Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1928/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.  1  par.  1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134  par.  1,  art.  145  par.  1  pkt 1  lit.  a),  art.  152,  art.  205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13  ust.  1  pkt  3,  art.  13ha  ust.  1,  art.  13  ust.  1  pkt  3,  art.  13k  ust.  1  pkt  1,  art.  13  ust.  1  pkt  3,  art.  13ha  ust.  6,  art.  7  ust.  2,  art.  7  ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2  pkt  33,  art.   7  ust.  1
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par.  2  pkt  11,  art. 2  ust.  4,  par.  1  pkt  2
journal: Dz.U. 2011 nr 133 poz 773
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty  elektronicznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego D. P. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej "GITD") decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, nazywanej dalej "u.d.p.") oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., nazywanej dalej "u.t.d."), po rozpoznaniu wniosku D. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w całości w mocy decyzję GITD z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] marca 2013 r. o godzinie 16:20 na płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] w miejscowości K., na odcinku granica m. P. - granica m. K., zatrzymano do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu osobowego marki V. o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki B. o nr rej. [...], którym kierował D. P.(nazywany dalej "skarżącym"). Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t.

Urządzenie DSRC (skaner), zainstalowane w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego nie wykryło w kontrolowanym zespole pojazdów urządzenia służącego do poboru opłat elektronicznych (jednostki pokładowej viaBOX), o której mowa w art. 13i ust. 3 u.d.p.

Kontrola pojazdu dokonana w systemie centralnym oraz przeprowadzone oględziny kabiny kierowcy potwierdziły, że zatrzymany pojazd nie był wyposażony w urządzenie pokładowe viaBOX służące do naliczania i poboru opłaty elektronicznej.

Z pojętych czynności sporządzono protokół z oględzin nr [....]

Ustalenia kontroli utrwalono w protokole kontroli z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...].

Stwierdzone naruszenie zostało zarejestrowane w Centrum Kontroli Mobilnej.

Nadto, w dniu [...] marca 2013 r. przesłuchano w charakterze strony skarżącego, który potwierdził, że w dniu [...] marca 2013 r. o godz. 13:46 prowadził ww. Zespół pojazdów, niewyposażony w urządzenie viaBOX.

Skarżący wyjaśnił, że wjechał na drogę objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej w dniu [...] marca 2013 r., uznając, że urządzenie viaBOX na tym odcinku drogi nie jest wymagane.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

GITD decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GITD z dnia [...] marca 2013 r. , wyjaśniając, że nie był świadomy istnienia obowiązku dokonania opłaty elektronicznej za przejazd na trasie P. – K.

GITD, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2013 r., nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia.

Organ wyjaśnił na wstępie, że elektroniczny system poboru opłat z dniem 1 lipca 2011 r. zastąpił system "winietowy". Sankcja za naruszenie obowiązku ponoszenia opłaty nakładana jest na kierującego pojazdem (korzystającego z dróg krajowych lub ich odcinków), zgodnie z art. 13k ustawy o drogach publicznych.

Art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. stanowi, że za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych, nakładaną w drodze decyzji administracyjnej, przez podmioty uprawnione do kontroli, o których mowa w art. 13I ust. 1 pkt 2 u.d.p.

W myśl art. 5 ust. 1 u.d.p. do dróg krajowych zalicza się: autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych, drogi międzynarodowe, drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych, drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów), drogi alternatywne dla autostrad płatnych, drogi stanowiące ciągi obwodnico we dużych aglomeracji miejskich, drogi o znaczeniu obronnym.

Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 133, poz. 773) dopuszczalnym jest przeprowadzanie kontroli stacjonarnej oraz kontroli mobilnej, celem sprawdzenia prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej.

Kontrola stacjonarna polega na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za pomocą stacjonarnych lub przenośnych przyrządów automatycznych ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (por. § 2 pkt 10 ww. rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r.). Kontrola mobilna polega natomiast na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej dokonywanej bezpośrednio przez kontrolującego, tj. funkcjonariusza Policji, inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej, funkcjonariusza Straży Granicznej (por. § 2 pkt 11 ww. rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r., w zw. z art. 13 l ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Umocowanie do sporządzenia protokołu kontroli przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego wynika z przepisu art. 13 l ust. 2 u.d.p. w zw. z przepisem § 6.1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 240/09).

Zdaniem GITD z materiału dowodowego wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Stroną postępowania administracyjnego był kierujący kontrolowanym pojazdem samochodowym, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Organ uznał, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogły stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, albowiem ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń.

Odnosząc się do argumentu skarżącego podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o braku wiedzy w zakresie przepisów dotyczących obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej, GITD, powołując się na art. 83 Konstytucji RP, podał, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Podkreślił, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391). Zgodnie z art. 9 cyt. ustawy przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Strona miała zatem wystarczająco dużo czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnym.

Z treści art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wynika, że obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Dopuszczalna masa całkowita to, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 54 ww. ustawy, dopuszczalna największa określona właściwymi warunkami, technicznymi masa pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze. Przy określaniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów sumuje się dopuszczalną masę całkowitą pojazdu samochodowego (niezależnie czy jest to samochód osobowy czy samochód ciężarowy) i przyczepy lub naczepy (niezależnie od tego, czy znajduje się na niej ładunek czy nie).

Skarżący poruszał się zespołem pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 4030 kg (samochodem osobowym o DMC równej 2030 kg i przyczepy ciężarowej o DMC równej 2000 kg). Z ustaleń kontroli wynikało, że kierowca naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., co skutkowało nałożeniem na kierującego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

GITD zaznaczył, że obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia - viaBOX.

Procedura wnoszenia i rozliczania opłaty związanej z uiszczaniem opłaty elektronicznej została określona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. z 2011 r. Nr 91, poz. 524). Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną użytkownik: zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną, zwaną dalej "umową", odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie, instaluje urządzenie w pojeździe, wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1, ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2.

Brak zainstalowania w pojeździe urządzenia, w toku wykonywania przejazdu po drogach wskazanych w ww. załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej obowiązany jest do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary administracyjnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

GITD zaznaczył, że cel dokonywanego przejazdu - w szczególności czy przejazd był on wykonywany w celu prywatnym czy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą - czy tez motywacje, którymi kierowała się strona, wjeżdżając na płatne odcinki dróg krajowych, pozostają bez wpływu na ustalenie odpowiedzialności skarżącego.

Odnośnie powołania się przez skarżącego na trudną sytuację materialną, organ wyjaśnił, że ustawodawca nie uzależnił nakładania kar pieniężnych od możliwości finansowych czy sytuacji osobistej strony, zatem nie przewidziano możliwości miarkowania wysokości nałożonej kary pieniężnej. Jednakże zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., nazywanej dalej "u.f.p.") należności pieniężne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Na podstawie art. 57 u.f.p. strona może wystąpić do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, której przypadają wpływy z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, z wnioskiem o umorzenie należności w całości bądź części, odroczenie terminu spłaty całości lub części należności lub rozłożenie całości lub części należności na raty. Jednakże jest to odrębne postępowanie administracyjne. GITD nie jest organem właściwym w ww. przedmiocie.

W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. pełnomocnik skarżącego potwierdził brak wiedzy kierowcy w zakresie istnienia obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi, wskazując jako przyczynę takiego stanu rzeczy brak odpowiedniego oznakowania odcinka drogi, po którym się poruszał w postaci znaku T-34, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach z dnia 3 czerwca 2011 r. (Dz.U. Nr 124, poz. 702). Tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie. Znak ma informować kierowców, że odcinek drogi, do którego się zbliżają jest płatny, co ma pozwolić na zmianę trasy lub dokonanie opłaty za pomocą urządzenia. Brzmienie rozporządzenia w zakresie znaku – poprzez użyte sformułowanie "umieszcza się" skonstruowane w formie oznajmującej – oznacza normatywny obowiązek umieszczenia tego znaku.

Brak takiej informacji poprzez zaniechanie umieszczenia wspomnianego znaku, z jednoczesnym nałożeniem na kierowcę obowiązku samodzielnej znajomości odcinków płatnych, w sposób rażący narusza zasadę zaufania do państwa oraz zasadę demokratycznego państwa prawa.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GITD z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego: art.13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty pomimo braku oznaczenia odcinka drogi informującego o obowiązku jej uiszczenia,

2. przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak poczynienia ustaleń w zakresie braku oznaczeń na drodze publicznej informujących o obowiązku uiszczenia opłaty, a także dotyczących okoliczności dokonywania przejazdu przez skarżącego oraz możliwości posiadania przez niego świadomości o konieczności uiszczenia opłaty.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd drogą krajową ma charakter szczególny, w praktyce dotyczy on podmiotów, które profesjonalnie zajmują się transportem drogowym. Skarżący nie jest zawodowym kierowcą, nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej czy zawodowej, która obejmowałaby transport drogowy, zaś dokonywany przez niego przejazd zespołem pojazdów miał charakter całkowicie incydentalny i związany był z koniecznością przetransportowania samochodu na przyczepie do zakładu naprawczego.

Znajomość samej zasady wynikającej z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wymaga od użytkownika dróg znajomości załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej z dnia 22 marca 2011 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 433), który przyjmuje jedynie 9 dróg krajowych, na których pobierana jest opłata - i to jedynie na ich wybranych odcinkach. Nakładanie więc na kierowcę niezawodowego, niezajmującego się transportem drogowym, dokonującego przejazdu incydentalnego, obowiązku znajomości odcinków płatnych dróg krajowych, nie może zyskać aprobaty.

Skarżący zaznaczył, że na odcinku drogi, po którym się poruszał, nie zostały umieszczone znaki T-34, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Zgodnie z jego brzmieniem, tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie. Znak ten ma informować kierowców, że odcinek drogi, do którego się zbliżają jest płatny, co ma pozwolić im na zmianę trasy lub dokonanie stosownej opłaty za pomocą urządzenia. Brak takiej informacji poprzez zaniechanie umieszczenia znaku drogowego, z jednoczesnym nałożeniem na kierowcę obowiązku samodzielnej znajomości odcinków płatnych, w sposób rażący narusza zasadę zaufania do państwa oraz zasadę demokratycznego państwa prawa. Brzmienie rozporządzenia w zakresie komentowanego znaku - poprzez użyte sformułowanie "umieszcza się" skonstruowane w formie oznajmującej - oznacza normatywny obowiązek umieszczenia tego znaku. Nie do zaakceptowania jest tym samym sytuacja, w której państwo nie realizuje własnego obowiązku, przez co wprowadza w błąd obywatela, a następnie nakłada na niego z tego tytułu karę pieniężną.

Zdaniem skarżącego dla zastosowania art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. i nałożenia kary pieniężnej, nie jest wystarczające stwierdzenie samego tylko faktu dokonania przejazdu bez wymaganej opłaty - co stanowiłoby ograniczenie się do językowej wykładni wskazanego przepisu - lecz niezbędne jest stwierdzenie, że odcinek drogi krajowej, poprzez który następował przejazd, był należycie oznaczony za pomocą przewidzianych przepisami znaków drogowych. Konstatacja taka stanowi rezultat uzupełnienia wykładni językowej o wynik interpretacji funkcjonalnej. Celem komentowanego kompleksu przepisów nie jest wymierzanie kar, ale zagwarantowanie, że opłata będzie uiszczana na odcinkach, które przewidują odpowiednie przepisy. Obowiązek ponoszenia opłat musi być jednak skorelowany z odpowiednimi działaniami państwa, które będzie informowało o jego istnieniu na danym odcinku drogi. W przeciwnym wypadku, na obywatela przerzuca się daleko idące wymogi, z jednoczesnym ograniczeniem roli państwa do aparatu opresji i egzekwowania kar za zaniechania, o których obywatel w sposób usprawiedliwiony i wynikający z zasad doświadczenia życiowego, nie wiedział.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.").

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona.

W rozpoznawanej sprawie prawnomaterialne podstawy odpowiedzialności skarżącego wynikały z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., który przewiduje, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Według art. 13ha ust. 1 u.d.p., opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, to jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

W myśl art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych.

W niniejszej sprawie naruszenie ustawowego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zostało ujawnione w związku z kontrolą mobilną, za pośrednictwem urządzenia DSRC (scanera) zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego (v. § 2 pkt 11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, opubl. Dz.U. z dnia 28 czerwca 2011 r. Nr 133, poz. 773).

Podczas skanowania pojazdu o nr rej. [...] za pomocą urządzenia DSRC (scanera), będącego na wyposażeniu mobilnej jednostki kontrolnej stwierdzono, że kontrolowany pojazd nie posiadał urządzenia viaBox niezbędnego do uiszczenia opłaty elektronicznej. Powyższe ustalenie potwierdziła kontrola kabiny pojazdu (v. protokół oględzin pojazdu).

Ustalenia te są bezsporne, jak również fakt, że skarżący, wykonując przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony odcinkiem drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, był zobligowany do poniesienia opłaty elektronicznej.

Stwierdzenie to nie oznacza jednak w realiach niniejszej sprawy, że uchybienie obowiązkowi w zakresie posiadania wymaganego przez prawo urządzenia niezbędnego do uiszczenia opłaty elektronicznej, czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na stronę karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Mając na uwadze wyjaśnienia strony przestawione w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. (wniesionym już po wydaniu przez GITD decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r.), jak również uzasadnienie skargi z dnia [...] czerwca 2013 r. wniesionej do Sądu na decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., gdzie strona wskazała na brak znaku informującego o pobieraniu opłaty za wjazd na płatny odcinek drogi, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. winno być odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania pozostaje bez wpływu na wymierzenie kary.

Stanowisko w tym zakresie zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyrokach z dnia 23 sierpnia 2013 r. w sprawach o sygn. II GSK 1692/12, II GSK 935/12, II GSK 1467/12 i II GSK 2045/12 postawił tezę, że "Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku".

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że "na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, jak również klasy GP i G określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (wydane na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym) określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast z § 65 ust. 3 rozporządzenia wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 124, poz. 705).

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E–15d lub innej drogi krajowej E–15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.)".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "z wyżej przedstawionych unormowań wynika, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania tabliczkami T-34 dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią bowiem dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjęcie decyzji, co do wyboru drogi: płatnej bądź bezpłatnej. Znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje zatem odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. Przepis art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że za przejazd po drodze krajowej pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: 1) bez uiszczenia tej opłaty – wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł, 2) bez uiszczenia opłaty w pełnej wysokości – wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł."

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty. Znak T-34 łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. (sygn. P9/03). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak informujący o początku pasa ruchu powolnego)".

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach stwierdził, że "umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty, skutkującą wymierzeniem mu kary pieniężnej.

W świetle przedstawionego orzecznictwa, w tym stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w powołanych wyrokach, należy uznać, że obowiązkiem organu, wydającego ponownie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie będzie ustalenie, czy droga, po której skarżący dokonywał przejazdu była prawidłowo oznakowana. Wprawdzie prawo administracyjne negatywne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednakże zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, że korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 30 listopada 2012 r.

O wstrzymaniu wykonania obu ww. decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Odnośnie pkt 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 205 p.p.s.a. w zw. § 18 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 461).