Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 666/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3 , art. 40 ust.
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] S.A Oddział w [...] Rejon Energetyczny [...]

w dniu [...] r. wystąpiła do Zarządu Dróg Powiatowych w [...]

z wnioskiem o wyrażenie zgody na umieszczenie w pasie drogi powiatowej (działka nr [...] obręb [...] ), przyłącza kablowego 0,4 kV do zasilania w energię elektryczną sklepu spożywczo-przemysłowego na działce [...] .

Decyzją z dnia 29 maja 2008 r., numer PZD/436/28/2008 Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 3 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), zezwolił na zlokalizowanie poprzecznie do osi jezdni w pasie drogowym drogi powiatowej nr [..] Z [...] (dz. nr [...] obręb [...] ) w miejscowości [...] , projektowanego przyłącza kablowego 0,4 kV do zasilania w energię elektryczną sklepu spożywczo - przemysłowego na działce nr [...] , zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu, tj. obiektu infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określając jednocześnie warunki wykonania tej inwestycji (punkt 1 decyzji) oraz odmówił wydania zezwolenia na zlokalizowanie wzdłuż osi jezdni w pasie drogowym (w poboczu) opisanej wyżej drogi publicznej, projektowanego przyłącza kablowego 0,4 kV do zasilania w energię elektryczną sklepu spożywczo-przemysłowego na działce nr [...] (punkt 2 decyzji) .

Uzasadniając pkt 2 decyzji organ wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za lokalizacją w pasie drogowym przyłącza kablowego, albowiem wnioskodawca może skorzystać z innych rozwiązań, tj. może zaprojektować przebieg przyłącza kablowego wzdłuż pasa drogowego, ale poza jego granicą. Warunki terenowe poza granicą pasa drogowego zezwalają na takie umieszczenie przyłącza i istnieje techniczna możliwość wykonania robót, po uzyskaniu przez zainteresowanego zgody na lokalizację przyłącza kablowego od właścicieli działek położonych wzdłuż pasa drogowego.

[...] S.A. wniosła odwołanie od punktu 2 decyzji, wskazując, że zaproponowana trasa przyłącza spełnia wymagania techniczne oraz uwzględnia istniejące w tym miejscu zagospodarowanie terenu, m. in. lokalizację istniejącej sieci energetycznej napowietrznej oraz rosnące w pobliżu drzewa. Inwestor podniósł, że wybudowanie przyłącza jest ważne z punktu widzenia interesu społecznego, tj. interesu właściciela sklepu i okolicznych mieszkańców, a organ nie jest uprawniony do narzucania inwestorowi lokalizacji urządzeń poza pasem drogowym, bo na taką lokalizację zgoda zarządcy drogi nie jest wymagana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [..] r., numer [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 39 ust. 2 i 3 a ustawy o drogach publicznych, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym inwestycji niezwiązanej z drogą publiczną, należy do decyzji uznaniowych, co jednak nie oznacza dowolności organu właściwego do wydania zezwolenia. Organ ten jest obowiązany obiektywnie rozważyć, czy zachodzi szczególny przypadek pozwalający na ingerencję w pas drogowy. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej wydania zezwolenia organ zobowiązany jest przedstawić przyczyny takiej odmowy oraz dowody na fakt istnienia tych przyczyn. Kolegium wyjaśniło, że organ nie jest uprawniony do narzucania wnioskodawcy lokalizacji urządzeń poza pasem drogowym, bo wniosek dotyczył zezwolenia na lokalizację przyłącza w pasie drogowym. Jednocześnie, organ odwoławczy zalecił ponowne rozważenie, czy istnieją okoliczności uzasadniające umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kablowego w interesie strony, w interesie publicznym, czy społecznym, a także, czy działanie to przyniesie większe korzyści niż daje nienaruszalność pasa drogowego. Organ zwrócił również uwagę na potrzebę rozważenia, czy zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza nie wyrządzi szkód w pasie drogowym, których usunięcie będzie niemożliwe lub wymagające zbyt wielkich nakładów, a potencjalne korzyści dla interesu społecznego z umieszczenia urządzeń w pasie drogowym będą na tyle nieistotne, że nie będą uzasadniały naruszenia pasa drogowego. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności i zasygnalizował potrzebę wezwania strony do złożenia dodatkowych oświadczeń lub przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Kierownik Powiatowego Zarządu Dróg w[...] , po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu 16 września 2008 r., decyzją z dnia 22 września 2008 r., numer[..] , wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy

o drogach publicznych, nie zezwolił na lokalizację przyłącza kablowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] w sposób zaprojektowany przez wnioskodawcę. Organ I instancji uzasadnił, że wobec oświadczenia wnioskodawcy, że ma możliwości techniczne pozwalające na dokonanie przewiertu pod dowolnym kątem, istnieje realna możliwość dokonania inwestycji w pasie drogowym bezpośrednio od słupa energetycznego do użytkownika, nie zaś jak wskazano we wniosku wzdłuż osi jezdni w pasie drogowym, a następnie poprzecznie.

Spółka [...] złożyła od powyższej decyzji odwołanie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] , decyzją z dnia [...] r., numer[...] , na mocy art. 138 § 2 Kpa uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium, w sprawie,

w dalszym ciągu konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a organ I instancji zignorował zalecenia zawarte w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia 9 lipca 2008 r., w szczególności organ nie przeprowadził dowodu

z opinii biegłego.

Kierownik Powiatowego Zarządu Dróg w [...] , po uzyskaniu opinii technicznej oraz przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu pasa drogowego na którym zrealizowana ma być inwestycja, decyzją z dnia 12 stycznia 2009 r., numer[..] , na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych,

nie zezwolił [..] S.A. na zlokalizowanie przyłącza kablowego do zasilania w energię elektryczną sklepu spożywczo - przemysłowego na działce

nr [...] w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1[..] .

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z opinii Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Komunikacji RP Oddział [...] wynika, że stan drogi nr 1055Z jest wyjątkowo zły, droga w miejscu planowanej lokalizacji przyłącza nie ma odwodnienia, a szerokość jezdni wynosi tylko 4 m, co stanowi zagrożenie dla ruchu. Droga nie posiada chodników i innych zabezpieczeń ruchu pieszego oraz znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego i szkoły. Według opiniującego, aby przygotować i wdrożyć projekt poprawy złego stanu technicznego drogi konieczne jest przeprowadzenie wcześniejszego rozpoznania podłoża pod konstrukcją drogi i poboczami, zbadanie warunków gruntowo-wodnych, rodzaju, grubości, konstrukcji i stanu drogi. Realizacja przyłącza energetycznego według projektu wnioskodawcy może stanowić poważne utrudnienie lub wręcz uniemożliwić realizację robót koniecznych dla poprawy bezpieczeństwa i komfortu jazdy użytkowników drogi. Organ podniósł, że w pobliżu skrzyżowania znajduje się sklep, szkoła, liczne domy, odbywa się intensywny ruch pieszych i pojazdów, a miejsce planowanej inwestycji jest miejscem niebezpiecznym gdzie ruch pieszych odbywa się po jezdni. Brak odwodnienia powoduje wiele zastoisk wodnych. Planowana inwestycja będzie istotną przeszkodą w przyszłym remoncie drogi, w tym w przebudowie skrzyżowania.

[...] S.A. odwołała się od ww. decyzji. Zdaniem strony, opinia biegłych, na którą powołał się organ I instancji, wykazała brak technicznych przeszkód do udzielenia zgody na wykonanie przyłącza energetycznego w pasie drogowym, a ewentualny przyszły remont drogi nie powinien być przeszkodą dla wydania decyzji pozytywnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po raz kolejny rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 27 lutego 2009 r., numer[...] , wydaną na podstawie art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1, 3 i 3 a ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że organ I instancji wypełnił wcześniejsze zalecenia organu odwoławczego, w szczególności przeprowadził dowód z opinii biegłego. Z opinii wynika, że przedstawiony przez Spółkę projekt przyłącza energetycznego nie powinien być zaakceptowany do realizacji. Wykonanie przyłącza energetycznego według projektu przedstawionego przez Spółkę koliduje z remontowymi zamierzeniami zarządcy drogi i może stanowić utrudnienie w ich realizacji, czy wręcz je uniemożliwiać. Działania zarządcy drogi mające na celu poprawę bezpieczeństwa i komfortu użytkowników drogi są podstawowym obowiązkiem zarządcy drogi, który zamierza w krótkim czasie zmodernizować drogę poszerzając jezdnię do 6 metrów, poprawiając zły stan techniczny i system odwodnienia oraz budując chodnik dla pieszych. Ponadto, z opinii zespołu biegłych wynika, iż umieszczanie jakichkolwiek obiektów, czy urządzeń w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami funkcjonowania drogi, bezpieczeństwem ruchu drogowego, nie jest korzystne zarówno dla użytkowników drogi, jak też zarządcy drogi w wypełnianiu nałożonych na niego obowiązków. Wykonanie przyłącza kablowego jest możliwe do realizacji według co najmniej kilku koncepcji technicznych, lecz wybór przyjętego rozwiązania musi uwzględniać ochronę dróg i zamierzenia zarządcy drogi związane z nakładami rzeczowo-finansowymi mającymi na celu poprawę stanu technicznego drogi. Aby zaś przygotować i wdrożyć projekt poprawy obecnego, złego stanu technicznego drogi poprzez wykonanie robót modernizacyjno-remontowych, konieczne jest wcześniejsze przeprowadzenie rozpoznania podłoża gruntowego pod konstrukcją drogi oraz poboczami, zbadanie warunków gruntowo-wodnych w podłożu, zbadanie rodzaju, grubości i stanu konstrukcji istniejącej drogi, oraz wykonanie opracowania, w tym projektu technicznego określającego rodzaj i zakres niezbędnych robót. Według opinii biegłych bez przeprowadzenia tych prac badawczych, nie jest możliwe szczegółowe ustalenie rozwiązań technicznych i technologicznych robót modernizacyjno-remontowych oraz rozwiązań sytuacyjnych zagospodarowania pasa drogowego i lokalizacji urządzeń drogowych. Na obecnym etapie postępowania, projekt Spółki nie powinien być zatem zaakceptowany do realizacji.

Kolegium uznało, że w świetle ww. opinii, uzasadniony jest pogląd, iż inwestycja Spółki polegająca na lokalizacji przyłącza we wskazany we wniosku sposób, będzie kolidowała z funkcjonalnością drogi i potrzebami ruchu drogowego

w tym miejscu. Takie pojmowanie szczególnie uzasadnionego przypadku potwierdza treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z którego wynika, że istniejące w pasie drogowym obiekty i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, jeśli nie powodują zagrożenia

i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi.

[...] Spółka Akcyjna Oddział w [...] Rejon Energetyczny [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 lutego 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 544/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia 12 stycznia 2009 r. Nr PZD/436/1/2009, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 listopada 2008 r.

Nr[...] , decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...]

z dnia 22 września 2008 r. Nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 lipca 2008 r. Nr[..] .

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie zezwolenia na zlokalizowanie przyłącza kablowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] (dz. nr [...] obręb [...] ) w miejscowości [...] wydanych zostało szereg decyzji administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] kilkakrotnie uchylało rozstrzygnięcia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu, nie można uznać za zgodną z prawem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 lipca 2008 r., numer SKO.521/283/08, którą organ, powołując się na art. 138 § 2 Kpa, uchylił w całości decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia 29 maja 2008 r., i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, albowiem ww. orzeczenie Kolegium nie tylko postawiło stronę skarżącą w sytuacji mniej korzystnej, niż przed wniesieniem odwołania, ale i wykraczało poza zakres przedmiotowy odwołania. Decyzja Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia 29 maja 2008 r. zawierała 2 punkty:

- w pkt 1 organ zezwolił na zlokalizowanie poprzecznie do osi jezdni w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] , projektowanego przyłącza kablowego 0,4 kV do zasilania w energię elektryczną sklepu spożywczo-przemysłowego na działce nr [...] , zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu;

- w pkt 2 odmówił wydania zezwolenia na zlokalizowanie wzdłuż osi jezdni w pasie drogowym (w poboczu) opisanej wyżej drogi publicznej, projektowanego przyłącza kablowego.

W sformułowanym dnia 4 czerwca 2008 r. odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. wyraźnie określiła jego zakres podając, że wnosi odwołanie od tej decyzji w zakresie punktu 2, w którym organ odmówił wyrażenia zgody na zlokalizowanie odcinka przyłącza (o długości 6 m) równolegle do osi jezdni w pasie drogowym (karta 24 akt organu II instancji).

Zdaniem Sądu, skoro decyzja I instancyjna była dla strony częściowo satysfakcjonująca, zezwalając jej na zlokalizowanie przyłącza energetycznego poprzecznie do osi jezdni i strona nie wniosła odwołania w tym zakresie, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie było uprawnione do eliminacji, w drodze decyzji kasacyjnej, orzeczenia organu I instancji w tej części. Sąd wyjaśnił dalej, że w sytuacji, gdy orzeczenie organu I instancji obejmuje swym zakresem rozstrzygnięcia, które są przedmiotowo na tyle samodzielne i uregulowane kompletnie, że nadają się do wykonania niezależnie od pozostałych postanowień decyzji, to zakreślenie przez stronę granic odwołania tylko do jednej z części (samodzielnego punktu) decyzji, ogranicza organowi II instancji zakres rozpoznawania sprawy. Skoro Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...]

w decyzji z dnia 29 maja 2008 r. zezwolił skarżącej na zlokalizowanie projektowanego przyłącza kablowego poprzecznie do osi jezdni w pasie drogowym ustalając szczegółowe warunki jego wykonania, a w punkcie 2 odmówił wydania zezwolenia na zlokalizowanie przyłącza kablowego wzdłuż osi jezdni w pasie drogowym (w poboczu), to niewątpliwie możliwe było skorzystanie przez stronę przynajmniej z zezwolenia w zakresie opisanym w punkcie 1 decyzji. Zagadnieniem spornym pozostała jedynie możliwość (zasadność) ułożenia kolejnych 6 m kabla

w pasie drogowym, co miałoby nastąpić równolegle do osi jezdni, w poboczu. [...] S.A. nie składała odwołania od tej części decyzji, która zezwoliła jej na realizację zamierzonego przedsięwzięcia w zakresie opisanym w pkt 1 decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchylając decyzję organu I instancji również w tej części naruszyło art. 138 Kpa, który upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji jedynie w stosunku do rozstrzygnięcia, co do którego zostało wniesione odwołanie.

Sąd podkreślił, że konsekwencją opisanego wyżej działania Kolegium, koniecznym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego również wszystkich decyzji wydanych po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 lipca 2008 r., decyzją nr[...] , o czym orzeczono na mocy art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto, Sąd uznał za nie przekonujące argumenty Kolegium, iż zlokalizowanie planowanej przez skarżącą inwestycji według przedłożonego projektu kolidowałoby z potrzebami ruchu drogowego. Samo planowanie, w bliżej nieokreślonej przyszłości, modernizacji drogi, która ma nastąpić w zakresie także niedookreślonym, to za mało aby stwierdzić, że wystąpi "kolizja z potrzebami ruchu drogowego" i będzie to "zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego". Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nie przesądza zarazem, czy w sprawie rzeczywiście wystąpiły szczególnie uzasadnione przesłanki do zlokalizowania w pasie drogowym przyłącza kablowego i zgodził się, co do zasady, z prezentowanym przez organ I instancji stanowiskiem, że wykazanie tych przesłanek winno leżeć po stronie wnioskodawcy. Ocena takiego stanu rzeczy przez organy nie może natomiast opierać się na dowolnych, nie przystających do konkretnej sprawy motywach.

Dodatkowo, Sąd zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] przeprowadził rozprawę administracyjną, która według przepisów procedury winna być podyktowana koniecznością uzgodnienia interesów stron. Zachodzi ona wówczas, jeżeli w sprawie biorą udział co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach. Natomiast, w niniejszej sprawie nie występowali biegli, świadkowie, nie dokonano oględzin, nie występowała również strona o sprzecznych interesach.

Reasumując, Sąd wskazał, że w konsekwencji uprawomocnienia się wyroku postępowanie administracyjne winno wrócić na etap złożonego przez stronę skarżącą odwołania z dnia [..] r. od decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia [..] r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania spółki z dnia [..] r. od decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia 29 maja 2008 r. numer [..] - decyzją z dnia [..] r., numer [..] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa oraz art. 4 pkt 1, art. 38 ust. 1 i 39 ust. 1, 3, 3 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j w Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), uchyliło w całości pkt 2 zaskarżonej decyzji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ II instancji - po przestawieniu przebiegu postępowania

w rozpoznawanej sprawie - wskazał, że w toku prowadzonego postępowania drugoinstancyjnego wpłynęła do organu dokumentacja Powiatowego Zarządu Dróg

w [...] z której wynika, że dokonane zostało już bez uwag uzgodnienie przebiegu przyłącza energetycznego kablowego 0,4 kV do zasilania w energię elektryczną budynku sklepu spożywczo - przemysłowego w miejscowości [...] (dz. nr [...] ). Przyłącze zlokalizowane zostało w działkach nr 143/1, 143/4, [...] w obrębie [...] . Uzgodnienia dokonali przedstawiciele Starostwa Powiatowego

w [...] , Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] , Powiatowego Zarządu Dróg w [...] , Zakładu Gazowniczego w [...] , Telekomunikacji Polskiej S.A Oddział w Szczecinie. W wyniku wizji w dniu 21 stycznia 2010 r. ustalono, że przed sklepem zlokalizowano już szafkę energetyczną. Zarządca drogi podniósł, że w sprawie istniała zatem inna możliwość zasilania sklepu w energię elektryczną, a więc nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek zlokalizowania przyłącza na działce nr [...] w pasie drogowym. Zrealizowania inwestycji już dokonano, bez ingerencji przy tym w pas drogowy.

W związku z powyższym organ II instancji wezwał skarżącą spółkę

do ustosunkowania się do tej kwestii, a w szczególności określenia, czy podtrzymuje swoje odwołanie, czy też je wycofuje na skutek zrealizowania inwestycji.

W odpowiedzi strona podniosła, że pozytywna decyzja w zakresie zezwolenia na lokalizację przyłącza w pasie drogowym zgodnie z wnioskiem z dnia 20 maja 2008 r. może być wykorzystana do wykonania połączenia złącza z siecią napowietrzną

w celu dalszego zwiększenia bezpieczeństwa zasilania w energie elektryczną i to pomimo przyłączenia podmiotu do sieci energetycznej wykonanego z innej sieci. Spółka wskazała, iż nigdy nie twierdziła, że trasa przyłącza ujęta we wniosku z dnia 20 maja 2008 r. jest jedyną możliwą. Kierując się jednak kryteriami techniczno

- ekonomicznymi oraz wiedzą i uwarunkowaniami lokalnymi - jest optymalną trasą przyłącza. W dalszym ciągu zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek lokalizacji przyłącza w pasie drogowym wzdłuż jezdni, pomimo wykonania inwestycji również w inny sposób. W ocenie Spółki, brak jest przeszkód do wydania decyzji zezwalającej na ułożenie 6 metrowego przyłącza kablowego równolegle do osi drogi, w trawniku za istniejącym drzewem.

Nawiązując do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 544/09, organ II instancji podniósł, że w sytuacji, gdy orzeczenie organu I instancji obejmuje swym zakresem rozstrzygnięcia, które są przedmiotowo na tyle samodzielne i uregulowane kompletnie, że nadają się do wykonania niezależnie od pozostałych postanowień decyzji (jak w niniejszej sprawie) to zakreślenie przez stronę granic odwołania tylko do części (samodzielnego punktu) decyzji, ogranicza organowi odwoławczemu zakres rozpoznawania sprawy. Organ wskazał, że w odwołaniu z dnia 4 czerwca

2008 r. spółka wyraźnie określiła jego zakres podając, że wnosi odwołanie od decyzji z dnia 29 maja 2008 r. w zakresie pkt 2, w którym organ odmówił wyrażenia zgody na zlokalizowanie odcinka przyłącza (o długości 6 m) równolegle do osi jezdni w pasie drogowym. Tak więc Kolegium nie było uprawnione do eliminacji, w drodze decyzji kasacyjnej z dnia 9 lipca 2008 r., orzeczenia organu I instancji w tej części, w której rozstrzygnięcie było satysfakcjonujące dla strony (zezwolenie na zlokalizowanie przyłącza poprzecznie do osi jezdni).

Organ II instancji zwrócił uwagę, że art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi co do zasady, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W szczególności, w myśl przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy, zabrania się lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów

i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Od tak sformułowanej zasady ogólnej, mającej przecież za cel ochronę pasa drogowego, ustawodawca dopuścił jednak pewne wyjątki. Zgodnie bowiem

z brzmieniem przepisu art. 39 ust. 3 ww. ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi,

z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

W prowadzonym postępowaniu Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] uznał, że dobro właściciela sklepu spożywczo - przemysłowego, a także związane z

tym dobro miejscowej społeczności lokalnej, wymagają lokalizacji przedmiotowej inwestycji - w postaci budowy energetycznego przyłącza kablowego - w pasie drogowym drogi powiatowej. Istniejąca sieć napowietrzna znajduje się bowiem po przeciwnej stronie drogi aniżeli sklep spożywczo - przemysłowy. W ocenie organu II instancji, mógłby zatem zachodzić, wymagany w dyspozycji przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na taką lokalizację. Jednakże wykazanie tych przesłanek, w zakresie lokalizacji przyłącza wzdłuż jezdni w pasie drogowym, winno leżeć po stronie wnioskodawcy.

Organ II instancji podał, że nie przesądza, czy w sprawie rzeczywiście wystąpiły szczególnie uzasadnione przesłanki do zlokalizowania w pasie drogowym przyłącza kablowego. Jednakże ocena takiego stanu rzeczy nie może opierać się na dowolnych, nie przystających do konkretnej sprawy motywach. Zdaniem Kolegium, nie są przekonujące argumenty, iż zlokalizowanie inwestycji, według przedłożonego projektu, kolidowałoby z potrzebami ruchu drogowego. Samo planowanie, w bliżej nieokreślonej przyszłości, modernizacji drogi, która także ma nastąpić w zakresie niedookreślonym, nie przesądza o istnieniu kolizji z potrzebami ruchu drogowego

i zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i lokalizacji przyłącza kablowego. Organ podkreślił również, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien dogłębnie rozważyć istotne okoliczności faktyczne sprawy, utrwalić poczynione ustalenia w postaci materiału dowodowego sprawy, prawidłowo wyjaśnić i ocenić w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny sprawy - celem bezspornego stwierdzenia, czy zlokalizowanie przyłącza kablowego, zgodnie z wnioskiem skarżącego, jest możliwe zarówno z punktu widzenia zagrożenia w ruchu drogowym jak i planowanego w bliżej nieokreślonej przyszłości remontu drogi i czy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym przedmiotowej inwestycji Spółki w postaci budowy linii kablowej, niezwiązanej

z drogą, wydawane w drodze decyzji administracyjnej, należy do tzw. decyzji uznaniowych, co nie oznacza jednak dowolności działania organu. Według Kolegium, organ I instancji powinien dążyć do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości co do stanowiska strony, czy też przyczyn planowanego usytuowania przyłącza, a w razie potrzeby powinien wezwać stronę do złożenia stosownych wyjaśnień, czy dowodów potwierdzających słuszność jej stanowiska. Organ II instancji zwrócił także uwagę, że stanowiąca element wniosku o wydanie zgody na lokalizację przyłącza kablowego mapa projektowa ujawnia występowanie trzech drzew. Tymczasem z protokołu wizji lokalnej oraz z opinii biegłych, która została wydana w sprawie, wynika jednoznacznie, że drzewa te w rzeczywistości nie istnieją. Okoliczność ta wymaga zbadania.

Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] decyzją z dnia 1 kwietnia 2010 r. numer [...] na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) - po kolejnym rozpoznaniu sprawy z wniosku [..] SA Oddział w [...] Rejon Energetyczny [...] - nie zezwolił na zlokalizowanie projektowanego przyłącza kablowego 0,4 kV tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym (w poboczu) drogi powiatowej Nr [...] dz. nr [...] obręb [...] , równolegle do drogi.

Organ I instancji uzasadnił, że realizując orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 lutego 2010 r. zobowiązał Rejon Energetyczny do złożenia właściwej mapy projektowej do wykonania przyłącza i do uzupełnienia wniosku o uzasadnienie lokalizacji przyłącza w pasie drogowym, tj. na wskazanie i udowodnienie okoliczności, dla których przyłącze musi być zlokalizowane w miejscu wskazanym we wniosku, tj. okoliczności, dla których przyłącze musi być zlokalizowane wyłącznie w pasie drogowym. Rejon Energetyczny [...] załączył aktualną mapę projektową oraz podniósł, że szczególnymi okolicznościami w sprawie jest fakt, iż przyłącze ma służyć dostarczeniu energii elektrycznej do sklepu oraz zaliczenie przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tego rodzaju "urządzeń" do "inwestycji celu publicznego", a także obowiązek zapewnienia odpowiednich standardów jakościowych dostarczanej energii - nałożony ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - ustalony rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, dopuszczalne przerwy w dostarczeniu energii elektrycznej.

Organ wyjaśnił, że w sprawie zgromadził materiał w postaci karty ewidencyjnej drogi, z której wynika, że droga wraz z całą infrastrukturą wymaga odnowy; protokołu

z wizji lokalnej drogi; opinii biegłych z dnia 28.11.2009 r. w sprawie ewentualnej lokalizacji przyłącza w pasie drogi oraz prośby Wójta Gminy o wykonanie remontu drogi [...] – [...] . Zebrany materiał potwierdza okoliczność, iż droga wymaga istotnej przebudowy ze względu na bezpieczeństwo mieszkańców Lekowa jak i ze względu na jej zły stan techniczny. Droga zakwalifikowana będzie do przebudowy

w miarę pozyskania stosownych funduszy. Z opinii biegłych wynika jednoznacznie, że ze względu na rozmiar niezbędnych robót modernizacyjno – remontowych, nie jest wskazane lokalizowanie urządzeń obcych w pasie drogowym.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabronione jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek stanowi zapis ust. 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, iż ustawodawca

w celu ochrony pasa drogowego przeznaczonego do prowadzenia ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych wprowadził zakaz umieszczania w nim ww. obiektów

i urządzeń. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Udzielenie zatem rzeczonego zezwolenia powinno mieć charakter wyjątkowy. Za takie przypadki zarządca drogi mógłby uznać i z reguły uznaje, np. zwartą zabudowę przylegającą do granic pasa drogowego, cieki i zbiorniki wodne przylegające do pasa drogowego, konieczność przejść poprzecznych przez drogę, lasy przylegające do granic pasa drogowego itp. Jest to przede wszystkim brak możliwości technicznych wykonania inwestycji

w innych miejscach aniżeli w pasie drogowym. Istnienie technicznej możliwości poprowadzenia odcinka 1 - 2 przyłącza wzdłuż pasa drogowego, lecz poza jego granicą bez jakiejkolwiek szkody dla bezpieczeństwa energetycznego

i niezawodności oraz ciągłości dostarczania energii. Z tego rozwiązania Rejon Energetyczny nie chce skorzystać. Wyjaśnienia składane przez Rejon Energetyczny dotyczą jedynie udowodnienia, że ze względów społecznych, ekonomicznych oraz technicznych (warunków wykonania infrastruktury elektrycznej) przyłącze spełnia warunki wykonania przedmiotowej inwestycji. Są to wyłącznie obowiązki oraz procedura stosowana przez Rejon Energetyczny, a nie szczególne okoliczności umieszczania urządzeń obcych w pasie drogowym.

Zdaniem organu, Rejon Energetyczny nie wskazał i nie udowodnił, że

w sprawie zachodzą przesłanki - okoliczności, które zarządca drogi mógłby uznać za szczególnie uzasadnione i zezwalające na uznanie lokalizacji za szczególnie uzasadnioną i pozwalającą na zastosowanie art. 39 ust. 3 cyt. ustawy o drogach publicznych i wydanie na nią zezwolenia. Sklep w m. [...] zaopatrywany jest

w energię elektryczną.

[...] S.A Oddział w [...] Rejon Dystrybucji w [...] zie odwołała się od powyższej decyzji. W odwołaniu [...] S.A podniosła przede wszystkim zarzuty względem działania organów administracji orzekających w tej sprawie oraz sposobu prowadzenia tego postępowania, w szczególności w kwestii przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Według strony, organ nie ustalił rzetelnie okoliczności sprawy, dowolnie interpretując fakty i dowody a także ignorując wnioski

i wyjaśnienia składane przez stronę w trakcie prowadzonego postępowania, czym naruszył zasadę określoną w art. 7 Kpa. W ocenie Spółki, sam fakt istnienia słupa linii napowietrznej w poboczu drogi jest wystarczającym powodem uprawniającym do uznania, że zachodzi tu szczególny przypadek, uzasadniający wydanie przedmiotowego pozwolenia. Skarżąca podniosła także, że wyznaczenie tylko jednego dnia, tj. 31.03.2010 r. do zapoznania się z aktami sprawy bez uwzględnienia faktu, że skarżąca jako duża firma działa według określonego harmonogramu - nie spełnia wymogu określonego art. 10 Kpa. Ponadto, odwołująca się wskazała, że fakt istnienia złego stanu technicznego drogi jest powszechnie znany i udokumentowany również przez stronę na zdjęciach, a uznanie opinii biegłych, dotyczącej aktualnego stanu drogi, nie można zaliczyć jako okoliczności decydującej o odmownej wydania zezwolenia. Skarżąca nie zgodziła się z opinią organu, że nie wskazała i nie udowodniła, że zachodzą okoliczności, które zarządca drogi mógłby uznać za szczególnie uzasadnione i zezwalające na uznanie spornej lokalizacji za szczególnie uzasadnioną. Opinia ta opiera się na katalogu spraw wymienionych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który w ocenie skarżącej nie może być zamknięty, co oznacza że każdą sprawę należy traktować indywidualnie. Z kolei argument, że sklep obecnie jest zasilany w energię elektryczną ze względu na dowody ujęte w pismach z dnia [...] r., przemawia za wydaniem zgody na realizację tego zadania. Kierując się dobrem klienta, spółka opracowała nową dokumentację i przebudowała istniejącą sieć, a co za tym idzie poniosła niewspółmiernie wysokie koszty realizacji prostej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r. numer SKO.4121/970/10, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 39 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. Oddział w [...] Rejon Dystrybucji w [...] zie od decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia 1 kwietnia 2010 r.

- utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji podkreślił, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych mają charakter uznaniowy, w związku z czym postępowanie odwoławcze sprowadza się do badania, czy przy wydawaniu decyzji zostały dochowane wszelkie reguły proceduralne związane z jej wydaniem oraz, czy wydana decyzja nie ma znamion dowolności. Przepis ten zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy. Ustawodawca nie sprecyzował jednak, w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach może nastąpić odstąpienie od zasady zabraniającej dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować jej uszkodzenie, niszczenie lub zmniejszenie trwałości albo zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Niewątpliwie ocena tych przypadków należy do zarządcy drogi, to on bowiem jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo ruchu drogowego, chroniąc życie, zdrowie i mienie uczestników tego ruchu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowany został pogląd, iż konstrukcja art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien, ewentualnie, przekonać zarządcę drogi, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 499/08).

Organ wskazał dalej, że wydanie kolejnej decyzji nie zezwalającej na zlokalizowanie przyłącza kablowego do zasilania w energię elektryczną sklepu

w pasie drogowym drogi powiatowej w miejscowości [...] zarządca drogi uzasadnił przede wszystkim tym, iż planowana w miejscu wskazanym przez Spółkę inwestycja będzie stanowiła istotną przeszkodę do realizacji celu, jakim jest remont drogi [...] , co zostało potwierdzone opinią biegłego. Umieszczenie obcego urządzenia w pasie drogowym natomiast będzie uniemożliwiało realizację koniecznych prac remontowych drogi. Konieczność wykonania przebudowy drogi [...] wynika zaś ze zgromadzonych dowodów (wspomniana wyżej opinia biegłego, karta drogi, protokół z wizji lokalnej, wniosek Wójta Gminy Świdwin). Wskazane zaś przez wnioskodawcę w trakcie postępowania względy społeczne, ekonomiczne oraz techniczne dla wykonania przyłącza nie stanowią - w ocenie zarządcy drogi - szczególnych okoliczności umieszczenia obcych urządzeń w pasie drogowym są to bowiem wyłącznie obowiązki operatora systemu energetycznego, a nie zarządcy drogi.

Organ II instancji podkreślił, że organ I instancji wypełniając wskazówki

i zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia 12 lutego 2010 r. wezwał stronę do wykazania i udowodnienia, że lokalizacja wnioskowanego przyłącza kablowego wzdłuż pasa drogowego, spełnia warunki uznania za szczególnie uzasadniony przypadek. Organ ocenił, że wyjaśnienia przedstawione przez wnioskodawcę w pismach z dnia [...] r. sprowadzały się do stwierdzenia, że wszystkie niezbędne informacje i dokumenty były organowi przekazane, mimo to jako uzupełnienie wniosku strona przedłożyła projekt przyłącza kablowego, wykonany na mapie oraz przywołała obowiązujące przepisy prawne obrazujące wymagania stawiane operatorom systemu energetycznego w zakresie dostarczania energii elektrycznej. Następnie wskazał, że organ I instancji przeprowadził dowód z opinii biegłego sporządzonej dnia 28 listopada 2008 r. przez Zespół Konsultantów Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Komunikacji Rzeczpospolitej Polskiej Oddział w [...] , a dotyczącej zlokalizowania w pasie drogowym przyłącza energetycznego. Z opinii wynika, że przedstawiony przez Spółkę projekt przyłącza w ciągu drogi powiatowej Nr 1055Z nie powinien być zaakceptowany do realizacji.

Mając na uwadze treść ww. opinii technicznej, organ odwoławczy uznał za uzasadniony pogląd, iż sporna inwestycja, będzie kolidowała zarówno

z funkcjonalnością drogi jak i potrzebami ruchu drogowego, a zatem brak było podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja jest decyzją dowolną. Ponadto, istnieje techniczna możliwość wykonania przedmiotowego przyłącza wzdłuż pasa drogowego, ale poza jego granicami, a odwołująca się nie wykazała, że zlokalizowanie kabla we wskazanym miejscu, czyli w pasie drogowym jest jedynym możliwym rozwiązaniem.

W ocenie Kolegium, organ I instancji wykazał, że nie jest możliwe przeprowadzenie inwestycji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Zdaniem organu II instancji, wnioski opinii technicznej są spójne i konsekwentne, a analiza przeprowadzona została w sposób fachowy i kompetentny. Natomiast Spółka nie przedstawiła ewentualnego przeciwdowodu w postaci kontropinii. Nie znajduje również potwierdzenia zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienia przez organ I instancji interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania, bowiem organ I instancji zrealizował obowiązek wszechstronnego jej wyjaśnienia i rozważył wszystkie okoliczności sprawy, uwzględniając interes wnioskodawcy.

[...] S.A w Gdańsku Oddział w [...] zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wymagany

w dyspozycji przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych szczególnie uzasadniony przypadek, zezwalający na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz twierdzenie, iż planowana w miejscu wskazanym przez Spółkę inwestycja będzie stanowiła istotną przeszkodę do realizacji celu, jakim jest remont drogi, naruszenie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami przez nieuwzględnienie statusu skarżącej jako podmiotu celu publicznego przy załatwieniu sprawy, naruszenie art. 7 Kpa tj. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez przyjęcie w rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie wyższości interesu społecznego wskazującego na to, iż umieszczenie przyłącza kablowego jako obcego urządzenia

w pasie drogi uniemożliwi realizację koniecznych prac remontowych, nad słusznym interesem obywatela (właściciela sklepu spożywczo - przemysłowego), w interesie którego zamierzano zrealizować przyłącze kablowe do zasilania w energię elektryczną.

Skarżąca spółka podkreśliła w skardze, że nie ubiega się o zezwolenie zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogi urządzeń związanych z działalnością komercyjną, lecz przedmiot działalności spółki ma przymiot celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tak więc skarżąca nie realizuje jedynie interesu indywidualnego przy planowaniu i realizacji przedsięwzięć w sektorze elektroenergetycznym. Przysługujący spółce status podmiotu realizującego cel publiczny winien być wzięty pod uwagę przy załatwieniu sprawy przez organy administracji obu instancji; materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje zaś na to, iż okoliczność ta nie była przedmiotem ich zainteresowania.

Następnie, skarżąca zwróciła uwagę, że materiał dowodowy zgromadzony

w postępowaniu przed organami administracji nie wskazuje na istnienie jakiegokolwiek dowodu na okoliczność remontu drogi oraz wniosku, że inwestycja Spółki polegająca na lokalizacji we wskazany przez siebie sposób przyłącza kablowego w pasie drogi powiatowej będzie kolidowała z funkcjonalnością drogi, jak

i potrzebami ruchu drogowego. Twierdzenie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg

w [...] (z powołaniem się na prośbę Wójta o remont drogi), że droga [...] bez wątpienia wymaga istotnej przebudowy wskazuje na konieczność kwalifikacji remontu przedmiotowej drogi jako zdarzenia przyszłego

i niepewnego, uzależnionego od zaistnienia innych przesłanek, które - czego wykluczyć nie sposób - nie muszą się wcale ziścić. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaakceptowało ww. stanowiska organu I instancji formułując tezę, iż inwestycja będzie kolidowała z potrzebami ruchu drogowego w tym miejscu. W ocenie strony skarżącej, materiał dowodowy sprawy nie pozwala na ukształtowanie tezy o jakimkolwiek zagrożeniu i utrudnieniu ruchu drogowego na skutek przedsięwzięcia planowanego do realizacji przez Spółkę. Skarżąca oświadczyła również, że nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , iż w świetle ustaleń opinii technicznej sporządzonej przez biegłych i wypływających z nich wniosków przedmiotowa inwestycja Spółki będzie kolidowała zarówno z funkcjonalnością drogi, jak

i potrzebami ruchu drogowego w tym specyficznym miejscu. Skarżąca nie podzieliła także poglądu organu II instancji, iż wnioski opinii technicznej są spójne

i konsekwentne, a analiza przeprowadzona została w sposób fachowy i kompetentny.

Skarżąca podtrzymała w skardze stanowisko wyrażone wcześniej w odwołaniu, wedle którego opinia biegłych, wydana w sprawie, stanowi dowód na brak technicznych uwarunkowań, które mogłyby kolidować w realizacji inwestycji polegającej na lokalizacji przyłącza kablowego układanego pod powierzchnią terenu. Istota treści opinii biegłych sprowadza się jedynie do zaleceń skierowanych do zarządcy drogi celem przygotowania i wdrożenia projektu poprawy obecnego złego stanu technicznego drogi poprzez wykonanie wskazanych robót modernizacyjno

- remontowych. Nadto, skarżąca podniosła, że technologia ułożenia przyłącza kablowego, w sposób zaproponowany przez spółkę w toku postępowania przed organem I instancji, została uargumentowana w sposób należyty, przy zachowaniu obowiązujących w tym zakresie standardów. Tym samym nie tylko nie kolidowałaby ona z funkcjonalnością drogi oraz potrzebami ruchu drogowego, ale nie naruszałaby nawet istniejącej wówczas złej nawierzchni asfaltowej jezdni. W proponowanym miejscu lokalizacji przyłącza kablowego istnieje już podziemna infrastruktura techniczna, niezwiązana z potrzebami zarządzania drogami (sieć telefoniczna), na ułożenie której musiała zostać wyrażona zgoda zarządcy drogi. Okoliczności tej nie wziął pod uwagę organ wyższego rzędu.

W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie, naruszona została również zasada określona w art. 7 Kpa, albowiem rozstrzygnięcia organów obu instancji

w przedmiotowej sprawie, wydane zostały z przyjęciem wyższości interesu społecznego (umieszczenie przyłącza kablowego jako obcego urządzenia w pasie drogowym będzie uniemożliwiało realizację koniecznych prac remontowych) nad słusznym interesem obywatela (właściciela sklepu spożywczo - przemysłowego,

w interesie którego zamierzano zrealizować przyłącze kablowe do zasilania w energię elektryczną).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana P. p. s. a.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Orzekając w niniejszej sprawie Sąd był związany oceną prawną zawartą w wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 23 września 2009 r. Sygn. akt II SA/Sz 544/09. Zgodnie z art. 153 P. p. s. a. ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:

1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;

3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych;

4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;

5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów;

6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;

7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;

8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;

9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;

10) wypasania zwierząt gospodarskich;

11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;

12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.

W szczególnie uzasadnionych przypadkach, w myśl ust. 3 powołanego przepisu, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

W wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 901/08 Sąd stwierdził, że decyzja Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia 29 maja 2008 r. zawierała 2 punkty:

- w pkt 1 organ zezwolił na zlokalizowanie poprzecznie do osi jezdni w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] , projektowanego przyłącza kablowego 0,4 kV do zasilania w energię elektryczną sklepu spożywczo-przemysłowego na działce nr [...] , zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu;

- w pkt 2 odmówił wydania zezwolenia na zlokalizowanie wzdłuż osi jezdni w pasie drogowym (w poboczu) opisanej wyżej drogi publicznej, projektowanego przyłącza kablowego.

W sformułowanym dnia 4 czerwca 2008 r. odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. wyraźnie określiła jego zakres podając, że wnosi odwołanie od tej decyzji w zakresie punktu 2, w którym organ odmówił wyrażenia zgody na zlokalizowanie odcinka przyłącza (o długości 6 m) równolegle do osi jezdni w pasie drogowym (karta 24 akt organu II instancji).

W takim stanie rzeczy, skoro decyzja I instancyjna była dla strony częściowo satysfakcjonująca, zezwalając jej na zlokalizowanie przyłącza energetycznego poprzecznie do osi jezdni i strona nie wniosła odwołania w tym zakresie, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie było uprawnione do eliminacji, w drodze decyzji kasacyjnej, orzeczenia organu I instancji w tej części. W przekonaniu Sądu, w sytuacji, gdy orzeczenie organu I instancji obejmuje swym zakresem rozstrzygnięcia, które są przedmiotowo na tyle samodzielne i uregulowane kompletnie, że nadają się do wykonania niezależnie od pozostałych postanowień decyzji, to zakreślenie przez stronę granic odwołania tylko do jednej z części (samodzielnego punktu) decyzji, ogranicza organowi II instancji zakres rozpoznawania sprawy.

Sąd stwierdził także, że nie były przekonujące argumenty Kolegium, iż zlokalizowanie planowanej przez skarżącą inwestycji według przedłożonego projektu kolidowałoby z potrzebami ruchu drogowego. Samo planowanie, w bliżej nieokreślonej przyszłości, modernizacji drogi, która ma nastąpić w zakresie także niedookreślonym, to za mało aby stwierdzić, że wystąpi "kolizja z potrzebami ruchu drogowego" i będzie to "zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego". Sąd nie przesądził zarazem, czy w sprawie rzeczywiście wystąpiły szczególnie uzasadnione przesłanki do zlokalizowania w pasie drogowym przyłącza kablowego i zgodził się, co do zasady, z prezentowanym przez organ I instancji stanowiskiem, że wykazanie tych przesłanek winno leżeć po stronie wnioskodawcy. Ocena takiego stanu rzeczy przez organy nie może natomiast opierać się na dowolnych, nie przystających do konkretnej sprawy motywach.

Istota sporu odnosiła się zatem do kwestii, czy w rozpoznawanej sprawie nastąpił szczególnie uzasadniony przypadek odnoszący się do zlokalizowania w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przedmiot sporu stanowiła natomiast odmowa wyrażenia przez organ I instancji zgody na zlokalizowanie wzdłuż osi jezdni drogi powiatowej nr [...] w pasie drogowym (w poboczu) opisanej wyżej drogi publicznej, projektowanego przyłącza kablowego 0,4 kV do zasilania w energię elektryczną sklepu spożywczo-przemysłowego na działce Nr [...] .

Organ I instancji odmawiając decyzją z dnia 1 kwietnia 2010 r., wydaną po wyroku WSA z dnia 23.09.2009 r., wyrażenia zgody na zlokalizowanie w wzdłuż pasa drogowego przyłącza kablowego uznał, że brak jest przesłanek do uznania, że wnioskowane przyłącze musi być wykonane w pasie drogowym zwłaszcza, że istnieje możliwość poprowadzenia przyłącza poza granicą pasa drogowego. Organ uzasadniając decyzje wskazał nadto, że sklep w miejscowości [...] zaopatrywany jest w energię elektryczną.

Kolegium uznało natomiast, że lokalizacja przyłącza w pasie drogi powiatowej w miejscowości [...] będzie stanowiła istotną przeszkodę w realizacji celu jakim jest remont drogi Jarzębinki-Bełtno i okoliczność ta została potwierdzona w opinii powołanego przez organ I instancji biegłego. Nadto strona nie wykazała w istocie, że umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kablowego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Przedłożenie projektu przyłącza oraz powoływanie się na prawnie usankcjonowane wymagania stawiane operatorom systemu energetycznego uznano za niewystarczające do wydania pozytywnej dla strony decyzji.

Z przytoczonej regulacji art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika zasada, po myśli której zabrania się lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszanie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym, z jednocześnie rygorystycznie sformułowanym od niej wyjątkiem, mianowicie dopuszczającym lokalizację powyższych obiektów "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym, a ponadto będzie uzasadnione. Oznacza to, iż art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych przypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 (wyrok NSA z 2.02.2005r., sygn. akt OSK 1026/04, publ. Lex nr 171170).

Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - jak słusznie zauważył organ - jest oparta na uznaniu administracyjnym, co w konsekwencji oznacza, iż złożenie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia nie wywołuje automatycznie skutku w postaci decyzji zezwalającej na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, lecz że w stosunku do złożonego wniosku może być wydana również decyzja odmawiająca zezwolenia. Innymi słowy, właściwy organ administracji nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku i wystawienia pozytywnej decyzji. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak dowolności. Organ administracji publicznej, aby uniknąć zarzutu, że wydana decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem.

Skoro Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję podziela stanowisko organu, iż na podstawie zastosowanych przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, to w zakresie kompetencji Sądu pozostała ocena tej decyzji pod względem legalności w zakresie przekroczenia lub nieprzekroczenia granic uznania administracyjnego, a także uzasadnienia rozstrzygnięcia dostatecznymi i zindywidualizowanymi przesłankami.

Zdaniem Sądu, ocena przedmiotowej inwestycji mając na względzie treść art. 39 ust. 3 powołanej ustawy, winna być dokonana w realiach miejsca i celu planowanej lokalizacji i takiej ocenie organy poddały planowane przedsięwzięcie. Na poparcie swojego stanowiska zasięgnęły opinii biegłego, który stwierdził brak możliwości lokalizacji przyłącza kablowego wzdłuż drogi powołując się na planowane remonty oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa na drodze.

W tej sprawie należało również zwrócić uwagę na brak akceptacji ze strony skarżącej Spółki propozycji alternatywnego poprowadzenia przyłącza kablowego, poza pasem drogowym. Dla oceny wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" ma również znaczenie fakt zasilenia sklepu spożywczego w energię elektryczną z pominięciem pasa drogowego drogi powiatowej. W tej sprawie – zdaniem Sądu - szczególnie uzasadniony przypadek nie wystąpił, albowiem operator sieci dysponował alternatywnym poprowadzeniem przyłącza kablowego i nie była w tym przypadku wymagana ingerencja w pas drogowy drogi powiatowej, został natomiast osiągnięty cel w postaci zasilenia sklepu spożywczego w Lekowie w energię elektryczną.

W tej sytuacji decyzję o odmowie umieszczenia w pasie drogowym drogi powiatowej [...] przyłącza kablowego ze względu na to, iż nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek do wydania wnioskowanego przez skarżącą zezwolenia, należało ocenić jako zgodną z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że istotnie, na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze względu na przedmiot działalności, Spółka realizuje cel publiczny (art. 6 pkt 2 ustawy).

Przedmiot działalności Spółki określony w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia, które zapadło w niniejszej sprawie, albowiem zakres rozstrzygnięcia wyznaczał art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.