Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 533/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136, 138 par. 2, 7, 77, 15, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. i A. G. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na dobudowaniu części domu, wstawieniu dwóch okien i wybudowaniu dwóch szop (garaży) oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych prowadzonych na posesji nr [...] w W. polegających na dobudowaniu części budynku mieszkalnego, wstawieniu dwóch okien oraz wybudowaniu dwóch szop (garaży) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. w związku z wnioskiem G. P. (właścicieli nieruchomości sąsiadującej z posesją nr[...]) wszczął w dniu 17 czerwca 2009 r. postępowanie w sprawie "samowolnego dobudowania części domu, wstawienia dwóch okien i dobudowania dwóch szop (garaży) na posesji nr [...] w W.".

W toku postępowania organ przeprowadził przy udziale A.G. i M. G. (właścicieli posesji nr[...]) oraz G. P. oględziny w dniu [...] r., podczas których ustalono, że na posesji nr [...] znajduje się budynek mieszkalny dwukondygnacyjny (+ strych) do którego przylega parterowy budynek gospodarczy. Wykonano również dokumentację fotograficzną stanowiącą załącznik do protokołu z oględzin oraz dołączono szkic nieruchomości oznaczonych jako posesje nr [...] i nr [...], zaznaczając na nim odległość zabudowań od granicy. W dniu [...] r. przeprowadzono dowód z przesłuchania A. G., który oświadczył, że nie wykonał żadnej dobudowy do budynku mieszkalnego jak też nie wstawiał samowolnie okien a jedynie przeprowadził kapitalny remont budynku na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Ś. z dnia [...] r. Oświadczył też, że w ramach remontu wymienił stare poniemieckie okna jednoskrzydłowe na plastikowe. Nie prowadził dziennika budowy, gdyż tak został poinformowany przez organ. Odnośnie dwóch szop, oświadczył, że jedna z ich przylegająca do budynku mieszkalnego istniała od zawsze, druga to budynek inwentarski wykonany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Ś. z dnia [...] r. Remont budynku mieszkalnego trwa nieprzerwanie od 1977 r. Wymiana górnego okna nastąpiła w 2000 r. a dolnego w 2007 r. Budowa obiektu inwentarskiego trwa od 1981 r. a przerwy w realizacji nie przekraczały dwóch lat. Roboty budowlane wykonywane są pod nadzorem kierownika budowy. Strona dołączyła do akt sprawy decyzję z [...] r. oraz decyzję z [...] r., dziennik budowy nr [...] oraz plan realizacyjny i projekt techniczny z dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. umorzył postępowanie prowadzone w sprawie wykonywania przez A.G. robót budowlanych polegających na dobudowaniu części domu, wstawieniu dwóch okien i wybudowaniu dwóch szop (garaży). Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że inwestor przedmiotowe roboty budowlane realizował na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę - a zatem zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. P. podnosząc, że nie jest ona zgodna z istniejącym stanem faktycznym. Zarzuciła również, że organ nie zbadał wszystkich istotnych dla sprawy elementów, pobieżne ocenił wykonywane przez inwestora prace budowlane pod kątem zgodności z prawem budowlanym i przepisami technicznymi i naruszył przepisy art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a.

Odwołująca się wskazała, że w dobudowanej części domu umieszczone zostały okna, które bezpośrednio wychodzą na jej posesję, co ze względu na odległość budynku od granic posesji, narusza przepisy techniczno-budowlane. Stwierdziła również, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dobudowaniem budynku a nie z jego remontem. Zarzuciła, że inwestor nie wybudował chlewni ale szopę (wiatę) – czyli inny rodzaj budynku, niż ten na który uzyskał pozwolenie na budowę.

D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydając zaskarżone obecnie orzeczenie stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie został zbadany w sposób wyczerpujący a zgromadzony materiał dowody jest niekompletny, przez co nasuwa liczne wątpliwości odnośnie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Przede wszystkim organ odwoławczy zauważył, że jakkolwiek A.G. dysponuje ostateczną decyzją zawierającą zezwolenia na budowę budynku inwentarskiego z dnia 25 kwietnia 1981 r. – rozpoczął więc budowę tego obiektu legalnie - to jednak w niniejszym przypadku nie można mówić o legalności całego procesu inwestycyjnego. Ze wskazanej decyzji wynika, że inwestor winien był zakończyć budowę chlewni do dnia 31 grudnia 1982 r. a następnie zgłosić zakończenie budowy do właściwego organu. W aktach brak jest zarówno zawiadomienia o rozpoczęciu robót, jak też zawiadomienia o ich zakończeniu. Wyniki postępowania wyjaśniającego jednoznacznie wskazują natomiast na prowadzenie robót budowlanych od roku 1981, z przerwami, do chwili obecnej. Okoliczność tę potwierdza również sam inwestor. Co więcej, na projekcie technicznym chlewni widoczne są naniesione zmiany, które sądząc z dokumentacji zdjęciowej, zostały zrealizowane. Materiał dowodowy nie zawiera natomiast żadnego dokumentu poświadczającego zatwierdzenie ww. zmian przez właściwy organ. Tymczasem projekt techniczny stanowiący załącznik do decyzji przewidywał, że w przypadku odstępstwa od projektu, zmiany należy uzgadniać z kierownikiem budowy i zgłaszać do zatwierdzenia w Urzędzie Gminy w Ś.

Zdaniem organu drugiej instancji, nie bez znaczenia pozostaje również fakt przeznaczenia spornego obiektu, a tę okoliczność organ pierwszej instancji wyraźnie zignorował. Pozwolenie na budowę jednoznacznie określa charakter przedmiotowego obiektu jako inwentarski – chlewnia. Jak natomiast wskazano w odwołaniu budynek ten wykorzystywany jest w sposób odmienny.

Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła również kwestia szopy przylegającej bezpośrednio do budynku mieszkalnego. Wniosek inicjujący niniejsze postępowanie traktował o dwóch szopach. Organ pierwszej instancji skoncentrował natomiast swoje działania wyłącznie na jednej z nich, uznając za wystarczające wyjaśnienia inwestora – nie poparte żadnymi dowodami - że "druga istniała od zawsze". Organ nie pofatygował się o sprawdzenie jej legalności, czy chociażby daty powstania.

W ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została również wyjaśniona kwestia dobudowy do spornego budynku mieszkalnego. Decyzja z dnia [...] r. przedstawiona przez inwestora dotyczyła bowiem wyłącznie remontu kapitalnego budynku mieszkalnego. A. G. oświadczył wprawdzie, że wszystkie roboty prowadzone w obrębie tego budynku wykonywał na podstawie przywołanej decyzji – i jak stwierdził organ, w granicach remontu mieściłaby się wymiana stolarki okiennej – ale w związku z tym, nie wiadomo, na czym polegała i czy w ogóle miała miejsce dobudowa o której mowa we wniosku inicjującym postępowanie i do której nawiązuje się w odwołaniu. W uzasadnieniu decyzji zwrócono też uwagę na fakt, że pozwolenie z 1977r. nie precyzowało daty zakończenia robót, jednak organ pierwszej instancji nie wykazał ich trwania od 1977 r., bez przerw dopuszczalnych zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami Prawa budowlanego (tj. okresu dwóch lat). Zdaniem wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, ciągłość tych robót na przestrzeni 30 lat budzi uzasadnione wątpliwości. W takim przypadku organ pierwszej instancji winien podjąć działania zmierzające do ustalenia ww. okoliczności. Zaznaczono nadto, że przepis § 51 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, nakładał na inwestora obowiązek prowadzenia dziennika budowy, a w decyzji z[...]r. nie zwolniono inwestora ze wspomnianego obowiązku. W sytuacji niemożności pozyskania od inwestora dziennika budowy, organ pierwszej instancji winien przedsięwziąć inne dostępne środki celem ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, chociażby w postaci powołania świadków lub przeprowadzenia konfrontacji stron.

W świetle przedstawionych uwag, za nieuzasadnione uznano stanowisko organu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości postępowania. Tym samym zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. uznać należało za przedwczesne. Wyjaśnienia wymagało bowiem ustalenie daty realizacji spornych robót, jak również ich charakteru tj. legalności. Kwestie te mają decydujące znaczenie dla wyniku postępowania, determinują bowiem, w przypadku stwierdzonej samowoli, wybór właściwej ustawy oraz procedury. Mając na uwadze zasady postępowania administracyjnego wyrażone w szczególności w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., zdaniem organu odwoławczego, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Z przedstawionym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. G. i A.G. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnieśli, że w 1975 r. zakupili gospodarstwo rolne wraz z domem i przylegającymi do tego domu szopami. Dom wymagał kapitalnego remontu, gdyż nie nadawał się do zamieszkania. Na jego remont, skarżący uzyskali decyzję z [...] r. i jak twierdzą realizują go systemem gospodarczym do chwili obecnej. Zauważono nadto, że w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych nie istniał nadzór budowlany a o budowach decydowano jedynie w urzędzie gminy.

Skarżący podali również, że w 1981 r. wystąpili o zgodę na budowę chlewni. W dniu 25 kwietnia 1981 r. otrzymali stosowną decyzję. Przed rozpoczęciem budowy wszystkie zmiany w projekcie technicznym zostały dokonane przez kierownika budowy, który był pracownikiem Urzędu Gminy. Nie zgadzają się zatem z twierdzeniem organu odwoławczego, jakoby zmiany te nie były uzgodnione z kierownikiem budowy i Urzędem Gminy. Okoliczność tę potwierdzają również odpowiednie wpisy w dzienniku budowy. Skarżący stwierdzili również, że nie mogli ukończyć budowy w wyznaczonym okresie ze względu na trwający stan wojenny i utratę pracy. Natomiast w kwestii szopy (wiaty) wyjaśnili, że znajduje się ona pomiędzy budynkiem chlewni i domem i istniała od chwili zakupu przez nich gospodarstwa. Konkludując zaznaczyli, że wniosek jaki M. P. złożyła do organu nadzoru budowlanego jest efektem złośliwości spowodowanej sporem o grunt, jaki między nimi istnieje, który to spór skarżący pokrótce przedstawili.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /art. 3 § 1w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm – zwana dalej "u.p.p.s.a."/.

Ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zaskarżona bowiem została decyzja wydana przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na postawie art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że przedmiotem kontroli Sądu musiała być przede wszystkim prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy tego przepisu.

Dokonując powyższej kontroli należało mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym o czym wprost przesądza art. 15 k.p.a. Istotą administracyjnego postępowania odwoławczego jest przede wszystkim ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W myśl przywołanej wyżej dyrektywy, każda sprawa administracyjna, w której zastosowany został środek zaskarżenia w postaci odwołania, podlega dwukrotnemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu. Celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy jako, że strona tego postępowania, ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy rozstrzygniętej uprzednio przez organ pierwszej instancji. Takich możliwości nie stwarza jednak rozwiązanie przyjęte w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydana na jego podstawie decyzja ma charakter kasacyjny a nie reformacyjny. Stosując omawianą podstawę prawną organ nie orzeka o istocie sprawy, ale uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dlatego uchylenie decyzji na podstawie omawianego przepisu, możliwe jest jedynie, gdy zostaną spełnione określone przesłanki tj. organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a jednocześnie brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). W judykaturze utrwalony jest pogląd, że omawiany przepis stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i między innymi dlatego, nie powinien być poddawany wykładni rozszerzającej ( zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 9 czerwca 1999 r., SN III RN 7/99, OSNP 2000/9/338; uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 stycznia 1997 r, 1997r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998,Nr 3, poz. 79).

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a. , gdyż materiał dowodowy który stanowił podstawę orzeczenia organu pierwszej instancji nie pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie samowoli budowlanej w zakresie wskazanym w decyzji pierwszoinstancyjnej. Wyjaśnienie podanych przez organ odwoławczy okoliczności, dotyczących kwestii zasadniczych, mających istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego, czyli przez zastosowanie art. 136 k.p.a., a koniecznym było przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Zauważyć należy, że organ pierwszej instancji wszczął i prowadził postępowanie w sprawie dobudowania części domu, wstawienia dwóch okien i wybudowania dwóch szop. W tym kontekście, na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy, za trafne uznać należy uwagi zawarte w decyzji kasacyjnej, wskazujące, że organ pierwszej instancji ograniczył swoje czynności wyjaśniające tyko do jednej szopy (przylegającej bezpośrednio do budynku mieszkalnego), podczas, gdy uczestniczka postępowania twierdziła, że na nieruchomości wybudowane zostały dwie szopy. Kwestia budowy drugiej szopy nie została przez organ pierwszej instancji w ogóle wyjaśniona, ani co do faktu samej budowy, jak też – o ile miała miejsce – co do daty jej budowy, czy w końcu legalności. Ponadto nie zbadano i nie wyjaśniono daty budowy i legalności pierwszej szopy, poprzestając jedynie na wyjaśnieniu skarżącego, że obiekt ten "istniał od zawsze". Na okoliczność tę organ pierwszej instancji nie uzyskał natomiast żadnych dowodów, a więc w istocie nie wiadomo nawet w jakim okresie obiekt ten został wybudowy, co ma wszak istotne znacznie dla ustalenia legalności jego budowy. Słusznie również organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego dla ustalenia czy w ogóle (a jeżeli tak, to czy legalnie) przeprowadzona została dobudowa do budynku mieszkalnego, na którą to dobudowę również wskazuje uczestniczka postępowania i którą objęto wszak zakresem przedmiotowego postępowania administracyjnego. Skoro organ pierwszej instancji nie ustalił w ogóle czy była dokonana dobudowa budynku mieszkalnego i jaki był jej zakres, nie było podstaw do umarzania w tym względzie postępowania z powołaniem się na decyzję o kapitalnym remoncie. Już tylko wątpliwości w powyższym zakresie stanowiły, zdaniem Sądu, wystarczającą podstawę dla wydania decyzji kasacyjnej, choć i inne argumenty zasługują na aprobatę.

Wskazać jednak należy, że oprócz przedstawionych wyżej braków, za zastosowaniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przemawiało również i to, że organ pierwszej instancji, powinien był wydać odrębne decyzje administracyjne w sprawie budowy szop i w sprawie dobudowy do budynku mieszkalnego – chyba, że wykazana zostałaby tożsamość przedmiotowa w tym zakresie. Kwestia legalności robót budowlanych w odrębnych obiektach budowlanych, stanowi bowiem odrębną sprawę administracyjną, nawet jeżeli obiekty te znajdują się na jednej nieruchomości. Inną kwestią jest natomiast sprawa wymiany okien i w tym zakresie organ winien ocenić, czy istnieją podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego – a jeżeli tak rozstrzygnąć tym względzie również w odrębnym akcie. Istotą postępowania administracyjnego jest bowiem to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Jak stwierdził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. (sygn.. akt II SA/Wr432/08) obowiązuje tutaj zasada "jedna sprawa - jedna decyzja". Natomiast z przepisu art. 62 k.p.a. wywieść można tylko, że odstępstwa od tej zasady wymagają istnienia łącznika między różnymi sprawami, w postaci wspólnego stanu faktycznego i tożsamej podstawy prawnej. Nawet jednak zastosowanie art. 62 k.p.a. nie zwalnia organu z obowiązku wydania odrębnej decyzji w każdej sprawie administracyjnej.

Organ pierwszej instancji bezsprzecznie przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, pomijając, że celem tego postępowania jest realizacja normy prawa materialnego wobec określonego podmiotu, poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie gdy zaistnieje stan faktyczny przewidziany przez ustawę upoważniający organ do podjęcia decyzji administracyjnej o określonej treści. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie stanu faktycznego sprawy opisanego w normie. Jeżeli w wyniku czynności wyjaśniających, dokonanych z zachowaniem dyrektyw proceduralnych, organ stwierdzi w sposób oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy, wówczas zachodzi bezprzedmiotowość postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, Nr 2, poz. 80). Gwarancją prawidłowego (tj zgodnego z prawem) ustalenia stanu faktycznego sprawy, jest ustalanie go zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa, powinien być realizowany przez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym między innymi, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, co oznacza, że to do organu administracji należy obowiązek przeprowadzenia istotnych dla wyjaśnienia sprawy dowodów – zgodnie z założeniem art. 75 k.p.a. Ciężar dowodu nie może być przerzucony na stronę. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wymogom tym uchybił i to tak znacznie, że uchybień tych nie mógł konwalidować organ odwoławczy. W przedstawionych wcześniej kwestiach związanych z budową "drugiej szopy" i dobudową budynku mieszkalnego organ pierwszej instancji praktycznie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne oparte głównie jest na dowodzie z przesłuchania strony. Dowód taki, może być oczywiście przeprowadzony, niemniej jednak w myśl art. 86 k.p.a. dopiero po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku, gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro jednak organ nie korzystał z innych dostępnych środków dowodowych - takich jak dowody z dokumentów, zeznania świadków, prawidłowo i rzetelnie przeprowadzone oględziny – trudno uznać, że w omawianym zakresie wyczerpał inne środki dowodowe.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w powyższym zakresie było obowiązkiem organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie był natomiast uprawiony do zastępowania w tym względzie organu stopnia powiatowego, gdyż takie działanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W decyzji kasacyjnej wskazano na braki zaskarżonej decyzji i wyjaśniono jakie okoliczności powinny być przez organ pierwszej instancji wyjaśnione. Organ drugiej instancji – wobec wskazanych braków dowodowych – nie mógł stwierdzić, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, czy też nie. Zaskarżona decyzja w żaden sposób nie przesądza – bo przesądzać nie może - o treści przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji nie jest też związany ocenami prawnymi zawartymi w decyzji kasacyjnej. W rezultacie, o rozstrzygnięciu sprawy samodzielnie organ zdecyduje pierwszej instancji, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przy czynnym udziale stron, oraz po uzupełnieniu materiału dowodowego, zgodnie z przedstawionymi wymogami proceduralnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro wykazane zostało, że postępowanie administracyjne wymaga powtórzenia w znacznym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.