Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1449/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 368/08 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek W. G. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2008r. sygn. akt I SA/Wa 368/08, w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

Nieruchomość przy ul. O. w Warszawie nr hip. [...] jest położona na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i stanowiła własność T. Ś.. Na podstawie art. 1 dekretu z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a później na rzecz Skarbu Państwa.

Wnioskiem z dnia [...] października 1945 r. T. Ś. jako dotychczasowy właściciel nieruchomości wystąpił o przyznanie własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1952 r. nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej oraz stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na wskazanym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie administracyjne z dnia [...] sierpnia 1952 r. zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 1990 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Mokotów orzekł o sprzedaży R. G. i A. B. lokalu mieszkalnego nr 17 położonego w budynku przy ul. O. w Warszawie wraz z udziałem stanowiącym 0,082 części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawa użytkowania wieczystego do 0,083 części działki oznaczonej jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...], a następnie aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1990 r. Rep. A nr [...] R. G. i A. B. nabyli od Skarbu Państwa prawo własności przedmiotowego lokalu mieszkalnego wraz ze stosownym udziałem części wspólnych budynku i urządzeń oraz prawa użytkowania wieczystego działki.

Decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r., w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15 i 17 w budynku przy ul. O. oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach wspólnych oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 1997 r. uchylił orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1952 r. i przekazał sprawę z wniosku dawnego właściciela z dnia [...] października 1945 r. do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] Burmistrz Gminy Warszawa Centrum ustanowił na rzecz W. G. - następczyni prawnej dawnego właściciela, użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,295 części gruntu o pow. 435 m2, oznaczonego jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...] oraz do analogicznej części budynku, w którym sprzedane zostało 10 spośród 17 lokali mieszkalnych.

W dniu [...] lipca 2006 r. W. G. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] maja 1990 r. orzekająca o sprzedaży R. G. i A. B. lokalu mieszkalnego nr 17 została wydana z naruszeniem prawa, lecz wywołała nieodwracalne skutki prawne wskutek zawarcia umowy sprzedaży.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr 17 wskazując w uzasadnieniu, że skoro Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w decyzji z dnia [...] listopada1996 r. tylko w części stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r., to tylko w tej części zostało ustanowione przez Burmistrza Gminy Warszawa Centrum użytkowanie wieczyste gruntu na rzecz dawnych właścicieli, w tej też tylko części powrócił do nich budynek. Stwierdzenie nieważności nie dotyczy natomiast sprzedanych lokali oraz przynależnych do nich części budynku, a także odpowiadających im udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. nie dokonała więc restytucji stanu prawnego w odniesieniu do będącego przedmiotem niniejszej sprawy lokalu nr 17, gdyż w części dotyczącej nieruchomości obejmującej sprzedane lokale decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. pozostała w obrocie prawnym. Tym samym, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1990 r. orzekającej o sprzedaży R. G. i A. B. przedmiotowego lokalu mieszkalnego, bowiem brak jest podstaw do stwierdzenia, że w dacie wydawania tej decyzji Skarb Państwa nie miał prawa do mienia, którym rozporządzał.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek W. G. Kolegium, podtrzymało poprzednie stanowisko podkreślając, że stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan poprzedni, lecz znosi jej skutki; natomiast stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oznacza, że decyzja, choć wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. W części dotyczącej sprzedanych lokali w budynku przy ul. O. nie nastąpiło przywrócenie stanu prawnego nieruchomości, a zatem nie można stwierdzić, że Skarb Państwa nie mógł dysponować w tym zakresie nieruchomością. W tym stanie prawnym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego.

Na decyzję Kolegium W. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ administracji stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] grudnia 1989 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Mokotów, zezwalając osobom fizycznym na nabycie przedmiotowego lokalu dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością; Skarb Państwa nie był bowiem właścicielem przedmiotowego lokalu. W ocenie skarżącej, błędna wykładnia art. 156 § 2 k.p.a. polega ponadto na przyjęciu, iż w sytuacji, gdy zostało stwierdzone, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, w odniesieniu do sprzedanych lokali wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie stwierdzono jej nieważność, niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz z uwagi na chroniącą działających w dobrej wierze nabywców rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 157 w zw. z art. 158 k.p.a.). Tymczasem taka możliwość została potwierdzona w uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4/98.

Skarżąca zarzuciła ponadto zaniechanie dokonania oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Mokotów z dnia [...] grudnia 1989 r. przez pominięcie istotnych dla oceny legalności tej decyzji okoliczności stanu faktycznego sprawy, wskutek czego naruszono przepisy postępowania administracyjnego: art. 7, 8, 12, 77 i 80 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, nastąpiło ponadto naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjmowanie przez organy administracji w sprawach analogicznych do sprawy niniejszej innych ustaleń (decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...], decyzje SKO w Warszawie z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]), co stanowi jawne naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, a także naruszenie art. 77 Konstytucji poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia wnioskodawcom drogi do dochodzenia ich uzasadnionych roszczeń.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2008r. sygn. akt I SA/Wa 368/08 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na zasady wyrażone w art. 6 i art. 7 k.p.a. w myśl których organy administracji obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1990 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego obowiązkiem organu było zatem ustalenie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy z daty wydania decyzji, wobec której toczy się postępowanie nadzorcze. Tego organ nie uczynił, bowiem w żaden sposób nie odniósł się do przepisów obowiązującej w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 1990r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), w tym w szczególności do jej art. 19, 23 czy 24, znajdujących się w rozdziale 3 ustawy "Sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę, najem i użyczenie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy". Z art. 19 ust. 1 wynika jednoznacznie, że w użytkowanie wieczyste mogły być oddawane wyłącznie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy. Jeśli zatem najpierw stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej dawnemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej w oznaczonej części, a następnie w tej części ustanowiono na rzecz spadkobiercy dawnego właściciela użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,295 części gruntu o pow. 435 m2 oznaczonego jako działka ewid. nr [...] oraz do analogicznej części budynku położonego przy ul. O., w którym sprzedane zostało 10 spośród 17 lokali mieszkalnych, to organ powinien był wziąć pod uwagę, że ta nieruchomość nie jest już własnością Skarbu Państwa czy gminy, lecz współwłasnością, czyli zupełnie inną instytucją prawną, uregulowaną w innych przepisach Kodeksu cywilnego niż własność. Wnikliwego zbadania tej okoliczności w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można było pominąć.

Organ administracji publicznej wnikliwie badając sprawę powinien był również zwrócić szczególną uwagę na fakt, że decyzja z dnia [...] maja 1990 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego wydana została w sytuacji, gdy decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w całości rażąco naruszała prawo, a zatem nabycie przez Skarb Państwa własności budynku, w którym mieści się ten lokal, nie było w pełni prawidłowe. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada1996 r. stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 1952 r. odmawiająca dawnemu właścicielowi T. Ś. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. O. w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15 i 17 w budynku przy ul. O. oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w niniejszej sprawie nastąpiło decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. Zgodnie natomiast z art. 156 § 2 kpa, organ administracji nie może stwierdzić nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, np. umożliwiła zawarcie umowy sprzedaży lokalu, części budynku i części gruntu w formie aktu notarialnego, co w niniejszej sprawie również nastąpiło. W tej sytuacji organ obowiązany był przepisem art. 158 § 2 kpa ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. wydanej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1952 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej organ stwierdził, że decyzja ta w części jest nieważna, a w części została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na zaistniałe później nieodwracalne skutki prawne. Oznacza to, że decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej jest cała nieważna, jednak z uwagi na zaistniałe później nieodwracalne skutki prawne nie można było stwierdzić jej nieważności w całości, lecz można było jedynie stwierdzić, że w tej części, gdzie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższe oznacza, że okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji (z 1952 r.) zaistniałe później (zawarcie w 1990 r. umowy notarialnej sprzedaży lokalu wraz z udziałem w części budynku i gruntu) nie sprawiają, że decyzja nieważna staje się decyzją ważną; okoliczności zaistniałe później (nieodwracalne skutki prawne) uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji nieważnej, a jedynie stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nie budzi żadnych wątpliwości to, że stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję nieważną z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed wydaniem decyzji nieważnej, a skutku ex tunc nie wywołuje orzeczenie stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Rozpatrując ponownie sprawę, organ powinien był również mieć na uwadze, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oznacza, że decyzja wprawdzie była nieważna, lecz nie można stwierdzić jej nieważności z powodu okoliczności zaistniałych już po wydaniu decyzji nieważnej; gdyby te okoliczności nie zaistniały, cała decyzja jako nieważna zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego. Z tych też przyczyn nie można ograniczyć uzasadnienia prawnego decyzji do stwierdzenia, że skoro decyzja pozostała w obrocie prawnym, to Skarb Państwa mógł dysponować w tym zakresie nieruchomością.

Zdaniem Sądu, prawidłowo zauważa skarżąca, że quod ab initio vitiosum est, non potest tractu temporis convalescere, co oznacza, że to, co od początku jest wadliwe, nie może być uzdrowione z upływem czasu. Nieodwracalnymi skutkami prawnymi zaistniałymi później nie można uzdrowić zaistniałej wcześniej nieważności, lecz jedynie z uwagi na ochronę np. nabywców w dobrej wierze dokonujących później czynności prawnej w zaufaniu do rękojmi wiary publicznych ksiąg wieczystych stwierdzić, że decyzja rzeczywiście nieważna została wydana z naruszeniem prawa.

Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., reprezentowane przez członka Kolegium, wniosło skargę kasacyjną podnosząc następujące zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego, w postaci art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja organu nadzoru, w której stwierdzono naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, lecz nie stwierdzono jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, może przywracać stan prawny sprzed jej wydania, czego skutkiem może być stwierdzenie nieważności lub naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w tej części budynku z tego powodu, że Skarb Państwa rozporządzał mieniem bezprawnie;

2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", w zw. z art. 6 i 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez:

- uznanie, że nie został ustalony stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, a mianowicie, iż nie wzięto pod uwagę, że jeśli stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej dawnemu właścicielowi przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej w części, a następnie w tej części ustanowiono na rzecz jego spadkobiercy użytkowanie wieczyste do udziału w gruncie i do analogicznej części budynku, to "nieruchomość ta nie jest już własnością Skarbu Państwa czy gminy - lecz współwłasnością, czyli zupełnie inną instytucją prawną, uregulowaną w innych przepisach kodeksu cywilnego niż własność",

- uznanie, że organ nie dość wnikliwie ocenił skutki prawne decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] listopada 1996 r., w której stwierdzono że decyzja odmowna w określonej w aktach notarialnych części, dotyczącej sprzedanych lokali nr 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15 i 17 w budynku przy ul. O. oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność, poprzez przyjęcie, że skoro decyzja w zakresie, w którym nie stwierdzono nieważności, lecz orzeczono o nieodwracalnych skutkach prawnych pozostała w obrocie prawnym, to Skarb Państwa mógł dysponować w tym zakresie nieruchomością, gdy tymczasem nieodwracalnymi skutkami prawnymi zaistniałymi później nie można uzdrowić zaistniałej wcześniej nieważności, lecz jedynie stwierdzić, że decyzja rzeczywiście nieważna - została wydana z naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 P.p.s.a. i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] jako bezpodstawnej, ewentualnie - stosownie do art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stosując przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd powinien wykazać, że stwierdzone przezeń naruszenia przepisów postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej mogły wpłynąć na wynik sprawy, przy czym nie wystarczy samo uznanie, że naruszenia takie mogły wpłynąć w jakikolwiek, bliżej nieokreślony sposób na ów wynik. Dla uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że stwierdzone naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy w sposób istotny, tj. prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia. Możliwość wprowadzenia niewielkich, nie wpływających na istotę owego rozstrzygnięcia zmian czy dokonania odmiennych, bardziej wnikliwych ocen podstaw uwzględnienia skargi - w świetle dyspozycji powołanego przepisu - nie stwarza wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Kolegium, Sąd dokonując oceny prawnej sprawy nie wskazał, które przepisy postępowania zostały przez Kolegium naruszone w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wymieniono wprawdzie art. 6 i 7 k.p.a., lecz konkretne zarzuty pod adresem Kolegium to braki w ustaleniach stanu faktycznego i prawnego w dniu wydania kwestionowanej decyzji, przy czym oznacza to nieustalenie okoliczności, które w ocenie Kolegium nie zaistniały. Wbrew bowiem ocenie Sądu, nawet po ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do ułamkowej części gruntu i przywróceniu prawa własności odpowiedniej części budynku, nie powstała współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych, lecz nadal grunt pozostał

(i pozostaje) własnością gminy, oddaną jedynie w ułamkowych częściach w użytkowanie wieczyste (co tworzy stosunek współużytkowania wieczystego), w budynku zaś ustanowiono odrębną własność lokali mieszkalnych.

Kolegium rzeczywiście dokonało swego rodzaju skrótu myślowego, pomijając

szczegółowe omówienie art. 12 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.) i przepisów wykonawczych, które stanowiły podstawę do wydania decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego i ustanowienia użytkowania wieczystego ułamkowej części nieruchomości, koncentrując się na tym elemencie sprawy, który przesądza o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza że zagadnienie uprawnień Skarbu Państwa do dysponowania nieruchomością w dacie wydania decyzji było też główną kwestią podnoszoną we wnioskach W. G.. Oczywistym jest, że decyzja o sprzedaży lokalu nr 17 nie jest obciążona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., w szczególności została wydana przez organ właściwy, jest pierwszą decyzją wydaną w tym przedmiocie, została skierowana do strony, nie spowodowałaby czynu zagrożonego karą, była wykonalna i została wykonana - zawarto w jej następstwie akt notarialny. Rozważanie tych okoliczności było całkowicie zbędne i niecelowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skoncentrowało się więc rzeczywiście na przedstawionym żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem jedynie w przypadku wystąpienia pozytywnych przesłanek do zastosowania tego przepisu możliwe byłoby stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Kolegium odniosło się więc przede wszystkim do podnoszonych we wniosku argumentów dotyczących rażącego naruszenia prawa przez decyzję o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 6 (chodzi o lokal nr 17) z tej przyczyny, że Skarb Państwa rozporządzał mieniem bezprawnie.

Odmiennie jednak niż wnioskodawczyni Kolegium przyjęło, że skutkiem prawnym stwierdzenia wydania decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego w części z naruszeniem prawa nie jest przywrócenie stanu poprzedniego, jak przy stwierdzeniu nieważności decyzji, ale jedynie wskazanie, że choć obarczona wadą, decyzja ta jednak znajduje się w tej części w obrocie prawnym bowiem zaistniały nieodwracalne skutki prawne, innymi słowy wiąże organy i strony postępowania. Przyjęcie, że decyzja, której wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono, wywołała nieodwracalne skutki prawne oznacza, że jej skutki nadal obowiązują, co nie może być pustym stwierdzeniem, lecz faktem prawnym pozwalającym na odróżnienie sytuacji podmiotu objętego taką decyzją, od sytuacji podmiotu, który objęty jest decyzją nieważną.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego organu podniósł, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niesłusznie uznał, iż w toku postępowania przed Kolegium naruszone zostały przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniający zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania; wobec tego w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Oceniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należy przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że powyższy przepis umożliwia sądowi I instancji uchylenie kontrolowanej decyzji w przypadku gdy stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nie zaś – jak wywodzi skarżący organ – gdy miały one wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Różnica między tymi stanami wyraża się przede wszystkim w zakresie kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Dla zastosowania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wystarczy uznanie, że dane naruszenie mogło mieć, a nie czy rzeczywiście miało wpływ na wynik sprawy. Stan taki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, co zasadnie dostrzegł Sąd I instancji zwracając uwagę na braki postępowania nadzorczego.

W orzecznictwie sądowadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Z tych względów obowiązkiem organu dokonującego oceny decyzji pod względem jej kwalifikowanych wad jest wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i ustalenie stanu prawnego z daty wydania kontrolowanej decyzji. Postępowanie nadzorcze podlega bowiem tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, a więc przede wszystkim zasadom określonym w art. 7, 77 i 80 k.p.a. z tym jedynie, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i to niezależnie od treści żądania zawartego we wniosku strony.

Postępowanie wszczęte wnioskiem W. G. z dnia [...] lipca 2006r. miało na celu ustalenie, czy decyzja o sprzedaży lokalu nr 17 w budynku przy ul. O. w Warszawie dotknięta jest kwalifikowaną wadliwością skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, bądź stwierdzeniem, że została wydana z naruszeniem prawa.

W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności na wniosek strony organ ma trzy możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W każdym przypadku prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ bada, czy zaszły okoliczności z art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie, że wystąpiła którakolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. skutkuje albo stwierdzeniem nieważności, albo stwierdzeniem zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Jeżeli organ ustali, że przesłanki stwierdzenia nieważności nie zachodzą, to wydaje decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności. Organ nadzorczy nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to obowiązany jest zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji może zatem zapaść dopiero na skutek ustalenia, że nie wystąpiły przesłanki enumeratywnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. badając legalność decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. nie rozważyło wszystkich okoliczności sprawy w aspekcie istnienia wszystkich wad nieważności, ograniczając przedmiot badania tylko do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Tymczasem brak cech rażącego naruszenia prawa nie przesądza, że decyzja o sprzedaży lokalu jest prawidłowa. Kolegium nie rozważyło, czy przedmiotowa decyzja nie zawiera innych wad nieważności, zwłaszcza że nie jest tutaj związane granicami wniosku i z urzędu winno odnieść się do wszystkich okoliczności dotyczących wydania kontrolowanej decyzji. Zupełnie pozbawione racji jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że rozważanie tych okoliczności było całkowicie zbędne i niecelowe, ponieważ "oczywistym jest, że decyzja o sprzedaży lokalu nr 17 nie jest obciążona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.". Taka ocena powinna zapaść w decyzji będącej wynikiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania nadzorczego.

Stanowisko Sądu I instancji co do naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. jest więc prawidłowe, a zatem odniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 6 i 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a, należało uznać za niezasadny.

Co do podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji obu zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. było przyjęcie przez Kolegium niejako a priori, że w sytuacji gdy stwierdzono, iż orzeczenie administracyjne z [...] sierpnia 1952 r. o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej prawa własności czasowej, w części dotyczącej sprzedanych lokali zostało wydane z naruszeniem prawa, to niemożliwe jest ustalenie, że decyzje o sprzedaży lokali zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Pogląd ten jest błędny i polega na niewłaściwym rozumieniu możliwości zastosowania art. 156 § 1 oraz § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. To, że orzeczenie dekretowe, stanowiące podstawę do wydania decyzji o sprzedaży lokalu - mimo że obarczone kwalifikowaną wadą - nie zostało w całości wyeliminowane z obrotu prawnego, nie wyklucza automatycznie możliwości stwierdzenia nieważności późniejszej decyzji w sprawie sprzedaży. Oparcie zarzutu na błędnym założeniu co do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 1 i 2 k.p.a. nie daje podstaw do pozytywnego odniesienia się do tego zarzutu. Ponadto zarzut ten jest niewłaściwie postawiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega tak sformułowanego poglądu Sądu I instancji, jaki przedstawiony został przez autora skargi kasacyjnej.

Niemniej na marginesie należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Kolegium, że stwierdzenie nieważności decyzji usuwa taką decyzję z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan poprzedni, ale również znosi jej skutki. Natomiast stwierdzenie w trybie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oznacza, że decyzja, chociaż wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Pogląd ten ugruntowany jest zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie i nie budzi wątpliwości. Bezsporne w sprawie jest, że w części obejmującej przedmiotowy lokal i związany z nim udział w użytkowaniu wieczystym nie stwierdzono nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, ale stwierdzono, że wydane one zostały z naruszeniem prawa. Tak więc w tej części decyzja ta pozostawała i pozostaje w obrocie prawnym, a także wywoływała i wywołuje określone skutki prawne. Takim skutkiem jest fakt, że na mocy decyzji o odmowie przyznania własności czasowej Skarb Państwa, będący już z mocy prawa, na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, właścicielem danego gruntu, stał się również właścicielem, na podstawie art. 8 dekretu, m.in. przedmiotowego lokalu. Poprzez stwierdzenie, że decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w części dotyczącej przedmiotowego lokalu została wydana z naruszeniem prawa, nie nastąpiło zniesienie tych skutków. Skarb Państwa pozostawał właścicielem gruntu i przedmiotowego lokalu do czasu jego sprzedaży.

Jak więc słusznie podniosło Kolegium fakt, że wadliwa decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a Skarb Państwa wadliwie stał się właścicielem przedmiotowego lokalu, sam w sobie nie powoduje, że decyzja o sprzedaży lokalu rażąco narusza prawo. Jednak nie oznacza to, że decyzja o sprzedaży lokalu nie narusza innych przepisów, które miały zastosowanie przy jej wydaniu.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w w pkt 1 sentencji wyroku. W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie 2 wobec niewykazania przez skarżącą W. G., stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a., faktu ich poniesienia.