Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 198/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1, art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 198/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 29 czerwca 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), , , Protokolant, starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r., sprawy ze skargi L. spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w J., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, , uchyla zaskarżoną decyzję;, zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej L. spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w J. kwotę 714 (słownie:, siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., , ,


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]lutego 2017r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2016r., Nr [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, powołując się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi.

Decyzja ta podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 20 września 2016 r. M. K. wystąpiła o udostępnienie;

- decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] Starosty Powiatu K. wraz z załącznikami do decyzji, w szczególności projektem budowlanym,

- decyzji Starosty Powiatu K., zmienionej ww. decyzją wraz z załącznikami do decyzji, w szczególności projektem budowlanym.

Starosta K. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., powołując się na przepis art. 5 ust. 1 w związku z art.16 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2015r., poz. 2058), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentacji projektowej oraz załączników do wniosków o pozwolenie na budowę złożonych w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia [...] października 2015r., oraz decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia [...] maja 2016r. zatwierdzających projekt budowlany i udzielających Spółce [...] pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w K., oraz kserokopii projektów budowlanych wraz z załącznikami stanowiącymi integralną część wniosków o pozwolenie na budowę.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził m.innymi, że kopia wnioskowanych decyzji zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą zostanie wnioskodawcy udostępniona (przy odpowiednim zachowaniu anonimizacji danych osobowych i innych danych prawnie chronionych) w nich zawartych.

W dalszej części uzasadnienia organ powołując się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), stwierdził, że projekt budowalny stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa - Spółki, gdyż zawiera nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, organizacyjne i inne, posiadające wartość gospodarczą, co do których Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Informacje te nie mogą, więc zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej.

Dokumenty projektowe dotyczące obiektów [...] - zgodnie z ich przeznaczeniem – przedłożone zostały w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu w K. przy ul. [...]. Składając owe dokumenty [...] wprost nie zastrzegał, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy, tym niemniej nie można jednak z tego faktu wywodzić negatywnych konsekwencji dla Spółki. Co do zasady, do akt postępowania administracyjnego mają dostęp jedynie strony tego postępowania, nie było więc ryzyka, iż projekty budowalne zostaną ujawnione do wiadomości publicznej. Ponadto, Spółka w momencie, kiedy powzięła informację o toczącym się postępowaniu w sprawie udostępnienia projektów budowlanych stanowiących załączniki do decyzji o pozwoleniu na budowę jako informacji publicznej, złożyła do akt sprawy pismo z dnia 29 września 2016 r., w którym wyraźnie zastrzegła, że projekty budowlane zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa i nie powinny być udostępniane w drodze dostępu do informacji publicznej.

W konsekwencji powyższego, organ I instancji stwierdził, że zachowanie Spółki wypełnia przesłankę formalną uznania skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa. Projekty budowlane są informację poufną i nie zostały nigdy ujawnione do publicznej wiadomości. Spółka w momencie, kiedy dowiedziała się o toczącym się postępowaniu w sprawie dostępu do informacji publicznej złożyła stosowne oświadczenie, potwierdzając tym samym wolę zachowania tych informacji w tajemnicy.

Organ zauważył przy tym, że projekt budowlany, na podstawie, którego konstruowane są sklepy należące do Spółki, stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę zawiera informacje techniczne, organizacyjne oraz know-how, posiadające istotną wartość gospodarczą.

Projekty budowalne, według których Spółka wznosi swoje sklepy są unikatowe, zaprojektowane specjalnie na potrzeby Spółki i stanowią efekt wieloletnich doświadczeń w organizowaniu i urządzaniu obiektów sklepowych. Spółka stosuje jednolite wytyczne co do ich budowania i urządzania na terenie całego kraju (a nawet w całej Europie), dzięki czemu są one łatwo identyfikowane przez klientów i wpływają na rozpoznawalność marki.

Okoliczność, że projekt budowalny zawiera informacje techniczne wynika z samej istoty tego dokumentu oraz faktu, iż jego część stanowi projekt architektoniczno-budowlany, który określa m.in. formę, konstrukcję obiektu, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną, niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe (art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz.290 ze zm.)). Rozwiązania techniczne stosowane przez Spółkę w procesie projektowania obiektów sklepowych dotyczą także jego funkcjonalności, co w sposób bezpośredni wpływa na sposób ich późniejszego urządzania oraz na komfort korzystania z tych obiektów przez klientów i ich rozpoznawalność. Projekt budowalny obiektów, w których Spółka urządza sklepy zawiera także rozwiązania organizacyjne stosowane przez Spółkę, takie jak rozmieszczenie pomieszczeń w obiekcie, w tym mroźni i opieku pieczywa czy strefy dostawy towarów, aranżacja sali sprzedaży, układ regałów, kas i ciągów pieszych. Również ważna jest aranżacja przestrzeni wokół sklepu, która zmierza do zoptymalizowania ilości klientów korzystających z placówek [...], przy jednoczesnym zachowaniu najwyższych standardów bezpieczeństwa. Niewątpliwy walor obiektów [...] wynika również z charakterystycznego wyglądu zewnętrznej elewacji i frontu budynku, co wpływa na rozpoznawalność marki. Informacje te składają się na know-how dotyczący projektowania i urządzania sklepów Spółki, który wyróżnia ją na konkurencyjnym rynku dyskontów spożywczych i stanowi element konkurencyjny wobec sklepów innych marek. Informacje te mają istotną wartość gospodarczą. W orzecznictwie wskazuje się, iż przesłanka "wartości gospodarczej" informacji odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację (o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości), której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski.

Niewątpliwie, upublicznienie w/w projektów budowlanych naraziłoby – zdaniem organu Spółkę na uszczerbek majątkowy. Projekty te mogłyby zostać wykorzystane przez podmioty konkurencyjne, które korzystając z gotowych rozwiązań opracowanych przez Spółkę, mogłyby zaoszczędzić wydatki związane z projektowaniem i urządzaniem swoich sklepów.

Mając na uwadze powyższe, Starosta stwierdził, że wystąpiły uzasadnione i wykazane powyżej przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentacji projektowej oraz załączników do wniosków o pozwolenie na budowę, zakończonych wydaniem decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. oraz decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.

Od decyzji tej odwołanie wniosła wnioskodawczyni – M.K. zarzucając, że decyzja ta jest niezgodna z prawem, albowiem projekt budowlany jest informacją publiczną. Nadto podniosła, że w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej brak było zastrzeżeń inwestora o tajemnicy handlowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję, stwierdziło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż podniesiono w odwołaniu.

Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji zawiera rozstrzygnięcie niezgodne z wnioskiem M. K. z dnia 20 września 2016 r., albowiem wskazuje na odmowę udostępnienia wniosków wraz z załącznikami złożonych do przedmiotowych postępowań, a nie kopii decyzji, których udostępnienia domaga się odwołująca.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit "a" tiret pierwszy ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, treść aktów prawnych i innych rozstrzygnięć jest informacją publiczną.

Wydawane przez organ architektoniczno-budowlany decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią, zatem informację publiczną w rozumieniu wyżej cytowanych przepisów. Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych.

Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 w/w ustawy. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a omawianej ustawy.

Kolegium wskazało, że bezspornym w sprawie jest, iż Starosta K. jest w posiadaniu informacji, do których dostępu domaga się wnioskodawca. Informacją publiczną jest nie tylko decyzja o pozwoleniu na budowę, ale również zatwierdzona nią dokumentacja projektowa.

Tym samym udostępnienie samej decyzji bez jej załączników powoduje, że w tym zakresie – w ocenie Kolegium, organ administracji pozostaje w bezczynności.

Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wynika, że projekt architektoniczno-budowlany stanowi część projektu budowlanego, podlegającego zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 tej ustawy). Projekt ten stanowi, zatem integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego.

Kolegium podkreśliło, że w ocenie organu pierwszej instancji, którą podziela skład orzekający, dokumentacja projektowa posiada określone wartości gospodarcze, a ich ujawnienie osobie trzeciej może spowodować ujawnienie tajemnicy handlowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2003 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola instancyjna w tym zakresie nie może być pozorna. Musi być prowadzona na podstawie zgromadzonych dokumentów źródłowych. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu pierwszej instancji w połączeniu ze zgromadzonymi materiałami umożliwi Kolegium ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej.

Kolegium odwołało się przy tym do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, aby informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu konkurencji, musi spełniać przesłankę formalną jak i materialną (wyrok z dnia 10 stycznia 2014r., sygn. akt I OSK 2112/130). Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy sam przedsiębiorca podjął działania mające na celu zachowanie określonych danych w tajemnicy. Przy czym, na co wskazuje dorobek doktryny, muszą to być działania usystematyzowane, które dowodzą chęci zachowania w tajemnicy określonych informacji. Przedsiębiorca przekazując do akt sprawy informacje zawierające tajemnice handlowe winien żądać, aby te materiały nie zostały udostępnione" osobom trzecim. W myśl utrwalonej interpretacji judykatury informacje, co do których przedsiębiorca nie podjął działań w celu zachowania ich poufności, należy traktować jako wiedzę powszechną. Z kolei przesłanka materialna jest spełniona, gdy dotyczy materii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

W zebranym w sprawie materiale dowodowym brak jest – zdaniem Kolegium dokumentów, z których wynikałoby, że w toku postępowań administracyjnych przed Starostą K., inwestor lub ich pełnomocnik składał dokumenty z zastrzeżeniami dotyczącymi nie ujawniania informacji stanowiących tajemnicę firmy, w szczególności projektów i dokumentacji obiektu. Mając powyższe na uwadze, Kolegium orzekło jak na wstępie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca Spółka [...].

Spółka zarzucając zaskarżonej decyzji :

1. naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie [...] udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się pomimo tego, że [...] była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.,

2. naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezawiadomienie[...] o wszczęciu postępowania odwoławczego,

3. naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niedoręczenie [...] zaskarżonej decyzji,

4. naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że dokumentacja projektowa [...] nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy - wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W części wstępnej uzasadnienia skargi, Spółka stwierdziła, że zachowała termin

do wniesienia niniejszej skargi, choć zaskarżona decyzja nie została Jej doręczona. [...] nie był również informowany o wszczęciu postępowania przed SKO, nie zapewniono Spółce również czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Spółka wyjaśniła, że z informacji uzyskanych przez [...] wynika, iż zaskarżona decyzja została doręczona wnioskodawcy, tj. M. K. w dniu 17 lutego 2017r. Termin na wniesienie skargi upływał zatem 19 marca 2017 r., gdy skargę do Sądu Spółka wniosła już 17 marca 2017 r., czyli w terminie.

W dalszej części uzasadnienia skargi, Spółka powołując się na przepis art. 50 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., a także art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdziła, że zapewnienie [...] udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie możliwości wniesienia skargi jest niezbędne dla zapewnienia [...] możliwości ochrony swoich praw. Pogląd przeciwny oznaczałby dla [...] w kontekście utraty istotnej części własnego know how pozbawienie jedynego instrumentu przeciwdziałania tej utracie, ograniczając możliwości [...] do dochodzenia roszczeń natury cywilnoprawnej.

Spółka podkreśliła przy tym, że w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2932/15 uznano, że w sytuacji, gdy z wniosku wynika, że dotyczy on konkretnego podmiotu, to podmiot taki ma stosownie do art. 28 k.p.a. przymiot strony, a zatem może skarżyć decyzję posiadając legitymację z art. 50 p.p.s.a., o ile treści będące przedmiotem wniosku dotyczą go w sposób bezpośredni.

W bardzo obszernym uzasadnieniu dot. zarzutu z pkt 4 skargi, Spółka podkreśliła m.innymi, że Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło, z czego miałby wynikać wymóg powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy już na etapie złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego. SKO nie wykazało również, by brak złożenia takiego zastrzeżenia przy pierwszej aktywności powodował utratę prawa do powołania się na istnienie tajemnicy prawnie chronionej. Choć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdują się odwołania do "dorobku doktryny" czy też "utrwalonej interpretacji judykatury", to odwołania te pozbawione są odniesień do konkretnych źródeł. W szczególności zaś nie wiadomo, czy ów dorobek odnosi się do tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czy też do pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Bez uszczerbku dla dotychczas przedstawianej argumentacji, wskazującej na to, że żądane informacje (projekty budowlane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., Spółka zwróciła uwagę na podnoszony w judykaturze i doktrynie pogląd, zgodnie z którym z uwagi na brak tożsamości między pojęciami przedsiębiorcy i przedsiębiorstwa, również pojęcia przedsiębiorcy i tajemnicy przedsiębiorstwa, nie mają jednakowego zakresu.

Zakres pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, wywodzi się z pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy jest, zatem szersze od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, zaś o tym, czy dana informacja powinna podlegać ochronie zależy zatem przede wszystkim od woli przedsiębiorcy.

Spółka wskazała, że zgodnie z orzecznictwem NSA, "na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich".

Odnosząc się do przesłanek formalnych Spółka podkreśliła, że sprowadzają się one do jednego wspólnego mianownika, czyli poufności. Nie może być poufną informacja "ujawniona do wiadomości publicznej". Przedsiębiorca musi bowiem mieć kontrolę nad informacją poufną, tak jak tego wymaga art. 39 Porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (Dz. U. z 1996 r., nr 32, poz. 143, dalej "TRIPS").

Skarżąca strona odwołała się także do przepisów unijnych, podkreślając, że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem, ustanowiono przepisy dotyczące ochrony przed bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem tajemnic przedsiębiorstwa. O ile termin implementacji ww. dyrektywy jeszcze nie upłynął, to nie oznacza to, że pozostaje ona bez znaczenia dla dokonywanej po jej wejściu w życie wykładni przepisów krajowych. Zgodnie, bowiem z poglądami doktryny, w okresie od wejścia w życie dyrektywy do upływu terminu na implementację, państwa członkowskie nie mogą podejmować środków sprzeciwiających się celom przewidzianym w dyrektywie (tak: A. Wróbel (w:) Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Tom I, 2.wydanie, pod redakcją Andrzeja Wróbla, Warszawa 2010, s. 120).

Powołana dyrektywa w art. 2 pkt 1 przewiduje definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zbieżną z definicją wynikającą z TRIPS.

Tymczasem stawiany przez SKO wymóg, by zastrzeżenie danej informacji, jako stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa, miało miejsce wraz ze złożeniem tego dokumentu, wykracza daleko poza wymogi stawiane zarówno w prawie krajowym jak i dyrektywie.

W ocenie Spółki nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa tylko taka informacja, która jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie u.z.n.k. (a tym bardziej na podstawie u.d.i.p.) tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 u.z.n.k., można przyjąć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (M. Zdyb, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, Lex 2011).

Przesłankę nieujawnienia informacji do wiadomości publicznej należy – w ocenie Spółki, interpretować w ujęciu globalnym.

Na tle przedstawionego stanu faktycznego należy – zdaniem skarżącej strony, uznać, że projekty budowlane [...] są poufne, a [...] wyraził wolę, by pozostały one tajemnicą. Nie ulega wątpliwości, że definicja zawarta w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. ma charakter otwarty (a definicja tajemnicy przedsiębiorcy jest jeszcze szersza). Informacje chronione na podstawie tego przepisu mogą mieć różny charakter: techniczny, technologiczny, organizacyjny czy też finansowy. Dla przykładu, choć wspomniany przepis nie wskazuje wyraźnie informacji finansowych, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że takie informacje posiadają wartość gospodarczą, co przy spełnieniu przesłanek dotyczących zachowania ich w poufności pozwala uznać je za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Nadto Spółka podkreśliła, że z art. 39 ust. 2 TRIPS wynika, iż wartość handlowa (wartość gospodarcza) może być wywodzona już z samego faktu, iż jest informacją poufną. Uwzględniając otwarty charakter definicji zawartej w art. 11 ust. 4 uznk należy wziąć pod uwagę poglądy wyrażane w literaturze przedmiotu, iż wszelkie ew. luki istniejące w przepisach dotyczących ochrony tajemnic przedsiębiorstwa powinny być wypełniane w zgodzie z wynikającą z Konstytucji RP zasadą ochrony własności, wypełniania zobowiązań międzynarodowych oraz w celu zapewnienia realnej ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Spółka wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując się na przepis art.50 § 1 p.p.s.a. wniosło o jej odrzucenie, stwierdzając, że podmiot, którego informacja ta nawet pośrednio dotyczy, nie ma interesu prawnego uprawniającego do złożenia skargi na tę decyzję (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn.. akt I OSK 1372/15).

Również M. K. - uczestniczka postępowania (wnioskodawczyni) wniosła o odrzucenie skargi. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wymieniając m. innymi postanowienie z dnia 30 sierpnia 20112r., sygn. akt I OSK 1860/12 - stwierdziła, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art.28 k.p.a., gdy nadto źródłem interesu prawnego nie stanowi regulacja art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem M. K. nie można więc uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, który wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej, a któremu w konsekwencji odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji, miał interes prawny uzasadniający jego status strony w postępowaniu przed organem, jak i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, również w rozumieniu art. 33 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za powyższym poglądem przemawiają również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone w cytowanym -powyżej uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2016r., sygn.akt I OSK 1372/15 argumenty natury pragmatycznej. Zasadą postępowania toczącego się na skutek złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej jest to, że informację publiczną, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, a której udostępnienia żąda wnioskodawca, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji udostępnia się niezwłocznie w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.

Biorąc pod uwagę powyższą regulację trudno byłoby - zdaniem wnioskodawczyni, wyobrazić sytuację, w której organ wykonując niezwłocznie nałożony przepisem art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek, zmuszony byłby włączać do udziału w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej inne, poza wnioskodawcą podmioty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz.1647), w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. ( Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. - nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego, materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i c p.p.s.a., co powoduje, że decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że przedmiot sprawy dotyczy kwestii udostępnienia informacji publicznej, stąd na wstępie zauważyć należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępnia reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej: u.d.i.p.

I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy.

Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowanie w sprawie jej udostępnienia.

W istocie występują dwa postępowania o różnym charakterze. Pierwsze z nich dotyczy sprawy udzielenia informacji publicznej. Nie toczy się ono w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a u.d.i.p. reguluje tylko niektóre jego aspekty, jak kwestię formy wniosku, terminu czy opłat. Postępowanie w tej sprawie administracyjnej może zakończyć się czynnością materialno-techniczną, jaką jest udzielenie informacji, bądź wydaniem aktu, przybierającego postać pisma, wskazującego na to, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej, wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia takiej informacji, gdyż nią nie dysponuje, istnieje odrębny tryb dostępu itp.

Może też zakończyć się uruchomieniem drugiego postępowania, jaką jest sprawa odmowy udzielenia informacji, a ma to miejsce wówczas, gdy organ stwierdzi, że zachodzą przesłanki do udzielenia takiej odmowy ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Odbywa się ono wówczas w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem regulacji określonych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Kończy się zawsze wydaniem decyzji administracyjnej, która może mieć charakter merytoryczny – przewidywać odmowę udzielenie informacji z uwagi na pewne chronione dobra, bądź formalny, w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60).

Sąd dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji uznał, że decyzja ta wydana została z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 28 k.p.a., z tej to przede wszystkim przyczyny, że postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało bez udziału (z pominięciem) skarżącej Spółki, co pozwala na stwierdzenie, że postępowanie to przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem zagwarantowanych praw stronie postępowania, ustanowionych m.innymi przepisem art.10 § 1 k.p.a., art.78 § 1 k.p.a., jak i art.81 k.p.a.

Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowe postępowanie dotyczy zarówno prawa do informacji publicznej, jak i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

A skoro tak, to na etapie postępowania administracyjnego odwoławczego skarżąca Spółka jako zainteresowana ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, winna była w tym postępowaniu uczestniczyć na prawach strony. Ma ona bowiem interes prawny, wynikający z przepisu prawa materialnego, a to z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.).

Nie można przy tym również pomijać postanowień przepisu art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz.1332), który to przepis jako przepis szczególny określa ograniczony kręg osób, mających przymiot strony w procesie inwestycyjnym (ubieganiu się o pozwoleniu na budowę oraz wydawaniu decyzji o zatwierdzaniu dokumentacji budowlanej).

Zwrócić przy tym również należy uwagę na orzecznictwo, gdzie potrzebę szerszego uczestnictwa stron w postępowaniu w sprawie dostępu do informacji publicznej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 14 września 2010r., sygn. akt I OSK 1047/10, jak i w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 10 czerwca 2014r., sygn.akt I OSK 2810/13.

Podobne stanowisko – podzielane w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2016r., sygn.akt I OSK 2932/15, w istocie przyjmując, że gdy już sam wniosek wskazuje, iż żądanie odnosi się do konkretnej, zindywidualizowanej osoby i treści jej bezpośrednio i ściśle dotyczących, w materii odnoszącej się do jej praw osobistych, to taka osoba w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej ma stosownie do art.28 k.p.a. przymiot strony, a zatem może skarżyć decyzję posiadając legitymację z art.50 p.p.s.a.

Tak jak to już wyżej Sąd zauważył, w postępowaniu, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w sytuacjach wyraźnie wskazanych tą ustawą. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 omawianej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następuje w drodze decyzji. Stosownie do postanowień art. 16 ust. 2 tej ustawy, do takiej decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Zważyć przy tym należy, że wykładnia systemowa cyt. wyżej przepisu art. 16 ust. 2 ustawy, nakazującego stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wskazanych w ust. 1, prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, lecz także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających związku z wydaniem decyzji.

Oznacza to , podzielając prezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 1002/09, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji.

Zdaniem Sądu powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie można pomijać regulacji art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie dominuje pogląd, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por.wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

Omawiane kwestie zostały pominięte przez organ orzekający w niniejszej sprawie, co niewątpliwie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji do naruszenia przepisu art.7, art.8 , art.10 § 1 k.p.a., a także powołanego wyżej przepisu art.78 § 1 k.p.a., jak i art.81 k.p.a.

Stosownie do art.140 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Oznacza to w niniejszej sprawie, że Kolegium jako organ odwoławczy zobowiązane było w myśl w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - zapewnić skarżącej Spółce czynny udział w prowadzonym postępowania.

Niedopełnienie w niniejszej sprawie tego obowiązku poprzez pominięcie w postępowaniu odwoławczym skarżącej Spółki, będącej adresatem (inwestorem) projektowanej inwestycji, ujętej w decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia [...] października 2015 r., oraz decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., stanowi poważne - istotne uchybienie proceduralne.

Tym samym Sąd w pełni podziela podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia procedury administracyjnej, a ujęte w pkt od 1 do 3 skargi.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w pkt I sentencji.

W zakresie zasądzenia od organu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.

Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z motywów rozstrzygnięcia.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu skargi ujętego w pkt.4, a dotyczącego kwestii merytorycznych, w okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesne byłoby obecnie dokonywanie przez Sąd oceny w tym zakresie.

Odnosząc się do wniosku organu odwoławczego oraz wniosku uczestniczki postępowania (wnioskodawczyni) o odrzucenie skargi, sąd nie podzielił tegoż wniosku uznając, że skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot.

H.B.25.07.2017 r.