Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 20/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 162 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2021 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz P. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] 4.2021 Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie "[...]WINB"), po rozpoznaniu odwołania P. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB")

z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...], stwierdzającą wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], którą uchylono decyzję PINB z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanki,

o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i udzielającej S. K. pozwolenia na użytkowanie parkingu wybudowanego na działkach nr ewid. [...], [...] (obecnie po podziale działki nr [...]), [...] (obecnie po podziale działki nr [...]) w N. S. na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] udzielonego w dniu 18 lutego 2013 r. przez Starostę [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy i argumentację prawną.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego obiekt kategorii XVII wraz z wewnętrzną instalacją wodnokanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, wentylacji mechanicznej, wewnętrzną linią zasilającą, oświetleniem terenu, kanalizacji deszczowej, przyłączy do sieci: kanalizacji, wodociągowej, energetycznej, przebudowę odcinka sieci średniego napięcia oraz parkingu obiekt kategorii XXII i pylonu reklamowego obiekt kategorii VIII zlokalizowanych na działkach oznaczonych nr ewid. [...] (obecnie po podziale działki nr [...]), [...], [...] (obecnie po podziale działki nr [...])

w msc. N. S. , gm. N. S.. Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli

w dniu 4 lutego 2014 r., PINB decyzją z dnia 5 lutego 2014 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie ww. budynku wraz z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi oraz parkingiem.

W wyniku interwencji D. N. przedstawiciele PINB w dniu 23 kwietnia 2014 r. dokonali kontroli inwestycji, stwierdzając, że wymiary parkingu ww. budynku są w rzeczywistości większe od zaprojektowanych, co spowodowało zwiększenie powierzchni parkingu. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego nie stwierdził, aby budynek ten został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na jego budowę.

Wobec powyższego PINB postanowieniem z dnia 9 maja 2014 r. wznowił

z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją

z dnia 5 lutego 2014 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie ww. budynku wraz z parkingiem.

Na skutek wznowienia postępowania PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] lutego 2014 r. w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu i orzekając o istocie sprawy udzielił S. K. pozwolenia na użytkowanie ww. parkingu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku D. N. organ odwoławczy - decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] lutego 2014 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję [...]WINB z dnia [...] stycznia 2021 r.

Wobec powyższego PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne

w sprawie ww. budynku handlowo-usługowego. Pismem z dnia 22 kwietnia 2021 r. PINB zwrócił się do [...]WINB o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu pierwszej instancji z dnia 11 czerwca 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie PINB połączył sprawy oznaczone znakami: [...]

i [...] w jedną sprawę o znaku: [...] - w związku z uchyleniem przez [...]WINB decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2021r. znak: [...] w sprawie instalacji wentylacji mechanicznej

i klimatyzacji ww. budynku sklepu oraz stwierdzeniem nieważności decyzji PINB

z dnia [...] lutego 2014 r. udzielającej S. K. pozwolenia na użytkowanie ww. budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz parkingiem.

Pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. [...]WINB udzielił organowi pierwszej instancji odpowiedzi na wniosek z dnia 22 kwietni 2021 r. o stwierdzenie nieważności, w konsekwencji tego PINB kwestionowaną odwołaniem w sprawie niniejszej decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji

z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...]

Z uwagi na wniesienie odwołania, dokonując ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, [...]WINB stwierdził, że kontrolowana decyzja PINB stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną, która wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie jest środkiem do weryfikacji decyzji pod kątem ich zgodności z prawem. Do eliminacji z obrotu decyzji ostatecznych, wskutek wad, jakimi są one obarczone, służą bowiem wymienione w art. 16 § 1 k.p.a. instytucja wznowienia postępowania oraz instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem [...], art. 145 i nast. oraz art. 156 i nast. k.p.a. należy wykładać ściśle. Oznacza to nie tylko zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej podstaw wznowienia i uchylenia decyzji po wznowieniu oraz podstaw nieważności, ale również obowiązek przyjęcia, że wymienione tryby są jedyną możliwością wzruszenia decyzji ostatecznej z powodu jej wad prawnych.

W ocenie organu odwoławczego decyzja wydana we wznowionym postępowaniu nie jest obarczona wadą nieważności. Postępowanie wznowieniowe usunęło wszelkie wady proceduralne, które stanowiły przyczynę stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie tj. "decyzji głównej."

[...]WINB dodał, że decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie "wygasza" decyzji ostatecznej i nie eliminuje jej z obrotu prawnego, a jedynie potwierdza, że decyzja wygasła i nie pozostaje już w obrocie prawnym, ponieważ niemożliwym jest osiągniecie celu, któremu miała służyć. Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ma zatem funkcję porządkującą, która wyraża się w deklaratywnym wskazaniu, że obowiązująca formalnie decyzja nie może podlegać wykonaniu, albowiem przyznaje uprawnienia jedynie w sposób pozorny.

Zgodnie art. 162 k.p.a., przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji może być tylko ustalenie, że stała się ona bezprzedmiotowa, a takie stwierdzenie leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Tym samym wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja usuwa wyłącznie ewentualne wątpliwości i potwierdza przez organ administracji, że wskutek zaistniałych okoliczności decyzja nie pozostaje już w obrocie prawnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, [...]WINB wskazał, że wszczęcie postępowania w trybie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem jest nowym postępowaniem administracyjnym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Postępowanie wznowieniowe jest zatem samodzielnym postępowaniem, którego celem jest usunięcie wad postępowania w trybie zwykłym i zakończyło się ono decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. Przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2029/19, tj. w czterech obszarach prawa objętych obowiązkową kontrolą przeprowadzoną w oparciu o art. 59 ust. 2 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Zanim doszło do stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie w dniu 15 stycznia 2021 r., PINB postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie i z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. we wznowionym postępowaniu usunął błędy procesowe i decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. uchylił własną decyzję z dnia 5 lutego 2014 r. i orzekł co do istoty, udzielając pozwolenie na użytkowanie parkingu. Zatem decyzji tej nie można przypisać rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie uchwała II OPS 2/12 wskazuje, że stwierdzenie nieważności decyzji może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak w omawianej sprawie skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy tylko tej decyzji i nie może być przenoszony na decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu, która nie jest obarczona wadami nieważności, do których odnosi się postępowanie w trybie zwykłym. Ponadto z tezy samej uchwały nie wynika "automatyzm" w stwierdzaniu nieważności innej decyzji, która była podstawą jej wydania.

ŚWINB podkreślił, że kontrolowana decyzja PINB nie kreuje nowego stanu prawnego, bowiem instytucja wygaśnięcia decyzji nie jest środkiem weryfikacji decyzji ostatecznych pod kątem ich zgodności z prawem, ale służy weryfikacji obowiązywania prawidłowych decyzji ostatecznych, które na skutek zdarzeń zaistniałych po wydaniu decyzji stały się bezprzedmiotowe. Decyzja ta nie tworzy zatem nowego stanu prawnego, lecz potwierdza zaistniałą już wcześniej sytuację prawną. Nadto ŚWINB uznał, że została spełniona druga z przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ pozostawienie omawianej decyzji w obrocie prawnym, a więc wywołującym stan niepewności prawnej, nie leży w interesie społecznym.

Końcowo ŚWINB dodał, że uzasadnieniem zaskarżonej decyzji zastępuje się uzasadnienie organu pierwszej instancji, bowiem instytucja wygaśnięcia decyzji dotyczy weryfikacji decyzji prawidłowych. W ocenie organu, w tej konkretnej sprawie, wydana we wznowionym postępowaniu decyzja nie jest obarczona żadną kwalifikowana wadą. Rozstrzygnięcie kontrolowane, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada zdaniem organu odwoławczego prawu i realizuje - co do tej inwestycji objętej jednym pozwoleniem na budowę - wskazania zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2029/19.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wywiódł P. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB, wydanej bez przeprowadzenia postępowania i bez zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB w sytuacji, gdy właściwym rozstrzygnięciem w sprawie winno być uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania;

- art. 16 § 1 k.p.a. przez bezzasadne wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego;

- art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów wskazanych w treści odwołania.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał w szczególności, że decyzja wygaszona przez organ nie była decyzją, która na poziomie materialnoprawnym już nie istniała i tylko ze względów porządkowych należało procesowo stwierdzić jej wygaśnięcie. Decyzja wygaszająca nie jest refleksem skutku spowodowanego zdarzeniem materialnoprawnym. Nadto organ nie wskazuje, jakie to zdarzenie miało sprawić bezprzedmiotowość decyzji PINB. Nie określa też, z jaką datą miał nastąpić skutek materialnoprawny.

Zdaniem skarżącego, w sprawie nie ustał jakikolwiek element stosunku materialnoprawnego ukształtowanego decyzją wygaszoną. Decyzja wygaszona nie dotyczyła praw i obowiązków o charakterze osobistym, więc zmiany w zakresie podmiotowym spowodowane przeniesieniem udziałów w nieruchomości przez inwestora na następców prawnych nie rzutują na bezprzedmiotowość decyzji. Przedmiot decyzji - parking - istnieje, podobnie jak uprawnienia i obowiązki nią ukształtowane. Nie ma normy prawa materialnego, która wiązałaby ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku wygaśnięcie decyzji uchylającej w części tę pierwszą decyzją i udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie parkingu. Realizowanie celu, jaki organ miał na względzie przy wydaniu decyzji, jest w dalszym ciągu możliwe.

W ocenie skarżącego, zastosowany tryb wyeliminowania decyzji nie jest prawidłowy, organy administracji winny wybrać inny tryb odnoszący się do weryfikacji decyzji ostatecznych bądź - nie widząc możliwości usunięcia decyzji - pozostawić ją w obrocie prawnym.

Skarżący podniósł, że PINB wszczął jedno postępowanie w sprawie budynku handlowo-usługowego. Decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji własnej zapadła więc poza postępowaniem administracyjnym. Świadczy to o rażącym naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu".

Nadto skarżący zarzucił, że decyzja ŚWINB zdradza istotne luki w zakresie uzasadnienia prawnego. Omówiono w nim instytucję wygaśnięcia decyzji, jednakże brakuje odniesienia tych wypowiedzi do realiów niniejszej sprawy. Organ nie wskazuje, jakie zdarzenie miało sprawić bezprzedmiotowość decyzji PINB. Nie określa też, z jaką datą miał nastąpić skutek materialnoprawny. Kwestie te mają fundamentalne znaczenie ze względu na zasadę ochrony trwałości decyzji ostatecznych. Brakuje też ustosunkowania się organu odwoławczego do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji PINB.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe regulacje, w ocenie Sądu, skarga P. K. zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w sprawie budynku handlowo-usługowego "Delikatesy Centrum" przy ul. [...] w miejscowości N. S. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. Bowiem Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2021 r.

Decyzją z [...] lutego 2014 r. PINB udzielił inwestorowi S. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą PHU "[...]", pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi oraz parkingiem. Z kolei decyzją z [...] czerwca 2014 r. PINB we wznowionym postępowaniu wydał decyzję, którą uchylił swoją decyzję z 5 lutego 2014 r. i orzekł o udzieleniu S. K. pozwolenia na użytkowanie parkingu wybudowanego w ramach ww. inwestycji.

Organy nadzoru budowlanego, wobec stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2014 r. i w związku z pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji z [...] czerwca 2014 r., uznały, że w takiej sytuacji w sprawie powinna znaleźć zastosowanie instytucja wygaśnięcia decyzji określona w art. 162 k.p.a., która służy do weryfikacji obowiązywania prawidłowych decyzji ostatecznych, które na skutek zdarzeń zaistniałych po wydaniu decyzji stały się bezprzedmiotowe. Ponadto, jak wyjaśnił organ odwoławczy, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z 11 czerwca 2014 r. wywołującym stan niepewności prawnej nie leży w interesie społecznym.

Tymczasem skarżący nie zgodził się z organami orzekającymi w kontrolowanym obecnie postępowaniu, że spełnione są przesłanki przewidziane prawem do zastosowania dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Spór, jaki wyniknął w sprawie, należy rozstrzygać z uwzględnieniem szczególnych okoliczności tej sprawy.

Zgodnie ze stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Redakcja tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zawiera on dwie normy prawne łączące się z bezprzedmiotowością decyzji. Bezprzedmiotowość decyzji stanowi podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy przepisu prawa, albo też po ustaleniu przez właściwy organ, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Sam przepis prawa nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji albo interes społeczny lub interes strony nie są więc wystarczającymi przesłankami do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Bezprzedmiotowość decyzji wynika natomiast z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (zob. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 120/09, lex nr 586298 i tam: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005, s. 691, wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998r., I SA 660/98 - Lex nr 44589, wyrok NSA z dnia 11 października 1985r., SA/Wr 556/85 - ONSA 1985, nr 2, poz. 21).

Niewątpliwie w okolicznościach tej sprawy dopiero po wydaniu decyzji z 11 czerwca 2014 r. doszło do stwierdzenia nieważności decyzji z 5 lutego 2014 r. Nie było to jednak zdarzenie prawne, które skutkowałoby ustaniem prawnego bytu jakiegoś elementu stosunku materialnoprawnego powstałego na skutek decyzji administracyjnej – w tym przypadku na skutek decyzji z 11 czerwca 2014 r. Nie można w tym przypadku stwierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość decyzji, ani w aspekcie podmiotowym, ani też przedmiotowym.

Nie może być równocześnie wątpliwości, że decyzja z 11 czerwca 2014 r. jest decyzją zależną od decyzji z 5 lutego 2014 r. w tym znaczeniu, że dotyczy decyzji z 5 lutego 2014 r., bo orzeka o uchyleniu tej decyzji w części. Zatem decyzja z 11 czerwca 2014 r. została wydana z uwagi na obowiązywanie w obrocie prawnym decyzji z 5 lutego 2014 r., co do której PINB – orzekając we wznowionym postępowaniu – uznał, że w części wymaga ona wyeliminowania z tego obrotu. Istnieje więc związek pomiędzy tymi decyzjami tego rodzaju, że nie byłoby dopuszczalne rozstrzyganie w dniu 11 czerwca 2014 r. o decyzji z 5 lutego 2014 r., gdyby ta druga decyzja już nie obowiązywała pod względem prawnym, gdyby w obrocie prawnym jej nie było. Taki zaś skutek niesie ze sobą stwierdzenie nieważności decyzji z 5 lutego 2014 r. przez ŚWINB w dniu 15 stycznia 2021 r. Skutek decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym jest taki, jak gdyby decyzja z 5 lutego 2014 r. nigdy nie została wydana.

Należy zgodzić się z organem drugiej instancji, że w interesie społecznym jest to, aby decyzja z 11 czerwca 2014 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z punktu widzenia ochrony porządku prawnego nie jest dopuszczalne, aby w państwie prawa obowiązywała decyzja, która nie powinna zostać wydana, skoro opiera swoje rozstrzygnięcie o decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Zasada trwałości decyzji administracyjnych nie ma charakteru absolutnego. Doznaje ograniczeń, na które pozwalają przepisy prawa np. wzruszania decyzji ostatecznych w postępowaniach nadzwyczajnych. Decyzja z 11 lutego 2014 r. przyznaje określone uprawnienia inwestorowi. Tymczasem toczy się postępowanie w trybie naprawczym dotyczące przedmiotowej inwestycji, które w świetle regulacji zawartych w art. 51 Prawa budowlanego może zakończyć się obowiązkiem ponownego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w tym na użytkowanie parkingu. Niepewność prawa, która zachodzi w związku z obowiązywaniem decyzji z 11 czerwca 2014 r., skłania do podjęcia kroków mających na celu jej wyeliminowanie.

Z uwagi na daleko idące skutki decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 5 lutego 2014 r. trzeba przyjąć, że w sprawie zastosowanie winien znaleźć tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji ostatecznej, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a. Sąd uważa, że organy winny zastosować się do uchwały abstrakcyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2017 r. (sygn.. akt II OSK 1752/15, publ. cbois), w uchwale NSA z 13 listopada 2012 r.,

I OPS 2/12 dokonano nowej wykładni art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wyłączając zastosowanie tego przepisu w tych przypadkach, w których została stwierdzona nieważność decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję. NSA zwrócił uwagę, że moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych stosownie do art. 269

§ 1 p.p.s.a. obliguje sądy administracyjne do podejmowania rozstrzygnięć w oparciu o stanowisko przyjęte przez NSA w uchwale, co w dalszej konsekwencji wiąże organy administracji publicznej w danej sprawie na zasadzie art. 153 lub art. 190 p.p.s.a.

Powyższe prowadzi do konstatacji, że wydanie decyzji w oparciu o inną przedmiotowo zależną decyzję, której nie ma w obrocie prawnym, stanowi o rażącym naruszeniu prawa i skutkuje koniecznością wzruszenia decyzji wadliwej w trybie nadzwyczajnym. W obliczu powyższych rozważań, nie może mieć w tym wypadku znaczenia to, że w dacie wydania decyzji z 11 czerwca 2014 r. obowiązywała decyzja z 5 lutego 2014 r.

Z tych powodów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji, albowiem naruszają one prawo procesowe - art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt I wyroku).

Nie zasługiwał na uwzględnienie w zakresie oczekiwanym przez skarżącego (czyli stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji) zarzut dotyczący pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem decyzji obecnie kontrolowanych przez Sąd. Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie budynku handlowo-usługowego "Delikatesy Centrum" przy ul. [...] w miejscowości N. S. z pouczeniem o prawie do udziału w tym postępowaniu, m.in. w granicach zakreślonych w art. 10 k.p.a. Przedmiot wszczętego z urzędu postępowania nie zdradzał kierunku rozstrzygnięcia tj. skorzystania przez organ I instancji z dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., niemniej przedmiot tego postępowania został zakreślony na tyle szeroko, że trudno skutecznie twierdzić, aby decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji z 11 czerwca 2021 r. (dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu w ramach opisanej wyżej inwestycji) miała rażąco naruszać prawo procesowe z uwagi na wydanie tej decyzji poza postępowaniem administracyjnym. Niewątpliwie byłoby właściwe, aby przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się w przedmiocie tak obranego kierunku postępowania (art. 8 i 9 k.p.a.), ale też strona nie wskazała na takie skutki tego naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy na etapie organu I instancji. Po doręczeniu decyzji pierwszoinstancyjnej strona mogła przecież zająć swoje stanowisko w sprawie i przenieść spór co do legalności zastosowania instytucji wygaśnięcia decyzji na etap postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.

Odnośnie zarzutu związanego z wadliwością uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji trzeba wskazać, że w zasadzie strona nie precyzuje, do jakiego konkretnie zarzutu odwołania organ odwoławczy się nie odniósł i jaki wpływ to naruszenie mogło mieć na wynik tej sprawy. Treść odwołania wskazuje na odmienne stanowisko strony co do możliwości zastosowania w okolicznościach faktycznych tej sprawy instytucji wygaśnięcia decyzji. Z kolei uzasadnienie prawne skarżonego aktu zawiera argumentację na poparcie wydanego rozstrzygnięcia, w której organ w istocie wyraża odmienny od tego z odwołania pogląd prawny. Z uzasadnienia kwestionowanej skargą decyzji wynika, że organ wiąże konieczność zastosowania normy zawartej w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia 5 lutego 2014 r., z czym nie można się zgodzić, z powodów, o których mowa wyżej.

Skarga okazała się więc skuteczna, a organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobligowane będą do uwzględnienia powyżej przedstawionej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono (pkt II wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"). Na koszty te złożyły się: wpis od skargi w kwocie 200 zł i wynagrodzenie za zastępstwo procesowe – 480 zł.