Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 442/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36a, art. 54
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie użytkowania nadbudowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego M. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

II SA/Łd 442/15

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.R. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego w miejscowości N., gm. Ż. na działce nr ewid. [...], poprzez wykonanie lukarn w każdej połaci dachowej oraz wykonanie rozbudowy tego budynku polegającej na dobudowie ganku wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną.

W dniu 19 listopada 2014 r. M.R. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w O. zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu, załączając oryginał dziennika budowy, kopię decyzji z dnia [...] 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, oświadczenie kierownika robót elektrycznych, że instalacja elektryczna została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, protokół badań i sprawdzeń instalacji elektrycznych, oświadczenie kierownika budowy o zakończeniu robót budowlanych z oświadczeniem, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, a w czasie robót budowlanych wprowadzono zmiany nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, które naniesiono na kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na przeniesieniu ścianki przedniej lukarn na ścianę zewnętrzną i zmianie usytuowania ścianek działowych.

Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wezwał M.R. do uzupełnienia w terminie do 10 grudnia 2014 r. dokumentów złożonych do zawiadomienia o zakończeniu inwestycji, tj.:

1. wpisu geodezyjnego wytyczenia dobudowy ganku lub szkicu tyczenia opracowanego przez geodetę (art. 22 pkt 3 ustawy Prawo budowlane);

2. oświadczenia kierownika budowy (z uwagi na brak potwierdzenia przez projektanta zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane);

3. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej (art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane);

4. kopii świadectwa charakterystyki energetycznej (art. 57 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane).

W odpowiedzi na wezwanie przy piśmie z dnia 9 grudnia 2014 r. M.R. przesłał szkic tyczenia dobudowy ganku oraz drugą stronę oświadczenia kierownika budowy z potwierdzeniem projektanta wprowadzonych zmian w trakcie realizacji robót (z wyjaśnieniem, że w pierwotnej wersji oświadczenia podpis ten pominięto, gdyż z uwagi na brak ustanowienia nadzoru autorskiego projektanta, uzgodnienie zmian zostało potwierdzone na kopii rysunków projektu budowlanego). Jednocześnie inwestor wniósł o zwolnienie od obowiązku dostarczenia świadectwa charakterystyki energetycznej, gdyż zatwierdzony projekt budowlany nie zawierał charakterystyki energetycznej nadbudowy (art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), a budynek przeznaczony jest do użytkowania nie dłużej niż 4 miesiące w roku, głównie w okresie letnim (art. 5 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). Z uwagi na niezałączenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, M.R. zobowiązał się do jej dostarczenia do dnia 30 stycznia 2015 r.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane, zgłosił sprzeciw w sprawie użytkowania nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor nie uzupełnił wszystkich dokumentów wymaganych treścią art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie przedłożył inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, zatem zasadne stało się wniesienie sprzeciwu.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.R. podniósł, że odpowiadając na wezwanie do uzupełnienia dokumentów zgłosił się osobiście w dniu 10 grudnia 2014 r. do siedziby organu nadzoru budowlanego w celu złożenia niezbędnych dokumentów, w tym inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Przeglądając przedłożone dokumenty, obsługa sekretariatu zakwestionowała jej prawidłowość z uwagi na brak oświadczenia autora, że dobudowa została zrealizowana zgodnie z projektem, nie podając przy tym podstawy prawnej swego żądania i oznajmiła, że z tego powodu nie przyjmie składanego pisma, chyba że załącznik ten zostanie uzupełniony o brakujące oświadczenie. Wobec powyższego odwołujący złożył odręcznie na wnoszonym piśmie deklarację dostarczenia brakującego oświadczenia geodety w terminie do 31 stycznia 2015 r. Podając dość odległy termin strona była przekonana, że organ nadzoru zajmie oficjalne stanowisko w sprawie spornego oświadczenia. Tymczasem organ nadzoru już [...] 2014 r. wydał decyzję o sprzeciwie, zarzucają brak złożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, co jej ewidentnym kłamstwem. Uzupełniając odwołanie, pismem z dnia 9 stycznia 2015 r., M.R. oświadczył, że decyzja organu I instancji została doręczona po upływie 21- dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu.

Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie do dnia 13 marca 2015 r. poprzez:

- dołączenie do akt sprawy oryginalnej dokumentacji oddawczej związanej z realizacją robót budowlanych objętych decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2011 r.;

- dołączenie do akt sprawy oryginału zatwierdzonego projektu budowlanego;

- przeprowadzenie dodatkowych oględzin na działce nr [...] celem zwymiarowania wykonanej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego (wskazanie sporządzenia protokołu wraz z dokumentacją fotograficzną);

- dołączenie do akt sprawy oryginału dokumentu powstałego w wyniku inwentaryzacji budynku mieszkalnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

- dołączenie do akt sprawy oryginału protokołu sprawdzeń instalacji elektrycznej wykonanej w części rozbudowanej spornego budynku.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 24 lutego 2015 r. pracownicy PINB w O. ustalili, że na działce znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie ok. 9,38x12,21 m, w skład którego wchodzą istniejący budynek mieszkalny o wymiarach 9,38x8,26 m, budynek parterowy z poddaszem użytkowym oraz rozbudowa tego budynku o ganek o wymiarach zewnętrznych 3,95x5,65 m i wysokości odpowiednio od 2,60 m do 3,80 m. Stwierdzono również, że w części nadbudowanej istniejącego budynku mieszkalnego na poziomie poddasza użytkowego przesunięto ściany zewnętrzne lukarn, obecnie usytuowane są na ścianach zewnętrznych budynku i posiadają rozpiętość wewnętrzną w świetle ścian 7 m, a powinny mieć 5,40 m według projektu budowlanego. Ponadto pracownicy PINB odebrali od inwestora żądane przez ŁWINB w Ł. dokumenty wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M.R., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu, wskazując, że termin jest zachowany, jeśli decyzja zostanie nadana w placówce pocztowej. Natomiast zasada ta nie znajduje zastosowania w przypadku uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy na wezwanie organu. Wówczas termin na zgłoszenie sprzeciwu biegnie od daty uzupełnienia zawiadomienia, a zatem w rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany.

Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że PINB w O. niezasadnie wezwał inwestora do uzupełnienia zawiadomienia o wymagane dokumenty, gdyż już z dołączonych do zawiadomienia kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego wynikało, że naniesione w trakcie realizacji projektu zmiany spowodowały zwiększenie powierzchni zabudowy spornego obiektu. Okoliczność ta została potwierdzona podczas oględzin budynku mieszkalnego, przeprowadzonych w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Z ustaleń zawartych w protokole oględzin wynika bowiem, że ściany zewnętrzne lukarn zostały przesunięte i są usytuowane na ścianach zewnętrznych budynku i posiadają rozpiętość 7 m, zamiast 5,40 m.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, jeśli nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu, m.in. powierzchni zabudowy. Ustalenie jakiejkolwiek zmiany w powyższym zakresie jest wystarczające do uznania wystąpienia istotnego odstępstwa od projektu budowlanego uzasadniającego zgłoszenie sprzeciwu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.R. podniósł zarzut naruszenia:

- art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że pojęcie "powierzchnia zabudowy" obejmuje swym zakresem zmiany wprowadzone przez inwestora w trakcie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, a tym samym, że podczas realizacji nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego;

- art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu zasadności sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania, podczas gdy materiał sprawy uzasadniał milczącą akceptację dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy;

- art. 15 k.p.a. poprzez podniesienie kwestii istotnego odstąpienia od projektu budowlanego dopiero w postępowaniu odwoławczym;

- art. 136 k.p.a. poprzez zlecenie organowi I instancji przeprowadzenie czynności dowodowych przekraczających zakres dodatkowego postępowania dowodowego;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która jest wadliwa w stopniu kwalifikowanym, gdyż zawiera wady określone w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób, który musi budzić nieufność do organów nadzoru budowlanego, czego przejawem było całkowite pominięcie przez organ II instancji odniesienia się do zarzutu kompletności zawiadomienia o zakończeniu budowy, brak umotywowania stanowiska organu odwoławczego, podniesienie dopiero w postępowaniu odwoławczym kwestii istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego;

- art. 11 i art. 107 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji odwoławczej do kluczowych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie zasady ogólnej przekonywania;

- art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób sprzeczny z ekonomiką postępowania i nieuzasadnione przedłużanie jego trwania, czego przykładem było podejmowanie zbędnych czynności w postaci oględzin nieruchomości, co stanowi naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego;

- art. 139 k.p.a. poprzez wydanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia, które de facto pogorszyło sytuację strony wnoszącej odwołanie.

Powołując takie zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał m.in., że pojęcie powierzchni zabudowy nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy Prawo budowlane ani przepisach wykonawczych, zatem konieczne jest odwołanie się do treści Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997, z której wynika, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym, a powierzchnia ta wyznaczana jest przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Tymczasem organ odwoławczy uznał, że przeniesienie ścianki przedniej lukarn na ścianę zewnętrzną budynku skutkowało zmianą powierzchni zabudowy obiektu budowlanego. Przesunięcie ścianki nie spowodowało zmiany rzutu pionowego zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, zatem w ocenie skarżącego nie doszło do zmiany powierzchni zabudowy i wystąpienia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2014 r. w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia przystąpienia do użytkowania nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), stosownie do którego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić (...) po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy ma charakter materialny. Oznacza to, że jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r., II OSK 1798/12, iż w treści art. 54 ustawy Prawo budowlane brak jest powiązania zachowania przez organ budowlany terminu 21 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie. Dochowanie lub brak dochowania przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu musi wynikać z działania lub braku działania tego organu administracji. W przypadku przyjęcia obowiązku doręczenia przez organ inwestorowi w terminie 21 dni decyzji o sprzeciwie, należałoby uznać, że termin utraty kompetencji do wydania przez organ tej decyzji nie byłby oznaczony, gdyż organ nie miałby pewności, w którym dniu wysłać decyzję o sprzeciwie, aby została ona doręczona przez pocztę w ustawowym terminie. W rezultacie doszłoby do skrócenia 21-dniowego terminu, w którym organ ma kompetencję do wydania decyzji, a ponadto umożliwiałoby to stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru korespondencji. Zgłoszenie sprzeciwu następuje przez samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji. Natomiast w przypadku, gdy organ nadzoru stwierdza, że zawiadomienie nie jest kompletne i wzywa inwestora do jego uzupełnienia w określonym terminie, termin ten jest liczony odmiennie. Brak złożenia wraz z zawiadomieniem ustawowo wskazanych dokumentów czyni bowiem zgłoszenie nieskuteczne. Wezwanie do uzupełnienia braków powoduje, że rozpoczęcie biegu terminu ulega przesunięciu. W takiej sytuacji bieg terminu do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od daty bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie ustawowo wymaganych dokumentów bądź też od daty uzupełnienia tych dokumentów, jeżeli wezwanie organu zostało przez inwestora wykonane w terminie wskazanym przez organ. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy 21 - dniowy termin, o jakim mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane został zachowany.

O ile jednak ten formalny aspekt wydania decyzji został przez organ nadzoru budowlanego zachowany, to krytyce poddać należy zaskarżone rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a to z uwagi na naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wniósł sprzeciw, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że inwestor nie uzupełnił wszystkich dokumentów wymaganych art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast organ odwoławczy, utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, stwierdził, że sprzeciw uzasadnia fakt, że nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Poza sporem pozostaje fakt, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Niezbędnym jest także rozszerzenie granic postępowania dowodowego na nowe okoliczności pominięte przez organ I instancji, które mogą mieć znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy w ramach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a. Podjęcie działań w tym zakresie wynika z określonego w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także w myśl art. 80 k.p.a. dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Wyjaśnienia wymaga, że co do zasady skorzystanie z uprawnień nadanych art. 136 k.p.a. nie oznacza, że organ odwoławczy może czynić zupełnie nowe ustalenia faktyczne, które doprowadzą do tego, że zastosowane zostaną inne przepisy prawa materialnego, gdyż postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a. ma wyłącznie charakter uzupełniającego postępowania dowodowego i nie jest dopuszczalne prowadzenie tego postępowania przez organ II instancji w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Nie można jednak tracić z pola widzenia specyfiki postępowania prowadzonego w związku z wniesieniem sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu, polegającej na czasowym ograniczeniu kompetencji organu do wydania decyzji. Związanie skuteczności wniesienia sprzeciwu z terminem o charakterze materialnym, w ocenie tut. Sądu, powoduje, że organowi odwoławczemu - w razie braków pierwszoinstancyjnego postępowania dowodowego - należy przyznać szersze uprawnienie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Przyjęcie odmiennej koncepcji spowodowałoby, że z uwagi na upływ czasu, po uchyleniu decyzji organu I instancji, organ ten traciłby możliwość wniesienia sprzeciwu. Powyższe daje podstawy do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 136 k.p.a. jak twierdzi autor skargi. Nie sposób również przyjąć, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius, wyrażonej w art. 139 k.p.a., gdyż bez zmian pozostała sytuacja prawna strony ukształtowana rozstrzygnięciem organu i instancji.

Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że w takiej sytuacji niezwykle istotne jest, aby dla zachowania podstawowych gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania oraz art. 11 k.p.a. organ II instancji zajął stanowisko odnośnie do ustaleń poczynionych przez organ niższej instancji w kontekście zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do kwestii braków w dokumentacji, która stała się podstawą wniesienia sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie ustosunkował się także do zarzutów odwołania, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 15 k.p.a.

Abstrahując od powyższego, tut. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że przesunięcie ścianki lukarny na ściany zewnętrzne budynku, powodujące zwiększenie rozpiętości wewnętrznej lukarn z 5,40 m do 7 m automatycznie kwalifikuje się jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Otóż zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Organ odwoławczy przyjął, że przesunięcie ścianki lukarny spowodowało zwiększenie powierzchnię zabudowy, a zatem takiego parametru, którego zmiana wyklucza uznanie odstępstwa za nieistotne.

Tymczasem Sąd w składzie orzekającym podziela zaprezentowany w orzecznictwie pogląd, że to, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie", zależy od okoliczności sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r., VII SA/Wa 2072/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Gl 1883/13). Podkreślenia bowiem wymaga, że to, czy w danym przypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-7 art. 36a, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy. Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że dokonanie wykładni gramatycznej (językowej), prowadziłoby do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe mogłoby w praktyce skutkować wręcz paraliżem inwestycji biorąc pod uwagę, że zmiana niektórych parametrów np. poszerzenie lub zmniejszenie obiektu o kilka centymetrów może być spowodowana np. nienormatywnym wykonaniem materiału budowlanego przez producenta. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia także treść art. 36a ust. 6. ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Oznacza to, że stwierdzając zaistnienie istotnych odstępstw, organ nie może poprzestać na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Obowiązkiem organu jest zatem przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany.

Organ odwoławczy nie uczynił przedmiotem refleksji kwestii związanych z przesunięciem ścianki lukarn, arbitralnie przesądzając w oparciu o literalne brzmienie art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, że inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zwiększając powierzchnię zabudowy.

Tymczasem, co bardziej istotne, rację należy przyznać skarżącemu, że wobec braku zdefiniowania na gruncie ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych pojęcia "powierzchnia zabudowy" przy ustaleniu powierzchni zabudowy, a więc ewentualnej różnicy między projektem budowlanym a budynkiem zrealizowanym należy posiłkować się treścią Polskiej Normy PN-ISO 9836. W orzecznictwie sądów administracyjnych za ugruntowany należy przyjąć pogląd, że pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (tak wyr. WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r., II SA/Po 58/10, wyr. WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2010 r., II SA/Kr 774/10, wyr. WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2014 r., IV SA/Po 271/14, wyr. NSA z dnia 18 września 2014 r. , II OSK 675/13). Zgodnie zaś z treścią Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" - przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym i jest ona wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części niewystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).

W świetle powyższego należy uznać, że przesunięcie ścianki lukarn na zewnętrzną ścianę budynku przy ich jednoczesnym cofnięciu w stosunku do lica ścian zewnętrznych parteru o ok. 30 cm powoduje, że powierzchnia zabudowy wyznaczona rzutem pionowym zewnętrznych krawędzi budynku nie uległa zwiększeniu. W konsekwencji taka zmiana projektu budowlanego nie stanowi odstępstwa w zakresie zmiany parametru takiego jak powierzchnia zabudowy. Mając zaś na względzie treść art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane uprawnione jest stwierdzenie, że zmiana ta nie może zostać zakwalifikowana jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany powierzchni zabudowy.

Powyższa konstatacja skutkuje uznaniem, że organ nadzoru budowlanego II instancji bezpodstawnie przyjął, że tak określone odstępstwo od projektu stanowiło okoliczność uzasadniającą wniesienie sprzeciwu, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 54 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, co również musiało spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie można natomiast wykluczyć, że zmiana taka spowodować mogła zmiany innych parametrów, o których mowa w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, np. kubatury, co jednak nie stało się przedmiotem rozważań organu odwoławczego.

Rozpatrując ponownie odwołanie organ II instancji winien mieć na uwadze powyższe ustalenia.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zaś na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt 2 wyroku.

AG