Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 281/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D., które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku strony skarżącej; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący – R. S. - w dniu 6 lutego 2020 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach.

W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a.

Mając zaś na względzie powyższe, wniósł o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania co skutkowało niezałatwieniem sprawy w terminie;

2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie;

4. przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i art. 154 § 6 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł;

5. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wysokości 17 zł, według norm przepisanych;

6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Na poparcie skargi podniesiono w szczególności, że wnioskiem z dnia [...] r. skarżący wystąpił o zezwolenie na pobyt czasowy. Pełnomocnik strony skarżącej wystosował ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie w dniu 13 grudnia 2019 r. Od momentu złożenia wniosku minęło prawie pięć miesięcy. Organ nie poinformował strony ani o ewentualnym zakończeniu postępowania decyzją, ani też o tym, że postępowanie się toczy, jak również nie wezwał strony do przedłożenia dokumentów. Jakkolwiek w tego rodzaju sprawach obligatoryjnym elementem każdego postępowania jest przesłanie zapytania o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy przez Straż Graniczną, Policję i ABW, jednakże nie przesądza to o uznaniu prowadzonych postępowań za sprawy szczególnie skomplikowane, jako że w tym zakresie organ nie wykonuje żadnych czynności oprócz wysłania szablonowego pisma do tych służb. Czynność ta zajmuje służbom 30 dni, co oznacza, że przeciętne postępowanie nie powinno trwać dłużej niż 60 dni. Fakt, że organ prowadzi wiele takich postępowań nie może przesądzać o tym, że naruszenie prawa nie jest rażące. W ocenie autora skargi organ lekceważy cudzoziemców, co wydaje się być elementem nieoficjalnej polityki rządowej.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Podał między innymi, że pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, który to termin organ wyznaczył na dzień 27 lutego 2020 r. Pismem z 16 stycznia 2020 r. organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie pismem z tej daty przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 16 kwietnia 2020 r. oraz wezwano stronę do uzupełnienia materiału dowodowego. Pełnomocnik strony uzupełnił braki w materiale dowodowym w dniu 27 stycznia 2020 r. przedkładając umowę najmu lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu, można jedynie mówić o nieznacznej przewlekłości, uzasadnionej i usprawiedliwionej obiektywnymi okolicznościami, albowiem wpłynęła olbrzymia ilość wniosków (w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. cudzoziemcy złożyli 16.183 podań o zezwolenie na pobyt), co powoduje, że dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania celem zminimalizowania powstających zaległości w rozpoznawaniu wniosków. W przekonaniu organu, biorąc pod uwagę taką liczbę spraw oraz rozpatrywanie ich według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie, ma charakter rażący. Podkreślono, że w niniejszej sprawie organ postępowanie zakończył wydając w dniu 2 marca 2020 roku decyzję zezwalającą na pobyt czasowy skarżącego na terytorium RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że prowadzone w sprawie postępowanie organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W takim świetle, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, stwierdzając, ze organ przewlekle prowadził postępowanie w sprawie. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Okres przewlekłości w istocie był nieznaczny i nie może być liczony automatycznie w każdym przypadku od następnego dnia od wpływu podania do organu. Organ miał czas zakreślonych ustawowo dwóch miesięcy na podjęcie koniecznych czynności procesowych o charakterze wyjaśniającym z uwagi na materię sprawy oraz na załatwienie sprawy w tym czasie, przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt ogromnego napływu wniosków od cudzoziemców, co jest okolicznością obiektywną i niezawinioną przez organ. W dacie 16 stycznia 2020 r. organ usunął już stan przewlekłości, albowiem od tego czasu koncentrował już czynności procesowe, w tym wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty po stwierdzeniu, że wniosek był niekompletny. Już w dniu złożenia wniosku organ pouczył stronę, że do czasu wydania decyzji ostatecznej skarżący przebywa legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zarazem wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 27 lutego 2020 r. Wystąpił również do właściwych organów celem sprawdzenia cudzoziemca. Kilkumiesięczne, przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ nie było działaniem zamierzonym.

W dniu 2 marca 2020 r. organ zakończył postępowanie wydając decyzję w sprawie, zatem z tego względu – zważywszy na bezprzedmiotowość zobowiązywania organu do załatwienia sprawy - postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę w części dotyczącej przyznania sumy pieniężnej (pkt III), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że opisana wyżej postawa organu wobec strony postępowania administracyjnego nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej a przewlekłość postępowania nie miała znamion rażącego naruszenia prawa. Bez wątpienia przyznanie na gruncie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie jaskrawych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17). W kontrolowanej sprawie zaś, na podstawie analizy akt postępowania oraz powołanych wyżej okoliczności faktycznych sprawy, nie sposób dopatrzyć się celowego działania organu, skarżący zaś został już w dniu złożenia wniosku pouczony przez organ o swym legalnym pobycie na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej od dnia złożenia wniosku do czasu wydania decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w połowie stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł, w związku z art. 206 p.p.s.a. Wskazany art. 206 p.p.s.a pozwala sądowi miarkować koszty postępowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Należy bowiem wskazać, że przed tutejszym Sądem prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których osoby skarżące reprezentowane są przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, by wspomnieć chociażby o sprawach opatrzonych sygnaturami III SAB/Wr 323/20 i III SAB/Wr 290/20. Sporządzane skargi cechuje praktycznie tożsama treść, jak również podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty, różnią się natomiast głównie danymi skarżących. Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I GZ 502/18, uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.