Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1841/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 138 §1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 59 ust 1 pkt 1, art 61 ust 1 pkt 1 art 66 ust 1, art 71 ust 2 pkt 1, art 82 ust 1 i ust 3, art. 85 ust 1, ust 2 pkt 1 i ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: § 2 ust 1 pkt 51
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 122 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.),, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2016 r. sprawy ze skarg R. J. i E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium, SKO w P.) z [...] maja 2016 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) w związku z art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 82 ust. 1 i ust. 3, art. 85 ust. 1, ust 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś., ustawa), a także § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), wydana po rozpatrzeniu odwołań R. J. i E. N., od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Z. przez Zastępcę Wójta Gminy Z. (dalej: organ I instancji, organ) z [...] lutego 2016 r., Nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa chlewni do chowu świń o liczbie stanowisk [...] szt. w m. O. gm. Z. dz. nr ew. [...]".

W decyzji z [...] maja 2016 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji z [...] lutego 2016 r., znak: [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Z., Zastępca Wójta Gminy Z. po rozpatrzeniu wniosku P. O. (dalej: inwestor) ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa chlewni do chowu świń o liczbie stanowisk [...] szt. w m. O. gm. Z. dz. nr ew. [...]" i jednocześnie określił warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia; wymagania dotyczące ochrony środowiska, które należy uwzględnić w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy (w projekcie budowlanym), a także wymogi w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Organ I instancji orzekł również, że przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia nie występuje konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał czynności podejmowane w toku postępowania i wyjaśnił, że po zapoznaniu się z charakterem przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę lokalizację i brak ingerencji w cenne przyrodniczo tereny, realizacja przedmiotowej inwestycji zarówno w sposób bezpośredni jak również pośredni nie będzie skutkowała wystąpieniem negatywnych oddziaływań dla prawidłowego funkcjonowania gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk, będących przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000. Mając na uwadze skalę, zakres oraz położenie inwestycji organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na etapie realizacji i eksploatacji na środowisko przyrodnicze. Organ wyjaśnił także, że przedmiotowa inwestycja uzyskała pozytywną opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (dalej: PPIS w S.) z [...] grudnia 2015 r., Nr [...] oraz pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ w W.) - postanowienie uzgadniające realizację przedsięwzięcia i określające warunki realizacji przedsięwzięcia z [...] grudnia 2015 r., Nr [...]. Na podstawie tych opinie, a także po analizie wniosku wraz z dostarczonymi łącznie dokumentami, a także mając na uwadze ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także uwzględniając wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że teren przeznaczony pod budowę planowanego budynku chlewni stanowi użytek rolny. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości 100m od terenu planowanej inwestycji. Sąsiedztwo planowanej przedsięwzięcia stanowią tereny rolnicze z rzadką zabudową zagrodową.

Organ wskazał ponadto, że przedsięwzięcie nie będzie naruszało zasobów naturalnych, nie wprowadza jakichkolwiek zmian w krajobrazie i potencjalnego dodatkowego źródła emisji substancji do powietrza i hałasu. Organ wskazał również, że w istniejącym stanie prawnym nie można dokonać właściwej oceny uciążliwości zapachowej przedsięwzięcia z uwagi na brak standardów zapachowej jakości powietrza i metod oceny zapachowej jakości powietrza.

W ocenie organu I instancji, w normalnych warunkach eksploatacji przedsięwzięcia nie występują ponadnormatywne uciążliwości dla środowiska i warunków życia ludzi oraz nie zostaną naruszone interesy osób trzecich. Organ podał nadto, że mieszkańcy m. O., O. nie wyrazili zgody na realizację inwestycji z uwagi na uciążliwości odorowe oraz zagrożenie dla wód powierzchniowych i gruntowych jakie niesie ze sobą sąsiedztwo chlewni. Jednakże z uwagi na określone warunki realizacji przedsięwzięcia, a także nieduże oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, protest uznano za pozbawiony merytorycznych podstaw. Integralną część decyzji stanowi załącznik w postaci charakterystyki przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. J. i E. N. R. J. zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez:

1) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dotkniętego istotnymi brakami, w szczególności, którego treść:

- nie zawiera prawidłowego opisu planowanego przedsięwzięcia, w szczególności w zakresie istniejącego zagospodarowania nieruchomości oraz w zakresie rozmiaru planowanej hodowli;

- nie zawierająca pełnego i znajdującego uzasadnienie w podstawach naukowych opisu oddziaływań skumulowanych, pośrednich, bezpośrednich, krótko i długoterminowych planowanego przedsięwzięcia,

- nie zawiera określenia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na ludzi i ich zdrowie;

- nie zawiera określenia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na klimat i krajobraz;

- nie zawiera pełnej i prawidłowo przeprowadzonej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na powietrze, w tym w zakresie oddziaływań zapachowych;

- nie zawiera porównania proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania określone w art. 143 Prawa ochrony środowiska;

2) pomija oświadczenia inwestora złożone na rozprawie administracyjnej w Urzędzie Gminy Z. w dniu 5 lutego 2016 r. dotyczące rozmiaru aktualnej hodowli w istniejącej chlewni.

II. Skarżący zarzucił w odwołaniu także naruszenie art. 7, 77 § 1 i 4, 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktów znanych organowi z urzędu, a mających znaczenie dla sprawy, tj. uprzedniego wydania przez Wójta Gminy Z. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla istniejącej na działce [...] chlewni, dla chlewni istniejącej na działce nr [...] oraz na działce nr [...].

III. Naruszenie art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania własnych ustaleń w sprawie i oparcie uzasadnienia decyzji na niezweryfikowanym przez organ raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Natomiast E. N. wskazał, że w związku z budową przedmiotowej chlewni nastąpi kumulacja skutków już istniejącej chlewni należącej do P. O. na [...] sztuk i projektowanej na [...] sztuk. Lokalizacja chlewni będzie uciążliwa dla otoczenia, albowiem w bliskiej odległości jest Szkoła Podstawowa oraz przedszkola. Ponadto na terenie m. O. istnieją już chlewnie, będzie więc nasycenie terenu chlewniami. Zdaniem odwołującego się, należało zsumować istniejącą hodowlę inwestora na [...] sztuk i projektowaną na [...] sztuk, co dałoby [...] DJP, a wówczas należałoby opracować raport o wpływie na środowisko inwestycji.

W decyzji z [...] maja 2016 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO w P. przedstawiło podstawy prawne wydania decyzji środowiskowej oraz zakres postępowania ocenowego uregulowanego w u.u.i.ś. Następnie organ wskazał na treść wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i opisał planowaną inwestycję. W ocenie Kolegium, przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera elementy treści szczegółowo wymienione w art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. Według Kolegium, w raporcie zawarto również wymagany opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (pkt 4 str. 13 - 23).

Zdaniem organu odwoławczego, w raporcie znajduje się opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia - wariant niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 7.1. str. 25), a także opis wariantu proponowanego przez wnioskodawcę (pkt 7.2. str. 25-26) oraz racjonalnego wariantu alternatywnego (pkt 7.3. str. 26), a także wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (pkt 7.4. str. 26-27). Organ II instancji stwierdził, że raport określa również przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (pkt 9 str. 64-65). Wynika z nich, że wariant proponowany przez inwestora jest optymalny ze względów ekonomicznych, ekologicznych i społecznych. Projektowane przedsięwzięcie będzie optymalne dla zrównoważonego rozwoju gminy. Realizacja inwestycji spowoduje emisję substancji do powietrza, emisję hałasu oraz powstanie odpadów i gnojowicy. Jednakże jej zaletą będzie wzrost produkcji mięsa wieprzowego na rynku, wzrost wpływów gminy z podatków oraz wytwarzanie nawozu naturalnego - gnojowicy. Wariant ten został uznany przez autora raportu za najkorzystniejszy. W raporcie zawarto również opis oddziaływania wariantu inwestorskiego na środowisko w uwzględnieniem fazy budowy eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia, w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, powierzchnie ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz, dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków, wzajemne oddziaływanie, bezpieczeństwo ruchu drogowego w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej, a także opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko, średnio i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru (pkt 8 str. 27 - 64).

Organ II instancji powtórzył treść raportu, z którego wynika, że w fazie budowy, przedsięwzięcie nie będzie powodować powstawania ponadnormatywnych uciążliwości na terenach zabudowy mieszkaniowej, w tym naruszenia interesów osób trzecich. Nie pogorszy się stan środowiska oraz warunków zdrowia i życia ludzi.

W związku z tym nie występuje konieczność stosowania działań minimalizujących oddziaływanie budowy na środowisko i warunki życia ludzi. Natomiast w fazie eksploatacji przedsięwzięcie będzie oddziaływać bezpośrednio tylko w miejscu lokalizacji chlewni, a pośrednio - na terenie upraw rolnych nawożonych gnojowicą, i obornikiem powstającymi w chlewni. Jednak stosowanie dopuszczalnych dawek nawozu naturalnego zawartego w gnojowicy spowoduje, że oddziaływania te będą odwracalne bez negatywnych skutków dla stanu jakości gleb, wód powierzchniowych i podziemnych. Raport nie przewiduje negatywnego oddziaływania inwestycji w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, nie będą bowiem powstawały ścieki technologiczne, a gnojowica (nie jest ona ściekiem), która magazynowana będzie w szczelnych zbiornikach, zostanie następnie zużytkowana rolniczo do nawożenia pól. W raporcie zawarte zostały wymogi w tym zakresie. W odniesieniu do oddziaływania inwestycji na powietrze, funkcjonowanie chlewni będzie bezpieczne dla środowiska powietrznego. Nie będzie ono powodować przekroczeń standardów imisyjnych emitowanych substancji w powietrzu atmosferycznym (wartości odniesienia) poza jego terenem. Uciążliwe oddziaływanie mieścić się będzie w granicach własności i nie będzie przekraczać dopuszczalnych norm. Z funkcjonowaniem chlewni, tak jak z innymi tego typu obiektami, wiązać się może oddziaływanie zapachowe.

Organ odwoławczy wskazał, że według autora raportu system chowu bezściółkowego będzie miał nieduży wpływ na oddziaływanie w zakresie emisji substancji złowonnych do powietrza. Emitowany do powietrza amoniak i siarkowodór nie przekroczą norm, jednak ewentualna uciążliwość zapachowa jest trudna do oceny. Bowiem w tym zakresie brak jest parametrów i kryteriów oceny. Zaznaczono przy tym, że nawet niewielkie stężenia odorantów mogą być negatywnie odbierane przez ludzi. Planowane przedsięwzięcie nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu.

Organ II instancji stwierdził, że raport opisuje także gospodarkę odpadami, wskazując rodzaje odpadów powstałych w produkcji zwierzęcej i sposób postępowania z tym odpadami, wskazując, że gospodarka odpadami nie spowoduje zagrożenia dla środowiska. W raporcie opisano również oddziaływanie przedsięwzięcia na ludzi, klimat, krajobraz, dobra materialne, dziedzictwo kulturowe i zabytki, a także na rośliny, grzyby, siedliska przyrodnicze i faunę, stwierdzając, iż brak jest istotnego wpływu inwestycji na te elementy środowiska. Przedsięwzięcie nie będzie źródłem emisji pól elektromagnetycznych. Kolegium uznało również, że z uwagi na to, że spełnione będą kryteria jakości środowiska w najbliższym otoczeniu, w tym na terenie najbliższej zabudowy mieszkalnej, można jednoznacznie stwierdzić, że rozpatrywana inwestycja nic będzie miała wpływu na zdrowie mieszkańców (str. 57).

Zdaniem SKO w P., powyższe zagadnienia przedstawiono w formie graficznej oraz w formie kartograficznej w skali odpowiadającej przedmiotowi i szczegółowości analizowanych w raporcie zagadnień oraz umożliwiającej kompleksowe przedstawienie przeprowadzonych analiz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (załączniki w postaci wydruków wyników obliczeń do oceny uciążliwości przedsięwzięcia dla powietrza, a także dla hałasu).

Kolegium stwierdziło, że raport zawiera również analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem (pkt 14 str. 67 - 69). Planowane przedsięwzięcie zachowa zasady racjonalnego zrównoważenia interesów inwestora i ochrony interesów społeczności lokalnej, narażonej na potencjalne uciążliwości, ale w granicach ustalonych norm i standardów. Kolegium powtórzyło także za autorem raportu, że "Wskazując na trudności wynikające z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano, opracowując raport wskazano na brak metod oceny i norm jakościowych powietrza w zakresie emisji zapachów i związany z tym brak możliwości dokonania jednoznacznej oceny oddziaływania chlewni w tym względzie (pkt 15 str. 69)".

Organ II instancji stwierdził, że w raporcie podano również, że przewidywane oddziaływanie przedsięwzięcia mieści się w granicach własności i nie przewiduje się w związku z tym ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania (pkt 13 str. 67). Oddziaływanie chlewni będzie mieć charakter lokalny i nie spowoduje transgranicznego oddziaływania na środowisko (pkt 16 str. 69).

W ocenie Kolegium, przedłożony w przedmiotowym postępowaniu raport został sporządzony prawidłowo i odniósł się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia. Właściwie charakteryzuje planowane przedsięwzięcie i zawiera wymagane ustawowe elementy opisane powyżej, uwzględniające jego specyfikę. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma podstaw, by odmówić mu waloru wiarygodności i mocy dowodowej. W świetle powyższych okoliczności z przedstawionego raportu wynika, że przedsięwzięcie na żadnym z etapów inwestycyjnych (budowa, eksploatacja, likwidacja) nie wpłynie w znaczącym stopniu na pogorszenie się stanu środowiska i nie ma przeciwwskazań do jego realizacji w proponowanym zakresie.

Według Kolegium, stanowisko organów uzgadniających, a także wyniki raportu zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi określone w art. 82 u.u.i.ś. odnoszące się do rodzaju przedmiotowego przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja spełnia wymogi ustawowe, a organ I instancji na każdym etapie postępowania umożliwił społeczeństwu udział w postępowaniu, a także zapewnił możliwość składanie wniosków i uwag. Przedmiotowe postępowanie nie sprzeciwia się wymogom stawianym przez dyspozycję przepisów art. 80 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 pkt 2 oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy u.u.i.ś., nie powoduje naruszenia uprawnień społeczności lokalnej do udziału w postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie naruszył również procedury administracyjnej, a wszczególności zasad postępowania wyrażonych w art. 7 k.p.a., art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Materiał dowodowy został zebrany w sprawie zgodnie z obowiązkiem ciążącym na organie, a polegającym na gromadzeniu wszelkich istotnych dowodów. Zgromadzony materiał dowodowy ma charakter kompletny, a składa się na niego w szczególności raport, a także wymagana opinia sanitarna i postanowienie uzgadniające RDOŚ w W. Kolegium uznało zarzuty odwołujących się za nieuzasadnione.

Skargi na decyzję Kolegium w ustawowo przewidzianym terminie wnieśli: E. N. (w piśmie z 13 czerwca 2016 r. zatytułowanym "Odwołanie) i R. J. (w piśmie z 17 czerwca 2016 r.).

E. N. podtrzymał wszystkie swoje zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Jego zdaniem, uzasadnienie decyzji Kolegium nie uwzględnia wszystkich aspektów sprawy. Organ II instancji skupił się głównie na dokumentach zgromadzonych w sprawie, nie uwzględniając całkowitej rzeczywistości. Zdaniem skarżącego, nie odpowiada prawdzie stwierdzenie, że zapewniono możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu. Skarżący podniósł, że do Urzędu Gminy w Z. wpłynęły zbiorowe protesty mieszkańców m. O. oraz Rady Rodziców miejscowej Szkoły Podstawowej. Protestujący nie stawiali kategorycznego żądania zakazu budowy chlewni przez inwestora, wyrażali jedynie obawy przed negatywnymi skutkami wynikającymi z zamierzonej lokalizacji oraz postulowali zmianę lokalizacji inwestycji. Według skarżącego, Kolegium również nie odniosło się do postulatów mieszkańców. Skarżący uważa, że niewiarygodne są twierdzenia inwestora, że hodowla w całości nie przekroczy granicznej wartości [...] DJP, jest to bowiem jedynie jego oświadczenie nie poparte żadnymi dokumentami.

Skarżący nie podziela stanowiska Kolegium, zawartego w uzasadnieniu decyzji, że ze względu na rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia oraz jego powiązania z innymi przedsięwzięciami nie wystąpi ponadnormatywne kumulowanie się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się obecnie w obszarze, na który będzie oddziaływać inwestycja. W ocenie skarżącego, Kolegium nie odniosło się w sposób przekonujący do oddziaływania zapachowego i jego uciążliwości dla mieszkańców.

R. J. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) zaniechanie dokonania własnych ustaleń w sprawie i oparcie decyzji na raporcie o oddziaływaniu na środowisko dotkniętym istotnymi brakami polegającymi na pominięciu oddziaływań skumulowanych planowanego przedsięwzięcia z innymi istniejącymi i planowanymi przedsięwzięciami z zakresu hodowli trzody chlewnej,

b) pominięcie oświadczeń inwestora złożonych na rozprawie administracyjnej w Urzędzie Gminy w Z. w dniu [...] lutego 2016 r. dotyczących rozmiaru aktualnej hodowli w istniejącej chlewni;

c) art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń podnoszonych w odwołaniu, a mających istotne znaczenie dla sprawy, dotyczących braku uwzględnienia oświadczeń inwestora złożonych na rozprawie administracyjnej w Urzędzie Gminy w Z. w dniu [...] lutego 2016 r. dotyczących rozmiaru aktualnej hodowli w istniejącej

chlewni oraz dotyczących braku uwzględnienia w raporcie planowanych i funkcjonujących przedsięwzięć z zakresu hodowli trzody chlewnej;

d) art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ II instancji okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, a dotyczących kumulowania się oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z innymi, w szczególności wskazanymi przez skarżącego, istniejącymi i planowanymi przedsięwzięciami z zakresu hodowli trzody chlewnej.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi są zasadne. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz zarzuty dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

Odnosząc się do zarzutów procesowych skarg wskazać należy, że zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez organy obu instancji: art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia w postępowaniu dowodowym, głównie na raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zatytułowanym "Budowa budynku chlewni rusztowej do chowu tuczników o obsadzie [...] szt., na dz. nr [...], w m. O., gm. Z.", którego autorem jest mgr inż. A. K.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ I instancji nie przeprowadził analizy wariantów realizacji przedsięwzięcia. Na żadnej stronie uzasadnienia decyzji środowiskowej organ nie odniósł się do treści wariantów i nie dokonał ich oceny. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych elementów treści raportu. Ocena wariantów realizacji przedsięwzięcia przedstawionych w raporcie powinna zmierzać do kompleksowego zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanej inwestycji. Ocena wariantów realizacji przedsięwzięcia przez organ wydający decyzję środowiskową jest niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, w tym także w pozwoleniu na budowę. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2016 r. ograniczył się do powtórzenia treści raportu, bez dokonania własnej jego oceny.

Organ I instancji nie dokonał także weryfikacji stanowisk organów współdziałających, ograniczając się jedynie do włączenia do uzasadnienia decyzji środowiskowej stanowiska RDOŚ w W. i PPIS w S.

Biorąc pod uwagę, że postanowienie uzgadniające o jakim mowa w art. 77 ust. 3 u.u.i.ś. nie jest zaskarżalne, to na organie administracji wydającym decyzję środowiskową ciąży obowiązek weryfikacji stanowiska organów współdziałających (RDOŚ, PPIS). Pozytywne uzgodnienia ze strony tych organów nie są bowiem wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje również organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowienie, o jakim mowa w art. 77 ust. 3 u.u.i.ś., nie ma mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie główne w zakresie wyboru właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Nie zwalnia również organu prowadzącego postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, stosownie do wymogów wynikających z przepisów proceduralnych i prawa materialnego.

Organ I instancji w sentencji decyzji powołał nieprawidłową podstawę prawną wskazując na treść art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. Powyższe naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 1 k.p.a.) nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

W drugiej kolejności wskazać należy, że Kolegium nie odniosło się w sposób indywidualny do zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do treści odwołań Kolegium przytoczyło treść raportu. Należy podkreślić, że niedopuszczalne jest by jedyną miarodajną odpowiedzią na zarzuty podniesione w odwołaniu było przedstawienie stanowiska autorów raportu, które jak w niniejszej sprawie organ II instancji następnie jako własne przedstawia w decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

Stwierdzenie przez SKO w P., że analiza przedstawionych w uzasadnieniu decyzji uregulowań w kontekście przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że nie zaistniała żadna z wymienionych przyczyn, uzasadniających odmowę uwzględnienia wniosku w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia oraz, że w świetle powyższego zarzuty odwołujących się są nieuzasadnione, jest niewystarczające. Kolegium powinno w sposób indywidualny odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, wskazując własne argumenty uzasadniające swoje stanowisko w sprawie. Brak ustosunkowania się przez SKO w P. do podnoszonych w środkach odwoławczych kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stosownie do treści art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Realizując zasadę dwuinstancyjności organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie. Cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest bowiem to, że organ II instancji ponownie rozpatruje oraz rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Nie oznacza to wprawdzie, że organ II instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podzielenia stanowiska organu I instancji lub przyznania racji wnoszącemu środek odwoławczy. Jednocześnie dostrzec należy, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.).

Motywy decyzji organu odwoławczego powinny być zatem tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, na co wskazuje art. 11 k.p.a. Natomiast brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Takie bowiem działanie organu odwoławczego (organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów, a zarazem nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniach zarzutów), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Powyższe uwagi mają swoje odzwierciedlenie w ugruntowanych poglądach judykatury, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., II OSK 1241/13 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r., VII SA/Wa 1453/14; w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1496/14; w Szczecinie z dnia 27 marca 2014 r., II SA/Sz 1472/13 i inne, wszystkie orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

SKO w P. rozpatrując odwołania wniesione przez R. J. i E. N., omyłkowo określonego w sentencji decyzji organu II instancji jako "E. N.", dopuściło się naruszenia - w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie - przepisu art. 11 i art. 15 k.p.a., a także wskazanych w skardze E. N. przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. wskazuje, że organ w toku postępowania stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W sprawie nie ulega wątpliwości, że w odwołaniach ich autorzy zakwestionowali zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który ma obowiązek złożyć w toku postępowania inwestor. Autorzy odwołań podnieśli konkretne argumenty odnoszące się w szczególności do: braku prawidłowego opisu planowanego przedsięwzięcia, zwłaszcza w zakresie istniejącego zagospodarowania nieruchomości oraz rozmiaru planowanej hodowli, braku pełnego i znajdującego uzasadnienie w podstawach naukowych opisu oddziaływań skumulowanych, pośrednich, bezpośrednich, krótko i długoterminowych planowanego przedsięwzięcia, braku określenia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na ludzi i ich zdrowie, braku pełnej i prawidłowo przeprowadzonej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na powietrze, w tym w zakresie oddziaływań zapachowych. Tymczasem SKO w P. odnosząc się do tych kwestii wskazało, że analiza przedstawionych w uzasadnieniu decyzji uregulowań w kontekście przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że nie zaistniała żadna z wymienionych przyczyn, uzasadniających odmowę uwzględnienia wniosku w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia oraz, że w świetle powyższego zarzuty odwołujących się są nieuzasadnione, jest niewystarczające. W ocenie Sądu, stwierdzenie takie nie świadczy o ponownym - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Organ odwoławczy powinien ponownie poddać ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, szczególnie w kontekście zarzutów zawartych w środku odwoławczym, a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnić, podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Niewątpliwie podniesione w odwołaniach argumenty mają charakter wysoce specjalistyczny, co jednakże nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku rozważenia ich słuszności oraz indywidualnego, a nie ogólnego odniesienia się do nich. W żadnym razie uznanie, że wszystkie te kwestie są przedmiotem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie wyczerpuje dwuinstancyjności postępowania i powinności wyczerpującego zgromadzenia i rozpoznania materiału dowodowego. Dostrzec wypada, iż w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji ma uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a.), w ramach którego przykładowo może skierować zapytanie do organu uzgadniającego z wnioskiem czy w obliczu twierdzeń wskazanych w odwołaniach tenże podtrzymuje swoją dotychczasową opinię w zakresie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaniechało tymczasem wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co - jak wskazano - stanowi naruszenie art. 15 i art. 11 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Organy I i II instancji nie dokonały także rzetelnej oceny raportu. Organ ocenia raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko swobodnie, nie jest zatem związany tym raportem. Może go przyjąć, jeśli uzna, że zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, ale może go całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować. Organy przeprowadzając ocenę raportu ograniczyły się w uzasadnieniach decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w tym dokumencie. Organy nie sprawdziły, na jakich przesłankach sporządzający raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oparł swoją konkluzję i nie skontrolowały prawidłowości rozumowania autora raportu. Pełna ocena raportu jak każdego dowodu w sprawie, zachodzi także wtedy, gdy strony postępowania nie wniosły do raportu zastrzeżeń. To organ, a nie sporządzający raport, decyduje o załatwieniu sprawy. Inwestor składając raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedstawia dokument prywatny w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji środowiskowej. Sam raport podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do raportu i pełnego zebrania materiału dowodowego, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany do ponownego i wyczerpującego rozważenia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Analiza w tym zakresie winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynika sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu, zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w skardze E. N., dotyczące braku kompletności raportu. Treść raportu należy rozpatrywać w kategorii wytycznych dotyczących realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wiedzą specjalistyczną oraz wymaganiami prawa ochrony środowiska. Jedną z istotnych cech charakterystycznych postępowania dotyczącego ocen oddziaływania na środowisko jest prewencyjne zapewnienie celów ochrony środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia. Jego podstawowym celem jest dostarczenie wiedzy na temat ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie planowanego przedsięwzięcia szczególną rolę odgrywa ogólny cel w postaci ograniczenia potencjalnych negatywnych sutków np. danej inwestycji budowlanej na środowisko. Ocena raportu powinna zmierzać do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanej inwestycji, co jest niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą zostać uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego (por.: wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1858/13).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, które powtórzyło za autorem raportu, że "Wskazując na trudności wynikające z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano, opracowując raport wskazano na brak metod oceny i norm jakościowych powietrza w zakresie emisji zapachów i związany z tym brak możliwości dokonania jednoznacznej oceny oddziaływania chlewni w tym względzie (pkt 15 str. 69)".

Raport powinien uszczegółowiać wymagania ochrony środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia. Istnieje w związku z tym konieczność weryfikacji wszystkich elementów treści raportu zgodnie z zasadami prawa ochrony środowiska. W szczególności dotyczy badania zgodności ustaleń dotyczących oddziaływań odorowych z treścią zasad: prewencji i przezorności.

W raporcie stwierdzono, że projektowane przedsięwzięcie budowy chlewni w systemie bezściółkowym, będzie miało nieduży wpływ na oddziaływanie w zakresie emisji substancji złowonnych do powietrza. Autor raportu uznał na str. 47, że w raporcie wykazano, że podstawowe składniki odorotwórcze, tj. amoniak i siarkowodór, emitowane z chlewni, spełniają wartości odniesienia w powietrzu. Zdaniem autora raportu, "nie można natomiast dokonać takiej jednoznacznej oceny w zakresie stopnia ogólnej uciążliwości zapachowej instalacji wobec braku sparametryzowanych kryteriów tej oceny, ale nawet niewielkie stężenia odorantów w powietrzu mogą być negatywnie odbierane przez ludzi".

Brak sparametryzowanych kryteriów dotyczących stopnia ogólnej uciążliwości zapachowej instalacji, nie może uzasadniać odstąpienia w raporcie od jednoznacznej oceny tej uciążliwości. Zasada przezorności uregulowana w art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672) , zgodnie z którą kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze, obliguje w pierwszej kolejności autora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w przypadku, gdy dany rodzaj zagrożenia związanego z realizacją przedsięwzięcia jest trudny do określenia i przewidzenia, do sporządzenia takiej oceny. Jeżeli bowiem z ustaleń faktycznych zinterpretowanych przy wykorzystaniu treści zasady przezorności wynika, że zakres oddziaływania odorowego planowanego przedsięwzięcia jest trudny do przewidzenia, to nie można odstąpić od przeprowadzenia takiej oceny przedsięwzięcia z powołaniem się na brak regulacji prawnych dotyczących jakości zapachowej powietrza. Z treści zasady przezorności, wynika, że dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz realizacji przedsięwzięcia mogącego negatywnie oddziaływać na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi, także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana oraz z uwagi na brak regulacji prawnych w tym zakresie. Zasada przezorności oznacza, że należy zapobiegać wszelkim potencjalnym zagrożeniom dla środowiska poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem ich wystąpienia w przyszłości, wykorzystując w tym celu osiągnięcia nauki techniki. W postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia opartym na zasadzie przezorności istotne znaczenie ma odsunięcie wszelkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Ingerencje w środowisko powinny być ograniczone niezależnie od rozpoznanego stopnia istniejących obciążeń, tzn. niezależnie od norm imisji. Zakres dozwolonej ingerencji wyznacza dokonanie redukcji emisji w stopniu

określonym za pomocą progresywnych reguł techniki (zob. J. Rotko, Normy techniczne w prawie ochrony środowiska, Wrocław 2000, s. 39.).

Brak norm prawnych określających standardy zapachowe instalacji nie może stanowić uzasadnienia dla odstąpienia od stosowania zasady przezorności. Obowiązywanie tej zasady jest konsekwencją potencjalnego ryzyka związanego z wystąpieniem bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi. Oznacza to, że nawet w sytuacji, kiedy to ryzyko nie może być w pełni udowodnione, udokumentowane lub jego skutki nie mogą być w pełni ustalone z uwagi na niewystarczający stan danych naukowych i wiedzy technicznej oraz brak regulacji prawnych istnieje obowiązek stosowania zasady przezorności.

Odnosząc się do przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia wskazać należy, że ich opis znajduje się na str. 25-27 raportu. Wariant proponowany przez wnioskodawcę został ponadto przedstawiony w pkt 6.2. raportu. Wskazać należy, że słowo wariant oznacza inne opracowanie, wykonanie czegoś; odmianę, modyfikację, wersję. Wariant może dotyczyć tekstu, tematu, projektu, planu, przedsięwzięcia. Warianty realizacji przedsięwzięcia muszą stanowić względem siebie alternatywy.

Jak wynika z pkt 7.3 raportu (str. 26), racjonalnym wariantem alternatywnym, który był analizowany w toku opracowywania raportu, przy zachowaniu tego samego rodzaju przedsięwzięcia i jego skali, był odmienny sposób wentylacji budynku inwentarskiego. Zakładał on wentylację dachową przy użyciu wentylatorów dachowych zadaszonych (bez wylotu wymuszonego). Racjonalny wariant powinien być alternatywą dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Tak opisany wariant alternatywny nie stanowi alternatywy dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. W raporcie wnioskodawca nie może zamiast alternatywnego wariantu - wymaganego przez prawo - wskazać innej wersji tego samego wariantu, różniącą się od wersji "inwestorskiej:. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, akceptacja raportu, co do którego istnieją wątpliwości, stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym. Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne w tym również zasada zrównoważonego rozwoju, może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie, co do zasady, analizy racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

Z opisu wariantów w raporcie nie wynika końcowe stwierdzenie autora raportu, według którego "Wariant inwestorski jest korzystniejszy dla środowiska niż alternatywny wariant racjonalny, co zostało przeanalizowane w dalszej części raportu".

Ponadto w ocenie Sądu, przedstawione w raporcie warianty przedsięwzięcia nie różnią się przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą powinno być wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających chronić środowisko oraz życie i zdrowie ludzi w jak najpełniejszym wymiarze.

Zdaniem Sądu, nie uzasadniono prawidłowo wyboru przedstawionych w raporcie wariantów. W literaturze zwrócono uwagę, że "wariantowanie" przedsięwzięcia obejmuje: lokalizację przedsięwzięcia, zagospodarowanie terenu, rozwiązania dotyczące obiektów zewnętrznych, sieci transportu, zasilania, organizacji robót, doboru materiałów, czasu realizacji oraz inne (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 189).

Z opisu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska nie wynika, że będzie on lepiej zabezpieczał środowisko jako całość, niż wariant proponowany przez wnioskodawcę oraz racjonalny wariant alternatywny. Nie wystarczy bowiem, że będzie on korzystniejszy dla środowiska w stosunku do dwóch pozostałych wariantów. Ma on być najkorzystniejszy. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska powinien odzwierciedlać założenia zasady zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości.

Pamiętać nadto trzeba, że sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej sprawie doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie zostały bowiem skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także nie objaśniają toku myślenia prowadzącego do zastosowania powołanych w uzasadnieniach tych decyzji przepisów prawa. Zdaniem Sądu, motywy decyzji organów obu instancji nie zostały tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie spełniają wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Powyższe uzasadnia, w ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, to jest: art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych, w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Wyniki przeprowadzonego postępowania organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uwzględni oceną prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia i podejmie wszelkie czynności zmierzające do wydania decyzji odpowiadającej przepisom prawa materialnego i procesowego.

W konsekwencji, skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji dotkniętą naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, to nie tylko sam powielił te naruszenia, ale dodatkowo orzekł z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego należało orzec jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.