Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 248/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1, par. 10 pkt 2 lit. a, par. 38 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21, art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca) sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015r. sprawy ze skargi P B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013r. w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 zł ( dwieście ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") z dnia 15 grudnia 2014 r., którą przyznano P. B płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013 z tytułu realizacji pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 – Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) w odniesieniu do powierzchni 10,29 ha w wysokości 7.854 zł oraz odmówiono płatności w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 -Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

We wniosku z dnia 8 maja 2013 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. strona zadeklarowała w ramach wariantu 2.2 działki rolne A, D, E, F i J o łącznej powierzchni 10,76 ha, zaś w ramach wariantu 5.1 – działki rolne B, C, G, H, I, K, L, M oraz N o łącznej powierzchni 24,32 ha.

W dniach 22 stycznia oraz 3-7 kwietnia 2014 r. przeprowadzono w gospodarstwie skarżącego kontrolę na miejscu, a następnie kontrolę administracyjną, w wyniku których stwierdzono, że do objęcia płatnością rolnośrodowiskową w ramach wariantu 2.2, kwalifikują się działki rolne oznaczone we wniosku literami: A, E i F, D i J o łącznej powierzchni 10,29 ha, tj. o 0,47 ha mniejszej niż wskazał wnioskodawca. Również w ramach wariantu 5.1 stwierdzono mniejsze powierzchnie działek rolnych niż deklarowane przez skarżącego we wniosku. Powierzchnie te dla poszczególnych działek przedstawiały się następująco:

- działka B – powierzchnia stwierdzona 6,57 ha wobec deklarowanej 6,83 ha;

- działka C – powierzchnia stwierdzona 1,94 ha wobec deklarowanej 2,10 ha;

- działka H – powierzchnia stwierdzona 0,63 ha wobec deklarowanej 0,82 ha;

- działka l – powierzchnia stwierdzona 1,10 ha wobec deklarowanej 1,30 ha;

- działka K – powierzchnia stwierdzona 3,07 ha wobec deklarowanej 6,28 ha;

- działka N – powierzchnia stwierdzona 1,69 ha wobec deklarowanej 1,77 ha.

Natomiast ustalone w wyniku kontroli na miejscu powierzchnie działek rolnych G, L i M były tożsame z powierzchniami deklarowanymi przez wnioskodawcę, wynosząc odpowiednio: dla działki G - 1,74 ha, dla działki L - 2,01 ha i dla działki M - 1,47 ha. W konsekwencji tych ustaleń uznano, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 5.1 wynosi łącznie 20,22 ha wobec wykazanej przez stronę powierzchni 24,32 ha.

W związku z powyższym, wydaną w dniu 15 grudnia 2014 r. decyzją organ I instancji pomniejszył początkowo wyliczoną kwotę płatności rolnośrodowiskowej w zakresie wariantu 2.2 stosownie do art. 16 ust. 5 zdanie pierwsze rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE L z dnia 28 stycznia 2011 r.).

Natomiast w zakresie wniosku strony w związku z realizacją wariantu 5.1 organ l instancji odmówił płatności rolnośrodowiskowej, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 16 ust. 5 zdanie drugie w/w rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, który stanowi, że jeśli różnica obszaru zadeklarowanego we wniosku niż zatwierdzony obszar przypisany do grupy upraw przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy.

W odwołaniu od powyższej decyzji producent rolny wniósł o jej zmianę w części dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej w zakresie wariantu 5.1. Wniósł o uwzględnienie pomiarów geodety, które złożył do Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w związku z odwołaniem od uprzednio wydanej decyzji organu I instancji. Wskazał, że pomiary powierzchni dokonane przez kontrolujących i przez powołanego przez niego geodetę różnią się jedynie nieznacznie, niemniej istniejąca miedzy nimi różnica wynosząca 0,13 ha przesądza o tym, czy płatność rolnośrodowiskowa w ramach wariantu 5.1 zostanie mu przyznana w pomniejszonej wysokości, czy też zostanie mu całkowicie odmówiona.

Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał na brzmienie § 2 ust. 1 pkt 1 – 4, § 4 ust. 1 pkt 1 – 9, § 46 pkt 1 i pkt 2 oraz § 59 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 poz. 361 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że według ustaleń faktycznych dokonanych podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie strony powierzchnia działki rolnej K, deklarowanej w ramach wariantu 5.1, wyniosła 3,07 ha. Natomiast według pomiarów powołanego przez stronę uprawnionego geodety powierzchnia tej działki rolnej wynosi 3,17 ha, co sprawia, że różnica tych pomiarów sprowadza się do wartości 0,10 ha. Porównanie pomiarów wykonanych przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu z pomiarami geodety przekazanymi przez stronę, wykazało, że przebieg zewnętrznej granicy działki K w obu pomiarach zasadniczo pokrywał się. Różnice występowały natomiast w przypadku pomiaru wyłączeń obejmujących rozlewiska wodne, które kontrolujący zidentyfikowali wewnątrz działki rolnej K o powierzchni odpowiednio 0,24 ha i 0,15 ha. Jak stwierdzili inspektorzy Biura Kontroli na Miejscu ARiMR, odwołując się do oceny stanu roślinności występującej na tych terenach, rozlewiska nie miały charakteru przejściowego. Istnienie rozlewisk zostało udokumentowane na 8 fotografiach ilustrujących obszar z występującą płaską powierzchnią zmarzniętej wody, bez widocznych przebijających się przez lód roślin, w przeciwieństwie do okalającego terenu, gdzie widoczna jest okrywa roślinności właściwej dla terenów podmokłych w postaci traw i turzyc, częściowo pokrytych śniegiem. W ocenie organu odwoławczego, przyczyn różnicy powierzchni stwierdzonych w toku pomiarów organu i geodety powołanego przez stronę należy upatrywać w szczególności w zakwalifikowaniu przez geodetę do obszaru działki rolnej K całości większego wyłączenia i mniejszego wyłączenia w znacznej części. Organ wskazał ponadto, że pomiar geodety powołanego przez stronę został przeprowadzony po upływie niemal dwóch miesięcy od drugiej z kontroli. Nie można zatem wykluczyć, iż po przeprowadzonej przez ARiMR kontroli producent podjął działania zmierzające do przywrócenia rolniczego użytkowania gruntów.

Odnosząc się do twierdzenia odwołującego, że różnica powierzchni działki rolnej K, decyduje o tym czy ma on otrzymać płatność w ramach wariantu 5.1, organ odwoławczy, uznał, że to strona, wypełniając wniosek bez uprzedniej weryfikacji powierzchni działek rolnych, dokonała znaczącego zawyżenia powierzchni tej działki. Skarżący wskazał we wniosku powierzchnię działki rolnej K wynoszącą 6,28 ha wobec powierzchni stwierdzonej 3,07 ha. W konsekwencji, wynikła różnica powierzchni dla działki K, skutkująca odmową płatności w ramach wariantu 5.1, powstała na skutek działania strony. Ponadto przedeklarowanie powierzchni dotyczyło nie tylko działki K, ale także innych działek w ramach analizowanego wariantu, tj. B, C, H, I i N. Zatem sam fakt, iż pomiar powierzchni działki K przesądza o tym, czy strona otrzyma płatności w pomniejszonej wysokości, czy też zostanie ich całkowicie pozbawiona, nie może zmierzać do uznaniowego uwzględnienia powierzchni określonej przez geodetę.

Organ odwoławczy podniósł również, że kontrole na miejscu przeprowadzane są przez upoważnionych do tego pracowników ARiMR posiadających specjalistyczną wiedzę, którzy zapewniają jednolitość kryteriów weryfikacji powierzchni. Trudno zatem wyobrazić sobie, by organ w postępowaniu o przyznanie płatności miał opierać się na opiniach geodetów powoływanych indywidualnie do każdej ze spraw przez strony, z pominięciem wiedzy własnych inspektorów terenowych. Wskazując na wyroki NSA z dnia 12 października 2011 r. II GSK 1019/10, oraz WSA w Gdańsku w wyroku z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 980/10, organ podniósł też, że kontrole, o których mowa w przepisie art. 30 ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U z 2013 r. poz. 173), muszą być przeprowadzana przez osoby do tego fachowo przygotowane, tj. posiadające nie tylko odpowiedni sprzęt, ale również niezbędną wiedzę. W ocenie organu, dowodom z protokołu kontroli należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności.

Odwołując się natomiast do art. 21 ust. 3 ww. ustawy, organ stwierdził, że to strona odpowiedzialna jest za treść wniosku, ponosząc negatywne skutki jego wypełnienia, w tym w szczególności dotyczące deklarowania powierzchni działek rolnych niezgodnych ze stanem faktycznym. W opinii organu, w sprawie nie zachodziły okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń w myśl art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r. ze zm.). Strona nie wykazała bowiem, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Przeciwnie dopuściła się winy polegającej co najmniej na niedbalstwie, nie dokładając należytej staranności przy wypełnianiu wniosku o przyznanie płatności. Organ wskazał również na obowiązek, jaki przyjął skarżący, podpisując wniosek, tj. zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który może mieć wpływ na zakres płatności oraz o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku.

Wskazując zaś na art. 31 ust. 6 i 8 w/w ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 745/09, organ odwoławczy podniósł, że ustalenia powierzchni kwalifikujących się do płatności działek rolnych deklarowanych przez stronę, w tym również spornej działki K, zostały dokonane już podczas pierwszej kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniu 22 stycznia 2014 r. Kontrola odbyła się w obecności skarżącego, który jednak nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie wniósł żadnych zastrzeżeń do ustaleń dokonanych w tym raporcie. Pierwsza decyzja organu I instancji została wydana w dniu 20 maja 2014 r. Z kolei opinia uprawnionego geodety została sporządzona w dniu 31 maja 2014 r., a zatem już po wydaniu ww. decyzji. Odwołując się do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/OI 769/11, organ wskazał, że nie jest dopuszczalne i stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), opieranie decyzji na dowodach które nie istniały w czasie złożenia i rozpatrywania wniosku za dany rok, bowiem wyłącznie stan faktyczny istniejący między datą złożenia wniosku a terminem przewidzianym na wydanie decyzji jest miarodajny dla przyznania bądź odmowy przyznania płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu zawyżenia powierzchni deklarowanej w ramach wariantu 5.1 oraz o wydanie decyzji w tym zakresie uwzględniającej wyniki pomiarów uprawnionego geodety.

W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z ustaleniem organów, że zmniejszyła się powierzchnia użytkowana rolniczo na wskazanych w decyzji działkach. Wyjaśnił, że poziom wód gruntowych jest wysoki na znajdujących się na tych działkach łąkach, szczególnie w okresie zimowo – wiosennym. Zakwestionował odrzucenie przez organy wyniku pomiarów geodety w okresie letnim i przyjęcie wyników kontroli przeprowadzonej w okresie zimowo – wiosennym. Jak wskazał, geodeta, wykonując pomiary w okresie letnim, nie wykluczył oczek wodnych na działkach, które wykluczyli kontrolerzy BKM, gdyż nie występują one w okresie letnim. Wskazał przy tym, że wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków realizowany jest głównie na łąkach ekstensywnych, wilgotnych, o bujnej roślinności trawiastej. Za niezrozumiały wobec tego uznał zarzut, że na łące kontrolerzy wiosną stwierdzili okresowo zalewane łąki, skoro cecha ta jest jedną z przyczyn występowania na tym terenie siedlisk ptaków chronionych.

Skarżący podniósł też, że zadeklarował powierzchnie działek w oparciu o wielkości powierzchni PEG wynikające z przekazanego przez Agencję wniosku spersonalizowanego. Jak wskazał, deklarował wielkość powierzchni działek rolnych w najlepszym stanie swej wiedzy i nie zamierzał podawać powierzchni większej niż faktycznie użytkowana rolniczo. Stwierdził, że w przypadku, gdy rolnik nie popełnił celowego błędu w celu zawyżenia powierzchni deklarowanej do płatności, istnieje możliwość odstąpienia od sankcjonowania. Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, że w niniejszej sprawie Agencja do czasu przeprowadzenia kontroli na miejscu posługiwała się przez wiele lat błędnymi danymi (błędnie ustalonymi wielkościami powierzchni PEG) i przekazywała je rolnikowi do stosowania przy wypełnianiu wniosków.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. strona dodatkowo podniosła, że w toku postępowania informowała organ, że poziom wody w oczkach wodnych na działce rolnej K jest uzależniony od pory roku. Nie zgadzając się z wnioskami organów co do stałego charakteru rozlewisk, wskazała, że jeśli łąka była zgodnie z normami skoszona na wysokości 10-15 cm, to w takiej sytuacji, przy okresowych podtopieniach, roślinność nie będzie widoczna ponad powierzchnią lodu. W ocenie skarżącego, wyniki przeprowadzonych poza okresem wegetacyjnym roślin pomiarów kontrolujących nie oddają stanu faktycznego uprawy w roku poprzednim. Nie można bowiem dokonać poprawnej oceny stanu uprawy, jaki był w okresie wegetacyjnym, wykonując kontrolę w następnym roku w warunkach zupełnie innych niż panują w sezonie uprawowym. W takiej sytuacji, ze względu na brak możliwości wykonania rzetelnych pomiarów, powinno przyjąć się, że kontrola nie odbyła się (kod błędu DR 27- odstąpiono od kontroli ze względu na warunki uniemożliwiające poprawną ocenę stanu uprawy w okresie wegetacyjnym) i przyznać płatność zgodnie ze złożonym przez rolnika wnioskiem. Po zastosowaniu kodu DR27 Agencja ma zaś obowiązek poinformować rolnika o zamiarze kontroli w następnym roku uprawowym i przeprowadzić pomiary przy udziale i w obecności rolnika w terminie, jaki on wskaże jako dogodny, umożliwiający wstęp na działki w celu poprawnego wykonania pomiarów.

Skarżący wskazał ponadto, że prowadzenie uprawy na działkach, na których realizowany jest program ochrony siedlisk lęgowych ptaków uniemożliwia wykonanie wielu zabiegów pielęgnacyjnych, jak przy użytkowaniu intensywnym łąk. Niemożliwe jest np. wykonanie dodatkowych melioracji czy niszczenie tam bobrowych, a przy tym ogranicza się wszelką ingerencję na łąkach w okresie od 1 kwietnia do 1 sierpnia. Powoduje to m.in. degradację szaty roślinnej i zmniejszenie ilości pozyskiwanej paszy. W konsekwencji realizując program, strona nie uzyskała plonów jak na łące użytkowanej intensywnie, a przy tym odmówiono jej płatności z tytułu tego programu, przez co została ukarana dwukrotnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Tylko prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne dają podstawę do prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Zauważenia wymaga przy tym, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego. Rolą sądu jest bowiem kontrola prawidłowości działania organu administracji, który wydał zaskarżoną decyzję .

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na wady postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego.

Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy skarżący spełnił warunki do przyznania płatności w pełnej wysokości w ramach realizacji wariantu 5.1

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie przyznania przedmiotowych płatności na rok 2013, jak trafnie wskazały organy administracyjne, jest rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361), zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013 r. poz 173.). Rozporządzenie rolnośrodowiskowe, obowiązujące na dzień rozstrzygania przez organy Agencji, w wersji sprzed wprowadzeniem nowelizacji z dnia 14.03.2014 r.

Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Z powyższego wynika, że koniecznym warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów rolnych o określonej powierzchni i rolnicze ich użytkowanie w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu są (w istocie) wyłącznie ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji, które po dokonaniu weryfikacji wniosku skarżącego stwierdziły rozbieżności pomiędzy jego deklaracją co do powierzchni działek a stanem wynikającym z raportów z czynności kontrolnych.

Jest oczywiste, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy. Trzeba się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, który twierdzi, że organy administracji wydały swoje rozstrzygnięcia, bez należytego rozważenia wniosków płynących ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza bez szczegółowego odniesienia się do dowodu zaoferowanego przez stronę. Skarżący wskazał też na niekorzystny wpływ warunków atmosferycznych okresu zimowego 2013/2014 na zdeklarowaną uprawę, której stan i jakość powinny być weryfikowane w sezonie wegetacyjnym danego roku. Organy przyjęły jednak, że kontrole na miejscu przeprowadzona w styczniu i kwietniu 2014 r. zostały przeprowadzona prawidłowo, a ustalenia poczynione na ich podstawie są właściwe i obrazują stan faktyczny działek rolnych na dzień przeprowadzania kontroli.

Zgodnie z § 10 pkt 2 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu "Rolnictwo ekologiczne" (we wszystkich wariantach) jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007, str. 1. z późn. zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin. Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego (część II pkt 1 ppkt 2) wymogiem dla wszystkich wariantów realizowanych w pakiecie 2 (rolnictwo ekologiczne) jest:

1. prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolna, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Z kolei, zgodnie z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej:

1) działek rolnych lub

2) zwierząt ras lokalnych, lub

3) miedz śródpolnych

- w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu (ust. 1). Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1 jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2).

Zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku nie przestrzegania wymogu określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego (część II pkt 1 ppkt 2) następuje zmniejszenie przysługującej płatności o 100 % w stosunku do działki rolnej, na której ta nieprawidłowość została stwierdzona.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jako udokumentowanie faktu zawyżenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR wskazał na ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonych przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni w ramach wniosku o przyznanie płatności, które wykazały nieprawidłowości co do zadeklarowanych powierzchni działek rolnych zgłoszonych przez producenta rolnego uprawnionych do otrzymywania płatności rolnośrodowiskowych.

Natomiast, zdaniem skarżącego wyniki kontroli nie uwzględniają specyfiki gruntu użytkowanego w ramach pakietu 5.1 co podnosił w odwołaniu jak i w skardze. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżący wskazywał pomiary dokonane przez powołanego przez niego uprawnionego geodetę. W tym stanie rozważenia wymagało, czy istotnie w niniejszej sprawie prawidłowo ustalona została powierzchnia działki oznaczonej literą K, gdyż ostatecznie do tego sprowadzają się zarzuty skargi.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do ust. 3 art. 21 tej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powyższego wynika, że postępowanie w przedmiocie udzielania pomocy rolnośrodowiskowej, zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Przyjęto m.in. zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści. Na skarżącym więc ciążył nie tylko obowiązek wskazania zarzutu – nieprawidłowości w odniesieniu do przeprowadzonej kontroli, ale i wskazanie dowodów potwierdzających zgłoszone zastrzeżenia. Zgłoszenie takich zastrzeżeń w odwołaniu a następnie podniesienie ich w skardze do sądu administracyjnego i wskazanie dowodów wskazujących na ich zasadność, rodzi po stronie organu Agencji obowiązek odniesienia się do nich i ich oceny z punktu widzenia zasadności tych zarzutów. W świetle bowiem z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., organ Agencji jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym zgłoszony przez stronę. Decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu zakresu przedmiotowego wniosku i precyzyjnym ustaleniu czy i jakie działki rolne mogą być objęte tą płatnością (wyrok NSA z 15 marca 2007 r., II GSK 342/06 oraz wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 53/07; dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Staranna analiza stanu faktycznego sprawy jest ważna przede wszystkim z tego względu, że wadliwe zebranie i rozpatrzenie dowodów odnoszących się do faktu posiadania, użytkowania działek rolnych objętych wnioskiem, a także ich powierzchni ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego i wpływa ostatecznie na rozstrzygnięcie w sprawie i na sytuację prawną strony w aspekcie jej uprawnień do otrzymywania dopłat nie tylko w danym roku, ale i w latach następnych (wyrok NSA z 13 grudnia 2007 r., II GSK 260/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Z przedłożonej przez skarżącego opinii uprawnionego geodety wynika, że przeprowadzony przez niego pomiar działki K jest niemal identyczny jak wynikający z raportu z kontroli. Jak ustalono w toku postępowania różnice wynikają stąd, że geodeta nie uwzględnił wyłączenia gruntów uznanych przez inspektorów za trwale zalane. Zauważyć należy, że odnosząc się do pomiarów geodety, jako wzorzec prawidłowości tych pomiarów przyjmuje się wyłącznie wyniki kontroli terenowej. W zakresie, w jakim pomiary geodety są zgodne z raportem z kontroli, organ uznaje jego prawidłowość (co do pomiarów samej działki). Natomiast w kwestii wyłączeń stanowisko organów obu instancji jest takie, że w istocie wyniki inspekcji terenowej są niepodważalne.

Skarżący podjął działania aby wykazać, że wyniki inspekcji terenowej nie są zgodne ze stanem rzeczywistym. W tym stanie, okolicznością obalającą twierdzenia skarżącego nie mogą być stwierdzenie organu Agencji, że zarzuty co do wadliwości kontroli są bezpodstawne. Kwestia zasadności wyłączeń przyjętych przez inspektorów wymaga więc jednoznacznego wyjaśnienia. Zważywszy, że przedmiotem sporu jest kwestia czy część gruntu jest zalewana jedynie okresowo, twierdzenia organu, że rolnik mógł już po przeprowadzonej kontroli spowodować przywrócenie rolniczego użytkowania jest co najmniej wątpliwe. Trafnie skarżący zwraca uwagę, że nie może przeprowadzać żadnych działań melioracyjnych ani też stawiać tam w związku z żerowaniem bobrów, w związku z tym w grę wchodzić może jedynie wykoszenie gruntu. Szczegółowego wyjaśnienia, ze wskazaniem teoretycznej podbudowy, wymaga w szczególności przyjęta przez organy koncepcja, że o trafności przyjętego przez inspektorów poziomu wyłączeń na działce K przesądził wygląd części gruntów wyłączonych oraz brak wybijania się ponad lód części roślin.

W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, uznanie przez organ odwoławczy, że kontrola na miejscu odzwierciedla stan faktyczny, który dyskwalifikuje wskazaną działkę rolną do objęcia płatnościami od gruntów rolnych, jest co najmniej przedwczesne. Organ powinien wszechstronnie ocenić dowód przedstawiony przez skarżącego. Ustalenia poczynione w tym zakresie powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Spełnienie tych wymogów stwarza procesową gwarancję prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego. Kwestia czy prawidłowo ustalono zakres wyłączeń, w sytuacji gdy przedstawiono dowód wskazujący na stan odmienny niż wynika to z kontroli, nie może być uzasadniana wyłącznie wysokimi kompetencjami inspektorów terenowych. W świetle twierdzeń organu należałoby bowiem przyjmować, że są oni nieomylni, co w zasadzie wykluczałoby jakąkolwiek możliwość podważania dokonanych przez nich ustaleń. Zauważyć należy, że strona podkreśla fakt, iż wariant. 5.1, ze względu na jego specyfikę, jest realizowany na gruntach podmokłych sprzyjających lęgowi ptactwa chronionego. Nie można też odmówić racji twierdzeniom, że inspekcja tego typu gruntów poza okresem wegetacji może dawać zawodne wyniki.

W związku z zaistniałym sporem organ powinien był podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia kwestii pominięcia wyłączeń przez uprawnionego geodetę. Należało chociażby przesłuchać go w charakterze świadka na okoliczności związane ze stanem gruntów, które poddawał pomiarom. Dla organów obu instancji podstawowe znaczenie miał jednak dowód z kontroli na miejscu, przeprowadzonych w gospodarstwie strony skarżącej w styczniu i kwietniu 2014 r., których wyniki utrwalono w formie raportu z czynności kontrolnych. Trudno oczywiście przecenić wagę i wartość dowodu tego rodzaju. Nie oznacza to jednak dopuszczalności niejako automatycznego potraktowania dowodu tego rodzaju przez organy administracji, bez odniesienia się do przeciwdowodu przedstawionego przez stronę, w świetle którego powstaje wątpliwość co do zasadności wykorzystania w sprawie jedynie ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzania wspomnianych kontroli na miejscu.

Nie można też wykluczyć potrzeby dokonania oględzin spornej działki. Oczywiste jest, że można przyznać płatności tylko do powierzchni gruntu ustalonej jako kwalifikowana, co oznacza, że płatności nie mogą być przyznane do gruntów podlegającym wyłączeniom. Ta kwestia nie jest zresztą sporna w niniejszej sprawie. Jednakże już to jaki obszar jest kwalifikowany do płatności, podlega każdorazowo ustaleniom w wyniku kontroli wniosku, nie wyłączając kontroli na miejscu.

W decyzji organu pierwszej instancji na stronie czwartej posłużono się argumentem, że niewielka różnica w pomiarach między pomiarami geodety i inspektorów terenowych, niewiele większa od przyjmowanej tolerancji pomiaru BKM, potwierdza poprawność kontroli ARiMR w zakresie pomiarów powierzchni działki K. W ocenie organu tak niewielka różnica, przy zmiennych warunkach hydrologicznych, jakie są właściwe dla tego terenu, co wskazywane jest także w piśmie strony, stanowi dodatkową okoliczność, która potwierdza stanowisko BKM o poprawności wykonanej kontroli. Przy takim sposobie argumentacji nie sposób zrozumieć dlaczego (przy tak niewielkiej różnicy) nie można przyjąć prawidłowości pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę, zwłaszcza, gdy sam organ stwierdza, że na gruncie występują zmienne warunki hydrologiczne. Dla beneficjenta ta niewielka różnica może mieć wpływ na to czy dojdzie do odmowy przyznania płatności czy tylko do jej zmniejszenia. Argumentacja organu odwoławczego, który powołuje się na to, że przedeklarowanie powierzchni dotyczy nie tylko spornej różnicy powierzchni działki K, co przemawia dodatkowo za zawinionym działaniem rolnika, jest całkowicie chybiona. Zdaje się bowiem zakładać, że błędy w zadeklarowaniu powierzchni działek z uwagi na ich znaczny ogólny rozmiar powodują brak potrzeby precyzyjnego rozważenia spornej kwestii wyłączeń.

Ponownie wypada zauważyć, że niewadliwe rozpatrzenie wniosku strony wymaga przede wszystkim poprawnego, nie budzącego wątpliwości ustalenia przez organy administracji publicznej wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy, niezbędnych do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, na podstawie tych przepisów prawa, które w sprawie znajdują zastosowanie. Zdaniem Sądu, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanym przypadku nie doprowadziło do ustaleń odpowiadających temu standardowi, a także uzasadnienie decyzji nie odpowiada w pełni wymogom prawa, tzn. unormowaniu zawartemu w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organach administracji rolnej także w świetle art.21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepis ten, jak i art. 107 § 3 k.p.a., pozostają w korelacji z normą art. 80 K.p.a. statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena ta, by nie była uznana za dowolną, winna opierać się na wszechstronnym rozważeniu całokształtu zebranego materiału dowodowego, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ogólnie ujmując, polega to na przedstawieniu sposobu myślenia, argumentowaniu przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania. Pominięcie ich milczeniem przez organ nie przystaje do reguł poprawności procesowej, stanowiąc o naruszeniu norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. IV SA/Wr 268/11 z dnia 2012-04-03, LEX nr 1146142).

Dlatego też słuszny jest zarzut skargi co do braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności operatu technicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę a nadto brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu. W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko skarżącego, że organ II instancji, w ślad za organem I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie wziął pod uwagę wszystkich zarzutów podnoszonych przez niego w odwołaniu, zupełnie pominął i nie ustosunkował się do okoliczności faktycznych dotyczących uwarunkowań przyrodniczych terenów działek rolnych, objętych wariantem 5.1, potwierdzonych dokumentacją przyrodniczą, stanowiącą część materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Organ w ogóle nie ustosunkował się do tych twierdzeń skarżącego, które podważają celowość przeprowadzania kontroli w okresie pozawegetacyjnym. W decyzjach organów obu instancji a także w pismach kierowanych do strony w toku postępowania przewija się stale motyw o szczególnym znaczeniu wyników kontroli na miejscu przeprowadzonych przez inspektorów terenowych. Nie można zasadniczo zanegować twierdzeń o randze raportu z kontroli na miejscu, jednakże stwierdzenia zawarte na stronie 9 decyzji organu odwoławczego (zwłaszcza pierwsze zdanie od góry) wykluczające wręcz możliwość uwzględnienia opinii powołanego przez stronę geodety, w istocie stanowią zaprzeczenie istoty postępowania administracyjnego. Nawet zmodyfikowanie zasad postępowania w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. nie wyklucza w żadnym zakresie inicjatywy dowodowej strony i przedstawione przez nią dowody powinny być potraktowane z całą powagą i wszechstronnie rozważone a nie tylko poddane konfrontacji z wynikami kontroli terenowej.

Organ w ogóle pominął w swych rozważaniach założenia planu rolnośrodowiskowego , do których odwoływał się skarżący wskazując na konieczność ich przestrzegania po podjęciu zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organy nie odniosły się w sposób pogłębiony do kilkakrotnie podnoszonej przez skarżącego okoliczności nieodpowiedniego terminu kontroli ARiMR, jak również nie wykazały naukowo, że powyższe nie ma znaczenia dla skutecznej weryfikacji wyłączeń na zadeklarowanych działkach. Dokonana w tym zakresie ocena materiału dowodowego jest niepełna i pobieżna, nie wypełnia zatem standardów ustawowych. Nieodniesienie się w pełni do przedstawionych przez stronę dowodów i rozważań, powoduje istnienie uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości ostatecznie przyjętych ustaleń faktycznych i nie poddaje się kontroli Sądu w ocenie poprawności podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania płatności w wariancie 5.1.

W związku z tym, że stan faktyczny nie został ustalony prawidłowo, przedwczesne jest wypowiadanie się co do prawidłowości zastosowanego prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany będzie do podjęcia wyżej wskazanych działań w celu wyjaśnienia różnicy w zakresie powierzchni wyłączeń na działce K. W ponownym postępowaniu Organ odwoławczy zobowiązany zatem będzie rozważyć potrzebę przeprowadzenia ponownej kontroli w terenie a ewentualną odmowę jej przeprowadzenia – uzasadnić w sposób czytelny i przekonujący. Powinien również odnieść się szczegółowo do przeprowadzonych już dowodów, uzupełnić je o przesłuchanie autora dowodu w postaci operatu (uprawnionego geodety), a następnie dokonać logicznej i pełnej oceny tych dowodów oraz wskazać czy daje im wiarę, ewentualnie – wskazać przyczyny, z powodu których odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.

Skoro w sprawie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie stanu faktycznego wyłącznie w oparciu o wyniki kontroli na miejscu, kontrolowana decyzja podlega uchyleniu na mocy art.145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt III ma oparcie w art. 200 p.p.s.a. Natomiast orzeczenie w pkt II wyroku znajduje wsparcie w art. 152 tej ustawy.