Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1753/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 5 pkt 24
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2013 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

N. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej też jako skarżący, odwołujący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał art. 102 ust. 5 pkt 24 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwaną dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)- dalej jako "k.p.a."

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

W dniu [...].02.2012 roku N. Sp. z o.o. w C. złożył dwa jednakowej treści pisma skierowane do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, oznaczone jedno jako protest i drugie jako odwołanie, w których zakwestionował listę zaproszonych do rokowań podmiotów w postępowaniu do realizacji świadczeń w zakresie chirurgia ogólna - zespół chirurgii jednego dnia nr [...].

W odpowiedzi Dyrektor Oddziału pismem z dnia [...].03.2012 roku wyjaśnił, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu i nie przysługują mu wskazane w treści pisma środki odwoławcze. Wyjaśnił także, że zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach do postępowań w trybie rokowań stosuje się nie wprost lecz odpowiednio przepisy art. 144pkt 1 oraz 145 tej ustawy.

W dniu [...] marca 2012 r. nastąpiło rozstrzygnięcie przeprowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ postępowania ogłoszonego w trybie rokowań nr [...] na podstawie art. 154 ust. 7 i 4 ustawy o świadczeniach, w wyniku którego wybrane zostało P. w C. przy ul. [...]. Postępowanie w trybie rokowań nr [...] było prowadzone w wyniku uwzględnienia odwołania złożonego przez P. w C., które zostało zaproszone do przedmiotowych rokowań.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynęło odwołanie od rozstrzygnięcia w/w postępowania wniesione przez C. Sp. z o. o. w C. Podnosił w nim, że zaproszenie do rokowań świadczeniodawcy, którego oferta została odrzucona z przyczyn formalnych, a następnie jego odwołanie zostało uwzględnione, nie mogło pomijać świadczeniodawców, których oferty nie zostały wybrane w postępowaniu ze względu na uzyskaną punktację.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Stwierdził w uzasadnieniu, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami (w niniejszej sprawie rokowania) prowadzone na podstawie ustawy nie jest postępowaniem administracyjnym lecz cywilnym. Dopiero w momencie złożenia odwołania sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń I opieki zdrowotnej staje się sprawą administracyjną. W tych kategoriach ocenił możliwość skutecznego jego złożenia. Skarżący nie został zaproszony do rokowań z tej przyczyny, że przedmiotowe postępowanie zostało ogłoszone w wyniku uwzględnienia odwołania złożonego przez J. B. prowadzącego P. w C. Stosując odpowiednio art. 144 ust. 1 ustawy o świadczeniach, do rokowań został zaproszony wyłącznie ten podmiot, którego odwołanie zostało uwzględnione. Stwierdził, że skarżący N. Sp. z o.o. w C. nie było podmiotem biorącym udział w ogłoszonym postępowaniu i nie mógł skutecznie złożyć protestu do Komisji Konkursowej na podstawie art. 153 ustawy, który przysługuje oferentowi w toku postępowania. Pisma składane złożone przez S. O. prowadzącego N. zostały skierowane na Dyrektora Oddziału i nie dotyczyły czynności Komisji Konkursowej.

Wskazał, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu konkursowym, zatem na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie przysługuje mu uprawnienie do złożenia odwołania. Ponieważ odwołanie jest w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, to jako nie pochodzące od świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym, nie może zostać rozpatrzone.

Na powyższe postanowienie, skarżący złożył w terminie zażalenie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Rozpoznając zażalenie i utrzymując w mocy postanowienie nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w zaskarżonym obecnie postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] podtrzymał dotychczasową argumentację i stwierdził, że postępowanie w trybie rokowań nr [...] ogłoszone zostało w wyniku uwzględnienia odwołania P. w C. i ono zostało zaproszone do przedmiotowych rokowań. Skarżący nie został zaproszony do rokowań wobec faktu, że nie był podmiotem biorącym udział w tym ogłoszonym postępowaniu i w świetle art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie przysługiwały mu również uprawnienia do złożenia odwołania. Odwołanie, będące w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, jako nie pochodzące od świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu, którego interes prawny został naruszony w wyniku naruszenia przez NFZ zasad lego postępowania, nie mogło zostać zatem rozpatrzone przez organ I instancji.

W skardze złożonej do tut. Sądu zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 6 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 7, art. 144 i art. 145 ust. 1 oraz w zw. z art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora [...] OW NFZ nr [...], podczas gdy w sprawie zachodziły podstawy do jego uchylenia z uwagi na fakt, że Dyrektor odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo tego, że Skarżący wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w toku którego naruszono jego interes prawny.

Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego Postanowienia Prezesa NFZ oraz poprzedzającego go Postanowienia Dyrektora [...] OW NFZ oraz orzeczenia o kosztach postępowania, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W odpowiedzi na skarge Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie podtrzymujac swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie naruszają prawa.

Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący nie został zaproszony do rokowań wobec faktu, że nie był podmiotem którego odwołanie zostało uwzględnione w wyniku zakwestionowania rozstrzygnięcia przez Komisję Konkursową konkursu ofert. Innymi słowy oznacza to, że odwołanie konkurenta skarżącego zostało uwzględnione i rodzi skutki wyłącznie dla niego, a nie dla innych świadczeniodawców, z którymi nie zawarto umowy.

Dla rozważenia sytuacji prawnej skarżącego konieczne jest odniesienie do przepisów dotyczących uprawnień decyzyjnych organów w sprawach administracyjnych wszczętych na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 o świadczeniach. Kontrolując bowiem prawidłowość zaskarżonego w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie sposób pominąć rozważenia kwestii właściwego bądź niewłaściwego ponownego procedowania w tej sprawie przez organ I instancji.

Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.o.z. stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154).

Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 4). Świadczeniodawca wnosi odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 5).

Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 6). W przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Co istotne w niniejszej sprawie, do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 (ust. 7).

Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8).

W niniejszej sprawie sporna jest kwestia, co rozumie ustawodawca pod określeniem odpowiednio, bowiem jak wynika ze stanowiska skarżącego "odpowiednie" stosowanie przepisów polega na "najnormalniejszym stosowaniu określonych zapisów do drugiego zakresu odniesienia".

Podkreślić należy, że w kwestii tej wypowiadał się - między innymi w sprawie sygn. akt II GSK 1054/11 z dnia 7 sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd administracyjny. Wskazał on, że specyfika regulacji zawartej w ustawie o świadczeniach sprawia, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 154 ust. 1 tej ustawy następuje poprzez złożenie odwołania. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. O rozstrzygnięciu postępowania stanowi natomiast art. 151 ustawy o świadczeniach. Ust. 1 tego przepisu stanowi o tym, że komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Przepis art. 151 ust. 2 i 3 określa miejsce i termin ogłoszenia o rozstrzygnięciu. W art. 151 ust. 4 określono elementy ogłoszenia, a zgodnie z art. 151 ust. 5 z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu. Komisja, o której mowa w zacytowanym przepisie jest powoływana w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 139 ust. 4). Innymi słowy zakończenie działań komisji konkursowej otwiera możliwość uruchomienia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przed dyrektorem wojewódzkiego oddziału NFZ. "Odwołanie" o którym mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie jest zatem "odwołaniem" w rozumieniu art. 127 § 1 i 2 k.p.a - jest ono bowiem w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.

Z kolei w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, momentem tym jest data doręczenia żądania organowi (art. 67 § 3 k.p.a.). Od tej daty "powstają" zatem akta sprawy, które w tym momencie obejmują wniosek strony, którym jest na gruncie rozpatrywanej sprawy odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania i ewentualnie dołączone do niego załączniki. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd administracyjny stwierdził także, że przedmiotowe postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a tym samym materiały zgromadzone przez komisję w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej to nie akta przyszłej sprawy administracyjnej.

Oznacza to, że Dyrektor Wojewódzkiego Oddziału NFZ prowadząc postępowanie na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązany jest kierować się regułami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, aa także uwzględniać reguły płynące z postanowień ustawy o świadczeniach zawartymi w szczególności w art. 134 i 152 ustawy.

Także w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 Naczelny Sąd administracyjny w sposób obszerny i wyczerpujący zaprezentował stanowisko w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyroku tym, stwierdził m.in. "Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.s.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności ż regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania.

Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu -klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.s.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.s.o.z., do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Funduszu.

Należy podkreślić, że przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.s.o.z.), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.s.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej.

Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Przepis art. 152 ust. 1 u.s.o.z. stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 u.s.o.z. o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a.

Z tej odmienności – na gruncie niniejszej sprawy - nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, (o czym mowa w art. 152 ust. 1 u.s.o.z.) nie może być traktowany jako materialna przesłanka - warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się.

Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy.

Nie ulega kwestii, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się, zdaniem NSA, pod względem merytorycznym od określenia w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). (...)

Przeprowadzając analizę przepisów ustawy o świadczeniach w aspekcie uprawnień decyzyjnych dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ należy wskazać, że z treści art. 154 ust. 3 ww. ustawy wynika, że dyrektor oddziału może podjąć tylko jedno z dwóch rozstrzygnięć: zaakceptować rozstrzygnięcie komisji (w decyzji oddalającej odwołania) albo je zanegować (w decyzji uwzględniającej odwołanie).

Zdaniem Sądu , mając na uwadze, że Komisja konkursowa uległa rozwiązaniu (art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach) to np. nie mogłaby naprawić swojego błędu. Przykładowo: w obliczeniach matematycznych podczas sumowania punktacji w rankingach dyrektor oddziału ma prawo skorygować stwierdzony błąd poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, zmieniającego rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu konkursowym.

Innymi słowy, istotą uwzględnienia odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ musiało być nie tylko uchylenie rozstrzygnięcia komisji konkursowej ale także orzeczenie co do istoty poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego ( wolnego od błędu).

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko znajduje oparcie w przepisach art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Należy również podkreślić, że powyższy pogląd jest zbieżny z wykładnią ww. przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II 121/12.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim m.in., że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wywiódł, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. W przeciwnym razie bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 u.s.o.z stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia.

Oznacza to, że przepisy art. 154 ust. 6 oraz art. 154 ust. 7 określają uprawnienia Prezesa NFZ jako organu II instancji, choć nie czynią tego wprost. Zdaniem Sądu ich analiza pozwala na postawienie tezy, że sformułowanie zawarte w pierwszym z przywołanych przepisów "wydaje decyzję administracyjną w sprawie" nie może być rozumiane jako konieczność wydania przez organ odwoławczy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia mieszczącego się w katalogu rozstrzygnięć o którym mowa w art. 138 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej "przeprowadza się ponownie" (v. art. 154 ust. 7). Oznacza to, że Prezes Funduszu nie ma uprawnień reformatoryjnych lecz wyłącznie kasacyjne.

Tym samym po rozpatrzeniu odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, Prezes NFZ może albo: oddalić odwołanie (i tym samym utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji); albo uwzględnić odwołanie (i tym samym uchylić decyzję dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ).

Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. Wskazał w nim, że : Z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że po wydaniu decyzji "uwzględniającej odwołanie" w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach organ I instancji tj. dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie mógł powtórnie rozpatrywać zasadności odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert.

Był obowiązany postępowanie w sprawie zawarcia umowy przeprowadzić ponownie w trybie rokowań, jak stanowi art. 154 ust. 7 ww. omawianej ustawy. Nie jest przy tym pozbawione wątpliwości rozumienie treści tego przepisu w szczególności gdy chodzi o podmioty wobec, których uruchamia się procedurę rokowań.

Sąd stoi jednak na stanowisku, aprobując pogląd organu, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa Funduszu uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione.

Przyjęcie odmiennego poglądu a mianowicie, że całe prowadzone postępowanie upada i wszyscy oferenci, którzy brali w nim udział powinni przystąpić do nowego postępowania, prowadziłoby bowiem do wniosków zmierzających do zablokowania realizacji dyspozycji przepisu art. 144 pkt 1 omawianej ustawy.

Należy zauważyć, że rozpatrywanie przez Prezesa NFZ odwołania nie wstrzymuje zawarcia umowy (zawarcie umowy jest wstrzymane tylko do czasu rozpatrzenia odwołania przez dyrektora wojewódzkiego NFZ), a zatem po rozpatrzeniu odwołania, umowy z pozostałymi oferentami, którzy brali udział w tym postępowaniu będą już z reguły zawarte, wobec czego prowadzenie postępowania z udziałem tych oferentów byłoby bezprzedmiotowe. Z drugiej strony, jeżeliby uznać, że takie postępowanie należy potraktować jako postępowanie unieważnione w całości, umowy zawarte z tymi oferentami byłyby z mocy postanowień art. 155 ust. 2 nieważne, co przeczy racjonalnemu działaniu ustawodawcy przy konstruowaniu tych przepisów.

Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że skarżący prawidłowo nie został zaproszony do rokowań z tej przyczyny, że przedmiotowe postępowanie zostało ogłoszone w wyniku uwzględnienia odwołania innego świadczeniodawcy (J. B. prowadzącego P. w C.).

Oznacza to prawidłowe zastosowanie art. 144 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem stosując przepis "odpowiednio", do rokowań został zaproszony wyłącznie podmiot, którego odwołanie zostało uwzględnione. Skoro nie był tym podmiotem skarżący, nie mógł kwestionować jego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

§ 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd oddalił skargę po myśli art. 151 p.p.s.a.