Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1599/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 123, art. 134,144 i 141
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 162/08 w sprawie ze skargi Z. W. i T. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego na postanowienie w sprawie rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych i nakazaniu przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 162/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. W. i T. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie wstrzymania robót budowlanych i nakazania przedłożenia określonych dokumentów.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane przy odbudowie budynku gospodarczego na działkach Nr [...] i Nr [...] w Zamościu oraz nałożył na inwestora – M. A. obowiązek przedłożenia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów. Następnie, postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., w oparciu o art. 123 kpa, uchylił powyższe postanowienie stwierdzając, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż nie nastąpiło zwiększenie wymiarów budynku, a przemurowanie ścian i wzmocnienie fundamentów nastąpiło w wyniku stwierdzenia ich złego stanu technicznego. W związku z tym błędne było wydanie nakazu określonego uchylonym postanowieniem.

W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] października 2007 r., skarżący wnieśli o jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności z uwagi na naruszenie art. 6, 8, 9, 10, 11, 123, 126, 124 § 2 i 61 § 4 kpa.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa, stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że stosownie do art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przypadku zastosowania art. 123 kpa brak jest natomiast ustawowych zapisów o możliwości zaskarżenia wydanego na tej podstawie postanowienia, o czym skarżący zostali pouczeni.

W obszernej skardze na przedmiotowe postanowienie skarżący zarzucili, że narusza ono: art. 15 kpa w związku z art. 78 Konstytucji RP poprzez wyłączenie możliwości wniesienia zażalenia, a tym samym kontroli rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy; art. 123 kpa poprzez uznanie, że przepis ten mógł stanowić podstawę uchylenia postanowienia; art. 124 § 2 w związku z art. 11 kpa poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego; art. 126 kpa poprzez nieuwzględnienie treści tego przepisu oraz art. 134 kpa poprzez błędne jego zastosowanie.

Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał, iż z akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w wyniku pisma Z. W., którym zwróciła się ona do organów nadzoru budowlanego o skontrolowanie legalności prowadzonych przez M. A. robót budowlanych przy budynku gospodarczym. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ I instancji stwierdził, że inwestor zakresem dokonanych robót budowlanych znacznie wykroczył poza posiadane zgłoszenie na remont budynku. W tych też warunkach, podejmując działania w kierunku ewentualnej legalizacji wykonanych robót, wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Posiłkując się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2267/06, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że na postanowienie przewidziane w art. 48 ust. 2, które zgodnie z ust. 3, powinno zawierać wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz określać obowiązki przedstawienia stosownych dokumentów w określonym terminie, zażalenie nie przysługuje. Skoro zaś na przedmiotowe postanowienie ustawa – Prawo budowlane nie przewidziała zażalenia, to Sąd stwierdził, że postanowienie takie strona może zaskarżyć wyłącznie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie o czym stanowi art. 142 kpa. Uznał, że kwestia ta nie może być sporna, gdyż w ustawie – Prawo budowlane określono wprost przypadki, w których na postanowienie przysługuje zażalenie i wśród nich brak jest postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, co oznacza, że zażalenie na to postanowienie jest niedopuszczalne. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, również postanowienie organu uchylające postanowienie wydane w tym trybie nie podlega osobnemu zaskarżeniu w drodze zażalenia. Sąd zauważył jednocześnie, że postanowienie wydane w tym trybie nie rozstrzyga sprawy co do istoty, stanowi jedynie element postępowania wyjaśniającego i z tej przyczyny ustawodawca wyłączył możliwość jego odrębnego zaskarżenia, traktując je jedynie jako etap postępowania znajdujący konkretyzację w decyzji, od której to przysługuje odwołanie, a następnie skarga do sądu. Dopiero przedłożenie lub nie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów uprawnia organ do podjęcia kolejnych kroków, uzależnionych od wyniku postępowania dowodowego prowadzonego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 powołanej ustawy. W tych warunkach, Sąd I instancji uznał za nielogiczne rozumowanie, że dopuszczalne jest złożenie zażalenia na postanowienie uchylające postanowienie w stosunku do którego ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia i w tym też kontekście za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 15 kpa w związku z art. art. 78 Konstytucji RP. Wskazał, iż rozwiązania ustawowe wyłączające możliwość zaskarżenia przez stronę postanowienia wydanego w przedstawionym trybie mają charakter wyjątku od gwarantowanego przez art. 78 Konstytucji RP prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. W związku z tym postępowanie wywołane wydaniem postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane nie może, w ocenie Sądu, naruszać art. 78 Konstytucji RP. Sąd I instancji, wskazał ponadto, że postępowanie w tym trybie jest postępowaniem incydentalnym i również z tego względu nie można do niego wprost stosować przepisów Konstytucji RP przyznających stronie prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78) oraz przewidujących dwuinstancyjność postępowania (art. 176). Zastosowana procedura w omawianym przypadku ma na celu przyspieszenie postępowania bez potrzeby jego dzielenia na etapy podlegające odrębnej weryfikacji w sytuacji gdy można przeprowadzić jednorazową kontrolę zarówno legalności wydanego rozstrzygnięcia, jak również poszczególnych etapów postępowania wpływających na jego treść.

Sąd I instancji zauważył również, że nie bez przyczyny nałożenie obowiązków przewidzianych art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane następuje w formie postanowienia, a nie decyzji administracyjnej. Ustawodawca kształtując formę prawną działania organu przewidzianą tym przepisem uczynił to z uwzględnieniem art. 123 kpa. Postanowienie jest bowiem w zasadzie rozstrzygnięciem, które nie dotyczy załatwienia sprawy administracyjnej, lecz samego postępowania w sprawie. Przyczynia się ono do osiągnięcia celu postępowania, ale nie rozstrzyga istoty sprawy, co wynika wprost z art. 123 kpa. W związku z powyższym, nieuzasadnionym jest, aby rozważając dopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane w toku nie zakończonego postępowania administracyjnego przyjmować, że ta dopuszczalność wynika z ogólnej zasady dwuinstancyjności, a nie z przepisów prawa (art. 141 § 1 kpa).

Sąd wskazał jednocześnie, iż dostrzegł uchybienia proceduralne popełnione przez organ I instancji przy wskazaniu podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, jednakże z uwagi na charakter etapu postępowania, jak również przedstawioną argumentację, zasadnym było przyjęcie, że stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie z dnia [...] października 2007 r. W tej zaś sytuacji organ odwoławczy słusznie stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Sąd podniósł, iż niedopuszczalność zażalenia może wynikać między innymi z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Taką przyczyną jest właśnie, jak w niniejszej sprawie, brak przepisów ustawy – Prawo budowlane, jak również kpa, przewidujących możliwość złożenia zażalenia na postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, co skutkuje również niemożnością zaskarżenia działania organu polegającego na uchyleniu tego postanowienia. Sąd wyjaśnił, iż z tej przyczyny nie mógł być uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 124 § 2, 126 i 134 kpa.

Dodatkowo wskazał, że uchylenie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie wpłynęło na tryb, w oparciu o który będzie prowadzone postępowanie w stosunku do przedmiotowego obiektu. Jak wynika z akt sprawy na dzień wydania niniejszego orzeczenia nie istnieje bowiem rozstrzygnięcie organu wskazujące w oparciu o jakie przepisy ustawy – Prawo budowlane zostanie rozstrzygnięta sprawa. Niemniej jednak zarówno decyzja kończąca postępowanie, jak również wydane w toku postępowania rozstrzygnięcia incydentalne (nie podlegające odrębnemu zaskarżeniu) będą podlegać kontroli najpierw organu odwoławczego, a następnie sądu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożyli, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę skargi kasacyjnej, wskazali naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie ppsa, w związku z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej w skrócie kpa, poprzez rozpatrzenie sprawy w granicach zaskarżenia, a nie jak nakazuje art. 134 § 1 ppsa w granicach danej sprawy i pominięcie w związku z tym naruszenia art. 124 § 1 kpa, jakie miało miejsce przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, a polegającego na braku oznaczenia stron tego postanowienia,

2/. art. 151 ppsa w związku z art. 1 i art. 134 § 1 ppsa poprzez przekroczenie zakresu kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i objęcie granicami niniejszej sprawy rozpoznania możliwości zaskarżenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r., które nie podlegało w niniejszej sprawie kontroli, a co w konsekwencji spowodowało bezpodstawne oddalenie skargi,

3/. art. 151 ppsa w związku z art. 124 § 2 i art. 125 § 3 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na wady, jakimi obarczone jest uzasadnienie zaskarżonego postanowienia koniecznym było jego uchylenie,

4/. art. 151 ppsa w związku z art. 134 i art. 141 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie możliwym było oddalenie skargi jedynie z uwagi na fakt, że postanowienie, które zostało uchylone przez postanowienie zaskarżone nie podlega zaskarżeniu,

5/. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z:

– art. 134 kpa poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnej interpretacji art. 134 kpa i braku zastosowania art. 126 kpa, w konsekwencji czego doszło do bezpodstawnego stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia,

– art. 124 § 1 i art. 125 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie, pomimo że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na wady, jakimi jest obarczone, tj. braki w zakresie oznaczenia strony oraz uzasadnienia prawnego,

6/. art. 141 § 4 ppsa poprzez nierozpoznanie całości sprawy i jej istoty, a w konsekwencji niewskazanie i niewyjaśnienie pełnego zakresu rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej, co z kolei powoduje brak możliwości kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według obowiązujących norm. W obszernym uzasadnieniu, po uprzednim szczegółowym opisaniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, wskazali, iż Sąd I instancji, z naruszeniem art. 134 § 1 ppsa, ograniczył się do zbadania wyłącznie zarzutów podniesionych w skardze, nie ocenił natomiast zaskarżonego postanowienia pod kątem spełnienia wymogów formalnych, jakie stawia art. 124 § 1 kpa. Podnieśli, iż zaskarżone postanowienie nie zawiera oznaczenia stron postępowania, czyli jednego z istotnych elementów postanowienia, co powinno skutkować jego uchyleniem. Dodali jednocześnie, iż kwestią znaczącą jest przy tym właściwe oznaczenie stron. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazali, iż adresat decyzji nie może być oznaczony w sposób dorozumiany i miejscem jego oznaczenia nie może być to, w którym wskazuje się osoby, które decyzję otrzymują, czy też poprzez wskazanie osoby, która wniosła odwołanie. Przeniesienie wykazu stron do "rozdzielnika" decyzji powoduje, iż decyzja nie zawiera oznaczenia stron. Zauważyli, że w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy zawarł jedynie w rozdzielniku wykaz podmiotów, do których postanowienie zostało przesłane. Brak jest natomiast oznaczenia stron w prawym górnym rogu postanowienia, co powinno stanowić nieodłączny element decyzji. Ponadto w rozdzielniku jako osobę, do której doręczone zostało zaskarżone postanowienie wskazano pełnomocnika skarżących, a nie samych skarżących jako strony postępowania.

Kolejnym naruszeniem, jakiego dopuścił się Sąd I instancji, jest w ocenie skarżących przekroczenie zakresu kontroli legalności zaskarżonego postanowienia poprzez wyjście poza granice sprawy i dokonywanie analizy dopuszczalności zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, podczas gdy przedmiotem niniejszej sprawy była dopuszczalność zaskarżenia postanowienia uchylającego takie postanowienie. Z uwagi na charakter tego postanowienia (postanowienie, którego rozstrzygnięcie brzmi: "uchylam postanowienie" należy zakwalifikować, według skarżących, do postanowień wydanych w trybach nadzwyczajnych), ustalenie, czy przysługuje na nie środek zaskarżenia nie może jednak nastąpić przez pryzmat dopuszczalności zaskarżenia postanowienia, które zostało uchylone. Fakt, że postanowienie to nie jest zaskarżalne nie dowodzi bowiem, że nie jest możliwe zaskarżenie postanowienia uchylającego to postanowienie. W warunkach niniejszej sprawy, nie wiadomo natomiast w oparciu o jaką podstawę prawną Sąd I instancji badał dopuszczalność złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] października 2007 r. Dodatkowo, w ocenie skarżących, z konstrukcji komparycji zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnienia wynika, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji było w istocie badanie, czy dopuszczalnym jest zaskarżenie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a nie czy możliwym jest zaskarżenie postanowienia eliminującego to postanowienie. Gdyby tak nie było, Sąd I instancji doszedłby bowiem do wniosku, że właściwym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia. Żaden przepis kpa nie przewiduje, że postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym nie może być zaskarżone. Fakt, że organ I instancji zastosował tryb nadzwyczajny i to niewłaściwy do eliminacji z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie ma zatem znaczenia dla ustalenia, czy postanowienie to jest zaskarżalne. Do postanowienia tego ma bowiem zastosowanie art. 126 kpa, który wskazuje, kiedy istnieje możliwość weryfikacji postanowień w trybach nadzwyczajnych. Skarżący zauważyli dodatkowo, że Sąd I instancji całkowicie pominął kwestię trybu, w jakim wydane zostało postanowienie z dnia [...] października 2007 r.

Podnieśli, iż Sąd I instancji dopuścił się ponadto naruszenia art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdyż zaskarżone postanowienie pozbawione było jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, a zatem wydane zostało z naruszeniem art. 124 § 2 i 125 § 3 kpa. Wskazali, iż uzasadnienie prawne to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu organ odwoławczy powinien odnieść się ponadto do kwestii podnoszonych przez stronę, które w jej odczuciu mają istotne znaczenie dla sprawy, czyli tak jak w niniejszej sprawie podnoszonych w zażaleniu kwestii dotyczących dopuszczalności tego środka zaskarżenia. Skarżący podnieśli, iż Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii wadliwości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Trudno bowiem przyjąć stanowisko, że zarzut naruszenia art. 124 § 2 kpa jest niezasadny z uwagi na niedopuszczalność zażalenia. To nie fakt niedopuszczalności zażalenia powinien bowiem decydować o ocenie treści uzasadnienia postanowienia, ale treść art. 124 § 2 kpa. Organ odwoławczy powinien zatem odnieść się do możliwości zaskarżenia postanowienia eliminującego inne postanowienie z obrotu prawnego i wskazać z jakich przepisów prawa wynika wprost, że zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne. Powinien wyjaśnić ponadto jak należy rozumieć niedopuszczalność zażalenia i powiązać interpretację art. 134 kpa z zaistniałym w sprawie stanem faktycznym. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest tych elementów, co prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Samo powołanie się na przepisy art. 123 i 141 § 1 kpa bez dokonania ich wykładni i powiązania ze stanem faktycznym niniejszej sprawy nie jest wystarczające. W ocenie skarżących, Sąd I instancji naruszył art. 151 ppsa również w efekcie błędnej wykładni art. 134 i 141 § 1 kpa, polegającej na przyjęciu, że skoro postanowienie uchylane jest niezaskarżalne, to również na postanowienie uchylające to postanowienie zażalenie nie przysługuje. Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest bowiem ustalenie, czy przysługuje zażalenie na postanowienie eliminujące z obrotu prawnego inne postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym. W ocenie skarżących, z art. 134 kpa nie wynika, że na postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym zażalenie nie przysługuje. Skarżący wskazali, że podjęcie przez organ działań w kierunku eliminacji z obrotu prawnego wcześniej wydanego postanowienia powinno nastąpić z uwzględnieniem art. 126 kpa. Jeżeli jednak organ wyda postanowienie z naruszeniem przepisów kpa, w tym i wskazanego, to nie można uznać, że postanowienie to nie zostało wydane w trybie nadzwyczajnym weryfikacji postanowień. Można jedynie stwierdzić, że postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, nie można jednak uznać, że postanowienie takie jest niezaskarżalne.

Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 ppsa, skarżący podnieśli natomiast, że w istocie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się w ogóle do przedmiotu sprawy, która powinna być rozpoznawana przez ten Sąd. Poprzez to, że uczynił on przedmiotem rozpoznania kwestię zaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, nie jest natomiast możliwa ocena podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wyrok nie zawiera ponadto polemiki z zarzutami zawartymi w skardze, nie jest również możliwe dokonanie oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia także przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący podjęli próbę wykazania, że w niniejszej sprawie, Sąd I instancji nie odniósł się należycie do zarzutów jakie podnieśli w skardze. Wskazali, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest ponadto stanowiska, z którego jednoznacznie wynika, bez konieczności "domyślania się", dlaczego stanowisko skarżących jest niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszenia przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty podniesione w ramach tej podstawy nie mogą być uznane za uzasadnione.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie, a jeśli stwierdzi istnienie naruszenia prawa, uzasadniającego wzruszenie zaskarżonego aktu uwzględnia skargę niezależnie od podniesionych w niej zarzutów i sformułowanych wniosków.

W warunkach niniejszej sprawy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby naruszało ono wymogi prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W konsekwencji, Sąd skargę oddalił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia nie są w stanie podważyć podniesione w podstawie kasacyjnej zarzuty oparte na naruszeniu przez ten Sąd art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 124 § 1 kpa i art. 125 § 3 kpa. Zauważyć należy, iż stosownie do art. 124 § 1 kpa, postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Zgodnie natomiast z art. 125 § 3 kpa, postanowienie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego, doręcza się stronie wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi oraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym. W niniejszej sprawie, skarżący podnoszą, iż Sąd I instancji z naruszeniem art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dostrzegł, że postanowienie organu odwoławczego dotknięte jest wadami procesowymi uzasadniającymi jego uchylenie, a objawiającymi się brakiem właściwego oznaczenia stron oraz brakiem uzasadnienia prawnego. Stanowisko skarżących uznać należy za niezasadne. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że organowi odwoławczemu nie można przypisać naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy. Nie budzi wątpliwości fakt, że z art. 124 § 1 kpa i art. 125 § 3 kpa wynika bezspornie, iż jednymi z elementów, jakie powinno zawierać postanowienie są oznaczenie stron i uzasadnienie prawne. W niniejszej sprawie postanowienie organu odwoławczego zawiera obydwa te elementy.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do kwestii oznaczenia stron, stwierdzić należy, iż nie można podzielić zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska skarżących, zgodnie z którym oznaczenie stron powinno mieć miejsce w prawnym górnym rogu postanowienia. Wymóg taki nie wynika bowiem wprost z przytoczonego wyżej art. 124 § 1 kpa, co oznacza, że określenie stron może nastąpić także w sposób, który nie rodzi wątpliwości co do rzeczywistego kręgu stron postępowania. W warunkach niniejszej sprawy z treści osnowy postanowienia organu odwoławczego wyraźnie wynika natomiast, że poza inwestorem stronami są również skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, którzy złożyli do organu odwoławczego zażalenie. W skardze kasacyjnej skarżący nie kwestionują tak oznaczonego kręgu stron. Z wykazu podmiotów otrzymujących przedmiotowe postanowienie wynika natomiast, że M. W. otrzymuje przedmiotowe postanowienie nie jako strona, lecz jako pełnomocnik stron – Z. i T. W.. W warunkach niniejszej sprawy uznać należy tym samym, ze wymóg oznaczenia stron został spełniony. Dodatkowo zauważyć należy, iż nawet w przypadku nie w pełni właściwej formy oznaczenia stron, gdy nie budzi wątpliwości ustalony przez organ krąg stron postępowania, uchybienie w tym zakresie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

W dalszej kolejności, odnosząc się do kwestii uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia, na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa, uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy powinien zatem uzasadnić przyjętą za słuszną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią podjętego rozstrzygnięcia. W warunkach niniejszej sprawy, organ odwoławczy, pomimo w rzeczywistości zbyt zwięzłego uzasadnienia, powiązał opisany w nim stan faktyczny sprawy z przytoczonym art. 141 § 1 kpa i wyjaśnił w nawiązaniu do powyższego przyczyny niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Nie przytoczył wprawdzie brzmienia art. 134 kpa wymienionego w podstawie prawnej postanowienia (w związku z art. 144 kpa), jednakże uchybienie w tym zakresie nie może być uznane za mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie zatem od prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia z jego uzasadnienia wynikało, jakimi przesłankami kierował się organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność zażalenia. Kwestią odrębną jest natomiast kwestia niewłaściwego uzasadnienia w kontekście nieprawidłowego, w ocenie skarżących, rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Niewłaściwe w tym znaczeniu, czy też niepełne w znaczeniu wskazanym wyżej, uzasadnienie prawne podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia nie oznacza bowiem braku uzasadnienia prawnego, uzasadniającego zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż zarzuty podniesione w punktach 1, 3 i 5 tiret drugie podstawy kasacyjnej są nieuzasadnione. Dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonego postanowienia we wskazanym wyżej zakresie była bowiem prawidłowa. Z przyczyn wskazanych wyżej brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowi nie można zarzucić również naruszenia art. 134 powołanej ustawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym do kwestii prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie podstaw do uznania zażalenia wniesionego przez skarżących za niedopuszczalne, przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji pod względem legalności było w niniejszej sprawie postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2007 r. uchylające, na podstawie art. 123 kpa, postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie przyjął, że punktem wyjścia dla rozważań nad charakterem postanowienia organu I instancji oraz możliwości jego zaskarżenia, a tym samym nad prawidłowością postanowienia organu odwoławczego, było ustalenie charakteru postanowienia wydanego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. W tym też kontekście ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie nie mogą być uznane za wykroczenie poza granice rozpoznawanej sprawy. Podjęcie przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] października 2007 r. i organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r. było bowiem bezpośrednią konsekwencją funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. i podjęcia przez organ nadzoru budowlanego próby jego wyeliminowania. Postanowienie to nie stanowiło przedmiotu kontroli Sądu I instancji. Jako inicjujące objęte kontrolą legalności działania organów nadzoru budowlanego stanowiło jednak przedmiot jego zainteresowań w zakresie w jakim miało wpływ na ocenę charakteru postanowienia wydanego przez organ I instancji i prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy.

Wskazać należy, iż w świetle poczynionych ustaleń, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przewidziane w art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, które zgodnie z ust. 3 tego artykułu powinno zawierać wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz określać obowiązki przedstawienia stosownych dokumentów w określonym terminie, nie przysługuje zażalenie. Przepisy powołanej ustawy nie zawierają bowiem normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na podstawie wskazanych przepisów, do wniesienia zażalenia. W konsekwencji, ewentualne kwestionowanie treści tego postanowienia możliwe jest dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 142 kpa, postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Z uwagi na brak stosownego odesłania w przepisach kpa, do postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, nie stosuje się również trybów szczególnych, w ramach których możliwe byłoby wyeliminowanie przedmiotowego postanowienia. Stosownie bowiem do art. 126 kpa, przepisy art. 145-152 kpa oraz art. 156-159 kpa stosuje się odpowiednio tylko do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Mając na uwadze etap postępowania, na jakim wydawane jest przedmiotowe postanowienie oraz jego cel, podkreślić ponadto należy, że ma ono wyłącznie charakter incydentalny. W konsekwencji, za mające taki charakter uznać należy również postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2007 r., uchylające postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r. Przedmiotowe postanowienie nie kończy bowiem postępowania w sprawie, nie rozstrzyga też sprawy co do istoty. Zauważyć również należy, iż przepisy kpa nie przewidują możliwości zaskarżenia tego postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 141 § 1 kpa, na postanowienia wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie, tylko gdy kodeks tak stanowi. W konsekwencji, Sąd I instancji słusznie uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia złożonego na przedmiotowe postanowienie. Z niedopuszczalnością środka zaskarżenia w rozumieniu art. 134 kpa mamy bowiem do czynienia m.in. w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia takiego środka na określony akt. Zatem, w sytuacji wniesienia zażalenia na postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje, organ odwoławczy, w świetle art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa, jest zobligowany do stwierdzenia w drodze postanowienia jego niedopuszczalności, co też w warunkach niniejszej sprawy uczynił. Ocena przez organ odwoławczy prawidłowości wydanych w ramach postępowania w niniejszej sprawie rozstrzygnięć incydentalnych, w tym przyjętej podstawy prawnej ich wydania, będzie możliwa natomiast w wyniku podniesienia zarzutów w tym zakresie w odwołaniu od decyzji, kończącej postępowanie główne, zatem strony nie zostają pozbawione środka odwoławczego.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że również zarzuty podniesione w punktach 2, 4 i 5 tiret pierwsze podstawy kasacyjnej są nieuzasadnione. Sąd I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę nie wykroczył bowiem poza jej zakres, nie objął też kontrolą legalności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r., ustalił jedynie charakter postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, w zakresie w jakim było to konieczne dla ustalenia charakteru postanowienia wydanego przez organ I instancji, a w konsekwencji także prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy. Skoro natomiast na przedmiotowe postanowienie nie przysługuje zażalenie, a z uwagi na brak stosownego odesłania, do postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, nie stosuje się również trybów szczególnych, słusznie przyjął, że strona może kwestionować takie postanowienie wyłącznie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. W konsekwencji, także w tym trybie możliwe jest kwestionowanie postanowienia pochodnego wobec tego postanowienia, gdyż z mocy kpa nie przysługuje na nie zażalenie. Kwestia jego legalności jest natomiast kwestią odrębną od niedopuszczalności zażalenia na takie postanowienie i może być objęta kontrolą jak już podano na skutek wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

Wobec braku skutecznego zakwestionowania prawidłowości podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, za nieuzasadnione uznać należy także zarzuty podniesione w punkcie 6 podstawy kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał w sposób zrozumiały podstawy faktyczne i prawne, na których oparł się wydając zaskarżony wyrok. Trudno też uznać za słuszny zawarty w punkcie 6 podstawy kasacyjnej zarzut braku odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze, skoro w uzasadnieniu zarzutu z punktu 1 podstawy kasacyjnej skarżący sami podnoszą, czyniąc z tego zarzut wobec Sądu, że ograniczył się on do zbadania wyłącznie zarzutów podniesionych w skardze.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.