Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1365/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi P. P., D. P. i I. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz P. P., D. P. i I. O. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r.nr [...], którą organ ten stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z [...] września 1993 r. i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] grudnia 1991 r. wydane zostały z naruszeniem prawa w części dotyczącej skierowania ich do H. M. (pkt 1), odmówił stwierdzenia ich nieważności w części gruntu wchodzącego obecnie w skład działek nr nr [...],[...],[...],[...] (pkt 2a) oraz stwierdził, że w części dotyczącej udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] z obrębu [...], przypadających właścicielom sprzedanych lokali nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...][...][...][...][...][...][...][...] zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części dotyczącej tej działki stwierdził ich nieważność (pkt 2b).

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Zabudowane nieruchomości położone W. przy ul. [...] i [...], uregulowane w dawnych ksiąg hipotecznych "[...]" oraz "[...]" zostały objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; przywoływanego dalej jako: "dekret") i w dacie jego wejścia w życie stanowiły własność J. P. Z dniem [...] listopada 1945 r., na podstawie art. 1 dekretu, z mocy prawa przeszły one na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 195o r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. W terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowych nieruchomości na swoją rzecz złożył R. P., który wprowadzony został w ich posiadanie postanowieniami Sądu Grodzkiego w W. z [...] maja 1947 r. sygn. akt [...] oraz [...].

W następstwie rozpoznania tego wniosku, Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z [...] grudnia 1991 r. nr [...] odmówił ustanowienia w trybie art. 7 ust. 2 dekretu prawa użytkowania wieczystego gruntów nieruchomości [...] przy ul. [...]. Jednocześnie decyzją tą, w następstwie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 1990 r. o zwrot nieruchomości, złożonego przez następcę prawnego J. P. (zmarłego w 1968 r.), odmówiono tego zwrotu. Jako przyczynę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, organ powołał przeznaczenie nieruchomości w planie opracowanym przez Biuro Odbudowy [...] w 1948 r. pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej Ministerstwa [...], na który to cel zostały one wykorzystane. Podkreślono ponadto, że pierwotnie znajdujące się na gruncie budynki w trakcie działań wojennych zostały zniszczone w 70-75%, a znajdujący się obecnie na tym terenie zespół pałacowy wraz z kamienicą został odbudowany staraniem Ministerstwa Kultury i Sztuki ze środków Skarbu Państwa. W związku z tym, odwołując się do treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270) organ ocenił, że te są one budynkami nowymi, a w dacie składania wniosku dekretowego dawne zabudowania nie istniały.

W następstwie rozpoznania odwołania od tej decyzji Wojewoda [...], decyzją z [...] września 1993 r., utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Odwołując się do postanowień planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z [...] września 1992 r., a także planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] z 1983 r., Wojewoda wskazywał, że teren na którym posadowione są obiekty przy ul. [...] i [...] znajduje się centrum reprezentacyjnym [...]. Obszar ten przeznaczony jest zaś na instytucje naukowe i kulturalne, reprezentacyjne obiekty administracji centralnej i hotele wysokiej kategorii. W tym stanie rzeczy, jak również mając na względzie to, że aktualnie istniejące na gruncie budynki odbudowane zostały ze środków Skarbu Państwa ocenił, iż przyznanie byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz własności znajdujących się na nim urządzeń i budynków jest bezzasadne.

Aktualnie przedmiotowe nieruchomości wchodzą w skład położonych w obrębie [...] i [...] działek ewidencyjnych nr nr: [...]- położonej przy pl. [...], stanowiącej własność [...] Mbh; [...] i [...] - stanowiących własność komunalną, a zajętych pod drogę (ul. [...]);[...] - stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w trwałym zarządzie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego; [...] - położonej przy ul. [...], stanowiącej własność komunalną, a oddanej w użytkowaniu wieczyste osób fizycznych, będących właścicielami wykupionych lokali w budynku posadowionym na tej działce. Zbywanie lokali oraz przypisanego do nich udziału w prawie użytkowania wieczystego rozpoczęto w latach 80 ub. wieku.

Na wniosek D. M., I. O. i P. P. -następców prawnych J. P., wszczęte zostało przed Ministrem Infrastruktury postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w następstwie którego Minister Infrastruktury decyzją z [...] sierpnia 2011 r. w punkcie 1 stwierdził, że kontrolowane decyzje Wojewody [...] oraz Kierownika Urzędu Rejonowego w W. wydane zostały z naruszeniem prawa w części dotyczącej skierowania ich do H. M., jednakże nie można stwierdzić ich stwierdzić nieważności z uwagi na fakt, że od dnia doręczenia minęło 10 lat; w punkcie 2a orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części gruntu wchodzącego obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...]; zaś w punkcie 2b stwierdził, że w części dotyczącej udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu działki ewidencyjnej nr [...] przypadających właścicielom sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części dotyczącej tej działki stwierdził ich nieważność.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...], zatwierdzonym uchwałą z [...] lutego 1993 r. nr [...], obowiązującym w dacie podejmowania przez Wojewodę [...] kontrolowanej decyzji, część przedmiotowej nieruchomości (wchodząca w skład działek nr [...] i [...]) położona była w obszarze oznaczonym symbolem [...], a w część nie był objęta tym planem (wchodząca w skład działek nr [...],[...],[...] i [...]), lecz znajdowała się ona w obszarze istniejących już dróg i ulic. Obszar objęty planem stanowił rejon reprezentacyjnych obiektów administracji centralnej, hotelu wysokiej kategorii, usług kultury, zabudowy mieszkaniowo-usługowej, administracji, usług ponadlokalnych i towarzyszących, usług turystyki, zabudowy mieszkaniowej o charakterze śródmiejskim. Przy tak sformułowanej funkcji planistycznej, jak też przy uwzględnieniu faktu przekazania w 1948 r. działki ew. nr [...] Ministerstwu Kultury i Sztuki, ocenił on, że ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu tej części nieruchomości na rzecz osób prywatnych nie było możliwe, co oznaczało, że zasadnie w tym zakresie organ wojewódzki odmówił ustanowienia powyższego prawa. Podobnie w jego ocenie nie naruszała prawa odmowa przez organy dekretowe ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowione były drogi (wchodzącego obecnie w skład działek nr nr [...],[...] i [...]), gdyż komunikacja drogowa już z samego założenia powinna być dostępna dla wszystkich uczestników ruchu, a to musi się łączyć z powszechnością i dostępnością nieruchomości drogowej dla całego społeczeństwa. Odmiennie natomiast przedstawiała się jego zdaniem sytuacja w odniesieniu do zabudowanej budynkiem wielorodzinnym działki nr [...], bowiem jej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową oznacza, że mogła być wykorzystywana zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego także przez dotychczasowych właścicieli, a tym samym w tej części kontrolowane decyzje rażąco naruszały art. 7 ust. 2 dekretu, co prowadzić powinno do stwierdzenia ich nieważności decyzji, o ile w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Jako skutki wywołane kontrolowanym rozstrzygnięciem Minister identyfikował zaś zbycie udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu wraz ze sprzedażą lokali mieszkalnych na rzecz osób trzecich. Przy czym w zależności od tego, czy zbycie to poprzedzone było decyzja administracyjną, czy też miało miejsce wyłącznie w drodze umowy cywilnoprawnej oceniał te skutki jako odwracalne bądź nieodwracalne. Za niemających charakteru nieodwracalnych ocenił skutki wywołane zbyciem udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu przynależnego do lokali nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], których zbycie poprzedzone zostało decyzją administracyjną. Z tego względu w tej części stwierdził nieważność kontrolowanych decyzji, zaś w zakresie dotyczącym udziału w prawie użytkowania wieczystego przypisanego do wymienionych w punkcie [...] rozstrzygnięcia [...] lokali (których zbycie nastąpiło wyłącznie w trybie umowy cywilnoprawnej), uznał te skutki za nieodwracalne i na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. ograniczył się do stwierdzenia, że decyzje te w powyższym zakresie zostały wydane z naruszeniem prawa. Z kolei jako przyczynę uznania kontrolowanych decyzji w części dotyczącej skierowania ich do H. M. za wydane z naruszeniem prawa wskazywał, że nie mogła być ona stroną postępowania dekretowego, gdyż nie przysługują jej i nigdy nie przysługiwały żadne prawa do nieruchomości (była jedynie spadkobiercą R.P., któremu również takie prawa nie przysługiwały). To zaś oznacza, że w tym zakresie decyzje obarczone są wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże nie można stwierdzić ich nieważności, ze względu na upływ przewidzianego § 2 art. 156 k.p.a. dziesięcioletniego terminu od dnia doręczenia decyzji. Minister jednocześnie uznawał, że R. P., będąc bratem dawnego właściciela i osobą wprowadzoną w posiadanie nieruchomości, był legitymowany do złożenia wniosku dekretowego.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięcie D. M., I. O., P. P., a także właściciele lokali w budynku posadowionym na działce nr [...] – M.K. (w którego miejsce wstąpiła w toku postępowania B. W.) oraz T. L., wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spadkobiercy przeddekretowego właściciela nieruchomości zarzucali Ministrowi, że wadliwie przyjął możliwość stwierdzenie nieważności decyzji w części w taki sposób, iż nieważna jest jedynie część decyzji polegająca na jej skierowaniu do H. M., podczas gdy takiej konstrukcji nie zna prawo postępowania administracyjnego. Nie zgadzali się również z oceną organu nadzoru, że w dacie wydania odmownych decyzji dekretowych nie mogli oni korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. M.K. podważał stanowisko Ministra, iż zbycie lokalu nr [...] i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. T. L. oceniała z kolei decyzję, jako krzywdzącą dla właścicieli wykupionych lokali.

W następstwie rozpoznania tych wniosków decyzją z [...] lutego 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (będący właściwym w sprawie po kolejnej reorganizacji administracji centralnej), utrzymał decyzję Ministra Infrastruktury w mocy, podtrzymując podniesioną w niej argumentację i uznając zarzuty stron za niezasadne.

Na decyzję tę P. R., I. O. oraz D. P. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wskazania przepisów prawa materialnego z których wynika, iż dotychczasowy właściciel nie mógł realizować przeznaczenia nieruchomości w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą z [...] lutego 1993 r. (nr [...]), przewidujący dla części tej nieruchomości (obszar [...]) tj. przeznaczenia na cele reprezentacyjne, obiekty administracji centralnej, hotel wysokiej kategorii, usługi kultury, zabudowę mieszkalno - usługową, administrację, usługi ponadlokalne i towarzyszące, usługi turystyki, zabudowę mieszkaniową o charakterze śródmiejskim, a w konsekwencji naruszanie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez istotne ograniczenie prawa strony, skutkujące rażącym naruszaniem prawa z uwagi na brak możliwości ustalenia jakie przepisy prawa materialnego powodują, iż korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela pozostaje w sprzeczności z postanowieniami tego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż faktyczne wykorzystywanie nieruchomości przez administrację publiczną z uwagi na przekazanie terenu Ministerstwu Kultury i Sztuki, realizującej funkcje administracji centralnej, uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości przez przeddekretowego właściciela na funkcje administracji publicznej bądź też inną funkcje przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] lutego 1993 r. (nr [...]), podczas gdy właściwa wykładnia art. 7 ust. 2 dekretu nie prowadzi do wniosku, iż faktyczne wykorzystywania nieruchomości przez określony podmiot na jedną z cech określonych w planie uniemożliwia dotychczasowemu właścicielowi dalsze korzystanie z nieruchomości na tą samą bądź inną cechę przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi, zarzucili także organowi nadzoru, że przyjmując, iż możliwe jest stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji w części w taki sposób, iż nieważna jest jedynie część decyzji polegająca na jej skierowaniu do H. M., naruszył on art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z § 2 k.p.a. Bowiem takiej konstrukcji nie zna prawo postępowania administracyjnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r., względnie o ich uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Po zamknięciu rozprawy, a przed ogłoszeniem wyroku, skarżący pismem z [...] września 2014 r. cofnęli skargę w części dotyczącej punktu [...] decyzji Ministra Infrastruktury oraz wnieśli o podjęcie zamkniętej rozprawy, celem rozpoznania pisma cofającego częściowo skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

na wstępie wyjaśnić należy, że częściowe cofnięcie skargi - mające miejsce także po zamknięciu rozprawy, ale przed wydaniem wyroku - choć jest prawnie dopuszczalne, nie mogło mieć w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wpływu na treść wydanego wyroku. Z jednej bowiem strony, jak podkreśla się w orzecznictwie, cofnięcia skargi w części nie wiąże Sądu w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), gdyż pozostaje do rozpoznania skarga w pozostałym zakresie i w związku z tym brakuje podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2600/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej zaś strony, uznanie skuteczności tej czynności na gruncie rozpoznawanej sprawy nie było możliwe, z uwagi na wydanie zaskarżonych decyzji (także w części objętej punktem 2b decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r.nr [...]) z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzącym do ich nieważności. Samo natomiast dokonanie przez strony skarżące powyższej czynności procesowej po zamknięciu rozprawy, nie może być kwalifikowane jako ujawnienie istotnych okoliczności, które obligowałyby Sąd do otwarcia zamkniętej rozprawy na zasadzie art. 133 § 3 p.p.s.a. Z tego powodu zgłoszony w tym względzie wniosek skarżących nie został przez Sąd uwzględniony.

Przechodząc zaś do istoty sprawy, zauważyć należy, że postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a. , a jego przedmiotem były decyzja Wojewody [...] z [...] września 1993 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] grudnia 1991 r. o odmowie ustanowienia, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i [...], na rzecz następców prawnych jej przeddekretowego właściciela.

Celem postępowania nadzorczego (nieważnościowego) jest natomiast ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przy czym postępowanie takie, choć różni się przedmiotem, to podlega takim samym regułom jak postępowanie zwykłe. Zatem organ winien w nim przestrzegać przede wszystkim zasad ogólnych postępowania, w tym zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Cechą wspólną natomiast wad wymienionych w § 1 art. 156 k.p.a. jest to, że mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji już od momentu jej wydania. Z tego względu stwierdzenie takiej wady prowadzić musi każdorazowo do nieważności obarczonego nią aktu kształtującego w sposób władczy na gruncie norm prawa materialnego stosunek administracyjnoprawny, chyba że w sprawie zaistniałe negatywne przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, opisane w art. 156 § 2 k.p.a., a więc upływ czasu - w przypadku wad wymienionych w punktach 1, 3, 4 i 7 § 1 art. 156 k.p.a., bądź nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała obarczona wadami decyzja.

Oczywiście nie zawsze stwierdzenie kwalifikowanej wady prawnej prowadzić musi do eliminacji w całości obarczonej nią decyzji. Możliwe jest wszak, że wadliwość ta dotyczy tyko części tegoż aktu, a sam przedmiot sprawy nim rozstrzygniętej ma charakter podzielny. Wówczas organ nadzoru administracyjnego nie tylko może, ale wręcz powinien ograniczyć ingerencję w sprawę zakończoną decyzją administracyjną do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z tej części, która z prawem jest zgodna. Jednakże – co należy podkreślić - częściowe stwierdzenie nieważności decyzji nie może dotyczyć jej strony podmiotowej. Przepisy normujące postępowanie nadzorcze nie przewidują bowiem konstrukcji prawnej, wedle której możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej jednej ze stron postępowania, czy też w części obejmującej doręczenie decyzji podmiotowi, któremu status strony w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje. Nie daje zwłaszcza podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia zaistnienie wady opisanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną). Polega ona wszak na tym, że stosunek administracyjnoprawny z udziałem takiego podmiotu w świetle przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie, w ogóle nie mógł zostać zawiązany, a mimo to doszło do jego władczego ukształtowania (negatywnego lub pozytywnego). Ma więc ona, tak jak pozostałe kwalifikowane wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., charakter materialnoprawny. Bez znaczenia z punktu widzenia konsekwencji zaistnienia tej wadliwości jest to, że pozostałe podmioty, z którymi prowadzone było postępowanie administracyjne i którym kontrolowaną decyzję doręczono mają w sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oznaczenie bowiem jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo (vide wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 674/07 Lex nr 467518).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury (a następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju), mimo stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] września 1993 r. i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] grudnia 1991 r. obarczone są wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – gdyż skierowane zostały do H. M., która w sprawie nie miała przymiotu strony (co jest okolicznością niesporną) – uznał, że powyższa wadliwość nie odnosi się do całości decyzji dekretowych, ale wyodrębnionych pod względem podmiotowym ich części i w konsekwencji takiej oceny stwierdził, że w tej części powyższe decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić ich nieważności, z uwagi na upływ 10 lat od ich doręczenia (vide pkt 1 decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r.). Skoro zaś takiej konstrukcji prawnej przepisy procedury administracyjnej nie dopuszczają, to podejmując tej treści rozstrzygnięcie w sprawie, organ nadzoru działał w istocie bez podstawy prawnej, co w świetle ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP (a powtórzonej w art. 6 k.p.a) zasady legalizmu - wedle której wszelkie działania organów władzy publicznej muszą być realizowane na podstawie i w granicach prawa - prowadzić musi do wniosku, że podjęta przez niego decyzja jak też utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r. obarczone są kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. , co z kolei obligowało Sąd do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i to bez względu czy wada ta miała lub mogła mieć wpływ na wynik postępowania.

Niezależnie od powyższego, samo postępowanie nadzorcze i zapadłe w nim decyzje, wydane zostały przez Ministra bez należytej oceny wszystkich aspektów stanu faktycznego istniejącego w dacie podejmowania kontrolowanych decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu, które dla oceny ich legalności mają fundamentalne znaczenie. Zważyć bowiem należy, że materialnoprawną podstawą weryfikowanych decyzji był art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a samo postępowanie prowadzące do ich wydania oparte było na zasadzie skargowości. Dokonując zatem oceny tych decyzji pod kątem zgodności z prawem, organ nadzoru obowiązany był w pierwszym rzędzie zweryfikować legitymację podmiotu, który to postępowanie w roku 1947 zainicjował. Tego zaś należało dokonać na gruncie ust. 1 art. 7 dekretu, a nie opierać się – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - li tylko na okoliczności wprowadzenia wnioskodawcy w posiadanie tej nieruchomości, czy więzach rodzinnych łączących go z właścicielem, które dla oceny tej legitymacji nie mają doniosłego znaczenia prawnego. Powyższy przepis stanowi bowiem, że uprawnionym do zgłoszenia, w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (aktualnie prawa użytkowania wieczystego gruntu), poza dotychczasowymi właścicielami byli: "prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów prawa w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu". Przy czym wniosek ten dotyczyć mógł jedynie przyznania prawa na rzecz dotychczasowego właściciela (jego prawnych następców).

Okolicznością niesporną i znajdująca potwierdzenie w aktach archiwalnych sprawy jest zaś, że właścicielem nieruchomości przy ul. [...] i [...] w W., w dacie wejścia w życie dekretu, był J. P. Wnioski natomiast o przyznanie prawa własności czasowej złożył 20 grudnia 1947 r. R. P. i dotyczyły one przyznania prawa na jego rzecz, co wprost wynika z treści tych wniosków. Z akt nie wynika przy tym by w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu żądania ujęte we wnioskach zostały zmodyfikowane, bądź potwierdzone przez żyjącego wówczas właściciela (zmarł on w roku 1968). Okoliczności te całkowicie uszły uwadze organu nadzoru, a mają one o tyle istotne znaczenie w sprawie, że orzeczenie dekretowe rozstrzygające w przedmiocie wniosku złożonego przez osoby nie należące do kręgu podmiotów do tego legitymowanych, a wymienionych w art. 7 ust. 1 dekretu, w sposób rażący – w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a.- naruszają prawo, czyli art. 7 ust.1 i 2 wymienionego dekretu (por. wyrok NSA z z 4.11.2010 r. sygn. akt I OSK 1133/10 Lex nr 744935). Brak odniesienia się przez organ nadzoru do tych elementów stanu faktycznego i dowodów zgromadzonych w aktach, a w konsekwencji nieskonfrontowanie ich z normami prawa materialnego mającymi w sprawie zastosowanie uzasadnia ocenę, że postępowanie nadzorcze przeprowadzono z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Całkowitym zaś nieporozumieniem, świadczącym o braku zrozumienia istoty "nieodwracalnych skutków prawnych", jako negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji opisanej w art. 156 § 2 k.p.a, jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy identyfikowanie ich z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do gruntu działki nr [...] (a w zasadzie udziałów w tym prawie), na rzecz nabywców lokali znajdujących się w posadowionym na tej działce budynku. Przede wszystkim więc przypomnieć należy, że "nieodwracalne skutki", o których mowa w ww. przepisie, to skutki prawne, które wywołane są kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją, a więc muszą one być jej bezpośrednim następstwem. Potwierdza to redakcja art. 156 § 2 k.p.a.: "nie stwierdza się nieważności decyzji [...] gdy decyzja wywołała nieodwracalny skutek". Nie mogą zatem w tym kontekście być oceniane jako tego rodzaju skutki zdarzenia prawne, które choć dotyczą przedmiotu objętego badaną decyzją (tu nieruchomości), ale z tą decyzją i jej zwykłymi następstwami nie mają żadnego związku, a tym bardziej, gdy są to zdarzenia prawne mające miejsce przed jej wydaniem. Zważyć wszak należy, że nabycie przez Skarb Państwa (a pierwotnie przez gminę [...]) własności tej nieruchomości i późniejsza jej komunalizacja, nie nastąpiło w konsekwencji wydania negatywnych dla spadkobierców dawnego właścicieli decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu, ale wyłącznie na skutek wejścia jego w życie w dniu 21 listopada 1945 r. Na mocy bowiem art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły z tym dniem na własność gminy [...] (art. 1 dekretu), a jeśli chodzi o znajdujące się na nich niesienia (to niezależnie od ich stanu), stało się to w momencie bezskutecznego upływu terminu do zgłoszenia przez podmiot legitymowany wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Skoro zatem nabycie przez Państwo własności gruntu dawnych nieruchomości hipotecznych nastąpiło z mocy samego prawa, to wydana [...] września 1993 r. ostateczna decyzja odmawiające przyznania w stosunku do nich prawa użytkowania wieczystego spadkobiercom byłego właściciela, wydana w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego nie wywołała i nie mogła wywołać jakichkolwiek skutków prawnorzeczowych, tym bardziej skutków o charakterze nieodwracalnym. Potwierdzeniem tego jest fakt, że do pierwszych czynności rozporządzających prawami rzeczowymi na nieruchomości dochodziło na wiele lat przed rozpoznaniem wniosku R. P. (pierwsze decyzje administracyjne i zawarte w ich wykonaniu umowy cywilnoprawne ustanawiające prawo użytkowania wieczystego na rzecz nabywców lokali mieszkalnych datowane są bowiem na lata 1981-1984). To zaś czyniło bezprzedmiotowym rozważania o konsekwencjach ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tej części gruntów na rzecz osób trzecich i wynikających z tego faktu skutkach dla bytu prawnego badanych decyzji, i to niezależnie od tego czy ustanowienie tego prawa poprzedzone zostało decyzją administracyjną czy też następowało wyłącznie w drodze umowy cywilnoprawnej. Dokonując zatem, takiego rozróżnienia, organ nadzoru naruszył w sposób rażący art. 156 § 2 k.p.a.

Stwierdzenie ww. wad prawnych zaskarżonych decyzji, czyni obecnie przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów skargi i argumentów, których zasadnicza część odnosi się do kwestii błędnej oceny legalności kontrolowanych w nadzorze decyzji w aspekcie przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a podjęte rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający w sprawie obecnie nie przesądza, uzasadni zgodnie z dyrektywami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.