Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 88/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: w związku z art. 24 i art. 25
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Podlaskiego oraz Gminy Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 378/09 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. odstępuje od zasądzenia od M. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta Białegostoku, działający jako starosta, powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 12 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, orzekł o lokalizacji drogi gminnej, polegającej na budowie drogi dojazdowej – ulicy łączącej ulicę C. z A. S. w B. wraz z budową infrastruktury technicznej (sieci wodno-kanalizacyjnej, oświetlenia ulicznego) oraz przebudową istniejącego uzbrojenia kolidującego z wnioskowaną inwestycją i zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości, na działkach o numerach geodezyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Jednocześnie decyzja orzekła o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przeznaczonych w części pod drogę, informując przy tym, że decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości, oraz że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi, staną się własnością Gminy Białystok z dniem, w którym decyzja nabędzie walor ostatecznej, zaś należne odszkodowanie za nieruchomości przejęte ustalone zostanie przez Prezydenta Miasta Białegostoku w odrębnej decyzji. Decyzja informowała także o terminie wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i obowiązku inwestora wskazania lokalu zamiennego w przypadku objęcia posiadanie nieruchomości zabudowanych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla opisanej w nim drogi odpowiadał wymogom określonym ustawą z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasada przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a o wszczęciu postępowania strony zostały powiadomione obwieszczeniami, tj. zgodnie z trybem wynikającym z powołanej ustawy i zastrzeżenia od stron nie wpłynęły.

Wojewoda Podlaski decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzje Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Wojewoda podkreślił, że podstawę prawną decyzji lokalizacyjnej stanowią przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepis przejściowy art. 6 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. zmieniającej powołaną ustawę. Wojewoda stwierdził, że do wniosku dołączone zostały wszystkie wymagane dokumenty zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, a wniosek został zaopiniowany przez organy wymienione w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy. O postępowaniu lokalizacyjnym poinformowano w drodze wymaganych ustawą stosownych obwieszczeń, a sama decyzja pierwszoinstancyjna spełnia wymogi z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy. O wydaniu tej decyzji zawiadomiono też indywidualnie dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że jako organ architektoniczno-budowlany jest związany wnioskiem w zakresie określenia przebiegu drogi i nie może ingerować w planowany przebieg drogi. Jednocześnie Wojewoda poinformował w uzasadnieniu decyzji, że wnioski właścicieli zawierające żądanie wykupu całych swoich nieruchomości zostaną przekazane Prezydentowi Miasta Białegostoku do wykorzystania w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił prawidłowość procedury lokalizacyjnej z punktu widzenia norm zawartych w powołanej ustawie i spełnienie przez wniosek wymogów wynikających z tejże ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 6 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 378/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] listopada 2008 r. nr [...] znak [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że postępowanie w sprawie prowadzone było w oparciu o ustawę z 10 marca 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 10 września 2008 r., tj. w brzmieniu przed zmianami wprowadzonymi ustawą zmieniającą z 25 lipca 2008 r. (Dz.U. Nr 154, poz. 958). Przepis przejściowy ustawy zmieniającej zawarty w jej art. 6 pkt 1 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wniosek o ustalenie lokalizacji drogi łączącej ulice C. z A. S. w B. został złożony w dniu 28 sierpnia 2008r. i do dnia wejścia w życie opisanej ustawy zmieniającej, postępowanie administracyjne wnioskiem tym wszczęte, nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji opartych o przepisy powołanej ustawy w jej brzmieniu wcześniejszym, wymaga odnoszenia oceny decyzji do oznaczenia i brzmienia przepisów ustawy sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z 25 lipca 2008 r.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych weszła w życie 25 maja 2003 r. i początkowo była zatytułowana jako "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych" i jako taka odnosiła się wyłącznie do realizacji autostrad, oraz pozostałych klas dróg krajowych, tj. dróg ekspresowych, dróg głównych ruchu przyspieszonego oraz dróg głównych. Decyzję o ustaleniu drogi krajowej zawierającą rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia lokalizacji drogi oraz zatwierdzenia podziału nieruchomości, wydawał wojewoda. Odrębnie wydawano decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości, które znalazły się w liniach rozgraniczających drogi krajowej i o należnym byłym właścicielom odszkodowaniu. Na mocy ustawy zmieniającej z dnia 18 października 2006 r. (Dz.U. Nr 220, poz. 1601), z mocą od 16 grudnia 2006 r. ustawa już jako "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" zaczęła obowiązywać w odniesieniu do inwestycji w zakresie realizacji wszystkich dróg publicznych tj. obok dróg krajowych, także dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Ustawodawca zrezygnował przy tym z odrębnej procedury wydawania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości objętych decyzją o lokalizacji drogi, przypisując prawny skutek przejęcia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Przejęcie następowało z mocy samego prawa z chwilą, gdy decyzja o lokalizacji drogi stała się ostateczna. Do odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej pozostawiono ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na własność publiczną oraz udzielenie pozwolenia na budowę. Przy zachowaniu takiego właśnie modelu postępowania wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji drogi mającej połączyć ulicę C. z A. S. w B.

Z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 marca 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wydaje w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich – wojewoda. a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych – starosta. Organy te orzekają w postępowaniu wszczynanym na wniosek właściwego zarządcy drogi.. Zarządcami dróg – zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) – są: w odniesieniu do dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do dróg wojewódzkich – zarząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych – zarząd powiatu, a w odniesieniu do dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). W miastach na prawach powiatu, funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta (art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W konsekwencji prezydent miasta staje się organem uprawnionym do wydawania decyzji o lokalizacji dróg gminnych na obszarach miasta na prawach powiatu. Miasto Białystok zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) jest miastem na prawach powiatu. Decyzje o lokalizacji drogi gminnej w miastach na prawach powiatu są zatem wydawane przy zbiegu kompetencji decyzyjnych organu z uprawnieniami wnioskodawcy. Ten sam organ wnioskuje o wydanie decyzji i ten sam organ rozpoznaje wniosek. Wnioskodawcy – właściwemu zarządcy drogi przysługują przy tym prawa strony postępowania administracyjnego, albowiem to zarządca drogi jest bezpośrednim adresatem decyzji, która zakreśla granice realizacji inwestycji opisanej we wniosku. Prezydent Miasta na prawach powiatu dokonuje więc oceny prawnej własnego wniosku o wydanie decyzji o lokalizację drogi gminnej. Jako organ orzekający z własnego wniosku ocenia niejako własny interes prawny, a ten interes pozostaje w konflikcie z interesem prawnym podmiotów, których własności dotyka wniosek i decyzja lokalizacyjna. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji drogi publicznej we wnioskowanym miejscu. Ocena ta, mimo iż nie obejmuje korygowania trasy inwestycji ani zmiany zakresu planowanych rozwiązań techniczno-wykonawczych (to zarządca drogi w świetle powołanej ustawy jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu inwestycji), to nie jest jednak czysto formalnym sprawdzeniem kompletności wniosku, albowiem organ poprzez ocenę analizy powiązań planowanej drogi z istniejącym układem komunikacyjnym przesądza o funkcjonalności drogi i powszechnej dostępności do niej, tj. tych elementach, które decydują o publicznym charakterze przedsięwzięcia, wyłącznie dla realizacji którego można wykorzystać uproszczoną procedurę powołanej ustawy (z art. 1 tej ustawy wynika wprost, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych). Nadto skutkiem decyzji lokalizacyjnej jest zatwierdzenie podziałów nieruchomości i odebranie własności na rzecz gminy miejskiej, której prezydent dodatkowo reprezentuje jej interes prawny. W konsekwencji decyzji o lokalizacji drogi gminnej, gmina, której prezydent decyzję wydał, staje się beneficjentem decyzji i uzyskuje status strony postępowania na dalszych etapach procedury związanej z realizacją drogi w oparciu o powołaną ustawę (etapie postępowania odszkodowawczego i etapie postępowania o pozwolenie na budowę). Takie usytuowanie strony i organu decyzyjnego powoduje, że decyzja o lokalizacji drogi w mieście na prawach powiatu wydana przez prezydenta tego miasta, stanowi zaprzeczenie definicji decyzji administracyjnej, rozumianej jako władczy i jednostronny akt organu administracyjnego mający rozstrzygać konkretną sprawę indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, dla której jednocześnie jest zarządcą i wnioskodawcą, staje się sędzią we własnej sprawie. W takich okolicznościach brak skorzystania z instytucji wyłączenia organu i wyznaczenia do rozpatrzenia wniosku innego organu, prowadzi w sposób ewidentny do zachwiania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Sąd wywodził, że w takim zbiegu kompetencji decyzyjnych z uprawnieniami strony, argumentem za wyłączeniem się organu z rozpoznania sprawy jest brak ustawowego przypisania organowi działania w sprawie z urzędu. Kompetencje starosty do wydawania decyzji o lokalizacji drogi publicznej, którego funkcję na obszarze miasta na prawach powiatu przejmuje prezydent miasta, nie wynikają z działania podejmowanego z urzędu, albowiem do uruchomienia tych kompetencji niezbędny jest wniosek właściwego zarządcy drogi.

Przepis art. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu ustawy stosowanym w postępowaniu administracyjnym, stanowi, iż do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów powołanej ustawy. Powołana ustawa nie reguluje kwestii wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, który sprawując funkcje starosty, zobligowany jest do wydawania decyzji o lokalizacji drogi gminnej na wniosek prezydenta miasta jako zarządcy drogi gminnej. Z treści przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestie wyłączenia pracownika organu od rozpatrywania danej sprawy administracyjnej wynika jednoznacznie zakaz orzekania przez pracownika organu w sprawie, w której jednocześnie taki pracownik jest stroną (art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.). Prezydent miasta na prawach powiatu, zarówno wydając decyzje jako starosta, jak i działając jako zarządca dróg gminnych, pozostaje jednocześnie pracownikiem gminy, która w następstwie decyzji o lokalizacji drogi, przejmuje własność gruntów położonych w granicach linii rozgraniczających drogi. W orzecznictwie sądu administracyjnego na tle innych regulacji prawnych, podobne powiązanie interesów prezydenta miasta na prawach powiatu z interesem strony, w stosunku do której prezydent wydawać miał decyzje, stało się przyczyną uznania konieczności wyłączenia go od rozpoznania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Pogląd zawarty w powołanej uchwale był wynikiem celowościowej wykładni art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., w myśl której prezydent miasta na prawach powiatu i wszyscy podlegli mi pracownicy są wyłączeni na podstawie wskazanych przepisów z rozstrzygania sprawy, skoro przedmiot rozpatrywanej sprawy (nieruchomość mająca być zwróconą) był własnością gminy miejskiej reprezentowanej przez tego prezydenta. Wyrażony w powyższej uchwale pogląd został w 2007 r. "przeniesiony" do treści ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) poprzez dodanie do art. 142 jednostki redakcyjnej o treści "W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego". Podobne rozwiązanie znalazło się też w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dodanie ust. 8 przewidującego wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach dotyczących zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Postanowieniem z dnia 23 października 2008 r. wydanym w sprawie sygn. I OSK 1286/08, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Przenosząc powyższe stanowisko na grunt postępowania w sprawie, skład orzekający wyraził pogląd o niedopuszczalności prowadzenia przez prezydenta miasta postępowania administracyjnego w sprawie, w której prezydent ten jako zarządca drogi jest wnioskodawcą, a gmina, którą prezydent reprezentuje nabywa prawa majątkowe w konsekwencji wydania decyzji uwzględniającej wniosek. W konkluzji Sąd stwierdził, że prezydent miasta na prawach powiatu działający jako starosta podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a. od rozpoznania sprawy i wydania decyzji z wniosku o lokalizację drogi gminnej złożonego na podstawie ustawy z dnia 10 marca 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W następstwie uznania, że zaistniało w sprawie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, stanowiące podstawę jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Białegostoku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargi kasacyjne od wyroku wniosła Gmina Białystok oraz Wojewoda Podlaski.

Gmina Białystok zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i w związku z art. 25 kodeksu postępowania administracyjnego mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia i uznania, że w sprawie w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji w pierwszej instancji orzekał organ podlegający wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 25 kodeksu postępowania administracyjnego.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki sąd Administracyjny w Białymstoku,

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła o swoim statusie strony w sprawie. Dalej wywodzono, że przepisy art. 24 i art. 25 kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania.

Wojewoda Podlaski zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 września 2008 r., tj. w brzmieniu przed zmianami wprowadzonymi ustawą z 25 lipca 2008 r. (Dz.U. Nr 154, poz. 958) oraz art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 25 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędna wykładnię i uznanie, że:

– "Prezydent Miasta na prawach powiatu dokonuje oceny prawnej własnego wniosku o wydanie decyzji o lokalizację drogi gminnej. Jako organ orzekający z własnego wniosku ocenia niejako własny interes prawny (...) W takich okolicznościach brak skorzystania z instytucji wyłączenia organu i wyznaczenia do rozpatrzenia wniosku innego organu, prowadzi w sposób ewidentny do zachwiania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa",

– "Prezydent Miasta na prawach powiatu, zarówno wydając decyzję jako starostą jak i działając jako zarządca dróg gminnych, pozostaje jednocześnie pracownikiem gminy, która w następstwie decyzji o lokalizacji drogi, przejmuje własność gruntów położonych w granicach linii rozgraniczających drogi (...)" , a więc zarówno z mocy art.24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. – jako pracownik organu, w zw. z art. 25 dotyczącym wyłączenia organu administracji publicznej, podlega wyłączeniu od rozpatrywania danej sprawy administracyjnej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ tej ustawy poprzez uznanie, iż doszło do naruszenia przepisu proceduralnego, dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem w pierwszej instancji orzekał organ podlegający wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 25 k.p.a.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o braku podstaw do stosowania art. 24 i art. 25 kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi.

Skargi kasacyjne zostały oparte na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i art. 25 oraz art. 145 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odsyła do podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, który w art. 145 § 1 pkt 3 stanowi: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i 27". Art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego normuje kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które daje podstawy do zastosowania sankcji w szczególności mocy obowiązującej decyzji ostatecznej przez jej uchylenie i otworzenie możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej, jako odstępstwo od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, zamyka dopuszczalność wykładni rozszerzającej podstaw wznowienia i obowiązek uwzględnienia przesłanek negatywnych, które wyłączają uchylenie decyzji. Według art. 146 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego "Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Przesłankami negatywnymi podważenia mocy obowiązującej związane są też sądy administracyjne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".

W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączalności ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, a pogodzenie takie, które nie powoduje pozbawienia państwa działającej przez organy państwowe możliwości wykonywania zadań publicznych. Wykonywanie kompetencji w zakresie administracji publicznej nie stanowi wyłącznie przyznania korzyści wspólnotom samorządowym ale też Skarbowi Państwa. Tak według art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) "Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych". Prowadziłoby do wywodzenia podstaw do wyłączenia organów administracji rządowej.

Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu. Na te rozwiązania powołano się w zaskarżonym wyroku. Powołana ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Należy podkreślić, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawo powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora.

Należy też podkreślić, że jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. Art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy zastosować, przy tym nie jako wniosku o wszczęcie postępowania a wniosku materialnoprawnego.

Warto też zważyć na rozwiązanie przyjęte w art. 9 ust. 3 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowił "W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki". Z tego rozwiązania wynika obowiązek szczególnej rozwagi w kontroli zgodności z prawem decyzji, w tym zakaz wykładni rozszerzającej przepisów prawa procesowego, w tym przepisów o wyłączeniu organu administracji publicznej. Oparcie kontroli zaskarżonej decyzji na wykładni rozszerzającej przepisów prawa postępowania administracyjnego bez ustalenia czy w sprawie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu naruszono zasadę ogólną prawdy obiektywnej może prowadzić do formalizmu sędziowskiego. Art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego regulując ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego musi być stosowany łącznie z art. 146 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że tylko takie naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego jest podstawą do uchylenia decyzji gdy daje podstawę do innego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie prowadzi to do ograniczenia kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Jeżeli Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdzi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w związku z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego) przez niewyczerpujące lub tendencyjne prowadzenie postępowania, uchyla zaskarżony akt, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykazując, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyprowadzając tę ocenę ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie (art. 133 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W sprawie ten materiał dowodowy został zgromadzony nie tylko przez organ pierwszej instancji ale też Wojewodę, na którego przy zastosowaniu instytucji wyłączenia, z mocy prawa następuje dewolucja kompetencji do orzekania w sprawie. Decyzja Wojewody podlegała ocenie z punktu zgodności z zasadą ogólną prawdy obiektywnej.

Nie oznacza to pozbawienia jednostki prawa do bezstronnego załatwienia sprawy, skoro przysługuje jej prawo do sądu, którego standardy ustanawia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnej.