Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1241/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech -Kłak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Ś. Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2226/08 w sprawie ze skargi A. K.-B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania do wynajęcia lokalu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2009r. sygn. akt VI SA/Wa 2226/08 w sprawie ze skargi A. K. – B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania do wynajęcia lokalu, stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że powołaną uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., podjętą na podstawie § 21 w związku z § 33 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 309, poz. 9577), zmienionej uchwałą Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 149, poz. 4636), Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy:

1) odmówił zakwalifikowania A. K. do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz umieszczenia jej na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia pracowni,

2) zobowiązał dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy do podjęcia działań zmierzających do opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. M.

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że A. K. – B. jest absolwentką Akademii Sztuk Pięknych w Warszawie, zajmuje się malarstwem oraz konserwacją dzieł sztuki. Z opinii Wydziału Kultury wynika, że posiada stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W 1995 r. starała się o wynajęcie pracowni plastycznej z aneksem mieszkalnym w Dzielnicy W., jednak jej wniosek rozpatrzono negatywnie. Obecnie ubiega się o wynajęcie pracowni przy ul. M., której najemcą był jej ojciec P. K. (artysta plastyk), zmarły w dniu 22 lutego 2003 r. A. K. – B. mieszka wraz z mężem i dzieckiem w domu jednorodzinnym w Warszawie. Według oświadczenia wnioskodawczyni, dom ten składa się z 4 pokoi i kuchni, o powierzchni mieszkalnej 75 m2 , powierzchni użytkowej 89 m2 i położony jest na działce o powierzchni 948 m2. Według wnioskodawczyni, w domu rodzinnym nie ma ona warunków do prowadzenia swojej działalności ze względu na szkodliwość stosowanych chemikaliów. Średnie miesięczne dochody uzyskiwane przez A. K. – B. w okresie 6 miesięcy przed złożeniem wniosku wynosiły 3.288,45 zł brutto. W związku z tym organ uznał, że warunki mieszkaniowe i dochody wnioskodawczyni umożliwiają podjęcie starań o zapewnienie pracowni we własnym zakresie, a w konsekwencji zasadne jest niewyrażenie zgody na zakwalifikowanie jej do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia pracowni.

Powyższą uchwałę, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, A. K.-B. zaskarżyła na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie § 33 i § 4 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy przez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że jej wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] położonego w Warszawie przy ul. M. z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki nie spełnia przesłanek przewidzianych w pierwszym z powołanych przepisów, a ponadto przez przyjęcie, że do zawarcia umowy najmu lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki stosuje się wszystkie, w tym dochodowe, kryteria dotyczące najmu lokali mieszkalnych. Ponadto wskazała na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez odmowę doręczenia protokołu z posiedzenia Komisji Mieszkaniowej rozpatrującej jej wniosek i niepowiadomienie o terminie posiedzenia tej Komisji, a także na naruszenie art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) przez odmowę doręczenia ww. protokołu oraz uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. W konsekwencji wnosiła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, iż zakres przedmiotowy pisma skarżącej nie mieści się w określonym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Ponadto wskazał, że skarżąca została szczegółowo poinformowana o opinii wydanej przez Komisję Mieszkaniową, natomiast odnosząc się do zarzutu niedoręczenia uchwały podał, że skarżąca nie występowała o udostępnienie kopii tego dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2120/07 odrzucił skargę A. K.-B. wskazując, że żądanie zawarte w skardze nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, wyznaczonej przepisem art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., ponieważ skarga dotyczy uchwały w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na wynajem lokalu komunalnego, a sprawy te, z powodu braku wyraźnego odesłania do rozstrzygania ich w trybie administracyjnoprawnym, należą do właściwości sądu cywilnego zgodnie z art. 2 § 1 i 3 k.p.c.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła A. K. –B. zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te nie stanowią podstawy do przeprowadzenia sądowej kontroli uchwały organu gminy o zakwalifikowaniu i umieszczeniu danej osoby na liście oczekujących na wynajęcie lokalu z przeznaczeniem na pracownię, podczas gdy jest to sprawa z zakresu administracji publicznej i powinna być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na tle przedstawionego stanu faktycznego wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości dotyczące charakteru prawnego uchwały zarządu dzielnicy kwalifikującej bądź odmawiającej zakwalifikowania określonej osoby do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego przeznaczonego na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki i przedstawił to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 53/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2007 r. o odrzuceniu skargi i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W piśmie procesowym z 24 kwietnia 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy wnosił o oddalenie skargi podnosząc, że skarżąca nie ma legitymacji procesowej. Nie ma bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie skarżąca może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia swojej potrzeby zawarcia umowy najmu lokalu będącego pracownią. W przypadku uznania przez Sąd, że skarżąca legitymuje się interesem prawnym, organ wywodził, że naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek ten powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu, taka sytuacja nie wystąpiła.

Skarżąca A. K. – B. w piśmie procesowym z 4 maja 2009r. podtrzymała w całości wywody i wnioski skargi. Podała, iż była przekonana, że zostanie powiadomiona o terminie posiedzenia Komisji Mieszkaniowej, tak aby mogła złożyć wyjaśnienia w razie pojawienia się kwestii wątpliwych. Poinformowała także, że w sprawie z powództwa m. st. Warszawy o opróżnienie i wydanie pracowni nr [...] przy ul. M. w W. przez nią oraz P. K., został wydany wyrok oddalający powództwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga A. K.- B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z [...] maja 2007 r., nr [...] zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd uznał, że skarżąca ma interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sąd wskazał na wyrażany w piśmiennictwie prawniczym pogląd, że podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia jest niezgodność z prawem. W tym kontekście Sąd I instancji zwrócił uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 z której wynika, że uchwała nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy jako akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i może być zaliczona także do prawa administracyjnego publicznego. Natomiast w postanowieniu z 17 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 53/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że interes prawny skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały może być wyprowadzony z powyższej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. jako aktu prawa miejscowego. Do zasobu mieszkaniowego, o którym mowa w tej uchwale, zalicza się bowiem także lokale przeznaczone na pracownie do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Naruszenie swojego interesu prawnego skarżąca upatruje w sprzeczności uchwały zarządu odmawiającej zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu ze wskazaną uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. z uwagi na powoływanie się Zarządu Dzielnicy Śródmieście w zaskarżonej uchwale na niewymienione w uchwale Rady m.st. Warszawy przesłanki określające osoby, z którymi może być zawarta umowa.

Zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy została wydana na podstawie § 21 w zw. z § 33 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. Zgodnie z § 21 wnioski o najem lokalu, w tym lokalu będącego pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, zaopiniowane przez Komisję Mieszkaniową rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu. Natomiast § 33 uchwały stanowi, że do prowadzenia działalności twórczej w dziedzinie kultury i sztuki mogą być wynajmowane z mieszkaniowego zasobu miasta lokale nienadające się na stały pobyt ludzi. Pracownie służące prowadzeniu przez twórców działalności w dziedzinie kultury i sztuki wynajmowane są twórcom profesjonalnym - absolwentom uczelni artystycznych albo członkom związków i stowarzyszeń twórczych o zasięgu ogólnopolskim. Najemcą pracowni może zostać twórca, którego warunki mieszkaniowe lub specyfika jego działalności twórczej nie pozwalają na prowadzenie tej działalności w lokalu mieszkalnym, w którym zamieszkuje. Użycie spójnika "lub" świadczy o tym, że zastosowano alternatywę zwykłą, a więc dla możliwości realizacji cytowanego przepisu wystarczy spełnienie choćby jednego z przewidzianych w nim warunków.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że skarżąca jest twórcą profesjonalnym - absolwentką Akademii Sztuk Pięknych w Warszawie, a także członkiem Z. P. A. P.. W toku postępowania skarżąca podkreślała, że praca z farbami, werniksami i podobnymi komponentami jest szkodliwa dla domowników. Wskazała, że działalność w zakresie konserwacji dzieł sztuki, którą realizuje, wymaga dysponowania pracownią konserwatorską, albowiem prace wykonuje się z udziałem rozmaitych chemikaliów i komponentów, które są szkodliwe dla zdrowia. Podała również, że obróbka kamienia lub prace w gipsie albo glinie wiążą się z odgłosami, kurzem i odpadami. W ocenie skarżącej w zajmowanym przez nią wraz z rodziną domu nie ma odpowiednich warunków dla prowadzenia tego typu działalności.

Sąd stwierdził, że w zaskarżonej uchwale organ nie zbadał w sposób wnikliwy przesłanek określonych w § 33 ust. 3 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. W szczególności nie przeanalizowano specyfiki działalności twórczej skarżącej i nie ustalono, czy pozwala on na prowadzenie jej w lokalu mieszkalnym zajmowanym przez skarżącą z rodziną. Uzasadnienie odmowy zakwalifikowania skarżącej do zawarcia umowy najmu ograniczono do stwierdzenia, że warunki mieszkaniowe i dochody skarżącej umożliwiają jej podjęcie starań o rozwiązanie problemu braku pracowni twórcy we własnym zakresie. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien określić, co rozumie pod pojęciem "specyfika działalności twórczej" i ocenić, czy działalność twórcza skarżącej charakteryzuje się taką specyfiką.

Ponadto Sąd zauważył, że uzasadniając swoje stanowisko organ odwołał się do kryteriów majątkowych, które nie występują w przepisach wskazanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały z dnia [...] maja 2007 r. Kryterium majątkowego ("minimum dochodowe") dotyczy § 4 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r., natomiast co należy rozumieć pod pojęciem minimum dochodowego wynika z § 1 pkt 11 uchwały. W zaskarżonej uchwale organ nie ustalał minimum dochodowego zgodnie z zasadami określonymi we wskazanym przepisie, gdyż podał tylko dochody uzyskiwane przez skarżącą. W istocie nie wiadomo, czy w ocenie organu w sprawie mają zastosowanie kryteria przewidziane w § 4 pkt 2 uchwały z dnia [...] grudnia 2004 r. W tej sytuacji rozpoznając ponownie sprawę organ uznając, że kryterium dochodowe ma zastosowanie przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej, powinien powołać stosowny przepis uchwały stanowiącej podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadać sytuację rodzinną i majątkową skarżącej przy uwzględnieniu zasad wynikających z zastosowanego przepisu.

Jeśli chodzi o kwestię jawności działania organu przy rozpatrywaniu wniosków oraz doręczanie pism Sąd uznał, że nie można postawić organowi zarzutu niepowiadomienia skarżącej o terminie posiedzenia Komisji Mieszkaniowej. Skarżąca miała bowiem prawo zapoznać się z protokołem posiedzenia Komisji. Z kolei o treści uchwały podjętej w jej sprawie skarżąca została zawiadomiona pismem z dnia [...] czerwca 2007 r., a ponadto kserokopia uchwały znajduje się w aktach administracyjnych, z którymi skarżąca miała możliwość zapoznania się. Oznacza to, że skarżącej nie odmówiono udzielenia informacji dotyczącej zaskarżonej uchwały, co czyni bezzasadnymi zarzuty skargi w tym zakresie.

Mając powyższe względy na uwadze, a zwłaszcza te związane z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały, które nie zawiera analizy wszystkich przesłanek mających zastosowanie w sprawie i nie pozwala skontrolować toku rozumowania organu, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała z dnia [...] maja 2007 r. jest sprzeczna z prawem. Wobec zaś upływu terminu przewidzianego w art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd nie mógł stwierdzić jej nieważności, a uprawniony był jedynie orzec o niezgodności tej uchwały z prawem, stosownie do art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło m. st. Warszawa reprezentowane przez pełnomocnika.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, tj.:

1) art. 147 § 1 P.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ wydając zaskarżoną uchwałę naruszył przepisy prawa w sytuacji, gdy w wyroku nie zostało ustalone, jakiej treści przepisy prawa zostały naruszone przez organ;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w której Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo oraz brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnośnie istnienia interesu prawnego oraz oparcie rozstrzygnięcia na przekonaniu Sądu, że kwestia ta została przesądzona już w postępowaniu oraz zaniechaniu odniesienia się do zarzutów oraz stanowiska prawnego w tej kwestii prezentowanego przez organ;

3) art. 187§ 2 i art. 153 P.p.s.a. przez błędne uznanie, że Sąd I instancji związany jest oceną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2008 r. o przedstawieniu pytania prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA oraz uznaniu, że postanowienie to przesądziło o istnieniu interesu prawnego;

4) art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie niewłaściwej oceny prawnej sprawy i wskazań co do dalszego postępowania;

5) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, iż składająca skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie miała interes prawny w jej zaskarżeniu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto obszerne rozważania na temat legitymacji A. K. – B. do wniesienia skargi podnosząc, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wyjaśnił, na czym opiera istnienie jej interesu prawnego. Zdaniem pełnomocnika, Sąd I instancji, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., nie odniósł się do zarzutu, że nie ma przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego wnioskodawczyni może skutecznie żądać zawarcia umowy najmu lokalu będącego pracownią. W ocenie pełnomocnika, Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że jest związany stwierdzeniem zawartym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 53/08 przedstawiającym zagadnienie prawne składowi siedmiu sędziów, w którym jedynie zasygnalizowano możliwość wywiedzenia interesu prawnego z uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. Natomiast w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 kwestia istnienia interesu prawnego nie została w ogóle poruszona. W ocenie pełnomocnika, uzasadnia to zarzut naruszenia art. 187 § 2 i art. 153 P.p.s.a.

Nieprawidłowe, zdaniem pełnomocnika, ustalenie przez Sąd I instancji istnienia interesu prawnego A. K. – B. skutkowało naruszeniem także art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie pełnomocnik wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r. stwierdził, że uchwała odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem, do którego zastosowanie ma art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, zgodnie z tym przepisem, skarżąca miała obowiązek wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Sąd I instancji, wskutek błędnej wykładni wskazanego przepisu ustawy, wadliwie przyjął, że A. K. – B. była legitymowana do zaskarżenia uchwały do sądu.

W ocenie pełnomocnika, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 również z tego powodu, że nie wskazuje przepisu, jaki został naruszony uchwałą Zarządu Dzielnicy. Żaden przepis prawa nie określa, jakie obligatoryjne elementy powinna zawierać uchwała oraz jej uzasadnienie. Zdaniem Sądu naruszeniem prawa jest to, że w zaskarżonej uchwale organ nie ustalał minimum dochodowego wnioskodawczyni w sposób wskazany w § 1 pkt 11 uchwały Rady m. s. Warszawy, a podał tylko dochody uzyskiwane przez nią. Ponadto Sąd I instancji naruszył art. 153 P.p.s.a. przez to, że w zaleceniach nakazał zbadać sytuację rodzinną i majątkową skarżącej, która już została wyjaśniona. Zastrzeżenia pełnomocnika budzi także zalecenie przez Sąd wyjaśnienia, co organ rozumie przez pojęcie "specyfika działalności twórczej" oraz zbadanie, czy działalność skarżącej charakteryzuje się taką specyfiką. Zdaniem pełnomocnika, dokonanie takich ustaleń jest zbędne, ponieważ jeśli wnioskodawczyni nie spełnia kryterium dochodowego, to nie może być zakwalifikowana do wynajęcia pracowni, bez względu na to, czy jej warunki mieszkaniowe i specyfika działalności pozwalają na prowadzenie tej działalności w jej mieszkaniu. Uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. oprócz dodatkowych przesłanek wskazanych w § 33 odnoszących się do bycia twórcą oraz braku możliwości prowadzenia działalności twórczej we własnym mieszkaniu, wprowadza również w § 4 pkt 2 przesłankę niskich dochodów. Zaspokajanie potrzeb lokalowych twórców w trybie § 33 ust. 2 zawsze musi być uwarunkowane spełnieniem kryterium dochodowego. Twórcy niespełniający przesłanki dochodowej mogą wynajmować pracownie od gminy w trybie przetargu.

W piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2010 r. pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy poinformował, że prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I C 504/08 Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia oddalił powództwo m. st. Warszawy przeciwko A. K. – B. i P. K. o eksmisję z lokalu nr [...] przy ul. M. w W. będącego pracownią twórcy. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że tytuł prawny do przedmiotowej pracowni twórcy ma P. N. K. - syn zmarłego P. W. K.. W tej sytuacji pełnomocnik wniósł o rozważenie przez Sąd możliwości umorzenia niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do przedstawionego w piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2010 r. wniosku o "rozważenie przez Sąd możliwości umorzenia niniejszego postępowania". Sposób sformułowania, a także brak uzasadnienia tego wniosku powoduje, że nie może być on traktowany jako żądanie umorzenia postępowania sądowego podlegające rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez wydanie stosownego postanowienia.

Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za potrzebne ustosunkowanie się do okoliczności, w kontekście których – według sugestii pełnomocnika m. st. Warszawy – można by rozważać umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik wydaje się upatrywać w prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z dnia 2 lutego 2009 r. sygn. akt I C 504/08 oddalającym powództwo m. st. Warszawy o eksmisję z lokalu nr [...] przy ul. M. w W. i stwierdzającym, że w stosunek najmu tego lokalu wstąpił P. N. K..

W literaturze, a także w orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia, co tym samym będzie oznaczać, że przed wydaniem wyroku zakończy się sprawa sądowoadministracyjna (vide: W. Chróścielewski, J. P. Tarno Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 501, wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt II OSK 85/05, Lex nr 188791). Innym przypadkiem bezprzedmiotowości postępowania sądowego może być cofnięcie środka odwoławczego przed wydaniem wyroku. Oceniając zgłoszony wniosek w tych kategoriach nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowowoadministracyjne II instancji stało się bezprzedmiotowe; pozostaje bowiem nadal w obrocie prawnym zarówno zaskarżona uchwała, jak i uchylający ją nieprawomocny wyrok sądu I instancji, jak również nie cofnięto wniesionej skargi kasacyjnej. Nie czyni bezprzedmiotowym postępowania kasacyjnego wskazany przez pełnomocnika wyrok sądu powszechnego wydany w przedmiocie eksmisji z lokalu, gdyż nie dotyczy on istoty sprawy sądowoadministracyjnej pozostającej do rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotą zaś tej sprawy jest ocena, czy Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście z naruszeniem prawa orzekła o niespełnieniu przez A. K. – B. przewidzianych prawem warunków do ubiegania się o najem lokalu będącego pracownią twórcy. Umorzenie postępowania kasacyjnego oznaczałoby, że ustał spór między sądem I instancji a kasatorem co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tymczasem spór ten istnieje i wymaga rozstrzygnięcia, ponieważ chodzi w nim o określenie sytuacji prawnej wnioskodawczyni w zakresie możliwości ubiegania się przez nią o najem pracowni twórcy nie tylko tej, której dotyczy zaskarżona uchwała, ale każdego innego lokalu o tym przeznaczeniu, pozostającego w zasobie lokalowym m. st. Warszawy.

Przechodząc do oceny podstaw kasacyjnych, na jakich oparto zaskarżenie wyroku Sądu I instancji, należy stwierdzić, że nie można uznać ich za usprawiedliwione. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą przede wszystkim błędnej – zdaniem kasatora – oceny przez Sąd I instancji interesu prawnego A. K. – B. w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną uchwałą Zarządu Dzielnicy. Z tym zagadnieniem autor skargi kasacyjnej wiąże naruszenie przepisów postępowania: art. 141 § 4, art. 153 i art. 187 § 2 P.p.s.a., a także przepisu prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kwestionując istnienie normy prawnej, z której wynikałoby uprawnienie lub obowiązek dający podstawę do przyjęcia, że A. K. – B. miała legitymację do zaskarżenia uchwały Zarządu Dzielnicy odmawiającej umieszczenia jej na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia najmu pracowni twórcy.

Stanowisko to jest błędne. Nie ma żadnych wątpliwości, że normą prawną, z której należy wyprowadzić interes prawny A. K.-B. jest przepis prawa miejscowego - § 33 ust. 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. ustanawiający uprawnienie twórcy do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu będącego pracownią. Uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście z dnia [...] maja 2007 r. rozstrzyga bezpośrednio o uprawnieniu A. K.-B. jako twórcy zgłaszającego wniosek o wynajęcie lokalu stanowiącego pracownię. Z tego faktu bezspornie wynika jej prawo do zaskarżenia uchwały odmawiającej pozytywnego zakwalifikowania złożonego przez nią wniosku.

W tej sytuacji nie ma znaczenia, czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r. inicjujące podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów NSA wiązało Sąd I instancji w zakresie uznania interesu prawnego A. K.-B. w zaskarżeniu uchwały Zarządu Dzielnicy. Stąd zarzut naruszenia art. 187 § 2 w zw. z art. 153 P.p.s.a. należy uznać za chybiony.

Nie mógł być skuteczny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wskazania przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kwestii istnienia interesu prawnego. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd rozważając tę kwestię nawiązał do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co mogło dać podstawę do przyjęcia, iż to na gruncie tego przepisu Sąd ten ustalał kryteria interesu prawnego skarżącej. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że Sąd I instancji skonkludował te rozważania jednoznacznie stwierdzając, że interes prawny A. K.-B. wynika wprost z uchwały Zarządu Dzielnicy odmawiającej uwzględnienia zgłoszonego przez nią wniosku.

Treść rozważań uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że zakwestionowanie w skardze kasacyjnej interesu prawnego skarżącej wynika z błędnego przekonania jej autora, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę A. K. – B. jako środek zaskarżenia przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc jako skargę na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wskazuje przy tym na tezę, rzekomo zawartą w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r., iż uchwała odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem, do którego zastosowanie ma art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tezy o takiej treści w uchwale z dnia [...] lipca 2008 r. nie ma. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkalnego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., a więc aktem administracyjnym organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który, według kasatora, przejawia się w braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 33 uchwały Rady m. st. Warszawy z 2 grudnia 2004 r. i na tej podstawie analizował kwestię spełnienia przez skarżącą warunków do wystąpienia z wnioskiem o najem lokalu będącego pracownią twórcy konkludując, że przy kwalifikowaniu jej wniosku Zarząd Dzielnicy nie badał kryteriów określonych w powołanym przepisie, natomiast odmowę umieszczenia na liście skwitował stwierdzeniem, że warunki mieszkaniowe i dochody skarżącej umożliwiają jej rozwiązanie problemu braku pracowni we własnym zakresie. Sąd słusznie stwierdził, że skoro w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy nie powołano § 4 pkt 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r., to nie był upoważniony do oparcia rozstrzygnięcia na przesłance odnoszącej się do dochodów wnioskodawczyni. Nie znajduje też potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że Sąd I instancji nakazał zbadać sytuację rodzinną i majątkową skarżącej. Sąd stwierdził jedynie, że uznając iż kryterium dochodowe ma zastosowanie przy rozpoznaniu wniosku skarżącej, organ winien był wskazać, na jakim przepisie uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. opiera konieczność zastosowania tego kryterium w jej sprawie. Należy zwrócić uwagę, że z systematyki tego aktu, jak również z jednoznacznej treści jego przepisów wynika, że lokale z mieszkaniowego zasobu miasta na cele mieszkalne uchwała przeznacza na wynajmowanie osobom, które są bezdomne lub pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, a nadto osiągają dochód nieprzekraczający minimum dochodowego (rozdziały II i III); do tej kategorii osób niewątpliwie mają zastosowanie wskazane w § 1 pkt 11 kryteria określające ustalenie minimum dochodowego. Inne warunki uchwała ustala dla wynajmowania lokali socjalnych; tu kryteria stanowią brak tytułu prawnego do lokalu oraz znajdowanie się w niedostatku (rozdział V). Na zasadzie przetargu następuje oddawanie w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (rozdział VIII). Odrębnie wreszcie uchwała ustala warunki wynajmowania lokali będących pracownią twórcy w dziedzinie kultury i sztuki (rozdział IX). Na ten cel przeznaczone mogą być lokale nienadające się na stały pobyt ludzi. Pracownie mogą być wynajmowane twórcom profesjonalnym – absolwentom uczelni artystycznych albo członkom stowarzyszeń twórczych o charakterze ogólnopolskim, których warunki mieszkaniowe lub specyfika działalności twórczej nie pozwalają na prowadzenie tej działalności w lokalu mieszkalnym, w którym zamieszkują.

Wobec takich uregulowań prawnych Sąd I instancji zasadnie nakazał organowi jednoznacznie ustalić i określić w uchwale dotyczącej zakwalifikowania skarżącej do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wynikające z niej kryteria kwalifikowania, jak również uzasadnienie przyjętej w tym zakresie indywidualnej oceny zgłoszonego wniosku.

W świetle powyższych rozważań i ocen zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za chybione, co uzasadnia jej oddalenie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 Sąd nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania wobec niewykazania tych kosztów.