Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 970/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art 4 ust 2 pkt 6
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę nr XXXIII/162/17 Rady Gminy Spytkowice z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie: zmiany Uchwały Nr XIX/95/16 Rady Gminy Spytkowice z dnia 30 czerwca 2016 r. I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w § 18 ust. 1 w całości oraz w § 18 ust. 2 pkt 3 w zakresie słów " ,chyba że zarządca nieruchomości/regulamin nieruchomości stanowi inaczej"; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Nowym Targu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwalę Nr XXXIII/162/17 Rady Gminy w Spytkowicach z dnia 22 listopada 2017 roku w sprawie zmiany uchwały nr XIX/95/16 Rady Gminy Spytkowice z dnia 30 czerwca 2016 roku w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Spytkowice, wnosząc – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o stwierdzenie jej nieważności w części, a to w § 18 ust. 1 oraz w § 18 ust. 2 pkt 3 Regulaminu zamieszczonego w załączniku do uchwały.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale obrazę przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r, Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz. U. z 2017 r, poz. 1289 z późn. zm.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia nakładając na właścicieli psów w § 18 ust. 1 załącznika do uchwały bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy oraz w kagańcu w miejscach publicznych, jeżeli wysokość psa, liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami wynosi ponad 30 cm,

2. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz. U. z 2017 r, poz. 1875 z późn. zm), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz. U. z 2017 r, poz. 1289 z późn. zm.) poprzez wprowadzenie w § 18 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały nakazu nie wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk, chyba że zarządca nieruchomości/regulamin nieruchomości stanowi inaczej.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 22 listopada 2017 roku Rada Gminy w Spytkowicach na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podjęła uchwałę nr XXXIII/162/17 w sprawie zmiany uchwały nr XIX/95/16 z dnia 30 czerwca 2016 roku w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Spytkowice. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego ani orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, jest dotknięta wadami, które skutkować muszą stwierdzeniem jej nieważności w zaskarżonej części.

Skarżący wskazał, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest co do zasady zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie wskazał, że te obowiązki muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zaskarżony zatem przepis § 18 ust. 1 załącznika do uchwały nakładający bezwzględny obowiązek wyprowadzania psów na smyczy oraz w kagańcu w miejscach publicznych, jeżeli wysokość psa, liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami wynosi ponad 30 cm, został sformułowany w sposób kategoryczny i nie dopuszczający wyjątków, bez uwzględnienia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, a przede wszystkim bardziej rygorystycznie, niż to przewidują przepisy ustaw.

Zgodnie z art. 77 kodeksu wykroczeń "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W przytoczonym przepisie chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, przy czym spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem na smyczy lub w kagańcu, bowiem chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie absolutnego posłuszeństwa. Zdaniem autorów komentarza do art. 77 kodeksu wykroczeń - prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewnić bezpieczeństwa. Ponadto niektóre psy, nie będące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właścicieli psów używania kagańca wobec tych psów, które ze względu na swoją niewielką wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki o jakich mowa w wielu ustawach, a przede wszystkim w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 roku w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r. II OSK 1492/12 "generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów rasy agresywnych oraz mieszańców tych ras dodatkowo w kagańcu, niezależnie od innych uwarunkowań takich jak wiek, choroba, inne cechy osobnicze może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych a nakładanie na właścicieli psów dodatkowych obowiązków musi być wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności". Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych mogą te zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

W ocenie skarżącego Rada Gminy Spytkowice nie była również upoważniona do wprowadzania w § 18 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały nakazu nie wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk, chyba że zarządca nieruchomości/regulamin nieruchomości stanowi inaczej. Ustawodawca bowiem nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku nie dawał radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązku osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi.(vide wyrok WSA w Poznaniu z 27.11.2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14). Zdaniem skarżącego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego specyfikę i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu, realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Skarżący wskazał, że kwestionowane zapisy uchwały naruszają także art. 7 Konstytucji, zobowiązujący organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy. Przepisy te zakreślają granice upoważnienia, w ramach którego mogą działać rady gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zakwestionowana regulacja nie wykracza poza zakres upoważnienia i nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Obowiązki dla właścicieli zwierząt domowych, jakie Rada Gminy Spytkowice wprowadziła do regulaminu, mają przeciwdziałać zagrożeniom dla ludzi, a tym samym dbać o ich bezpieczeństwo. Uchwalając regulamin Rada Gminy Spytkowice miała na uwadze, iż wypuszczanie psa bez opieki, czy też umożliwianie mu samoistnego opuszczenia nieruchomości lub też spuszczanie psa na chodniku, gdzie wokół przebywają inni mieszkańcy, stwarza zagrożenie. Psy biegające wolno stwarzają często sytuacje zagrażające życiu lub zdrowiu poprzez ugryzienie czy też wybiegnięcie czworonoga na środek ulicy, które może spowodować utrudnienia w ruchu drogowym. Właściciele powinni pamiętać, że podczas spacerów ze zwierzętami biorą za nie pełną odpowiedzialność. Rada Gminy Spytkowice brała pod uwagę również to, iż nawet najlepiej wyszkolone psy mogą się czymś zestresować i zachować się w niespodziewany sposób. Organ zwrócił także uwagę na prawo, które nakłada na właścicieli obowiązek ich kontrolowania oraz na ciążący na radzie gminy obowiązek uchwalenia regulaminu, który zniweluje to zagrożenie.

Odnosząc się natomiast do kwestii wprowadzania zwierząt domowych na tereny kąpielisk i place zabaw Rada Gminy Spytkowice w szczególności miała na uwadze bezpieczeństwo dzieci, gdyż poza pozornymi urazami czy zaprószeniami oczu piachem istnieje ryzyko zarażenia się pasożytami odzwierzęcymi. Rada Gminy Spytkowice uchwałą nr XIX/95/2016 nie wprowadziła odgórnego zakazu dla wszystkich, gdyż w uchwale zawarty jest wpis, który mówi, iż zarządca nieruchomości może ustanowić inaczej. Jednak biorąc pod uwagę dobro wszystkich mieszkańców Rada Gminy Spytkowice podjęła zapis o zakazie wprowadzania zwierząt w miejsca, które należą do gminy. Wskazując na powyższą argumentację organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia jest § 18 ust. 1 oraz w § 18 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały Nr XXXIII/162/17 Rady Gminy w Spytkowicach z dnia 22 listopada 2017 roku w sprawie zmiany uchwały nr XIX/95/16 Rady Gminy Spytkowice z dnia 30 czerwca 2016 roku w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Spytkowice. Zgodnie z § 2 zaskarżonej uchwały z dnia 2 listopada 2017 roku - załącznik do Uchwały Nr XIX/95/16 Rady Gminy Spytkowice z dnia 30 czerwca 2016 roku po wprowadzonych zmianach otrzymuje brzmienie jak załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały. Zatem Regulamin utrzymania czystości i porządku został przyjęty w formie załącznika do zaskarżonej uchwały.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanym dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.), dalej: u.c.p.g., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych.

Skarga w niniejszej sprawie została wywiedziona przez Prokuratora i jest jedną z wielu tego typu skarg wniesionych przez Prokuratorów do tut. Sądu w podobnym czasie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sądowi rozpoznającemu sprawę znane są argumenty przedstawione w orzeczeniach, których część została przywołana w skardze. Należy jednak zaakcentować szczególnie mocno, że normy uchwalanych na terenie kraju przez rady gmin Regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie – choć dotyczą podobnej problematyki – to jednak różnią się od siebie, czasem nawet znacznie, zatem oceny ich legalności należy dokonywać wnikliwie i z uwzględnieniem danej kontrolowanej regulacji, a przytaczane rozważania prawne innych wojewódzkich sądów administracyjnych, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oderwaniu od danej regulacji, należy traktować z dużą ostrożnością.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, z przyczyn wskazanych poniżej, wyraża pogląd, że skarga tylko częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w § 18 ust. 1 w całości. Zgodnie z ww. przepisem § 18 ust. 1 Regulaminu "Do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy: w odniesieniu do psów - na terenie publicznym każdego psa należy prowadzić na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem, jeżeli wysokość psa, liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami, wynosi ponad 30 cm."

Trzeba tu wskazać, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach, wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w Regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zasada proporcjonalności w oczywisty sposób dotyczy ludzi, a nie zwierząt. Nałożenie zatem na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, zasady tej w żaden sposób nie narusza. Jednakże, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wprowadzenie nakazu wyprowadzania każdego psa na terenie publicznym na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem, jeżeli wysokość psa, liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami, wynosi ponad 30 cm, koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, a co więcej, nie służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. W istocie bowiem zapis ten uzależnia obowiązek utrzymywania psa na uwięzi i w kagańcu jedynie od wysokości psa, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek). Trzeba tu zaakcentować, że – mając na uwadze cechy osobnicze psa wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia – wprowadzenie granicy 30 cm od początku przednich łap do punktu nad łopatkami jest niczym nieuzasadnione i nie służy realizacji celu ustawowego, a ponadto nie daje większego prawdopodobieństwa zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku. Jest bowiem oczywiste, że pies mały – o wysokości do 30 cm od początku przednich łap do punktu nad łopatkami – może stwarzać zagrożenie równe lub większe niż pies większych rozmiarów. Zatem tak sformułowany obowiązek nie mógł się ostać, jako nie służący realizacji celu ustawowego, a ponadto nieegzekwowalny. Trudno bowiem wyobrazić sobie dokonywanie stosownych pomiarów wysokości psa czy to przez właściciela, czy odpowiednie służby porządkowe.

Sąd także stwierdził nieważność zaskarżonego zapisu § 18 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, ale jedynie w zakresie słów: ",chyba że zarządca nieruchomości/regulamin nieruchomości stanowi inaczej". Unieważnione sformułowanie wykracza bowiem poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przypomnieć trzeba, że przepis ten uprawnia radę gminy do ustalenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które mają chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oznacza to, że lokalny prawodawca nie ma legitymacji (upoważnienia ustawowego) do obejmowania swoimi regulacjami terenów (obiektów), które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Akt prawa miejscowego zawiera normy abstrakcyjne i generalne, zatem zakazy czy nakazy tego rodzaju mogą prowadzić do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczania tego prawa. Tymczasem ograniczenia takie, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, może wprowadzać tylko ustawa. Niezależnie od powyższego, jeżeli "zarządca nieruchomości/regulamin" obiektu, czy to prywatnego czy publicznie dostępnego, wprowadził określony zakaz odnoszący się do zasad korzystania z tego obiektu, to nie ma żadnej potrzeby powtarzania czy potwierdzania tego zakazu w zaskarżonym Regulaminie.

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił jako nieuzasadnioną, nie znalazłszy podstaw do unieważnienia zapisu § 18 ust. 2 pkt 3 Regulaminu w pozostałej zaskarżonej części. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, obowiązek, czyli powinność określonego postępowania, może być wyrażony zarówno poprzez nakazy określonego zachowania, jak i nakazy powstrzymania się od pewnych zachowań, które sprowadzają się do formułowania określonych zakazów. Na płaszczyźnie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, można znaleźć przykłady rozwiązań prawnych, gdzie skonkretyzowany obowiązek określonego postępowania, uregulowany może być zarówno nakazem, jak i zakazem. Dość wyrazistym przykładem mogą być przepisy ruchu drogowego, gdzie np. obowiązek przejazdu na wprost przez skrzyżowanie, może być wyrażony zarówno znakiem nakazu jazdy na wprost, jak i znakami zakazu skrętu. Tak więc z punktu widzenia zasad logiki i obowiązujących unormowań prawnych, obowiązek określonego postępowania może być wyrażony zarówno nakazami podjęcia określonych działań, jak i nakazami powstrzymania się od określonych działań, które - z innej strony patrząc - są zakazami.

W tym miejscu warto odwołać się do poglądów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 3084/17. Co prawda wyrokiem tym stwierdzono nieważność przepisu uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z ogrodu miejskiego, którym zakazano wprowadzania do ogrodu psów, niemniej jednak związane to było przede wszystkim z tym, że zdaniem NSA jeśli odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślenia natomiast wymaga, że w uzasadnieniu tego wyroku, przedstawiono także poglądy odnośnie zakresu obowiązywania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W szczególności wskazano, że: "prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego". Na tej płaszczyźnie rozważań wymaga podkreślenia, że zaskarżona uchwała w § 18 ust. 2 pkt 3 Regulaminu nie wprowadza generalnego zakazu, czy zakazów dla właścicieli zwierząt, lecz określa osobom utrzymującym zwierzęta domowe pewne nakazy (obowiązki) określonego postępowania. Zakwestionowana skargą norma § 18 ust. 2 pkt 3 Regulaminu przewiduje niewprowadzanie zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk. Zaskarżony zapis, zawierający nakaz niewprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy – nie budzi zastrzeżeń Sądu, bowiem tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Omawiane postanowienia § 18 ust. 2 pkt 3 Regulaminu nie ograniczają zatem w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż np. place zabaw, piaskownice dla dzieci, czy kąpieliska stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami. Należy więc stwierdzić, że ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez zwierzęta, był do osiągnięcia poprzez uchwalenie zakwestionowanego skargą zapisu § 18 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, który nie narusza zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), czy humanitarnego traktowania zwierząt. Nie może bowiem umknąć uwadze, że na placu zabaw, czy w piaskownicy przebywają także małe dzieci, w wieku nawet od kilku czy kilkunastu miesięcy. Dzieci te mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw, które powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów i odchodów zwierzęcych. Natomiast nawet samo fizyczne usunięcie zwierzęcych odchodów nie zapobiega skażeniu terenu, szczególnie jeśli chodzi o odchody płynne, których w całości usunąć się nie da. W przypadku psów pojawia się dodatkowa uciążliwość związana z ich szczekaniem. Nawet smycz czy kaganiec nie jest w stanie uniemożliwić psu szczekania, czy warczenia, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. O ile osoba dorosła zdaje sobie sprawę, że pies uwiązany na smyczy i w kagańcu, mimo agresywnego ujadania, nie jest dla niego groźny, o tyle małe dziecko takiej świadomości już nie ma i w miejscu, gdzie powinno się czuć bezpiecznie i spokojnie się bawić, będzie odczuwało lęk. Hałas związany ze szczekaniem jest także uciążliwy dla małych dzieci, które śpią w wózkach. Na placach zabaw niejednokrotnie przebywają rodzice z kilkorgiem dzieci, z których starsze bawi się na placu zabaw, czy w piaskownicy, a młodsze śpi w wózku. Szczekanie psów może prowadzić do sytuacji, że z powodu wybudzenia się i płaczu niemowlęcia, rodzic z dziećmi zmuszony będzie do opuszczenia placu zabaw i tak naprawdę to on, a nie właściciel zwierzęcia, będzie zmuszony do opuszczenia miejsca, w którym chce przebywać z dziećmi i które z zasady stworzone jest z myślą właśnie o dzieciach, a nie o zwierzętach. Ponieważ powyższych zagrożeń i istotnych uciążliwości nie da się wyeliminować inaczej, niż poprzez ustanowienie nakazu niewprowadzania zwierząt na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, postanowienia § 18 ust. 2 pkt 3 Regulaminu należy ocenić jako zgodne z prawem, stosując podobną argumentację także do kąpielisk, które z natury rzeczy jest miejscem przeznaczonym do relaksu i odpoczynku dla ludzi, a nie zwierząt. Jak już wcześniej wskazano, jeśli chodzi o psy, nie ma realnego i zgodnego z prawem sposobu, aby nie warczały, nie szczekały, czy nawet samą swą obecnością wywoływały dyskomfort czy wręcz lęk u ludzi; nawet smycz czy kaganiec temu nie zapobiegnie. Ponadto sierść zwierząt futerkowych jest źródłem silnych alergenów, na które uczulonych jest wiele osób. Jedynym skutecznym sposobem, dającym osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością zwierząt dla ludzi w miejscach użyteczności publicznej wskazanych w § 18 ust. 2 pkt 3 jest ustanowienie nakazu niewprowadzania tam zwierząt. Dlatego również ten kwestionowany zapis należy ocenić jako zgodny z prawem.

Podsumowując należy wskazać, że omówione zaskarżone regulacje Regulaminu są w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nie skutków; regulacje te są niezbędne dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanych regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nie na właścicieli zwierząt. Podkreślenia wymaga, że wprowadzenie w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren, co do zasady nie ogranicza swobód obywatelskich właścicieli zwierząt co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem, ani nie jest trudne do osiągnięcia. Dlatego też postanowienia § 18 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego Regulaminu należy ocenić jako nieprzekraczające upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nie można też odmówić racji argumentacji organu przedstawionej w tym zakresie w odpowiedzi na skargę.

Z powyższych powodów orzeczono jak w pkt I sentencji - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz jak w pkt II sentencji - na podstawie art. 151 p.p.s.a.