Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 909/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Sprawy jakości, certyfikacja, dozór
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 10 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 1604
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 2 ust. 2 lit. a) lit.i), art. 7 ust. 1 lit a, ust. 2, art. 36
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1033/17 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. B. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 października 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1033/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę S. B. (dalej zwanego "Skarżący" lub "Strona"), na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: "GIJHARS", lub "Organem odwoławczym") z [...] lutego 2017 r. nr [...] r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 2.800,00 zł za wprowadzenie do obrotu trzech zafałszowanych partii artykułów rolno-spożywczych.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy:

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Olsztynie (dalej: "WIJHARS w Olsztynie" lub organ I instancji) decyzją z [...] października 2016 r. wymierzył S. B. karę pieniężną w wysokości 2.800,00 zł za wprowadzenie do obrotu trzech partii artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych. Podstawą wymierzenia kary były przepisy: art. 21 i art. 40a ust. 1 pkt 4, ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1604, dalej: "ustawa o jakości handlowej") w zw. z art. 3 pkt 4 i 5, art. 3 pkt 10 lit. c, art. 4 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej, art. 7 ust. 1 lit. a, ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1,2 i 4, art. 21 ust. 1 lit. b, art. 22 ust. 1 lit. c, częścią B i C załącznika nr VII, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/1S/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/200 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11.2011, str. 18, z późn. zm.), załącznika nr 1 do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. UE L 2011.304.18, z późn. zm.), art. 3 pkt 8, art. 8 ust. 1, art. 16, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.). Zdaniem organu I instancji zafałszowane zostały następujące produkty:

1) pasztet drobiowy konserwa sterylizowana, podrobowa-pasztet,

2) mielonka wieprzowo-drobiowa, konserwa blokowa, sterylizowana, mielonka wysokowydajna;

3) konserwa turystyczna mięsna, konserwa blokowa, sterylizowana, mielonka wysokowydajna.

Organ uznał, że są to produkty handlowe rolno-spożywcze zafałszowane, niespełniające wymagań jakości handlowej w stosunku do określonych w przepisach o jakości handlowej oraz dodatkowych wymagań zadeklarowanych przez producenta w oznakowaniu na etykiecie i dokumentach zakładowych. Wskazano na nieprawidłową nazwę opisową, umieszczenie na etykiecie 2 różnych nazw, a także nieodpowiadającą zadeklarowanej przez producenta barwę produktu - pasztet drobiowy konserwa sterylizowana, podrobowa-pasztet, czy też nieprawidłowości w zakresie zawartości składników produktu. Organ I instancji uznał, że informacje te mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, jego charakteru, tożsamości, właściwości i składu, a także wypełniają znamiona zafałszowania.

Odnośnie wyrobu o nazwie M.", organ wskazał na nieprawidłowości w zakresie oznakowania towaru poprzez zastosowanie niewłaściwej nazwy (zawiera on składniki pochodzące z więcej niż 2 gatunków zwierząt) oraz nieumieszczenie obowiązkowego oznaczenia ilości składników istotnych dla scharakteryzowania środka spożywczego. Wobec powyższego uznano, że informacje na temat żywności mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, jego charakteru, tożsamości, właściwości i składu, a także wypełniają znamiona zafałszowania.

W zakresie wyrobu o nazwie "K.", organ zwrócił uwagę na zastosowanie niewłaściwej nazwy w związku z podaniem w opisie "k." określenia "mięsna" dla produktu wyprodukowanego nie tylko z surowców mięsnych, ale również z innych surowców pochodzenia zwierzęcego, a także brak podania w opisie nazwy wyrobu określenia wieprzowo-drobiowa z uwagi na fakt, że wyrób został wytworzony ze składników pochodzących z ww. 2 gatunków zwierząt.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa w taki sposób, aby konsument nie mógł być wprowadzony w błąd nierzetelnymi informacjami o żywności. Ponadto wyroby nie spełniały także wymagań jakości handlowej określonych w przepisach o jakości handlowej, oraz wymagań dodatkowych zadeklarowanych przez wprowadzającego do obrotu w oznakowaniu środka spożywczego w zakresie oznakowania. W ocenie organu I instancji, nawet jeśli w wykazach składników są prawidłowo podano informacje na temat składu, to i tak nie zwalnia to przedsiębiorcy z prawnego obowiązku prawidłowego określenia i podania nazwy produktu w oznakowaniu.

Następnie WIJHARS w Olsztynie wyjaśnił sposób obliczenia wysokości kary pieniężnej, biorąc pod uwagę wielkość wyprodukowanych partii produktów zafałszowanych wprowadzonych do obrotu, osiągnięty przychód w roku poprzedzającym rok nałożenia kary, a także wskazując, że na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, kara pieniężna nie może stanowić więcej niż 10% ww. przychodu, a także nie mniej 1000 zł.

Skarżący w odwołaniu zarzucił naruszenie art. 2 ust. 2 lit. a, art. 18 ust. 1 oraz art. 36 rozporządzenia (UE) 1169/2011, oraz art. 3 pkt 10 lit. c ustawy o jakości handlowej artykułów rolno spożywczych poprzez błędną interpretację. Zarzucił też naruszenia przepisów postępowania w zakresie dokonania ustaleń faktycznych i wadliwe uzasadnienie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał w mocy decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Olsztynie.

Uzasadniając swą decyzję GIJHARS wskazał, że niespełnienie wymagań w zakresie znakowania artykułu rolno-spożywczego jest niespełnieniem wymagań jakości handlowej. Zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. A zatem artykuły rolno - spożywcze wprowadzane do obrotu powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, określone w przepisach o jakości handlowej oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Skoro zatem producent w deklaracji jakościowej określił, iż "blok pasztetu ma barwę jasną, szarą" to niedopuszczalnym jest, aby barwa ta różniła się od barwy zadeklarowanej. Powołując się na zawartą w art. 2 ust. 2 lit. j) rozporządzenia (UE) 1169/2011 definicję "etykietowania" organ wyjaśnił, że deklaracja jakościowa wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest wewnątrzzakładowym dokumentem niedostępnym dla konsumenta. Organ zwrócił też uwagę, że stwierdzono nieprawidłowe wskazanie w nazwach opisowych gatunków zwierząt, z których pochodziły surowce (pochodzenia zwierzęcego) użyte do produkcji wyrobów gotowych we wszystkich trzech kontrolowanych próbkach. Następnie, przywołując ustawodawstwo europejskie, wyjaśnił terminy: "nazwy środka spożywczego" oraz "nazwy opisowej", a także zauważył, że nazwa produktu jest pierwszą informacją, która trafia do świadomości konsumenta podczas procesu decyzyjnego. Dlatego też nie umieszczenie w nazwie opisowej gatunków zwierząt, z których pochodzi zastosowany w produkcji surowiec wprowadza konsumenta w błąd co do składu i charakterystyki danego środka spożywczego. Organ zakwestionował również użycie zwrotu "mięsna" w nazwie produktu K.", przywołując definicję "mięsa" zawartą w załączniku Nr VII część B pkt 17 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011. Również w tym wypadku, w ocenie organu, konsument został wprowadzony w błąd, albowiem do produkcji ww. produktu poza mięsem użyte zostały także inne surowce pochodzenia zwierzęcego. Organ odwoławczy powołał się przy tym na art. 7 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, zgodnie z którym informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta. W tym zakresie organ skierował zastrzeżenia wobec użycia w dwóch miejscach na jednym opakowaniu, dwóch różnych nazw wyrobu "P.", co w sposób oczywisty wprowadza konsumentów w błąd.

GIJHARS wykazał także, że producent w oznakowaniu dwóch partii wyrobów nie wskazał w wykazie składników ich ilościowej zawartości występujących w nazwie lub charakteryzujących dany artykuł, zarówno w przypadku wyrobu o nazwie M., gdzie nie wskazano zawartości składnika pochodzenia wołowego, jak i wyrobu o nazwie P., gdzie nie wskazano zawartości m.in skórek drobiowych z kurcząt, wątroby z kurcząt, czy mięsa oddzielonego mechanicznie z kurcząt, które są istotne w celu scharakteryzowania. Przywołany został przy tym art. 22 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, określający jako obowiązkowe oznaczenie ilości składnika lub kategorii składników użytych do wytwarzania lub przygotowania danego środka spożywczego, gdy dany składnik lub dana kategoria składników występują w nazwie środka spożywczego lub są zwykle kojarzone z tą nazwą przez konsumenta, lub są podkreślone w etykietowaniu słownie, obrazowo lub graficznie, lub są istotne w celu scharakteryzowania danego środka spożywczego i odróżnienia go od produktów, z którymi mógłby być mylony ze względu na jego nazwę lub wygląd. Odpierając zawarte w odwołaniu zarzuty, GIJHARS podkreślił, że wyszczególnienie składników w oznakowaniu produktu, nie zwalnia producenta od konieczności zastosowania właściwej nazwy produktu. Organ odwoławczy wyjaśnił również zastrzeżenia w zakresie zafałszowania przez skarżącego produktów przywołując treść art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej. Wskazał, że produkt, którego skład jest niezgodny z prawdą i deklaracją jakościową jest artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym. Nie ma przy tym znaczenia, czy zafałszowanie to jest umyślne, czy też nie. Odpowiedzialność za te naruszenia ma charakter obiektywny i niezależny od stopnia zawinienia.

Organ odwoławczy wskazał też, że wykryto również nieprawidłowości świadczące o niewłaściwej jakości handlowej kontrolowanych partii artykułów rolno - spożywczych. Wyjaśnił, że wadliwe oznaczenie przez producenta przedmiotowych produktów narusza m.in. art. 18 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia (UE) NR 1169/2011 oraz art. 21 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011.

S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na omówioną decyzję GIJHARS, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie ewentualnie o zmniejszenie nałożonej kary, proporcjonalnie do wielkości wyprodukowanych partii produktów rzekomo zafałszowanych i wprowadzonych do obrotu wynoszącej 3079,10 zł - czyli do 1000 zł kary, a także przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 2 ust.2 lit. a, art. 18 ust. 1, art. 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) o nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) o nr 1924/2006 i (WE) o nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) o nr 608/2004 (Dz. U. UE L.2011.304.18 ze zrn.) - poprzez błędną interpretację, polegającym na niewłaściwej ocenie etykiet na opakowaniach,

2) art. 3 pkt. 10 lit. c ustawy o jakości handlowej poprzez jego błędną interpretację, polegającą na sprzeczną oceną wyglądu produktu z jego etykietą,

3) naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zamianami, dalej: "kpa") poprzez prowadzenie postępowania bez podjęcia kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez uwzględniania interesu Odwołującego się, co skutkowało nałożeniem kary pomimo umieszczenia na etykietach produktów, ich pełnego składu, pomimo braku takiego obowiązku,

4) naruszenie art. 8 kpa poprzez prowadzenie sprawy niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem pomimo podnoszenia zasadnych wniosków o podanie zarzutów, w celu jak najszybszego usunięcia nieprawidłowości, jakie zauważył organ, organ nie wydał decyzji w sprawie od listopada 2015 r.

5) naruszenie art. 75 kpa, art. 77 kpa oraz 78 kpa poprzez nie zebranie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego podczas kontroli,

6) naruszenie art. 80 kpa poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób niewszechstronny z pominięciem ważnych dokumentów potwierdzających okoliczności podnoszone przez stronę,

7) naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji - brak m.in. wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym pominiecie adekwatności kwoty nałożonej kary na ilość wprowadzonego produktu do obrotu, jaki organ zakwestionował w listopadzie 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie, omawiając niezasadność zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Uzasadniając wyrok WSA na wstępie wskazał na art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej, zgodnie z którym artykuł rolno-spożywczy zafałszowany to produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów, w szczególności jeżeli:

a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej,

b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą,

c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

WSA przyjął, że zafałszowanie produktu żywnościowego w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych nie musi być przejawem jedynie działania umyślnego sprawcy tego czynu, gdyż o zafałszowaniu produktu żywnościowego decyduje obiektywny stan rzeczy. Dalej WSA wskazał na art. 7 ust. 1 lit. a. rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, zgodnie z którym informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. WSA za prawidłowe uznał ustalenia faktyczne dokonane przez organy.

Co do produktu o nazwie: P. WSA uznał, że skoro producent zadeklarował barwę: "jasna szara", a w wyniku badań przeprowadzonych w Laboratorium Specjalistycznym GIJHARS w Gdyni (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.) stwierdzono barwę jasnoróżową, to jest to niespełnienie wymogów jakościowych zadeklarowanych przez producenta świadczące o niewłaściwej jakości handlowej danego artykułu rolno-spożywczego. WSA nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego, że deklaracja jakościowa (w której została określona barwa pasztetu) jest dokumentem wewnątrzzakładowym niedostępnym dla konsumenta finalnego i tym samym nie może on zostać wprowadzony w błąd. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. j rozporządzenia (UE) 1169/2011 "etykietowanie" oznacza wszelkie napisy, dane szczegółowe, znaki handlowe, nazwy marek, ilustracje lub symbole odnoszące się do danego środka spożywczego i umieszczone na wszelkiego rodzaju opakowaniu, dokumencie, ulotce, etykiecie, opasce lub pierścieniu towarzyszącym takiej żywności lub odnoszącym się do niej.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że organy zasadnie stwierdziły nieprawidłowe wskazanie w nazwach opisowych gatunków zwierząt, z których pochodziły surowce (pochodzenia zwierzęcego) użyte do produkcji wyrobów gotowych, tj.:

• w przypadku wyrobu o nazwie: P. - producent nie wskazał w nazwie opisu informującego, iż do jego wytworzenia został użyty surowiec pochodzenia wieprzowego, tj. tłuszcz wieprzowy;

• w przypadku wyrobu o nazwie: M., producent nie wskazał w nazwie opisu informującego, iż do jej wytworzenia został użyty surowiec pochodzenia wołowego;

• w przypadku wyrobu o nazwie "K.", producent nie wskazał w nazwie opisu, tj. "wieprzowo-drobiowa", informującego, że wyrób został wytworzony ze składników pochodzących z ww. 2 gatunków zwierząt.

WSA wskazując na art. 9 ust. 1 lit. a i art. 17 ust. 1 rozporządzenia (UE) 1169/2011 stwierdził, że producent jest obowiązany do zastosowania w oznakowaniu środka spożywczego nazwy opisowej właściwie charakteryzującej produkt. W przypadku wyrobów mięsnych nieumieszczenie w nazwie opisowej gatunków zwierząt z których pochodzi zastosowany w produkcji surowiec narusza przepisy prawa i wprowadza konsumenta w błąd co składu i charakterystyki danego środka spożywczego.

W rozpatrywanej sprawie w przypadku wyrobu o nazwie K.", producent zamieścił w nazwie opisowej określenia "mięso", podczas gdy wyrób został wyprodukowany nie tylko z surowców mięsnych, ale też i innych surowców pochodzenia zwierzęcego, tj. mięsa oddzielonego mechanicznie z kurczaka, skórek wieprzowych, skórek drobiowych, tłuszczu wieprzowego. Tymczasem zgodnie z definicją "mięsa" zawartą w załączniku Nr VII część B pkt 17 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 składniki, które poza mięsem zostały użyte przez stronę do wytworzenia zakwestionowanego wyrobu, tj. mięso oddzielone mechanicznie z kurczaka, skórki wieprzowe, skórki drobiowe, tłuszcz wieprzowy, nie mogą być uznane za mięso.

Dalej WSA zauważył, że Skarżący w oznakowaniu wyrobu o nazwie P., umieścił na etykiecie 2 różne nazwy dla wyrobu, tj.: na froncie opakowania nazwę "pasztet drobiowy" zaś po przeciwnej stronie konserwy, nazwę "konserwa sterylizowana podrobowa-pasztet". W jego ocenie zastosowanie w oznakowaniu dwóch niespójnych ze sobą nazw jest niedopuszczalne i wprowadza konsumenta w błąd. Sąd I instancji stwierdził też, że producent w oznakowaniu 2 partii wyrobów nie wskazał w wykazie składników, ilościowej zawartości składników występujących w nazwie lub charakteryzujących dany artykuł rolno-spożywczy, w tym:

- w przypadku wyrobu o nazwie M., nie umieścił w oznakowaniu obowiązkowej informacji o ilości składników, które są istotne w celu scharakteryzowania środka spożywczego, tj. składnika pochodzenia wołowego,

- w przypadku wyrobu o nazwie P., podał na etykiecie ilościowej zawartości (42%) - dla tzw. składnika "surowce drobiowe", który zgodnie z przepisami prawa nie jest ani nazwą składnika, ani nazwą kategorii składników, wobec czego nie jest, jako taki istotny w celu scharakteryzowania środka spożywczego i odróżnienia go od produktów, z którymi mógłby być mylony ze względu na jego nazwę lub wygląd, przy jednoczesnym braku obowiązkowego oznaczenia ilości składnika, tj. skórki drobiowe z kurcząt, wątroba z kurcząt, mięso oddzielone mechanicznie z kurcząt, który jest istotny w celu scharakteryzowania środka spożywczego, jakim jest pasztet drobiowy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, oznaczenie ilości składnika lub kategorii składników użytych do wytwarzania lub przygotowania danego środka spożywczego jest obowiązkowe, gdy dany składnik lub dana kategoria składników:

a) występują w nazwie środka spożywczego lub są zwykle kojarzone z tą nazwą przez konsumenta;

b) są podkreślone w etykietowaniu słownie, obrazowo lub graficznie; lub

c) są istotne w celu scharakteryzowania danego środka spożywczego i odróżnienia go od produktów, z którymi mógłby być mylony ze względu na jego nazwę lub wygląd.

W ocenie Sądu I instancji wskazanie w oznakowaniu (w wykazie składników) składników użytych do wytworzenia zakwestionowanych partii wyrobów wbrew twierdzeniom skarżącego nie zwalnia go z konieczności zastosowania właściwej nazwy produktu. Wszystkie umieszczone w oznakowaniu określenia, w szczególności nazwa produktu, muszą być jednoznaczne, precyzyjne i wykluczać rozbieżne interpretacje.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 178/2002 prawo żywnościowe ma na celu ochronę konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru oraz przeciwdziałać wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzić konsumenta w błąd. Wobec tego etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd według art. 16 rozporządzenia nr 178/2002.

Przedstawione stanowisko znajdowało także oparcie w dyrektywie nr 2000/13. Oznacza to, że produkt, którego skład jest niezgodny z prawdą i deklaracją jakościową jest artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym.

Dalej WSA zauważył, że z godnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) Nr 1169/2011 wykaz składników rozpoczyna się lub jest poprzedzony właściwym nagłówkiem, który składa się z wyrazu "składniki" lub zawiera ten wyraz. Obejmuje on wszystkie składniki środka spożywczego, w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia składników przy wytwarzaniu tego środka spożywczego. W rozpatrywanej sprawie producent w oznakowaniu wyrobów o nazwie M., nie zastosował określonej przez ustawodawcę formy wskazywania wykazu składników, tj. wykaz składników został poprzedzony słowem "skład", zamiast "składniki" lub sformułowaniem zawierającym ten wyraz i tym samym producent naruszył art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia (UE) Nr 1169/2011. Ponadto w przypadku wyrobu o nazwie P., producent wskazał w oznakowaniu na etykiecie nazwy składnika "surowce drobiowe", która nie odpowiada nazwom składników rzeczywiście wykorzystanych do produkcji środka spożywczego. Ustawodawca w ww. rozporządzeniu nie wyszczególnił bowiem takiej nazwy składnika jak "surowce drobiowe", określenie to nie zostało również wskazane przez ustawodawcę jako nazwa kategorii składników, wobec czego zastosowanie nazwy "surowce drobiowe" do określenia takich składników jak skórki drobiowe z kurcząt, wątroba z kurcząt, mięso oddzielone mechanicznie z kurcząt, jest nieuprawnione i narusza przepisy prawa, gdyż nie jest to nazwa szczegółowa o której mowa powyżej.

WSA stwierdził też, że w przedmiotowej sprawie producent w przypadku dwóch partii zakwestionowanych wyrobów nie podkreślił w oznakowaniu za pomocą pisma wyraźnie odróżniającego się od reszty składników alergennych użytych do wytworzenia wyrobów gotowych, tj. białko sojowe, błonnik pszenny, serwatka, w przypadku wyrobu o nazwie M., oraz błonnik pszenny w przypadku wyrobu o nazwie K. Jest to wymagane zgodnie z art. 21 ust. 1 rozporządzenia (UE) Nr 1169/2011. Sąd I instancji zwrócił też uwagę na nieprawidłowe wskazanie nazwę funkcji technologicznej pełnionej przez substancje dodatkowe wykorzystywane do produkcji przedmiotowego środka spożywczego, tj. podano "zagęstnik: karagen, guma guar, fosforan diskrobiowy", podczas gdy winno być "substancje zagęszczające: karagen, guma guar, fosforan diskrobiowy".

WSA za prawidłową uznał wysokość nałożonej kary. Nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postepowania.

S. B. zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wyrokowi temu zarzucił:

1) naruszenie art. 2 ust.2 lit. a, art. 18 ust. 1,art. 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) o nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) o nr 1924/2006 i (WE) o nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) o nr 608/2004 (Dz. U. UE L.2011.304.18 ze zrn.) - poprzez błędną interpretację, polegającym na niewłaściwej ocenie etykiet na opakowaniach, podczas gdy prawidłowa ich analiza wskazuje iż nie doszło do naruszenia prawą przez skarżącego;

2) art. 3 .pkt. 10 lit. c Ustawy z dnia 21 grudnia 2000 roku o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., póz. 669 ze zm.), - poprzez jego błędną interpretację, polegającą na sprzeczną oceną wyglądu produktu z jego etykietą, podczas gdy prawidłowa ocena tegoż dowodu, wskazuje że wygląd produktu skarżącego nie odbiegał od opisu;

3) naruszenie 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa poprzez prowadzenie postępowania bez podjęcia kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez uwzględniania interesu Odwołującego się, co skutkowało nałożeniem kary pomimo umieszczenia na etykietach produktów, ich pełnego składu, pomimo braku takiego obowiązku;

4) naruszenie art. 134 p.p.s.a. art. 8 kpa poprzez prowadzenie sprawy niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem pomimo podnoszenia zasadnych wniosków o podanie zarzutów, w celu jak najszybszego usunięcia nieprawidłowości, jakie zauważył organ, organ nie wydał decyzji w sprawie od listopada 2015 r.

5) naruszenie art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 75 kpa, art. 77 kpa oraz 78 kpa poprzez nieprawidłowe uznanie, że organ dokonał zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego podczas kontroli, kiedy to organ na niejasnych poszlakach stwierdził, że kolor produktu nie odpowiada jego opisowi.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Organu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie jednak stawiając w pkt. 1 i 2 zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację, zarzucił niewłaściwą ocenę stanu faktycznego prowadząca do wadliwego zastosowania tych przepisów. Nie wskazał bowiem, na czym ta wadliwa interpretacja przepisów prawa materialnego miałaby polegać.

W tej sytuacji należało przede wszystkim rozpoznać zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo.

Skarżący kasacyjnie w istocie nie podważa prawidłowości takich istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji wydanej przez organ administracji, jak:

1. w odniesieniu do wyrobu P.:

a) zastosowanie nieprawidłowej nazwy opisowej "pasztet drobiowy" dla wyrobu, który został wyprodukowany nie tylko z surowców pochodzenia drobiowego, ale też z surowca z innego gatunku mięsa – tłuszczu wieprzowego;

b) umieszczenie na etykiecie dwóch różnych nazw wyrobu, to jest na froncie nieprawidłowej nazwy "pasztet drobiowy", zaś po przeciwnej stronie konserwy nazwy "konserwa sterylizowana podrobowa-pasztet";

c) podanie ilościowej zawartości dla tzw. składnika "surowce drobiowe" w postaci 3 składników (skórki drobiowe z kurcząt, wątroba z kurcząt, mięso oddzielane mechanicznie z kurcząt", który zgodnie z przepisami prawa nie jest ani nazwa składnika, ani nazwą kategorii składników.

2. W odniesieniu do wyrobu M.:

a) zastosowanie niewłaściwej nazwy środka spożywczego w związku z podaniem w opisie elementu w postaci nazwy "wieprzowo-drobiowa" dla produktu zawierającego również surowiec pochodzenia wołowego;

b) nie umieszczenie obowiązkowego oznaczenia ilości składników w celu scharakteryzowania środka spożywczego, to jest składnika pochodzenia wołowego.

3. W odniesieniu do wyrobu K.:

a) podanie w opisie określenia "mięsna" dla wyrobu wyprodukowanego nie tylko z surowców mięsnych, ale tez z innych surowców pochodzenia zwierzęcego, to jest mięsa oddzielonego mechanicznie z kurczaka, skórek wieprzowych i drobiowych, tłuszczu wieprzowego, niewyczerpujących definicji mięsa zawartej w załączniku VII część B pkt 17 rozporządzenia nr 1169/2011;

b) brak w opisie nazwy wyrobu określenia "wieprzowo-drobiowa" uwzgledniającej wyprodukowanie wyrobu ze składników pochodzących z tych dwóch gatunków zwierząt.

Co do tych ustaleń faktycznych nietrafne są zarzuty niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania. Ustalenia te zostały oparte na treści samych informacji o przedmiotowych produktach przekazanych przez Skarżącego jako ich producenta, zawartych na etykietach i innych informacjach dla konsumentów, oraz na wynikach badań wyspecjalizowanego laboratorium, którego ustaleń w zakresie przytoczonych w poprzednim akapicie okoliczności Skarżący nie kwestionował.

Autor skargi kasacyjnej w pkt 3-5 petitum skargi kasacyjnej wskazał m.in. na naruszenie przepisów art. 134 p.p.s.a. , art. 75, art. 77 oraz art. 78 kpa. Każdy z tych przepisów zawiera jednostki redakcyjne (paragrafy) o zróżnicowanej treści normatywnej. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie tych jednostek redakcyjnych, których naruszenia zarzuca. Nieuczynienie tego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do wadliwie sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej.

Zatem wskazane wyżej ustalenia faktyczne zostały zasadnie uznane przez Sąd I instancji za prawidłowe.

Przechodząc do oceny zarzutu zawartego w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej, będącego w istocie zarzutem wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego, należy ten zarzut uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Określając - w art. 3 pkt 10 lit. c ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych pojęcie artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego prawodawca wskazał, że jest to produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej (art.3 pkt 10 lit. c) ustawy). W rozumieniu art. 3 pkt 5 tej ustawy jakością handlową są cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Z kolei przepis art. 7 ust. 1 lit a i ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1169/2011 zakazuje przy podawaniu informacji na temat żywności wprowadzania w błąd, co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Oznakowanie artykułów rolno-spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej. Obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny, jasny i łatwo zrozumiały dla konsumenta. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z definicją z art. 2 ust. 2 lit. a) i lit. i) rozporządzenia 1169/2011 informacje na temat żywności oznaczają wszelki informacje udostępnione konsumentowi finalnemu za pośrednictwem różnych nośników informacji, w tym etykiet naniesionych na opakowanie lub pojemnik z żywnością. Konsument wybierając produkt kieruje się w pierwszej kolejności podstawowymi nazwami produktu, sugerującymi zasadniczy jego skład. Fakt, że nawet nieobligatoryjny szczegółowy opis składników zawarty na etykiecie opisuje wyczerpująco zawartość produktu nie niweluje faktu, że informacja tam zawarta (sugerująca brak składników pochodzących z innych zwierząt czy innych niż mięso) jest sprzeczna w zasadniczym opisie produktu zawartym na etykiecie. A taka rozbieżność może wprowadzić w błąd, czyni informację niejasną i trudno zrozumiałą, co narusza wskazane wyżej obowiązki wynikające z art. 7 ust. 1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1169/2011. Jak stanowi art. 36 rozporządzenia (WE) 1169/2011 wymogi niejednoznaczności, niewprowadzania w błąd, dotyczą również informacji dobrowolnie przedstawianych. Nie może zatem zachodzić sprzeczność, czy nawet możliwość wprowadzenia w błąd przez rozbieżności w informacjach przedstawianych na etykietach czy innych oznaczeniach towaru na zasadzie dobrowolności czy obowiązkowo. Dotyczy to również wykazu składników, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 rozporządzenia (WE) 1169/2011.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy administracji prawidłowo uznały, że przedmiotowe produkty przez oznaczenia naruszające wskazane wyżej wymogi sprowadzające się przede wszystkim do niejednoznaczności informacji zawartej na etykietach, nazwach sugerujących inny zasadniczo skład (pomijający produkty inne niż mięsne, czy pochodzące z innych zwierząt, niż sugerowanych w nazwie, stanowiły artykuły rolno-spożywcze zafałszowane w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. c ustawy o jakości handlowej artkułów rolo-spożywczych. Stanowiło to podstawę do nałożenia kary na podstawie wskazanych przez organy przepisów, których wykładni i zastosowania autor skargi kasacyjnej nie kwestionował.

Ponieważ wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając koszty zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną.