Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1150/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 152, art. 106 par 3, art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 ust 4-6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonej czynności w części dotyczącej wprowadzenia w ciągu ulicy [...] znaku B-5 o treści "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych", II. stwierdza, że czynność w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Dyrektor w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta działając z upoważnienia Prezydenta Miasta na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 109, poz. 925 z późn. zm.) w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r w sprawie szczegółowych warunków zarządzenia ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2003 r., nr 177, poz. 1729) oraz § 8 ust. 2 pkt 1 lit. b tego rozporządzenia – zatwierdził stałą organizację ruchu w ciągu ul. [...]

W dniu [...] r. Dyrektor w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta , działając z upoważnienia Prezydenta Miasta na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 z późn. zm.) w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzenia ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2003 r., nr 177, poz. 1729) – zatwierdził stałą organizację ruchu w ciągu ul. Szerokiej w Szczecinie.

W dniu [...] r. J. wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie znaku B-18 "3,5 tony" ustawionego na wjeździe w ul.[...] – wprowadzonego na podstawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu z dnia 22 września 2008 r.

Spółka wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest sprzedaż hurtowa, magazynowanie i przechowywanie towarów oraz transport drogowy. W ramach tej działalności w 1995 r. nabyła pomieszczenia hurtowni przy ul. [...] i w celach zaopatrzeniowych posługuje się m.in. samochodami ciężarowymi o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 3,5 tony.

W punkcie 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach – dla znaku B-18 – "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" – wyraźnie wskazuje się, że znak ten stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń, i że na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. Lokalizacja opisanego znaku zakazu wymaga zatem znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności, które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych. Opisowa część projektu organizacji ruchu nie zawiera jednak opisu technicznego z charakterystyką drogi i ruchu na drodze w powyższym zakresie. Z przeprowadzonej przez Spółkę analizy wynika, że wartość podana na znaku nie odpowiada rzeczywistej nośności drogi.

Zdaniem Spółki, wątpliwości budzi także forma przyjęcia i wprowadzenia organizacji ruchu. Znak B-18 nie został w ogóle ujęty w projekcie organizacji ruchu. Z pisma organu z dnia 17 marca 2014 r. (odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej) wynika jedynie, że opinia Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu wskazuje na konieczność wprowadzenia znaków ograniczających wjazd pojazdów powyżej 3,5 tony na obszar objęty opracowaniem projektu organizacji ruchu. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że wspomniana opinia mówi jedynie o "rozważeniu wprowadzenia znaków ograniczających wjazd pojazdów powyżej 3,5 tony na teren objęty opracowaniem". Prezydent miasta wprowadzając ograniczenia tonażowe spowodował ograniczenia w możliwości korzystania przez Spółkę z własnych nieruchomości w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Naruszona została także konstytucyjna i ustawowa zasada wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta, w piśmie z dnia 6 maja 2014 r. wskazał, że na wjeździe w ul. [...] od strony ul. [...] umieszczony jest znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" wprowadzony na podstawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu [...] z dnia [...]

Ulica [...] została zaprojektowana jako strefa zamieszkania m.in. ze względu na parametry wąskiego pasa drogowego tj. o szerokości ciągu pieszo – jezdnego 5 m z miejscowymi przewężeniami do 3,5 m, a także na istniejące osiedla domów jednorodzinnych oraz spodziewane przekształcenia okolicznych terenów pod zabudowę mieszkaniową, które generują i będą generować wzrastający ruch pieszych i rowerowych uczestników ruchu drogowego. W związku z istniejącymi ograniczeniami w ruchu pojazdów, wyrażonych znakami drogowymi, możliwe są dostawy towarów, zarówno przez firmę J. jak i mieszkańców przedmiotowego rejonu po wcześniejszym złożeniu wniosku do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego o wyrażenie zgody na przejazd pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej większej niż ograniczenie skutkujące obowiązywaniem znaku B-5 (wcześniej B-18 "3,5 t).

W dniu 2 września 2014 r. J. wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie znaku B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" ustawionego na wjeździe w ul. [...] od strony ul.[...] – wprowadzonego na podstawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu z dnia 15 czerwca 2012 r., który poprzedzony był znakiem B-18 "3,5 tony" wprowadzonym na podstawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu z dnia 22 czerwca 2008 r.

Zdaniem Spółki, w trakcie postępowania zmierzającego do ustanowienia aktualnie obowiązującej organizacji ruchu doszło do naruszenia § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywaniem nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez niezawarcie w projekcie zmiany organizacji ruchu – w odniesieniu do ul[...] – opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Z treści projektu, jak i planów orientacyjnych z zaznaczeniem drogi, której projekt dotyczy, jasno wynika, że obszarem wszelkich analiz w tym zakresie była wyłącznie ul. [...]

Zatwierdzona organizacja ruchu nie zawiera żadnego uzasadnienia w zakresie wprowadzenia znaku B-5, jak i zmiany wcześniej obowiązującego oznakowania, co w istocie uniemożliwia poznanie merytorycznych przesłanek leżących u podstaw wyłączenia ruchu pojazdów ciężarowych w ul. [...]

Stan faktyczny i prawny towarzyszący zatwierdzeniu organizacji ruchu uzasadnia twierdzenie o naruszeniu interesu Spółki zagwarantowanego w art. 2 Konstytucji RP, zapewniającym ochronę praw słusznie nabytych i interesów w toku. Mając na uwadze wynikającą z przywołanego przepisu zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, Spółka rozpoczynając i prowadząc działalność gospodarczą na warunkach określonych stosownymi decyzjami i aktami prawa miejscowego, miała prawo oczekiwać, że warunki te nie zostaną zniesione bądź ograniczone w sposób nieuprawniony.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta , w piśmie z dnia 6 października 2014 r. wskazał, że znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" został wprowadzony po uwzględnieniu uwagi Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji opiniującej przedłożony projekt do zatwierdzenia ww. stałej organizacji ruchu na podstawie § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, dotyczącej kwestii zastąpienia istniejącego znaku B-18 "3,5 t".

Organ raz jeszcze podkreślił, że ulica [...] stanowi drogę gminną, natomiast biorąc pod uwagę wąski pas drogowy, rozwijającą się zabudowę jedno i wielorodzinną, która generuje i będzie generować wzmożony ruch pieszych i rowerowych uczestników ruchu drogowego, wprowadzone ograniczenia w ciągu tej ulicy mają na celu m.in. zapewnienie bezpieczeństwa przy czym biorą pod uwagę potrzeby społeczności lokalnej ze szczególnym uwzględnieniem pieszych uczestników ruchu drogowego.

Ulica [...] została zaprojektowana jako strefa zamieszkania, w której obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.) w strefie zamieszkania dziecko do lat 7 może korzystać z drogi bez opieki osoby starszej, co nie pozostaje bez znaczenia przy gabarytach samochodów ciężarowych, których kierowcy posiadają ograniczoną widoczność wokół swojego pojazdu tzw. "martwe pole".

W dniu 22 października 2014 r. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Prezydenta Miasta z dnia 15 czerwca 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu w zakresie ustawienia znaku B-5 "zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych".

Powielając częściowo argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 2 września 2014 r., skarżąca wniosła o orzeczenie,

że wprowadzenie organizacji ruchu narusza przepisy prawa, a nadto stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności w części dotyczącej wprowadzenia na wjeździe w ul. [...] od strony ul. [...] znaku B-5 "zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych" oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych i opłaty od pełnomocnictwa.

Zdaniem Spółki, rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta rażąco narusza interesy skarżącej, która od kilkunastu lat korzystała z drogi dojazdowej do stanowiących jej własność pomieszczeń hurtowni przy ul. [...] posługując się w celach zaopatrzeniowych samochodami ciężarowymi o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Istniejąca organizacja ruchu uniemożliwia również dojazd do posesji samochodom ciężarowym kontrahentów skarżącej oraz pojazdom zapewniającym dostawy materiałów budowlanych na trwające budowy w tym rejonie.

Skarżąca podkreśliła, że wprowadzona organizacja ruchu wywołuje skutki na obszarze wykraczającym poza granice opracowania projektowego. Z treści projektu, jak i planów orientacyjnych z zaznaczeniem drogi, której projekt dotyczy, jasno wynika, że obszarem wszelkich analiz w tym zakresie była wyłącznie ul. [...]. Tym samym zatwierdzona przez Prezydenta Miasta organizacja ruchu nie uwzględnia charakterystyki drogi, przedstawionej m.in. w założeniach projektu budowlanego, który w sposób bezpośredni nawiązuje do działalności wykonywanej przez skarżącą, a także typu pojazdów przy niej wykorzystywanych.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko Prezydenta, zgodnie z którym na analizowanym obszarze występują trudne warunki drogowe. W jej ocenie warunki drogowe są optymalne, a droga – wykonana zgodnie z projektem budowlanym – dostosowana jest do ruchu pojazdów ciężarowych. Dokumentacja związana z wprowadzeniem kwestionowanej organizacji ruchu nie wskazuje, aby w przedmiotowym zakresie były prowadzone jakiekolwiek badania lub analizy. Zatwierdzona organizacja ruchu nie zawiera żadnego uzasadnienia w zakresie wprowadzenia znaku B-5, jak i zmiany wcześniej obowiązującego oznakowania, co w istocie uniemożliwia poznanie merytorycznych przesłanek leżących u podstaw wyłączenia ruchu pojazdów ciężarowych w ul. [...]

Wprowadzenie zmiany organizacji ruchu uzasadniono koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i komfortu pieszych poruszających się w rejonie przystanków autobusowych w ciągu ul. [...], podczas gdy w rzeczywistości brak było podstaw do przyjęcia, że w tym celu niezbędnym było wyeliminowanie z ruchu w ul. [...] samochodów ciężarowych.

Zdaniem Spółki, zlokalizowanie znaku zakazu B-5 wymagało wcześniejszej znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności, które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie m.in. ograniczeń tonażowych. Opisowa część projektu nie zawiera jednak technicznego uzasadnienia w tym zakresie. Projekt został przygotowany i rozpatrzony nierzetelnie, w tym z naruszeniem przepisów dotyczących warunków umieszczania na drogach znaków drogowych oraz niezgodnie z potrzebami społeczności lokalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Wyjaśnił, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 2 września 2014 r. skarżąca podniosła w większości zarzuty, które zostały ujęte we wcześniejszym wezwaniu z dnia 7 kwietnia 2014 r. Jednocześnie pismo to zostało uzupełnione o zarzuty odnoszące się do umieszczonego znaku B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" wprowadzonego na podstawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu z dnia 15 czerwca 2012 r. W ocenie organu treść tych zarzutów była jednak ściśle powiązana z zarzutami podnoszonymi przez skarżącą odnośnie zatwierdzenia organizacji ruchu z dnia 22 września 2008 r. W tej sytuacji, zdaniem organu określony w art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – 30 dniowy termin na wniesienie skargi przez skarżącą upłynął w dniu 8 czerwca 2014 r. Powołując się na utrwalone orzecznictwo organ wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu.

Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, zdaniem organu wskazują, że nastąpiło dwukrotne wezwanie organu przez ten sam podmiot do usunięcia naruszenia prawa dotyczące de facto tego samego przedmiotu. W tej sytuacji, termin od którego należało liczyć upływ 30 dni, o których mowa w art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został zapoczątkowany odebraniem dnia 8 maja 2014 r. przez skarżącą odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że termin na wniesienie skargi przez skarżącą upłynął w dniu 8 czerwca 2014 r., co stanowi uzasadnienie dla odrzucenia przedmiotowej skargi.

Niezależnie od powyższego, zdaniem organu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie także z przyczyn merytorycznych.

Zgodnie z punktem 3.2.5 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, znak B-5 stosuje się na drogach gdzie m.in. występują trudne warunki drogowe np. mała szerokość jezdni. Zdaniem organu, za takie warunki należy uznać parametry ciągu pieszo-jezdnego ulicy [...] (szerokość 5 m z miejscowymi przewężeniami do 3,5 m), położonego w strefie zamieszkania, na której obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego – m.in. pierwszeństwo pieszych przed pojazdami czy też urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w postaci progów zwalniających.

Organ podkreślił, że zarówno w czasie wprowadzenia znaku B-18 jak i B-5 istniała możliwość zwrócenia się do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej większej niż ograniczenia skutkujące obowiązywaniem znaku B-18 czy też B-5.

Zdaniem organu w przypadku spornych ograniczeń trudno mówić o naruszeniu zasady równości skoro zakaz dotyczy w równym stopniu wszystkich użytkowników dróg publicznych. Nie może też być mowy o ograniczeniu konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej ponieważ skarżąca ma dostęp do drogi publicznej, a organ nie stosuje wobec niej praktyki całkowitej blokady do jej posesji pojazdów ciężarowych. Organ, który zarządza ulicą Żyzną wydawał czasowe zgody na przejazd konkretnych pojazdów o masie całkowitej znacząco przekraczającej 3,5 tony.

W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2015 r. skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty, twierdzenia i wnioski przedstawione w skardze z dnia 17 października 2014 r. Podniosła, że w niniejszej sprawie nie doszło do dwukrotnego wezwania do usunięcia tego samego naruszenia prawa bowiem dopiero wezwanie z dnia 2 września 2014 r. skonkretyzowało rozstrzygnięcie, którego zbadania przez Sąd domaga się skarżąca. Spółka skorzystała z tego prawa wyłącznie jednokrotnie w odniesieniu do danego aktu. Częściowe powtórzenie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 2 września 2014 r. zarzutów tożsamych z tymi, które wskazano w wezwaniu z dnia 7 kwietnia 2014 r. wynika wyłącznie z faktu, że czynność Prezydenta Miasta z dnia 15 czerwca 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu obarczona było powielonymi nieprawidłowościami. Fakt ustanowienia na ul. [...] strefy zamieszkania nie tylko nie może uzasadniać wprowadzenia przedmiotowego zakazu – bowiem nie ma przeciwskazań natury prawnej dla współistnienia strefy zamieszkania i ruchu pojazdów ciężarowych – ale również powoduje zwiększenie bezpieczeństwa pieszych przy ruchu takich pojazdów na terenie objętym strefą.

Na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o przeprowadzenie dowodu z [...] zdjęć z ul. [...] wykonanych w dniu 27 kwietnia 2015 r. na okoliczność stanu technicznego tych dróg oraz podtrzymał wnioski dowodowe zawarte w piśmie z dnia 23 kwietnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

Na wstępie należy stwierdzić, że wątpliwości jakie pojawiały się w orzecznictwie w toku rozpoznawania skarg na działania organów administracji publicznej w zakresie wykonywania przez nie ustawowego obowiązku zarządzania ruchem na drogach publicznych, określonego w art. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729) – a dotyczące kwalifikacji aktu polegającego na zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drogach publicznych – zostały ostatecznie wyjaśnione w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13). Odpowiadając na pytanie, czy zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego na drodze publicznej na podstawie art. 10 ust. 4 – 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo

o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.), jest czynnością materialno-techniczną zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy jest aktem jednostki samorządu terytorialnego podlegającym kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale stwierdził, że "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Zdaniem tego Sądu, "akty i czynności o jakich mowa w art 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to akty lub czynności

o charakterze indywidualnym, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa. Akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania. Argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 cytowanej ustawy opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, a więc nie ogranicza się do zakresu organizacyjno-technicznego, nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego. (...) Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów – art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym".

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z kolei w myśl przepisu art. 101a ust. 1 tej ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Nie ulega wątpliwości, że kwestionowana czynność została podjęta w sprawie

z zakresu administracji publicznej. Pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" nie jest prawnie zdefiniowane. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że zasadniczym kryterium uznania aktu organu gminy za podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę wydania aktu do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm charakter przedmiotu regulacji w drodze danego aktu (tak w postanowieniu Sądu Najwyższego z 26.09.1996r. sygn. IIIARN 45/96 – OSNP 1997/8/125). Podstawa prawna podjętego aktu decyduje więc o tym, czy jest ono oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, czy aktem administracji kształtującym władczo sytuację innych podmiotów. Drugim kryterium wskazującym na administracyjny charakter aktu jest sposób kształtowania sytuacji prawnej jego adresatów. Przy stosowaniu przepisów prawa prywatnego stosunek gminy i obywatela (podmiotu prawa) jest równorzędny, przy stosowaniu przepisów prawa publicznego istnieje, przynajmniej potencjalne, podporządkowanie obywatela (podmiotu prawa) organowi. Orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiada się przy tym za szerokim pojęciem sprawy z zakresu administracji publicznej. Zaskarżony akt wiąże się z realizacją ustawowo przypisanych prezydentowi miasta zadań z zakresu zarządzania ruchem na drogach położonych w granicach miasta (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 438/13).

Konsekwencją odpowiedniego stosowania przy kontroli podjętej w sprawie

z zakresu administracji publicznej czynności prezydenta - przepisu art. 101 ustawy

o samorządzie gminnym, jest konieczność oceny interesu prawnego strony skarżącej. W trybie bowiem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę może wnieść każdy, kto wykaże, że jego interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą (tu odpowiednio czynnością prezydenta miasta). Należy w tym miejscu podkreślić, że w niniejszej sprawie nie było sporu odnośnie interesu prawnego skarżącej do kwestionowania wprowadzonego zatwierdzoną organizacją ruchu zakazu wjazdu samochodów ciężarowych w ciągu ul. [...]. Skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] i prowadzi działalność, której przedmiotem jest sprzedaż hurtowa, magazynowanie i przechowywanie towarów oraz transport drogowy - z wykorzystaniem pojazdów, których masa całkowita przekracza 3,5 tony. Tymczasem kwestionowana przez Spółkę stała organizacja ruchu wprowadziła ograniczenie tonażowe dla pojazdów poruszających się po ulicy [...] zakazując wjazdu w tę ulicę pojazdów ciężarowych, których rzeczywista masa całkowita przewyższa 3,5 tony. Wprowadzenie takiego zakazu niewątpliwie ma bezpośredni wpływ na uprawnienia właścicielskie skarżącej spółki uniemożliwiając prawidłowe funkcjonowanie prowadzonej przez stronę hurtowni. Skarżącej Spółce przysługuje zatem legitymacja skargowa w rozumieniu stosowanego odpowiednio w sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Za nieuzasadniony należy przy tym uznać wniosek organu o odrzucenie skargi

z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia. Powyższy wniosek organu wynika z błędnego założenia, że J. dwukrotnie wystąpiła z wezwaniem do usunięcia tego samego naruszenia prawa. Podzielając stanowisko organu, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że skarżący może wnieść skargę po uprzednim wezwaniu na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia wspomnianego naruszenia prawa, jak również, że wezwanie takie przysługuje określonemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie – należy podkreślić, że wezwanie z dnia 7 kwietnia 2014 r. dotyczy zupełnie innego naruszenia prawa niż wezwanie z dnia 2 września 2014 r. Analiza treści tych wezwań prowadzi do wniosku, że pierwsze z nich dotyczyło znaku B-18 "3,5 tony" wprowadzonego na podstawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu z dnia 22 września 2008 r., zaś drugie dotyczyło znaku B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych", wprowadzonego na podstawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu z dnia 15 czerwca 2012 r. Bez znaczenia pozostaje przy tym sugestia organu, że w dacie pierwszego z wezwań znak B-18 już nie funkcjonował bowiem został zastąpiony znakiem B-5 wobec czego nie było możliwe kwestionowanie zatwierdzenia organizacji ruchu z dnia 22 września 2008 r. Nawet jeżeli pierwsze

z wezwań zostało sformułowane błędnie to w żadnym razie nie uprawnia organu

do nadawania mu innej treści – niż określona przez stronę w wezwaniu.

Z uwagi na powyższe należało uznać, że z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego znaku B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych", (wprowadzonego na podstawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu z dnia 15 czerwca 2012 r.) Spółka wystąpiła tylko raz, zaś skarga została wniesiona w określonym przepisami terminie wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o jej odrzucenie.

Za trafne należy natomiast uznać argumenty podnoszone w skardze z dnia

17 października 2014 r. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 15 czerwca 2012 r.

Nie sposób nie zgodzić się z argumentem, że zatwierdzenie stałej organizacji ruchu w zakresie ustawienia znaku B-5 "zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych" wywołuje skutki na obszarze wykraczającym poza granice opracowania projektowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawienie wspomnianego znaku w ciągu ulicy [...]skutkuje ograniczeniami tonażowymi w ciągu ulicy [...] podczas gdy projekt stałej organizacji ruchu z czerwca 2012 r. dotyczył "wyznaczenia przejścia dla pieszych w ciągu ul. [...]".

Słusznie podnosi skarżąca, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. nr 177, poz. 1729), projekt organizacji ruchu powinien zawierać m.in. plan orientacyjny w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy (pkt 1), plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000

(w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2.000 lub szkic bez skali) zawierający lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu (dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu), a także parametry geometrii drogi (pkt 2), opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień (pkt 5).

Analiza treści projektu stałej organizacji ruchu z czerwca 2012 r. jak również dołączonych do tego projektu planów (orientacyjnego i sytuacyjnego) wskazuje jednoznacznie, że projekt ten obejmuje wyłącznie stałą organizację ruchu w ciągu ulicy [...]. Plan sytuacyjny w ogóle nie obejmuje ulicy [...], natomiast plan orientacyjny co prawa ulicę tę obejmuje jednak jako drogę, której projekt dotyczy zaznaczono w nim wyłącznie ul. [...].

Zgodnie z zapisami pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. nr 220, poz. 2181 z późn. zm.), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu.

Za ich pomocą można między innymi zamknąć lub ograniczyć wjazd pojazdów, zabronić wykonywania określonych manewrów np. skręcania lub wyprzedzania, wprowadzić ruch jednokierunkowy, a także ograniczyć lub zabronić zatrzymywania lub postoju pojazdów. Znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu.

Znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" stosuje się w celu wyeliminowania ruchu samochodów ciężarowych, pojazdów specjalnych i używanych do celów specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t.

Znak B-5 stosuje się przede wszystkim na drogach, na których występuje duże natężenie ruchu lub występują trudne warunki drogowe, np. mała szerokość jezdni, małe promienie łuków na skrzyżowaniach. Ponadto, znak ten może być zastosowany, gdy występuje potrzeba wyeliminowania ruchu wszelkich pojazdów ciężarowych z zabytkowych czy reprezentacyjnych dzielnic. W przypadku gdy zakaz wjazdu ma dotyczyć samochodów ciężarowych o określonej dopuszczalnej masie całkowitej, np. ponad 5 t, na znaku lub na tabliczce pod znakiem podaje się wartość tej masy (pkt 3.2.6 cytowanego załącznika).

W ocenie Sądu załączony do akt sprawy projekt organizacji ruchu – w omawianym zakresie - nie spełnia wymogów opisanych w cytowanych powyżej przepisach. Brak jest w nim jakichkolwiek zapisów wskazujących na to,

że przeprowadzono analizę skutków, jakie znak zakazu – B-5 – spowoduje dla uczestników ruchu. W projekcie nie wspomina się o trudnych warunkach drogowych czy jakichkolwiek innych powodach wyeliminowania w ciągu ulicy [...] ruchu wszelkich pojazdów ciężarowych.

Wyjaśnienia powodów wprowadzenia powyższego zakazu nie sposób doszukiwać się także w treści wniosku Rady Osiedla [...], który stanowi podstawę omawianego opracowania. We wniosku tym zwrócono się bowiem jedynie o wyznaczenie dodatkowego przejścia dla pieszych w pobliżu przystanku autobusowego linii nr [...] w ciągu ulicy [...]. Wniosek nie obejmuje jakichkolwiek propozycji – w tym także wprowadzenia znaku zakazu wjazdu pojazdów ciężarowych - dotyczących ciągu ulicy [...]

Próba wyjaśnienia omawianych zagadnień w odpowiedzi na skargę w żadnym razie nie eliminuje opisanych braków projektu stałej organizacji ruchu z czerwca 2012 r. Zatwierdzając stałą organizację ruchu z 15 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta dysponował jedynie omawianym projektem (dotyczącym wyłącznie organizacji ruchu w ciągu ulicy [...]), zatem nie miał możliwości zapoznania się z uzasadnieniem wprowadzenia ograniczeń tonażowych w ciągu ulicy [...]

Jak już wyżej wskazano, jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia tonażowe. Przedmiotowy projekt z czerwca 2012 r. niewątpliwie takich elementów – dotyczących ul. [...] – nie zawiera.

W konsekwencji należało przyznać rację stronie skarżącej, że wprowadzenie ograniczenia tonażowego dla pojazdów poruszających się po ulicy [...]nastąpiło bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Przyjmując, że kwestionowany znak B-5 wprowadzono (jak wynika z odpowiedzi na skargę) w interesie mieszkańców ulicy należy zaznaczyć, że drogi publiczne nie są budowane i utrzymywane w interesie ograniczonej liczby użytkowników (mieszkańców danej ulicy), ale w interesie wszystkich użytkowników dróg, co potwierdza zasada powszechnej dostępności dróg publicznych wyrażona art. 1 ustawy o drogach publicznych. Według tej zasady z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalono wnioski organu o przeprowadzenie dowodów wymienionych w piśmie z 23 kwietnia 2015 r. oraz dowodu ze zdjęć ul. [...] wykonanych w dniu 27 kwietnia 2015 r. na okoliczność stanu technicznego tych dróg, ponieważ przeprowadzenie tego dowodu nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił. Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej czynności do aktów, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stało się wyeliminowanie przedmiotu zaskarżenia z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie bowiem z treścią art. 147 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Uwzględnienie skargi mogło oczywiście nastąpić jedynie

w granicach interesu prawnego strony skarżącej tj. w zakresie wprowadzenia w ulicy [...] (prowadzącej do ulicy [...]) kwestionowanego zakazu B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" (tak zapisano to w opisie stanu projektowanego na stronie 2 projektu) mającego bezpośredni, konkretny i realny wpływ na sferę praw skarżącej Spółki. Uwzględnienie skargi wiązało się z orzeczeniem o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Na podstawie art. 152 tej ustawy stwierdzono, że czynność w części opisanej powyżej nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.