Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 332/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 28a, art. 33 par. 1 -2, art. 35 par. 1, art.57
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2021 r. nr 539/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr 539/2021 z dnia 18 maja 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej PINB, organ I instancji) nr 1/2021 z dnia 23 marca 2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 87 860,36 zł do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 13 marca 2019 r. Do wydania skarżonego aktu doprowadziło następująco przebiegające postępowanie prawne.

J. O. (dalej jako skarżąca) na mocy ostatecznej decyzji z dnia 7 listopada 2013 r. zobowiązana została do rozbiórki budynku dobudowanego do budynku mieszkalno – gospodarczego położonego w B. na posesji nr [...]. Skarżąca nie wykonała obowiązku, pomimo otrzymania upomnienia w dniu 19 stycznia 2016 r. i późniejszych deklaracji, że rozbiórki dokona.

Dnia 6 czerwca 2017 r. organy nadzoru budowlanego przeprowadziły oględziny, w wyniku których ustalono, że obowiązek rozbiórki nie został zrealizowany. Spowodowało to wystawienie w dniu 23 sierpnia 2017 r. tytułu wykonawczego nr [...] dającego podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Zarzuty względem tytułu wykonawczego nr [...] zgłosił pełnomocnik skarżącej pismem datowanym na 31 sierpnia 2017 r. zwracając się o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Podniósł przesłankę niewykonalności obowiązku rozbiórki wynikającą z tego, że decyzja "rozbiórkowa" nie wskazuje adresata, nie uwzględnia, że w inwestycji występowało dwóch inwestorów oraz to, że w wyniku wykonania decyzji o rozbiórce zawaleniu ulegnie przylegająca część inwestycji, należąca do drugiego inwestora. Wskazano też, że współwłaścicielem nieruchomości stał się małżonek skarżącej, a tytuł wykonawczy nie zawiera oznaczenia wierzyciela.

Na mocy postanowienia nr 203/2017 z dnia 21 grudnia 2017 r. PINB uznał zarzuty za nieuzasadnione.

W wyniku oprotestowania postanowienia nr 203/2017 DWINB postanowieniem nr 526/2018 z dnia 19 kwietnia 2018 r. uchylił akt przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia był błąd w tytule wykonawczym polegający na niewskazaniu w nim wierzyciela.

Postanowienie DWINB nr 526/2018 zostało zaskarżone przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jednak skarga została oddalona (wyrok z dnia 16 października 2018 r. II SA/Wr 485/18).

Dnia 13 marca 2019 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...].

Zarzuty względem tego tytułu wystosował pismem z dnia 23 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej podnosząc niewykonalność obowiązku, błędne wskazanie, że wierzycielem jest PINB - podczas gdy decyzję o rozbiórce wydał DWINB, co zdaniem pełnomocnika powinno spowodować umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Na mocy postanowienia nr 71/2019 z dnia 30 kwietnia 2019 r. PINB zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów.

Dnia 22 października 2020 r. PINB dokonał oględzin, w wyniku których stwierdzono, że budynek nie został rozebrany.

Postanowieniem nr 33/2021 z dnia 12 marca 2021 r. PINB umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 23 sierpnia 2017 r. z powodu naruszenia wymogów art. 27§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a to wadliwości w zakresie obligatoryjnych elementów tytułu wykonawczego.

Postanowieniem nr 36/2021 z dnia 23 marca 2021 r. PINB uznał za nieuzasadnione zarzuty egzekucyjne zgłoszone przeciwko postępowaniu egzekucyjnemu prowadzonemu na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 13 marca 2019 r.

Postanowieniem nr 1/2021 z dnia 23 marca 2021 r. PINB nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia celem realizacji obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 7 listopada 2013 r.

Na mocy postanowienia nr 535/21 z dnia 18 maja 2021 r. DWINB oddalił ostatecznie wniesione zarzuty egzekucyjne, a na mocy postanowienia nr 539/21 z dnia 18 maja 2021 r. DWINB, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie PINB nr 1/2021 z dnia 23 marca 2021 r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 13 marca 2019 r.

Wskazane postanowienie DWINB nr 539 z dnia 18 maja 2021 r. zostało zakwestionowane skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zdaniem skarżącej organ w sposób błędny uznał, że przepisy pozwalają na nałożenie grzywny w celu przymuszenia z dniem wydania postanowienia o uznaniu zarzutów egzekucyjnych za nieuzasadnione.

W bliskim związku znajduje się zarzut skargi, że organ błędnie uznał za dopuszczalne nałożenie na zobowiązaną grzywny w momencie, w którym postępowanie egzekucyjne było zawieszone celem zbadania zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych.

Następnie skarżąca zarzuca, że egzekucję wszczęto bez uprzedniego doręczenia zobowiązanej pisemnego upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku.

Dalej skarżąca przywołuje okoliczność, że organ nie podjął zawieszonego na podstawie postanowienia nr 71/2019 z dnia 30 kwietnia 2019 r. (postępowania egzekucyjnego, i mimo tego podjął dalsze czynności egzekucyjne. Zdaniem skarżącej podjęcie zawieszonego postępowania wymaga formy postanowienia, czego organ zaniechał.

Skarżąca zwracała się także do Sądu o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, któremu to żądaniu Sąd w postanowieniu z dnia 14 października 2021 r. (II SA/Wr 332/21) odmówił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna, a w zaskarżonym rozstrzygnięciu Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, nie dopatrzył się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani nie zauważył innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sąd ocenia czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, (postanowienia), a sąd rozpatrując skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności, w tak zakreślonej kognicji nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym możliwe jest zastosowanie środka egzekucyjnego - jednego spośród określonych w art. 1a pkt 12b ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 427, dalej także jako u. p. e. a.). Dokonując wyboru właściwego środka, organy zobowiązane są uwzględniać zasady postępowania egzekucyjnego wyrażone w art. 7 § 2 i 3 ustawy u. p. e. a., tj. zastosowanie takiego środka (dolegliwości), który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego oraz który umożliwia zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony. Grzywna w celu przymuszenia ma zastosowanie między innymi wówczas, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego obowiązku egzekucji o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u. p. e. a.) i może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u. p. e. a.). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie wynikającym z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u. p. e. a.). Jak stanowi art. 35§1 u. p. e. a. wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej zawiesza postępowanie egzekucyjne z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutu. W realiach kontrolowanej przez Sąd sprawy zarzuty zgłoszone na tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 13 marca 2019 r. spowodowały zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Dokonane przez organ I instancji ustalenia wykazały, że zarzuty są nieuzasadnione, o czym organ I instancji postanowił aktem z dnia 23 marca 2021 r. Rozstrzygnięcie to zostało podtrzymane przez organ II instancji postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r. Także dnia 23 marca 2021 r. organ I instancji nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia, co zostało podtrzymane przez organ II instancji postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r.

Wniesienie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej powoduje zawieszenie postępowania egzekucyjnego, wskazując jednocześnie ramy czasowe tego zawieszenia, które trwa od zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (jest to termin początkowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego) do wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu (jest to termin końcowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego). W realiach sprawy to ostateczne postanowienie zostało wydane przez DWINB dnia 18 maja 2021 r. Sąd nie przychyla się jednak ku uznaniu, że organ I instancji przedwcześnie wydał postanowienie o nałożeniu grzywny. Wprawdzie organ I instancji uczynił to wtedy, gdy nie upłynął jeszcze termin na wniesienie zażalenia od wydanego tego samego dnia postanowienia o uznaniu zarzutów egzekucyjnych za nieuzasadnione, to jednak w myśl art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny. Z art. 32 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Cytowane przepisy nie wymagają od organu egzekucyjnego oczekiwania na rezultat w II instancji ewentualnego oprotestowania postanowienia w sprawie zarzutów egzekucyjnych. Pozycja zobowiązanego nie pozostaje w takiej sytuacji bez ochrony ze względu na art. 122§3 u. p. e. a. który daje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W badanej sprawie takie zażalenie zostało wniesione przez skarżącą pismem z dnia 30 marca 2021 r. Kontrolując całokształt postępowania administracyjnego Sąd wskazuje również na to, że obydwa postanowienia PINB z dnia 23 marca 2021 r. zostały utrzymane w mocy przez organ II instancji, co finalnie sprawiło, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nabrało waloru ostateczności. Nawet gdyby uznać, że organ przedwcześnie nałożył grzywnę, czego Sąd nie przyjmuje, i w konsekwencji naruszył prawo procesowe, to Sąd nie traktuje tego naruszenia w realiach sprawy jako na tyle istotnego, aby było podstawą do zakwestionowania zaskarżonego postanowienia. Sąd nie uznaje zasadności tego zarzutu skarżącej, w którym podnosi ona, że egzekucję wszczęto bez dostarczenia zobowiązanej pisemnego upomnienia. Akta administracyjne, zarówno starsze (pismo PINB z dnia 29 czerwca 2016 r., wykaz załączników do pism w toku postępowania), jak i nowe (postanowienie nr 36/2021 PINB) wyraźnie wskazują, że skarżąca upomnienie otrzymała (data doręczenia upomnienia to 19 stycznia 2016 r.). W tytule wykonawczym nr [...] z 13 marca 2019 r. w rubryce na datę doręczenia upomnienia znajduje się wpis: 19 stycznia 2016 r., zaś w zarzutach względem tego tytułu z dnia 23 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej nie podnosi okoliczności, jakoby nie otrzymała ona pisemnego upomnienia. Zatem uznać należy, że wywołało ono skutki prawne, które są aktualne z punktu widzenia oceny działań podejmowanych w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wykonania niezrealizowanego dotychczas obowiązku. Nawet jeśli nastąpiło umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie zakwestionowanego tytułu wykonawczego, to ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie wymaga przesłania upomnienia do skarżącej (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r. o sygn. akt II FSK 315/08, wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r. o sygn. akt II OSK 1361/16, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach; z bazy pochodzą również pozostałe przywołane orzeczenia). Zdaniem skarżącej sytuacja, w której organ nie podjął zawieszonego postępowania egzekucyjnego w formie postanowienia uniemożliwia podejmowanie dalszych czynności przez organ egzekucyjny, a zwłaszcza wydanie postanowienia nr 1/2021 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz postanowienia nr 36/2021 o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione. Innymi słowy, jak zakłada skarżąca, aby mówić o legalności postanowień nr 1/2021 oraz nr 36/2021, najpierw należało podjąć zawieszone postępowanie. Sąd nie odnajduje podstaw dla uznania trafności tego zarzutu. W realiach sprawy instytucja, której błędne zastosowanie zarzuca skarżąca, oparta jest na przepisie art. 35 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 427, dalej także jako u. p. e. a.). Procesową podstawą rozstrzygnięcia w sprawie poddanej kontroli Sądu jest art. 35 § 1 u.p.e.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie dnia 30 lipca 2020 r., dokonanej ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070). Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji zgłoszono 23 marca 2019 r. tak więc Sąd przyjmuje stan prawny obowiązujący w chwili ich zgłoszenia. Jak stanowi art. 35§1 u. p. e. a. wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Regulacja ma na celu tymczasowe zaniechanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. Pełni funkcję ochronną względem zobowiązanego, a tym samym skorzystanie z zarzutu zapewnia zobowiązanemu, co do zasady, realną ochronę (Joanna Wyporska-Frankiewicz, Gwarancje ochrony zobowiązanego w egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych, Warszawa 2019, s. 301). Taka jak przewidziana w art. 35 u. p. e. a. forma zawieszenia postępowania egzekucyjnego następuje z mocy prawa, co oznacza, że ani kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują orzekania o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego na skutek wniesienia zarzutów przez zobowiązanego. Przyjęta przez Sąd interpretacja znajduje również umocowanie w doktrynie prawa ( R. Hauser, W. Piątek (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. 9, Wyd. C.H. Beck 2018, str. 268). Dlatego też organ nie ma obowiązku, aby wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro bowiem z mocy prawa następuje zawieszenie postępowania egzekucyjnego, to zbędne jest wydawanie w tym przedmiocie postanowienia (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2017 r. II GSK 2116/17, wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r. II GSK 5131/16 ). Implikuje to okoliczność, że nie można przyznać prawa do złożenia zażalenia na postanowienie, które jest wyłącznie powieleniem zaistniałego z mocy prawa stanu prawnego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2020 r., I SA/Gd 723/20). Tak więc wydane postanowienie nie ma wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne, i w tym kontekście ma odmienny charakter od sytuacji z art. 56§1 u. p. e. a. gdy to organ wydaje postanowienie kreujące stan zawieszenia. Powstaje pytanie o prawną doniosłość sytuacji, w której organ administracji takie postanowienie wyda. We wskazanym wyżej orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykreował się pogląd, że organ czyni to niepotrzebnie, wręcz zbędnie, jednakże wydanie takiego postanowienia nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zatem skoro organ egzekucyjny nie ma kompetencji do wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego przy zastosowaniu art. 35 u. p. e. a. i jego brak nie stanowi naruszenia przepisów u.p.e.a., nie będzie stanowił ich naruszenia również brak postanowienia, w którym organ miałby orzec o zawieszonym z mocy prawa postępowaniu egzekucyjnym. Sąd idzie w tym zakresie za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wcześniej wyroku z dnia 23 listopada 2017 r. (II GSK/2116/17): Jeżeli nie ma podstaw normatywnych do wydania postanowienia w tym zakresie (tj. postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego) to brak jest również podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania (poza - przewidzianą normatywnie w art. 35 § 1 u.p.e.a. sytuacją złożenia takiego wniosku przez wierzyciela). Ów pogląd został podtrzymany i utrwalony w późniejszym orzecznictwie Sądu II instancji: skoro zawieszenie postępowania egzekucyjnego w przypadku ziszczenia się sytuacji unormowanej w art. 35 § 1 u.p.e.a. następuje z mocy prawa, a czas jego obowiązywania jest ustawowo zakreślony, to nie można uznać, że brak formalny wydania postanowienia o jego podjęciu jest istotnym naruszeniem prawa. Tym bardziej, że takiej formy, w tej sytuacji prawnej, nie wskazuje ustawodawca, a także zwłaszcza, iż - jak wskazano powyżej - podjęcie zawieszonego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. postępowania następuje ex lege z momentem ziszczenia się określonego warunku, czyli wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile przed tym wierzyciel po otrzymaniu zarzutów nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o jego podjęcie. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2019 r. I GSK 1225/18). W stanie kontrolowanej przez Sąd sprawy, postanowienie nr 71/2019 wydane przez PINB w Kłodzku jest obligatoryjną reakcją organu na zgłoszone przez dłużnika zarzuty egzekucyjne. Skoro zarzuty egzekucyjne zostały zgłoszone, to niezależnie od ich późniejszej oceny, zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje automatycznie, z mocy prawa, a wydany ewentualnie przez organ akt (postanowienie) nie ma charakteru konstytutywnego, tworzącego nowy stan prawny. Sąd podkreśla, dokonując wykładni stosownych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i wspierając się dotychczasowym orzecznictwem i poglądami nauki prawa, że organ nie ma obowiązku wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania, a w konsekwencji, jeżeli zgłoszone podstawy zarzutów egzekucyjnych nie potwierdzą się – to organ nie ma kompetencji, aby reagować w formie postanowienia. Skoro bowiem z mocy prawa następuje zawieszenie postępowania egzekucyjnego, to zbędne jest wydawanie w tym przedmiocie postanowienia. Jeżeli jednak postanowienie zostało wydane, to nie oznacza, że tworzy ono określony stan prawny w przedmiocie chociażby zaskarżenia takiego postanowienia. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego w administracji z mocy prawa wywołane wniesieniem przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wywołuje skutek prawny polegający na tym, że do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu organ egzekucyjny nie może podejmować nowych czynności egzekucyjnych. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej art. 35 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. zawiesza - z mocy prawa - postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. W ocenie Sądu dokonanej na podstawie okoliczności sprawy, brzmienia odpowiednich przepisów, i ich wykładni orzeczniczej oraz doktrynalnej, w sytuacji wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego na zasadzie art. 35§1 u. p. e. a. możliwe jest prowadzenie tego postępowania bez uprzedniego wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 35 § 1 u.p.e.a. zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9-10 u.p.e.a. zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. Wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania jest w takich okolicznościach zbędne. Skoro przyczyna zawieszenia ustępuje z mocy prawa (art. 35 § 1 u.p.e.a.) na skutek ostatecznego rozpatrzenia zarzutów, to zbędne jest zawiadamianie zobowiązanego o podejmowaniu zawieszonego postępowania na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a., skoro nie było to zawieszenie wykreowane na podstawie art. 56 u.p.e.a., lecz art. 35 u.p.e.a., stanowiącego samoistną podstawę zawieszenia. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości ostateczność postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. W okolicznościach kontrolowanej przez Sąd sprawy obowiązkiem o charakterze niepieniężnym jest dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej przybudówki. Źródłem (podstawą) tego obowiązku jest ostateczna decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę. Wierzycielem, czyli podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku są organy nadzoru budowlanego, zaś zobowiązanym - uchylającym się od wykonania obowiązku rozbiórki jest skarżąca. Sąd chce podkreślić, że przedmiotem jego kontroli nie jest ostateczna decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę. Należy również wskazać, że realizacja tej decyzji nie stanowi luzu decyzyjnego właściwego organu administracji, ale jest jego obowiązkiem. Doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązku nie jest dyskrecjonalną, opartą na swobodzie czy uznaniu administracyjnym, kompetencją wierzyciela. Przepis art. 6 u. p. e. a kreuje zasadę obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji, która stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to nic innego jak obowiązek wszczęcia i realizacji egzekucji. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego obowiązuje zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji, a skutkiem podjętych przez wierzyciela czynności jest zasadniczo powstanie obowiązku wszczęcia przez organ egzekucyjny postępowania i przystąpienia do egzekucji (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2021 r. III OSK 547/21, wyrok WSA w Szczecinie z 17 lutego 2016 r. I SA/Sz 1069/15). Odnosząc przywołany przepis i jego rozumienie w judykaturze do realiów badanej sprawy Sąd jednoznacznie akcentuje, że doprowadzenie do realizacji nakazów nałożonych na skarżącego stanowi prawny obowiązek organów administracji budowlanej (PINB, DWINB). Wskazane organy administracji są zobligowane przepisami prawa do uruchomienia egzekucji administracyjnej względem skarżącej, która - jak wynika z akt sprawy - nie wykonała, i od dawna uchyla się od wykonania obowiązków nałożonych na nią ostateczną decyzją administracyjną. Następnie, rozwijając wcześniejsze wywody, Sąd sprawdza dopuszczalność egzekucji administracyjnej jako wzorzec kontroli przywołując art. 29 §1u. p. e. a.: organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, że działania organu egzekucyjnego na tym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji nakładającej określone obowiązki. Kwestionowanie merytorycznej zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może więc odnieść skutku. Skoro zatem decyzja stała się ostateczna, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r. II OSK 1336/20, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. II OSK 1583/18). Środkiem egzekucyjnym dobranym przez organ dla przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji jest grzywna w celu przymuszenia, wskazana przez ustawodawcę w art. 119 §1 u. p. e. a. dla sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia nakładana jest również wtedy, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u. p. e. a.). Grzywna w celu przymuszenia traktowana jest jako wyjściowy, priorytetowy, czy też podstawowy instrument egzekucyjny dla zobowiązań wynikających z prawa budowlanego. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że najpierw powinna być nakładana grzywna w celu przymuszenia, a dopiero następnie wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi. (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, art. 119). Sąd zwraca uwagę, że grzywna w celu przymuszenia nie pełni funkcji represyjnej względem zobowiązanej, a jej celem jest skłonienie do wykonania obowiązku. Świadczy o tym brzmienie art. 125 u. p. e. a. zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nie uiszczone bądź nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu; nawet grzywny, które uiszczono lub które zostały ściągnięte - zgodnie z art. 126 u. p. e. a. - mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone. Uznając, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez skarżącą od wykonania obowiązku określonego w akcie DWINB miało miejsce zgodnie prawem, Sąd podkreśla jednocześnie, że finalnie skutki takiego rozstrzygnięcia uzależnione są od skarżącej. Jeśli bowiem doprowadzi ona do pełnego wykonania nałożonych na nią obowiązków, to wówczas zastosowanie znajdą te przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które dotyczą umorzenia bądź zwrotu grzywny. W szczególności u.p.e.a. wskazuje, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast art. 126 u.p.e.a. stanowi, że na wniosek zobowiązanego, który zobowiązanie wykonał, grzywny w celu przymuszenia uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą przy tym zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Sąd uznaje za trafny ten zarzut skargi, w którym wskazuje się brak formalny w postaci niewskazania w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia rygoru, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 122 §2 pkt 2 u. p. e. a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w przypadku niewykonania obowiązku wynikającego z prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Takiego wskazania w przedmiotowym postanowieniu nie ma, co zauważył również organ II instancji. W ocenie Sądu nie jest to jednak uchybienie takiej rangi, które stanowiłoby w okolicznościach niniejszej sprawy istotne naruszenie przepisów postępowania, i w konsekwencji nie ma ono wpływu na istotę sprawy. Sąd za prawidłowe uznaje zastosowanie przez organy przepisów wskazujących właściwą w okolicznościach kontrolowanej sprawy wysokość grzywny. Reasumując, Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził takiego naruszenia zwłaszcza w dacie, w której organ nałożył grzywnę. Zdaniem Sądu organ nie popełnił błędu nie stosując formy postanowienia przy kontynuacji postępowania, które wcześniej na mocy postanowienia zostało zawieszone. Sąd nie zauważył również naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Mając na względzie powyższe ustalenia i rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.