Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 835/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia SO Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. oraz D. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2008 r., nr [...]; 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane; 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. P. oraz D. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 października 2001 r., nr [...],Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. P., D. P. oraz J. P., rozebrać samowolnie wybudowany obiekt budowlany pełniący funkcję letniskową, zlokalizowany na działce nr [...] w G., oraz samowolnie wybudowany obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, przylegający do obiektu wymienionego wyżej i samowolnie wybudowany z kręgów betonowych zbiornik na nieczystości płynne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.).

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w toku wszczętego z urzędu postępowania ustalił, że w 1987 r. ww. osoby wybudowały na działce nr [...] w G., bez stosownego pozwolenia na budowę, domek letniskowy z przybudówką, posadowiony na fundamentach punktowych, nietrwale związany z gruntem, wyposażony w instalację elektryczną, wodociągową oraz sanitarną, wraz ze zbiornikiem na nieczystości wykonanym z kręgów betonowych. Organ stwierdził także, iż zgodnie z wypisem z planu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 r., nr [...]

(Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] z dnia 15 czerwca 1990 r. poz. [...]) oraz zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy z dnia 18 grudnia 1992 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] z dnia 19 marca 1993 r., poz. [...]) działka nr [...] przeznaczona jest w części oznaczonej kolorem czerwonym do adaptacji istniejącego zespołu działek letnich, z likwidacją dzikich domków oraz leżących w pasie 100 m od jeziora. Pozostała część działki przeznaczona jest pod uprawy leśne. Przedmiotowe obiekty budowlane znajdują się w części północnej działki nr [...] nie przewidzianej pod adaptację.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. i J. P. domagali się jej uchylenia i udzielenia zezwolenia na dalsze użytkowanie przedmiotowego obiektu.

W uzasadnieniu podali, iż domek letniskowy został przez nich zmontowany w 1987 r. z elementów drewnianych. Jest on rozbieralny, niezwiązany trwale z gruntem, ustawiony na trylinkach. Usytuowany na gruncie prywatnym, na podstawie umowy dzierżawy. Odwołujący się stwierdzili także, iż obiekt ten nie jest budynkiem, a jedynie tymczasowym obiektem budowlanym i jako taki nie wymagał pozwolenia na budowę. Zaznaczyli przy tym, że nawet gdyby wymagane było pozwolenie na budowę, to zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., nie można było nakazać jego rozbiórki, ponieważ minęło 5 lat od zakończenia budowy. Ponadto na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego trudno jest ocenić która część działki nr [...] jest leśna, a która rekreacyjna. Stwierdzili również, iż regularnie płacą podatek do Urzędu Gminy i na tej podstawie też można sądzić że domek jest legalny. Wyjaśnili nadto, iż zbiornik na nieczystości płynne oraz pojemnik na śmieci zostały wybudowane na żądanie organu ochrony środowiska.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 4 września 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art.37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki obiektu letniskowego składającego się z części mieszkalnej, tarasu i części gospodarczej (pkt 1 decyzji) oraz uchylił tę decyzję w części dotyczącej rozbiórki zbiornika na nieczystości płynne i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji (pkt 2 decyzji) wskazując, iż w stosunku do tego zbiornika obowiązuje już prawomocna decyzja nakazująca rozbiórkę nr [...] z dnia 25 września 2001 r., gdzie jako zobowiązany występuje A Spółka Akcyjna.

Uzasadniając nakaz rozbiórki organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przedmiotowy obiekt budowlany, stanowiący samowolę budowlaną, posadowiony jest na terenie, który zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod tego typu zabudowę. Organ odwoławczy powołał się na plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla tego terenu w 1990 r., z którego wynika, iż część działki nr [...], na której znajduje się ww. obiekt budowlany jest to teren upraw leśnych i nieużytków i stwierdził, iż w związku z takim brzmieniem planu należało nakazać rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, ponieważ do samowolnie powstałych obiektów, których budowa zakończona została przed 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy dotychczasowe tj. Prawo budowlane z 1974 r. Stwierdził również, że położenie obiektu było szczegółowo ustalane, a obszar oznaczony w planie jako przeznaczony do adaptacji dokładnie odmierzony. Wyjaśnił nadto, że argumenty dotyczące zobowiązań podatkowych nie mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Natomiast art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. może być zastosowany dopiero po uprawomocnieniu się decyzji nakazującej rozbiórkę.

W skardze na powyższą decyzję D. i J. P. wnieśli o uchylenie jej punktu pierwszego, dotyczącego nakazu rozbiórki domku letniskowego. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu.

Wyrokiem z dnia 29 września 2005 r., wydanym w sprawie o sygn. akt

II SA/Gd 2625/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. i D. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2002 r., nr [...], nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci domku letniskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ administracji w zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów prawa, a podniesione w skardze okoliczności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na fakt, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania został zbudowany przed 1 stycznia 1995 r., z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. mają do niego zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, regulujące skutki samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 49 Prawa budowlanego z 1994 roku, skoro przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił także, iż przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obwiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei § 44 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48, ze zm.) przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy zarówno stałych jak i tymczasowych budynków. Natomiast

§ 44 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62, ze zm.) za budynek tymczasowy przyjmował budynek nie połączony w sposób trwały z gruntem, skonstruowany jako rozbieralny, jak barak, kiosk, obiekt o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynek określony w przepisach jako tymczasowy. Mając powyższe przepisy na uwadze, Sąd uznał, że przy budowie przedmiotowego domku letniskowego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, o które skarżący nie ubiegali się. Sąd stwierdził także, iż istnienie przedmiotowego, samowolnie wzniesionego, obiektu budowlanego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1990 r., albowiem przedmiotowy obiekt znajduje się na części działki nr [...] przeznaczonej pod uprawy leśne i nieużytki. Sąd wyjaśnił nadto, że fakt płacenia podatków od nieruchomości, czy też posadowienie obiektu na gruncie prywatnym za przyzwoleniem właściciela, nie mają wpływu na istnienie obowiązku rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem i naruszającego ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie podnoszony przez skarżących brak świadomości nielegalności budowy nie wyłącza nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok J. i D. P. zaskarżyli skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, opierając ją na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane jako podstawy prawnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nakazu rozbiórki domku letniskowego tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; naruszenia przepisów postępowania poprzez brak starannego, obiektywnego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i jego dowolną ocenę oraz pominięcie faktów o istotnym znaczeniu, tj. na przesłance wynikającej

z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie mógł stanowić podstawy do wydania przez organ odwoławczy nakazu rozbiórki przedmiotowego domku letniskowego, ponieważ dla terenu, na którym znajduje się ww. domek, zgodnie z oświadczeniem Wójta Gminy, nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania, na który powoływał się Wojewódzki Sąd Administracyjny, jest jedynie wstępnym projektem rozbudowy nieistniejącego od wielu lat ośrodka wypoczynkowego byłego B. Skarżący zaznaczyli przy tym, że nawet gdyby uznać, że powyższy plan jest planem zagospodarowania przestrzennego, to i tak - zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, plan ten z końcem 2000 r. utracił moc. Skarżący wskazali także, iż art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stwarza możliwość korzystania w sposób dotychczasowy z działki. Ponadto ustawa Prawo Budowlane z 1974 r. nie definiuje co stanowi obiekt budowlany lub budynek, nie ma więc podstaw prawnych aby wymagać zezwolenia na budowę domku letniskowego, złożonego z gotowych elementów i nie związanego na stałe z gruntem. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie należało przyjąć definicję budynku zawartą w art. 46 ust. 1 Kodeksu cywilnego i uznać, że jedynie obiekt trwale związany z gruntem jest budynkiem. Domek skarżących ustawiony jest na trylinkach i w niczym nie narusza naturalnej powierzchni gruntu. Jako taki - nie wymagał zatem uzyskania zezwolenia na budowę. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego oraz stwierdzili, że Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, nie wziął natomiast pod uwagę żadnego z argumentów przedstawianych przez skarżących, nie przesłuchał właścicielki działki i nie sprawdził jak wyglądają domki na tej działce. Zaznaczyli przy tym, iż zawarli z właścicielką działki, na której posadowiony jest domek, umowę dzierżawy części działki, a nadzór leśny zgadza się na pozostawienie domku do czasu zmiany upraw leśnych lub planowanego wyrębu.

W dodatkowym piśmie procesowym skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1981 r. (sygn. akt I SA 1933/81, ONSA 1981/2/94) stwierdzający, iż do oceny zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego powinno się brać pod uwagę plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w czasie budowy obiektu i wyjaśnili, że w czasie budowy domku dla tego terenu nie był uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Według informacji uzyskanych w Urzędzie Gminy, dopiero po roku 1990 rozpoczęto prace nad założeniami do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc nie został spełniony żaden z warunków niezbędnych do podjęcia decyzji o rozbiórce.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 1 lutego 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 278/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wskazane w niej podstawy, tj. naruszenie prze Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego oraz przepisów postępowania, poprzez brak wszechstronnego rozważenie materiału dowodowego oraz pominięcie faktów o istotnym znaczeniu, okazały się zasadne. Błędne jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przy stosowaniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. istotne jest ustalenie, czy w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego teren, na którym znajduje się taki obiekt, jest przeznaczony pod zabudowę. Wskazując na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2006 r. (sygn. II OSK 522/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194370) i 19 maja 1999 r. (sygn. IV SA 196/96, Baza Orzeczeń LEX nr 47287) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2005 r. (sygn. akt IV SA 505803), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, że zgodności samowolnie wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie bada się według daty orzekania w sprawie przez organ administracji, lecz według daty wzniesienia budynku. Jego zdaniem, nadal jest aktualna teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września1981 r. (sygn. I SA 1933/81, ONSA 1991/2/94), zgodnie z którą - warunkiem zastosowania przez organ nadzoru budowlanego instytucji przymusowej rozbiórki obiektu przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, to jest: rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego zezwolenia oraz naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy; brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie tego przepisu, chociażby obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązkiem Sądu, badającego zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, było dokładne ustalenie daty dokonania samowoli budowlanej oraz treści obowiązującego w tym czasie planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym został wzniesiony przedmiotowy obiekt budowlany, a nie planu obowiązującego w dacie orzekania przez organ administracji. Dlatego też ocenianie przez Sąd pierwszej instancji zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego domku letniskowego, samowolnie wzniesionego w 1987 r., na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonego przez Radę Narodową Miasta i Gminy dnia 27 kwietnia 1990 r., a zmienionego uchwałą z dnia 18 grudnia 1992 r., stanowiło zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego, a nie ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy w dacie popełnienia samowoli budowlanej przez skarżących obowiązywał na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego i jakiej był treści, stanowiło zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, a to art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, w konsekwencji czego uchylił zaskarżony wyrok, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z 10 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 328/07, uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie pierwszym oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 października 2001 r. w części dotyczącej obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową, tarasu i obiektu budowlanego przylegającego do obiektu pełniącego funkcję letniskową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazał, że związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza że ciąży na nim oraz na organie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w tym wyroku. Zaznaczył, że obowiązek ten mógłby być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że warunkiem zastosowania przez organ nadzoru budowlanego instytucji przymusowej rozbiórki przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego zezwolenia i naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Powołując się na uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego i rozpoznając sprawę zgodnie z dokonaną przez niego wykładnią tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji, orzekając w przedmiocie nakazu rozbiórki naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego błędną wykładnię, albowiem oceniły zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego domku letniskowego, samowolnie wzniesionego w 1987 r., na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego przez Radę Narodową Miasta i Gminy w dniu 27 kwietnia 1990 r., a zmienionego uchwałą z dnia 18 grudnia 1992 r., a tym samym naruszyły przepisy prawa procesowego (art. 7 i 77 K.p.a.), gdyż nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy i nie zbadały czy w chwili budowy przedmiotowego obiektu, na terenie spornej działki obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego i jakiej był treści. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił się do Wójta Gminy o nadesłanie informacji czy w 1987 r. na terenie oznaczonym jako działka nr [...] w G. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi otrzymał informację, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 22 czerwca 1979 r., nr [...] (Dz. Urz. WRN w [...] z 1982 r., nr [...], poz. [...] ze zm.) działka nr [...] położona w G., obręb geodezyjny Wdzydze, przeznaczona była w części zaznaczonej kolorem żółtym w załączniku nr 1 pod tereny budownictwa letniskowego oraz tereny usług z zielenią towarzyszącą, w pozostałej części pod las. Plan ten utracił moc po podjęciu przez Radę Narodową Miasta i Gminy uchwały nr [...] z dnia 27 kwietnia 1990 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] z dnia 15 czerwca 1990 roku, poz. [...]). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, nie opartego wyłącznie na dokumentach (art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przede wszystkim jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że niezbędne będzie ustalenie w jakiej części działki został wybudowany przedmiotowy domek letniskowy tj. objętej jakimi postanowieniami planu, wymaga bowiem poczynienie wnikliwych ustaleń dotyczących jego lokalizacji, które nie są możliwe jedynie na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W konsekwencji też Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie przez organy obu instancji wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, orzekając jak w sentencji przywołanego wcześniej wyroku. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić wykładnię art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz pozostałe wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 czerwca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane w związku z art. 103, ust. 2, oraz art. 80, ust. 2, pkt 1 i art. 83, ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane, ponownie rozpoznając sprawę, nakazał E. P., D. P. oraz J. P., rozebrać samowolnie wybudowany obiekt budowlany pełniący funkcję letniskową o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym wraz z przylegającym tarasem i samowolnie wybudowany obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, przylegający do tego obiektu, zlokalizowane na działce nr [...] w G. oraz uporządkować teren po wykonanej rozbiórce.

Organ pierwszej instancji w nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy oraz treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2007 r. wskazał, że zgodność samowolnie wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie bada się według daty orzekania, lecz według daty wzniesienia budynku. Stanowisko to, znajduje oparcie m.in. w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1981 r., sygn. I S.A. 1933/81, ONSA 1991/2/94, zgodnie z którą, warunkiem zastosowania przez organ nadzoru budowlanego instytucji rozbiórki przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego zezwolenia oraz naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy; Organ pierwszej instancji, mając powyższe na uwadze, pismem z dnia 5 grudnia 2007 r. zawiadomił właścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w celu sprawdzenia obecnego stanu istniejącego obiektu. W wyznaczonym dniu wizji nie przeprowadzono, gdyż zarządców obiektu nie zastano. Natomiast dla ustalenia zgodności wybudowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego, organ pierwszej instancji zwrócił się o przesłanie uwierzytelnionej kserokopii tekstu planu (części opisowej) z opisem symboli określających przeznaczenie obszarów oznaczonych tymi symbolami na rysunku planu oraz uwierzytelnionej kserokopii rysunku planu z oznaczeniem na nim symboli terenu, którego opis znajduje się w tekście planu z zaznaczeniem na tym rysunku położenia omawianej działki. Z zebranych informacji wynika, że w planie obecnie obowiązującym (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy dnia 27 marca 2007 r. Nr [...], Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z 11 czerwca 2007r. poz. [...]) dla działki nr [...], po podziale [...] i [...], przeznaczenie terenu: a) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze oraz lasy oraz b) funkcje dopuszczalne: zalesienie terenów rolniczych, lokalizacja urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej oraz dróg wewnętrznych służących istniejącej zabudowie zagrodowej oraz prowadzeniu gospodarki rolnej i leśnej. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 22 czerwca 1979 r. Nr [...] (Dz. Urz. WRN w [...] z dnia [...] r. nr [...] poz. [...] ze zm.) działka [...] przed podziałem [...] w części zaznaczonej kolorem zielonym na zał. nr 1 przeznaczona była pod tereny budownictwa letniskowego oraz tereny usług z zielenią towarzyszącą, w pozostałej części pod tereny leśne. Na podstawie tych informacji, organ pierwszej instancji stwierdził, że sporny obiekt budowlany zlokalizowany na terenie działki [...], według oświadczenia D. P. powstał w 1987 r. bez wymaganego prawem pozwolenia, znajdował się w dacie wybudowania na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, który poprzednio jak i obecnie, nie zezwalał na zabudowę w części działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany. Opierając się na informacjach zawartych w wypisach planów zagospodarowania przestrzennego Urzędu Gminy, organ pierwszej instancji, rozstrzygnął na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane. Organ pierwszej instancji wskazał również, że zastosowanie art. 39 tej Ustawy, może nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się decyzji nakazującej rozbiórkę, a z wnioskiem należy zwrócić się do Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i D. P., żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania bądź stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 156 k.p.a., gdyż sprawa była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, czyli "prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Gd 328/07)".

Skarżący w uzasadnieniu odwołania podnieśli, że nie ma podstaw prawnych do wznowienia postępowania i nie wystąpiły nowe okoliczności sprawy po prawomocnym wyroku. W szczególności zaś, nie można powoływać się na nieistniejący szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w chwili postawienia domku w 1987 r. Skarżący podnieśli, że w trakcie wszystkich etapów postępowania - od wydania pierwszej decyzji w 2001 r. do jej uchylenia prawomocnym wyrokiem w 2007 r. - gmina nie przedstawiła szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego tej działki, obowiązującego w 1987 r. Skarżący wywodzili, że taki plan został uchwalony dopiero w 1990 r., na który też powoływał się PINB w pierwszej decyzji, a następnie PWINB. Skarżący wskazali na związek planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego przez Radę Narodową Miasta i Gminy, uchwałą z dnia 22 czerwca 1979 r. z ostateczną decyzją odmawiającą przekwalifikowania działki leśnej na rekreacyjną, wydanej przez Urząd Wojewódzki, Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu. W ich ocenie, z powyższego wynika, że "rzekomo" uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego nie mógł mieć mocy prawnej. Stwierdzili dalej, że jeśli plan ten został uchwalony, to wbrew obowiązującej w tamtym czasie, jak i obecnie, ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym m.in. z uwagi na brak pisemnego powiadomienia właściciela działki o zamiarze opracowania planu, brak wyłożenia planu do publicznego wglądu i pozbawienie możliwości złożenia zastrzeżeń do treści planu i odwołań. Dalej podnieśli, że sporny szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego był niezrealizowanym projektem rozbudowy ośrodka wypoczynkowego B (obecnie nieistniejącego), na który uzyskano wstępne uzgodnienia. W wyniku złożenia wniosku o przekwalifikowanie tej działki na rekreacyjną, została wydana ostateczna decyzja odmowna i w związku z tym B odstąpiło od realizacji projektu i sprzedało istniejące domki oraz wybudowało obiekt wczasowy - "C". Skarżący podkreślili, że projekt nie powinien być instrumentalnie wykorzystywany przez inspekcję budowlaną jako "obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego", lub w wypadku osób posiadających domki jako: "próba legalizacji domków". Następnie skarżący wyjaśnili, że poprzedni właściciel działki F. D., a po jego śmierci, właścicielki: M. D. z córką M. K., bezskutecznie zabiegali o przekwalifikowanie działki na rekreacyjną w granicach obejmujących wszystkie istniejące domki letniskowe. Skarżący podali, że według informacji PINB, obecnie został dokonany podział działki na część rekreacyjną i leśną (w sposób identyczny jak w projekcie dawnego ośrodka B), co w ich ocenie, stanowi oczywiste bezprawie. Podkreślili, że na działce [...] (dawniej [...]) znajduje się kilkadziesiąt domków letniskowych, część na terenie dawnego ośrodka wypoczynkowego B, a część poza nim. Wskazali, że w większości spraw, które zostały wszczęte w 2001 r. zapadły korzystne dla właścicieli decyzje i to bez względu na umiejscowienie domku na działce. Ponadto kilka spraw jest w toku, a w kilku przypadkach w ogóle nie wszczęto postępowania. Na koniec skarżący oświadczyli, że ich domek letniskowy nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, jak i definicji zawartej w Kodeksie cywilnym, oraz że nie wymagał pozwolenia na budowę. Ich zdaniem, żądanie pozwolenia na budowę dla złożonego z gotowych elementów drewnianych domku letniskowego, ustawionego na trylinkach, przed ponad 21 laty, nie naruszającego w żaden sposób struktury ziemi, postawionego w miejscu wskazanym i za zgodą właściciela działki oraz za przyzwoleniem nadzoru leśnego, jest nieuzasadnione.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 15 września 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie widząc podstaw do jej uchylenia.

Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, z uwagi na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany był prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2007 r., w tym oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu. Następnie organ odwoławczy odniósł się do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wskazując, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było rozpatrzenie sprawy w oparciu o plan przestrzenny obowiązujący w momencie budowania obiektu. Bezspornym zaś było, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany przez skarżących w 1987 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję związany był stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wskazał, że rozstrzygając sprawę w trybie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z I974r. należy brać pod uwagę ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w czasie powstania obiektu budowlanego, skoro powstał w 1987 r. to jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy Prawo budowlane 1974 r.) Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji w celu ustalenia zgodności wybudowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego zwrócił się o przesłanie uwierzytelnionej kopii opisowej części planu z opisem symboli na rysunku planu oraz uwierzytelnionej kopii rysunku planu z oznaczeniem na tym rysunku położenia przedmiotowej działki, obowiązującego w 1987 r. Na podstawie powyższych dokumentów organ pierwszej instancji ustalił, że w okresie budowy, sporny obiekt znajdował się na terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 22 czerwca 1979 r. nr [...] (Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...], poz. [...] z [...] r.) działka nr [...] (przed podziałem nr [...]), przeznaczony był w części zaznaczonej kolorem zielonym pod tereny budownictwa letniskowego oraz tereny usług z zielenią towarzyszącą, zaś w pozostałej części pod tereny leśne. W wyniku zaś szczegółowej analizy położenia przedmiotowego domku letniskowego na przedmiotowej działce na podstawie załączonych do akt sprawy podkładów mapowych oraz wyrysu z wymienionego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy uznał, że samowolna budowa w 1987 r. spornego obiektu naruszała ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w momencie jego budowy, gdyż przedmiotowy domek położony był na terenie oznaczonym jako las. Ustalenie, że obiekt wybudowano z naruszeniem przepisów, tj. bez pozwolenia na budowę i na terenie nie przewidzianym pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki - art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Odnosząc się do zarzutów strony postępowania, że obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem wybudowany w 1987 r., nie wymagał pozwolenia na budowę, organ uznał go za nietrafny z uwagi na przepis art. 28 i art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 4 ust. 1 pkt 5) Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Organ wskazał również, że argument o "emeryckim interesie do wypoczynku" nie może być wzięty pod uwagę, gdyż badanie zaskarżonej decyzji nie obejmuje sytuacji życiowej, materialnej ani wieku stron, jak też innych okoliczności nie związanych z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnieśli J. i D. P., żądając jej uchylenia oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także nakazania wydania zgody na dalsze użytkowanie domku do czasu jego dekapitalizacji lub wypowiedzenia umowy dzierżawnej przez właścicielki.

Swoją skargę oparli na naruszeniu prawa materialnego, polegające na błędnym przyjęciu, że art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229) stanowi podstawę prawną uzasadniającą wydanie decyzję w sprawie nakazu rozbiórki oraz naruszeniu przepisów postępowania poprzez brak starannego, obiektywnego i zgodnego z wymogami k.p.a. rozpatrzenia sprawy oraz dowolną i tendencyjną interpretację faktów, co w efekcie skutkowało wydaniem krzywdzącej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołali się na argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, podtrzymując stanowisko, że domek letniskowy nie jest obiektem budowlanym i nie wymaga uzyskania zezwolenia na budowę. Ponadto skarżący dodali, że zgodnie z wstępnym projektem rozbudowy ośrodka wypoczynkowego B, "który jest jakoby miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdzie jednolita prywatna działka leśna podzielona jest na część rekreacyjną, czyli na obszar dokładnie w granicach projektowej rozbudowy ośrodka wypoczynkowego B i część leśną, obejmującą pozostałą część działki [...]. W takim razie nasz domek, zgodnie z planem rozbudowy ośrodka, albo jak chce naginając rzeczywistość nadzór budowlany, planem zagospodarowania przestrzennego, znajduje się w miejscu projektowanych sanitariatów, czyli w części rekreacyjnej działki !". Skarżący zwrócili uwagę na to, że sporny plan zagospodarowania został uchwalony 22 czerwca 1979 r. i prawdopodobnie ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej trzy lata później, bo w 1982 r. Skarżącym nie udało się jednakże do niego dotrzeć, a organy obu instancji również nigdy nie przedłożyły go. Ponadto skarżący wskazali, że w 17 dni po uchwaleniu rzekomego planu zagospodarowania, czyli w dniu 9 lipca 1979 r. Urząd Wojewódzki w G. Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu wydał decyzję ostateczną odmawiającą zezwolenia na zmianę rodzaju użytkowania gruntów leśnych należących do F. D., a zezwalającą jedynie na użytkowanie domków do czasu planowanego wyrębu lasu lub wygaśnięcia umów dzierżawnych. Ponadto skarżący powołując się na naruszenie przepisów postępowania wskazali, że w całym dziewięcioletnim okresie przebiegu tej sprawy, nadzór budowlany zarówno na poziomie powiatowym, jak i wojewódzkim, naruszał przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Ponad to organy naraziły skarżących na długotrwały i wyniszczający stres, gdyż lekceważyły ich jako strony, przez nie stosowanie terminów załatwiania spraw (art. 35 § 1, 2, 3, art. 36 § 1 i 2 k.p.a.), np. od odwołania od decyzji PINB do wydania decyzji przez PWINB upłynęły dwa lata i ponad dwa miesiące.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko reprezentowane w sprawie.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Na wstępie rozważań trzeba zauważyć, że z przywołanych powyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na wydanie wyroku, który uwzględniałby roszczenie o nakazanie wydania zgody na dalsze użytkowanie domku letniskowego do czasu jego dekapitalizacji lub wypowiedzenia umowy dzierżawnej (o co również wnosili w niniejszej sprawie skarżący). Ustawodawca bowiem nie wyposażył sądów administracyjnych w uprawnienia, które pozwalałyby na podejmowanie merytorycznych rozstrzygnięć. W świetle regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny może jedynie uchylić zaskarżony akt lub stwierdzić jego nieważność w przypadku naruszenia prawa materialnego lub procesowego.

Należy przypomnieć, że niniejsza sprawa była już dwukrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz była objęta postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w związku z wywiedzioną skargą kasacyjną od pierwszego zapadłego w niej orzeczenia. Okoliczności te, nie pozostają obojętne, dla dalszych rozważań prawnych.

Zgodnie bowiem z treścią art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu poprzedniego wyroku z dnia 10 lipca 2007 r. "przez ocenę prawną, o której mowa (...) w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem." (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 r., sygn. III SA/Wa 1434/05, Baza Orzeczeń Lex Polonica).

I tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany został pogląd, iż zgodności samowolnie wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie bada się według daty orzekania w sprawie przez organ administracji, a według daty wzniesienia budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2006 r., sygn. II OSK 522/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194370 i z dnia 9 maja 1999 r. sygn. IV SA 196/96, Baza Orzeczeń LEX nr 47287 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2005 r., sygn. akt IV SA 505803). Naczelny Sąd Administracyjny przywołał także, zachowującą, jego zdaniem, nadal aktualność, tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1981 r., sygn. I SA 1933/81, ONSA 1991/2/94, zgodnie z którą - warunkiem zastosowania przez organ nadzoru budowlanego instytucji przymusowej rozbiórki obiektu przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, to jest: przesłanki rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego zezwolenia oraz przesłanki naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy; brak zaś obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie tego przepisu, chociażby obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę.

Ponadto stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2007 r. podniósł, że - "uznając za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące braku podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane z uwagi na to, iż budowa przedmiotowego domku letniskowego nie wymagała pozwolenia na budowę, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził nadto, iż skarżący - aby wybudować w 1987 roku przedmiotowy domek letniskowy wraz z tarasem i przylegającym do niego drewnianym obiektem budowlanym, powinni byli uzyskać stosowne pozwolenie na budowę". W świetle niniejszego wiążącego stanowiska, podnoszony przez skarżących zarzut braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i naruszenia powyższego przepisu prawa materialnego, nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Powołując się też na dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2007 r. stwierdził, iż organy obu instancji, orzekając nakaz rozbiórki, naruszyły przepisy prawa materialnego - art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego błędną wykładnię, albowiem oceniły zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego domku letniskowego, samowolnie wzniesionego w 1987 r., na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonego przez Radę Narodową Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 r., zmienionego uchwałą z dnia 18 grudnia 1992 r. Sąd ten uznał, że tym samym naruszyły także przepisy prawa procesowego - art. 7 i 77 K.p.a., gdyż nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, tzn. nie zbadały czy w chwili budowy przedmiotowego obiektu (1987 r.), na terenie działki nr [...] w G. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego oraz jaka była jego treść. Dlatego też w toku sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił się do Wójta Gminy o stosowną informację, a wynikało z niej, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 22 czerwca 1979 r., nr [...] (Dz. Urz. WRN z 1982 r., nr [...], poz. [...] ze zm.) działka nr [...] położona w G., obręb geodezyjny W., przeznaczona była w części zaznaczonej kolorem żółtym w załączniku nr 1 pod tereny budownictwa letniskowego oraz tereny usług z zielenią towarzyszącą, w pozostałej części pod las. W związku z tą informacją, w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2007 r., Sąd ten zawarł szczegółowe wskazania, co do dalszego postępowania dowodowego, które winno zostać przeprowadzone w sprawie. Przede wszystkim miało to być ustalenie w jakiej części działki został wybudowany przedmiotowy domek letniskowy, tj. objętej jakimi postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie jego wzniesienia. Wymagało to poczynienia, zdaniem tego Sądu, wnikliwych ustaleń dotyczących jego lokalizacji, które nie są możliwe jedynie na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Mając na uwadze powyższe wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 10 lipca 2007 r. związane z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., należy stwierdzić, że ponownie nie został prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Nie ustalono, wbrew wiążącym wytycznym, w jakiej części działki znajduje się przedmiotowy domek letniskowy - czy w części przeznaczonej pod tereny leśne czy pod tereny budownictwa letniskowego i tereny usług z zielenią towarzyszącą, stosownie do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w 1987 r. Ustalenie to, jak wynika z poczynionych wcześniej rozważań, było i jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Dokonanie tego ustalenia wymagało niewątpliwie, przeprowadzenia oględzin, zarówno przedmiotowej działki, jak i domku letniskowego oraz usytuowania go w konkretnej przestrzeni planistycznej (art. 85 § 1 K.p.a.). Dowód ten nie został jednak przeprowadzony i tym samym nie doszło do określenia faktycznego położenia spornego domku na terenie działki, stosownie do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na istnienie potrzeby "przeprowadzenia dowodu uzupełniającego" wskazuje też sam organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto organ ten wyjaśnił, że "pismem z dnia 5 grudnia 2007 r. zawiadomił właścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu". Jednak w wyznaczonym dniu wizji nie przeprowadzono, gdyż "zarządców obiektu nie zastano", co znajduje odzwierciedlenie w treści notatki urzędowej znajdującej się w aktach administracyjnych (vide: notatka służbowa - k. 39). Jednak jak wynika również z tych akt, zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin w dniu 21 grudnia 2007 r., o godz. 11.00 w miejscowości G., zostało doręczone stronie – J. i D. P. w tym samym dniu w którym, miały zostać przeprowadzone oględziny, tj. w dniu 21 grudnia 2007 r. Zatem nie można uznać, że strona miała możliwość stawienia się w celu dokonania oględzin, tym bardziej, że zamieszkuje ona w G. (vide: zwrotne poświadczenie odbioru wezwania - k. 38). W takiej też sytuacji organ pierwszej instancji zobowiązany był wyznaczyć kolejny termin oględzin, czego jednak nie uczynił.

Brak dowodu w postaci oględzin, skutkuje niemożnością stanowczego stwierdzenia, w której części działki znajduje się przedmiotowy domek letniskowy. Co prawda, organy obu instancji uznały, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w części leśnej działki, to jednak wobec nie przeprowadzenia oględzin, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego stanowiska. Po pierwsze; takie ustalenie nie może zostać dokonane tylko w oparciu o dokumenty, na co słusznie już wcześniej zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2007 r. (co jednak uczyniły organy, o czym w dalszej części uzasadnienia). Po drugie; skarżący w wywiedzionej skardze konsekwentnie twierdzili, że przedmiotowy domek letniskowy znajduje się w części rekreacyjnej działki (przy czym, skarżący podważali również fakt istnienia planu dla tego terenu). W toku sprawy organ pierwszej instancji zwrócił się o przesłanie uwierzytelnionej kserokopii tekstu planu przestrzennego obecnego i obowiązującego w 1987 r., części opisowej z opisem symboli, określających przeznaczenie obszarów oznaczonych tymi symbolami na rysunku planu oraz uwierzytelnionej kserokopii rysunku planu z oznaczeniem na nim położenia działki nr [...] w G. (vide: - k. 40 i - k. 55). W oparciu o plan zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 22 czerwca 1979 r., organ ten ustalił, że działka [...] (przed podziałem [...]) w części zaznaczonej kolorem zielonym na zał. nr 1 przeznaczona była pod tereny budownictwa letniskowego oraz tereny usług z zielenią towarzysząca, w pozostałej części pod tereny leśnie. Organ pierwszej instancji stwierdził więc w uzasadnieniu decyzji, że "przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany na terenie działki [...]... . Znajdował się w dacie wybudowania obiektu jak i obecnie na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, który poprzednio jak i obecnie nie zezwalał na zabudowę w części działki, na której znajduję się przedmiotowy obiekt budowlany". Natomiast organ drugiej instancji wskazał, że "w wyniku szczegółowej analizy położenia przedmiotowego domku letniskowego na działce nr [...] w G. na podstawie załączonych do akt sprawy podkładów mapowych oraz wyrysu z wymienionego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego z 1979 r. należy jednoznacznie stwierdzić, że samowolna budowa w 1987 r. naruszała ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w momencie jego budowy, gdyż przedmiotowy domek położony jest na terenie oznaczonym jako las ...". Jednak przywołane przez organy dokumenty, nie uwzględniają w żadnej mierze faktycznego położenia domku letniskowego, a analiza tych dokumentów wobec braku oględzin, nie pozwala na ustalenia w jakiej części działki znajduje się domek letniskowy. Dodatkowo należy wskazać, że dołączone do informacji o planie zagospodarowanie przestrzennego z 1987 r. dokumenty w postaci: 1. kopia rysunku planu miejscowego 2. kopia tekstu legendy (vide: - k.57 i - k. 56) nie są na tyle czytelne i szczegółowe, aby można z nich wywnioskować, w którym miejscu dokładnie, przez działkę nr [...] (przed podziałem [...]), przechodzi granica - oddzielająca tereny o przeznaczeniu leśnym od terenów o przeznaczeniu rekreacyjnym. Brak na nich też jakichkolwiek informacji jakiego obszaru dotyczą, kiedy i przez kogo zostały sporządzone oraz w jakim celu. Zdaniem Sądu, dokumenty, na których organ opiera swoje rozstrzygnięcie, zwłaszcza dotyczące praw i obowiązków strony postępowania, nie powinny wzbudzać jakichkolwiek wątpliwości.

Podsumowując, jak wynika powyższych rozważań, organy nie wykonały "wskazań co do dalszego postępowania" zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 lipca 2007 r., czym naruszyły dyspozycję przepisu art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić w tym miejscu należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zaniechanie wyjaśnienia okoliczności, która jest konieczna dla prawidłowego rozpoznania sprawy, skutkuje naruszeniem przepisów prawa procesowego i powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 ( 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 ( 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ponieważ organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, w tym zgodnie z wiążącymi wskazaniami, zostało one przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów art. 7, art. 77 ( 1 i art. 80 k.p.a.

Ponadto, należy dodać, że pod wskazaną przez Wójta Gminy datą i numerem Dziennika Urzędowego Województwa z 1982 r., nr [...], poz. [...] znajduje się - "Zarządzenie Naczelnika Gminy w K. G. nr [...] z dnia 19 kwietnia 1982 r. w sprawie odstępstw od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K." - a nie uchwała z dnia 22 czerwca 1979 r. Rady Narodowej Miasta i Gminy. Rozbieżność tą organy powinny również w niniejszej sprawie wyjaśnić. Ma to przede wszystkim znaczenie dla oceny mocy obowiązującej tego aktu jako źródła prawa miejscowego, a także jest konieczne dla zweryfikowania zasadności zarzutów podnoszonych przez skarżących w przedmiocie istnienia "rzekomego planu".

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, należy więc dokładnie ustalić gdzie i kiedy została ogłoszona uchwała z dnia 22 czerwca 1979 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w 1987 r. - w dacie wznoszenia obiektu budowlanego. Następnie określić w ramach uchwalonego planu, przeznaczenie spornej działki nr [...] (przed podziałem nr [...]) położonej w G., w tym dokładny przebieg granicy, która rozdziela działkę na część przeznaczoną pod tereny leśne oraz pod tereny budownictwa letniskowego i tereny usług z zielenią towarzyszącą. Po wyznaczeniu przebiegu tej granicy, należy dokonać oględzin przedmiotowej działki oraz posadowionego na niej domku letniskowego, odnosząc się do poczynionych wcześniej ustaleń, dotyczących granicy. Podczas oględzin trzeba precyzyjne określić jakimi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objęta jest ta części działki, na której znajduje się przedmiotowy domek letniskowy. Ustalenia te powinny znajdować odzwierciedlenie w dokumentach - w ich uwierzytelnionych kopiach oraz rysunkach, które winny określać położenie działki, przebieg granicy i usytuowanie spornego domku letniskowego. Dokumenty te powinny być czytelne i precyzyjne. Gdyby w niniejszej sprawie ustalono, że brak jest podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2007 r., konieczne będzie dalsze postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Podsumowując, należy uznać, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje te zatem musiały zostać uchylone. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozważyć uwagi, poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Zgodnie bowiem z przywołaną już wcześniej treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji, nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądził na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd zastosował w niniejszej sprawie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mając na uwadze treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), który stanowi, iż sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.