Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1022/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12  ust. 4  pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz A. J. kwotę 2497 (dwa tysiące czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] marca 2021 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. J. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Decyzja Ministra wydana została w następujących okolicznościach faktycznych

i stanie prawnym sprawy;

Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] października 2019 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] [...], odcinek [...] "[...]" obecnie "[...]" (bez [...]) - [...] ([...] "[...]" obecnie "[...]" - bez [...]) początek [...] - od km [...] do km [...] oraz odcinek [...] miasta [...] (węzeł "[...]" obecnie "[...]" – [...] "[...]" obecnie "[...]" z [...]) od km [...] do km [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna [...] listopada 2019 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r. znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. J. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha.

W odwołaniu od ww. decyzji zarzucono, że organ I instancji ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego. Skarżący dołączył do odwołania prywatną opinię o wartości przedmiotowej nieruchomości, sporządzoną [...] września 2020 r., autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D. (nr uprawnień [...]).

Organ przywołał treść przepisu art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm. dalej jako specustawa drogowa)

i wskazał, że nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 specustawy drogowej.

Organ wskazał, że w myśl art. 134 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm. dalej jako u.g.n.), podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowi operat szacunkowy z [...] marca 2020 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego P. B. (uprawnienia nr [...]). Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a.. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Organ wskazał, że opisując nieruchomość autor ww. opracowania wskazał na lokalizację przedmiotowej nieruchomości w miejscowości [...], Gmina [...], której najbliższe sąsiedztwo stanowią tereny użytkowane rolniczo. Dojazd do nieruchomości jest możliwy z drogi gruntowej śródpolnej, a szacowana nieruchomość ma równy teren oraz nie jest wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej. Biegły wskazał, że na wycenianej nieruchomości znajdowały się naniesienia budowlane w postaci studzienki betonowej wylewanej oraz rurociągu z rur [...] o średnicy [...] cm zagłębionego w gruncie. Ponadto na działce nr [...] znajdowały się naniesienia roślinne w postaci nasadzenia [...] [...]-letniej. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2003r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 25 lutego 2004 r. Nr 29, poz. 708, ze zm.). Zgodnie z nim działka nr [...] jest oznaczona symbolem [...], tj. droga [...], a działka nr [...] jest oznaczona symbolem RP, tj. uprawy polowe.

Rzeczoznawca w operacie wykonanym na zlecenie organu podał, że ceny nieruchomości rolnych w gminie [...] wahają się od [...] zł do [...] zł za m2 dla działek z potencjałem rozwoju, położonych przy szosie lub w jej rejonie, wśród zabudowy wsi, a dla działek z udziałem części powierzchni pod zabudowę zagrodową lub mieszkaniową ceny wahają się od [...] zł do [...] zł za m2. Następnie biegły przeanalizował regionalny rynek nieruchomości drogowych obejmujący [...] część województwa [...] i wskazał, że ceny tych nieruchomości wahają się od [...] zł do ok. [...] zł za m2. W wyniku powyższej analizy biegły wskazał, że ceny nieruchomości drogowych osiągają wyższą cenę niż ceny nieruchomości rolnych. W związku z powyższym nieruchomość w części przeznaczonej pod tereny rolne została oszacowana na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi, zgodnie z zasadą korzyści, na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n., tj. według alternatywnego sposobu użytkowania. Pozostała część nieruchomości została oszacowana w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, gdyż takie było przeznaczenie działki w planie zagospodarowania przestrzennego. Biegły, wyceniając nieruchomość, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Autor operatu szacunkowego wskazał, że na podstawie analizy rynku wyróżniono dwie cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki: lokalizacja ogólna nieruchomości - waga [...]%, położenie szczegółowe i otoczenie - waga [...]%. Wartość 1 m2 przedmiotowej działki została oszacowana na kwotę [...] zł. Naniesienia budowlane biegły oszacował na kwotę [...] zł., a wartość nasadzeń biegły oszacował na kwotę [...] zł. zatem łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości, została oszacowana na kwotę [...] zł. Organ powiększył odszkodowanie o [...]% wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Organ przywołał przepisy u.g.n. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej jako rozporządzenie).

Organ wskazał, że w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W rezultacie organ stwierdził, że wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona prawidłowo. Przedmiotowa nieruchomość w części przeznaczonej pod drogę została prawidłowo wyceniona na podstawie nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem- zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Prawidłowo również została oszacowana część nieruchomości przeznaczona w dokumencie planistycznym pod tereny rolne. Biegły wycenił tę część działki w oparciu o nieruchomości drogowe, gdyż ich wartość była wyższa niż wartość niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne.

W ocenie organu odwoławczego, przedstawiony do bazy porównawczej zestaw nieruchomości nie budzi wątpliwości, a wytypowane nieruchomości posiadają cechy zbliżone pod względem położenia i właściwości, zaś wszelkie różnice w cechach nieruchomości zostały skorygowane poprawkami kwotowymi. Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza operatu szacunkowego nie wykazała także nieprawidłowości w zakresie dokonanych obliczeń. Pozwala to stwierdzić, że określona wartość nieruchomości jest poprawna. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie na okoliczność, że w toku postępowania przed organem II instancji do akt sprawy został złożony kontr operat sporządzony [...] września 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. (nr uprawnień [...]). Wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy P. D. określił na kwotę [...] zł. Organ wskazał, że oceniany operat w konfrontacji z brzmieniem przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Równocześnie wskazano, że co prawda organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, to jednak powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Reasumując, Minister uznał, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

A. J. wywiódł skargę na decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] marca 2021 r. a organowi administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, zarzucił;

I. Naruszenie prawa procesowego, bowiem miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, a to :

1/ art. 6 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na:

- wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania,

- uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy trzy z czterech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organ publiczny nie były użytkowane jako droga publiczna;

- uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego;

- uznaniu za prawidłową wycenę wartości składników roślinnych, która nie uwzględniała wskaźników aktualizacyjnych szacowania upraw ogrodniczych w 2020r. w tym wskaźnika wzrostu cen, co doprowadziło do ustalenia odszkodowania w zaniżonej wysokości;

2/ art. 6 k.p.a. w zw. z art, 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w:

- niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów - opinii rzeczoznawców,

- niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, że z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie, powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu,

- zaniechaniu wystąpienia do autora operatu, złożonego przez stronę jako dowód, celem uzyskania wyjaśnień, pomimo dostrzeżonych przez organ wątpliwości i niejasności, co doprowadziło do przyjęcia:

a/ wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy każdy z rzeczoznawców wprowadził cechę cenotwórczą lokalizacja, uwzględniającą tereny mocno zurbanizowane,

b/ wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowi wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego.

3/ art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w:

- stosowaniu podwójnych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność,

- powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją, że bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego, bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (niemniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D.,

- odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców w celu wyjaśnienia tak znacznych rozbieżności w wartościach oszacowania wywłaszczonej nieruchomości.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 154 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia rady ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z [...] września 2004 r. ,poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, że o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania;

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy w dniu transakcji, może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej.

- § 36 ust. 1 rozporządzenia rady ministrów w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego z [...] września 2004 r. poprzez przyjęcie za prawidłową wycenę wartości składników roślinnych, która nie uwzględniała wskaźników aktualizacyjnych szacowania upraw ogrodniczych w 2020 r. w tym wskaźnika wzrostu cen, co doprowadziło do ustalenia odszkodowania w zaniżonej wysokości, a zatem według innej wartości niż wartość z dnia ustalenia odszkodowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł oraz kwoty [...] zł. uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, choć z innych względów niż w niej podniesione.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o odszkodowanie, który ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym, przy respektowaniu oczywiście wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe. Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie jej z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji wprawdzie dokonały, jednakże wyprowadzone przez nie konkluzje, co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie okazały się błędne.

Przede wszystkim uszło uwadze organów, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przejętych pod inwestycję drogową działek, w części odnoszącej się w szczególności do działki nr [...] (oznaczonej symbolem RP) w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje wprost w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w tym w szczególności jego § 36. Ma to natomiast o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15).

W sprawie poza sporem jest, że przejęta położona w obrębie [...], gmina [...], działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] p pow. [...] ha w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oznaczone zostały - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2003 r. jako działki położone w terenie o przeznaczeniu mieszanym, oznaczonym symbolami [...]-[...] oraz [...]-[...] -tj. działka nr [...] oznaczona symbolem [...], działka nr [...] oznaczona symbolem [...]. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca, a w ślad za nim organy, odwoływały się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, zgodnie z którą, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 metra kwadratowego gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 metra kwadratowego gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Oczywistym jest przy tym, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji wedle studium uwarunkowań na cele rolne – działka nr [...]), to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż [...]%. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn.akt I OSK 2430/17, a także wyrok NSA z 2 października 2019 r. sygn.akt I OSK 5/18). Nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania przywoływany w operacie, jak i w zaskarżonej decyzji § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość – (składająca się wszakże z dwóch działek o odmiennym przeznaczeniu) - na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w całości pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. sygn.akt I OSK 691/17; oraz wyrok NSA sygn.akt I OSK 823/15). Taka zaś sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Powyższe dyskwalifikuje zatem opartą na ww. regulacji, a także wprost zastosowanej przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadzie korzyści, wycenę ww. działek jako miarodajny dowód w sprawie. Podkreślić bowiem należy, że rzeczoznawca odnotował jedynie, że ceny działek rolnych, ale z potencjałem rozwoju zawierają się w przedziale [...] – [...] zł/m2, natomiast działki z udziałem części powierzchni pod zabudowę zagrodową zawierają się w przedziale [...] – [...] zł/m2. Innymi słowy biegły a za nim organy obu instancji nie dostrzegły wadliwości opinii w postaci braku szczegółowej i zgodnej z § 36 ust 3 rozporządzenia wyceny działki oznaczonej w planie symbolem [...]. Z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania nie było dopuszczalne, a to powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra Rozwoju oceniana być musi jako wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co prowadziło do jej uchylenia, jak też uchylenia opartej na tożsamym dowodzie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r. Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny ww. dowodu i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a.

Podkreślić należy, że złożony przez stronę w toku postępowania administracyjnego operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D. opiera się na tożsamo jak w operacie z [...] września 2020 r. nieuprawnionym zastosowaniu w okolicznościach faktycznych sprawy § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. w związku z art. 134 ust. 4 u.g.n. w zakresie obu działek, także ten dowód, nie mógł być miarodajny przy ustalaniu odszkodowania za odjętą skarżącemu własność. Zasadnie zatem organ odwoławczy go zdyskwalifikował, choć przyczyna jego wadliwości jest inna niż przez niego wskazywana.

Wyjaśnić przy tym należy, że wobec podważenia samej przyjętej przez rzeczoznawcę i organy metodologii wyceny nieruchomości rolnej wedle transakcji nieruchomościami drogowymi (na zasadach określonych w 36 ust. 4 ww. rozporządzenia), kwestia spełnienia przez nieruchomości porównywane kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, a przez to potrzeba weryfikacji pod tym kątem poprawności operatu szacunkowego - czego oczekiwał skarżący - traci na znaczeniu.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] zleci sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie z wykładnią przepisów podaną wyżej, a po jego sporządzeniu oceni go zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów i wyda w sprawie stosowne rozstrzygniecie. Na bazie zaś tak poszerzonego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów, podejmie w sprawie stosowne rozstrzygniecie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 206 p.p.s.a. - który stanowi, że w uzasadnionych przypadkach Sąd może odstąpić od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub części (...). Z treści wydanego wyroku wynika, że skarżący formalnie "wygrał sprawę" - jednakże uchylenie obu decyzji nie pozostaje w żadnym związku z zarzutami skargi, bowiem to Sąd dopatrzył się naruszenia prawa przez organy orzekające w sprawie - co wynika z treści uzasadnienia. Wobec czego zasądził na rzecz skarżącego podstawową stawkę wynagrodzenia radcy prawnego – [...] zł oraz kwotę [...] zł - tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).