Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1160/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 134, art. 188, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 920/10 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od B. K. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 920/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi B. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z dnia [...] września 2008 r. nr [...]w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie 3. przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wynagrodzenie na rzecz adwokata J. T. w kwocie 309,80 złotych tytułem zastępstwa prawnego wykonanego na zasadzie prawa pomocy oraz uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych decyzją z dnia [...] września 2008 r. wydaną na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane (Dz.U. 1974, nr 38, poz.229 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane z 1974 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") nakazał rozbiórkę budynku letniskowego. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzona kontrola wykazała istnienie na działce nr [...] w Teleśnicy Sannej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. samowoli budowlanej. Teren, na którym jest zlokalizowany domek stanowi wody stojące Zalewu Solińskiego oznaczone symbolem "Ws". Szczegółowo opisano parametry domku: domek jest drewniany, położony na betonowych narożnikach i wolno leżących pustakach, pokryty blacha trapezową na dachu dwuspadkowym, bez instalacji, z sanitariatem suchym usytuowanym na zewnątrz w odległości 14 metrów od domku, do domku dobudowany jest taras w kształcie litery "L". Zmierzono także odległość od lustra wody zalewu i ustalono, że domek znajduje się na terenie wywłaszczonym ("poniżej linii wywłaszczenia"), będącym w użytkowaniu wieczystym [...]S.A. Organ powołał się na Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta i Gminy Ustrzycki Dolne zatwierdzony uchwałą Rady Miasta i Gminy Ustrzycki Dolne nr XXI/52/81 z dnia 13 marca 1981 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Krośnieńskiego nr 10, poz. 225, obowiązującą od dnia ogłoszenia do dnia 1 stycznia 2003 r. Wskazał jednak, że teren na którym jest zlokalizowany domek nie był objęty planem ponieważ znajdował się poza granicami jego opracowania i stanowi po dziś dzień wody stojące Zalewu Solińskiego znaczone na wyrysach symbolem "03W". Organ podjął ustalenia dla ewentualnej procedury legalizacyjnej stwierdzonej samowoli budowlanej, lecz w odpowiedzi od Burmistrza Ustrzyk Dolnych uzyskał informację, że skarżąca nie występowała o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz że nie może jej uzyskać. Jest to wynikiem uwarunkowań prawnych dotyczących terenu, na którym znajduje się obiekt, który nie był objęty Planem Miejscowym, ani żadną z tego aktualizacji, gdyż teren ten znajdował się poza granicami jego opracowania. Ponadto brak jest podstaw do uzyskania obecnie decyzji o warunkach zabudowy na istniejący obiekt, który jest samowolą budowlaną, organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1199/06. O zastosowaniu Prawa budowlanego z 1974 r. zadecydowała data samowoli budowlanej mającej miejsce przed 1 stycznia 1995 r. Organ skonstatował, że obiekt letniskowy jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie została wykluczona możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy mającej na celu podjęcie kroków dotyczących legalizacji obiektu.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. i art. 37 ust 1 pkt 1 Prawo budowlane z 1974 r. utrzymał w mocy w/w decyzję. Organ I instancji wyjaśnił, że domek letniskowy został wzniesiony w 1984 r. bez wymaganego pozwolenia budowlanego, a sprawę rozpoznano na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. (Dz.U. nr 8, poz. 48 z późn. zm.), które dla takich obiektów wymagały pozwolenia budowlanego. Domek ten został przez organ uznany za obiekt tymczasowy w świetle obowiązujących wówczas przepisów, a na taką budowę niezbędne było uzyskanie pozwolenia budowlanego. Przy wyborze właściwej podstawy prawnej organ powołał się na przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (t.j. Dz.U. 2006, nr 156, poz. 1118, z późn. zm., dalej jako "Prawo budowlane"), który nakazuje do obiektów wzniesionych przed 1 stycznia 1995 r. stosować poprzednią ustawę, tj. ustawę z 1974 r. i jej art. 37, art. 40, art. 42. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. organ był obowiązany do nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami, jeżeli znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Organ wskazał, że w okresie budowy domku istniał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego "Teleśnica Sanna i Sokole" – plan perspektywiczny 1990r., zatwierdzony uchwałą nr 37/206/70 Powiatowej Rady Narodowej w Ustrzykach Dolnych z dnia 28 maja 1973 r., z którego wynika, że posadowiony domek znajdował się na pograniczu terenu lasów państwowych jako terenie wyłączonym spod wszelkiej zabudowy (symbol "A4 RL") oraz terenie oznaczonym symbolem "08W" – wody stojące (w późniejszych planach był to symbol "03W" – wody stojące). Teren ten także obecnie nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, a zarzuty skarżącej w ocenie organu odwoławczego są nietrafne, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na w/w decyzję złożyła B. K. Zarzuciła, że decyzja ta nie zawiera ustalenia, czy przedmiotowa działka była objęta w czasie budowy domku planem zagospodarowania terenu. Podniosła, iż organ powołuje się na plan z 1990 r. dotyczący okresu po wybudowaniu domku. Wskazała także na to, że mapy zalegające w aktach różnią się między sobą, gdyż na każdej z nich zaznaczono położenie jej domku w innym miejscu oraz że nigdy nie wykonano pomiarów geodezyjnych, które wskazywałyby na faktyczne usytuowanie domku, a ponadto że w aktach znajduje się mapa, która nie została nigdy przyjęta przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i nie ma mocy prawnej. Podniosła, że domek stoi na działce od 26 lat i do 2004 r. nie było żadnej negatywnej reakcji organów administracji jak i [...] S.A. Domek ten zakupiła w 1989 r. i wówczas objęła w dzierżawę też działkę. Nie wiedziała wówczas, że został on wzniesiony bez stosownych pozwoleń. Ponadto zawierając umowę dzierżawy z [...] w 1995 r. w protokole zdawczo-odbiorczym zostało wskazane, że na działce znajduje się ten domek. W 1993 r. skarżąca poniosła spore nakłady finansowe na remont domku, który jest dla niej jedyną formą wakacyjnego wypoczynku.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r. stwierdził, że skarga B. K. podlegała uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd I instancji wyjaśnił, że organy obu instancji przyjmują, że teren, na którym zlokalizowany jest budynek objęty postępowaniem oznaczony jest jako "wody stojące". Ten rodzaj przeznaczenia terenu był właściwy także w chwili popełnienia samowoli przez skarżącą, gdyż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcjonowały oznaczenia 08W – wody stojące, w planie zatwierdzonym uchwałą nr 37/206/70 Powiatowej Rady Narodowej w Ustrzykach Dolnych z dnia 28 maja 1973 r. Takie przeznaczenie pozostało w późniejszym planie z dnia 13 marca 1981 r., przy czym zmianie uległo tylko oznaczenie działki, na której zrealizowano obiekt. W tym planie wprowadzono oznaczenie 03W, ale dalej pozostały to wody stojące. Sąd I instancji wskazał nadto, że organy twierdzą, że takie oznaczenie obowiązuje w chwili wydania decyzji, pomimo że dla tego terenu nie został uchwalony plan miejscowy. Z tego tytułu stroną postępowania jest [...] S.A. jako podmiot, którego również dotyczy postępowanie, a więc mający interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy samowolnie wzniesionego budynku letniskowego. W ocenie Sądu I instancji takie wyznaczenie stron postępowania jest wadliwe, bo nie uwzględnia zasad wynikających z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 239, z 2005 r., poz. 2019 ze zm.). Sąd I instancji stwierdził, że bez wątpienia działka, na której zrealizowano samowolę jest własnością Skarbu Państwa. Z ustaleń poczynionych w postępowaniu wynika, że jest to obszar Zalewu Solińskiego. Organy wskazują, że budynek jest zlokalizowany w granicach wywłaszczenia na potrzeby zalewu. Stwierdzenie tej sytuacji wymagało zagwarantowania właściwej reprezentacji Skarbu Państwa w tym postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji w takim przypadku nie można przyjąć, że [...] S.A. jest podmiotem działającym za Skarb Państwa w zakresie własności wód. Wniosek taki wynika z treści art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. c) prawa wodnego. Stosownie do tej regulacji prawa właścicielskie do wody publicznej stanowiącej własność Skarbu Państwa wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w stosunku do śródlądowych wód powierzchniowych w jeziorach oraz sztucznych zbiornikach wodnych, przez które przepływają cieki wodne o średnim przepływie z wielolecia równym lub wyższym 2,0 m³/s w przekroju ujściowym. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. nr 16, poz. 149) przez Zalew Soliński taki ciek przepływa, co wynika wprost z treści załącznika nr 1 do rozporządzenia poz. 1264. Wskazana tam rzeka San, będąc zlewiskiem Wisły, charakteryzuje się przepływem Q ≥ 2 m³/s. Skutkiem tych regulacji musi być rozdzielenie własności wody i własności gruntu znajdującego się pod wodą. Na podstawie art. 14 ust. 1 prawa wodnego, grunty pokryte wodami stanowią własność właściciela wód, co nie zmienia faktu, że prawo własności wody i gruntu może być wykonywane przez odrębne podmioty. Sąd I instancji podkreślił, że własność wody rozciąga się w granicach linii brzegów i ta nie może być utożsamiana z lustrem wody. Sąd I instancji uznał, iż organy nie ustaliły przebiegu linii brzegowej Zalewu Solińskiego i nie odniosły tego faktu do pojęcia, jakim posługują się "linia wywłaszczenia zalewu". Rozstrzygnięcie tej kwestii jest istotne dla ustalenia kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu. Sąd I instancji podkreślił, iż akta sprawy nie wskazują jak przebiega linia brzegowa zalewu w stosunku do obiektu objętego postępowaniem. Nie ustalenie tej okoliczności nie pozwala jednoznacznie określić kręgu podmiotów postępowania, a więc stwierdzenie, czy Skarb Państwa jest właściwie reprezentowany w toczącym się postępowaniu. Z tych powodów Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, iż w ponownym postępowaniu organy będą zobowiązane do określenia linii brzegowej Zalewu Solińskiego na użytek prowadzonego postępowania rozbiórkowego oraz położenia obiektu objętego postępowaniem w stosunku do tej linii. Dopiero przy tak określonym stanie faktycznym organy rozstrzygną przedmiotową sprawę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej jako "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z dnia [...] września 2008r.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nieustalenie przebiegu linii brzegowej Zalewu Solina i nie odniesienie przebiegu linii brzegowej Zalewu Solina do pojęcia "linia wywłaszczenia zalewu" - co zdaniem Sądu nie pozwala określić kręgu podmiotów postępowania tj. czy Skarb Państwa jest właściwie reprezentowany w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie orzeczenia rozróbki budynku skarżącej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazań co do dalszego postępowania w aspekcie prawa materialnego oraz w aspekcie wyeliminowania uchybień proceduralnych, co nie daje rękojmi, iż dołożono należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kontrola sądów administracyjnych powinna przebiegać w trzech płaszczyznach, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji w postępowaniu administracyjnym. Podniesiono, iż żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym nie zwalnia Sądu z obowiązku przeprowadzenia kontroli aktu administracyjnego w tych aspektach. Zdaniem organu kontrola legalności rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB nie odpowiada kryteriom, o jakim mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Podniesiono, że w zasadzie Sad I instancji nie dokonał żadnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego, ani pod względem oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, ani dochowania wymaganej prawem procedury. Wskazane przez Sąd naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 § 1 (prawdopodobnie Sąd miał na myśli art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i art. 107 § 1 k.p.a., niepozwalające Sądowi określić kręgu podmiotów postępowania, a dokładnie, czy Skarb Państwa jest właściwie reprezentowany w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją - nie stało na przeszkodzie do skontrolowania tej decyzji w świetle kryteriów przedstawionych powyżej. Zdaniem organu rzekome naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w ogóle nie dotyczy okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla zebranego materiału dowodowego oraz ustalenia okoliczności faktycznych warunkujących prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Kontrola sądowoadministracyjna dotyczyła tylko fragmentu sprawy i nie jest zrozumiałe, dlaczego uchylono się od wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu nieustalenie przebiegu linii brzegowej Zalewu Solina i nie odniesienie jej przebiegu do pojęcia "linia wywłaszczenia zalewu" nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie i orzeczony wobec skarżącej obowiązek rozbiórki domku letniskowego. Zdaniem organu trudno doszukać się związku przyczynowego pomiędzy udziałem Skarbu Państwa w postępowaniu i orzeczeniem o rozbiórce przedmiotowego domku. Wskazane naruszenie przepisów postępowania nie tylko nie ma wpływu na wynik sprawy, ale też nie zostało poparte jakimkolwiek wywodem prawnym o takim wpływie na treść decyzji rozbiórkowej. Sam brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie może skutkować uwzględnieniem skargi ze względu na naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit, b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., a tym bardziej wątpliwości Sądu w tym zakresie. W ocenie organu Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej wyroku. Podniesiono, że uchylenie się przez Sąd I instancji od oceny przepisów prawa materialnego skutkowało brakiem wskazań co do dalszego postępowania. Zdaniem organu nie wydaje się prawidłowe, aby w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej organ nie miał wskazań co do dalszego postępowania w aspekcie materialnoprawnym. Brak zaleceń i oceny prawnej dotyczącej prawidłowego zastosowania Prawa budowlanego może prowadzić do ponownego uwzględniania skargi z powodu naruszenia prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym z powodu błędnej wykładni lub jego niewłaściwego zastosowania. Brak oceny prawnej powoduje, że nie jest zrealizowana funkcja kontrolna sądu, która ma na celu ponowne, prawidłowe ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego. Podniesiono, iż zalecenia Sądu I instancji co do usunięcia naruszenia prawa procesowego poprzez ustalenie przebiegu linii brzegowej Zalewu Solina i odniesienie jej przebiegu do pojęcia "linia wywłaszczenia zalewu" - w ogóle nie dają rękojmi, że w wyniku ustalenia tej linii brzegowej zostaną wyeliminowane wszelkie uchybienia proceduralne w ponownym postępowaniu. Zalecenia te nie odnoszą się do meritum sprawy i w zasadzie można stwierdzić, że wyrok nie zawiera żadnych wskazań co do dalszego postępowania. Zdaniem organu uzasadnienie wyroku pozwala na stwierdzenie, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie miała miejsca, co stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie zasługuje i wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione.

Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły - to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i są w pełni zasadne. Przede wszystkim co słusznie zarzuca skarga kasacyjna Sąd I instancji uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sposób przewidziany przepisami prawa, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. i to w granicach konkretnej sprawy administracyjnej. Należy przypomnieć, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia legalności budowy domu letniskowego stanowiącego własność B. K. położonego w miejscowości Telesnica – Sanna na działce ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Wypis i wyrys z odpowiedniej mapy ewidencyjnej będzie wystarczającym dowodem, ażeby ustalić położenie przedmiotowego domu a przede wszystkim działki na której on się znajduje. Ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz.U. z 2010 r., j.t. nr 193, poz. 1287 ze zm.). W postępowaniu bierze udział użytkownik wieczysty działki nr 1, także wątpliwości Sądu I instancji, że także powinien brać udział Skarb Państwa są niezrozumiałe. Zbliżone do własności długoletnie prawo wieczystego użytkowania wyłącza prawa właściciela gruntu i dopóki wieczystemu użytkownikowi służą uprawnienia z umowy tworzącej to prawo, dopóty wyłączone są kompetencje właściciela gruntu do wykonywania tych uprawnień. O tym jakiemu organowi publicznemu przysługują konkretne kompetencje stanowią przepisy ustrojowe i proceduralne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 237/10 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli właściciel działki nr [...] a więc odpowiedni organ reprezentujący Skarb Państwa uzna i wykaże, iż przysługuje mu interes prawny w niniejszym postępowaniu będzie mógł do niego przystąpić a Sąd I instancji nie może automatycznie uchylić wyroku z tego tytułu, iż naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosi inna strona postępowania, taki zarzut skutecznie może podnieść strona, której on bezpośrednio dotyczy, a więc ta, która nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd I instancji powinien więc dokonać oceny postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, czy właściwie zastosowane zostały przepisy postępowania a tym samym, czy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia decyzji przez organy nadzoru budowlanego, które nie ulega wątpliwości są właściwe w sprawie. Ponieważ Sąd I instancji uchylił się od dokonania takiej oceny a powodem uchylenia były kwestie nie mającego żadnego istotnego znaczenia w sprawie, ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona odpowiedniej kontroli legalności postępowania zgodnie z wymogami przewidzianymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać w trybie art. 188 p.p.s.a. oceny skargi, gdyż przede wszystkim zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania a ponadto nie jest zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie Sadu I instancji w odpowiednim wykonywaniu swoich zadań, gdy Sąd ten uchyla się od wszechstronnej kontroli legalności sprawy w przedmiocie legalności budowy domu letniskowego na działce nr [...]. Oczywiście całkowicie nieusprawiedliwione jest, mając na uwadze powyższe rozważania, nakazywanie ustalenia organom nadzoru budowlanego przebiegu linii brzegowej Zalewu Solina dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej, gdyż kwestia ta nie ma żadnego związku z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.