Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1568/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 113 par. 2, art. 123
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 30 września 2021 r. nr WINB-WOA.7722.186.2021.KS w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w sprawie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (PINB) postanowieniem z dnia 29 lipca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 113 § 2, art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 dalej "k.p.a.") odmówił wyjaśnienia, na żądanie M. P. (inwestor, skarżący), wątpliwości co do treści decyzji nr [...] PINB z dnia 18 maja 2018 r., wydanej w trybie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej "P.b"), zmienionej decyzjami PINB nr [...] z dnia 14 marca 2019 r. i nr [...] z dnia 4 czerwca 2019 r., w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia 18 maja 2018 r., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. , PINB nałożył na inwestora, obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 30 listopada 2018 r., projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, przebudowy oraz zmiany konstrukcji dachu budynku mieszkalnego dwulokalowego położonego w P. przy ul. [...] nr [...] na działce nr [...] wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnym na dzień opracowania projektu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z powyższych względów polecono uprawnionemu projektantowi, aby w projekcie budowlanym zamiennym wskazał, w uzgodnieniu z inwestorem takie rozwiązania, które zapewnią spełnienie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie oraz wymogów warunków technicznych.

W trakcie postępowania, po rozpatrzeniu wniosków inwestora - działającego przez pełnomocnika – radcy prawnego K. S., w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 18 maja 2018 r. w części dotyczącej terminu wykonania powyższego obowiązku i uzyskaniu zgód stron postępowania na powyższą zmianę. PINB dwukrotnie zmienił wskazaną powyżej decyzję, w żądanym zakresie, zakreślając nowe terminy wykonania nałożonego obowiązku tj. decyzją nr [...] z dnia 14 marca 2019 r., na dzień 31 marca 2019 r. i następnie decyzją nr [...] z dnia 4 czerwca 2019 r., na dzień 31 grudnia 2019 r.

Trzeci wniosek inwestora z dnia 30 grudnia 2019 r. został rozpatrzony decyzją nr [...] z dnia 8 czerwca 2020 r., którą odmówiono ponownej zmiany decyzji nr [...]. Decyzja nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) z dnia 4 listopada 2020r. nr WINB-W0A.7721.287.2020.KS.

PINB pismem z dnia 5 maja 2021 r. przekazał pełnomocnikowi inwestora akta sprawy wskazując, iż ma on prawo wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. Dodatkowo poinformował, że odrębnymi postępowaniami objęto wnioski inwestora w przedmiocie decyzji wydanej w sprawie.

Następnie wnioskiem z dnia 7 czerwca 2021 r. inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. zwrócił się do PINB o wyjaśnienie treści decyzji nr [...] poprzez wskazanie czy jest on zobowiązany do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w zakresie szczegółowo opisanym we wskazanej decyzji, w myśl treści art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji czy też projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno - budowlanego zamiennego w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w brzmieniu aktualnie obowiązującym i czy w przedkładanym projekcie zamiennym uwzględnić przepis art. 36a ust. 5 P.b. w brzmieniu aktualnie obowiązującym.

Pismem z dnia 24 czerwca 2021 r. PINB udzielił odpowiedzi na wniosek inwestora w formie szerszej niż przewidzianej przepisem art. 113 § 2 k.p.a.

W zażaleniu na pismo z dnia 24 czerwca 2021 r. skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 113 § 2 k.p.a., art. 113 § 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Zdaniem skarżącego PINB nie wyjaśnił wątpliwości w drodze postanowienia, nie pouczył o możliwości wniesienia zażalenia oraz nie wyjaśnił zgłoszonych przez skarżącego wątpliwości.

Wobec powyższego PINB postanowieniem nr [...] udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego biorąc pod uwagę przepis art. 113 § 2 k.p.a. i stwierdził, że wyjaśnienie wątpliwości w oparciu o wskazany przepis nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Stwierdził, że za niedopuszczalne uznać też należy wkraczanie w kwestie zastrzeżone dla trybu uzupełnienia, sprostowania, czy też zmiany decyzji. PINB wyjaśnił, że sentencja wskazanej decyzji jest jasna i czytelna, jak również zgodna ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. PINB podkreślił, że skarżący w terminie zakreślonym ww. decyzją i następnie zmienianym na jego wniosek nie wnosił o wyjaśnienie treści wydanej decyzji. Wniosek w tym przedmiocie wpłynął po upływie terminu zakreślonego na wykonanie nałożonych obowiązków.

W zażaleniu na postanowienie PINB skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a poprzez rozstrzygnięcie zaskarżonym postanowieniem sprawy poprzednio rozstrzygniętej postanowieniem z dnia 24 czerwca 2021 r.; art. 113 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja nr [...] nie wymaga wyjaśnienia, pomimo iż sam organ I instancji w rozstrzygnięciu z dnia 24 czerwca 2021 r. oraz w piśmie przewodnim z dnia 29 lipca 2021 r. potwierdził istnienie wątpliwości; naruszenie art. 113 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż upływ terminu na wykonanie nałożonego obowiązku wyklucza możliwość wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji; naruszenie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez całkowicie bezzasadne wydanie dwóch odmiennych rozstrzygnięć na przestrzeni 1 miesiąca, pomimo tożsamego stanu faktycznego oraz prawnego; art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez nieprzedstawienie skarżącemu posiadanych przez PINB "dodatkowych analiz" wpływu nowelizacji Prawa budowlanego na sposób oraz zakres nałożonego decyzją nr [...] obowiązku. Wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] z 29 lipca 2021 r. w całości. W uzasadnieniu argumentował, że pismo PINB z dnia 24 czerwca 2021 r. należy traktować jako postanowienie, a zatem wydając postanowienia nr [...] PINB podjął rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie jest także błędne merytorycznie, a PINB mylnie przyjął, że upływ terminu na wykonanie nałożonego obowiązku wyklucza możliwość wyjaśnienia jej treści. W ocenie skarżącego decyzja nr [...] wymaga wyjaśnienia, a PINB nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie swego stanowiska, że decyzja nr [...] jest jasna i czytelna.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na postanowienie PINB przez skarżącego ŚWINB postanowieniem z dnia 30 września 2021 r. nr WINB-WOA.7722.186.2021.KS utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania według chronologii zdarzeń.

Po dokonaniu analizy zgromadzonych akt sprawy oraz zapoznaniu się z zarzutami i twierdzeniami zawartymi w zażaleniu ŚWINB w pierwszej kolejności wskazał, że jego zdaniem wniesiony przez skarżącego środek zaskarżenia na postanowienie nr [...] z 29 lipca 2021 r., powinien zostać rozpoznany jako zażalenie na wskazane postanowienie, nie zaś jako wniosek o stwierdzenie jego nieważności. ŚWINB przyjął korzystniejszą dla skarżącego wykładnię treści wniesionego przez niego środka odwoławczego od postanowienia i postanowił rozpoznać tenże środek jako pismo inicjujące postępowanie odwoławcze, nie zaś postępowanie nadzwyczajne w niniejszej sprawie.

Dalej przytoczył treść art. 124 k.p.a. i stwierdził, że pismo PINB z dnia 24 czerwca 2021 r. nie zawiera wszystkich elementów postanowienia wymienionych w tym przepisie, niemniej zawiera wszystkie elementy konieczne postanowienia, które stanowią o tym, że przedmiotowe pismo można uznać za postanowienie wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W konsekwencji powyższego przedmiotowe pismo należało zakwalifikować jako postanowienie, na które zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami przysługiwało zażalenie.

ŚWINB zauważył, że ani postanowienie z 24 czerwca 2021 r., ani postanowienie rozpoznawane w niniejszym postępowaniu nie stały się ostateczne. Wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku. z art. 126 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszym postępowaniu. Z uwagi bowiem na okoliczność, iż postanowienie z 24 czerwca 2021 r. nie ma charakteru rozstrzygnięcia ostatecznego, w niniejszej sprawie nie zaszła tzw. res iudicata.

Jednocześnie z uwagi na okoliczność, iż postanowienie nr [...] z 29 lipca 2021 r., PINB zawiera pełniejsze uzasadnienie stanowiska PINB w niniejszej sprawie i zawiera wszystkie elementy postanowienia, o których mowa wart. 124 k.p.a., ŚWINB postanowił w pierwszej kolejności rozpoznać zażalenie na postanowienie z 29 lipca 2021 r., celem pełnego rozważenia stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Wyjaśnił, że podstawą wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowi art. 113 k.p.a Wskazał, że w postępowaniu opartym na art. 113 § 2 k.p.a. nie dochodzi do ustalenia nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron. ŚWINB stwierdziła, że zaskarżone rozstrzygnięcie PINB jest prawidłowe. Przedmiotowa decyzja jest bowiem jasna i pełnomocnik skarżącego nie ma wątpliwości co do samej jej treści , co wynika z treści pism procesowych składanych w toku niniejszego postępowania, a jedynie ma wątpliwości co do wykładni przepisów Prawa budowlanego, które w międzyczasie uległy nowelizacji, a częściowo znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy. Oznacza to, że pełnomocnik skarżącego w istocie wniósł o wydanie opinii prawnej przez PINB w zakresie stosowania obecnych przepisów Prawa budowlanego na gruncie postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed 19 wrześniem 2020 r., co nie mieści się w dyspozycji art. 113 k.p.a. Zdaniem ŚWINB PINB zasadnie odmówił zatem postanowieniem udzielenia wyjaśnień w ww. zakresie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił naruszenie art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonym postanowieniem w mocy postanowienia PINB w P. nr [...] z dnia 29 lipca 2021 r., pomimo że sprawa załatwiona tymże postanowieniem pozostaje rozstrzygnięta postanowieniem PINB z dnia 24 czerwca 2021 r.; art. 113 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja nr [...] nie wymaga wyjaśnienia, pomimo iż sam organ I instancji w rozstrzygnięciu z dnia 24 czerwca 2021 r. oraz piśmie przewodnim z dnia 29 lipca 2021 r. potwierdził istnienie wątpliwości; art. 113 §1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż upływ terminu na wykonanie nałożonego obowiązku wyklucza możliwość wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji; art. 8 §1 i § 2 k.p.a. oraz art. 11 k.pa. poprzez akceptację w zaskarżonej decyzji ŚWINB faktu, iż PINB całkowicie bezzasadnie wydał dwa odmienne rozstrzygnięcia na przestrzeni 1 miesiąca, pomimo tożsamego stanu faktycznego oraz prawnego; art. 7 k.p.a., art. 8 ust. 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez akceptację w zaskarżonej decyzji ŚWINB faktu, iż PINB nie przedstawił skarżącemu posiadanych przez siebie "dodatkowych analiz" wpływu nowelizacji Prawa budowlanego na sposób oraz zakres nałożonego decyzją nr [...] obowiązku. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia ŚWINB oraz poprzedzającego ją postanowienia PINB i umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie; oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W ocenie skarżącego niezależnie od przyjętego przez PINB nazewnictwa (lub też jego braku) pismo z dnia 24 czerwca 2021 r. należy traktować jako postanowienie. Stanowiło ono bowiem przejaw władczego działania organu, które rozstrzygało wniosek złożony w dniu 7 czerwca 2021 r. Wydając postanowienie nr [...] PINB podjął działanie w sprawie już rozstrzygniętej, naruszając tym samym art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Ponadto PINB sporne postanowienie wydał dopiero w reakcji na otrzymanie zażalenia skarżącego z dnia 23 lipca 2021 r., niejako próbując konwalidować naruszenia prawa w nim opisane. Ponadto PINB pomimo braku jakichkolwiek zmian w stanie faktycznym lub prawnym uznał odmiennie niż zaledwie miesiąc wcześniej, że decyzja nr [...] nie wymaga wyjaśnienia. W ocenie skarżącego tego rodzaju działanie stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad prawa administracyjnego, tj. stania na straży na praworządności, pogłębiania zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej oraz zasady przekonywania. Zdaniem skarżącego konsekwencją wskazanych uchybień winno być stwierdzenie przez ŚWINB nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia, względnie jego uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego, a następnie merytoryczne rozpoznanie zażalenia skarżącego na pierwotnie wydane (i pozostające w obrocie prawnym) postanowienie PINB z dnia 24 czerwca 2021 r.

Niezależnie od powyższego skarżący kwestionuje również merytoryczny aspekt obu ww. postanowień. PINB, a w ślad za nim również i ŚWINB błędnie przyjęli bowiem, iż upływ terminu na wykonanie nałożonego obowiązku wyklucza możliwość wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji. Tymczasem brak w jakichkolwiek przepisach (a także w orzecznictwie lub doktrynie) jakiejkolwiek podstawy do formułowania takiej opinii. Podniósł, iż wbrew twierdzeniom organów decyzja nr [...] nie jest jasna dla pełnomocnika skarżącego oraz samego skarżącego i jako taka wymaga wyjaśnienia. Skarżący w tym zakresie w pełni podtrzymuje stanowisko przedstawione we wniosku z dnia 7 czerwca 2021 r. oraz zażaleniu z dnia 23 lipca 2021 r.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329, ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszonym, m.in. wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie przywołanych przepisów Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie ŚWINB z dnia 30 września 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB o odmowie wyjaśnienia skarżącemu, wątpliwości co do treści decyzji nr [...] PINB z dnia 18 maja 2018 r., wydanej w trybie art.51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej "P.b"), zmienionej decyzjami PINB nr [...] z dnia 14 marca 2019 r. i nr [...] z dnia 4 czerwca 2019 r., w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez ŚWINB art. 156 §1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej "k.p.a). w związku z art. 126 k.p.a. zauważyć należy, że zgodnie z powołanym art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy. Mając na uwadze pismo PINB z dnia 24 czerwca 2021 r., oraz postanowienie tego organu z dnia 29 lipca 2021 r. zauważyć należy, że pismo z dnia 24 czerwca 2021 r. w istocie wykracza poza zakres art. 113 k.p.a. i , jak zasadnie wskazał ŚWINB, nie jest to rozstrzygnięcie ostatecznie. Tym samym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. jest w sposób oczywisty bezzasadny i jako taki nie mógł być uwzględniony.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przez ŚWINB art. 113 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach.

W stanie faktycznym sprawy skarżący wnosił o wyjaśnienie treści decyzji nr [...] w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości, co do treści decyzji. Kontrolowane postanowienia zapadły również na podstawie art. 113 § 2 k.p.a.,

W tym miejscu podkreślić należy, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Określony przepisem art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu jest więc ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003r., sygn. akt I SA 1283/01, wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008r., sygn. akt II FSK 594/07, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008r., sygn. akt II GSK 211/08, CBOSA).

Mimo, że zasady te dotyczą postępowania administracyjnego, to ze względu na fakt, że kontrola sądowoadministracyjna polega na ocenie legalności stosowania przez organy administracji mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, zasady te będą miały bezpośrednie przełożenie na zakres czynności i rozumowań, które mogą być udziałem sądu administracyjnego kontrolującego legalność postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Będą one przy tym podlegać modyfikacji ze względu na zakres kontroli sądowoadministracyjnej, która obejmuje zarówno pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze postępowanie administracyjne. Skutkuje to tym, że dokonując kontroli legalności wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. postanowienia sąd administracyjny pierwszej instancji jako dowody w sprawie traktować może jedynie treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie, treść postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. przez organ administracji I instancji oraz treść postanowienia organu odwoławczego.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów obu instancji - które znajduje potwierdzenie w bogatym i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych - że celem tej regulacji jest wyłącznie usunięcie niejasności, czy wątpliwości w zakresie treści decyzji. Oczywiste jest zatem, że jeżeli decyzja takich cech nie wykazuje, to nie znajduje zastosowania ww. przepis. Ponadto, wyjaśnienie wątpliwości nie może stanowić podstawy do nowej oceny stanu faktycznego, prawnego, lub wprowadzać zmiany w merytorycznej treści rozstrzygnięcia, jak i nie może być z nim sprzeczne. Omawiany tryb jedynie wyjaśnia sens decyzji. Tym samym strona, która nie zaskarżyła decyzji nie może zastąpić tej czynności w postępowaniu prowadzonym w oparciu art. 113 § 2 k.p.a. Ustalenia faktyczne, nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być kwestionowane w trybie odwoławczym, bądź też w trybie nadzoru. W konsekwencji organ wyda postanowienie negatywne dla stron, które na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. domagają się, takiego wyjaśnienia treści decyzji, które jest dla nich bardziej korzystne.

Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Obowiązku wyjaśnienia treści przedmiotowej decyzji skarżący upatrywał bowiem w tym, jak interpretować przepisy Prawa budowlanego wobec jego nowelizacji w ustawie z dnia 13 lutego 2020 r o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), którego postanowienia weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. wobec treści decyzji PINB z dnia 18 maja 2018 r. nr [...].

Nie można uznać argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności co do nie przedstawienia skarżącemu dodatkowych analiz wpływu nowelizacji prawa budowlanego na sposób oraz zakres obowiązku nałożonego decyzją nr [...]. Sąd wskazuje, że procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet rzeczywiste uchybienie pewnym wartościom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 6/16). W niniejszej sprawie już analiza okoliczności niekwestionowanych, w tym wynikających z dokumentów pozwala uznać słuszność zaskarżonego postanowienia.

Stwierdzenie skarżącego, że doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. nie zostało w przekonywujący sposób uzasadnione, co dotyczy również zarzutów naruszenia innych przepisów, mających uzasadnić uwzględnienie skargi. Z powyższych powodów brak było podstaw, by uznać skuteczność argumentacji skargi w tym zakresie.

Skoro wszystkie zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a kontrola przeprowadzona z urzędu nie wykazała uchybień przepisom prawa materialnego ani przepisom postępowania - skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.