Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 43/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, 154, 155, 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10, 11 ust 1; 13; 122 ust 1, 2, art. 127 ust. 7 b i c.
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z/s w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), określanej dalej jako: "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], zmieniającej decyzję własną z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], którą udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie istniejącym wylotem w km [...] do kanału [...] oczyszczonych ścieków przemysłowych z zakładowej mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], Starosta [...] udzielił [...] S.A. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie istniejącym wylotem w km [...] do kanału [...] oczyszczonych ścieków przemysłowych z zakładowej mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków.

W dniu 16 czerwca 2014 r. do Starostwa wpłynął wniosek [...] S.A. o zmianę ww. decyzji, w odpowiedzi na który, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], działając na podstawie art. 155 K.p.a., Starosta [...] zmienił udzielone [...] S.A. pozwolenie wodnoprawne w części odnoszącej się do sposobu badania jakości odprowadzanych ścieków.

Pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o wszczęcie postępowania nadzorczego z uwagi na możliwość wystąpienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a.

W dniu 7 marca 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w trybie nadzorczym i po jego przeprowadzeniu, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] zmieniającej decyzję własną z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], uznając, iż jest ona obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła [...] S.A. podnosząc, że sam tylko brak zgody stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] podlegał wyłączeniu od orzekania w sprawie.

W ocenie organu rozstrzygnięcie, które zajął organ I instancji w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

Organ wywodził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Dalej organ argumentował, że zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, przy czym użycie przez ustawodawcę w art. 155 K.p.a. liczby pojedynczej "strona" nie może być rozumiane w ten sposób, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu nie tylko w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby, ale także i wtedy, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Postępowanie dotyczy wówczas interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem.

W pozwoleniu wodnoprawnym podmiotowi przyznawane jest uprawnienie m.in. na odprowadzanie ścieków do wód. Natomiast, pomimo że pozostałym stronom postępowania to uprawnienie nie jest przyznawane, strony te z kolei obciążane są obowiązkiem znoszenia dokonywania przez uprawnionego tej czynności, która będzie oddziaływała na ich grunt lub wody. Z tego względu, zgodnie z art. 155 K.p.a., jakakolwiek zmiana udzielonego przez Starostę Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. pozwolenia wodnoprawnego, winna być poprzedzona uzyskaniem wyraźnej zgody wszystkich stron postępowania.

Ponadto organ podał, że wbrew twierdzeniu zawartemu przez stronę skarżącą w odwołaniu, do uznania że nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie musi zaistnieć sytuacja, w której wszystkie przesłanki niezbędne do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie zostaną spełnione. Stanowisko orzecznictwa sądowo-administracyjnego jest w tej kwestii jednolite. Odnosząc się do poglądów orzecznictwa zauważył, że ochrona praw nabytych jest zapewniana przez uzyskanie obowiązku wyrażenia zgody strony na wzruszenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Brak zgody jest więc kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Na powyższych przesłankach organ oparł wniosek, że brak uzyskania zgody stron przez Starostę Mogileńskiego przed wydaniem decyzji zmieniającej pozwolenie wodnoprawne stanowi rażące naruszenie art. 155 K.p.a. Wskazał, że w dokumentacji sprawy brak jest nie tylko stosownych pisemnych oświadczeń, ale nawet zawiadomienia stron o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w trybie art. 155 K.p.a., mimo iż zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 Kpa i nie może być ona dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w sprawie nie wystąpiła podstawa do wyłączenia od orzekania w postępowaniu nieważnościowym Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], bowiem zgodnie z treścią art 127 ust. 7b dyrektor regionalnego zarządu, marszałek województwa albo starosta podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest wnioskodawcą, nie zaś w której jest stroną.

Żaden z obecnie obowiązujących przepisów zarówno Kodeksu postępowania administracyjnego jak i Prawa wodnego, nie ma podobnego brzmienia do art. 27a K.p.a., który został skreślony przez art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) z dniem 6 grudnia 1994 r. W obowiązujących przepisach procesowych nie ma regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu administracji w przypadku, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym związanej z tym organem jednostki. Formułując takie stanowisko organ odwołał się do wyroków NSA z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2254/12 oraz z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10.

W skardze wywiedzionej przez "[...]" S.A., zaskarżając decyzję w całości Spółka i wnosząc i jej uchylenie, zarzuciła:

1. błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzję wydał organ, który nie podlegał wyłączeniu, podczas gdy w rzeczywistości organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji podlegał wyłączeniu,

2. zaakceptowanie wadliwego poglądu organu pierwszej instancji, zgodnie z którym decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r. [...], została rzekomo wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) - co w ocenie organu II instancji uzasadnia utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważność decyzji.

W ocenie skarżącej organ II instancji błędnie wskazał, iż Dyrektor RZGW, który w pierwotnym postępowaniu (dot. wydania pozwolenie wodnoprawnego w 2011 r.) był stroną postępowania, a następnie orzekał w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dot. zmiany warunków wydanego pozwolenia wodnoprawnego nie podlega wyłączeniu z mocy prawa. Skarżąca wyraziła pogląd o sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym występującej w sprawie sytuacji, w której organ administracji publicznej równocześnie występuje w dwóch rolach: (strony postępowania i organu, który wydaje następnie decyzję administracyjną dotyczącą tegoż postępowania, w którym uczestniczył jako strona). Skarżąca przywołała na poparcie tego twierdzenia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 453/14.

Ponadto skarżąca podważyła twierdzenie organu, że decyzja Starosty [...] - wydana w trybie art. 155 K.p.a. - w sytuacji braku zgody wszystkich stron postępowania pierwotnego (dotyczącego wydania pozwolenia wodnoprawnego spółce [...] S.A.), wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała w tym zakresie, że brak jest cechy istotnego naruszenia prawa i nie występuje pozytywna przesłanka oczywistego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

II. Przedmiotem kontroli Sądu jest postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, tzw. nieważnościowym.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Stanowisko to zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (m.in. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa, stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

III. Sąd wyraża stanowisko, że zmiana pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna. Sądy administracyjne wielokrotnie rozpatrywały skargi na decyzje wydane na podstawie art. 155 K.p.a., zmieniające pozwolenia wodnoprawne i niej kwestionowały możliwości zastosowania tego trybu w tej kategorii spraw (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/GI 262/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 453/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 461/10, a ponadto wyroki NSA m.in. z 7 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1849/06, z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 560/15, CBOSA).

Poprzez wydanie takiego pozwolenia adresat uzyskuje uprawnienie do prowadzenia jednego z rodzajów działalności, o których stanowi art. 122 ust. 1-2 ustawy Prawo wodne. Związany charakter tej decyzji nie stoi na przeszkodzie dokonaniu zmiany jej treści w razie zaistnienia przesłanek, o których stanowią art. 154-155 K.p.a. Samo związanie dotyczy w tym wypadku wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej, które nie jest zależne od spełnienia ściśle określonych warunków i nie podlegają jakiejkolwiek modyfikacji. Obowiązek organu wydania decyzji o określonej treści w razie spełnienia istniejących ku temu przesłanek nie uniemożliwia zmiany decyzji w sytuacji modyfikacji zamierzenia inwestycyjnego, które także pozostaje w zgodzie z obowiązującą regulacją prawną.

IV. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2552/15, CBOSA), że ze względu na to, iż pozwolenie wodnoprawne jest decyzją, na podstawie której dochodzi do nabycia prawa przez stronę, obowiązkiem organu przed jej wydaniem było uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Jak przyjmuje się w doktrynie i w orzecznictwie sądowym, wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie w formie oświadczenia złożonego organowi administracji publicznej jest jedną z przesłanek zmiany decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2009, s. 574). Brak uzyskania takiej zgody traktowany jest w kategoriach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Należy zatem podkreślić, że w ocenie Sądu weryfikacja w trybie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej może nastąpić, jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja (wyrok NSA z 27 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 816/99, LEX nr 53385).

V. Zgoda, o której mowa w art. 155 K.p.a., może zostać wyrażona w dowolnej formie, byleby tylko dostatecznie wyraźnie (por. W. Jakimowicz, O ochronie adresata aktu jurysdykcji administracyjnej, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., pod red. J. Niczyporuka, Lublin 2010, s. 252; wyrok SN z 14 marca 1991 r., sygn. akt III ARN 32/90, OSNC 1992, nr 6, poz. 112; wyrok NSA z 28 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1305/00, LEX nr 80651).

VI. Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż krąg stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. nie musi być tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a zatem legitymacja procesowa winna być obecnie badana ponownie, z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Trafne jest założenie organu odwoławczego, że do uchylenia lub zmiany decyzji wymagana jest zgoda wszystkich stron, a nie tylko beneficjenta pozwolenia. Na aprobatę zasługuje również stanowisko, że legitymacja procesowa poszczególnych podmiotów powinna być weryfikowana w oparciu o art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.) Prawo wodne, a nie w oparciu o art. 28 K.p.a.

W tym stanie rzeczy kluczowego znaczenia nabrała odpowiedź na pytanie, czy krąg stron został ustalony w toku postępowania prawidłowo, w sposób niebudzący wątpliwości. Jest to istotne z dwóch powodów: po pierwsze, chodzi o zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim uprawnionym (aspekt procesowy); po drugie, ważne jest ustalenie czyje stanowisko w sprawie (zgoda lub brak zgody) warunkuje dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji (aspekt materialnoprawny). Odnośna odpowiedź – co do decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., wydanej na podstawie art. 155 K.p.a., zdaniem Sądu - nie może być pozytywna. W postępowaniu nieważnościowym w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. w sposób nie do końca wyczerpujący przyznano status strony, tym niemniej w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2016 r. zasadnie wskazano m.in. na właściciela wody – kanału [...], jako na podmiot pominięty w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia wodnoprawnego.

Słusznie zatem organ I instancji argumentował, że w dokumentacji sprawy brak jest nie tylko stosownych pisemnych oświadczeń, ale nawet zawiadomienia stron o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w trybie art. 155 K.p.a., mimo iż zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 K.p.a. (i nie może być ona dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona), upatrując w tym braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 10 ustawy Prawo wodne wody są własnością Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki [...], śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi.

Z kolei przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, że prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonują:

1) minister właściwy do spraw gospodarki morskiej - w stosunku do wód morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych, wraz z wodami Zatoki [...];

2) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wód podziemnych oraz śródlądowych wód powierzchniowych:

a) w potokach górskich i ich źródłach,

b) w ciekach naturalnych, od źródeł do ujścia, o średnim przepływie z wielolecia równym lub wyższym od 2,0 m3/s w przekroju ujściowym,

c) w jeziorach oraz sztucznych zbiornikach wodnych, przez które przepływają cieki, o których mowa w lit. b,

d) granicznych,

e) w śródlądowych drogach wodnych;

3) dyrektor parku narodowego - w stosunku do wód znajdujących się w granicach parku, z wyłączeniem wód, o których mowa w pkt 2 lit. d oraz lit. e, które są sklasyfikowane w klasie wyższej niż klasa I, na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1458, z 2015 r. poz. 1690 i 1960 oraz z 2016 r. poz. 1954);

4) marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3.

Prawidłowo zatem w decyzjach obu instancji, wydanych w postępowaniu nieważnościowym zwrócono uwagę na brak udziału jakichkolwiek podmiotów - poza wnioskodawcą - w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 K.p.a., kwalifikując tę wadliwość jako przesłankę stwierdzenia nieważności.

Abstrahując od stanowiska dotyczącego konieczności udziału w tymże postępowaniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej należy wskazać, że brak jakichkolwiek podmiotów - poza wnioskodawcą - w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a., w świetle przytoczonych wyżej poglądów doktryny oraz uprawnień właścicielskich do wód, przesądza o zaistnieniu pozytywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] marca 2011 r.

VII. Odnośnie zaś do zagadnienia traktowania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jako strony postępowania wskazać należy, że przepis art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne miał następujące brzmienie: "Stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych." Aktualne zaś brzmienie art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne (również na dzień wydawania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia 23 czerwca 2014 r. wydanej w trybie art., 155 K.p.a.), przesądza o braku podstaw do uznania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej za stronę postępowania. Wśród podmiotów którym przyznano taki status ustawodawca, na zmieniając przedmiotowy przepis na mocy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 850) wymienił: wnioskodawcę ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciela wody, właściciela urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, właściciela istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, władającego powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, uprawnionego do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Zmiany przepisów ustawy Prawo wodne, doprowadziły do tego, że w obecnym stanie prawnym dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie jest już ujmowany w art. 127 jako strona postępowań o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, pełni natomiast w tych postępowaniach rolę organu odwoławczego, co wpływa na status tego podmiotu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. (por. szerzej NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 560/15, CBOSA)

VIII. W przedmiotowej sprawie postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z urzędu i również z tej racji nie znajduje odpowiedniego zastosowania art. 127 ust. 7c ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 127 ust. 7b (dyrektor regionalnego zarządu podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest wnioskodawcą), sprawę załatwia inny dyrektor regionalnego zarządu wyznaczony przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.

IX. Zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja, odpowiadają prawu, bowiem brak udziału stron w postępowaniu z art. 155 K.p.a. i uzyskania zgodny na merytoryczną zmianę decyzji kreuje przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, jako stan stojący w jaskrawej i oczywistej sprzeczności do jasno brzmiącego przepisu art. 155 K.p.a., wymagającego zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji.

Błąd w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, wobec prawidłowego rozstrzygnięcia, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji.

Należy bowiem podkreślić, że z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut nie jakiegokolwiek naruszenia prawa, czy uchybienia, ale jedynie kwalilfikowanego, tj. jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy ("istotny wpływ" - w odniesieniu do przypadku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

X. Organ ponownie rozstrzygając wniosek o zmianę pozwolenia zastosuje się do przedstawionej wyżej wykładni dotyczącej konieczności udziału i wyrażenia zgody przez wszystkie strony postępowania, a ponadto dochowa przewidzianego przez ustawodawcę trybu uzgodnień.

XI. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.