Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1081/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 art. 36 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1401/13 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nakazał skarżącemu wstrzymanie prac ziemnych prowadzonych przy jeziorze Łacha (Łacha Nowowiejska), na terenie gminy Józefów, powiat otwocki, w granicach obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły (PLB 140004) oraz podjęcie w wyznaczonym terminie i pod określonymi warunkami niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu omawianego obszaru.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję z [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją [...] 29 maja 2012 r. organ I instancji ponownie nakazał skarżącemu natychmiastowe wstrzymanie prac prowadzonych przy jeziorze Łacha oraz podjęcie działań mających na celu przywrócenie do 31 grudnia 2013 r. przekształconego terenu do stanu poprzedniego, a więc do terenu o charakterze zalewowym:

1) ze zbiorowiskami łęgowymi i wikliną w strefie korytowej,

2) z terenami otwartymi w obrębie wyższych części tarasu zalewowego o charakterze łąk okresowo zalewanych, porośniętych trawami i inną niską, luźną roślinnością zielną, z udziałem zadrzewień – pojedynczych, kępowych oraz smugowych wzdłuż cieków i obniżeń (oczek wodnych) – gatunków rodzimych drzew takich jak: olcha, wierzba, topola, dąb,

3) ze starorzeczem rzeki Wisła porośniętym zadrzewieniami nadwodnymi oraz posiadającym wydzielone przestrzennie pasy: roślinności zanurzonej, roślin o liściach pływających i roślin tworzących szuwar.

Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm. – dalej jako "u.o.p."). Organ I instancji wskazał, że powyższe działania powinny być prowadzone na podstawie projektu restytucji sporządzonego przez specjalistów z dziedziny geobotaniki, ornitologii, ichtiologii, herpetologii, hydrologii, gleboznawstwa, pod nadzorem architekta krajobrazu. Projekt powinien uwzględniać ewentualną konieczność uzyskania zezwoleń na prowadzenie poszczególnych robót naprawczych oraz kwestie obejmujące swym zakresem: ukształtowanie powierzchni ziemi oraz ukształtowanie linii brzegowej jeziora Łacha, oczyszczenie terenu z odpadów, w tym konieczność przebadania terenu na obecność płynów ropopochodnych i innych substancji chemicznych, a w razie ich zidentyfikowania, dokonanie ich neutralizacji przy udziale specjalistycznej firmy, przywrócenie funkcjonalności przyrodniczej jeziora Łacha oraz terenów zlokalizowanych wokół starorzecza.

Organ I instancji zastrzegł, że sporządzony projekt podlega zaopiniowaniu i akceptacji. Podczas robót okoliczne drzewa należy zabezpieczyć tak, żeby prowadzenie prac nie spowodowało ich uszkodzeń, prace powinny być prowadzone pod nadzorem przyrodniczo-środowiskowym z dziedzin, o których mowa wyżej oraz w pełnej współpracy z Regionalnym Konserwatorem Przyrody, a ponadto skarżący jest zobowiązany zdawać Regionalnemu Konserwatorowi Przyrody w Warszawie comiesięczne raporty wraz z dokumentacją fotograficzną, a także pisemnie informować Regionalnego Konserwatora Przyrody o terminie rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z przywróceniem omawianego terenu do stanu poprzedniego.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że teren objęty postępowaniem zlokalizowany jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły (PLB140004), wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 25, poz. 133 ze zm.). Zgodnie z informacjami zawartymi w standardowym formularzu danych (SDF), obszar ten utworzony został w celu ochrony szeregu gatunków ptaków. Omawiany obszar obejmuje odcinek Wisły pomiędzy Dęblinem a Płockiem, o charakterze naturalnym z licznie występującymi wyspami od łach piaszczystych po w pełni uformowane wyspy porośnięte roślinnością zielną. Jak wynika z SDF tego obszaru Natura 2000 obszaru brzegi rzeki wraz z terasą zalewową zajmują intensywnie eksploatowane zarośla wikliny, łąki i pastwiska, na których wypasane są duże stada bydła. Obszar ten charakteryzuje również nieliczne występowanie fragmentów lasów łęgowych. Do najważniejszych zagrożeń dla środowiska przyrodniczego w granicach obszaru w SDF zaliczono m.in.: planowaną regulację koryta rzeki, a w szczególności długoterminowe plany jej kaskadyzacji, zanieczyszczenie wód, niszczenie lasów nadrzecznych, płoszenie ptaków w okresie lęgowym, a także penetrację przez wędkarzy wysp w okresie lęgowym ptaków i wycinanie przez miejscową ludność drzew (głównie w międzywalu).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący prowadzi prace ziemne przy jeziorze Łacha. Potwierdza to m.in. sam skarżący w uzasadnieniu rozpatrywanego odwołania. W ocenie organu odwoławczego, z materiału dowodowego wynika, że fakt prowadzenia przez skarżącego prac (w tym prac o charakterze wydobywczym w ramach prowadzonej działalności gospodarczej) jest bezsporny. Dowodzą tego ustalenia oględzin terenu z 8 lutego 2012 r., podczas których stwierdzono, że na terenie nie były prowadzone prace, jednak stwierdzono przekształcenie terenu (hałdy ziemi wysokości około 4 m, różnej wielkości kamienie i materiały takie jak: płyty betonowe, pontony wojskowe, baraki, słupy od latarni (betonowe), szalunki ogrodzenia, przęsła, elementy docieplenia, baraki). Na terenie stwierdzono maszyny budowlane oraz obecność zwierząt (konie i kozy). W południowej części jeziora stwierdzono ponadto dwie ziemne przegrody poprzeczne (jedna o wysokości około 3 m, druga poniżej metra). Organ odwoławczy powołał się również na dokumentację fotograficzną sporządzoną w trakcie oględzin oraz ogólnodostępne ortofotomapy.

Zdaniem organu odwoławczego, materiał zgromadzony przez organ I instancji potwierdza również, że pomimo wydanej przez ten organ decyzji z 25 stycznia 2011 r., skarżący nie wstrzymał prowadzonych prac. Potwierdza to informacja przedstawiciela Koła Wędkarskiego Nr 26 podana podczas oględzin, dokumentacja fotograficzna wykonana przez przedstawicieli Koła Wędkarskiego Nr 26 wykonana 10 maja i 13 czerwca 2011 r. oraz dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez Fundację "A." ukazująca stan omawianych terenów na dzień 7 listopada 2011 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto przesłanki zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wskazał, że z posiadanych przez organy danych wynika, że w odległości ok. 63 m na północny zachód i ok. 50 m na południowy zachód od omawianego terenu zlokalizowane są stanowiska brodźca piskliwego, gatunku będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły (PLB 140004), o przyznanej (wysokiej) ogólnej ocenie dla tego obszaru – B. Gatunek ten, zgodnie z danymi zawartymi w SDF, jest regularnie występującym na omawianym obszarze Natura 2000 ptakiem migrującym. Preferuje on brzegi jezior, rzek, strumieni – zarówno kamieniste i skaliste brzegi zbiorników wodnych, jak również brzegi piaszczyste i muliste. W okresie lęgowym zamieszkuje głównie średnie i duże rzeki z brzegami i wyspami w nurcie, zwłaszcza porośnięte roślinnością zielną, a żeruje wtedy na piaszczystych, błotnistych i kamienistych brzegach, łachach i wyspach. W okresie przelotów natomiast zatrzymuje się nad stawami, jeziorami, a także nad brzegami rzek, starorzeczami, na rozlewiskach i polach irygacyjnych. Podstawowy pokarm brodźca piskliwego to owady wodne, lądowe, pajęczaki, dżdżownice, skorupiaki, a także żaby i kijanki. W odległości ok. 81 m na południowy zachód od miejsca, gdzie prowadzone są prace, zlokalizowane jest stanowisko rybitwy rzecznej oraz rybitwy białoczelnej. Oba te gatunki ptaków stanowią, zgodnie z informacjami zawartymi w SDF obszaru, przedmioty ochrony omawianego obszaru Natura 2000 z ogólną oceną dla tego obszaru A, a więc oceną najwyższą. Organ odniósł się także szczegółowo do warunków bytowania wskazanych gatunków chronionych.

W ocenie organu odwoławczego, działania prowadzone przez skarżącego polegające na nawiezieniu ziemi z gruzem, zmianie ukształtowania terenu, przekształceniu linii brzegowej i układu dna jeziora Łacha, zniszczeniu i likwidacji roślinności, mają znacząco negatywny wpływ na środowisko oraz gatunki ptaków (zarówno stanowiące przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły, jak i pozostałe), a także inne zwierzęta oraz rośliny (przede wszystkim: hałas, płoszenie i niepokojenie zwierząt, niszczenie i uszkadzanie gleby i roślin, niszczenie siedlisk, miejsc schronień i miejsc żerowiskowych, utrata różnorodności biologicznej). Na skutek prowadzonych działań doszło do zniszczenia siedlisk przyrodniczych i siedlisk zwierząt na terenie o powierzchni około 22 ha, co miało z kolei wpływ na populację takich gatunków ptaków jak: dzięcioł zielony, dzięcioł średni, dzięcioł czarny, kobuz, gąsiorek, strumieniówka (niestanowiących przedmiotów ochrony omawianego obszaru Natura 2000) oraz brodźca piskliwego, rybitwy rzecznej i rybitwy białoczelnej (będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000), a także innych gatunków zwierząt, które występowały na tym terenie (raki, ryby).

Organ odwoławczy wskazał, że konsekwencją prowadzonych działań jest degradacja siedlisk przyrodniczych i siedlisk zwierząt, co ma daleko idące i prawdopodobnie częściowo nieodwracalne skutki przyrodnicze dla wykształconego w tym rejonie ekosystemu. W ocenie organu odwoławczego, istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że prace te skutkowały istotną zmianą stosunków wodnych na terenie, na którym były prowadzone oraz na gruntach sąsiednich. Nawiezienie odpadów gruzowych i mas ziemnych, regulacja linii brzegowej jeziora Łacha i wycinka roślinności, są działaniami, które mogą lub z pewnością już doprowadziły do zaburzenia stosunków wodnych na tym terenie. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że pod pojęciem zmiany stosunków wodnych rozumie się zarówno zwiększone nawodnienie danego obszaru, jak też i jego przesadne wysuszenie. Prace prowadzone w sąsiedztwie i bezpośrednio w granicach danego zbiornika wodnego, wiążą się często z obniżeniem poziomu wód gruntowych na sąsiednich obszarach, a więc tym samym utratą wartościowych złóż wodnych i wysuszeniem tychże obszarów oraz z nadmiernym uwilgotnieniem, czy też zabagnieniem innych terenów. Zaburzone stosunki wodne odbijają się tym samym na jakości gleb, które tracą swoje walory produkcyjne, a także – co w głównej mierze dotyczy omawianych obszarów chronionych – na cennych siedliskach przyrodniczych. W efekcie przekształceniu ulega skład szaty roślinnej, a tym samym gatunki zwierząt zamieszkujące dane tereny i żerujące na nich. Organ odwoławczy podkreślił, że ma to ścisły związek z faktem, że na przedmiotowym obszarze zlokalizowane były w 2009 r. siedliska przyrodnicze o kodach: 91EO – łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe (Salicetum albae, Populetum albae, Alnenion glutinoso-incanae, olsy źródliskowe) oraz o kodzie 3150 – starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Nympheion oraz Potamion. Zdaniem organu odwoławczego, suma tych oddziaływań kwalifikuje tę działalność jako znacząco negatywną dla przedmiotowego obszaru Natura 2000. W opinii organu II instancji, przeprowadzone prace wiążą się ze zmianą poziomu uwilgotnienia gleb, od których siedliska są całkowicie uzależnione, przy czym niezaprzestanie prowadzenia prac na omawianym terenie doprowadzi w przyszłości do całkowitego zniszczenia siedlisk o kodach 91EO i 3150. Wymienione siedliska przyrodnicze stanowią tereny żerowiskowe, lęgowe i miejsce schronień wielu cennych gatunków zwierząt, w tym ptaków stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły – rybitwy rzecznej i brodźca piskliwego.

Skarżący wniósł skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 26 kwietnia 2013 r.

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności przedstawił stan prawny sprawy. W ocenie Sądu I instancji, organy wykazały, że zastosowanie wobec skarżącego instrumentów, o których stanowi art. 37 ust. 1 u.o.p., było uzasadnione. Ponadto brak jest przesłanek do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym nie zebrano w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, nie wyjaśniono w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, czy też że oceniono ten materiał z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy jest zobowiązany prowadzić własne postępowanie dowodowe tylko jeżeli uzna, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji było niewystarczające. W tej sprawie organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające na podstawie dowodów zgromadzonych przez organ I instancji, uznając te dowody za kompletne i wiarygodne.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym upoważnia w sposób jednoznaczny do stwierdzenia, że skarżący dokonał daleko idącej ingerencji w naturalne ukształtowanie przedmiotowego terenu. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że organ I instancji dwukrotnie przeprowadził dowód z oględzin terenu. Jednocześnie Sąd I instancji przytoczył ustalenia poczynione podczas tych oględzin. W ocenie Sądu I instancji, ustalenia dokonane w trakcie oględzin korespondują z ustaleniami i wnioskami sformułowanymi w załączonej do akt niniejszej sprawy opinii biegłego z 10 lutego 2012 r., sporządzonej dla Prokuratury Rejonowej w Otwocku w sprawie nr 2 Ds. [...] o niszczenie terenów wokół jeziora Łacha. Sąd I instancji przytoczył szczegółowo ustalenie opinii, podkreślając, że mogła być ona dopuszczona jako dowód w sprawie zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że w aktach sprawy zgromadzono również dokumentację fotograficzną przedstawiającą aktualne prowadzenie przez skarżącego działań negatywnie oddziaływujących na przedmiotowy teren, w tym dokumentację sporządzoną przez podmioty reprezentujące interes społeczny. W świetle powyższego w ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że działalność skarżącego, negatywnie oddziałująca na obszar Natura 2000, ma charakter regularny oraz ciągły. Działalność najprawdopodobniej została rozpoczęta jeszcze przed ustanowieniem danego obszaru ochronnego i była intensywnie kontynuowana już po ustanowieniu tego obszaru.

Zdaniem Sądu I instancji, organy szczegółowo wykazały, że wskazana wyżej działalność skarżącego wpłynęła w sposób negatywny na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły (PLB140004).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ w związku z art. 133, art. 134, art. 135 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). W ocenie skarżącego, Sąd I instancji zaakceptował obiektywne naruszenie prawa, które na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymagało stwierdzenia nieważności obu zaskarżonych decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji zaakceptował także naruszenie przez organy obu instancji art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a., a w przypadku decyzji organu II instancji również art. 15 k.p.a. Skarżący szczegółowo wskazał na czym, w jego ocenie, polegało naruszenie powyższych przepisów.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 37 ust. 1 u.o.p., przez jego zastosowanie. W ocenie skarżącego, ocena prawna wyrażona przez Sąd I instancji była dowolna i nie wynika z przeprowadzanych w toku postępowania dowodów, w szczególności z opinii biegłych specjalistów z dziedziny geobotaniki, ornitologii, ichtiologii, herpetologii, gleboznawstwa, architektury krajobrazu, chemii dla przebadania terenu na obecność płynów ropopochodnych i innych substancji chemicznych.

Po drugie, art. 36 ust. 1 i 3 u.o.p., przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy art. 36 ust. 1 cytowanej ustawy nie ogranicza możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej na obszarach Natura 2000, jeżeli prowadzona działalność nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony danego obszaru Natura 2000. Zdaniem skarżącego, brak ustalenia przez organ okresu, w którym były podejmowane powyższe działania powoduje, że organ mógł wydać swoje rozstrzygnięcie wobec aktywności podejmowanej przez skarżącego przed objęciem spornego terenu przepisami ustawy o ochronie przyrody.

Po trzecie, art. 22 i art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie 2 i w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim organ nie uwzględnił w wydanych decyzjach, że ograniczenia praw i wolności, nie może naruszać istoty wolności i praw skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych.

Prokurator w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono jednocześnie zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, stąd w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te pierwsze w celu następnie oceny prawidłowego zastosowania lub wykładni powołanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 104 k.p.a. czyli przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, ze ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy w świetle dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wskazują na negatywne oddziaływanie dokonanych przez skarżącego prac ziemnych na cele przedmiotowego obszaru Natura 2000. Są to bowiem prace ziemne zrealizowane przy jeziorze Łacha (Łacha Nowowiejska) na obszarze gminy Józefów, powiat otwocki w granicach – co należy podkreślić – obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły (PLB140004). Spowodowało to wydanie, na materialnoprawnej podstawie art. 37 ust. 1 u.o.p., przez organ I instancji przedmiotowej decyzji, a następnie utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy.

W osnowie powyższej decyzji organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącego nakaz natychmiastowego wstrzymania powyższych prac ziemnych jak i podjęcie nakazanych w osnowie decyzji działań naprawczych w terminie do 31 grudnia 2013 r. Miało to na celu restytucję danego przekształconego terenu do stanu poprzedniego, czyli terenu o charakterze zalewowym. Jest to konieczne dla prawidłowego dalszego funkcjonowania danego obszaru Natura 2000 biorąc pod uwagę cel priorytetowy jego utworzenia. Ponadto zakres przedmiotowy tych robót naprawczych, biorąc pod uwagę skalę i rodzaj dotychczasowego negatywnego oddziaływania na ten obszar Natura 2000, jest słusznie bardzo szeroki. Obejmuje bowiem nie tylko ukształtowanie powierzchni ziemi, a także linii brzegowej jeziora Łacha lecz również oczyszczenie terenu z odpadów i jego przebadanie na obecność płynów ropopochodnych i innych substancji chemicznych, a w przypadku ich zidentyfikowania, przeprowadzenie ich neutralizacji przy udziale specjalistycznej firmy oraz także restytucję funkcjonalności przyrodniczej jeziora Łacha jak i terenów, które są zlokalizowane wokół starorzecza. Powyższe działania mają bowiem jako cel prawidłowe zabezpieczenie dalszego funkcjonowania obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły (PLB140004), utworzonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 25, poz. 133 ze zm.). Natomiast z ustaleń oględzin z 8 lutego 2012 r. tego obszaru Natura 2000 dokonanych przez właściwy organ jednoznacznie wynika, że stwierdzono przekształcenie jego obszaru w postaci występujących hałd ziemi w wysokości 4 m, a także co należy zaznaczyć, różnej wielkości kamieni, jak i materiałów np. płyt betonowych, pontonów wojskowych, baraków, słupów od latarni (betonowych), szalunków ogrodzeń, przęseł oraz elementów docieplenia. Ponadto na tym obszarze Natura 2000 stwierdzono także występowanie maszyn budowlanych oraz obecność zwierząt (konie i kozy). Z kolei w południowej części jeziora stwierdzono dwie ziemne przegrody poprzeczne (jedna o wysokości około 3 m, druga poniżej metra) co wynika także z dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin oraz biorąc pod uwagę ustalenia faktyczne w tym zakresie wynikające z ortofotomapy. Ponadto z ustaleń faktycznych w tej sprawie, poddanych prawidłowej ocenie przez Sąd I instancji, wynika także, że zaledwie w odległości ok. 63 m na północny zachód i ok. 50 m na południowy zachód od przedmiotowego terenu zlokalizowane są stanowiska brodźca piskliwego, gatunku będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły (PLB140004), oraz co należy podkreślić o przyznanej (wysokiej) ogólnej ocenie dla tego obszaru – B. Ponadto ten gatunek ptaka, zgodnie z danymi zawartymi w SDF, regularnie występuje na danym obszarze Natura 2000 i jest ptakiem migrującym. Natomiast także zaledwie w odległości ok. 81 m na południowy zachód od miejsca, gdzie prowadzone są przez skarżącego prace ziemne, zlokalizowane jest stanowisko rybitwy rzecznej oraz rybitwy białoczelnej. Są to gatunki ptaków które, zgodnie z informacjami zawartymi w SDF danego obszaru, są celem utworzonego dla ich ochrony obszaru Natura 2000 z ogólną oceną dla tego obszaru A, a więc oceną najwyższą. Dlatego też prace ziemne prowadzone przez skarżącego, które polegały na nawiezieniu ziemi z gruzem, zmianie ukształtowania terenu, przekształceniu linii brzegowej i układu dna jeziora Łacha, zniszczeniu i likwidacji roślinności, znacząco negatywnie oddziaływały na gatunki ptaków stanowiące cel ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły. Ponadto w świetle ustaleń faktycznych powyższe działania podjęte przez skarżącego doprowadziły zdaniem organów do zniszczenia siedlisk przyrodniczych i siedlisk zwierząt na terenie o pow. ok. 22 ha, co oddziaływało również na populację takich gatunków ptaków jak brodźca piskliwego, rybitwy rzecznej i rybitwy białoczelnej będących celem ochrony przedmiotowego obszaru Natura 2000. Należy także podkreślić, że nawiezienie odpadów gruzowych i mas ziemnych, regulacja linii brzegowej jeziora Łacha i wycinka roślinności, doprowadziły do zaburzenia również stosunków wodnych na tym obszarze, które niekiedy przybierało postać zwiększonego nawodnienia danego obszaru lub nadmiernego wysuszenia.

Natomiast, co należy zaznaczyć, na tym obszarze Natura 2000 występowały w 2009 r. siedliska przyrodnicze o kodach: 91EO – łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe (Salicetum albae, Populetum albae, Alnenion glutinoso-incanae, olsy źródliskowe) oraz o kodzie 3150 – starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Nympheion i Potamion. Oznacza to, że już suma powyższych oddziaływań skarżącego powoduje, że jest to działalność znacząco negatywnie oddziaływująca na cele ochrony przedmiotowego obszaru Natura 2000, ponieważ przeprowadzone przez skarżącego działania wiążą się ze zmianą nawet poziomu uwilgotnienia gleb, od których siedliska są całkowicie uzależnione. Ponadto w świetle ustalonego stanu faktycznego w tej sprawie dalsze prowadzenie tych prac ziemnych na tym terenie może nawet doprowadzić w przyszłości do całkowitego zniszczenia siedlisk o kodach 91EO i 3150. Są to bowiem siedliska przyrodnicze stanowiące tereny żerowiskowe, lęgowe i miejsce schronień dla ptaków stanowiących cel ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły, tj. rybitwy rzecznej i brodźca piskliwego, co także wynika z ustaleń postępowania dowodowego w tej sprawie.

Należy również podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że ustalania faktyczne dokonane przez organ I instancji podczas dwukrotnych oględzin i zaakceptowane przez organ odwoławczy są także zgodne z ustaleniami i wnioskami zawartym w załączonej do akt tej sprawy opinii biegłego z 10 lutego 2012 r., a sporządzonej dla Prokuratury Rejonowej w Otwocku w sprawie sygn. akt 2 Ds. [...] o niszczenie terenów wokół jeziora Łacha, która to opinia biegłego jest dowodem także w tej sprawie w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. Stąd nie wystąpiła również żadna podstawa prawna do stwierdzenia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. odnośnie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Dlatego też brak jest w tym stanie faktycznym i prawnym tej sprawy podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 133, art. 134 i art. 135 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę prawną skargi kasacyjnej w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli Sąd I instancji nie poddał ocenie stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło. Ponadto trzeba podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Brak jest także jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. (w istocie chodzi tu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu braku wystąpienia tej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji właściwego organu, czyli z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej.

Po drugie, chybione są także wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stan faktyczny ustalony w tej sprawie przez właściwe organy, a następnie poddany prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji wypełnia hipotezę normy prawnej z przepisu art. 37 ust. 1 u.o.p. Wynika to przede wszystkim z tego, że przedmiotowe prace ziemne podjęte przez skarżącego są to w rozumieniu art. 37 ust. 1 u.o.p. działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły (PLB140004). Dlatego wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie miał zastosowania w tej sprawie przepis art. 36 ust. 1 u.o.p., ponieważ działalność gospodarcza skarżącego oddziaływuje negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Po trzecie, brak jest również podstaw prawnych do stwierdzenia w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy naruszenia przez Sąd I instancji art. 22 i art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie 2 Konstytucji RP oraz w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Wynika to z tego, że działalność gospodarcza skarżącego znacząco negatywnie oddziałuje na cele ochrony danego obszaru Natura 2000. Dlatego też ograniczenia nałożone w tym zakresie nie naruszają istoty wolności i praw skarżącego, ponieważ są wprowadzone w interesie publicznym, tj. ochrony środowiska zgodnie z dyspozycją art. 86 Konstytucji RP.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.