Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2412/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, 1a i 2, art. 79b ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art 8, art. 9, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 579/13 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.G. (dalej jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie w dniach od 11 stycznia do 16 stycznia 2011 r. przeprowadził kontrolę w miejscu prowadzenia działalności przez skarżącego. W trakcie kontroli pracownicy organu I instancji ustalili, że skarżący prowadzi prace remontowe używając własnych maszyn i pojazdów, w wyniku których wytwarzane są odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg/rok (oleje przepracowane, zużyte filtry olejowe, czyściwo, opakowania po farbach) oraz inne niż niebezpieczne w ilości poniżej 5 Mg/rok (złom stalowy). Podczas kontroli stwierdzono również, że skarżący prowadzi prace remontowo-budowlane, w wyniku których wytwarzane są zmieszane odpady betonu, gruzu ceglanego itp. Skarżący transportuje odpady wytworzone podczas wykonywania tych prac remontowo-budowlanych. Skarżący nie posiada decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami oraz nie posiada zezwolenia na prowadzenie transportu odpadów. Ustalenia kontroli zostały odnotowane w protokole podpisanym przez skarżącego 30 stycznia 2012 r.

W związku z ustaleniami kontroli Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie decyzją z [...] marca 2012 r. wymierzył skarżącemu, prowadzącemu działalność pod nazwą [...], W.G., karę pieniężną w wysokości 5000 zł za wytwarzanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 79b ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach").

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, że nie wiedział o obowiązku legitymowania się decyzją zatwierdzającą program gospodarki odpadami.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił stan prawny sprawy. Podkreślił, że ustalenia kontroli zostały potwierdzone przez skarżącego w załączniku nr 2 do protokołu kontroli. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi orzekające w sprawie organy zobligowane były do wymierzenia skarżącemu przedmiotowej kary. Sąd I instancji wyjaśnił, że wymierzenie kary nie zależy od uznania organów, lecz wynika wprost z przepisów ustawy o odpadach. Zdaniem Sądu I instancji, nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia okoliczność, że zgodnie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej, skarżący nie prowadzi prac remontowo-budowlanych, a jedynie prace w zakresie rozbiórki i burzenia obiektów, przy czym podczas kontroli pierwszy raz dokonywał rozbiórki i burzenia starej szkoły. Sąd I instancji wyjaśnił, że zakres prowadzonej działalności gospodarczej wynikający z ewidencji nie jest kwestionowany. Podkreślił, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, uznać należało, że skarżący dokonał rozbiórki obiektu i wykonywał działalność w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji bez wymaganej decyzji. Potwierdza to załącznik do protokołu zawierający oświadczenie skarżącego oraz znajdujące się w aktach sprawy karty ewidencji odpadów i przekazania odpadu.

W ocenie Sądu I instancji, fakt, że skarżący nie wiedział o konieczności uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie gospodarki odpadami, jak również, że prace rozbiórkowe wykonywał po raz pierwszy, nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Nie można bowiem "zasłaniać się" nieznajomością normy prawnej. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą od wielu lat, zaś obowiązek uzyskania spornej decyzji obowiązuje od 12 marca 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1a ustawy o odpadach przez nieuzasadnione i nieznajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym przyjęcie, że skarżący jest wytwórcą odpadów i prowadzi działalność polegającą na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki i remontu obiektów, która to działalność wymaga uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami.

Po drugie, zarzucił niezastosowanie art. 33 ust. 1, 1a i 2 ustawy o odpadach w związku z poz. 45 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527), pomimo oświadczenia skarżącego, że odpady przeznaczył na własne cele i transportował je do miejsca ich wykorzystania.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, podniósł niezastosowanie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Po drugie, zarzucił obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, pomimo że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego naruszenie tych przepisów polegało na:

1) niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnieniu w toku postępowania słusznego interesu skarżącego,

2) prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej,

3) nieudzielaniu pełnej informacji co do obowiązujących w przedmiotowej sprawie przepisów prawa,

4) nieuwzględnieniu oświadczeń składanych przez skarżącego w toku postępowania,

5) braku zebrania pełnego materiału dowodowego i przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej, w szczególności przez zakwestionowanie wyjaśnień skarżącego co do rodzaju wykonywanej przez niego działalności i wykorzystania odpadów na własne cele.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2012 r. i umorzenie postępowania w tej sprawie. Ewentualnie skarżący wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy zaznaczyć, że w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisu prawa materialnego i prawa procesowego, w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie zarzuty, ponieważ ustalenie prawidłowego stanu faktycznego jest konieczne dla przeprowadzenia następnie właściwej oceny zastosowanych w sprawie lub poddanych wykładni przepisów prawa materialnego. W tej sprawie wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego stanu faktycznego i stąd nie naruszył przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 9, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie budzi bowiem żadnej wątpliwości, że skarżący wytwarzał przedmiotowe odpady bez wymaganej przez ustawodawcę decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami. Wynika to jednoznacznie z załącznika nr 2 do protokołu kontroli, który sam skarżący podpisał w dniu 30 stycznia 2012 r. W świetle powyższych ustaleń dokonanych w postępowaniu dowodowym stwierdzono, że skarżący prowadzi prace remontowo-budowlane, w wyniku których wytwarza zmieszane odpady betonu, w tym m.in. gruzu ceglanego jak i transportuje odpady wytworzone podczas wykonywania tych prac remontowo-budowlanych. Ponadto skarżący nie posiada nie tylko decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami, lecz i nie posiada nawet zezwolenia na prowadzenie transportu tych odpadów. Jest to w tym zakresie tzw. odpowiedzialność administracyjna o charakterze obiektywnym, od której nie zwalnia okoliczność faktyczna braku wiedzy o tym ustawowym obowiązku jak i to, że przedmiotowe prace rozbiórkowe wykonywał po raz pierwszy.

Ponadto Sąd I instancji prawidłowo także orzekł, że zakres prowadzonej działalności gospodarczej wynikający z ewidencji nie jest kwestionowany, natomiast uznać należy, że skarżący dokonał rozbiórki obiektu i wykonywał działalność w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji bez wymaganej decyzji. Należy stwierdzić, że potwierdza to nie tylko załącznik do protokołu zawierający oświadczenie skarżącego lecz także znajdujące się w aktach sprawy karty ewidencji odpadów i przekazania odpadu.

Po drugie, w powyższym prawidłowo ustalonym stanie faktycznym brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o odpadach z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie może zachodzić jednocześnie błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie danej normy prawnej. Wynika to z tego, że uwzględniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w jej uzasadnieniu jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa lub jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Jednak w tej sprawie z poddanej przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli stanu faktycznego wynika, że skarżący jest w świetle dyspozycji art. 17 ust. 1a wytwórcą odpadów, który prowadzi działalność polegającą na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki i remontu obiektów.

Po trzecie, także chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący braku zastosowania art. 33 ust. 1, 1a i 2 ustawy o odpadach w związku z poz. 45 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527),pomimo oświadczenia skarżącego, że odpady przeznaczył na własne cele i transportował je do miejsca ich wykorzystania.

Na wstępie należy zaznaczyć, że skarżący nie złożył tego oświadczenia do protokołu kontroli jak i załącznika nr 2. Ponadto trzeba podkreślić, że dyspozycja art. 33 ust. 1a i ust. 2 ustawy o odpadach dotycząca transportu takich odpadów (ust. 1a) jak i prowadzenia tej działalności w zakresie wykorzystania tych odpadów (ust. 2) na własne potrzeby dotyczy tylko podmiotów nie będących przedsiębiorcami, czyli w tej sprawie nie dotyczy to skarżącego będącego przecież przedsiębiorcą.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.