Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 260/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 799/15 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi J. D. na uchwałę Rady Gminy Kowale Oleckie z dnia [...] listopada 20145 r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 799/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę J. D. (dalej jako skarżąca) na uchwałę Rady Gminy Kowale Oleckie z dnia [...] listopada 20145 r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Sąd wskazał, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Następnie badając formalną dopuszczalność skargi Sąd zwrócił uwagę, że w myśl art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, powyższe wymogi zostały w niniejszej sprawie dochowane. Skarga została bowiem poprzedzona przez skarżącą wezwaniem z dnia [...] maja 2015 r., skierowanym do Rady Gminy Kowale Oleckie, a wezwany organ w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania nie udzielił na nie odpowiedzi. Skargę wniesiono zaś w dniu [...] lipca 2015 r. – za pośrednictwem Rady Gminy Kowale Oleckie.

W dalszej części uzasadnienia Sąd skoncentrował uwagę na ustaleniu czy skarżąca wnosząc skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi w tym trybie. Przepis powyższy stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd zauważył, że w świetle tego przepisu, przesłanką do merytorycznej oceny przez sąd zaskarżonego aktu jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego skarżącemu. Strona skarżąca musi się zatem wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem któregoś z nich. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana sytuacji prawnej skarżącego.

Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem zaskarżonej do Sądu uchwały jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kowale Oleckie. Uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego, wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i - co do zasady - nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

Sąd stwierdził, że z tych względów, postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej i sytuacje takie należą do niezwykle rzadkich. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza do uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego, bowiem tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności nieruchomości. Zdaniem Sądu, ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać przeniesione bezpośrednio ze studium do planu miejscowego, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu, z uwzględnieniem miejscowych warunków i precyzyjnym określeniu granic obszarów.

Sąd uznał, że studium nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy, pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Sąd przyjął, że inne, niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy, jedynie mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w każdej sytuacji.

Dokonując analizy przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że studium nie narusza interesu prawnego skarżącej, w odniesieniu bowiem do działki, stanowiącej jej własność, uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, co potwierdziła sama skarżąca na rozprawie, a także stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości Gminy oraz stan prawny gruntów.

W ocenie Sądu nie istniały przesłanki do wywiedzenia bezpośredniego ograniczenia uprawnień skarżącej z postanowień studium, które w swej ogólności przy określaniu przeznaczenia wyznaczonego obszaru mogą jedynie świadczyć o woli organu planistycznego do zaoferowania potencjalnym inwestorom obszarów dla rozmieszczenia elektrowni wiatrowych. Zdaniem Sądu, powoływany przez skarżącą zapis studium nie może świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności, a tylko takie mogą stać się przesłanką do kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały.

Sąd wskazał, że nie bada naruszeń procedury, czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami studium, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Wobec braku spełnienia warunku, określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd odrzucił skargę, zgodnie z postanowieniami art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca zaskarżając je w całości. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż zapisy uchwały Rady Gminy Kowale Oleckie z dnia [...] listopada 20145 r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. nie mogą świadczyć o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, w szczególności w związku z uznaniem przez WSA w Olsztynie co do zasady, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać takiego interesu, a mogą go naruszać co najwyżej dopiero postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zdaniem skarżącej, Sąd błędnie uznał, że jej interes prawny nie został naruszony, albowiem w studium, w odniesieniu do działki stanowiącej jej własność uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, przy pominięciu okoliczności, iż na uprawnienia właścicielskie skarżącej wobec jej nieruchomości bezpośredni wpływ ma przeznaczenie i zagospodarowanie terenu na działkach sąsiednich.

W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Wystąpiono także o zasądzenie kosztów postępowania w obydwu instancjach wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca stoi na stanowisku, że jej interes prawny został naruszony przez przedmiotową uchwałę i zostało to wykazane w skardze i postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Błędem było twierdzenie Sądu, że studium co do zasady jedynie w wyjątkowych sytuacjach może naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej, a w odniesieniu do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości lub ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości skutki może wywoływać co najwyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca dowodzi, że co do zasady możliwe jest złożenie skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skoro z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to, w ocenie skarżącej, zasadne jest twierdzenie, iż uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny danego podmiotu. Zatem prawnie dopuszczalne jest wniesienie skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę w przedmiocie studium. Skarżąca podnosi, że zawarte w studium ustalenia mogą, co do zasady, ingerować w prawa i obowiązki danego podmiotu, w tym wpływać na zakres korzystania przez ten podmiot z nieruchomości. Zakwestionowanie takiej możliwości przez Sąd i uznanie, że dopiero postanowienia miejscowego planu mogą kształtować lub ograniczać korzystanie z prawa własności skarżąca uważa za błędne zwłaszcza, że sąd nie uwzględnił wpływu studium na późniejszy miejscowy plan, który bez wątpienia jest wpływem podstawowym i bezpośrednim.

Z punktu wiedzenia kształtowania zakresu uprawnień właścicielskich skarżącej względem jej nieruchomości studium, którego postanowienia przekładają się na treść planu miejscowego, powinno być traktowane tak samo jak ten plan. Okoliczność, że studium w przeciwieństwie do planu nie jest aktem prawa miejscowego nie może dyskwalifikować lub osłabiać w relacji do planu miejscowego istoty wpływu postanowień studium na uprawnienia właścicielskie. Skoro ustawodawca przewidział możliwość zaskarżenia aktów prawa miejscowego i innych niż akty prawa miejscowego aktów jednostek samorządu terytorialnego, to świadczy to, zdaniem skarżącej o możliwości naruszenia interesu prawnego przez obydwa typy aktów. Wpływ planu oraz studium na możliwość realizacji uprawnień właścicielskich odnośnie do nieruchomości jest ostatecznie taki sam.

Skarżąca podniosła, że Sąd błędnie przyjął, iż negatywnie na interes prawny skarżącej jako właścicielki nieruchomości mogła by wpłynąć jedynie uchwała w przedmiocie studium zmieniająca dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie tej właśnie nieruchomości. Ustalenie to jest nieprawidłowe bowiem w ocenie skarżącej na jej interes prawny związany z prawem własności nieruchomości wpływa również i to znacząco przeznaczenie i zagospodarowanie działek sąsiednich. Zgodnie ze studium w strefach F1, F2 i G przewidywana jest możliwość umiejscowienia farm wiatrowych, co oznacza, że możliwość zainstalowania farm wiatrowych przewidziano w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca zamieszkania skarżącej, albowiem znajduje się ono bezpośrednio obok strefy F1.

Skarżąca uważa, że skoro ustawodawca w art. 144 K.c. uznał, że oddziaływanie na grunt sąsiedni nie jest obojętne, to nie można, jak to uczynił Sąd, przyjąć, iż wpływ przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej pozostaje poza prawnym wymiarem interesu skarżącej. Skarżąca wskazała, że istota naruszenia jej interesu prawnego poprzez zainstalowanie na nieruchomościach sąsiednich farm wiatrowych, oraz przykładowego naruszenia jej interesu w ramach dyspozycji art. 144 K.c. jest taka sama - polega na zakłócaniu korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Mając na uwadze treść art. 144 K.c. skarżąca podkreśliła negatywny wpływ farm wiatrowych na korzystanie z nieruchomości. Uznała, że są to zakłócenia z korzystania nieruchomości skarżącej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wskazała, że nabyła nieruchomość z uwagi na unikatowe walory krajobrazowe i przyrodnicze oraz na możliwość wykorzystanie nieruchomości na cele hodowlane, co należy uznać za społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości skarżącej. Instalacja farm zakłóci korzystanie z nieruchomości w ww. aspektach (unicestwienie ładu przyrodniczego i krajobrazowego, negatywny wpływ na wyniki produkcyjne i zdrowie zwierząt).

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 14 grudnia 2015 r. dotyczące usunięcia braku formalnego skargi kasacyjnej przez zgłoszenie wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie albo złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy skarżąca wystąpiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Podniesiono, że nie wykazanie naruszenia interesu prawnego - bezpośredniego, rzeczywistego i aktualnego w dacie wnoszenia skargi, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną skarżącego, prowadzić musi do odrzucenia skargi na uchwałę. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Postanowienia studium są bowiem kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też - co do zasady - bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego, które byłoby bezpośrednie, realne i aktualne. Ustalenia studium co do obszaru F1 i F2 sąsiadującego z nieruchomością skarżącej przewidują przeznaczenie rolne oraz rolne i częściowo objęte reżimem korytarza ekologicznego dla obszaru G. Dopiero wskazana funkcja uzupełniająca dla ww. obszarów dopuszcza obok przeznaczenia rolnego także przeznaczenie mieszkaniowe, drobnych usług, infrastruktury oraz energetyki odnawialnej (str. 61 i 68-70 studium). Przedmiotowe zapisy stwarzają jedynie możliwość naruszenia jej interesu, co jest niewystarczające dla ich zaskarżenia. Przywołane zapisy studium nie naruszają interesu skarżącej w sposób bezpośredni i realny. Skarżąca może nadal korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Studium nie wywołuje takich samych skutków prawnych co plan miejscowy. Nie tworzy żadnych konkretnych uprawnień oraz ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości zostały objęte zakresem studium. Studium zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego do potrzeb danej gminy. Ingerencja w sferę praw właścicielskich następuje dopiero na etapie decyzji lokalizacyjnej lub ustalającej warunki zabudowy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium nie wpływa na możliwość korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności, choć może w przyszłości rodzić pewne ograniczenia z uwagi i w ramach władztwa planistycznego gminy. Powyższe nie może jednak stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia prawa bądź uprawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Z uwagi na wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi, które to postanowienie kończy postępowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie uznania wynikającego z art. 182 § 1 P.p.s.a. przyjął, że wystarczające będzie rozpoznanie tej skargi na posiedzeniu niejawnym bowiem przedmiot sprawy nie uzasadnia przeprowadzenia rozprawy.

W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy skarżąca wnosząc skargę na uchwałę Rady Gminy Kowale Oleckie z dnia [...] listopada 20145 r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. wykazała naruszenie interesu prawnego, który jest konieczny do rozpoznania powyższej skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W przeciwnym wypadku Sąd powinien stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. odrzucić skargę.

Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz argumentacji skargi kasacyjnej skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego wynikającego z bycia właścicielem nieruchomości (art. 144 K.c.) sąsiadującej bezpośrednio z obszarem F1, na którym zgodnie z ustaleniami studium przewiduje się możliwość przeznaczenia tego obszaru między innymi na inwestycje polegające na budowie farm wiatrowych. Skarżąca uważa, że takie ustalenia studium mogą doprowadzić do powstania w sąsiedztwie jej nieruchomości farm wiatrowych co z kolei będzie miało negatywny wpływ na korzystanie z nieruchomości, której jest właścicielem.

Należy wskazać, że interes prawny musi mieć oparcie w przepisach prawa. Nie wystarczy zatem istnienie samego interesu w załatwieniu sprawy (interes faktyczny). Istotą interesu prawnego jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zatem jeśli istnieje przepis prawa, który w określonej sytuacji faktycznej pozwala stronie formułować określone żądania wobec organu czy innych podmiotów, to należy przyjąć, że strona ta ma interes prawny. Od wykazania związku między chronionym przez przepis prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi do sądu.

W ocenie NSA, skarżąca zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w skardze dostatecznie wykazała, że zaskarżone studium narusza jej interes prawny, co stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymuje ją do wniesienia skargi na tę uchwałę. Wskazała bowiem, że zapisy studium odnoszące się do sąsiadującego z jej nieruchomością obszaru F1 przewidują możliwość przeznaczenia tego obszaru pod budowę farmy wiatrowej. Okoliczność, że zapis ten jest przeznaczeniem uzupełniającym a nie głównym nie ma znaczenia w sprawie. Już samo stworzenie w studium możliwości przeznaczenia tego obszaru pod budowę farmy wiatrowej powoduje, że uchwalony na podstawie tego studium plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego przewidujący takie właśnie przeznaczenie będzie zgodny ze studium co w konsekwencji doprowadzić może, że w rzeczywistości powstanie tam farma wiatrowa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że farma wiatrowa będzie oddziaływać na uprawnienia i obowiązki właścicieli nieruchomości z nią sąsiadujących. Powstanie takiej inwestycji może też doprowadzić do ograniczenia przysługujących im uprawnień właścicielskich np. w zakresie korzystania ze swojej nieruchomości ze względu na emitowany przez wiatraki hałas.

Należy zauważyć, że NSA w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej.

W ocenie NSA, powyższe stanowisko należy zaaprobować. W przywołanym wyroku trafnie wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Trafnie też wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.

W związku z tym trafnie w skardze kasacyjnej podnosi się, że naruszenie interesu prawnego skarżącej przez zaskarżone przez nią studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kowale Oleckie polega na tym, że określono w nim możliwość przeznaczenia obszaru sąsiadującego z nieruchomością skarżącej na budowę elektrowni wiatrowych. Fakt, że przeznaczenie działki skarżącej nie ulegnie zmianie (teren rolny) nie uzasadnia twierdzenia, że potencjalnie możliwe wybudowanie farmy wiatrowej w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej nie spowoduje ograniczeń w korzystaniu z jej nieruchomości.

Z uwagi na to, że analizowane ustalenia studium, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, już studium narusza interes prawny skarżącej. Nie oznacza to jednak, że tym samym studium jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie, że studium narusza interes prawny skarżącej otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Skoro zaś Sąd I instancji ostatecznie skargę odrzucił, czym dał wyraz poprzestaniu na formalnej ocenie skargi skarżącej, sprawa powinna być przed Sądem I instancji ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżone studium, w szczególności postanowienia kwestionowane przez skarżącą, są zgodne z prawem.

Zdaniem NSA to, że studium nie jest aktem prawa miejscowego nie uzasadnia twierdzeń, że nie może kształtować sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych jego zakresem. Skoro zapisy studium w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą a nawet muszą mieć odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, to tym samym z zapisów studium pośrednio wynikać może naruszenie interesu prawnego. W niniejszej sprawie zapis o dopuszczalności przeznaczenia obszaru F1 pod budowę farm wiatrowych powoduje powstanie interesu prawnego skarżącej opartego o jej uprawnienia właścicielskie wynikające z niezakłóconego korzystania z nieruchomości.

Niezasadna jest zatem argumentacja Sadu I instancji, że powoływany przez skarżącą zapis studium nie może świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności, a tylko takie mogą stać się przesłanką do kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały. Co prawda ustalenia studium nie mają kategorycznego charakteru i cechuje je ogólnikowość, to jednak zapisy te mogą na dalszym etapie prowadzenia planowania przestrzennego przez Gminę (uchwalenie planu miejscowego) doprowadzić do określenia na nowo sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych wcześniejszymi zapisami studium.

W związku z powyższym zaskarżone postanowienie odrzucające skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. wobec wykazania przez skarżącą swojego interesu prawnego we wniesieniu skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym okazało się niezasadne.

Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 P.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).