Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1386/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 780/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą we Wrocławiu na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi, następcy prawnego [...] S.A. z siedzibą we Wrocławiu, kwotę 1700 (jeden tysiąc siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 780/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) nałożył na [...] Sp. z o. o. - inwestora robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku w północno-zachodniej części działki nr A, [...], obręb Z., przy ul. B we Wrocławiu (oznaczonego nr [...] w załączniku do decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.), wykonanych bez wymaganego pozwolenia oraz w sposób naruszający przepisy - obowiązek wykonania w terminie 12 miesięcy od daty, kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne robót polegających na odtworzeniu bryły w/w budynku (bez przylegającej do w/w budynku dobudówki) wraz z wystrojem elewacji zewnętrznych, z zachowaniem niżej wymienionych cech budynku:

- bryła budynku winna zostać wykonana w dotychczasowej lokalizacji, o wymiarach zewnętrznych w rzucie 29,9m x 22,7m, wysokość budynku do okapu - 13,3m,

- budynek należy przekryć dachem płaskim, od strony zachodniej i wschodniej budynku należy wykonać ścianki attykowe o wys. 0,5m wychodzące ponad połać dachową,

- przy narożach budynku należy wykonać pilastry (o szer. 4 długości cegieł), pomiędzy w/w pilastrami narożnymi winno być 5szt. pilastrów (o szer. 3 długości cegieł) rozmieszczonych w równych odstępach względem siebie i w/w pilastrów narożnych,

- pilastry winny być wykonane z widocznej cegły klinkierowej, przebiegać na całej wysokości elewacji, natomiast na elewacji zachodniej i wschodniej - przebiegać na całej wysokości elewacji do poziomego pasa ceglanego przy szczycie budynku o wysokości równej szerokości pilastrów, zlicowanego z w/w pilastrami, natomiast na elewacji zachodniej - pilastry winny być otynkowane od poziomu terenu do połowy wysokości elewacji,

- pomiędzy pilastrami na elewacjach winny znajdować się płyciny posiadające wyprawy tynkarskie w kolorze jasnym,

- we wszystkich płycinach między pilastrami należy rozmieścić otwory okienne - w pionie osiowo (elewacje północna, południowa i zachodnia winny być sześcioosiowe), w poziomie - w trzech rzędach, w każdym z rzędów na jednakowej wysokości, za wyjątkiem:

• na elewacji północnej, w czwartej osi (licząc od lewej), w najniższym rzędzie okien - nie należy wykonywać otworu okiennego, natomiast należy wykonać prowadzącą z poziomu terenu do budynku dwudzielną bramę stalową z daszkiem powyżej,

• na elewacji północnej, w osi szóstej (licząc od lewej), w najniższym rzędzie okien - nie należy wykonywać otworu okiennego,

• na elewacji zachodniej, w najniższym rzędzie okien - nie należy wykonywać otworów okiennych, natomiast w osiach 4, 5, 6 (licząc od lewej) należy wykonać otwory bramowe prowadzące do budynku,

• na elewacji wschodniej, z poziomu terenu do budynku winien prowadzić otwór drzwiowy nad którym należy wykonać otwór okienny o wysokości 1,2m i o szczycie zrównanym z pozostałymi otworami okiennymi w rzędzie,

- otwory okienne należy wykonać w kształcie zbliżonym do prostokąta (pionowego), o szer. 2m, wys. 2,5m, zwieńczone łukami odcinkowymi,

- najniższy rząd okien należy zlokalizować na wys. 0,8m od poziomu terenu, odległość pomiędzy najniższym, a środkowym rzędem otworów to 2,5m, pomiędzy środkowym a najwyższym rzędem otworów okiennych - 2m,

- w otworach okiennych należy zamontować drewnianą stolarką okienną w kolorze białym, z podziałem na sześć rzędów poziomych i trzy pionowe kolumny, na pilastrach zależy umieścić kotwy ozdobne:

• na elewacji północnej na każdym z pilastrów (w tym na narożnych), na wysokości połowy rozpiętości pomiędzy rzędami otworów okiennych,

• na elewacji zachodniej - na co drugim pilastrze, licząc od pilastra narożnego budynku, na wysokości połowy rozpiętości pomiędzy środkowym i najwyższym rzędem otworów okiennych,

• na elewacji wschodniej - na narożnym pilastrze licząc od lewej strony elewacji, na wysokości połowy rozpiętości pomiędzy środkowym i najwyższym rzędem okien oraz na 5 pilastrze licząc od lewej, na wysokości połowy rozpiętości pomiędzy najniższym i środkowym rzędem okiennym.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu, wskazała w szczególności na brak wyczerpującego i wszechstronnego zbadania sprawy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Spółka zaskarżyła również w odwołaniu postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], odmawiające przeprowadzenia wnioskowanego przez inwestora dowodu z przesłuchania świadków: M. B. i M. Sz..

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w zwięzły sposób przedstawił przebieg postępowania w sprawie, uwzględniając wszystkie podjęte dotychczas czynności procesowe, a następnie wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie istotnym - w kontekście dalszych rozważań - było ustalenie, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wykonanie przez inwestora robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku w północno - zachodniej części działki nr A, [...], obręb Z., przy ul. B. we Wrocławiu (oznaczonego nr [...] w załączniku do decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 19 grudnia 2012r., Nr 6564/2012).

Zgodnie z tak określonym przedmiotem postępowania, kwestią niezbędną do ustalenia w toku obecnego postępowania, była legalność wykonanych robót.

Kwestią bezsporną, a przesądzoną już na etapie wcześniejszej decyzji kasacyjnej, pozostaje, iż rozbiórka przedmiotowego budynku wymagała dla swej legalności pozwolenia, gdyż brak jest przesłanek do zwolnienia w tym zakresie, statuowanego przez art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego, z uwagi na objęcie wskazanego obiektu ochroną konserwatorską oraz ze względu na jego parametry.

Organ wskazał, iż w części opisowej projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do pozyskanej przez inwestora decyzji uprawniającej do rozbiórki, rzeczony budynek nr [...] został określony jako przeznaczony do rozbiórki, natomiast w części graficznej umieszczono odręczną adnotację "obiekt wyłączony z rozbiórki". Ponieważ inwestor dokonał rozbiórki obiektu nr [...] , organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego, w tym w szczególności - przesłuchanie w charakterze świadka projektanta rzeczonej inwestycji na okoliczność daty i okoliczności dokonania korekty w części graficznej projektu.

W ocenie organu odwoławczego, dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, organ pierwszej instancji prawidłowo poszerzył zakres prowadzonego postępowania dowodowego doprowadzając tym samym do ustalenia w sposób wyczerpujący i obiektywny okoliczności faktycznych sprawy. Okoliczności te wskazują w sposób jednoznaczny, iż - wbrew twierdzeniu inwestora zawartym w treści odwołania, już na etapie składania wniosku do organu administracji architektoniczno - budowlanej o wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki określonych obiektów kubaturowych: budynków stanowiących bezstylowe obiekty kubaturowe w zespole historycznym zakładu papierni - dzielnica Psie Pole, usytuowanych na terenie nieruchomości przy ul. B. we Wrocławiu (dz. nr B., A, AM-16 obręb Z.), inwestor zrezygnował z ubiegania się o pozwolenie w zakresie budynku nr [...] , gdyż w przeciwnym razie nie uzyskałby pozytywnego stanowiska konserwatora zabytków, stanowiącego warunek uzyskania przedmiotowego pozwolenia.

Zdaniem organu odwoławczego, znamiennym dla takiej oceny okoliczności sprawy jest fakt przedłożenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę, stanowiska konserwatora zabytków (pozytywnego) wyrażonego właśnie dla projektu zawierającego w części graficznej adnotację "obiekt wyłączony z rozbiórki", a dotyczącą budynku nr [...] . Rysunek A001, wchodzący w skład niniejszego projektu, na który naniesiono odręczne poprawki dotyczące wycofania z rozbiórki przedmiotowego budynku nr [...] , został opieczętowany przez Miejskiego Konserwatora Zabytków jako załącznik do jego postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r., uzgadniającego rozbiórkę współczesnych budynków na terenie przedmiotowej nieruchomości i "porządkowanie terenu wokół kompleksu dawnej papierni Sackrauer Papier und Zellstoffwatenfabrik Gmbh".

Dodatkowo dowód z przesłuchania świadka - mgr inż. arch. B. Ż., jako osoby, która osobiście naniosła odręczne poprawki na projekt (pełniącego funkcję sprawdzającego ww. projekt), w całości potwierdza wskazany przebieg działań inwestora. Złożone przez świadka zeznania, pod rygorem odpowiedzialności karnej, jednoznacznie wskazują, że poprawki naniesiono na dokumentację projektową przed wydaniem, na jej podstawie, pozwolenia na rozbiórkę przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Przedmiotowy obiekt "wycofano z rozbiórki" zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi, w związku z koniecznością doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony konserwatorskiej. Wprowadzone przez świadka zmiany uzgodniono z projektantem inwestycji. Świadek zeznał, że dokonał poprawek w części graficznej opracowania w związku z zaleceniami organu konserwatorskiego, a żaden z organów (konserwator zabytków, organ administracji architektoniczno-budowlanej) nie zażądał poprawek w części opisowej projektu, co wyjaśnia powstanie rozbieżności w treści dokumentacji.

Również w piśmie z dnia 21 grudnia 2012r. Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu, zajął jednoznaczne stanowisko, że dopuszczalne jest wyłącznie oczyszczenie historycznej struktury zakładu z bezstylowych i wtórnych elementów, z wyłączeniem budynków oznaczonych jako [...] i [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ocenia istniejący materiał dowodowy jako wystarczający do zajęcia stanowiska w sprawie i podjęcia rozstrzygnięcia. Zdaniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgromadzone dowody jednoznacznie przesądzają o nielegalności wykonanej rozbiórki, która - mając na uwadze zapis art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego, wymagała dla swej ważności stosownego pozwolenia. W kontekście poczynionych ustaleń faktycznych wykluczyć należy - w ocenie organu odwoławczego - iż przedmiotowy budynek objęty został pozwoleniem na rozbiórkę, jak również, że inwestor pozostawał w nieświadomości, co do braku uprawnienia do legalnej rozbiórki tego budynku. Rozpoznając w toku niniejszego postępowania odwoławczego zażalenie strony na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2016r., Nr [...], odmawiające przeprowadzenia wnioskowanego przez inwestora dowodu z przesłuchania świadków: M. B. i M. Sz., na okoliczność "jak przebiegało postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na rozbiórkę, czy doszło do skutecznej modyfikacji wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku nr [...] , jakie dokumenty, w szczególności, jakie mapy, stanowiły podstawę prac rozbiórkowych określonych w wydanej decyzji, jak przebiegała rozbiórka, w jakim stanie znajdował się budynek nr [...] przed i w trakcie rozbiórki, jak wpłynęła rozbiórka przybudówki budynku nr [...] na sam budynek", należy-jak stwierdził organ odwoławczy - przyznać słuszność organowi I instancji, że ww. okoliczności nie mają znaczenia dla sprawy i pozostają bez wpływu na wynik prowadzonego postępowania. Oczywistym jest bowiem, że okoliczności jak: mapy, które stanowiły podstawę prac rozbiórkowych na podstawie wydanej decyzji, jak przebiegała rozbiórka, w jakim stanie znajdował się budynek nr [...] przed i w trakcie rozbiórki, jak wpłynęła rozbiórka przybudówki budynku nr [...] na sam budynek, nie stanowią w świetle ustawy Prawo budowlane, okoliczności zwalniających inwestora z konieczności uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, a zatem ich ustalenie nie wpływa w żaden sposób na wyjaśnienie kwestii legalności lub nielegalności wykonanych robót.

Również okoliczności opisane następująco: jak przebiegało postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na rozbiórkę, pozostają prawnie obojętne, albowiem tok postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania wskazanego pozwolenia, nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji ze strony organów nadzoru budowlanego; istotna jest jedynie treść zapadłej decyzji, a w razie wątpliwości co do jej treści - przeprowadzone już przez organ dowody z dokumentów i zeznań osoby dokonującej poprawek w części rysunkowej projektu. Zgromadzone dowody dają jednoznaczny i spójny obraz zarówno przyczyn jak i skutków prawnych powyższej rozbieżności, dalsze prowadzenie dowodów w tym zakresie, w dodatku przy użyciu słabszych źródeł dowodowych, aniżeli stanowiska właściwych organów, czy wyjaśnień osoby osobiście dokonującej poprawki, jest zbędne.

Te same przyczyny przemawiają za bezzasadnością wniosku dowodowego z tezą: czy doszło do skutecznej modyfikacji wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku nr [...] , w kontekście zapisów art. 78 § 2 K.p.a.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wobec ustalenia w sposób bezsporny samowolnego charakteru niniejszej rozbiórki, zasadnym i koniecznym było rozstrzygnięcie zapadłe na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazujące inwestorowi wykonanie robót polegających na odtworzeniu bryły ww. budynku (bez przylegającej do ww. budynku dobudówki) wraz z wystrojem elewacji zewnętrznej.

W skardze na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- przepisów prawa materialnego tj. art. 84 a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez brak zbadania zakresu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę wydanego w toku postępowania administracyjnego przez organ właściwy do wydania tego pozwolenia, a także brak zbadania, czy ta decyzja jest sformułowana w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla strony, oraz art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z uwagi na to, że czynności podjęte przez Spółkę były zgodne z treścią otrzymanego pozwolenia wobec czego nałożenie na Spółkę obowiązku odtworzenia bryły budynku nr [...] jest nieuzasadnione i bezprawne;

- przepisów prawa procesowego tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego

poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego, a także nieuzasadnionego odrzucenia wniosków dowodowych, podczas gdy zbadanie okoliczności na jakie zostały powołane są konieczne dla prawidłowego rozpoznania sprawy, art. 8 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zbadania sprawy, niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie okoliczności działania Spółki, w szczególności działania Spółki w dobrej wierze do czynności organu, który wydał decyzję nakładającą na Spółkę obowiązek odtworzenia bryły budynku nr [...] , a także do działania organu, który wydał pozwolenie na rozbiórkę wskutek wniosku obejmującego również budynek nr [...] oraz faktu naruszenia przez ten organ szeregu zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 8 K.p.a. (zasady zaufania do organów państwa), art. 9 K.p.a. (zasady udzielania informacji), art. 14 K.p.a. (zasady pisemności), i art. 11 w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń, które w ocenie Spółki są istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nieuzasadnione odrzucenie twierdzeń Spółki, a także nieuzasadnione odrzucenie wniosków dowodowych Spółki, podczas gdy zbadanie okoliczności na jakie zostały powołane są według Spółki konieczne dla prawidłowego rozpoznania sprawy, co w konsekwencji, w szczególności doprowadziło do;

a) błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie Spółka dokonała rozbiórki budynku nr [...] wchodzącego w skład zespołu budynków tzw. Starej Papierni bez wymaganego pozwolenia,

b) błędnego przyjęcia, że Spółka dokonała skutecznej modyfikacji wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obejmującego ww. budynek nr [...] , tj. wycofania tego budynku z rozbiórki.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie w tym zakresie postępowania przeprowadzonego przez organy I i II instancji, ewentualnie w razie braku możliwości umorzenia postępowania wnoszę skierowanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji wraz ze wskazaniem wytycznych dla tego organu, w szczególności dotyczących zbadania zakresu decyzji o pozwolenie na rozbiórkę oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd wskazał, że okolicznością, która spowodowała konieczność interwencji organów nadzoru budowlanego było w rozpoznawanej sprawie stwierdzenie, że [...] S.A. (obecnie działająca jako [...] Sp. z o.o.) dokonując rozbiórki budynku (poza przyległą przybudówką) w północno-zachodniej części działki o numerze ewidencyjnym A, [...], obręb Z. przy ul. gen. B we Wrocławiu, oznaczonego numerem [...] w załączniku do decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], przekroczyła zakres uprawnienia udzielonego tą decyzją, nadając w konsekwencji swojemu działaniu inwestorskiemu w tym przedmiocie cechę samowolności.

Sąd w toku podjętych w sprawie czynności nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości tego stwierdzenia. Istotne bowiem jest, że Prezydent Wrocławia, działający jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, opisaną powyżej decyzją udzielił [...] S.A. pozwolenia na rozbiórkę budynków stanowiących bezstylowe obiekty kubaturowe w zespole historycznym zakładu papierni - dzielnica Psie Pole przy ul. gen. B. we Wrocławiu (dz. nr B., A, [...], obręb Z.).

Z materiału sprawy wynika wprawdzie, że istnieje rozbieżność, dotycząca budynku nr [...] , pomiędzy treścią części opisowej oryginału projektu, stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], a danymi przedstawionymi w jego części graficznej, ale rozbieżność ta została w toku postępowania - zdaniem Sądu - w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniona poprzez przeprowadzone czynności dowodowe.

Sąd zwrócił uwagę, że przedmiot udzielonego przez Prezydenta Wrocławia pozwolenia określony został jako "bezstylowe obiekty kubaturowe w zespole historycznym zakładu papierni" przy ul. gen. B. we Wrocławiu, dz.nr B., A, AM-16, obręb Z.

Materiał zebrany w sprawie wskazuje przy tym, że nieruchomość opisana powyżej objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części zespołu urbanistycznego Z. we Wrocławiu, przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 12 stycznia 2006 r. Nr XLVI/3012/06, z których wynika, że obszar kompleksu dawnej papierni Sackrauer Papier und Zellstoffwatenfabrik Gmbh znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej.

W aktach sprawy znajduje się też informacja pochodząca od właściwej jednostki samorządowej o ujęciu budynków papierni, w tym budynku oznaczonego numerem [...] w projekcie stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w gminnej ewidencji zabytków, w której określone zostały jako "zespół budowlany "Polar" w starej części - fabryka papieru Papierfabrik Sacrau".

Ponadto, w toku prowadzonego postępowania Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu wyjaśnił w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, że zespół budynków dawnej fabryki papieru przy ul. gen. B. objęty ochroną konserwatorską jako zespół budowlany uwzględniony został w wykazie zabytków przeznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W treści powołanego pisma organ konserwatorski wskazał jednoznacznie, że rozbiórki przedmiotowego budynku dokonano bez wymaganego pozwolenia na budowę, z naruszeniem zasad ochrony zabytków, przy czy czym bryła przedmiotowego budynku miała wpływ na układ przestrzenny całego zespołu budynków i powinna być odtworzona (wygląd zewnętrzny budynku "powinien zostać zrekonstruowany"), co pozwoli przywrócić chroniony kształt przestrzenny zabytkowego założenia. Przedmiotowy budynek - jak wyjaśnił organ konserwatorski - stanowił jeden z obiektów historycznych współkształtujących zabytkowy układ budynków, jego bryła w zasadniczy sposób tworzyła układ przestrzenny zabytkowej papierni, a elewacja budynku była widoczna z ulicy P., separującej teren zakładu od terenu Z..

Materiał sprawy zawiera również szczegółowy opis elementów konstrukcyjnych, architektonicznych, elewacyjnych przedmiotowego budynku oraz dane dotyczące jego funkcji, który zamieszczony też został w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji (str. 10 i 11) w zakresie, jaki został w sprawie ustalony na podstawie informacji uzyskanych od organów konserwatorskich (Miejskiego oraz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), dokumentacji fotograficznej oraz opracowania pn. "Ocena stanu technicznego budynku nr [...] ", sporządzonego w kwietniu 2013 r. na zlecenie inwestora.

Opisane powyżej okoliczności stanowią - zdaniem Sądu - uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek nr [...] nie mógł być zaliczony do grupy budynków stanowiących bezstylowe obiekty kubaturowe w zespole historycznym zakładu papierni i będących przedmiotem udzielonego przez Prezydenta Wrocławia w dniu [...] grudnia 2012 r. pozwolenia na rozbiórkę. Taką kwalifikację można było zastosować - jak prawidłowo uznały organy właściwe instancyjnie - wyłącznie do parterowej dobudówki, wykonanej na całej szerokości budynku nr [...] .

Istotne jest przy tym, że w postanowieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] uzgadniającym projekt rozbiórki, opracowany przez mgr inż. arch. B. Ż. wskazano jednoznacznie, że uzgadnia się projekt budowlany: rozbiórka współczesnych budynków na terenie [...] S.A. przy ul. B. (dz. nr B., A, [...], obręb Z. we Wrocławiu). Natomiast w uzasadnieniu postanowienia organ konserwatorski wyjaśnił m.in., że "prace rozbiórkowe o charakterze porządkowym obejmują wyburzenie współczesnych kubatur w celu uczytelnienia historycznego przestrzennego założenia zakładu dawnej papierni i przygotowanie obszaru do rewitalizacji". Z zeznań świadka B. Ż., którym organy orzekające dały wiary, a których wiarygodności Sąd również nie kwestionuje wynika, że odręczna adnotacja na części graficznej projektu o wycofaniu z rozbiórki obiektu nr [...] dokonana została w celu dostosowania projektu do zaleceń konserwatorskich i doprowadzenia go do zgodności z przepisami o ochronie zabytków. Organ konserwatorski ani organ administracji architektoniczno-budowlanej - jak oświadczył świadek - nie żądały dokonania odpowiedniej korekty w części opisowej projektu.

Zdaniem Sądu, nie można zaakceptować twierdzeń skarżącej Spółki o dysponowaniu zezwoleniem na dokonanie rozbiórki budynku nr [...] , wyprowadzonych z rozbieżności pomiędzy części tekstową, a częścią rysunkową projektu. Inwestor realizujący roboty budowlane, a tym bardziej rozbiórkowe na obiektach o wartości historycznej w obszarze objętym ochroną konserwatorską - a ta okoliczność była jednoznaczna i oczywista - powinien je wykonywać ze szczególną ostrożnością i starannością w działaniu oraz w poczuciu odpowiedzialności za dobro chronione. Zasadnie zatem organy orzekające w postępowaniu instancyjnym wskazały, że inwestor miał do dyspozycji tryb określony w przepisie art. 113 § 2 K.p.a., poprzez który zaistniała z powodu rozbieżności w projekcie wątpliwość mogła zostać wyjaśniona, a z którego nie skorzystał.

Prawidłowo też organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie uznały - wyjaśniając wcześniej, że roboty budowlane polegające na rozbiórce podlegają również regule zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, niemożność skorzystania przez inwestora z przywileju przyznanego przez ustawodawcę w przepisie art. 31 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w którym stypizowane zostały rozbiórkowe roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia w drodze decyzji administracyjnej. Motywy przyjęcia takiego stanowiska w odniesieniu do przedmiotowej rozbiórki zostały w sposób prawidłowy i wyczerpujący przedstawione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji, a Sąd tą argumentację bezwzględnie zaakceptował. Taką samą ocenę Sąd przyjął w odniesieniu do przedstawionych przez ten organ wyjaśnień dotyczących zbędności wydania w sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót oraz niemożności orzekania w niej na podstawie przepisów art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wcześniej powoływanej z jednoczesnym zaakcentowaniem tego, że celem prowadzonego postępowanie jest doprowadzenie do zgodności z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przy zastosowaniu tzw. trybu naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50-51 powołanej powyżej ustawy i przewidzianego dla przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1 ustawy

Prawo budowlane.

Ponadto - zdaniem Sądu uwzględniającego restytucyjną funkcję procedury naprawczej oraz warunki faktyczne i prawne sprawy na całkowitą aprobatę zasługuje uznanie przez organy właściwe instancyjnie, że podstawą prawną decyzji podjętej w tej sprawie powinien być przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a nie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Zasadnie też organy uznały, że wydanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego byłoby obowiązkiem niezgodnym z zakresem ochrony konserwatorskiej, której nie podlegała całość budynku, a jedynie gabaryty i bryła zewnętrzna ze wszystkimi elementami architektonicznymi i elewacyjnymi, natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 nie mógł mieć zastosowania, ponieważ w sprawie nie miało miejsca istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia, ale działanie samowolne, czyli działanie bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Prawidłowo - w ocenie Sądu - został też sformułowany zakres i termin robót nakazanych w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Konkretyzując nakazane roboty budowlane uwzględniono przesłanki racjonalne i celowościowe, nie powodując - w uznaniu Sądu - obciążenia inwestora obowiązkami niewspółmiernymi do potrzeby przywrócenia porządku prawnego.

Sformułowany w osnowie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia szczegółowy katalog robót budowlanych - adekwatny do wskazań i zaleceń Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - ograniczony został do tych, które są niezbędne do rekonstrukcji gabarytów oraz bryły budynku nr [...] i odtworzenia jego poprzednio istniejących elementów architektonicznych i elewacyjnych.

Orzekając w sprawie organy - stosownie do stanowiska prezentowanego w sprawie przez organ konserwatorski - odstąpiły od określenia w decyzji materiałów budowlanych, które powinny być wykorzystane przy wykonywaniu nakazanych robót oraz nie ingerowały swoimi nakazami we wnętrze obiektu i uwzględniając wniosek inwestora, pozostawiły je do dyspozycji Spółki, zapewniając jej możliwość wykorzystania wnętrza obiektu zgodnie ze swoją koncepcją i potrzebami, ale w granicach legalnego użytkowania.

Sąd wyjaśnił, że w toku podjętych w tej sprawie czynności, nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające zasad procedury administracyjnej.

Sąd nie znalazł także podstaw do zaakceptowania podnoszonego przez Spółkę w postępowaniu instancyjnym i w skardze zarzutów naruszenia art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanych przez skarżącą Spółkę świadków na podane we wniosku dowodowym okoliczności, w tym m.in. przebiegu postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na rozbiórkę, modyfikacji wniosku, przebiegu prac rozbiórkowych i stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz wpływu rozbiórki przybudówki na jego stan. Sąd podzielił w całości stanowisko przyjęte w tej kwestii przez organy nadzoru budowlanego. właściwe w sprawie, uznające - wobec całokształtu materiału zebranego w sprawie i stwierdzenia na jego podstawie samowolnego działania inwestora w odniesieniu do budynku oznaczonego numerem 12, że powołane we wniosku dowodowym okoliczności pozostają bez wpływu na sposób załatwienia sprawy, przy czym część z nich została już wcześniej wyjaśniona i udowodniona poprzez wykorzystanie w toku postępowania innych środków dowodowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o. o. z siedzibą we Wrocławiu. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1) P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jedynie pozorną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, co objawia się nierozpoznaniem zdecydowanej większości zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze (w tym zarzutu braku zbadania zakresu decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. [dalej: Pozwolenie], wydanego w toku postępowania administracyjnego przed organem właściwym do wydania tego pozwolenia) ograniczenia się do przytoczenia w znaczącej części uzasadnienia ogólnych twierdzeń dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, bez własnej oceny i uzasadnienia Sądu, co do prawidłowości stanowiska prezentowanego przez DWINB w zaskarżonej decyzji i bez rzeczywistego odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą wobec twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji, które Sąd lakonicznie określa, jako prawidłowe bez dalszych wyjaśnień w tym zakresie;

2) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nieustosunkowania się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do znacznej części zarzutów zawartych w skardze, w szczególności poprzez absolutne przemilczenie podniesionego przez Stronę skarżącą zarzutu naruszenia:

- art. 84a ust. 1 pkt. 1) w zw. z art. 84b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) - dalej również: P.b.) w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. co istotnie wpłynęło na wynik postępowania sądowego gdyż doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd, że DWINB prawidłowo dokonał ustalenia, co do nie objęcia zakresem Pozwolenia budynku w północno-zachodniej części działki nr A, [...], obręb Z. przy ul. B. [dalej również: Budynek nr [...] ] i w konsekwencji ustalenia, iż nałożenie na Spółkę sankcji za dokonanie rozbiórki budynku bez wymaganego pozwolenia było działaniem prawidłowym, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi, podczas gdy rozważenie przez Sąd przedmiotowego zarzutu skargi mogłoby doprowadzić do prawidłowego przyjęcia, iż ustalenia DWIMB w tym zakresie nie zostały dokonane prawidłowo i uwzględnienia skargi, a ponadto brak jakiegokolwiek ustosunkowania się przez Sąd do znacznej części zarzutów skargi, co uniemożliwia stronie skarżącej poznanie przyczyn, dla których okazały się one niezasadne, a tym samym uniemożliwia kontrolę instancyjną skarżonego wyroku i ocenę czy pogląd sądu jest prawidłowy.

3) art. 151 P.p.s.a poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi mimo wydania przez DWINB decyzji bez wymaganego postanowienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, które powinno zostać wydane na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2) P.b. w zw. z art. 39 ust. 3 P.b. tj. w braku postanowienia w przedmiocie treści uzgodnień dotyczących sposobu wykonania czynności mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a tym samym pomimo wydania przez DWINB decyzji z pominięciem art, 106 § 5 K.p.a, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej odwołania się od postanowienia i zakwestionowania sposobu i zakresu wykonania robót a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi i utrzymanie decyzji w mocy, pomimo, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa strony do obrony swoich praw w tym zakresie oraz z naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

4) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli działalności organu tj. błędnej oceny poprawność oceny dowodowej dokonanej przez organ i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi mimo naruszenia przez DWINB w zaskarżonej do WSA decyzji przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., objawiającego się wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, przyjętego za podstawę podjętego rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 80 K.p.a. z uwagi na ocenę zgromadzonych dowodów w sposób nielogiczny, wewnętrznie sprzeczny i niezgodny z zasadami doświadczenia życiowego, jak również bez wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału i bez odniesienia się do wszystkich dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy, w szczególności w związku z:

a) bezpodstawnym uznaniem przez organ, że z ustalonych okoliczności jednoznacznie wynika, że już na etapie składania wniosku do organu administracji architektoniczno- budowlanej o wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki określonych obiektów, inwestor zrezygnował z ubiegania się o pozwolenie na rozbiórkę Budynku nr [...] , podczas gdy z materiału dowodowego, w szczególności z części opisowej projektu budowlanego oraz opinii Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2012 r., dołączonej do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę wprost wynika, iż zamiarem Spółki było objęcie wnioskiem również Budynku nr [...] a z samych zeznań świadka mgr inż, arch. B. Ż. co do momentu wprowadzenia adnotacji w projekcie budowlanym załączonym do wniosku nie sposób jednoznacznie wnioskować o decyzji Spółki o ograniczeniu wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, szczególnie w kontekście późniejszych wątpliwości Spółki, co do przyczyn rozbieżności części opisowej i graficznej dokumentacji;

b) błędną oceną zeznań świadka mgr inż. arch. B. Ż. (fragmentaryczną oraz sprzeczną z logiką) i przyjęciem przez organ, że świadek jednoznacznie wskazał, że poprzez samo dokonanie wzmianki "wycofano z rozbiórki" przy Budynku nr [...] , w części graficznej projektu, świadek będący architektem cofa w tym zakresie wniosek Spółki o pozwolenie na rozbiórkę, w celu doprowadzenia wniosku do zgodności z przepisami o ochronie zabytków, mimo, iż w treści zeznań świadek wprost wskazał, że wzmianka ta została dokonana w trakcie roboczego spotkania w biurze Konserwatora, a następnie mapa nią opatrzona została dostarczona do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia [dalej również: WAiBUM] na jego telefoniczne wezwanie, bez wskazania celu dla którego mapa ma znaleźć się w urzędzie - okoliczność tą organ całkowicie pominął a ocenę tą WSA podzielił ignorując pełną treść zeznań świadka i opierając się jedynie na ich fragmentach, powoływanych przez organ, a tym samym ignorując treść skargi w tym zakresie;

c) nieuwzględnienie przez organ, pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego, pozytywnej opinii Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2012 r. przedłożonej do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, z której treści wyraźnie wynika, że "dopuszczalne jest wyłącznie oczyszczenie historycznej struktury zakładu z bezstylowych obiektów kubaturowych o charakterze wtórnym, np. (...) budynek nr [...] (...)", co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ, że Spółka zrzekła się z prawa do ubiegania się o pozwolenie na rozbiórkę Budynku nr [...] oraz, iż nie posiadała pozytywnej oceny organu konserwatorskiego w zakresie rozbiórki Budynku nr [...] podczas gdy, dołączenie ww, opinii do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę prowadzi do całkowicie przeciwnego wniosku.

d) bezpodstawnym przyjęciem przez organ, iż Spółka nie podjęła prawidłowych, zgodnych z postulatem należytej staranności, czynności mających na celu wyjaśnienie rozbieżności w treści Pozwolenia przed rozpoczęciem robót budowlanych gdyż nie wystąpiła o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy częścią opisową i graficzną Pozwolenia w trybie art. 113 § 2 K.p.a., podczas gdy przywołany przepis reguluje sytuacje, w których decyzja zawiera pojęcia niejasne dla strony - umożliwia rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych np. poszczególnych sformułowań użytych w decyzji, natomiast niemożliwa jest na podstawie tego przepisu ingerencja w treść wyjaśnianej decyzji lub jej ocena prawna, natomiast Pozwolenie zawierało w swej treści wewnętrznie sprzeczne informacje (bezsporne), których nie sposób było rozstrzygnąć w trybie art. 113 § 2 K.p.a.,

- wskazane naruszenia mają istotny charakter w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. gdyż doprowadziły do błędnego ustalenia przez organ, iż Budynek nr [...] nie był objęty wnioskiem a Spółka dokonując jego rozbiórki działała w warunkach samowoli budowlanej i w konsekwencji wydania Decyzji, ustalenia te WSA podzielił, dokonując błędnej kontroli oceny prawidłowości działań organu i nie ustosunkowując się do argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą w skardze, zaś błędne przeświadczenie WSA co do prawidłowości postępowania organu, jest istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a, które finalnie doprowadziło do oddalenia skargi z naruszeniem art. 151 P.p.s.a.

II. naruszenia prawa materialnego:

1) art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez zaakceptowanie przez Sąd niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez organ, który przyjął w sposób nieuprawniony, że Spółka dokonując rozbiórki Budynku nr [...] działała w warunkach samowoli budowlanej i zastosował niniejszy przepis stanowiący element tzw. trybu naprawczego, podczas gdy Spółka działała w granicach posiadanego Pozwolenia i w związku z powyższym dokonując rozbiórki Budynku nr [...] działała w granicach prawa a przywołany przepis nie znajduje zastosowania, co doprowadziło do oddalenia skargi i utrzymania w mocy decyzji, która powinna zostać z tego powodu uchylona przez WSA;

nawet gdyby jednak przyjąć słuszność ustaleń organu, co do dokonania rozbiórki Budynku nr [...] w warunkach samowoli budowlanej, przedmiotowy przepis nie powinien znaleźć zastosowania, a Sąd niewłaściwie zaakceptował jego zastosowanie przez organ, z uwagi na fakt, iż zgodnie z dyspozycją tego przepisu, w wyniku jego zastosowania powinno dojść do doprowadzenia robót budowlanych samowolnie wykonanych przez stronę, do stanu zgodnego z prawem, co z uwagi na, w ocenie organu, historyczne znaczenie Budynku nr [...] i jego objęcie ochroną konserwatorską (stanowiące podstawę przyjęcia dokonania rozbiórki w warunkach samowoli budowlanej) nie może zostać osiągnięte w drodze wykonania robót polegających na odtworzeniu bryły tego budynku z użyciem nowych materiałów, straciłby on bowiem przymiot autentyczności.

2) art. 84a ust. 1 pkt. 1) w zw. z art. 84b ust. 1 P.b. poprzez zaakceptowanie przez Sąd błędnej wykładni przywołanych przepisów prowadzącej do wniosku, iż dla przeprowadzenia kontroli zgodności robót budowlanych z decyzją o pozwoleniu na budowę nie jest konieczna weryfikacja czy decyzja ta jest sformułowana w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny (taki, aby była zrozumiała dla strony), podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów, prowadzi do przeciwnego wniosku.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjnie skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego świadczonego przez radcę prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB we Wrocławiu zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Jednym z warunków uznania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest ustalenie, że zakwestionowane roboty budowlane, tj. rozbiórka budynku nr [...] , zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę, a więc z naruszeniem art. 28 i art. 31 Prawa budowlanego.

Jest oczywiste, że zawarte w decyzji uprawnienie powinno być sformułowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Skoro w myśl art. 104 § 2 K.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części, to z decyzji powinno wynikać, jakie rozstrzygnięcie zostało przez organ podjęte. Dotyczy to także decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego. Pamiętać trzeba, że realizacja decyzji o rozbiórce wiąże się z fizyczną likwidacją obiektu, a ewentualne odtworzenie nie doprowadzi do pełnego przywrócenia stanu poprzedniego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku obiektów objętych ochroną konserwatorską. Z tego względu, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o rozbiórce powinno charakteryzować się szczególnie wysokimi standardami w zakresie precyzji sformułowań rozstrzygnięcia. Taką jasność rozstrzygnięcia uzyskać można m.in. poprzez dostosowanie sentencji i uzasadnienia decyzji do wymagań odnoszących się co prawda do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, ale w konsekwencji wskazujących na istotne elementy decyzji. W myśl art. 33 ust. 4 pkt 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych. Oznacza to, że zakres prowadzenia robót rozbiórkowych powinien być określony w decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Jeśli zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej udziela pozwolenia na rozbiórkę, nie precyzując zakresu robót rozbiórkowych, to pozwolenie oznacza zgodę na zakres wskazany we wniosku. Dodać jeszcze można, że wymóg dołączenia do wniosku szkicu, dotyczy usytuowania obiektu budowlanego (art. 33 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego).

W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, że decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę szeregu obiektów, w tym także budynku nr [...] , nie precyzowała, ani w sentencji, ani w uzasadnieniu obiektów, na które zostało udzielone pozwolenie na rozbiórkę. Jest bezsporne, że wniosek o pozwolenie na rozbiórkę obejmował budynek nr [...] . Został wymieniony wśród obiektów zawnioskowanych do uzyskania pozwolenia i opisany w projekcie rozbiórki dołączonym do wniosku. Z akt nie wynika także, aby w postępowaniu administracyjnym zostało złożone pismo korygujące opis zakresu rozbiórki. Jest także oczywiste, że na załączniku graficznym do projektu rozbiórki, na rysunku obrazującym usytuowanie budynku nr [...] , naniesiono adnotację o wycofaniu z rozbiórki. Zakres robót rozbiórkowych nie został więc jednolicie określony w dokumentach związanych z udzielonym pozwoleniem.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, brak precyzji w decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę jest rezultatem czynności organu, a w związku z tym negatywne konsekwencje tego braku precyzji nie powinny obciążać adresata decyzji bez istotnego powodu. Z tego względu, nie można zaaprobować tezy, według której, nieskorzystanie przez inwestora z instytucji wykładni decyzji (art. 113 § 2 K.p.a.) powinno zawsze oznaczać funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji w brzmieniu artykułowanym ex post przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Każdy przypadek należy poddać indywidualnej analizie. W niniejszej sprawie przeciwko prostemu zastosowaniu powyższej tezy przemawia to, że adnotacja na załączniku graficznym została przez organ nadzoru budowlanego oceniona jako mająca znaczenie dla odczytania treści pozwolenia dopiero po przeprowadzeniu długotrwałego postępowania wyjaśniającego. Sam zaś budynek nr [...] jeszcze kilka tygodni przed wydaniem decyzji o rozbiórce był kwalifikowany przez konserwatora zabytków jako obiekt bezstylowy. Wreszcie inwestor podjął próbę wyjaśnienia wątpliwości, co prawda nie w drodze wniosku o wykładnię, ale poprzez zasięgnięcie informacji w Wydziale Architektury i Budownictwa UM, już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, a przed rozpoczęciem robót rozbiórkowych przez inwestora.

O niejednoznaczności stanu faktyczno-prawnego świadczy i to, że organ nadzoru budowlanego przyjął, że z uwagi na adnotację (bez daty) poczynioną na załączniku graficznym do projektu budowlanego (projektu robót rozbiórkowych), zakres robót rozbiórkowych, na który udzielono pozwolenia, powinien być ustalony nie tylko na podstawie treści sentencji decyzji i jej uzasadnienia i nie tylko na podstawie wniosku inwestora, ale także na podstawie wszelkich okoliczności towarzyszących udzieleniu pozwolenia. W konsekwencji, organ ten powinien zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący.

Zarzuty skarżącej polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego przez organy nadzoru budowlanego oraz na bezpodstawnym zaakceptowaniu ustaleń przez Sąd pierwszej instancji są trafne. Nie było podstaw do pominięcia dowodów wnioskowanych przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego. Wnioskowani do przesłuchania w charakterze świadków M. B. i M. Sz., niezależnie od okoliczności poprzedzających wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę i postanowienia uzgadniającego, mieli odnieść się do okoliczności istotnych w zakresie rozumienia treści decyzji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej, który udzielił pozwolenia na rozbiórkę. Nadto, według skarżącej, po uzyskaniu przez skarżącą pozwolenia, Kierownik robót uzyskał w Wydziale Architektury i Budownictwa informację, że adnotacja na załączniku graficznym nie ma znaczenia dla treści decyzji, skarżąca przystąpiła do robót rozbiórkowych budynku nr [...] .

Okoliczności związane z rozumieniem zakresu pozwolenia przez samych pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej po wydaniu pozwolenia, a przed rozpoczęciem rozbiórki, są istotne. Wbrew uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego o odmowie dopuszczenia dowodu z zeznań wnioskowanych przez skarżącą świadków nie były tożsame z okolicznościami, na które zebrano inne dowody (dokumenty, św. B. Ż.). Nie można zatem podzielić oceny, że okoliczności na które zostali przez skarżącą zawnioskowani świadkowie zostały już udowodnione. Niezależnie od tego, ocena materiału dowodowego, co do zasady powinna nastąpić po wyczerpującym zebraniu całego materiału.

Przed uzupełnieniem materiału dowodowego przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów materialnych związanych z zastosowaniem norm prawa materialnego.

Możliwe jest natomiast w ramach wykładni i wypowiedzi abstrakcyjnej wskazanie, że decyzja nakazująca, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wykonanie robót budowlanych mających doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, w odniesieniu do obiektu objętego ochroną konserwatorską, o której mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, powinna być poprzedzona przewidzianym w tym przepisie stanowiskiem wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie ma podstaw do tego, aby w trybie naprawczym pomijać wymagania stawiane inwestorowi działającemu zgodnie z prawem. Od razu podkreślić należy, że wypowiedź ta, jak wynika z powyższych rozważań nie oznacza przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, w obecnym stanie sprawy, że inwestorowi można zarzucić wykonanie robót rozbiórkowych bez wymaganego pozwolenia.

Z uwagi na to, że odmowa przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą nastąpiła w trakcie postępowania odwoławczego należało uchylić zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 § 1 P.p.s.a.