Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 98/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a i § 2, art. 154 § 6, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 105, art. 112a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi J. E. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do zakończenia postępowania w sprawie z wniosku J. E. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej J. E. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 19 lipca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga obywatelki Filipin J. E. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynikają następujące okoliczności:

W dniu 18 lutego 2022 r. J. E. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego

z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z dnia 10 marca 2022 r. J. E. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z zapytaniem, na jakim etapie jest jej sprawa wskazując jednocześnie, że nadal nie otrzymała numeru sprawy oraz wezwania do złożenia odcisków palców. Pismami z dnia 13 i 27 kwietnia oraz 23 maja 2022 r. J. E. ponowiła wystosowane do organu zapytanie.

W dniu 23 maja 2022 r. J. E. skierowała do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku skargę, domagając się m.in. natychmiastowego wezwania do złożenia odcisków palców. Pismem z 1 czerwca 2022 r. Wojewoda Pomorski wystosował do strony wezwanie do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku informując, że w trakcie wizyty zostaną pobrane od strony odciski linii papilarnych.

W dniu 10 czerwca 2022 r. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku wpłynęło ponaglenie, w którym strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 35

i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W dniu 19 lipca 2021 r. J. E. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Wojewody Pomorskiego. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 35 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o:

1) ustalenie osób winnych naruszenia przepisów;

2) powzięcie kroków mających na celu zapobieżenie naruszania prawa

w przyszłości;

3) natychmiastowe wezwanie do złożenia odcisków oraz wydanie zezwolenia

na pobyt czasowy,

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na przepisy regulujące terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, skarżąca podniosła, że wniosek został złożony w dniu 12 lutego 2022 r. Pomimo upływu 3 miesięcy brak jest jakiejkolwiek informacji ze strony urzędu, strona nie zna sygnatury sprawy oraz nie została wezwania do złożenia braków formalnych.

Skarżąca stwierdziła, że otrzymana od urzędu informacja wskazująca, że postępowania mogą trwać do roku, a obecnie są rozpatrywane sprawy z 2021 r., nie jest uzasadniona żadnym przepisem i prawem. Przekroczenie terminu stanowi naruszenie przepisów Kodeksu i ustawy o cudzoziemcach oraz przejaw traktowania obcokrajowców bez szacunku. Przez rok oczekiwania dokumenty nie są już aktualne, termin studiów kończy się. W zaistniałej sytuacji strona nie ma możliwości opuszczenia terenu RP, przez co nie może zobaczyć rodziców, ani podróżować.

Skarżąca wskazała, że wniosek został złożony przed rozpoczęciem konfliktu w Ukrainie. Obecnie nie istnieje możliwości osobistego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy lub następczego osobistego stawiennictwa, ponieważ nie można umówić wizyty w urzędzie. Jedyną możliwość złożenia wniosku daje poczta. Odnośnie trudnej sytuacji kadrowej organu, skarżąca wskazała, że braki kadrowe organu nie stanowią problemu klienta, a wysokość opłaty skarbowej, wnoszonej przez wszystkich cudzoziemców, daje urzędowi możliwość zatrudnienia większej liczby pracowników w celu szybkiego rozpatrywania spraw.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł:

1) o odrzucenie skargi z uwagi na czasową niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 100c ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583), powoływanej dalej także jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy", a zatem również skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.",

2) o oddalenie skargi, w związku z czasowym spoczywaniem terminów i ogólnym wyłączeniem w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. stosowania przepisów

o bezczynności lub

3) w przypadku uznania dopuszczalności i zasadności skargi, o niewymierzanie grzywny oraz niezasądzanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w związku

z wyłączeniem stosowania tych środków przez sądy administracyjne w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. na podstawie art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wyjaśnił, że długi termin rozpatrywania wniosku wynika z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz niedostosowania zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków. Ilość załatwianych przez organ wniosków o wydanie decyzji w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców jest bardzo duża, jednak czynione są starania

w celu poprawy szybkości działania organu. Chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne, czy kadrowe leżące po stronie organu, to jednak nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że wymienione okoliczności stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie sprawy zależne jest od wystąpienia ostatniego ze zdarzeń wymienionych w ust. 2, tj. osobistego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy lub następczego osobistego stawiennictwa; złożenia wniosku, który nie jest obarczony brakami formalnymi lub następcze uzupełnienie braków formalnych; przedłożenia przez stronę dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie przedmiotowego zezwolenia lub bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego przez wojewodę na ich uzupełnienie.

Organ podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę lub zmiany zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, a także cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu.

W związku z powyższym organ nie przekroczył ustawowego terminu

na rozpatrzenie wniosku.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwianiu sprawy w terminie nie stosuje się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie – zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. - sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto – stosownie do brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z normy art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, przy czym osoba, która wniosła stosowne ponaglenie nie musi czekać na jego rozpoznanie przez organ właściwy ani na upływ terminu do jego rozpoznania.

Skarżąca przed wniesieniem skargi wniosła ponaglenie na niezałatwienie w sprawy terminie, co uzasadnia merytoryczne rozpatrzenie skargi.

W sprawie rozważenia wymagał zgłoszony przez organ wniosek o odrzucenie skargi na podstawie przepisu art. 100c ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Wniosek ten nie jest uzasadniony.

Powołany przez organ art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, został wprowadzony ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830), powoływaną w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca", a konkretnie art. 1 (pkt 44) tej ustawy, zmieniającym ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy.

Przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stanowi, że:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi:

a) zezwolenia na pobyt czasowy,

b) zezwolenia na pobyt stały,

c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany:

a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,

b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi:

a) zezwolenia na pobyt czasowy,

b) zezwolenia na pobyt stały,

c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2)organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wyłączenie możliwości wywodzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).

Z literalnego brzmienia art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że dotyczy on biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ogranicza się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy.

Analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą, zdaniem Sądu, do wniosku, że norma art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy (przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy).

Przede wszystkim wskazać należy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy określonego w niej kręgu osób. Przedmiotem regulacji tej ustawy są kwestie wyszczególnione w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.

Ustawa ta ma zatem określony krąg podmiotowy i przedmiotowy oraz nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie to jest bowiem unormowane w inne ustawie, ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.).

Podkreślić przy tym należy, że w ustawie zmieniającej w art. od 1 do 21 wprowadzono zmiany do szeregu różnych ustaw, w tym w art. 17 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził zmiany do ustawy o cudzoziemcach.

Gdyby wolą ustawodawcy była zmiana ustawy o cudzoziemcach w sposób przewidziany w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została ustawą zmieniającą dokonana w sposób przewidziany w art. 1 pkt 44 ustawy zmieniającej, który zmienił ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy przez dodanie art. 100c, brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej tego przepisu na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy.

Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, ustawodawca zamierzając objąć tą zmianą wszystkie postępowania w sprawach cudzoziemców wprowadziłby zmianę do ustawy o cudzoziemcach, którą zmieniał przecież tym samym aktem prawnym, a nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Analogiczne stanowisko zostało już wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 401/22, z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 887/22, z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 3139/21, z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 218/22).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że regulacji, zgodnie z którą w okresie zawieszenie biegu terminów "organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" oraz "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bez-czynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 86/22).

Ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), trudno jest znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń. Wprowadzenie takich norm oznaczałoby, że wnioskodawca zostałby pozbawiony narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż zgodnie z wprowadzoną regulacją, terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu.

Jak wskazano w doktrynie, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie omawianej regulacji, gdyż rozwiązania wprowadzone przepisami komentowanej ustawy w chwili obecnej nie nakładają na wojewodów dodatkowych zadań w zakresie legalizacji pobytu obywateli Ukrainy, a wzrostu liczby składanych wniosków pobytowych można się spodziewać dopiero po 24 listopada 2022 r., kiedy to obywatele Ukrainy, których pobyt uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, będą mogli skutecznie składać wnioski pobytowe w trybie art. 38 tej ustawy. Rozwiązanie takie uznać należy zatem za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (Klaus Witold Antoni (red.), Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa WPK 2020, System Informacji Prawnej LEX).

W związku z powyższym, w sprawie brak było podstaw do odrzucenia i skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast – zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. – załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym – stosownie do § 4 - przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a.

Przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego terminy rozpoznania spraw zostały w ustawie o cudzoziemcach unormowane w sposób odmienny.

Zgodnie z art. 105 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec, z wyjątkami określonymi w art. 139l ust. 1 i art. 139t ust. 1, składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Wezwanie do uzupełnienia wniosku w tym zakresie jest szczególnie istotne z tego względu, że zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin, ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Organ nie wykonywał tego obowiązku.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność nie powinny zostać wydane/dokonane.

W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek drogą pocztową, wniosek ten dotarł do organu w dniu 18 lutego 2022 r. Organ winien wystosować do skarżącej wezwanie do stawienia się w celu złożenia odcisków linii papilarnych niezwłocznie. Wezwanie to organ wystosował dopiero w dniu 1 czerwca 2022 r., a więc po ponad trzech miesiącach.

Wskazać należy, że czynności polegające na wezwaniu strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz wezwaniu strony do osobistego stawiennictwa mają charakter standardowy, zatem brak jest okoliczności usprawiedliwiających organ od niezwłocznego ich podjęcia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Sz 188/21).

Sąd ma świadomość, że wadliwość działania organu wynika z niedostosowania obsady urzędu do zakresu jego zadań i nie ulegnie istotnej poprawie bez zmiany ilości zatrudnionych w urzędzie pracowników. Organ w tej i innych sprawach, wielokrotnie od 2018 r. wskazywał, że podejmuje czynności w toku postępowania w takim terminie, na jaki pozwala obciążenie pracowników liczbą prowadzonych postępowań oraz zasoby kadrowe komórki właściwej do spraw związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku (por. np. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt III SAB/Gd 62/18, z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt III SAB/Gd 75/18, z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SAB/8/19, z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt III SAB/Gd 14/20, z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 5/21).

Powołane przez organ okoliczności nie usprawiedliwiają zaistniałej w sprawie istotnej zwłoki w podjęciu przez organ pierwszej czynności i prowadzeniu postępowania administracyjnego. Skala wpływu wniosków do organu jest znana od dawna. Na okoliczność tą organ powołuje się już od ponad trzech lat. W tej sytuacji, organ winien podjąć działania w celu dokonania zmian polegających na dostosowaniu jego organizacji i środków do zakresu realnie występujących zadań. Organ administracji nie powinien działać w warunkach, w których realizacja jego zadań w sposób uwzględniający wyznaczone przepisami prawa standardy czasu trwania postępowania administracyjnego jest z założenia niemożliwa. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Stosownie do treści art. 22 pkt 6 ustawy z 11 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2022 r., poz. 135) wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności: wykonuje inne zadania określone w odrębnych ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. Zatem organ ten po stwierdzeniu niezałatwiania w terminach wniosków w sprawach cudzoziemców powinien podjąć odpowiednie działania naprawcze. Zagadnienia związane z trudnościami organizacyjnymi w wykonywaniu zadań przez obsługujący Wojewodę urząd nie mogą powodować negatywnych konsekwencji dla uczestników postępowania, polegających na bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu dotyczących ich spraw. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której organy władzy wykonawczej nie realizujące swoich ustawowych obowiązków, nie ponosiłyby z tego tytułu przewidzianych unormowaniami ustawy negatywnych konsekwencji. Niewątpliwie celem wprowadzenia ustawowej regulacji przypadku bezczynności organów była ochrona stron postępowania administracyjnego i zapobieganie także takim sytuacjom, jak zaistniała w niniejszej sprawie. Sytuacja, w której strona czeka przez okres kilku miesięcy na podjęcie przez organ administracji pierwszej czynności w sprawie, stanowi naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą szybkości postępowania wynikająca z art. 12 k.p.a.

Nadto działanie organu, prowadzącego w taki sposób postępowanie w sprawie udzielenia zgody cudzoziemca na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej - w sposób oczywisty jest sprzeczne z wizją funkcjonowania organów realizujących kompetencje w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców, które z założenia, winny dążyć do zagwarantowania cudzoziemcom chcącym przebywać w Polsce wysokiej jakości procedur związanych z ich pobytem (por. https://udsc.gov.pl/urzad/misja-urzedu).

W związku z powyższym, Sąd uznał, że zaniedbanie organu administracji rządowej nie powinno być uznane za okoliczność przez organ niezawinioną (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2642/17, w którym wskazano, że brak sprawności organizacyjnej nie jest okolicznością niezależną od organu).

Sąd stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności. Okoliczność, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku nie stała na przeszkodzie stwierdzeniu bezczynności organu. Organ może bowiem dopuścić się bezczynności na każdym etapie postępowania, także na etapie badania braków formalnych wniosku. Brak jest podstaw do zarzucania skarżącej nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w sytuacji, gdy organ nie wezwał jej do ich uzupełnienia lub wezwanie to wystosował ze znacznym opóźnieniem.

Sąd zobowiązał organ do zakończenia postępowania z wniosku skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.s. uwzględniając skargę, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, przekroczenie to powinno musi być znaczne (por. m.in. wyroki: WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14).

Niewątpliwe w sprawie organ nie podjął czynności umożliwiających załatwienie sprawy. Bezczynność organu wiązała się z brakiem podejmowania działań zmierzających do rozpoznania wniosku. Bezczynność ta trwała przez ponad trzy miesiące. W ocenie Sądu, przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne i naganne, jednak nie można go ocenić jako rażącego.

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżąca nie wnioskowała o wymierzenie organowi grzywny ani przyznanie sumy pieniężnej, a Sąd, z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa, nie stwierdził podstaw do wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięć w tym przedmiocie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).