Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1534/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 1, art. 3 ust. 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1554/18 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1554/18 oddalił skargę K. J. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K. J. pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej: Dyrektor lAS w K.), na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r, o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, ze zm. - dalej: u.d.i.p.), o podanie:

1) ile opinii pisemnych sporządził biegły R. R. w latach 2013-2018 na potrzeby prowadzonych przez urzędy celne (obecnie naczelników urzędów celno-skarbowych) podległe Izbie Celnej w K. (obecnie Dyrektorowi lAS w K.) postępowań przygotowawczych dotyczących czynów z art. 107 § 1 k.k.s. oraz wskazanie: liczby opinii sporządzonych przez ww. biegłego w poszczególnych latach, - ilości urządzeń do gier, które opinie te dotyczyły,

2) wynagrodzenia otrzymanego przez ww., biegłego w latach 2013-2018 z tytułu wydanych opinii, o których mowa w pkt 1), ze wskazaniem kwot wynagrodzenia przyznanego w poszczególnych latach,

3) w jakim trybie, i na jakich zasadach, dochodziło do wyboru ww. biegłego mającego sporządzić opinie, o których mowa w pkt 1), w szczególności czy było prowadzone postępowanie przetargowe, czy też biegły był wybierany "z wolnej ręki".

Strona wniosła również o udostępnienie wszystkich umów zawartych z ww. biegłym w celu sporządzania opinii w sprawach prowadzonych przez urzędy celne (naczelników urzędów celnoskarbowych) oraz faktur przez niego wystawionych w związku z wykonanymi czynnościami, poprzez przesłanie kserokopii tych dokumentów.

Dyrektor lAS w K. mając na względzie, że udzielenie odpowiedzi w żądanym zakresie wymaga przetworzenia informacji, pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., powołując się na przepis art. 3 ust, 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał Stronę do wykazania, w terminie do dnia [...] maja 2018 r., że udostępnienie żądanych informacji będzie wiązało się z istnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego.

W odpowiedzi z dnia [...] maja 2018 r. wnioskodawca nie podzielił stanowiska organu, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną.

Dyrektor lAS w K. decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r., stwierdzając brak przesłanki do udzielenia żądanych przez Stronę informacji przetworzonych, ponieważ w sprawie nie wystąpił szczególnie istotny interes publiczny.

Wskutek wniesionego odwołania decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł K. J.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę K. J. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że adresat wniosku postąpił co do zasady prawidłowo wydając zaskarżoną decyzję. Wprawdzie generalną zasadą wyrażoną w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) jest nieograniczony dostęp do informacji publicznej (art. 2 cyt. ustawy), a osoba żądająca dostępu do informacji publicznej nie musi zaś wykazywać istnienia po jej stronie interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu tej informacji, to pewne odstępstwo od powyższej reguły wprowadził art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy stanowiąc, że informacja publiczna nosząca znamiona informacji przetworzonej, może być udostępniona w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sformułowanie powyższej normy prawnej prowadzi więc do konkluzji, że w sytuacji gdy przedmiotem wniosku składanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja przetworzona, na stronie wnioskującej ciąży obowiązek wykazania, ze jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ciężar dowodowy w tym zakresie obciążać może jedynie wnioskodawcę, bowiem tylko on posiada wiedzę na temat tego, jak zechce wykorzystać zdobytą informację.

Wyjaśnił również, że ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy jest informacją prostą, należy zawsze do organu, do którego trafia wniosek. Tak więc to dopiero adresat żądania dokonuje kwalifikacji tej żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej. W sytuacji zaś gdy dojdzie do przekonania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, musi poinformować o tym wnioskodawcę, wzywając jednocześnie do wykazania, że udzielenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wedle oświadczenia organu, nie posiadał on gotowej - wytworzonej informacji będącej odpowiedzią na wniosek strony. Informacja ta nie była bowiem dostępna wprost z zestawień prowadzonych przez organ. Nadto – jak trafnie wywiódł pytany podmiot - znaczny okres czasu, jakiego dotyczył wniosek (ponad 5 lat), jak też konieczność analizy dużej liczby dokumentów ([...] akt postępowań przygotowawczych) w celu ustalenia, czy nie zawierają danych podlegających prawnej ochronie sprawiało, że w celu rozpoznania wniosku organ byłby zmuszony ponieść dodatkowe koszty oraz zaangażować w dodatkową pracę urzędników. Powyższe świadczy więc już o tym, że nie posiadając w sposób wyodrębniony informacji będącej przedmiotem wniosku, organ byłby zobligowany do jej wytworzenia. Byłaby to więc informacja jakościowo nowa, a więc nosząca już znamiona informacji przetworzonej. Działania organu konieczne do przedsięwzięcia w celu wytworzenia żądanej informacji, wiązałyby się zaś z możliwością destabilizacji pracy pytanego podmiotu.

W konsekwencji Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zakres przedmiotowy wniosku, jest zakresem szerokim. Działania organu przy przygotowywaniu odpowiedzi na pytania, nie ograniczałyby się tylko i wyłącznie do skserowania posiadanych przez organ dokumentów. W pierwszej kolejności adresat żądania musiałby odnaleźć w całości posiadanej dokumentacji te dokumenty, które dotyczyłyby wniosku. Następnie musiałby poddać te dokumenty analizie dla wyodrębnienia z nich danych, będących w zakresie zainteresowania wnioskodawcy. Nadto koniecznym byłoby również dokonanie analizy dokumentów pod kątem ewentualnej potrzeby anonimizacji pewnych danych, z punktu widzenia ochrony informacji wrażliwych np. danych osobowych czy też tajemnicy przedsiębiorstwa. Dopiero więc wykonanie powyższych działań przez organ doprowadzić by mogło do uzyskania odpowiedzi na zadane pytania. Zatem organ prawidłowo zakwalifikował sporną informację jako informację publiczną przetworzoną. Wniosek taki usprawiedliwia bowiem zarówno znaczny zakres nakładu pracy koniecznej do wykonania przez organ, jak też fakt, że efektem tych prac będzie informacja nowa jakościowo i nieistniejąca w chwili składania wniosku.

W świetle powyższego, gdy strona zobowiązana do udzielenia informacji zakwalifikowała żądaną informację jako należącą do kategorii informacji przetworzonej, zasadnym było wezwanie przez organ wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca nie uczynił zadość powyższemu wezwaniu, organowi nie pozostawała inna możliwość jak tylko wydanie decyzji odmawiającej udzielenia spornej informacji.

Skargę kasacyjną od tego powyższego wyroku WSA w Warszawie wniósł K. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") polegające na oddaleniu skargi na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], (dalej: "Decyzja"), w sytuacji gdy organy obu instancji w jakikolwiek sposób nie wykazały, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną (a tym samym jej udostępnienie prowadzić będzie do destabilizacji pracy organu), w szczególności zaś nie wskazały, choćby orientacyjnie, liczby pracowników oraz czasu jaki tymże pracownikom miałoby zająć przygotowanie wnioskowanej informacji, czyli w sytuacji gdy prawidłowa kontrola sądowa doprowadzić powinna do uchylenia decyzji obu instancji jako wydanych przedwcześnie,

2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi na Decyzję w zakresie dotyczącym zarzutu braku udostępnienia przez organ części informacji, tj. faktur wystawionych przez biegłego ze względu na fakt, iż faktury te rzekomo również stanowią informację przetworzoną, bowiem udostępnienie ich byłoby czasochłonne, w sytuacji gdy (i) organy obu instancji nie przedstawiły jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność, (ii) z zasad doświadczenia życiowego wynika, iż wygenerowanie informacji z systemu księgowego nie jest czynnością skomplikowaną ani czasochłonną,

3. naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 1 oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a. polegające na niedopuszczalnym dokonaniu ustalenia faktycznego niewynikającego z materiału dowodowego sprawy, tj. na wskazaniu rzekomej konieczności anonimizacji danych zawartych w fakturach jako okoliczności pozwalającej uznać faktury za informacje przetworzoną, w sytuacji gdy organy obu instancji w ogóle nie powoływały się na taką konieczność; nadto dane, które miałyby podlegać anonimizacji były publicznie dostępne (adres prowadzenia działalności biegłego) lub były skarżącemu znane, gdyż analogiczne faktury otrzymał od innych organów Krajowej Administracji Skarbowej,

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do jednego z zarzutów skargi, tj. do zarzutu naruszenia przez organ zasady budowania zaufania obywatela do organów administracji i to w sytuacji, w której ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał dwa miesiące wcześniej kompletnie odmienne rozstrzygniecie w sprawie, w której stan faktyczny oraz treść zaskarżonej decyzji i skargi były prawie identyczne, jak w sprawie niniejszej (prawomocny wyrok z dnia 29 stycznia 2019 r., sygnatura akt II Sa/Wa 1680/18), czym sam spowodował u skarżącego naruszenie zaufania do pewności prawnej i zasad funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości,

II. przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż czasochłonność może stanowić wyłączne kryterium uznania danej informacji za przetworzoną, podczas gdy (i) interpretacja taka jest niezgodna z brzmieniem przepisu oraz ustalonym orzecznictwem, (ii) interpretacja taka stoi w sprzeczności z istotą regulacji o dostępie do informacji publicznej, zakładającą, iż dostęp ten ma być powszechny,

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten wymaga od wnioskodawcy występującego o udostępnienie informacji przetworzonej wykazania, jakimi realnymi możliwościami dysponuje, aby uzyskane dane wykorzystać dla dobra publicznego, gdy w istocie przepis ten takiego obowiązku nie nakłada, ograniczając wymagania do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, która to wykładnia prowadzi w istocie do całkowitej iluzoryczności dostępu do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji w całości, ewentualnie, w wypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 18 maja 2022 r., a strona przeciwna pismem z 24 maja 2022 r. wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Na wstępie podkreślić należy, że to wnioskodawca jest dysponentem wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zatem to on decyduje o tym czy i w jakim zakresie przedmiotowym i czasowym żąda udostępnienia informacji publicznej od podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Podobnie od jego woli zależy, czy złoży jeden rozbudowany wniosek o udzielenie informacji publicznej (tak jak w niniejszej sprawie), czy też kilka odrębnych wniosków. Jednocześnie swój wniosek powinien sporządzić w sposób precyzyjny i jasny.

Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut związany z naruszaniem przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej – czyli, innymi słowy, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) – obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to go nie zdefiniował ani nawet bliżej nie określił.

W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 915/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23.09.2009 r., II SA/Wa 978/09, CBOSA; podobnie wyroki NSA: z 30.10.2008 r., I OSK 951/08; z 27.06.2013 r., I OSK 529/13 – CBOSA). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 05.03.2013 r., I OSK 3097/12, CBOSA). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 05.09.2013 r., I OSK 865/13, CBOSA). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

Podkreśla się także, "że przetworzenia informacji nie można utożsamiać z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (patrz: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14). W niniejszych rozważaniach nie można pominąć trafnego poglądu, według którego, mimo że anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów, i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (zob.: M. Jaśkowska, "Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje", Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72)" – zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2022, sygn. III OSK 914/21.

Zatem przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 25.04.2012 r., I OSK 202/12; z 05.03.2015 r., I OSK 863/14; z 04.08.2015 r., I OSK 1645/14; z 25.11.2016 r., I OSK 1513/15; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16; z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA).

Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie podziela rozumienie informacji przetworzonej przyjęte przez organy administracyjne i Sąd I instancji.

Na uwzględnienie nie zasługuje także drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten wymaga od wnioskodawcy występującego o udostępnienie informacji przetworzonej wykazania, jakimi realnymi możliwościami dysponuje, aby uzyskane dane wykorzystać dla dobra publicznego, gdy w istocie przepis ten takiego obowiązku nie nakłada, ograniczając wymagania do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, która to wykładnia prowadzi w istocie do całkowitej iluzoryczności dostępu do informacji publicznej. Po pierwsze podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jak wynika z treści zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jaka powinna być wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. we wskazanym zakresie. Autor skargi kasacyjnej ogranicza się jedynie do przywołania fragmentu wyroku WSA w Warszawie z 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Wa 1680/18 i ogólnikowego stwierdzenia, że "wykładnia zaproponowana przez Sąd wpisuje się w niebezpieczną tendencję do takiego zawężania dostępu do informacji publicznej przetworzonej, który w zasadzie czyni to uprawnienie iluzorycznym." Po drugie Sąd I instancji nie prowadził wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, który jest kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie. Jak wskazuje zresztą sam autor skargi kasacyjnej chodzi o to, że WSA w Warszawie przyjął, iż "skarżący nie wykazał, że udostępnienie informacji ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego". Nie jest to zatem kwestia wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., lecz stanu faktycznego oraz jego kwalifikacji i oceny w kontekście wykazania przez wnioskodawcę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". W konsekwencji kwestionowana jest dokonana przez Sąd I instancji ocena zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.d.i.p. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że organy obu instancji w jakikolwiek sposób nie wykazały, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną (a tym samym jej udostępnienie prowadzić będzie do destabilizacji pracy organu) oraz w oddaleniu skargi na decyzję w zakresie dotyczącym zarzutu braku udostępnienia przez organ części informacji. Zarzuty te nie mógł odnieść skutku zarówno ze względu na specyfikę postępowań w sprawach dostępu do informacji publicznej, w których dokumentacja zasadniczo koncentruje się na wniosku wszczynającym postępowanie i ewentualnej korespondencji pomiędzy wnioskodawcą a adresatem wniosku, a postępowanie przed organem odwoławczym ma w istocie charakter wyłącznie kontrolny w stosunku do postępowania i decyzji organu I instancji. Dodać należy, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym i zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko zakresie potrzebnym do decyzji odmawiającej udostępnienie informacji publicznej oraz umarzającej takie postępowanie, a nie w całości regulującej postępowanie administracyjne. Nadto, jak wskazano wyżej, organy administracyjne i Sąd I instancji dokonały prawidłowej wykładni pojęcia informacji przetworzonej, a w konsekwencji wniosek skarżącego kasacyjnie z dnia [...] kwietnia 2018 r. o podanie:

1) ile opinii pisemnych sporządził biegły R. R. w latach 2013-2018 na potrzeby prowadzonych przez urzędy celne (obecnie naczelników urzędów celno-skarbowych) podległe Izbie Celnej w K. (obecnie Dyrektorowi lAS w K.) postępowań przygotowawczych dotyczących czynów z art. 107 § 1 k.k.s. oraz wskazanie: liczby opinii sporządzonych przez ww. biegłego w poszczególnych latach, - ilości urządzeń do gier, które opinie te dotyczyły,

2) wynagrodzenia otrzymanego przez ww., biegłego w latach 2013-2018 z tytułu wydanych opinii, o których mowa w pkt 1), ze wskazaniem kwot wynagrodzenia przyznanego w poszczególnych latach,

3) w jakim trybie, i na jakich zasadach, dochodziło do wyboru ww. biegłego mającego sporządzić opinie, o których mowa w pkt 1), w szczególności czy było prowadzone postępowanie przetargowe, czy też biegły był wybierany "z wolnej ręki",

4) a także o udostępnienie wszystkich umów zawartych z ww. biegłym w celu sporządzania opinii w sprawach prowadzonych przez urzędy celne (naczelników urzędów celnoskarbowych) oraz faktur przez niego wystawionych w związku z wykonanymi czynnościami, poprzez przesłanie kserokopii tych dokumentów

zasadnie został całościowo zakwalifikowany, jako żądanie udostępnienia informacji przetworzonej. Tym samym wnioskodawca został prawidłowo wezwany przez organ administracyjny do wykazania, że wytworzenie i udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jako całkowicie nieuprawniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 1 oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżącego nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Podobnie ocenić należy powiązany zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. Po pierwsze przepis art. 1 p.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygniecie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym (jak próbuje to uczynić skarżąca kasacyjnie). Z natury rzeczy powyższa norma nie może być zatem ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Również art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Wreszcie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika z jakich powodów uznał, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się do każdego z argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uniemożliwia kontroli instancyjnej tego wyroku. Poza tym strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, jak ewentualne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Fakt, iż w podobnej sprawie zapadło odmienne rozstrzygnięcie (wyrok z dnia 29 stycznia 2019 r., sygnatura akt II Sa/Wa 1680/18) w stosunku do będącego przedmiotem zaskarżenia, nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia w niniejszej sprawie.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.