Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 389/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok oraz uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155,  art. 105 par. 1.
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 179a, art. 183 par. 2, art. 145 par.1 pkt 1 lit.c.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2021 r. Sygn. akt II SA/Sz 389/20, II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na rzecz A. M. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną od wyroku z dnia 11 marca 2021 r., III. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] r., znak [...], IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. rzecz strony skarżącej J. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) a także art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] dotyczącą umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] (obecnie działka nr [...] po podziale działki nr [...]), obręb Z., gmina C..

Jak wynika z uzasadnienia opisanego wyżej rozstrzygnięcia Kolegium, Burmistrz Miasta i Gminy C. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] (obecnie działka nr [...] po podziale działki nr [...]), obręb Z., gmina C..

W odwołaniu od tej decyzji J. B. podniósł zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania:

- art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, niezastosowanie się zaleceń SKO w K., nierozpatrzenie zgłoszonego wniosku o zmianę decyzji w sposób merytoryczny i bezpodstawne umorzenie postępowania,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji gdy po stwierdzeniu nieważności poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy złożony wniosek o zmianę decyzji pozostał bez rozpoznania merytorycznego,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań SKO w K. i niewydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, w odniesieniu co do istoty sprawy,

- art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja ostateczna nie może być zmieniona na podstawie zgody strony nabywającej prawo na podstawie decyzji zmienianej, bez zgody innych stron postępowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium wskazało, że ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy C. ustalił na wniosek J. B. warunki zabudowy dla ww. inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej.

Następnie, na wniosek inwestora z dnia 20 stycznia 2017 r. o zmianę powyższej decyzji ostatecznej w części, tj. pkt 2 ppkt c (zwiększenie powierzchni zabudowy z 2 000 m2 do 3 000 m2) oraz dodatkowo o zmianę usytuowania budynku w linii wschód-zachód, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. organ I instancji zmienił ww. decyzję w trybie art. 155 k.p.a. z uwzględnieniem powyższych żądań inwestora. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność powyższej decyzji zmieniającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co jest równoznaczne z wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy, decyzję zmieniającą podjętą na podstawie art. 155 k.p.a. wydano bez zgody stron biorących udział w postępowaniu głównym zakończonym decyzją organu I instancji z dnia 17 grudnia 2015 r.

Kolegium podkreśliło, że w powyższym stanie faktycznym i prawnym, wniosek inwestora z dnia 20 stycznia 2017 r. o zmianę decyzji pierwotnej pozostawał w obiegu prawnym jako nierozpatrzony. Pismem z dnia 28 marca 2019 r. pełnomocnik inwestora wniósł o procedowanie i rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy. Natomiast pełnomocnik W. Ł. będącego stroną w postępowaniu głównym, zakwestionował prawną możliwość procedowania wniosku inwestora.

Organ I instancji ponownie rozpatrując powyższy wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, decyzją z dnia 24 czerwca 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. Podstawą umorzenia postępowania był brak zgody stron postępowania na jej zmianę we wnioskowanym zakresie. Decyzja ta w postępowaniu odwoławczym została przez Kolegium decyzją z dnia [...] października 2019 r. uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało na potrzebę merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. Podstawą umorzenia postępowania był brak zgody strony biorącej udział w postępowaniu pierwotnym na jej zmianę, jak również brak zgody innych stron postępowania we wnioskowanym zakresie.

Organ II instancji wyjaśnił, że do postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego stosuje się przepisy k.p.a., bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera regulacji szczególnych w tym zakresie. I tak art. 155 k.p.a. pozwala organowi administracyjnemu uchylić lub zmienić swoją decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli uzyska na tę czynność zgodę strony, a odpowiednie przepisy szczególne nie będą sprzeciwiać się takiemu uchyleniu lub zmianie. Przepis wymaga także aby za podjęciem takiej czynności przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawa.

Zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że zgoda powinna być wyrażona przez tę stronę, która na mocy decyzji nabyła prawo. Jest także oczywiste, że jeżeli na podstawie jednej decyzji kilka stron uzyska prawo, to te osoby łącznie muszą zgodzić się na zmianę decyzji. Stanowisko powyższe zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowym. Użycie w art. 155 k.p.a. literalnie liczby pojedynczej "strona" nie może być rozumiane w ten sposób, że przepis ten dotyczy takich decyzji, w których jedna strona nabywa prawa, czego zresztą domaga się pełnomocnik skarżącego. Oznacza to, że jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to jakie prawa nabyła każda z tych stron.

W ocenie organu II instancji, w rozpoznawanej sprawie bezsprzeczne jest to, że strony postępowania reprezentowane przez pełnomocnika nie wyraziły zgody na zmianę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] grudnia 2015 r. Niewyrażenie zgody stron postępowania na wnioskowaną zmianę decyzji ostatecznej, co do zasady czyni bezprzedmiotowym badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art 155 k.p.a.

Ustalenia powyższe korespondują z uzasadnieniem decyzji wydanej przez organ I instancji, w której postanowiono o umorzeniu postępowania w całości. Według poglądu zaprezentowanego przez organ I instancji, który Kolegium podzieliło w całości, organ prawidłowo rozstrzygnął w trybie art. 155 k.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] grudnia 2015 r. Nie uzyskał bowiem, jak tego wymaga norma art. 155 k.p.a., stosownej zgody osób posiadających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja ostateczna. Wobec powyższych ustaleń, postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość zaś wymaga umorzenia przez organ I instancji postępowania, zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2020 r. J. B. wniósł skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie:

1) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że organ I instancji słusznie umorzył postępowanie, w sytuacji gdy przedmiot sprawy nadal istnieje, gdyż w aktach sprawy znajduje się nierozpatrzony merytorycznie wniosek inwestora o zmianę decyzji z dnia 17 grudnia 2015 r.;

2) art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady postępowania polegającej na wyjaśnianiu stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a polegający na nienależytym wyjaśnieniu w wydanej decyzji dlaczego organ odmówił wiarygodności odmiennemu poglądowi przedstawianemu w orzecznictwie, zgodnie z którym w tego typu sprawach wymagana jest jedynie zgoda strony nabywającej prawo na podstawie decyzji zmienianej, a więc strony wnioskującej, tj. J. B.;

3) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że organ I instancji słusznie umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż po stwierdzeniu nieważności poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy (z uwagi na błędy proceduralne pozostające poza wpływem skarżącego) oraz uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, złożony wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy pozostał bez rozpoznania, a jego merytoryczne rozpoznanie jest konieczne do zakończenia postępowania legalizacyjnego, w związku z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 255/19, który uchylił w całości decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2018 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazania J. B. rozbiórki budynku suszarniczo-magazynowego z czyszczeniem i sortowaniem nasion wraz z zapleczem socjalno-technicznym i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną w miejscowości Z., a więc budynku, dla którego miała zostać wydana decyzja o zmianie decyzji o warunkach zabudowy;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania powinna zostać uchylona, a sprawa powinna zostać przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania;

5) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niesłuszne uznanie, iż organ I instancji zastosował się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sytuacji gdy organ I instancji nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo że Burmistrz Miasta i Gminy C. powinien rozstrzygnąć wniosek inwestora merytorycznie odnosząc się do istoty sprawy;

6) art. 155 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja z dnia 17 grudnia 2015 r. nie może być zmieniona, gdyż organ przed wydaniem decyzji o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie wymagana była jedynie zgoda strony nabywającej prawo na podstawie decyzji zmienianej, a więc J. B., który z oczywistych względów taką zgodę wyraża. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1904/00 wymóg zgody, o jakim mowa w art. 155 k.p.a. nie dotyczy [...] zgody każdej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz tylko strony, która nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 389/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...] oraz zasądził na rzecz strony skarżącej stosowną kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w realiach tej sprawy brak było podstaw do podjęcia przez organ I instancji rozstrzygnięcia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., a w szczególności twierdzenia – i to przez organy obu instancji, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Obowiązkiem organów było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., od czego organy te bez wątpienia się uchyliły.

W dniu 10 maja 2021 r. skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że wniosek z dnia 20 stycznia 2017 r. może podlegać rozpoznaniu, podczas gdy wniosek ten został już rozpoznany i na jego podstawie wydano decyzję ostateczną, a zatem zachodzi powaga rzeczy osądzonej uniemożliwiająca prowadzenie ponownego postępowania na podstawie tego wniosku,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a., poprzez uznanie, że przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, podczas gdy przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy przepisy szczególne – ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stoją temu na przeszkodzie,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która została zrealizowana, podczas gdy warunki zabudowy można wydać jedynie dla inwestycji przyszłej.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Postanowieniem z dni 17 maja 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę kasacyjną A. M., wskazując, że warunkiem wniesienia takiej skargi jest złożenie jej przez stronę, po uprzednim doręczeniu jej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Sąd zaznaczył, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez osobę, która nie jest stroną postępowania i której nie został doręczony odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. Ponieważ A. M. nie jest uprawniona do złożenia skargi kasacyjnej w myśl art. 173 § 2 p.p.s.a., gdyż nie można jej przypisać statusu strony w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zatem wniesiona przez nią skarga kasacyjna podlega odrzuceniu, jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony.

W zażaleniu na to postanowienie A. M. podniosła zarzut naruszenia art. 178 p.p.s.a. zw. z art. 173 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wymieniona nie jest stroną postępowania i nie przysługuje jej prawo wniesienia skargi kasacyjnej podczas gdy A. M. jest stroną postępowania, a nadto zarzut naruszenia art. 142 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że A. M. nie został doręczony wyrok z dnia 11 marca 2021 r., podczas gdy doręczenie takie nastąpiło na adres kancelarii jej pełnomocnika – adwokata D. J.. Uczestniczka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi ponadto naruszenie art. 142 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 69 p.p.s.a. poprzez błędne doręczenie jej przez ten sąd pism na adres pełnomocnika procesowego, zamiast na jej adres zamieszkania.

Zaznaczyła, że Sąd wydał postanowienie z dnia 17 maja 2021 r. w oparciu o błędne przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 389/20 jest D. J., a nie A. M.. Tymczasem adwokat D. J. był pełnomocnikiem uczestniczki na etapie postępowania administracyjnego i nie jest stroną niniejszego postępowania.

Postanowieniem z 14 czerwca 2021 r. Sąd Administracyjny w S., uznając zażalenie A. M. za oczywiście uzasadnione, w trybie autokontroli uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 17 maja 2021 r. stosownie do art. 195 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że w niniejszej sprawie doręczenia wszelkiej korespondencji kierowanej do A. M. jako uczestniczki postępowania powinny być dokonywane na jej adres domowy zamiast na adres adwokata D. J., który był jej pełnomocnikiem w postępowaniu przed organami administracji I i II instancji. Jak wynika z akt administracyjnych, organy te doręczały swoje rozstrzygnięcia D. J. bez wskazania, że jest on pełnomocnikiem A. M., przy czym do listopada 2018 r., postępowanie toczyło się bez jej udziału. Wymieniona nie została ujęta w wykazie stron postępowania z dnia 3 stycznia 2019 r. (karta 151 akt administracyjnych), przy czym w aktach brak jest jakiegokolwiek uzupełnienia tego wykazu, w tym zwłaszcza ze wskazaniem jej aktualnego adresu. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy traktowały A. M. jako stronę niniejszego postępowania. Ponieważ uczestniczka nie nadesłała pełnomocnictwa do reprezentowania jej przed Sądem przez adwokata D. J., zatem wszelka korespondencja powinna być kierowana na jej adres nie zaś na adres wspomnianego adwokata.

Pismem z dnia 17 września 2021 r. zatytułowanym "ostateczne stanowisko w sprawie", A. M. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

Oprócz argumentów przedstawionych w skardze kasacyjnej, wskazała dodatkowo na nieważność postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie. Powołując się na treść art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zaznaczyła, że nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Sąd uznał za stronę D. J., zaś A. M. została w całości pozbawiona możności obrony swoich praw poprzez całkowite wykluczenie jej z postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przed wydaniem wyroku z dnia 11 marca 2021 r. Powyższe, zdaniem uczestniczki, uzasadnia uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości oraz ponowne rozpoznanie sprawy.

W piśmie z dnia 1 października 2021 r. skarżący J. B. podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze z dnia 9 kwietnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Wskazany przepis umożliwia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu dokonanie autokontroli zaskarżonego wyroku lub postanowienia, od którego przysługuje skarga kasacyjna. Przy czym z woli ustawodawcy, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ponowne rozpoznanie sprawy może nastąpić wówczas, gdy sąd ten uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione lub w razie stwierdzenia przesłanek nieważności.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające autokontrolę. Zachodzi bowiem sytuacja o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

W niniejszej sprawie, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy traktowały A. M. jako stronę postępowania. Co prawda nie została ona ujęta w wykazie stron postępowania z dnia 3 stycznia 2019 r. (karta 151 akt administracyjnych), przy czym w aktach brak jest jakiegokolwiek uzupełnienia tego wykazu, w tym zwłaszcza ze wskazaniem jej aktualnego adresu, jednak nie ulega wątpliwości, że organy doręczały swoje rozstrzygnięcia jej pełnomocnikowi adwokatowi D. J. (bez wskazania, że jest on pełnomocnikiem A. M.).

Ponieważ uczestniczka nie nadesłała pełnomocnictwa do reprezentowania jej przed Sądem przez adwokata D. J., zatem wszelka korespondencja w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie powinna być kierowana na jej adres nie zaś na adres wspomnianego adwokata. Ona też powinna zostać wymieniona w zarządzeniu wstępnym z dnia 26 maja 2020 r. wśród uczestników postępowania nie zaś jej pełnomocnik.

Ponieważ jednak korespondencja błędnie była kierowana do wspomnianego adw. D. J., należało uznać, że strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw.

Powyższego nie zmienia okoliczność, że ostatecznie zapoznała się ona z treścią uzasadnienia wyroku i wniosła w dniu 10 maja 2021 r. skargę kasacyjną od wyroku z dnia 11 marca 2021 r. W trakcie postępowania przed Sądem nie doręczono jej bowiem odpisu skargi ani odpowiedzi na skargę, jak również nie zawiadomiono o terminach wyznaczonych w sprawie posiedzeń niejawnych (celem rozpoznania sprawy w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) jak też nie poinformowano o możliwości przedstawienia dodatkowego stanowiska w sprawie.

Z uwagi na powyższe, Sąd, działając w trybie art. 179a p.p.s.a. (w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), uchylił w punkcie I sentencji wyrok z dnia 11 marca 2021 r. Powyższe nastąpiło po uprzednim zawiadomieniu (prawidłowo umocowanego) pełnomocnika skarżącej o terminie posiedzenia oraz doręczeniu mu odpisu odpowiedzi na skargę i skargi.

Orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego, Sąd mając na uwadze treść art. 179a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt II sentencji zasądził na rzecz A. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną. Sąd uwzględnił przy tym okoliczność, że nieważność postępowania była następstwem błędu Sądu, który nie dostrzegł w porę wadliwego wskazania przez organy w miejsce uczestniczki A. M. – jej pełnomocnika.

Przystępując natomiast do ponownego rozpoznania sprawy, Sąd uznał, że skargę J. B. należy uznać za zasadną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. o umorzeniu postępowania w przedmiocie zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego.

Bezspornym jest przy tym, że Burmistrz Miasta i Gminy C. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. zmienił wskazaną wyżej decyzję z [...] grudnia 2015 r. w ten sposób, że w miejsce maksymalnej powierzchni zabudowy 2000 m2 (dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb Z.) - wskazał 3000 m2. Nie ulega też wątpliwości, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji zmieniającej. Organ ten przyjął, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. dokonana bez zgody chociażby jednej ze stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. Dodał, że wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony, nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ I instancji wydał decyzję zmieniającą bez uprzedniego zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. jak również nie doręczył tym stronom decyzji zmieniającej.

Pomiędzy stronami sporne jest natomiast, czy w tym wypadku możliwe było umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Zdaniem skarżącego J. B. umorzenie postępowania jest niedopuszczalne bowiem przedmiot sprawy nadal istnieje. Po stwierdzeniu nieważności poprzednio wydanej decyzji (zmieniającej), wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy pozostał bowiem bez rozpoznania.

Natomiast w ocenie Kolegium, skoro zmiana decyzji ostatecznej wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją i strony takiej zgody nie udzieliły to powyższa okoliczność czyni bezprzedmiotowym badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 k.p.a.

Z kolei uczestniczka A. M. uważa, że wniosek skarżącego został już rozpoznany i na jego podstawie wydano decyzję ostateczną wobec czego zachodzi w tym wypadku powaga rzeczy osądzonej, uniemożliwiająca prowadzenie ponownego postępowania na podstawie tego wniosku.

Zdaniem uczestniczki, decyzja o warunkach zabudowy w ogóle nie może być zmieniana w trybie art. 155 k.p.a. a przy tym nie jest też możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która została zrealizowana. Dodatkowo, wniosek J. B. z dnia 20 stycznia 2017 r. nie spełnia żadnych wymogów formalnych określonych w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (m.in. nie zawiera określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko) wobec czego nie może być merytorycznie rozpoznawany.

W ocenie Sądu, za trafny należy uznać pogląd skarżącego, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania bowiem jego wniosek z 20 stycznia 2017 r. o zmianę decyzji z dnia 17 grudnia 2015 r. nie został rozpoznany.

Odnosząc się do argumentacji uczestniczki, zaznaczyć należy, że kwestia dotycząca możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisu 155 k.p.a. nie jest jednoznacznie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prezentowany jest bowiem pogląd o niedopuszczalności złożenia wniosku o zmianę takiej decyzji na podstawie artykułu 155 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 559/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej zaś strony wskazuje się, że zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest co do zasady dopuszczalna (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 432/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) i jest to pogląd dominujący aktualnie w orzecznictwie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko akceptujące tryb z art. 155 k.p.a. w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe nie oznacza przy tym, że w niniejszej sprawie organ winien takiej zmiany dokonać, a jedynie to, że powinien merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego z dnia 20 stycznia 2017 r. (oczywiście po sprawdzeniu, czy spełnia on wymogi formalne). Inaczej rzecz ujmując, powinien albo odmówić zmiany – jeżeli nie zostały spełnione przesłanki z art. 155 k.p.a. albo zmienić decyzję – jeżeli stwierdzi ich spełnienie.

Jak już wspomniano, organy orzekające w sprawie uznały, że art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji, na zmianę której nie wyraziły zgody wszystkie osoby posiadające przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja ostateczna. Z tej okoliczności organy wywiodły, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe, ponieważ brak jest przedmiotu postępowania.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie procesowe polegające na umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ma charakter formalny. Bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie oznacza brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie obowiązujących przepisów prawa o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonej w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego.

Stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio).

Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Istota tego postępowania sprowadza się natomiast do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie tzn., czy na mocy decyzji ostatecznej strona nabyła prawo, czy wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Wobec powyższego, możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, mocą której strona nabyła prawo zachodzi wówczas gdy strona wyrazi zgodę na taką zmianę lub uchylenie decyzji, o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, a jednocześnie za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uchyliły się od zbadania i rzetelnej oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy zachodzą wszystkie przedstawione wyżej przesłanki, warunkujące uchylenie lub zmianę decyzji Burmistrza w trybie art. 155 k.p.a.

Kolegium – wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - skoncentrowało się na zagadnieniu dopuszczalności zastosowania wskazanego trybu, pomijając całkowicie kwestię wspomnianych wyżej przesłanek.

Tymczasem w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do podjęcia przez organ I instancji rozstrzygnięcia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., a w szczególności twierdzenia i to przez organy obu instancji, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wbrew poglądowi uczestniczki, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. (stwierdzające nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r.) nie stanowi załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. Wspomnianą decyzją Kolegium, wyeliminowana została z obiegu prawnego decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia tego wniosku, a zatem – jak słusznie wskazuje skarżący – jego wniosek nadal wymaga rozpoznania. Z treści chociażby samej decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2018 r. wynika, że została ona wydana po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] stycznia 2017 r., nie zaś w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r.

Nie kwestionując poglądu wyrażonego zarówno przez organy jak i uczestniczkę postępowania, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody wszystkich stron postępowania, należy podkreślić, że ewentualny brak takiej zgody nie daje podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Zgoda stron na zmianę decyzji jest jedną z przesłanek niezbędnych do wydania decyzji na podstawie tego przepisu, a jej brak może być podstawą do odmowy zmiany decyzji, jednak nie do umorzenia postępowania. W tej mierze Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów wyrażonych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 1995 r., jak również NSA oz. w Katowicach z 10 stycznia 1984 r. (na które powołuje się organ), zgodnie z którymi brak przesłanek do zastosowania art. 155 k.p.a. powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że uzasadnienia tych rozstrzygnięć nie są dostępne wobec czego nie sposób stwierdzić w jakim stanie faktycznym zapadły wymienione wyroki. Jednocześnie należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Najwyższego przedstawionym w uzasadnieniu (przywołanego przez organ) wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1986 r. (sygn. akt III AZP 13/86), w myśl którego, odmowne załatwienie wniosku strony o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. następuje w formie decyzji. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że cytowany wyrok wydany został po rozpoznaniu wniosku Ministra Sprawiedliwości z 26 lipca 1986 r. o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne: "czy odmowa uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. następuje w drodze decyzji czy w formie zawiadomienia stosownie do przepisu art. 238 § 1 k.p.a.". Nie wynika z niego natomiast, że właściwym rozstrzygnięciem w omawianym wypadku miałoby być umorzenie postępowania.

Obowiązkiem organów było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. - od czego organy obu instancji bez wątpienia się uchyliły.

Stwierdzone naruszenie art. 105 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i musiało skutkować usunięciem zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku. Przede wszystkim zaś rozpoznając wniosek skarżącego (po sprawdzeniu czy nie zawiera braków formalnych) wypowiedzą się jednoznacznie, czy w realiach tej sprawy spełnione zostały przesłanki do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a., a następnie wydadzą w tym zakresie rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym, odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono (w pkt IV sentencji) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, na które niniejsza sprawa została skierowana na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 lutego 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374