Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 910/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a pkt 2 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 855/20 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od I. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia

25 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Go 855/20), po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] przyznał I. D. specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 października 2020 r. w związku z opieką nad babcią – J. K.

W dniu 24 lipca 2020 r. wpłynął do organu wniosek I. D. o rezygnacji z w/w/ świadczenia. Wcześniej zaś I. D. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią. Decyzjami z dnia 11 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta [...] odmówił I. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad babcią J. K. (decyzja nr [...]) i stwierdził wygaśnięcie realizacji decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. (decyzja nr [...]).

Uzasadniając odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ wskazał, iż rodzice i współmałżonek osoby niepełnosprawnej nie żyją, I. D. jest jej wnuczką, ale osoba chora, która ma jednakże trzech synów: Z. K., który opiekuje się niepełnosprawną córką, L. K. oraz W. K. – obu pracujących zawodowo. W związku z tym, powołując się na treść art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej u.ś.r.), Prezydent [...] stwierdził, że nie można było w takiej sytuacji przyjąć, by dzieci osoby wymagającej opieki nie były w stanie opiekować się niepełnosprawną matką. W świetle w/w przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioskodawczyni nie spełniała zatem kryterium warunkującego przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią, gdyż w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny obciążał dzieci J. K.

Rozpoznając odwołanie wniesione przez I. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Odnosząc się zaś do faktu, że odwołująca - jako wnuczka J. K. jest jej krewną drugiego stopnia, organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że z unormowań art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. wynika, iż okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki wprawdzie konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży - względem osoby wymagającej opieki - obowiązek alimentacyjny. Zgodnie natomiast z treścią art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: "k.r.o."), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Jak wywodził zatem organ odwoławczy, z powyższymi unormowaniami koresponduje regulacja zawarta w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Przepisy te jednoznacznie zaś określają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, tylko jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć. Z art. 17 ust. 1a pkt 2 i 3 u.ś.r. wyraźnie więc wynika, że osoba spokrewniona w dalszej kolejności może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w bliższym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, przepis ten pozwalał przy tym stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Organy administracji publicznej nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy dane schorzenia rzeczywiście uniemożliwiają sprawowanie opieki. W ocenie Kolegium, przedłożone przez organ I instancji akta sprawy wskazywały zatem, że organ ten prawidłowo prowadził postępowanie wyjaśniające pod kątem przesłanek określonych w przepisie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. – tj. ustalenia czy synowie J. K. jako osoby uprawnione w pierwszej kolejności są w stanie wypełnić obowiązek alimentacyjny względem matki we właściwy sposób.

Z tych też względów, Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż I. D. nie spełniała kryterium do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku

z opieką nad babcią, gdyż w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny ciążył w tym przypadku na dzieciach osoby chorej, co wykluczało uzyskanie świadczenia przez osobę spokrewnioną w dalszej kolejności.

Ze stanowiskiem organów obu instancji nie zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., który zaskarżonym obecnie wyrokiem, jak wyżej wspomniano uchylił ww. decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...].

Przytaczając treść, mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy

o świadczeniach rodzinnych, oraz przepisów k.r.o. dotyczących obowiązku alimentacyjnego, Sąd Wojewódzki zwrócił w pierwszej kolejności uwagę, na fakt, iż odmawiając skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia, nie wzięły pod uwagę, iż do dnia wydania decyzji przez organ I instancji pozostawała w obrocie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad J. K.. W związku z tym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie odnosząc się do tej okoliczności, organy naruszyły obowiązki wynikające z art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto Sąd Wojewódzki nie podzielił zaprezentowanej przez organ odwoławczy wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., prowadzącej do konstatacji, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w dalszym stopniu jest ustalenie, że osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takie rozumienie w/w przepisu, jak wskazywał Sąd Wojewódzki naruszało bowiem konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godziło w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Formalistyczna wykładnia omawianych przepisów mogłaby, jak wywodził Sąd Wojewódzki, doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym a co byłoby sprzeczne z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Z tego powodu Sąd Wojewódzki przyjął, że zawarte w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. sformułowanie "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu" nie zostało zdefiniowane u.ś.r., a co uprawniało do ustalenia jego znaczenia przy zastosowaniu dyrektywy języka potocznego i nadania mu znaczenie o charakterze przestrzenno-lokalizacyjnym. Twierdził zatem, że wynik samej tylko wykładni językowej tego zwrotu pozwalał na zastosowanie tego przepisu nie tylko do sytuacji, w których osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie żyją (i w tym sensie ich nie ma), ale również do innych wypadków.

W rezultacie, odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, Sąd Wojewódzki wskazał, iż organy oparły swe rozstrzygnięcie jedynie na lakonicznym oświadczeniu W. K. z 24 lipca 2020 r., wskazującym, iż nie może "podjąć się opieki nad swoją mamą J. K. ze względu na swoją pracę" oraz oświadczeniu skarżącej z dnia 24 lipca 2020 r., z którego wynikało, że Z.K. opiekuje się niepełnosprawną córką i aktualnie przebywa zagranicą, natomiast L. K. jest aktywny zawodowo jako kierowca TIRa i pracuje daleko od swojego miejsca zamieszkania. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, konieczne było rozważanie całokształtu sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji, aby można było rozstrzygnąć, czy po ich stronie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż istnienie takich obiektywnych przeszkód uniemożlwiających sprawowanie opieki nad J. K. można było uznać tylko w odniesieniu do Z.K.. W przypadku pozostałych synów osoby wymagającej opieki, konieczne zaś było przeprowadzenie w tym przypadku bardziej szczegółowych ustaleń. W tym celu- jak akcentował Sąd Wojewódzki – należałoby przesłuchać w/w osoby w charakterze świadków lub odebrać od nich bardziej szczegółowe pisemne wyjaśnienia, względnie przeprowadzić wywiad środowiskowy.

W dalszej części rozważań Sąd Wojewódzki, nawiązując do poczynionych na wstępie uwag, zwracał także uwagę na treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, iż w razie zbiegu prawa do świadczeń rodzinnych w nim wymienionych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego nakłada na organ obowiązek umożliwienia stronie dokonania wyboru świadczenia. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, nie było właściwe takie ukształtowanie sytuacji strony, iż przed przyznaniem świadczenia korzystniejszego nastąpiło uprzednie uchylenie świadczenia mniej korzystnego. Kierując się bowiem zasadami, zawartymi w przepisach art. 7 i 9 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić stronie, czy spełnia ona pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wskazując na podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Kolegium podniosło zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit, a), art. 135 oraz 151 p.p.s.a., a mianowicie:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. - polegające na przyjęciu, że zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tych przepisów narusza konstytucyjne zasady: równości (art. 32 Konstytucji RP), równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także zasadę ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP), a co za tym idzie - uznanie przez WSA w Gorzowie Wlkp. konieczności zbadania okoliczności, dotyczących możliwości sprawowania opieki przez dzieci niepełnosprawnej (w sytuacji, gdy przynajmniej jedno z tych dzieci nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności),

2) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. - przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez WSA w Gorzowie Wlkp. dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7. art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. - polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy,

2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. - poprzez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga I. D. na zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...].10.2020 r. nr [...] jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j.Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które okazały się uzasadnione.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz na obrazie prawa materialnego. Ze względu zaś na istotę sporu, zasadnym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych. Kwestią zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest bowiem ocena, czy w okolicznościach niniejszej sprawy I. D. - jako osoba niespokrewniona w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki (J. K. - babką) spełniała przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.).

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a w/w ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W rozpoznawanej sprawie wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - I. D. spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i może ciążyć na niej obowiązek alimentacyjny, albowiem jest zstępną osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako jej wnuczka, nie jest jednak spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, ma zatem do niej zastosowanie przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z jego treści wynika zaś, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ale pod warunkiem łącznego spełnienia dodatkowych warunków. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że warunki te, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów k.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają jednak z tą regulacją w ścisłym związku. Na gruncie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym a niewątpliwie wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa. Wynik wykładni językowej powinien być wprawdzie zweryfikowany dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej, jednakże nieprzekraczalną granicą wykładni przy użyciu obu tych dyrektyw stanowi dopuszczalne znaczenie językowe normy.

W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż omawiany przepis nie budzi także wątpliwości ze względów systemowych, bowiem pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność pomiędzy przepisami omawianej ustawy a przepisami kodeksu. Oba akty przewidują bowiem powstanie prawa do świadczenia i obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.

Zwraca się poza tym uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki, wskazując, iż w art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje obowiązek alimentacyjny jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi w postaci dostarczania środków utrzymania (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21 dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl).

W pełni więc podzielając powyższą ocenę prawną, skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że skoro osoby spokrewnione z J. K. w pierwszym stopniu (jej synowie) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (okoliczność bezsporna), a jednocześnie uczestniczka postępowania nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babki (okoliczność również bezsporna), to zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, iż nie było w tym przypadku podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się obowiązek alimentacyjny I. D. względem jej babki - rozumieniu k.r.o., a tym samym, iż była ona uprawniona do otrzymania objętego wnioskiem świadczenia na podstawie omawianych przepisów u.ś.r.

Zwrócić także należy uwagę, iż regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność

i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości

i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnionej w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związany jest z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zaś zostać uznany za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewnia ono bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom, będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i jako taki nie ma także charakteru dyskryminującego. Nie jest też rzeczą pożądaną by udzielanie świadczenia pielęgnacyjnego było oparte o uznanie organu.

Pokreślić także trzeba, że przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest zaś wprawdzie niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień, wynikających z art. 71 Konstytucji RP, nie bez znaczenia jest bowiem, że - zgodnie z art. 81 Konstytucji RP - praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Ponadto również prawo podmiotowe rodzin, znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Nie można zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że wykluczenie wnuczki z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji RP. Co do zasady wnuczka osoby niepełnosprawnej nie została bowiem wykluczona, natomiast ustawowo wprowadzono kryteria, warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, a co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać omawianej regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. To właśnie bowiem sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (zob. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20 i z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Powyższe prowadzi więc do konkluzji, że także zastosowane w tym przypadku dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej, sprowadzający się do przyjęcia, iż osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tych też przyczyn zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. był trafny.

W konsekwencji skuteczne okazały się także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają bowiem przesłanki prawa materialnego. Mając więc na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego i poczynione przez organy ustalenia faktyczne w zakresie nielegitymowania się przez synów skarżącej orzeczeniami o niepełnosprawności oraz kolejności istnienia względem babki skarżącej obowiązku alimentacyjnego (co zwłaszcza dotyczy synów pracujących zawodowo), zbędne było prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, co do całokształtu sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji. Sąd I instancji niezasadnie zatem zarzucił organom przeprowadzenie postępowanie dowodowego z istotnym naruszeniem zasad, wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w rezultacie nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ustalenia poczynione przez organy w postępowaniu administracyjnym były bowiem wystarczające do uznania, iż wnuczka J. K. nie spełniała przesłanek materialnych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, nie można było również zarzucić organom administracji, iż w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę okoliczności związanych w wcześniejszym przyznaniem I. D. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad J.K. Przede wszystkim, zwrócić należy bowiem uwagę, iż decyzja z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] o przyznaniu I. D. powyższego świadczenia została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...]. Z dnia 11 sierpnia 2020 r. w związku z oświadczenie skarżącej, z którego wynikało że rezygnuje z przyznanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W następstwie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., organ I instancji przystąpił do oceny wniosku I. D. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pod kątem spełnienia przez nią przesłanek materialnych, wskazanych w przepisach art. 17 ust. pkt 4 w zw. z. art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Zatem, jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było wyłącznie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią J. K. a nie w połączeniu z postępowaniem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. W postępowaniu, w który została wydana zaskarżona decyzja nie było zaś podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia bowiem – jak wcześniej to wyjaśniono – osoba wymagająca opieki miała trzech synów ( w tym dwóch pracujących zawodowo) i to na nich w pierwszej kolejności ciążył obowiązek alimentacyjny względem ich matki. Decyzja wydana w takim postępowaniu nie była zatem ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej W związku z tym, okoliczność złożenia przez I. D. oświadczenia o rezygnacji z przyznanego jej wcześniejszą decyzją innego świadczenia rodzinnego (wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej takie świadczenie) samo przez się nie mogło oznaczać, iż automatycznie organy miały w tym przypadku obowiązek przyznać wnioskodawczyni dochodzone obecnie świadczenie pielęgnacyjne. Innymi słowy, fakt ten nie mógł "zastąpić" w niniejszej sprawie przesłanki spełniania przez I.D. wymogów formalnych, warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dodać przy tym jednocześnie trzeba, że skoro decyzja o stwierdzeniu wygaszenia prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego nie została zaskarżona to brak było podstaw do oceny prawidłowości wydania tej decyzji w postępowaniu niniejszym.

Z tych względów miało też rację Kolegium, podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż w związku z brakiem możliwości przyznania I. D. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, brak było także możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. i dokonania przez stronę wyboru świadczenia mimo, iż do dnia wydania decyzji przez organ I instancji pozostawała w obrocie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy.

Biorąc powyższe pod uwagę i uznając jednocześnie, że istota sprawy została

w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.- orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze charakter sprawy.