Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 191/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Grójcu na uchwałę Rady Miasta i Gminy Białobrzegi z dnia 22 maja 2015 r. nr VII/037/2015 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Białobrzegi 1) stwierdza nieważność § 2, § 3, § 6 ust. 1, 4 i 5, § 7 ust. 2 pkt 2, § 8 ust. 3, § 12, § 13, § 26 ust. 3 pkt 1 w zakresie słów "wyłącznie przez osoby dorosłe", § 26 ust. 6, 8 i 9, § 29 zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta i Gminy Białobrzegi działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; dalej jako "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach") podjęła uchwałę nr VII/037/2015 z dnia 22 maja 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Białobrzegi.

Pismem z 26 stycznia 2017 r. Prokurator Rejonowy w Grójcu (dalej też jako "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 87, art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały oraz sprzecznie z prawem poprzez:

- powtórzenie w § 3 regulaminu obowiązków właścicieli nieruchomości, które uregulowane zostały już w § 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3a, 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- powtórzenie w postanowieniach § 2 regulaminu przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ww. ustawie oraz innych ustawach wbrew - regulacji zawartej w § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- nałożenie w § 13 na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników, do których zbierane są odpady;

- nałożenie w § 12 na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników do zbierania odpadów;

- wprowadzenie w § 8 zakazu gromadzenia, w pojemnikach przeznaczonych na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu i gorącego popiołu;

- nałożenie w § 6 ust. 1 i 4 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania śliskości pośniegowej i gołoledzi na chodnikach wyłącznie przy użyciu piasku lub innych materiałów szorstkich;

- nałożenie w § 6 ust. 5 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania sopli lodu i nawisów śnieżnych z dachów i gzymsów nieruchomości;

- ograniczenie w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały możliwości przeprowadzania napraw samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw;

- wprowadzenie w § 26 ust. 8 zakazu wprowadzenia zwierząt na tereny placów gier i zabaw, piaskownic;

- nałożenie w § 26 ust. 1 pkt 3-4 obowiązku wyprowadzania psów i innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi na tereny użyteczności publicznej i tereny przeznaczone do wspólnego użytku tylko na smyczy, a w przypadku psów ras uznanych za agresywne lub psów w inny sposób zagrażających otoczeniu, również w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe;

- nałożenie w § 26 ust. 6 z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego odpowiedzialności właścicieli zwierząt za długi z tytułu kosztów schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia zwierzęcia;

- nałożenie w § 26 ust. 9 na osoby utrzymujące psy obowiązku corocznego dokonywania szczepienia przeciwko wściekliźnie;

- zobowiązanie w § 29 właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy i Miasta Białobrzegi do przeprowadzenia deratyzacji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej paragrafów zaskarżonej uchwały Rady Miasta i Gminy w Białobrzegach, jako naruszających prawo w sposób istotny.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w niniejszej uchwale,

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, doszło do nałożenia na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z treści ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Prokurator zauważył, że do uchwalenia ww. regulaminu rada gminy została upoważniona w podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który szczegółowo określa w ust. 4 jakie elementy powinien zawierać. Zdaniem Prokuratora zawarte w tym przepisie wyliczenie ma charakter wyczerpujący i winno być interpretowane ściśle.

Z treści art. 94 w zw. z art. 87 ust 2 Konstytucji RP wynika bowiem, że akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane i nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego.

Prokurator wskazał, że obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zostały uregulowane w sposób wadliwy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem wykraczają poza zakres upoważnienia udzielonego radzie przepisami wspomnianej ustawy, a jednocześnie regulują tę materię w sposób odmienny, aniżeli akty prawa powszechnie obowiązującego. Prokurator podkreślił, że w polskim prawie powyższe kwestie zostały zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.). Z przepisów tych wynika m.in. zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tymczasem mocą § 26 ust. 9 spornej uchwały nałożono na osoby utrzymujące psy obowiązek corocznego dokonywania szczepienia przeciwko wściekliźnie. Kwestie obowiązkowego poddawania psów szczepieniom ochronnym reguluje ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt z dnia 11 marca 2004 r. (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.), gdzie w art. 56 ust 1 i 2 zawarto obowiązek poddawania psów szczepieniom przeciwko wściekliźnie. Nadto Prokurator zauważył, że z regulacji art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika kompetencja dla rady, aby określać odpowiedzialność właścicieli zwierząt za długi z tytułu kosztów schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia zwierzęcia. Kwestia odpłatności za pobyt zwierzęcia w schronisku nie należy do kwestii bezpośrednio związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy i dlatego nie może być władczo uregulowana przez radę gminy w regulaminie uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Następnie Prokurator podniósł, że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest upoważnienia dla rady gminy do sformułowania w § 6 regulaminu dodatkowych obowiązków ewidentnie nie wynikających z przepisów rangi ustawowej. Regulamin, może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje właścicieli wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną cześć drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zdaniem Prokuratora brak jest zatem podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli nieruchomości poprzez usuwanie śliskości pośniegowej i gołoledzi na chodnikach wyłącznie poprzez posypywanie chodnika piaskiem lub innym materiałem szorstkim. W ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mieści się uprawnienie rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śnieżnych i sopli z dachów i gzymsów. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może bowiem wprowadzać obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można uznać zaś dachów i gzymsów nawet jeśli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi.

Za przekroczenie ustawowe kompetencji Prokurator uznał także wprowadzenie przez Radę Miasta i Gminy Białobrzegi w spornej uchwale w § 7 ust. 2 pkt 2 zapisu, że naprawa samochodów poza warsztatami naprawczymi może obejmować jedynie drobne naprawy. Zauważył, że z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że do kompetencji rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywanych napraw poza warsztatami naprawczymi.

Skarżący podniósł także, że rada gminy nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie. Ustawodawca nie upoważnia również rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Prokurator wskazał, że nieuprawnionym powtórzeniem przez radę przepisów powszechnie obowiązujących są wskazane w § 12 i 13 spornej uchwały i nałożone na właścicieli nieruchomości obowiązki polegające na wyposażeniu nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych o określonej wytrzymałości mechanicznej, odpowiadające odpowiednim normom oraz z § 6 zapisy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu, liści i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego z wyłączeniem chodnika w ulicach objętych strefą płatnego parkowania. Obowiązki powyższe zostały bowiem zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Konkludując skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta

z naruszeniem przepisów prawa i zasadnym jest wyeliminowanie wadliwych unormowań.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy w Białobrzegach (dalej jako "Rada") uznała zasadność podnoszonych zarzutów i wskazała, że uwzględnia skargę w całości, wnosząc o umorzenie postępowania.

Rada wyjaśniła, że mając na uwadze fakt, iż 19 grudnia 2016 r. Sejmik Województwa Mazowieckiego podjął uchwałę nr 209/16 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa mazowieckiego 2022 (PGO WM 2022) oraz uchwałę nr 210/16 w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa mazowieckiego 2022, którego integralną częścią uchwalonego PGO WM 2022 są załączniki: Plan inwestycyjny dla województwa mazowieckiego, Program zapobiegania powstawaniu odpadów, Program usuwania wyrobów zawierających azbest z terenu województwa mazowieckiego i Prognoza oddziaływania na środowisko Planu gospodarki odpadami dla województwa mazowieckiego, jest zobowiązana w terminie do 18 czerwca 2017 r. do uchwalenia nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Białobrzegi, w którym zostaną uwzględnione podnoszone przez Prokuratora zarzuty.

Na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. Prokurator Okręgowy w Radomiu poparł skargę i zmodyfikowała ją w ten sposób, że skarga dotyczy stwierdzenia nieważności § 26 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga jest uzasadniona. Większość bowiem z zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, czego nie kwestionuje nawet sama Rada w odpowiedzi na skargę. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

W związku z powyższym, za zasadne należy uznać zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 87, art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały oraz sprzecznie z prawem poprzez:

- powtórzenie w postanowieniach § 2 regulaminu przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ww. ustawie oraz innych ustawach wbrew - regulacji zawartej w § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- powtórzenie w § 3 regulaminu obowiązków właścicieli nieruchomości, które uregulowane zostały już w § 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3a, 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- nałożenie w § 6 ust. 1 i 4 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

- nałożenie w § 6 ust. 5 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania sopli lodu i nawisów śnieżnych z dachów i gzymsów nieruchomości;

- wprowadzenie w § 8 ust. 3 zakazu gromadzenia, w pojemnikach przeznaczonych na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, zwłok zwierzęcych, odpadów pochodzących z procesów technologicznych;

- nałożenie w § 12 na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników do zbierania odpadów;

- nałożenie w § 13 na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników, do których zbierane są odpady.

Postanowienia regulaminu mają bowiem na celu jedynie uzupełnienie, uszczegółowienie przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów i muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w szczególności rangi ustawowej. Za przekroczenie ustawowe kompetencji Rady uznać należy wprowadzenie w spornej uchwale w § 7 ust. 2 pkt 2 zapisu dotyczącego możliwości przeprowadzania napraw samochodowych poza warsztatami naprawczymi jedynie do drobnych napraw. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada posiadała upoważnienie do określenia ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami. Rada nie była jednak upoważniona do wprowadzenia ograniczenia co do zakresu dokonywanych napraw poza warsztatami naprawczymi. W związku z powyższym, zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada przekroczyła delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu. W ocenie Sądu, z regulacji art. 4 ust. 2 ww. ustawy nie wynika kompetencja dla Rady, aby określać tak jak to wskazano w § 26 ust. 6 uchwały kwestię odpłatności za pobyt zwierzęcia w schronisku. Powyższe nie należy bowiem do kwestii bezpośrednio związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy, a w związku z tym nie może być władczo uregulowane przez Radę w regulaminie uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Również przyjęcie w § 26 ust. 8 uchwały zakazu wyprowadzania zwierząt domowych na place zabaw dla dzieci, piaskownice, boiska szkolne i sportowe, a także na inne nieruchomości o ile właściciel wprowadził taki zakaz i umieścił go w widocznym miejscu stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w powołanym wyżej przepisie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzenie takiego zakazu na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Cel ustawy, a pośrednio również regulaminu, jakim jest dążenie do utrzymania czystości i porządku w gminie nie pozwala na wprowadzenie tak daleko idących zakazów. Z kolei zapis zawarty w § 26 ust. 9 uchwały, że utrzymujący psy, koty i inne zwierzęta domowe zobowiązani są do posiadania dowodu aktualnych szczepień ochronnych, wymaganych przez odpowiednie służby weterynaryjne jest zbędnym powtórzeniem uregulowań zawartych w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt z dnia 11 marca 2004 r. (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.). Brak było również podstaw ustawowych do zobowiązania przez Radę w § 29 właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił w całości stanowiska skarżącego co do kwestii uregulowanych w § 26 ust. 3 pkt 1 uchwały. Obowiązek zawarty w ww. przepisie, tj. wyprowadzanie psów w miejsca publiczne tylko na smyczy, a w przypadku psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu nie został bowiem uregulowany w sposób wadliwy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, w którym stwierdzono, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań może doprowadzić do działań niehumanitarnych. Zwrócić jednak należy uwagę, że w kwestionowanym przepisie wprowadzono zróżnicowanie rygorów w odniesieniu do ras psów uznanych za agresywne lub psów zachowujących się w sposób agresywny oraz w stosunku do pozostałych psów. Przy czym w ocenie Sądu w tym zakresie Rada nie przekroczyła delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jak zaś wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14 (dostępny w Internecie) nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. W tym zakresie skarga nie zawiera więc uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. Niemniej jednak jako niedopuszczalne Sąd ocenił ograniczenie możliwości wyprowadzania psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny wyłącznie przez osoby dorosłe. Gdyby nawet przyjąć, że możliwym jest ocena kryterium dorosłości, to przepis § 26 ust. 3 pkt 1 uchwały nie uwzględnia indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa. Nie można wykluczyć sytuacji, że osoby młode, o większej sprawności fizycznej są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca niedookreślone kryterium dorosłości, lecz schorowana czy niedołężna. W konsekwencji niezbędnym było stwierdzenie nieważności ww. przepisu uchwały w omawianej części.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 wyroku. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.