Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 18/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi D. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały: I. stwierdza przewlekłość Wojewody D. w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. B. jest przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały.

Jak wynikało z akt sprawy 9 kwietnia 2019 r. strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały.

Pismem z tego samego dnia organ administracji publicznej poinformował stronę, że przedłuża termin rozpoznania sprawy do 9 października 2019 r.

Pismem z 27 stycznia 2020 r. organ administracji publicznej działając w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2206, dalej ustawa o Cudzoziemcach) wystąpił do właściwych służb z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z tego samego dnia powołując się na art. 50 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) wezwał stronę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego brak zaległości w opłacaniu zobowiązań podatkowych. Jednocześnie wyznaczył termin rozpoznania sprawy na 9 maja 2020 r.

W dniu 7 lutego 2020 r. Komenda Wojewódzka Policji we W. poinformowała, że pobyt strony na terenie kraju nie stanowi zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, zaś 19 lutego 2020 r. skarżący uzupełnił żądane dokumenty.

Wezwaniem z 24 lutego 2020 r. strona została poproszona o dostarczenie w terminie 14 dni kserokopii ważnej Karty Polaka.

W dniu 4 marca 2020 r. skarżący przedłożył szereg dokumentów (akt urodzenia skarżącego, akt urodzenia matki skarżącego, akt małżeństwa rodziców, zaświadczenie o rozwodzie matki skarżącego, akt małżeństwa matki skarżącego) jednocześnie informując, że nie jest w stanie przedłożyć Karty Polaka z uwagi na jej wygaśniecie w toku postępowania. Wyjaśniał, że nie ma obecnie możliwości uzyskania tego dokumentu, a wcześniej nie był informowany o przedłużeniu terminu postępowania ponad czas ważności Karty Polaka. Jednoczenie wnosił o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o Cudzoziemcach.

Pismem z 10 marca 2020 r. organ administracji publicznej wezwał stronę do dostarczenia oryginałów dokumentów w postaci aktu urodzenia skarżącego i jego matki, aktu małżeństwa rodziców, aktu małżeństwa matki skarżącego. W dniu 25 marca 2020 r. skarżący uzupełnił brakujące dokumenty.

Przed tymi pismami 20 stycznia 2020 r. wpłynęło ponaglenie skarżącego dotyczące bezczynności organu administracji publicznej, podnosił w nim, że postępowanie trwa już dziewięć miesięcy, jego wiza pobytowa wygasła a on nie ma możliwości planowania żadnych podróży.

Pismem z 18 czerwca 2020 r. organ administracji przekazał ponaglenie zgodnie z właściwością.

Pismem z 26 czerwca 2020 r. strona, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o wgląd w akta sprawy. Pismem z tego samego dnia złożyła ponowne ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu administracji publicznej.

Pismem z 14 lipca 2020 r. organ administracji publicznej przesłał oba ponaglenia zgodnie z właściwością.

W dniu 2 lipca 2020 r. strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzucała naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Domagała się stwierdzenia przewlekłości postępowania organu administracji publicznej, orzeczenia, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dniu od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznania od organu administracji publicznej kwoty 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.ps.a.) oraz zasądzenia od wojewody na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania.

W uzasadnieniu wskazywała, że sprawa pomimo upływu 15 miesięcy od złożenia wniosku nie jest rozpoznana, co narusza przepisy dotyczące terminów rozpoznawania spraw. Podkreślała, że wyczerpała tryb administracyjny umożlwiający złożenie skargi. Dalej, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, skarżący definiował przewlekłość postępowania, wywodząc, że prawo nie definiuje tego pojęcia, a zatem nalży każdorazowo odwoływać się do okoliczności danej sprawy. Obecnie prowadzona winna się zakończyć maksymalnie w ciągu dwóch miesięcy, zwłaszcza, że sprawa nie należy do skomplikowanych. W toku postepowania nie podejmowano odpowiednich czynności oraz nie poinformowano strony o nowym terminie rozpoznania sprawy. W dalszych wywodach skarżący uzasadniał prawnie żądanie zasądzenia sumy pieniężnej. Ponadto wskazał, że duża ilość wpływających do organu administracji publicznej wniosków oraz problemy kadrowe nie mogą stanowić uzasadnienia takiej przewlekłości, zwłaszcza, że obecna sytuacja traktowania cudzoziemców nie ulega od dłuższego czasu poprawie. wskazywał na cel zasądzanych sum i grzywien. Odwoływała się także do raportu NIK krytycznie odnoszącego się do działania organu administracji. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący wskazywał na stres i frustracje wywołaną długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Uzasadniając odrzucenie skargi wskazał na przebieg postępowania wywodząc, że właściwy organ administracji, do którego kierowane było ponaglenie jeszcze go nie rozpoznał, a zatem skarga jest przedwczesna i winna podlegać odrzuceniu.

W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi organ administracji wskazał, że skarżący w toku postępowania zmienił podstawę wnioskowania, co wymagało złożenia dodatkowych dokumentów i wydłużyło procedowanie bez winy organu administracji. W dalszych wywodach wskazywał na ogromna liczbę wniosków wpływających do organu administracji, co winno wymóc inne spojrzenie na sprawę, ponadto także okoliczności związane z zagonieniem epidemicznym na terenie kraju, co negatywnie wpłynęło na sposób działania administracji. Dalej wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz niedoborów kadrowych. Okoliczności te mają istotne znaczenie w sprawie, co poparł tezami orzeczeń sądowych. Do tych źródeł odwołał się również, definiując pojęcie rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w rozpoznawanej sprawie taka kwalifikacja nie jest możliwa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej podniósł, że jej zasądzenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Ponadto zwracał uwagę na regulacje art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) zawieszających orzekanie w przedmiocie przewlekłości we wskazanych ramach czasowych. Organ podkreślał również brak uzasadnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).

Uzasadniając merytoryczne rozpoznanie sprawy – wbrew wnioskowaniu organu administracji publicznej o odrzucenie skargi - wskazać trzeba, że stosownie do wymogu wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność skargi uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 ww. przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym (...), stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie. Zatem warunkiem wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie kierowane do organu wyższego stopnia nad tym, który pozostaje w bezczynności. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jest to jedyny warunek, ustawodawca nie wymaga aby strona oczekiwała na rozpoznanie ponaglenia lub odczekanie określonego terminu celem skutecznego wywiedzenia skargi. Tym samym nie do zaakceptowania jest wniosek organu administracji publicznej o odrzucenie skargi z tego powodu, że została ona wniesiona przed terminem rozpoznania ponaglenia. Kontroli Sądu nie jest poddane rozstrzygnięcie samego ponaglenia, a jedynie otwiera ono drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak więc złożenie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1705/16 publ. w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). W świetle tych uwag skarga strony na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest dopuszczalna.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, że terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie art. 35 § 4 k.p.a stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a. Przykładem takiej regulacji jest art. 210 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35, dalej ustawa o Cudzoziemcach), stanowiący, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

Pojęcie przewlekłości postepowania definiuje art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, wskazując, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych.

W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydał finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej – wbrew tezom zawartym w odpowiedzi na skargę - cechowała przewlekłość. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że organ administracji publicznej rozpoznawał wniosek strony przez 11 miesięcy licząc od dnia jego złożenia do dnia wniesienia skargi. Przy czym oceniając tę okoliczność Sąd miał na uwadze wskazywane w odpowiedzi na skargę wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednakże wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r.) i tak postępowanie organu administracji publicznej cechowała opieszałość, co wynika z akt sprawy. Wniosek skarżącego wpłynął do organu administracji 9 kwietnia 2019 r. do 27 stycznia 2020 r. w sprawie nie działo się absolutnie nic, zaś do dnia wniesienia skargi nie podjęto rozstrzygnięcia. Zatem przez okres dziewięciu miesięcy organ administracji nie podjął żadnej czynności w sprawie. Podjęto je dopiero po wniesieniu przez stronę ponaglenia. O braku podstaw do orzeczenia istnienia przewlekłości nie przekonuje stanowisko organu administracji wskazujące na zmianę podstawy prawnej wnioskowania. Skarżący uczynił to dopiero 4 marca 2020 r. powołując się na fakt utraty ważności karty Polaka, co nie stanowiłoby przeszkody w rozpoznaniu sprawy gdyby organ administracji trzymał się ustawowych terminów rozpoznania sprawy. Ustawowy termin rozpoznania sprawy wynosi trzy miesiące, zaś organ administracji proceduje w tej sprawie już jedenaście (wyjąwszy okres wynikający z powołanej ustawy z 2 marca 2020 r.). Niewątpliwe zatem doszło do przewlekłości postępowania, które nie powinno toczyć się tak opieszale. Podkreślenia wymaga, że działania organu administracji są wywoływane aktywnością skarżącego. Szczególnego odnotowania wymaga fakt, że ponaglenie złożone przez stronę 20 stycznia 2020 r. zostało przekazane organowi wyższego stopnia dopiero 18 czerwca 2020 r., po czym w odpowiedzi na skargę organ administracji domaga się jej oddalenie z uwagi na przedwczesność skargi, gdyż ponaglenie nie zostało rozpoznane. Takie postępowanie w opinii Sądu nie jest dopuszczalne, kwalifikując bezczynność do poziomu rażącej. W tej sytuacji należy stwierdzić, że tak znacząca zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia nie wymagającego skomplikowanego uzasadnienia jest niezrozumiała i wykracza poza zwykłe naruszenie prawa.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Wskazany zapis zawiera nie uprawnienie ale obowiązek Sądu w zakresie oceny czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).

W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie terminów załatwienia sprawy winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter tej konkretnej sprawy, nie istniała w jego ramach potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywało się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów. Jak wskazano przewlekłość organu administracji w tej sprawie, w opinii Sądu, nie ma żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach samej sprawy, nie stanowi jej złożoność sprawy ani konieczność gromadzenia dowodów. Nie jest usprawiedliwieniem także wskazywana w aktach sprawy duża ilość składanych wniosków. Są to okoliczności procesowo obojętne, niezależnie od tego nie mogą uzasadniać aż tak istotnej przewlekłość postepowania. Jak już wyjaśniano także zmiana przez stronę podstawy wnioskowania nie może stanowić usprawiedliwienia dla zaistniałej przewlekłości. Tak długie procedowanie przez organ administracji było właśnie powodem zmiany podstawy żądania. W opinii Sądu wniosek strony niezwłocznie po jego złożeniu winien być poddany wstępnej weryfikacji co do jego kompletności, w tej sprawie czynności te zostały podjęte po upływie 9 miesięcy, w aktach brak informacji czy organ administracji publicznej wystąpił do właściwych służb. Na uwagę zwraca fakt, że na wezwania organu administracji strona reagowała niezwłocznie, uzupełniając żądane dokumenty. Nie sposób przy tym nie zauważyć, iż uaktywnienie się organu administracji nastąpiło dopiero w następstwie ponaglenia strony. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania.

Opisane fakty dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. i art. 2010 ustawy o Cudzoziemcach oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.

W rozpoznawanej sprawie strona wskazywała na utrudnienia związane z brakiem zezwolenia na pobyt stały. Skarżący w czasie trwania postępowania przebywał w Polsce i tu się uczył, z tym krajem wiązał też swoje plany życiowe, które w znacznej mierze są determinowane uzyskaniem zezwolenia na pobyt stały. Niewątpliwie długie procedowanie i pozostawanie w niepewności co do dalszych losów stanowią istotna okoliczność, która winna być brana pod uwagę przy ocenie zasadności przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Zważywszy na te funkcje Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej mając na uwadze, że ten rodzaj środka najefektywniej zdyscyplinuje organ administracji publicznej do podjęcia działań zmierzających do zakończenia sprawy i rozpoznania wniosku strony.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku.

Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).