Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1256/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 174/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia ruchu zakładu górniczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt III SAB/Gl 174/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Stowarzyszenia A (dalej zwanego "Skarżącym") na bezczynność Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej zwanego "Prezesem WUG") w zakresie rozpoznania zażalenia na postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku (dalej zwanego "Dyrektorem OUG") z [...] lutego 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie ruchu zakładu górniczego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący złożył do WSA skargę na zaniechanie Prezesa WUG w związku z brakiem wydania i doręczenia orzeczeń dotyczących:

- odwołania od decyzji Dyrektora OUG z [...] listopada 2019 r. zatwierdzającej plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego "[...]" z terminem obowiązywania do 31 grudnia 2019 r. wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania;

- odwołania od decyzji Dyrektora OUG z [...] grudnia 2019 r. zmieniającej ww. decyzję z [...] listopada 2019 r. wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania;

- postanowienie Dyrektora OUG z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania "w części dotyczącej wniosku dotyczącej przyznania Stowarzyszeniu statusu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia (...) plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego kruszywa naturalnego "[...]" na okres (od 3 września 2019 - do bliżej nieokreślonej daty)";

- zaniechania Dyrektora OUG oraz rażące błędy w ustaleniach faktycznych dotyczących wniosku Skarżącego zawartego w piśmie z 8 listopada 2019 r., którego zakres Skarżący przytaczał w zażaleniu z 2 marca 2020 r.

Natomiast w przypadku wydania orzeczeń w podanym zakresie Skarżący wniósł o ich uchylenie, wskazując przy tym, że z niezrozumiałych przyczyn orzeczenia te do niego nie dotarły, a także o przeprowadzenie rozprawy celem uzupełnienia stanowiska.

Powyższa skarga została zarejestrowana w WSA pod sygn. akt III SAB/Gl 127/20. W sprawie tej Skarżący został wezwany m.in. do sprecyzowania przedmiotu skargi. W odpowiedzi na to wezwanie, Skarżący w piśmie z 22 lipca 2020 r. wyjaśnił w szczególności, że dopiero z odpowiedzi Prezesa WUG na skargę dowiedział się, że [...] kwietnia 2020 r. zostało wydane postanowienie uchylające w całości postanowienie Dyrektora OUG z [...] lutego 2020 r. W konsekwencji Skarżący stwierdził, że przedmiotem skargi jest:

- zaniechanie Prezesa WUG w zakresie przekazania informacji oraz doręczenia treści postanowienia z [...] kwietnia 2020 r.

- oraz skarga na ww. postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tej skargi.

Zarządzeniem z 11 sierpnia 2020 r. zastępca Przewodniczącego Wydziału III WSA dokonał rozdzielenia złożonej przez Skarżącego skargi na bezczynność na trzy skargi odnoszące się do:

1) bezczynności dotyczącej decyzji z [...] listopada 2019 r.;

2) bezczynności dotyczące decyzji z [...] grudnia 2019 r.;

3) bezczynności dotyczącej postanowienia z [...] lutego 2020 r.

Trzecia z wymienionych wyżej skarg na bezczynność została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Gl 174/20.

WSA oddalił tę skargę.

WSA wskazał, że stosownie do art. 35 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej zwanej "kpa") organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei z art. 36 § 1 kpa wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. WSA dodał, że w świetle art. 37 § 1 pkt 1 kpa przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Zdaniem WSA, w przedmiotowej sprawie organ nie dopuścił się bezczynności, bowiem w ustawowym terminie rozpatrzył zażalenie Skarżącego na postanowienie odmawiające przyznania Skarżącemu statusu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. WSA stwierdził, że z akt sprawy wynika, że postępowanie zainicjowane zażaleniem Skarżącego z 2 marca 2020 r. zostało zakończone wydaniem przez Prezesa WUG postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. uchylającego zaskarżone postanowienie w całości i umarzającego postępowanie pierwszej instancji, przy czym postanowienie to podlega odrębnemu zaskarżeniu, o czym Skarżący został pouczony. WSA wskazał, że postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. organ nadał listem poleconym w dniu 2 kwietnia 2020 r., a Skarżący potwierdził jego odbiór w dniu 7 kwietnia 2020 r.

WSA wyjaśnił też, że w przedmiotowej sprawie kontroli Sądu podlega jedynie zarzucana organowi bezczynność w załatwieniu zażalenia, a nie wynik sprawy, który Skarżący mógł zaskarżyć odrębną skargą do WSA.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych.

Skarżący zarzucił wyrokowi WSA naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 113 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 166 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 171 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 868 ze zm.), wyrażające się w:

1.1.dokonaniu przez WSA błędnej interpretacji charakteru oraz przedmiotowego zakresu złożonej przez Skarżącego skargi na bezczynność Prezesa WUG w przedmiocie ruchu zakładu górniczego (tj. skargi stanowiącej przedmiot badania WSA w sprawie III SAB/Gl 174/20 oraz przedmiot rozstrzygnięcia zawartej w objętym zaskarżeniem wyroku WSA), wyrażającej się w:

1.2.uznaniu przez WSA, że przedmiot skargi na bezczynność wniesionej przez Skarżącego stanowiła jedynie bezczynność Prezesa WUG w zakresie doręczenia Skarżącemu odpisu postanowienia zawierającego rozstrzygnięcie w odniesieniu do zażalenia Skarżącego na uprzednie postanowienie Dyrektora OUG z [...] lutego 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania w części wniosku dotyczącego przyznania Skarżącemu statusu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia na wniosek P. M. planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego kruszywa naturalnego "[...]",

która to błędna, zawężająca interpretacja przedmiotowego zakresu skargi na bezczynność skutkowała:

a) zawężającym rozpoznaniem przez WSA skargi na bezczynność, ograniczonym jedynie do zbadania przez WSA kwestii związanej z terminem rozpoznania przez Prezesa WUG zażalenia na postanowienie Dyrektora OUG z [...] lutego 2020 r. oraz terminem doręczenia Skarżącemu odpisu postanowienia Prezesa WUG,

a finalnie skutkowała:

b) uznaniem przez WSA, że nie doszło do bezczynności Prezesa WUG w zakresie wydania oraz doręczenia Skarżącemu odpisu postanowienia rozpoznającego zażalenie Skarżącego na postanowienie Dyrektora OUG z [...] lutego 2020 r., albowiem:

c) samo rozpoznanie zażalenia Skarżącego oraz doręczenie odpisu rzeczonego postanowienia odbyło się bez zbędnej zwłoki z zachowaniem terminów przewidzianych na gruncie kpa

oraz w konsekwencji:

d) oddaleniem przez WSA skargi Skarżącego jako niezasadnej,

w sytuacji gdy:

1.3. szczegółowa analiza treści skargi na bezczynność wniesionej przez Skarżącego wskazuje, że:

a) rzeczona skarga w rzeczywistości nie obejmowała jedynie zarzutu bezczynności Prezesa WUG w zakresie wydania oraz doręczenia odpisu postanowienia rozpoznającego zażalenie na postanowienie Dyrektora OUG z [...] lutego 2020 r.,

lecz:

1.4. dotyczyła bezczynności zarówno Prezesa WUG, jak też Dyrektora OUG do podjęcia czynności mieszczących się w zakresie ustawowych kompetencji rzeczonych organów, wynikających z leges speciales zawartych na kanwie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a obejmujących:

a) zbadanie, czy zachodzi wskazane przez Skarżącego tak w zażaleniu Skarżącego z 2 marca 2020 r., jak też wcześniejszych pismach kierowanych przez Skarżącego do Dyrektora OUG bezpośrednie zagrożenie ze strony zakładu górniczego kruszywa naturalnego [...] dla bezpieczeństwa powszechnego oraz środowiska, a finalnie, czy zachodzi podstawa do wstrzymania ruchu rzeczonego zakładu górniczego oraz jego urządzeń w trybie i na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a także wydanie przez organ stosownej decyzji w przedmiotowej materii na podstawie art. 171 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze,

b) zbadanie, czy zachodzi wskazane tak w zażaleniu Skarżącego z 2 marca 2020 r., jak też wcześniejszych pismach kierowanych do Skarżącego do Dyrektora OUG naruszenie przez zakład górniczego kruszywa naturalnego [...] przepisów stosowanych w ruchu zakładu górniczego lub warunków określonych w planie ruchu zakładu górniczego, a także warunków dotyczących ruchu rzeczonego zakładu górniczego, określonych w decyzji koncesji nr [...], a finalnie także wydanie przez organ stosownej decyzji nakazującej usunięcie zaistniałych naruszeń na podstawie oraz w trybie art. 171 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze,

c) dokonania na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze innych czynności niezbędnych do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania zakładu górniczego kruszywa naturalnego [...],

a więc:

1.5. rzeczona skarga na bezczynność miała szerszy zakres niż objęty badaniem WSA, dotycząc faktycznie bezczynności w materii dokonania przez Prezesa WUG oraz Dyrektora OUG czynności mieszczących się w zakresie ustawowych obowiązków rzeczonych organów oraz bezczynności w zakresie wydawania stosownych decyzji.

WSA finalnie oddalił skargę Skarżącego w następstwie błędnej oraz zawężającej jej oceny, w szczególności w warunkach pominięcia zbadania rzeczywistego przedmiotu skargi, tj. zbadania, czy zaistniała wskazana przez Skarżącego bezczynność w dokonaniu czynności wynikających z leges speciales w postaci art. 171 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, a także art. 171 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, tj. w warunkach zaniechania realizacji obowiązku statuowanego na kanwie art. 134 § 1 ppsa.

2. Naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 151, art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 166 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 171 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, wyrażające się w:

2.1. zastosowaniu przez WSA w następstwie błędnej oceny rzeczywistego zakresu przedmiotowego skargi Skarżącego na bezczynność statuowanej na kanwie art. 151 ppsa instytucji oddalenia skargi na bezczynność w całości, w sytuacji gdy:

2.2. przeprowadzenie przez WSA prawidłowej analizy rzeczywistego charakteru oraz zakresu skargi na bezczynność wniesionej przez Skarżącego, w szczególności:

2.3. prawidłowe zakwalifikowanie rzeczonej skargi jako skargi na bezczynność Prezesa WUG oraz Dyrektora OUG w zakresie:

a) zbadania, czy zachodzi wskazane przez Skarżącego tak w zażaleniu Skarżącego z 2 marca 2020 r., jak też wcześniejszych pismach kierowanych przez Skarżącego do Dyrektora OUG bezpośrednie zagrożenie ze strony zakładu górniczego kruszywa naturalnego [...] dla bezpieczeństwa powszechnego oraz środowiska, a finalnie, czy zachodzi podstawa do wstrzymania ruchu rzeczonego zakładu górniczego oraz jego urządzeń w trybie i na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a także wydanie stosownej decyzji w przedmiotowej materii na podstawie art. 171 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze,

b) zbadania, czy zachodzi wskazane tak w zażaleniu Skarżącego z 2 marca 2020 r., jak też wcześniejszych pismach kierowanych przez Skarżącego do Dyrektora OUG naruszenie przez zakład górniczego kruszywa naturalnego [...] przepisów stosowanych w ruchu zakładu górniczego lub warunków określonych w planie ruchu zakładu górniczego, a także warunków dotyczących ruchu rzeczonego zakładu górniczego, określonych w decyzji koncesji nr [...], a finalnie także wydania przez organ stosownej decyzji nakazującej usunięcie zaistniałych naruszeń na podstawie oraz w trybie art. 171 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze,

c) dokonania na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze innych czynności niezbędnych do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania zakładu górniczego kruszywa naturalnego [...]

tj. zgodnie z rzeczywistym charakterem rzeczonej skargi na bezczynność,

2.4. prowadzić winno nie do oddalenia skargi na bezczynność, lecz jej uwzględnienia (w związku z rzeczywistym brakiem podjęcia na dzień złożenia skargi na bezczynność przez Prezesa WUG oraz uprzednio Dyrektora OUG stosownych czynności określonych na kanwie art. 171 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 171 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze) oraz w konsekwencji:

a) zobowiązania przez WSA na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa Prezesa WUG do zbadania, czy występuje ze strony zakładu górniczego kruszywa naturalnego [...] bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego oraz środowiska, a finalnie, czy zachodzi podstawa do wstrzymania ruchu rzeczonego zakładu górniczego oraz jego urządzeń oraz do wydania stosownej decyzji o wstrzymaniu zakładu górniczego [...] oraz jego urządzeń,

b) zobowiązania przez WSA na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa Prezesa WUG do zbadania czy zachodzi naruszenie przez zakład górniczego kruszywa naturalnego [...] przepisów stosowanych w ruchu zakładu górniczego lub warunków określonych w planie ruchu zakładu górniczego, a także warunków dotyczących ruchu rzeczonego zakładu górniczego określonych w decyzji koncesji nr [...], a finalnie także wydania stosownej decyzji nakazującej usunięcie zaistniałych naruszeń na podstawie oraz w trybie art. 171 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze,

c) zobowiązania przez WSA na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa Prezesa WUG do dokonania na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze innych czynności niezbędnych do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania zakładu górniczego kruszywa naturalnego [...],

d) uznania, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie realizacji obowiązków statuowanych na podstawie pkt a - c.

WSA w rezultacie błędnej analizy przedmiotowego zakresu skargi na bezczynność zastosował a priori instytucję oddalenia rzeczonej skargi, w sytuacji gdy WSA w świetle rzeczywistego zakresu skargi na bezczynność, mającego znacząco szerszy charakter niż przyjął WSA oraz obejmującej bezczynność w zakresie dokonania przez organ ustawowych obowiązków mimo wykazania przez Skarżącego zaistnienia podstawy do ich dokonania, winien zastosować instytucję in procedendo określoną na kanwie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WUG (działający przez swojego zastępcę) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie Skarżącego kosztami postępowania.

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r., wyznaczonej na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek pełnomocnika Skarżącego, odraczając rozprawę. Przyczyną odroczenia rozprawy były trudności pełnomocnika Skarżącego z prawidłowym połączeniem się z Naczelnym Sądem Administracyjnym za pomocą urządzeń technicznych umożliwiających bezpośredni przekaz obrazu i dźwięku.

Zarządzeniem z 15 lutego 2022 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r.

W piśmie z 23 lutego 2022 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie jawnej z ewentualnym zachowaniem formy rozprawy odmiejscowionej. Wniosek ten pełnomocnik Skarżącego podtrzymał w piśmie z 10 marca 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie uwzględnił wniosku Skarżącego o ponowne wyznaczenie rozprawy odmiejscowionej i skorzystał z możliwości ustawowej, jaką daje art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym. Wcześniej – próba przeprowadzenia rozprawy odmiejscowionej nie powiodła się z przyczyn leżących po stronie Skarżącego, ze względu na brak możliwości uzyskania przez niego połączenia głosowego z Sądem. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 wspomnianej ustawy w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Należało przy tym mieć na uwadze konieczność rozpoznania sprawy oraz ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2021 r. o sygn. akt III OSK 3743/21 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. o sygn. akt II OPS 6/19).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy uznać, że nie są one zasadna. Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, którym nie uwzględnił skargi Skarżącego na bezczynność Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, wskazując że organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie, gdyż w terminie rozpatrzył zażalenie Skarżącego na postanowienie odmawiające przyznania Skarżącemu statusu strony. Istotą zarzutów skargi kasacyjnej jest twierdzenie, że sprawa nie została właściwie oceniona, gdyż WSA pozostawił poza zakresem rozpatrzenia szereg zarzutów Skarżącego zawartych w zażaleniu z 2 marca 2020 r. oraz wcześniejszych pismach odnośnie do bezczynności zarówno Prezesa WUG, jak też Dyrektora OUG mieszczących się w zakresie działania tych organów na gruncie Prawa geologicznego i górniczego. Tym samym WSA naruszył art. 134 § 1, w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, w zw. z art. 113 § 1 ppsa, w rezultacie wadliwie oddalił skargę stosując art. 151 ppsa, zamiast ją uwzględnić i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązać organy do zbadania, czy występuje ze strony zakładu górniczego kruszywa naturalnego [...] bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego oraz środowiska oraz czy zachodzi naruszenie przez zakład górniczy [...] właściwych przepisów oraz warunków określonych w planie ruch zakładu górniczego i w koncesji, a finalnie czy zachodzi podstawa do wstrzymania ruchu rzeczonego zakładu górniczego oraz zobowiązanie Prezesa WUG do wydania stosownej decyzji nakazującej usunięcie zaistniałych naruszeń. W rezultacie WSA naruszył też art. 166 ust. 1 pkt 1 i art. 171 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 171 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W art. 113 § 1 ppsa postanowiono natomiast, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że jakkolwiek faktem jest, że przepisy ustawy ppsa nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa., w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wyznaczony jest zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, podmiotowy zaś, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma (precyzyjne) zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania - na wniosek lub z urzędu - polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności albo że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem (w terminie) decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany. Z tego punktu wiedzenia, istotnym kryterium oceny pozostawania/niepozostawania przez organ w bezczynności jest niewątpliwie regulacja zawarta w art. 104 § 1 kpa, na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem "załatwienia sprawy", a także regulacja zawarta w przepisach rozdziału 7 "Załatwianie spraw" Działu I "Przepisy ogólne" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji, za uzasadniony uznać należy wniosek, że przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 43; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 57/13; por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2015, z. 12, poz. 116).

Podkreślenia wymaga, że Skarżący złożył skargę na szereg zaniechań organów administracji górniczej i geologicznej, które nie mogły być objęte jedną skargą. Po uzyskaniu wyjaśnień Strony, zarządzeniem z 11 sierpnia 2020 r. zastępca Przewodniczącego Wydziału dokonał rozdzielenia złożonej przez Skarżącego skargi na bezczynność na trzy skargi – w tym została wydzielona skarga na bezczynność dotycząca postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku z [...] lutego 2020r., znak: [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w części wniosku dotyczącego przyznania Skarżącemu statusu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia na wniosek P. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego kruszywa naturalnego "[...]".

Dla zakreślenia granic sprawy rozpoznanej przez WSA, w której wyrok jest skarżony niniejszą skargą kasacyjną, istotne jest zatem, że Skarżący nie był stroną administracyjnego postępowania dotyczącego zatwierdzenia planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego kruszywa naturalnego, a spór z organem administracji dotyczył jego wniosku o przyznanie statusu strony w tym postępowaniu, przy czym Skarżący złożył zażalenie (z 2 marca 2020 r.) na postanowienie z [...] lutego 2020 r. w tym właśnie przedmiocie. Zatem sprawa – na etapie administracyjnym, na której kanwie zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie bezczynności – odnośnie do Skarżącego, miała charakter formalno- procesowy (chodziło o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu) i z tymi aspektami – a nie aspektami merytorycznymi sprawy, w której w żadnym charakterze Skarżący nie uczestniczył mogła być tylko związana jego skarga na bezczynność organu.

Ponadto w judykaturze przyjmuje się, że poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenia administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy wypełniono go w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2017r. o sygn. akt II GSK 5535/16 i podane tam orzecznictwo).

Nie mogły zatem zostać podzielone argumenty zawarte w skardze kasacyjnej i sprowadzające się do twierdzenia, że WSA obowiązany jest rozpatrzyć sprawę – w zakresie bezczynności organu - kompleksowo, również w zakresie merytorycznego działania organów, których postępowanie jest przedmiotem skargi na bezczynność. Całkowicie nieadekwatne do zakresu badanej sprawy pozostają cytowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska prezentowane w doktrynie i orzecznictwie dotyczące badania sprawy "wszerz i w głąb", w tym słuszne co do zasady, ale nie w sprawie beczynności organu stanowisko, że "Zadaniem sądu jest kontrola wszystkich działań organu administracji publicznej, które zostały dokonane w danej sprawie, ponieważ brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z innych powodów niż zarzucane. Sąd nie będąc skrępowany podniesionymi wnioskami i zarzutami, sposobem sformułowania skargi czy użytymi argumentami, ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ponadto sąd obciąża powinność wykazania, iż przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy kontrolę legalności zaskarżonego aktu" (z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1260/13). Wskazany wyżej zakres działania sądu - w sprawie bezczynności - nie obejmuje bowiem badania merytorycznego wydanych w sprawie aktów (postanowienia wywołanego wniesionym zażaleniem w kwestii incydentalnej, nie mówiąc już o merytorycznych aspektach sprawy ruchu zakładu górniczego), a tylko to, czy zostały podjęte lub nie. Dlatego też zarzuty podniesione w zażaleniu Skarżącego na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku dotyczącego przyznania Stowarzyszeniu statusu strony, czy we wcześniejszych pismach składanych w sprawie zatwierdzenia planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego kruszywa naturalnego "[...]" nie podlegały rozpatrzeniu przez WSA w sprawie bezczynności organu co do załatwienia przez organ przedmiotowego zażalenia. Słusznie zatem WSA wskazał, że w tej sprawie kontroli Sądu podlegała jedynie zarzucana organowi bezczynność w załatwieniu zażalenia, a nie wynik sprawy, który Skarżący mógł zaskarżyć odrębną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że WSA rozpoznał sprawę bezczynności w węższym zakresie, niż wynika to z art. 134 § 1 ppsa, w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, brak także podstaw do uznania, że WSA wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 113 § 1 ppsa; ten ostatni zarzut nie został przez autora skargi kasacyjnej w żaden sposób uzasadniony, a z akt nie wynika, aby WSA wydał wyrok bez zamknięcia rozprawy.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia pozostałych przepisów o charakterze procesowym, wyszczególnione w skardze kasacyjnej (art. 151 i art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), ani zarzuty naruszenia prawa materialnego - Prawa górniczego i geologicznego, gdyż WSA prawidłowo skargę oddalił nie znajdując podstaw do stwierdzenia bezczynności organu i prawidłowo nie obejmując zakresem rozpoznania merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, w której Skarżący dopiero starał się o dopuszczenie go w charakterze strony.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Prezesa WUG o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ z akt sprawy nie wynika, że organ poniósł takie koszty.