod tym kątem, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dowolne. W procesie dochodzenia do decyzji właściwie organ odwoławczy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie i nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Podtrzymując stanowisko pierwszej instancji i podzielając ocenę organu pierwszoinstancyjnego powtórzył za nim jego argumenty, co nie czyni jego rozstrzygnięcia wadliwym, gdyż w tych realiach czynić nie może.

Na zakończenie należy także zauważyć, że skarżący pozostaje pod stałą opieką pomocy społecznej, korzysta z jego świadczeń otrzymując potrzebne mu wsparcie materialne i pomoc. Oznacza to, że jego potrzeby są na bieżąco monitorowane i zaspokajane odpowiednio do ich zasadności i możliwości Ośrodka. Zasadnie w ocenie Sądu Kolegium w zaskarżonej decyzji zwróciło uwagę, że pomoc oraz jej wysokość jest nie tylko warunkowana potrzebą strony, ale również posiadanymi do dyspozycji przez OPS środkami finansowymi, natomiast z rozstrzygnięcia organu I instancji wynika, że OPS posiada ograniczone możliwości finansowe, skutkujące koniecznością ich limitowania. Wszak celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszelkich zgłaszanych potrzeb, a jedynie pomoc w tym zakresie (art. 2 ust. 1 ustawy). Końcowo już tylko Sąd zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07, czy z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10).

Resumując, w ocenie Sądu w sprawie nie nastąpiło naruszenie granic przysługującego organom uznania administracyjnego. Wydając rozstrzygnięcie organy miały bowiem na względzie okoliczności sprawy tak istniejące po stronie skarżącego, jak również uwzględniające cele i możliwości pomocy społecznej.

Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i prawidłowego zastosowania prawa materialnego, zatem nie zachodzą podstawy do podważenia zawartego w nich rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.