Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 531/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92c ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 145 § 3, art. 200, art. 205 § 1 i art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. Sp. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z dnia [...] r., nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz K. Sp. z o.o. Sp. k. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] września 2019 r. o godz. 21.00 na drodze krajowej nr [...], funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej zatrzymali do kontroli ciągnik siodłowy marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. Kierowca okazał do kontroli między innymi: wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej K., międzynarodowy list przewozowy CMR bez numeru z [...] września 2019 r., z którego wynikało świadczenie usług transportowych używanych opon z Niemiec do firmy P.

W związku z charakterem przewożonego towaru, funkcjonariusze zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (WIOŚ) z wnioskiem o przeprowadzenie oceny towaru. Po dokonaniu oględzin WIOŚ stwierdził, że przedmiotem transportu są zużyte opony samochodowe sklasyfikowane do kodu B3040 (jako odpady gumy) wg załącznika - V do rozporządzenia nr 1013/2006.

Na tej podstawie funkcjonariusze stwierdzili brak wymaganego oznakowania środka transportu białą tablicą z napisem ODPADY lub literą "A", zgodnie z art. 24 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. ustawy o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 701, aktualnie Dz.U. z 2022 r., poz. 699) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. z 2016 r., poz. 1742).

W związku ze stwierdzonym naruszeniem został sporządzony protokół kontroli z dnia [...] września 2019 r., w którym wykazano naruszenie polegające na wwozie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów bez stosownego oznakowania środka transportu.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego powiadomił przewoźnika o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzonego w dniu kontroli naruszenia przepisów dotyczących transportu odpadów, i wyznaczył stronie 7-dniowy termin do wypowiedzenia się i zapoznania się z aktami sprawy. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] nałożył na spółkę "K." karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środka transportu o którym mowa w art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach.

Od tej decyzji strona złożyła w terminie odwołanie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z dnia [...] czerwca 2021 r.

W jej uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i wydaną przez organ I instancji decyzję podkreślając, że zadania oraz właściwość Krajowej Administracji Skarbowej w zakresie nadzoru nad międzynarodowym obrotem odpadami, w szczególności dotyczące egzekwowania przepisów, o których mowa w art. 50 ust. 3 i 4 rozporządzenia (UE) nr 1013/2006, określają przepisy odrębne. Wskazał, że rozporządzenie nr 1013/2006 określa procedury i systemy kontroli w zakresie przemieszczania odpadów na terenie Unii, w zależności od pochodzenia, przeznaczenia i trasy przemieszczania odpadów, rodzaju przesyłanych odpadów oraz przewidzianego trybu postępowania z odpadami w miejscu przeznaczenia. Rozporządzenie ma zastosowanie do przemieszczania odpadów pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, na terytorium Wspólnoty lub z tranzytem przez państwa trzecie przywożonych na terytorium Wspólnoty z państw trzecich, wywożonych ze Wspólnoty do państw trzecich i przewożonych w ramach tranzytu przez terytorium Wspólnoty, na trasie z oraz do państw trzecich.

W świetle art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1013/2006, "odpady" są zdefiniowane zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE i oznaczają wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku I, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć. Natomiast "mieszanina odpadów", zgodnie z art. 2 pkt 3 rozporządzenia, oznacza odpady powstałe w wyniku celowego lub przypadkowego wymieszania dwóch lub więcej rodzajów odpadów, która to mieszanina nie została zaliczona do żadnej z kategorii w załącznikach III, IIIB, IV i IVA. Odpady w pojedynczym przemieszczeniu, obejmującym dwa lub więcej rodzajów odpadów transportowanych osobno, nie są uważane za mieszaninę odpadów.

Zasady transportu odpadów reguluje również przepis art. 24 ust 1 ustawy o odpadach, który stanowi, że transport odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 6 omawianej ustawy, środki transportu odpadów powinny być oznakowane w sposób zgodny z przepisami wydanymi na podstawie ust. 7.

W oparciu o delegację ustawową, zawartą w art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach, zostało wydane wyżej powołane rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. z 2016 r., poz. 1742). Zgodnie z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia środki transportu odpadów stanowiące pojazd albo zespół pojazdów w rozumieniu ustawy - Prawo o ruchu drogowym oznacza się tablicą koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości i 300 mm wysokości, na której umieszcza się napis ODPADY naniesiony wielkimi literami koloru czarnego o wysokości minimum 100 mm i szerokości linii minimum 15 mm.

W § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazano, że w przypadku środków transportu, o których mowa w § 9 ust. 1, przeznaczonych do transgranicznego transportu odpadów, zamiast oznakowania wskazanego w § 9 dopuszcza się oznakowanie środków transportu tablicą koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości i 300 mm wysokości, na której umieszcza się wielką literę A koloru czarnego o wysokości minimum 200 mm i szerokości linii minimum 20 mm.

Oznakowanie umieszcza się w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni (ust. 2). Oznakowanie powinno być czytelne i trwałe, w tym odporne na warunki atmosferyczne (ust. 3). Wzór oznakowania środków transportu przeznaczonych do transgranicznego transportu odpadów określa załącznik nr 2 do rozporządzenia (ust. 4).

Dalej organ podał, że podstawową regulację prawną w tym zakresie, dotyczącą podejmowania i wykonywania transportu drogowego (krajowego i międzynarodowego) oraz niezarobkowego przewozu drogowego (krajowego i międzynarodowego) stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r, o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U z 2019 r. poz. 2140, aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 180, dalej u.t.d.), która określa między innymi zasady odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Obowiązki lub warunki przewozu drogowego to - zgodnie z art. 4 pkt 22 tej ustawy - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz przepisów innych ustaw, przepisów Unii Europejskiej i wiążących Polskę umów międzynarodowych, wymienionych w art. 4 pkt 22 litera a-y) u.t.d. Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d., użyte w ustawie obowiązki lub warunki przewozu drogowego wynikają z przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz ustawy o odpadach.

W świetle art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy u.t.d.

Ustawodawca w Lp. 4.8. załącznika nr 3 do ustawy przewidział karę pieniężną za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach, w wysokości 10.000,00 zł.

Organ stwierdził, że brak wymaganego oznakowania był niewątpliwy i wskazał, że odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których katalog został zawarty w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, nie opiera się na zasadzie winy. Jest to odpowiedzialność ex lege (na mocy ustawy), z której podmiot wykonujący przewóz może się zwolnić, ale po wykazaniu przynajmniej jednej z ww. przesłanek, przy czym to na podmiocie spoczywa ciężar dowodu w tym zakresie. Zdaniem organu twierdzenia spółki, że celem usługi transportowej był przewóz opon używanych, a w wyniku pomyłki, dokonanej wyłącznie przez niemiecką firmę D. GmbH na środek transportu załadowano odpady opon, nie jest w świetle art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. okolicznością, na której podstawie przewoźnik nie miał wpływu, i których nie mógł przewidzieć.

Podanej okoliczności nie można zaliczyć do sytuacji przewidywalnych, czy nadzwyczajnych zdarzeń, całkowicie niezależnych od strony. Strona zawierając umowę na przewóz używanych opon, tym bardziej podmiot wpisany do rejestru BDO, powinna posiadać wiedzę umożliwiającą dokonanie oceny, czy używane opony czasami nie stanowią odpadu i odpowiadają kategorii odpadów określonej w dokumentach przewozowych, a w razie niewywiązania się z nałożonych zobowiązań określonych w przedstawionych przepisach, powinna liczyć się z konsekwencjami za wwóz odpadów na terytorium RP bez zezwolenia.

Z wykonanej dokumentacji dowodowej, w formie fotografii przewożonego towaru, ewidentnie wynika, że są to odpady opon, które nie nadają się do dalszego użytkowania w środkach transportu, w wyniku znacznego zużycia i powstałych uszkodzeń. Pracownik przewoźnika, winien posiadać wiedzę o przewożonym towarze i aktywnie uczestniczyć w procedurze transportu, komunikując się z pracodawcą widząc ewidentne nieprawidłowości, które mogą wpłynąć negatywnie na interes przewoźnika.

Zdaniem organu w chwili zatrzymania środka przewozowego do kontroli drogowej, nie był on oznaczony tablicą z literą "A". W tej sytuacji nie była spełniona przesłanka właściwego oznakowania pojazdu transportującego odpady, co stanowi o braku realizacji przepisów art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach

Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznał je zatem za niezasadne podkreślając, że postępowanie było prowadzone w sprawie zgodnie z zasadami określonymi w art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. "K." Sp. z o.o. Sp. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

- art, 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. przez jego bezpodstawne zastosowanie w zakresie ww. naruszenia,

- art. 68 § 2 k.p.a. przez nieprawidłowe sporządzenie protokołu kontroli,

- art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ I instancji działań niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie w zaskarżonym akcie wagi przedkładanych wyjaśnień,

- art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez ustalenie i dokonanie oceny stanu faktycznego na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego,

- art. 7, art, 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez wydanie decyzji podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy budzi wątpliwości i nie został ustalony przez organ należycie oraz nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione,

- art. 6 k.p.a. przez utrzymanie przez organ II instancji w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,

- art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie zarówno przez organ I i II instancji postepowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,

- art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie zarówno przez organ I jak i II instancji wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności w zakresie ustalenia, czy stwierdzone przez organ I instancji naruszenie, za które nałożono karę pieniężną było faktycznie wynikiem zaniedbania spółki, w tym powstało na skutek braku właściwego nadzoru. Podczas gdy od momentu przyjęcia towaru spółka była przekonana, iż przewozi używane opony, które będą po sprzedaży dalej służyć w polskich firmach transportowych,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegającego na tym, że w sprawie wydania decyzji nie zostały podjęte wszystkie niezbędne działania konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (zasada ta nakazuje bowiem zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością),

- art. 8 k.p.a., bowiem organy nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej;

- nałożenie kary pieniężnej pomimo przedawnienia prawa do wydania decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej, tj. art. 92c ust. 1 pkt 3.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca, zaskarżając decyzję organu II instancji w całości wniosła o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co ma istotne znaczenie dla wyniku kontroli sądowej (art. 134 § 1 p.p.s.a.), gdyż uwzględnienie skargi nastąpiło zupełnie z innych przyczyn, niż podniesione w jej zarzutach. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powoływanej na wstępie uzasadnienia u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:

1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9;

2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.).

W myśl l.p. 4.8. wspomnianego załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach sankcjonowane jest karą w wysokości 10.000,00 zł.

Jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załącznikach nr 3 i 4 do ustawy, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia albo przestępstwa, w stosunku do podmiotu będącego osobą fizyczną stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej (art. 92a ust. 9 u.t.d.).

Przepisy ust. 1, ust. 5 pkt 5, ust. 7 pkt 1 i ust. 9 stosuje się do podmiotów wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, w szczególności do:

1) spedytora,

2) nadawcy,

3) odbiorcy,

4) podmiotu wykonującego czynności ładunkowe,

5) organizatora wycieczki,

6) organizatora transportu,

7) operatora publicznego transportu zbiorowego,

- jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. W tej ostatniej kategorii mieszczą się osoby wykonujące jakiekolwiek czynności związane z wykonywaniem przewozu drogowego i jego obsługą (por. G. Lubeńczuk, K. Sikora, U.t.d., 2013, s. 512; B. Kurzępa, Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z 7 lipca 2016 r., III SA/Po 189/16).

W pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy o dopuszczalności nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej ze względu na przedawnienie prawa do wydania decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Termin określony w przepisie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że z jego upływem wszczęte w sprawie postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Ustawa o transporcie drogowym reguluje w sposób swoisty kwestię upływu czasu na możliwość wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., co prowadzi do przedawnienia nałożenia kary pieniężnej i skutkuje umorzeniem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., II GSK 2316/21, CBOSA). Językowa i systemowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że momentem czasowym, od którego termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg, czyli "dniem ujawnienia naruszenia" jest dzień przedstawienia informacji o stwierdzonym naruszeniu, w odpowiedniej formie, za pomocą dokumentu, który określa wyniki kontroli i zarazem daje podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary za to naruszenie. Zwrócić uwagę należy, że przepis ten posługuje się terminem "ujawnić", co w języku polskim oznacza "stwierdzić coś" i zarazem "podać do wiadomości". W procedurze stosowanej w sprawach dotyczących przewozów drogowych przyjmuje się, że takie ujawnienie następuje w protokole kontroli, który ma walor dokumentu urzędowego (por. art. 74 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 5 u.t.d.). Wzór i elementy tego dokumentu określa aktualnie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. z 2019 r., poz. 2145). W tym protokole ujawnia się, czyli opisuje stwierdzone naruszenie, czyli rodzaj naruszenia oraz naruszone przepisy.

W ocenie Sądu przyjęcie innego terminu początku biegu przedawnienia, w szczególności od momentu zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania byłoby wykładnią niezgodną z brzmieniem językowym przepisu skonstruowanego przecież dla celów gwarancyjnych, między innymi po to by termin do nałożenia kary był liczony od rzeczywistego ujawnienia przez organ wszystkich znamion deliktu administracyjnego, a nie od momentu formalnego wszczęcia postępowania, czyli zawiadomienia strony o wszczęciu niniejszego postępowania z urzędu (art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.). Przepisy k.p.a. posługują się jednoznacznie zwrotem "wszczęcie postępowania", które na gruncie procedury administracyjnej ma jasny sens.

Wyjaśnienia wymaga, że poprzez zdarzenie (czynność), która przerywa bieg terminu przedawnienia regulowanego przepisem art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. należy rozumieć wydanie decyzji ostatecznej w sprawie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie podstawa do umorzenia, określona w tym przepisie może powstać nie tylko na etapie postępowania przed organem I instancji, ale jeżeli wniesione zostało odwołanie od decyzji organu I instancji, także na etapie postępowania przed organem odwoławczym, do chwili, gdy zostanie wydana (bądź ewentualnie w niektórych przypadkach – doręczona) decyzja ostateczna (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., II GSK 2348/16; z dnia 26 listopada 2019 r., II GSK 3011/17; z dnia 19 czerwca 2018 r., II GSK 3587/17 oraz wyroki WSA w Lublinie z dnia 10 października 2019 r., III SA/Lu 168/19; WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2020 r., III SA/Po 95/20 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 listopada 2021 r.; II SA/Go 841/21; dnia 16 lutego 2022, II SA Go 1027/21 i dnia 2 czerwca 2022 r., II SA/Go 226/22; CBOSA).

Pogląd o tym, że do przerwania biegu przedawnienia konieczne jest wydanie decyzji ostatecznej podzielił tutejszy sąd w innych, rozpatrywanych wcześniej sprawach. Poglądy wiążące omawiany skutek z wydaniem decyzji przez organ I instancji są bowiem nietrafne. Po pierwsze dlatego, że bazują na analogii dotyczącej przedawniania zobowiązań podatkowych, a nie kary administracyjnej (zakaz stosowania analogii w przypadku wykładni przepisów sankcyjnych; zgodnie z art. 93 ust. 7 u.t.d. do kar pieniężnych przewidzianych tą ustawą nie stosuje się przepisów ordynacji podatkowej). Po drugie dlatego, że zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 7a k.p.a. wątpliwości dotyczące treści normy prawnej czyli po prostu wątpliwości interpretacyjne jakie rodzi treść art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Jeśli zatem przedawnienie ma być przerwane decyzją nieostateczną to ustawodawcą, który jest autorem rozważanego przepisu ma wszelkie środki i możliwości by go zmienić. Jeśli tego nie czyni, rolą sądu administracyjnego nie jest jego zastępowanie w taki sposób by odbyło się to kosztem praw i wolności obywatelskich, których ten sąd jest gwarantem.

W przedmiotowej sprawie protokół kontroli został sporządzony i przedstawiony kierowcy w dniu [...] września 2019 r., co stanowi datę ujawnienia stwierdzonych w tej sprawie naruszeń w rozumieniu art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Decyzja ostateczna w sprawie została wydana w dniu [...] czerwca 2022 r. i doręczona skarżącej spółce w dniu 11 lipca 2022 r.

Na bieg rozważanego terminu miała wpływ sytuacja prawna spowodowana wprowadzeniem w Polsce od dnia 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a później od dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia odpowiednio z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. poz. 433 ze zm. i z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Przepis ten został wprowadzony do ustawy w dniu 31 marca 2020 r., niemniej skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, uznać należy, że jego skutki obejmują również terminy, których bieg obejmuje okres od 13 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. Przepis art. 15zzr został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV2 (Dz. U. poz. 875), ogłoszoną w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r. Ponadto stosownie do art. 68 ust. 2 ww. ustawy, terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z analizy przedstawionej wyżej wynika, że termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej w sprawie rozpoczął bieg [...] września 2019 r. uległ zawieszeniu w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. (71 dni), a następnie biegł dalej. Od dnia [...] września 2019 r. do [...] czerwca 2022 r. upłynęło 1014 dni (2 lata 9 miesięcy i 10 dni). Nawet odejmując 71 dni z powodu zawieszenia terminu na podstawie "przepisów covidowych" 2 letni termin, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. upłynął na długo przed datą wydania decyzji ostatecznej.

Wobec stwierdzonego przez Sąd z urzędu naruszenia prawa materialnego w sprawie, to jest art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., należało skargę w niniejszej sprawie uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku). Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie orzeczono jak w pkt II wyroku.

Z tych też przyczyn rozważania co do pozostałych zarzutów skargi, jak i kwestii merytorycznych są bezprzedmiotowe, bowiem ich ocena nie ma żadnego wpływu na końcowy wynik sprawy.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot uiszczonego wpisu od skargi (innych kosztów postępowania spółka nie poniosła).