Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3497/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 2, art. 52 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9 ust. 1 i 2, art. 206 ust. 1, art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 10 par. 1, art. 31 par. 3, art. 73 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 3
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi K. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. w W. (dalej "Strona", "Skarżący") jest postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE") z [...] października 2013 r., nr [...] wydane na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm., dalej "P.t.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej "K.p.a."), w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w połączonych dwóch sprawach z wniosków T. S.A. z siedzibą w W., (obecnie O. S.A. z siedzibą w W. – dalej też "T.", "Spółka", "Wnioskodawca").

Zaskarżonym postanowieniem Prezes UKE ograniczył Skarżącemu, P. z siedzibą w W. (dalej "P.") oraz P. z siedzibą w W. (dalej "P."), prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym toczącym się po połączeniu spraw: 1) z wniosku T. S.A., z [...] listopada 2011 r. o zatwierdzenie projektu zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci [...], dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" ("oferta S.") zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., nr [...] a następnie zmienionej decyzją Prezesa UKE z [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z [...] października 2011 r., w zakresie świadczenia usługi rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej (sieci telefonicznej w stałej lokalizacji) ( "R. 2") oraz 2) z wniosku T. S.A., z [...] marca 2012 r. o zatwierdzenie projektu zmiany Oferty, w zakresie świadczenia usługi zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej [...], zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia ("R. 3"). Ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego dotyczyło zakresu informacji przekazanych przez T. w piśmie z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz w piśmie z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], które T. objęła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa [...]", w części, w której informacje te nie zostały ujawnione w wersji jawnej pism T. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] oraz nr [...].

Po wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z pismem z [...] listopada 2011 r., w którym T. przedłożyła ww. projekt zmiany Oferty na R. 2 oraz postępowania administracyjnego w związku z pismem z [...] marca 2012 r., w którym T. złożyła wniosek o zatwierdzenie ww. projektu zmiany Oferty na R. 3, Prezes UKE działając na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. dopuścił do obu postępowań na prawach strony Skarżącego, P. oraz P., na wnioski tych podmiotów. Postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...], Prezes UKE dokonał połączenia obu postępowań administracyjnych.

Następnie Prezes UKE, po połączeniu obu postępowań, do materiału dowodowego dołączył pochodzące z innych, toczących się równolegle postępowań, dokumenty mające znaczenie dla przedmiotowej sprawy:

1. pismo T. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], (data wpływu do UKE [...] sierpnia 2013 r.) stanowiące uzasadnienie kosztowe w zakresie opłat za świadczenie usługi na R. 2, przygotowane w oparciu o aktualne dane finansowe ("Uzasadnienie opłat R. 2 – 2012"). Pismo zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T.

2. pismo T. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], (data wpływu do UKE [...] sierpnia 2013 r.) stanowiące uzasadnienie kosztowe w zakresie opłat za świadczenie usług na R. 3, przygotowane w oparciu o aktualne dane finansowe ("Uzasadnienie opłat R. 3 – 2012"). Pismo zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T.

3. pismo T. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], (data wpływu do UKE [...] sierpnia 2013 r.) stanowiące wersję jawną Uzasadnienia opłat R. 2 - 2012.

4. pismo T. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], (data wpływu do UKE [...] sierpnia 2013 r.) stanowiące wersję jawną Uzasadnienia opłat R. 3 - 2012.

Prezes UKE, wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że zgodnie z art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z Prawa telekomunikacyjnego oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675).

Z przepisu art. 73 ust. 1 K.p.a. wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie jednak do art. 207 ust. 1 P.t., Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa, jak wskazał Prezes UKE, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm., dalej "u.z.n.k."). Zgodnie z art. 11 ust. 4 tej ustawy, tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Prezes UKE, po dokonaniu analizy przesłanek wynikających z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stwierdził, że w przekazanym "Uzasadnieniu opłat R. 2 – 2012" oraz "Uzasadnieniu opłat R. 3 – 2012", Wnioskodawca przedstawił dane dotyczące przedsiębiorstwa, które wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. gdyż są one ściśle związane z prowadzoną przez Wnioskodawcę działalnością gospodarczą i mają dla niego niewątpliwą wartość gospodarczą, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej i podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Prezes UKE dodał, że na etapie ustalania, czy dana informacja posiada pewną wartość gospodarczą, nie jest konieczne precyzyjne wykazanie wartości tej informacji, wystarczy w tym zakresie wykazać nawet minimalną, aktualną lub potencjalną, wartość gospodarczą informacji.

Prezes UKE wskazał, że "Uzasadnienie opłat R. 2 – 2012" oraz "Uzasadnienie opłat R. 3 — 2012" zawiera dane dotyczące działalności przedsiębiorstwa z wyjaśnieniami m.in. w zakresie: 1) wykazania wpływu aktualizacji wyceny na bazę kosztową względem danych z ksiąg za 2012 r., 2) wykazania wpływu zastosowania do kalkulacji wysokości opłat tzw. efektywnej stawki amortyzacji względem amortyzacji księgowej za rok 2012, 3) wskazania przypadków, w których zostały zastosowane elementy szacowania i estymacji oraz przedstawienia szczegółowej kalkulacji wysokości opłat ze wskazaniem jakie wartości zostały zastosowane jeśli chodzi o wolumeny (np. szacowana liczba abonentów), wskaźniki udziału elementów sieci (np. liczba minut) w świadczeniu przedmiotowej usługi oraz wykorzystanie elementów sieci. Sporne dokumenty zawierają zdaniem Prezesa UKE informacje m.in. na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w T., danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej [...], przede wszystkim jednak, dotyczy informacji finansowych mających strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. Pozyskanie przez konkurentów T. przedmiotowych informacji, mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty T., na poziomie znacznie poniżej kosztów T., jak również, umożliwiłoby im wdrożenie rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla T. Dopuszczałoby ponadto, nieuprawnione wykorzystanie informacji o dostawcach i kosztach sprzętu, z którego korzysta T. Przysporzyłoby to konkurentom T. korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków. Prezes UKE podkreślił, że wartość gospodarczą kosztów działalności i informacji finansowych potwierdza orzecznictwo sądowe. Uznał ponadto za właściwe twierdzenia T. wskazujące, że dane kosztowe stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone przez przedsiębiorstwo produkty i usługi, z uwzględnieniem planowanej do zrealizowania marży z tytułu oferowania danych produktów lub usług. Przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na poziom wielu mierników ekonomicznych efektywności działalności. Tym samym, zdobycie przez konkurentów powyższej wiedzy spowodowałoby zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby trwale naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez T. Dałyby także wiedzę na temat organizacji sposobów funkcjonowania przedsiębiorstwa T., również w zakresie wykorzystywanych technologii. W efekcie, wszystkie ww. elementy mogłyby doprowadzić do zmniejszenia przychodów T. oraz zmniejszenia liczby klientów, a w konsekwencji zmniejszenia zysków przedsiębiorstwa. Prezes UKE dodał, że ujawnienie spornych informacji umożliwiłoby operatorom alternatywnym wykonanie dokładnej i bezpłatnej analizy własnej działalności, wskazującej na elementy, w których T. w sposób bardziej efektywny wykonuje działalność biznesową, co w sposób bezpośredni umożliwiłoby uniknięcie wydatków na niezbędne analizy, a po wprowadzeniu zmian organizacyjnych w prowadzonej działalności dałoby możliwość zwiększenia zysków, kosztem udziałów rynkowych T. Ponadto, jak dodał Prezes UKE, wyliczenia przedstawione przez T. opierają się o pewne prognozowane założenia marketingowe (niepublikowane) dla danej usługi, czy to w zakresie ilości abonentów czy to ilości prognozowanego ruchu. Operatorzy alternatywni zatem, znający założenia marketingowe T. mogą przeprowadzić agresywną akcję marketingową celem uniemożliwienia T. zrealizowania założeń wdrożeniowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] listopada 2013 r., Skarżący zaskarżając postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o przyznanie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił postanowieniu naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia Skarżącemu wglądu do akt sprawy;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, czyli: pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego, niewyjaśnienia podstaw zastrzeżenia nawet co do tych elementów, gdzie Prezes UKE dokonał kwalifikacji, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia Skarżącemu motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia oraz uniemożliwiło Skarżącemu poznanie rzeczywistych motywów wydania zaskarżonego postanowienia;

3. art. 31 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. oraz art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest Skarżący, udziału w postępowaniu na prawach strony;

4. art. 207 ust. 1 P.t. przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu Skarżącemu do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T., klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa [...]", podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez T., nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., w konsekwencji Skarżący został pozbawiony możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi, Skarżący odniósł się do rozbieżności w orzecznictwie co do trybu zaskarżenia postanowień wydawanych na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. w zw. z art. 123 K.p.a., a więc ewentualnego wyczerpania trybu przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, opowiadając się za stanowiskiem, iż złożenie skargi na przedmiotowe postanowienie, bez uprzedniego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest przedwczesne.

Skarżący podniósł następnie, że Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny bez przeprowadzenia koniecznej weryfikacji żądania Wnioskodawcy, a motywy powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie pozwalają na odtworzenie podstaw, które skłoniły Prezesa UKE do jego wydania. Prezes UKE, w ocenie Skarżącego, nie odniósł się w zaskarżonym postanowieniu do istoty wniosku T. o uznanie przedmiotowego dokumentu za tajemnicę przedsiębiorstwa, nie zbadał wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy.

Skarżący dodał, że informacje zastrzeżone przez T. w "Uzasadnieniu opłat R. 2 – 2012" i "Uzasadnieniu opłat R. 3 – 2012" wskazują na wysokość kosztów T. związanych ze świadczeniem tych usług, zgodnie natomiast z obowiązkami regulacyjnymi nałożonymi na T. w decyzjach S. oraz w przepisach prawa (art. 40 P.t.), Prezes UKE przeprowadza ocenę wysokości opłat ustalonych przez T. i gdy ich wysokość jest nieprawidłowa, ustala wysokość opłat lub ich maksymalny albo minimalny poziom. Ustalenie to odbywa się na podstawie uzasadnień przedstawionych przez T. Jeżeli Prezes UKE nie udostępni Skarżącemu uzasadnień, to udział Skarżącego w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie warunków świadczenia usług, będzie fikcją. Skarżący nie będzie posiadał niezbędnych narzędzi (informacji) umożliwiających udział w postępowaniu i odniesienie się do wysokości opłat przedstawionych przez T.

Skarżący też nie zgodził się z twierdzeniem, że "Uzasadnienie opłat R. 2 – 2012" i "Uzasadnienie opłat R. 3 – 2012" zawiera informacje, które w rozumieniu art. 207 ust. 1 P.t. oraz w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. mogą być uznane za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa [...]. Skarżący podkreślił, że aby uznać, że dana informacja posiada wartość gospodarcza, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Pojęcie wartości gospodarczej informacji należy oceniać w sposób obiektywny, a zatem samo przekonanie przedsiębiorcy (np.: T.) o wartości posiadanej przez niego informacji nie jest wystarczające. Skarżący wskazał, że w wersji jawnej udostępnione zostały informacje o całościowy kosztach poszczególnych opcji usług, co byłoby wystarczające do "stworzenia konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty T., na poziomie znacznie poniżej kosztów T." Nie wiadomo zatem jaką ofertę detaliczną Prezes UKE ma na myśli. Ponadto, jak dodał Skarżący, świadczenie przez innych niż T. przedsiębiorców telekomunikacyjnych usługi rozpoczynania połączeń ma charakter marginalny. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że dane liczbowe (procent) dotyczące procentowego udziału nie mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa [...], bowiem stanowią one pewien teoretyczny, matematyczny model mający wpływ na wysokości opłaty. Jednocześnie bez takiej wiedzy Skarżący nie ma możliwości zweryfikowania, czy dany element sieciowy w ogóle wpływa na koszt danej usługi, a w efekcie, czy uwzględnienie takiego wpływu jest zasadne. Z punktu widzenia potrzeby zapewnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa [...], Skarżący podkreślił, że kwestia udziału kosztu danego elementu w opłacie za daną usługę w żaden sposób nie pogorszy sytuacji konkurencyjnej T., jak również nie polepszy sytuacji np. operatorów alternatywnych. Brak udostępnienia przedmiotowych informacji, prowadzi do sytuacji, w której Skarżący ma znaczące trudności w ewentualnym kwestionowaniu kosztów poszczególnych usług. Skarżący nie jest w stanie zweryfikować, jak rozkłada się dana opłata i czy została prawidłowo alokowana pomiędzy poszczególne modelowe elementy sieci.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję/postanowienie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia dopuszczalności skargi na przedmiotowe postanowienie, Sąd zgadza się z poglądem tej części orzecznictwa, zgodnie z którym od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. nie służy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jak również, nie ma podstaw do uzależnienia wniesienia skargi od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej "P.p.s.a.").

Z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jest już utrwalone stanowisko co do tego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego, podejmowane przez Prezesa UKE na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. jest rozstrzygnięciem w odrębnej sprawie administracyjnej, niezależnie od innych postępowań prowadzonych przez Prezesa UKE i ma charakter postanowienia rozstrzygającego sprawę, co do istoty, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Istota sprawy rozstrzygniętej w drodze omawianego postanowienia nie jest zatem tożsama z istotą sprawy administracyjnej, przy której rozpoznawaniu wyniknął problem dostępu podmiotów uczestniczących w postępowaniu do dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa innego uczestnika postępowania. Zagadnienie ograniczenia dostępu do dokumentacji jest kwestią odrębną w stosunku do postępowania głównego, a jej istotą jest wyłącznie dostęp do akt i jego zakres. Aby rozstrzygnięcie o ograniczeniu dostępu do akt miało rzeczywiste znaczenie, musi być rozpoznane wtedy, gdy problem powstanie i to niezależnie od "sprawy głównej". Problem ten jest odrębny w stosunku do sprawy głównej, ale powstaje wyłącznie w jej toku.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/14, do postępowania, w którym jest wydawane postanowienie na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. mają zastosowanie przepisy Kodeku postępowania administracyjnego (art. 206 ust. 1 p.t.), co oznacza, że to postanowienie jest wydawane w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W tym postępowaniu jurysdykcyjnym środkami zaskarżenia są odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Co do postanowień, jest zasadą wynikającą z art. 141 § 1 K.p.a., że zażalenie przysługuje na postanowienie, jeżeli ustawa tak stanowi. Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje kwestii zaskarżalności postanowień wydawanych na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. Podobnie ustawa - Prawo telekomunikacyjne, również nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 P.t. Oznacza to, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. nie służy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Skoro zaś jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które może być wniesiona skarga stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., to oznacza, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż tak wniesiona skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. W takim przypadku nie ma także podstaw do uzależnienia wniesienia skargi od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 2 i art. 3 P.p.s.a., ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć zastosowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia ta została przekonująco wyjaśniona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt FPS 7/97 (ONSA 1998, z. 1, poz. 2). Wprawdzie uchwała ta dotyczyła art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu uchwały jest aktualna także w odniesieniu do art. 52 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy przede wszystkim wskazać, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co do zasady, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 K.p.a.). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Natomiast wskazany przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja: 1) ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa, 2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej, 3) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Należy zatem zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Powszechnie przyjmuje się, że informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.

Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów.

Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego, istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby, z istoty rzeczy, nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (np. orzeczenie SN - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001; wyrok SN z dnia 3 października 2000 r., I CKN 304/2000 OSNC 2001/4 poz. 59 oraz wyrok SN z dnia 5 września 2001 r., I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika również, że przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k., istnienie stanu tajemnicy, uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te, jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu, powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r., I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 P.t. materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne (por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09). Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Tym niemniej są to informacje mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę, (por. Nowicki Józef Edmund, Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji. Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35, artykuł). Z drugiej strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9, artykuł).

Odnosząc się w tym kontekście do istoty sprawy, Sąd uznał, że organ miał podstawy do przyjęcia, iż informacje zawarte w "Uzasadnieniu opłat R. 2 – 2012" oraz "Uzasadnieniu opłat R. 3 — 2012", mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Dotyczą one m.in. wpływu aktualizacji wyceny na bazę kosztową oraz szczegółowej kalkulacji wysokości opłat ze wskazaniem jakie wartości zostały zastosowane jeśli chodzi o wolumeny (np. szacowana liczba abonentów), wskaźniki udziału elementów sieci (np. liczba minut) w świadczeniu przedmiotowej usługi oraz wykorzystanie elementów sieci. Są to zatem, przede wszystkim informacje o charakterze finansowym, ściśle związane z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą, które niewątpliwie mogłyby być wykorzystane przez inne przedsiębiorstwa w rywalizacji konkurencyjnej na rynku telekomunikacyjnym. Pozyskanie ich przez konkurentów dałoby im wiedzę umożliwiającą przygotowanie skuteczniejszej strategii konkurencyjnej, przynosząc im wymierne korzyści, czy to w postaci dodatkowych zysków, czy zaoszczędzonych wydatków. Dla spółki, z całą pewnością, wiązałoby się z to pogorszeniem jej pozycji w walce konkurencyjnej, co w konsekwencji oznaczałoby również negatywne skutki ekonomiczne. Dane kosztowe, jak wskazał Prezesem UKE, stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone produkty i usługi z uwzględnieniem planowanej do zrealizowania marży, dlatego też stanowią one informacje o strategicznym znaczeniu dla funkcjonowania Spółki i obiektywnie przedstawiają realną wartość gospodarczą. Znajomość struktury kosztów Spółki ułatwiłoby innym przedsiębiorcom konkurowanie na rynku z ofertą Spółki, dając im wiedzę na temat jej organizacji i sposób funkcjonowania.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, sporne materiały "Uzasadnienie opłat R. 2 – 2012" oraz "Uzasadnienie opłat R. 3 — 2012", zawierają informacje, których waga uzasadnia uznanie je za poufne. Uwzględniając więc fakt, że informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", należy uznać, że spełniają one przesłanki niezbędne do uznania je za tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zaś dokonana przez organ w tym zakresie ocena nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów zakreślone normami Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 206 P.t.

Nie można zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ, art. 207 ust. 1 P.t. przez niezasadne ograniczenie Skarżącemu prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów: "Uzasadnienie opłat R. 2 – 2012" oraz "Uzasadnienie opłat R. 3 — 2012". Prezes UKE, wydając zaskarżone postanowienie, orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, w art. 207, stanowiącej wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 P.t., jak wskazano powyżej, podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy Spółki. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwa wątpliwości.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych informacji. Prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 K.p.a.

Prawidłowe rozstrzygnięcie Prezesa UKE w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, czyni też niezasadnym zarzut naruszenia art. 31 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. oraz art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest Skarżący, czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Organ zatem wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.