Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2178/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.J. i G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1985/15 w sprawie ze skargi M. J. i G. J. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [..] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 1985/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M.J. i G. J. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [..] lipca 2015r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 2 lipca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. przeprowadził kontrolę sanitarną w zakładzie prowadzonym przez M. J. oraz G. J. Podczas kontroli stwierdzono: brak zapewnienia bieżącej pitnej zimnej i ciepłej wody, brak zapewnienia odpowiednich warunków do przechowywania środków spożywczych, przetrzymywanie w różnych miejscach środków spożywczych po upływie terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, brak zapewnienia właściwej segregacji żywności w pomieszczeniu magazynowym, brak zapewnienia możliwości korzystania przez personel sklepu z szafy na odzież i rzeczy osobiste personelu, brak oznakowania (etykiet) części wędlin wprowadzanych do obrotu, brak opracowania procedur GHP oraz ich stosowania, brak bieżących zapisów prowadzonych w ramach systemu HACCP, brak zapewnienia właściwego stanu sanitarnego pomieszczeń magazynowych w sklepie, brak zapewnienia właściwego stanu higieniczno - sanitarnego na sali sprzedaży oraz na zapleczu sklepu, brak zabezpieczenia sklepu oraz zaplecza przed przedostawaniem się owadów, brak zapewnienia właściwego przechowywania odpadów.

Decyzją nr [..] z dnia [..] lipca 2014r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nakazał M. J. oraz G. J. unieruchomienie sklepu - [..] w B. przy ul. [..] do czasu zapewnienia w sklepie bieżącej wody pitnej zimnej i ciepłej, przeprowadzenia skutecznej dezynsekcji oraz doprowadzenia pomieszczeń sklepu do właściwego stanu. Nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu 10 lipca 2014r.Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. przeprowadzili pierwszą sprawdzającą kontrolę sanitarną w sklepie [..] w B. przy ul. [..]. Podczas kontroli stwierdzono, iż przedmiotowy sklep w dalszym ciągu prowadzi działalność w zakresie wprowadzania do obrotu środków spożywczych, pomimo wydania decyzji nakazującej jego unieruchomienie. Jednocześnie w dalszym ciągu nie zapewniono dopływu bieżącej pitnej zimnej i ciepłej wody. Stwierdzono również przetrzymywanie środków spożywczych na podłodze, wprowadzanie do obrotu środków spożywczych po upływie terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości.

W związku z powyższym w dniu 11 lipca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wystosował do M. J. i G. J. upomnienie wzywające wspólników spółki do wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji z dnia [..] lipca 2014 r.

Pismem z dnia 10 lipca 2014 r. M. J. i G. J. złożyli odwołanie od decyzji nr [..] nakazującej unieruchomienie sklepu.

W dniu 23 lipca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektora Sanitarnego w P. przeprowadził drugą sprawdzającą kontrolę sanitarną w sklepie [..]. Podczas kontroli stwierdzono, iż przedmiotowy sklep w dalszym ciągu prowadzi działalność w zakresie wprowadzania do obrotu środków spożywczych, pomimo wydania decyzji nakazującej jego unieruchomienie. W dalszym ciągu również nie zapewniono dopływu bieżącej pitnej zimnej i ciepłej wody. Ponadto stwierdzono przechowywanie towaru po upływie terminu przydatności do spożycia oraz przechowywanie rzeczy niezwiązanych z ekspozycją sklepu. Ponadto nadal nie było do wglądu części opisowej dokumentacji z systemu HACCP.

W dniu 13 sierpnia 2014r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P przeprowadził trzecią sprawdzającą kontrolę sanitarną w sklepie [..] w B. Podczas kontroli stwierdzono, iż przedmiotowy sklep w dalszym ciągu prowadzi działalność, stwierdzono również podobne jak wcześniej uchybienia.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r. odwołujący poinformowali Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., iż złożyli pozew o przywrócenie naruszonego przez M. M.. posiadania w postaci korzystania z przyłącza wody. Ponadto wskazali, że korzystają z ujęcia wody z pobliskiej nieruchomości, co ich zdaniem jest wystarczające do spełnienia należytych wymogów sanitarnych. Jednocześnie wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny.

Postanowieniem z dnia [..] września 2014 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [..] lipca 2014r. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w P. sprawy w przedmiocie pozwu M. J. oraz G. J. o przywrócenie naruszonego posiadania w postaci korzystania z przyłącza wody.

W dniu 12 września 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. przeprowadził czwartą sprawdzającą kontrolę sanitarną w sklepie [..]Podczas kontroli stwierdzono, iż przedmiotowy sklep w dalszym ciągu prowadzi działalność w zakresie wprowadzania do obrotu środków spożywczych oraz stwierdzono występujące już wcześniej nieprawidłowości.

W dniu 16 października 2014r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. przeprowadzili piątą sprawdzającą kontrolę sanitarną w sklepie [..], która podobnie jak wcześniejsze wykazała, że w dalszym ciągu prowadzona jest działalność w zakresie wprowadzania do obrotu środków spożywczych, pomimo wydania decyzji nakazującej jego unieruchomienie. Ponadto stwierdzono brak dopływu bieżącej pitnej ciepłej i zimnej wody oraz znaczną poprawę stanu higieniczno - sanitarnego panującego w zakładzie.

W dniu 28 października 2014r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wydał tytuł wykonawczy na M. J. oraz G. J. i zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w wysokości w kwocie 500 zł nałożonej solidarnie na wspólników spółki, w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [..] lipca 2014r.

W dniu 19 grudnia 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. przeprowadzili szóstą sprawdzającą kontrolę sanitarną w sklepie [..] w B. Podczas kontroli stwierdzono, iż przedmiotowy sklep w dalszym ciągu prowadzi działalność w zakresie wprowadzania do obrotu środków spożywczych.

W dniu 13 stycznia 2015r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wydał drugie postanowienie o nałożeniu grzywny solidarnie na wspólników spółki w wysokości 500 zł w celu wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [..] października 2014 r.

W dniu 16 marca 2015 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. zawiadomił wspólników spółki o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie oraz poinformował o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie.

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2015 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 6 oraz art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nałożył solidarnie na wspólników s.c. [..] - M. J. i G. J. karę pieniężną w wysokości 5 000 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w zakresie sprzedaży środków spożywczych trwałych i nietrwałych mikrobiologicznie w opakowaniach jednostkowych producenta i luzem wbrew decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [..] lipca 2014r. nakazującej unieruchomienie sklepu do czasu zapewnienia bieżącej wody pitnej zimniej i ciepłej, przeprowadzenia skutecznej dezynsekcji oraz doprowadzenia pomieszczeń sklepu do właściwego stanu, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [..] lipca 2015 r. Główny Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania M. J. i G. J. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; z późn. zm. dalej: K.p.a.) w związku z art. 103 ust. 1 pkt 6 oraz art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygniecie wskazał, że fakt prowadzenia działalności przez M. J. i G. J. w sklepie [..], wbrew decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [..] lipca 2014 r., nie budzi żadnych wątpliwości. Podkreślił, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w

P. o unieruchomieniu sklepu [..] w B. do czasu zapewnienia odpowiednich warunków higieniczno – sanitarnych, w tym również doprowadzenia bieżącej ciepłej i zimnej wody była właściwa i zgodna z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej inspekcji Sanitarnej (Dz. U. ż 2011 r. poz. 1263; z późn. zm.). W ocenie Głównego Inspektor Sanitarnego strona działała przy pełnej świadomości naruszenia wymagań prawa żywnościowego oraz bezpośredniego narażenia zdrowia konsumentów. Świadczy to o nieprzykładaniu przez stronę należytej wagi do przestrzegania wymagań prawa żywnościowego oraz o rażącym lekceważeniu ciążących na niej obowiązków, prowadząc w dalszym ciągu działalność w zakresie wprowadzania do obrotu środków spożywczych, pomimo braku dostępu do bieżącej ciepłej i zimnej wody. Podkreślił, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagania higieniczne określone w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych. Brak zapewnienia powyższych wymagań w prowadzonej działalności w zakresie obrotu środkami spożywczymi, w tym nietrwałymi mikrobiologicznie stanowiło realne zagrożenie bezpieczeństwa żywności oraz zagrożenie dla zdrowia konsumentów żywności wprowadzanej do obrotu w przedmiotowym sklepie. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego, argument wskazany w odwołaniu, iż przyczyną braku bieżącej wody w sklepie jest celowe i umyślne działanie wynajmującego budynek nie może w żaden sposób usprawiedliwić faktu prowadzenia działalności w warunkach stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa wprowadzanych do obrotu środków spożywczych. Ponadto dostęp do wody donoszonej z sąsiedniego budynku w wiadrach oraz z dystrybutora jest działaniem niewystarczającym, gdyż w myśl przepisów rozporządzenia (WE) nr 852/2004 w zakładzie musi być dostępna bieżąca ciepła i zimna woda, w szczególności gdzie wprowadzane do obrotu są środki spożywcze nietrwałe mikrobiologicznie. Odnosząc się do kwestii wysokości kary pieniężnej, Główny Inspektor Sanitarny podkreślił ponadto, że kara pieniężna za naruszenie wymagań prawa żywnościowego powinna być skuteczna i odstraszająca zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli G.J. i M. J. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów i nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bowiem jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej skarżący w dniu 28 maja 2015 r. opuścili sklep, a organ II instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, czym naruszył prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu, wskutek czego organ nie dysponował nowymi faktami i dowodami, które doprowadziłyby do zmiany zaskarżonej decyzji. Wnieśli również o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci rozwiązania umowy, protokołu zdawczo-odbiorczego, pisma wynajmującego, celem stwierdzenia, iż w dniu 28 maja 2015 r. skarżący opuścili zajmowany lokal w B.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszały prawa. Sąd w całości podzielił ustalony przez organy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę rozstrzygania. Wobec tego skoro skarżący prowadzili działalności w zakresie obrotu żywnością wbrew, pozostającej w obrocie prawnym, decyzji o czasowym zawieszeniu działania zakładu na podstawie art. 54 ust. 2 lit. e (art. 103 ust. 1 pkt 6) to podlegali karze pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 6 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Odnosząc się do argumentu skarżących o zakończeniu działalności Sąd wskazał, że nie miał on żadnego znaczenia dla załatwienia sprawy. Podkreślił również, że dla przyjęcia odpowiedzialności określonej w art. 103 ust. 1 pkt. 6 nie ma znaczenia okres prowadzenia zakładu wbrew nałożonemu zakazowi. Organ I instancji był zobowiązany nałożyć karę także wówczas, gdyby skarżący wykonali nakaz przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Okres prowadzenia działalności pomimo zakazu mógł być jedynie uwzględniony przy określaniu wysokości kary pieniężnej, jednak w niniejszej sprawie nie miał znaczenia, bowiem jej wysokość nie była ponownie ustalana przez Głównego Inspektora Sanitarnego a organ II instancji oceniał jedynie jej zasadność na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili podejmowania rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji nie przeprowadzał żadnego dodatkowego postępowania dowodowego. Wskazywane przez skarżących dowody były w ich posiadaniu już od jakiegoś czasu i nic nie stało na przeszkodzie aby je przedstawić organowi odwoławczemu. Sąd nie podzielił też zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Sąd wskazał również, że pomimo braku formalnego dopuszczenia dowodu ze wskazanych przez skarżących dokumentów dokonał ich oceny. Stąd też, nie można mówić o istnieniu w sprawie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu, z przyczyn wskazanych wcześniej, podnoszone przez skarżących okoliczności faktyczne nie są istotne dla sprawy, a tym samym dowody na ich poparcie są dla rozstrzygnięcia bez znaczenia.

W skardze kasacyjnej G. J. i M. J.zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to.

1. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie i uchylenie się od wykonania pełnej kontroli legalności decyzji w zakresie prawa materialnego i procesowego;

2. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p. p. s. a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w oparciu o uchybienia procesowe, popełnione w postępowaniu administracyjnym, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia organu, a polegające na naruszeniu zasady praworządności i prawdy obiektywnej, wskutek braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wobec nie rozważenia i nie wykazania realnej możliwości uzyskania przez skarżących dostępu do bieżącej wody w budynku w którym prowadzili działalność gospodarczą, który to dostęp został skarżącym bezprawnie odebrany przez właściciela nieruchomości, wobec czego skarżący wnieśli powództwo o naruszenie posiadania i uzyskali zabezpieczenie powództwa poprzez nakazanie właścicielowi ponownego udostępnienia przyłącza wody (co podnoszone zostało w toku postępowania), a nadto wydania decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy wobec nie rozważenia całokształtu materiału dowodowego w postaci pominięcia okoliczności zgłaszanych przez skarżącego, nade wszystko faktu pobierania bieżącej wody (ciepłej i zimnej) z urządzenia przenośnego;

3. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p. p. s. a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w oparciu o uchybienia procesowe, popełnione w postępowaniu administracyjnym, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia organu, a polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, poprzez brak umożliwienia przez organ skarżącym zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co mogło wpłynąć na treść decyzji.

Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za postępowania II instancyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.

Jako zarzuty procesowy autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.1066 z późn. zm. dalej: "p.u.s.a") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli działalności administracji w zakresie prawa materialnego i procesowego oraz niezasadnym oddaleniu skargi, wobec nierozważenia i niewykazania realnej możliwości skarżących uzyskania dostępu do bieżącej wody, nieuwzględnieniu wniesionego powództwa o naruszenie posiadania oraz faktu pobierania wody z urządzenia przenośnego, jak również brak możliwości zapoznania się z aktami postępowania na etapie postępowania odwoławczego.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję i wydał w tej sprawie wyrok, a więc dokonał kontroli administracji publicznej. Dokonał tej kontroli na podstawie kryterium zgodności z prawem. Naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Z kolei przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej. Kwestia tego, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.u.s.a.

Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia zarówno art. 3 § 1 p.p.s.a. jak i art. 1 § 1 p.u.s.a. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarga M. J. i G. J. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wymierzenia grzywny nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Wreszcie odnieść się należy do zarzutu skargi kasacyjnej związanego z niezasadnym uznaniem przez Sąd I instancji, iż naruszenie przez organ odwoławczy normy prawnej art. 10 k.p.a. pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Niewątpliwie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego i obejmuje swym zakresem wszystkie fazy tego postępowania. Poza sporem w rozpatrywanej sprawie pozostaje okoliczność, że w trakcie postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym skarżący nie byli wzywani do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Z treści odwołania złożonego przez skarżących od decyzji organu I instancji oraz z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący brali czynny udział w prowadzonym postępowaniu, zgłaszali wnioski i przedstawiali stosowne dowody na poparcie swych twierdzeń. Natomiast organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie przeprowadził nowych dowodów. Jednocześnie pamiętać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w tej sprawie akceptuje, iż w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r. sygn. akt I OSK 934/16, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 1125/17, wyrok NSA z dnia 27 listopad 2017r. sygn. akt II GSK 2218/17, wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157).

Skarżący kasacyjnie wskazują, że organ odwoławczy uniemożliwił im przekazanie informacji o nieprawomocnym zakończeniu postępowania w przedmiocie naruszenia posiadania, która to okoliczność ich zdaniem miała istotne znaczenia dla załatwienia sprawy. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem jak słusznie wskazał Sąd I instancji podstawą odpowiedzialności skarżących, a w konsekwencji nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( Dz. U. z 2015r. poz. 594 z późn. zm.) było niezastosowanie się do decyzji nakazującej czasowe zawieszenie działania zakładu na podstawie art. 54 ust. 2 lit. e rozporządzenia nr 882/2004 parlamentu Euro[perskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt ( Dz. Urz. UE L 165 z 30 kwietnia 200r. str. 1 z późn. zm.). Przy czym okoliczność z jakich powodów skarżący naruszali warunki sanitarno-higieniczne w prowadzonym przez siebie sklepie, pozostaje bez znaczenia dla odpowiedzialności z art. 103 ust. 1 pkt 6 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W konsekwencji jako chybiony należało uznać również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwej oceny Sądu przeprowadzonego przez organy administracji postępowania i nie rozważenia realnej możliwości uzyskania przez skarżących dostępu do bieżącej wody oraz bezprawności działania w tym zakresie właściciela nieruchomości ( art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Wskazane okoliczności nie miały żadnego znaczenia dla odpowiedzialności skarżących z art. 103 ust. 1 pkt 6 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zatem brak ustaleń w tym zakresie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie świadczy o wadliwości przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że błędny jest pogląd autora skargi kasacyjnej, że nie było podstaw do nałożenia na skarżących kary administracyjnej, wobec braku winy w naruszeniu przepisów sanitarnych. Pomijając fakt, że kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji będącej przedmiotem oceny Sądu, to wskazać należy, że odpowiedzialność administracyjna tym różni się od odpowiedzialności karnej, że odpowiedzialność administracyjna powstaje na zasadzie winy obiektywnej, niezależnie od przesłanki winy; przesłanka winy subiektywnej (zawinienia) nie ma znaczenia dla samej możliwości nałożenia kary pieniężnej, a wpływa jedynie na wysokość nakładanej kary. W tym zakresie jednak skarżący nie podnosili żadnych zarzutów.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.