Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1230/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Wojewody z dnia 23 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z 18 czerwca 2015 r. znak [...] orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz W.K. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5100 ha, obr. [...], jedn. ewid. M. , powiat [...].

W.K. - działając przez pełnomocnika adwokata - wniosła od ww. decyzji odwołanie.

Wojewoda [...] decyzją z 29 września 2015 r. znak [...] uchylił w całości decyzję Starosty K. z dnia 18 czerwca 2015 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania nie zostały zbadane w sposób wyczerpujący wszystkie aspekty prawno-odszkodowawcze związane z przedmiotową sprawą, ponieważ organ pierwszej instancji przeanalizował wniosek jedynie w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa z dnia 13 października 1998 r.", ograniczając tym samym treść wniosku tylko do tej regulacji, choć brak było czytelnych przesłanek pozwalających na przyjęcie, iż wniosek ten został złożony w tym właśnie trybie. Tymczasem w trakcie prowadzonego postępowania obowiązkiem organów jest wyczerpujące zbadanie wszystkich aspektów sprawy.

Decyzją z 21 kwietnia 2016 r., znak: [...] Starosta K. , na podstawie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.", po rozpoznaniu wniosku W.K. , orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz W.K. , za opisaną na wstępie nieruchomość.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że mając na uwadze treść decyzji Wojewody [...] z 29 września 2015 r., pismem z 4 listopada 2015 r. wystąpił do pełnomocnika wnioskodawczym z prośbą o wskazanie, czy wniosek z 27 września 2012 r. dotyczył ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., czy też pozostaje w związku z toczącym się w przeszłości postępowaniem scaleniowym, prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. pod sygnaturą [...] .

W odpowiedzi na powyższe skarżąca wskazała, że: "(...) mając na względzie wątpliwości organu odwoławczego dotyczącego zakwalifikowania powyższego wniosku jako odnoszącego się wyłącznie do postpowania scaleniowego należy wskazać, iż to właśnie w wyniku przeprowadzenia tego postępowania doszło do wywłaszczenia części nieruchomości strony. Zatem sam wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (...) niewątpliwie był związany z toczącym się niegdyś postępowaniem scaleniowym, jednakże główną intencją strony było żądanie rozwiązania zaistniałego problemu oraz przedstawienie w jaki sposób doszło do jego powstania. (...) Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem wniosku strony z dnia 27 września 2002 r. było żądanie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczenie części należącej do niej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r."

Pismem z 30 grudnia 2015 r. organ zwrócił się do pełnomocnika strony postępowania wskazując, że w aktach sprawy brak jest pisma z dnia 27 września 2002 r.

Pismem z 25 stycznia 2016 r. (data wpływu) adwokat skarżącej dostarczył do akt sprawy pismo z 27 września 2002 r. skierowane przez W.K. do Urzędu Gminy M Kopia nie zawierała jednak informacji wskazujących na datę wpływu do Urzędu Gminy.

Wobec powyższego pismem z 29 stycznia 2016 r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy M. z uprzejmą prośbą o przesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kserokopii pisma W.K. z 27 września 2002 r. skierowanego do Urzędu Gminy M. , opatrzonego w stemple potwierdzające datę wpływu ww. pisma do Urzędu Gminy lub w przypadku braku możliwości odnalezienia ww. pisma o wydanie zaświadczenia co do daty wpływu pisma W.K. z 27 września 2002 r. do Urzędu Gminy M .

Postanowieniem z 12 lutego 2016 r. Urząd Gminy M. odmówił wydania Starostwu Powiatowemu w K. zaświadczenia o dacie wpływu pisma W.K. , opatrzonego w nagłówku datą 27 września 2002 r., wskazując w uzasadnieniu m.in., iż z treści pisma W.K. wynika, że może ono dotyczyć spraw prowadzonych przez Urząd Gminy M. pod sygnaturami: [...] z dnia 3 listopada 1999 r. oraz [...] z 4 października 1999 r. Po sprawdzeniu posiadanych materiałów archiwalnych z zakresu utrzymania dróg i mostów, oznaczonych sygnaturą [...] ustalono, że posiadają one kategorię archiwalną B-5 i zostały już zniszczone. Z kolei sprawy opatrzone sygnaturą [...] tj. z zakresu ewidencji gruntów, zostały przekazane do Starostwa Powiatowego w K . Ponadto dzienniki wpływów korespondencji do Urzędu Gminy M. , ze względu na posiadaną kategorię archiwalną B-5 również zostały zniszczone.

Jak ustalono na podstawie materiałów zgromadzonych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej sprawa prowadzona pod sygnaturą [...] zakończona została ostateczną decyzją Urzędu Gminy M. z dni 4 października 1999 r. i dotyczyła zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi G. m.in. dla działki nr [...] o pow. 0.51 ha.

Wobec powyższego pismem z 17 lutego 2016 r. organ zwrócił się do skarżącej z prośbą o dostarczenie w terminie 7 dni oryginału lub uwierzytelnionej kopii pisma z dnia 27 września 2002 r. skierowanego przez W.K. do Urzędu Gminy M. , opatrzonego w stemple potwierdzające datę wpływu ww. pisma do Urzędu Gminy lub innych dokumentów (np. odpowiedzi Urzędu Gminy M. , potwierdzenia nadania pisma na poczcie), które wskazywałyby datę wpływu pisma do Urzędu Gminy.

Do dnia wydania decyzji pełnomocnik skarżącej nie odpowiedział na ww. pismo. Wobec powyższego, na podstawie dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskiem z 27 września 2012 r., W.K. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w K. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,51 ha, obr. [...] , jedn, ewid. M. , zajętą według wnioskodawczyni pod drogę publiczną.

Dalej organ wskazał, że uznał iż wniosek w sprawie został złożony po przekroczeniu wyznaczonego przez ustawodawcę terminu, tj. po upływie okresu pomiędzy 1 stycznia 2001 r., a 31 grudnia 2005 r..

Organ przywołał brzmienie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wskazał, że z treści art. 73 wynika, że ustalenie wypłaty odszkodowania następuje przy spełnieniu łącznie trzech przesłanek:

- dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej (fakt ten potwierdza deklaratoryjna decyzja wojewody),

- nieruchomość powinna w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostać we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego,

- z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje będący w dniu 31 grudnia 1998 r. właściciel nieruchomości w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.

Brak którejkolwiek z wyżej wymienionych przesłanek powoduje niemożność zastosowania w sprawach o ustalenie i wypłatę odszkodowania trybu wynikającego z art. 73 powołanej ustawy.

Starosta [...] stwierdził, że z treści decyzji Wojewody [...] z 7 stycznia 2015 r. znak [...] wynika, że droga gminna nr [...]) urządzona na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. M. , stanowiąca ulicę [...] w miejscowości G. , została zaliczona do kategorii dróg gminnych dopiero na mocy uchwały Rady Gminy M. z dnia 11 grudnia 2003 r. nr [...] . Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] nie stanowiła drogi publicznej. Powyższe potwierdziła również analiza uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.Urz. Woj.[...] ).

Wyżej wymienionym pismem Urząd Gminy M. poinformował również, że działka gminna nr [...] obr. [...], jedn. ewid. M. , biegnąca wzdłuż, działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania od strony zachodniej, stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Organ, do którego wpływa wniosek, obowiązany jest zbadać nie tylko przesłanki wynikające z ust. 1 art. 73 ustawy, ale również to czy wniosek wpłynął w terminie, jeżeli przepis wiąże z nim określone skutki.

Dochowanie terminu złożenia wniosku o odszkodowanie jest jedną z przesłanek, o zaistnieniu łącznie których zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ. Termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. jest zawitym terminem prawa materialnego. Termin taki ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji.

Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość dopuszczają przepisy określające dany termin. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie przewiduje możliwości przywrócenia terminu, o jakim mowa w jej art. 73 ust. 4. Nie ma znaczenia, z jakich przyczyn osoba uprawniona w stosownym czasie nie złożyła wniosku.

Organ I instancji stwierdził, że w ustępie 3 cytowanego artykułu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja Wojewody. Starosta K. powołał wyrok z dnia 16 maja 2002 r. sygn. akt IV CKN 1071/00 (OSNC 2003/9/120), w którym Sąd Najwyższy wskazał, że ostateczna decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (...), stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Deklaratoryjna decyzja wojewody potwierdza fakt przejęcia nieruchomości, a także jej dokładny obszar i położenie, co jest elementem koniecznym przy ustalaniu odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Mając na uwadze fakt, że wniosek W.K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. obr. [...]. jedn. ewid. M. został złożony po terminie oraz nieruchomość nie była zajęta według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, organ pierwszej instancji uznał, że należało odmówić wnioskodawczyni ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W.K. , reprezentowana przez adwokata, wniosła od powyższej decyzji odwołanie. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że nieprawdą jest, iż wnioskodawczyni zwróciła się z wnioskiem wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,51 ha, obr. [...] jedn. ewid. M. , zajętą pod drogę publiczna dopiero pismem z 27 września 2012 roku.

Odwołująca się wskazała, że organ pierwszej instancji niesłusznie stwierdził, że z uwagi na brak potwierdzenia nadania lub stempla na piśmie z 27 września 2002 roku należało odmówić mu waloru roszczenia złożonego w wymaganym ustawowo terminie, a to w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001 roku, a 31 grudnia 2005 roku.

Obszernie opisano zarzucane uchybienia procesowe, przede wszystkim dowodowe i w zakresie informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych w niniejszym postępowaniu oraz w postępowaniu scaleniowym i w trakcie budowy drogi gminnej.

Wojewoda decyzją z 23 sierpnia 2016 r. znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że ostateczna decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (...), stanowi wyłączny dowód nabycia własności.

Decyzją z dnia 7 stycznia 2015 r. znak: [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości położonej w M. –G. , obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,5100 ha objętej księgą wieczystą nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiącej własność W.K. , zajętej według wnioskodawczyni pod drogę publiczną, wskazując, iż przedmiotowa nieruchomość na której urządzono drogę gminną nr [...], stanowiąca ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych dopiero na mocy uchwały Rady Gminy M. z dnia 11 grudnia 2003 r., nr [...]. Zatem działka nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna M. , powiat k. w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła drogi publicznej, a tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ww. decyzja, wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna z dniem 31 stycznia 2015 r.

Dalej organ wskazał, że niezależnie od kwestii braku potwierdzenia wpływu do urzędu administracji publicznej pisma z 27 września 2002 r. w ustawowym terminie, w piśmie tym brak było sformułowanego w sposób wyraźny wniosku o ustalenie odszkodowania, czy jakąkolwiek rekompensatę za utratę nieruchomości.

W.K. , reprezentowana przez adwokata, wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 123 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z :

- pisma Urzędu Gminy M. z dnia 19 maja 2016 roku w sprawie warunków na wykonanie ogrodzenia gminy,

- wizji lokalnej działki nr [...] obr. [...] jed. ewid. M. , powiat [...] w części biegnącej wzdłuż drogi publicznej urządzonej na wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,02 ha,

-pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 20 lutego 2002 roku,

- pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 26 sierpnia 2003 roku,

- pisma z dnia 17 kwietnia 2001 roku do małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, Wydział Nadzoru Geodezyjnego i Nieruchomości,

- pisma z dnia 18 czerwca 2001 roku,

-pisma z dnia 14 lutego 2002 roku,

- pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 10 maja 2003 roku,

co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na zaskarżoną decyzję, a to art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. poprzez brak zebrania i wszechstronnej oceny materiału dowodowego prowadzące do nieprawidłowego uznania, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącej oraz, że skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wypłatę odszkodowania dopiero pismem z 27 września 2012 roku oraz że wywłaszczona nieruchomość stała się drogą publiczną dopiero 11 grudnia 2003 roku;

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie nie swobodnej, a dowolnej oceny materiału dowodowego, pomimo braku przeprowadzenia całości dowodów w sprawie, co miało wpływ na poczynienie błędnych ustaleń faktycznych;

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie wszystkich dowodów na jakich oparł się organ wydając decyzję oraz niewskazaniu, którym dowodom odmówił mocy dowodowej i wiarygodności nie podając ewentualnych przyczyn prowadzące do naruszenia art. 11 i art. 8 K.p.a.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że organ nie poczynił żadnych czynności celem zebrania uzupełniającego materiału dowodowego, a ocenił jedynie ten, który zdaniem organu pozwalał na wydanie decyzji negatywnej dla skarżącej. Co więcej organ odmówił istotności zgłoszenia w ustawowym terminie, pomiędzy dniem 1 stycznia 2001 roku, a dniem 31 grudnia 2005 roku, wniosku o ustalenie odszkodowania, pomimo iż Urząd Gminy M. nie stwierdził kategorycznie braku wpływu takiego pisma, ale jedynie powołał się na zniszczenie dokumentacji oraz dzienników wpływów korespondencji z uwagi na ich archiwalny status.

Ponadto skarżąca wskazała, że [...] Urząd Wojewódzki w K. pismem z 20 lutego 2002 roku uznał stanowisko skarżącej za zasadne, takie samo stanowisko zajął [...] Urząd Wojewódzki w K. w piśmie do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Również pismo od [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z 10 maja 2003 roku otrzymane przez skarżącą zawierało sformułowania odnoszące się do kierowanych roszczeń. Oznacza to, że roszczenia o rozwiązanie przedmiotowej sprawy kierowane były do wszelkich organów oraz były im znane, a zatem należy przyjąć, iż również Urząd Gminy M. otrzymał takie roszczenie pismem z 27 września 2002 roku, czyli w ustawowym terminie.

Stanowisko Wojewody wyrażone zaskarżoną decyzją w zakresie, w którym nie uznaje pisma z 27 września 2002 roku za wniosek o ustalenie odszkodowania, czy jakąkolwiek rekompensatę za utraconą nieruchomość, należy uznać za rezultat nie tylko naruszenia zasad postępowania dowodowego, ale również naruszenia art. 9 K.p.a. przez organy administracji państwowej już na etapie postępowania wywłaszczeniowego, kiedy to były obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżąca na żadnym etapie ówczesnego postępowania nie została poinformowana o przysługujących jej prawach w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym. W konsekwencji wywołało to sytuację, w której sformułowanie o ustalenie odpowiedniego odszkodowania nie było wyraźne.

Skarżąca wskazała, iż przedłożyła dokumenty w postaci pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 20 lutego 2002 oraz pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 26 sierpnia 2003 roku, pisma z 17 kwietnia 2001 roku do [...] Urzędu Wojewódzkiego, Wydział Nadzoru Geodezyjnego i Nieruchomości, pisma z dnia 18 czerwca 2001 roku, pisma z dnia 14 lutego 2002 pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 10 maja 2003 roku. Według skarżącej okoliczności sprawy nie wskazywały, iż dokumenty te zawierały informacje znane organowi z urzędu, co więcej, Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do wskazywanych dokumentów, ani nie skierował rozstrzygnięcia o odmowie przeprowadzenia dowodu. Wojewoda rozpatrując odwołanie nie odniósł się również do wniosku skarżącej o przeprowadzenie wizji lokalnej działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. M. , powiat [...] w części biegnącej wzdłuż drogi publicznej urządzonej na wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,02 ha oraz do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, a to pisma Urzędu Gminy M. z dnia 19 maja 2016 roku w sprawie warunków na wykonanie ogrodzenia od strony gminy, które to miały wykazać okoliczności ściśle związane z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość.

Skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego. W konsekwencji doprowadziło to do błędnych ustaleń faktycznych, iż roszczenie o odszkodowanie nie zostało zgłoszone pismem z 27 września 2002 roku, a droga ulokowana na wywłaszczonej nieruchomości została zaliczona do dróg publicznych 11 grudnia 2003 roku.

W ostatniej kolejności skarżąca wskazała naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., stwierdzając, że Wojewoda [...] wydając decyzję nie podjął nawet próby wyjaśnienia oceny materiału dowodowego, ani ustosunkowania się do wszystkich zarzutów, a zatem nie wypełnił swojego obowiązku w postaci wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja odmawiająca ustalenia odszkodowania na rzecz W.K. za opisaną na wstępie nieruchomość, wydana na podstawie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r..

Na wstępie należy wskazać, że kwestia sporna dotyczy granicy pomiędzy działką skarżącej o nr ewid [...] (poprzednio nr [...]), a sąsiednią drogą położoną na działkach nr [...] i [...]. Geneza sporu sięga postępowania scaleniowego Gminy M. – gruntów wsi G. i części wsi [...] zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z 28 września 1982 r. nr [...] .

Skarżąca, niezadowolona z efektów powyższego scalenia, w wyniku którego m.in. jej działka została uszczuplona o 0,2 ha na rzecz sąsiedniej drogi, od tego czasu kieruje liczne pisma w tej sprawie do szeregu organów, zarzucając m.in. niewłaściwe utrzymanie granicznej skarpy, ogrodzenia i poboczy drogi.

Organ I instancji po sprecyzowaniu, zgodnie z wytycznymi Wojewody , żądania zawartego we wniosku skarżącej, wydał opisaną na wstępie decyzję. Należy podkreślić, że mimo pewnej niejednoznaczności wniosku z 27 września 2012 r., w kolejnych pismach, odwołaniach i skardze profesjonalny pełnomocnik skarżącej jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości, określił żądanie skarżącej jako odszkodowanie na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r..

Podstawę materialnoprawną kształtującą uprawnienia strony do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę stanowi przepis art. 73 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r., we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Stosownie zaś do ust. 3 art. 73 ww. ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Trafnie stwierdziły organy, że z treści art. 73 ww. ustawy wynika, iż ustalenie wypłaty odszkodowania następuje przy spełnieniu łącznie trzech przesłanek:

- dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej (fakt ten potwierdza deklaratoryjna decyzja wojewody),

- z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje będący w dniu 31 grudnia 1998 r. właściciel nieruchomości w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.,

- nieruchomość powinna w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostać we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Brak którejkolwiek z wyżej wymienionych przesłanek powoduje niemożność zastosowania w sprawach o ustalenie i wypłatę odszkodowania trybu wynikającego z art. 73 powołanej ustawy.

W niniejszej sprawie nie są spełnione dwie pierwsze przesłanki, zatem niemożliwe było pozytywne załatwienie wniosku skarżącej.

Odnośnie przesłanki zachowania terminu należy wskazać, że literalna treść przepisu przesądza, że bez żadnych wątpliwości warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ww. art. 73 ust. 4 ww. ustawy, jest złożenie stosownego wniosku w terminie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Powyższe oznacza, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Określony w powołanym przepisie termin, co właściwie ustaliły organy, jest terminem zawitym prawa materialnego. Ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu.

Należy w tym miejscu dodać, że wyrokiem z 15 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ww. ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 ww. ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r..

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżąca nie dokonała skutecznego złożenia stosownego wniosku w ustawowo zakreślonym terminie.

Stosownie do art. 129 u.g.n. sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania jest prowadzona w trybie postępowania administracyjnego, a kompetencję do jej rozpoznania ma starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W u.g.n. brak jest szczególnych przepisów co do wymogów odnoszących się do treści wniosku o odszkodowanie. Zastosowanie znajduje w tej sytuacji art. 63 § 2 K.p.a., stanowiący, że podanie powinno zawierać dane i adres nadawcy oraz treść żądania. Wniosek o odszkodowanie wywiedziony na podstawie art. 73 ust.4 ustawy z 1998 r. stanowi zatem żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania i jest zgłoszeniem roszczenia odszkodowawczego.

Po złożeniu wniosku przez dotychczasowego właściciela obowiązkiem organu administracji jest ustalenie, jaka nieruchomość (o jakiej powierzchni i jak oznaczona w ewidencji gruntów) została zajęta pod drogę publiczną i w jakiej wysokości odszkodowanie należy wypłacić właścicielowi. Postępowanie to powinno być prowadzone z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych także we wskazanych w skardze kasacyjnej art.7 i 77 K.p.a. (por. wyrok NSA z 24 listopada 2014 r., sygn. I OSK 806/13).

Sąd podziela ustalenia organów, że wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie było pismo z 27 września 2012 r. Odnośnie złożonego w trakcie postępowania pisma - jak podnosi skarżąca - z 27 września 2002 r., należy wskazać, że nie jest ono opatrzone jakąkolwiek adnotacją, czy stemplem, potwierdzającym datę wpływu do Urzędu Gminy. Nie udało się również w żaden sposób potwierdzić faktu złożenia takiego pisma w tej dacie, z powodu upływu okresu archiwizowania dokumentacji. Mimo wezwania skarżącej przez organ, nie przedstawiła ona także żadnych innych dokumentów będących w jakiejkolwiek relacji z ww. pismem (np. odpowiedzi Urzędu Gminy M. , potwierdzenia nadania pisma na poczcie), które uprawdopodabniałyby datę wpływu pisma do Urzędu Gminy. Należy wreszcie wskazać, że data pisma (nagłówek w prawym górnym jego rogu) jest uwidoczniona jako "27.IX.2002r", z tym że drugie zero oznaczenia roku naniesione jest na wcześniej widniejącą w tym miejscu cyfrę jeden, co prawdopodobnie wskazuje, że wcześniej widniała tam data "27.IX.2012r". Nie można oczywiście wykluczyć skorygowania w ten sposób omyłki pisarskiej, jednak biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, wyjaśnienie takie jest mało prawdopodobne.

Również w treści tego pisma podnoszone są zniszczenia ogrodzenia skarżącej dokonane przy budowie drogi i konieczność wykonania muru oporowego, a nie sprawa odszkodowania.

Konkludując należy stwierdzić, że organy zasadnie uznały, że ww. pismo nie stanowi skutecznie wniesionego wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ww. ustawy.

Należy podkreślić również, że nawet wniesienie wniosku w odpowiednim terminie nie mogło odnieść zamierzonych skutków, z uwagi na niespełnienie drugiej przesłanki, a to wydania deklaratywnej decyzji wojewody.

Odnośnie tej drugiej z przesłanek należy wskazać, że decyzja wojewody wydawana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy jest kluczowa dla sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Decyzja ta określa bowiem przedmiot wywłaszczenia dokonanego z mocy samego prawa, wskazuje na obszar i granice nieruchomości, które zostały przejęte od dotychczasowego właściciela. Dopiero konkretne i szczegółowe określenie w treści decyzji nieruchomości przejętej przez podmiot publicznoprawny pozwala na ustalenie i wypłatę odszkodowania za tę nieruchomość - na zasadach określonych w art. 73 ust. 2, 4 i 5.

O ścisłym związku pomiędzy decyzją wojewody stwierdzającą nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oraz decyzji ustalającej odszkodowanie za tę nieruchomość świadczy również fakt, że pierwsze z tych rozstrzygnięć stanowi dla drugiego tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a..

Tak zresztą stwierdził Starosta K. w niniejszej sprawie, wydając postanowienie z 9 października 2012 r. znak [...] zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania, do czasu wydania przez Wojewodę decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r..

Trzeba bowiem podkreślić, że to właśnie w postępowaniu prowadzonym przez wojewodę w przedmiocie wydania deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez określony podmiot publicznoprawny badane są przesłanki tego swoistego wywłaszczenia:

- fakt pozostawania określonej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- zajęcie tej nieruchomości pod drogę publiczną,

- nieprzysługiwanie temu podmiotowi publicznoprawnemu prawa własności względem danej nieruchomości.

Decyzja wydana w tym trybie wiąże organ orzekający o ustaleniu i wypłacie odszkodowania.

Wojewoda decyzją z 7 stycznia 2015 r. znak [...] , na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., odmówił stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że droga gminna nr [...] urządzona na działce nr [...], obr. [...] ewid. M. , stanowiąca ulicę [...] w miejscowości G. , została zaliczona do kategorii dróg gminnych dopiero na mocy uchwały Rady Gminy M. z dnia 11 grudnia 2003 r. nr [...]. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] nie stanowiła drogi publicznej. Powyższe potwierdziła również analiza uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.Urz. Woj.[...]).

Działka gminna nr [...] obr. [...] jedn. ewid. M. , biegnąca wzdłuż, działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania od strony zachodniej, stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Należy podkreślić, że w takich okolicznościach nie istniała możliwość ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną i odebrany poprzednim właścicielom, bowiem w świetle ww. decyzji Wojewody [...] z dnia 7 stycznia 2015 r. nie doszło do przejęcia własności w trybie omawianych przepisów. Skoro nie nastąpiło nabycie nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (o czym wiążąco orzeczono w ostatecznej decyzji administracyjnej Wojewody), to również brak jest podstaw do przyznania skarżącej ekwiwalentu w postaci określonej sumy pieniężnej tytułem odszkodowania.

Większa część argumentacji skargi sprowadza się w istocie do kwestionowania ustaleń, które stanowiły podstawę do wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia 7 stycznia 2015 r. Argumentacja ta nie może jednak odnieść skutku w niniejszym postępowaniu, bowiem jego przedmiotem jest jedynie kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną i wywłaszczony w trybie art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Kwestia określonego władztwa nad nieruchomością stanowiącą przedmiot postępowania przed 1999 rokiem wykracza poza granice tego postępowania. Podlegała ona ocenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wojewodę - jako organu I instancji i Ministra Infrastruktury i Rozwoju - jako organu odwoławczego. Decyzja Wojewody z dnia 7 stycznia 2015 r. nie została jednak zaskarżona przez skarżącą i uzyskała walor ostateczności.

Odnosząc się do licznych zarzutów skargi dotyczących nieprzeprowadzenia dowodów i uchybień w postępowaniu dowodowym, należy wskazać, że kwestie te w ogóle nie były i nie mogły być przedmiotem rozważań w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Bezprzedmiotowe są również w niniejszej sprawie rozważania w zakresie niezebrania materiału dowodowego, czy też obowiązku jego rozpatrzenia przez organ prowadzący postępowanie, właśnie z uwagi na jego przedmiot i zakres ustaleń faktycznych.

Naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 K.p.a. przez nieodniesienie się do wszystkich tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest uchybieniem, które jednakże nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wobec powyższego zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 123 K.p.a. jako bezzasadne, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Na marginesie należy stwierdzić, że istotnie skarżąca od 1999 r. wyraża w licznych pismach niezadowolenie ze zmniejszenia jej działki, ale przede wszystkim ze sposobu użytkowania drogi, skarpy, poboczy i osuwania się gruntu na ogrodzenie.

Należy też wskazać, że w aktach sprawy zalega decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 września 2010 r., znak [...], wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 4 września 2003 r., stwierdzająca wydanie w części decyzji scaleniowej Prezydenta Miasta K. z 28 września 1982 r. nr [...] z naruszeniem prawa, niestwierdzająca nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu tej decyzji Minister stwierdza wydzielenie skarżącej w wyniku scalenia gruntu zmniejszonego o 4,16%, celem pozostawienia pasa terenu na drogę zwyczajową, która z czasem została drogą publiczną.

Należy również wskazać, że w pismach z 20 lutego 2002 r. Dyrektora Wydziału Nadzoru Geodezyjnego i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego i z 23 maja 2010 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego skierowanymi do skarżącej, zaproponowano jej wydzielenie brakującego ze scalenia ekwiwalentu gruntowego w położonej w sąsiedztwie działce nr [...].

Podsumowując należy podkreślić, że z uwagi na niespełnienie dwóch przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy, z których każda jest obligatoryjna, organy prawidłowo orzekły w decyzjach poddanych kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

Na marginesie należy wskazać, że skarżąca może rozważyć dochodzenie odszkodowania w zupełnie innych trybach, w związku z ww. decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 września 2010 r. znak [...] .

Co do natomiast kwestii właściwego użytkowania drogi, czy pobocza, skarżąca może zwrócić się do właściwego zarządcy drogi.

Roszczenia zaś związane z uszkodzeniem rzeczy są roszczeniami o charakterze cywilnym, należącymi do właściwości sądów powszechnych.

Wszystkie te kwestie nie mieszczą się w zakresie niniejszej sprawy i nie mogły być w tej sprawie przedmiotem kontroli Sądu.

Należy też wskazać, że skarżąca - działająca w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika - nie może skutecznie powoływać się na naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez brak informowania przez organy o możliwych skutkach prawnych jej działań.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy .W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..