Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 539/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 70 ust. 4, art. 70 b ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 154, art. 155
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: § 10 ust. 5, ust. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 113 poz 988
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "E" Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta, działając w oparciu o treść art. 155 i art. 104 K.p.a., orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku złożonego przez Przedsiębiorstwo "E" Spółka z o.o. w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z [...] lutego 2008 r. zmieniającej decyzję tego organu nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. dotyczącej dofinansowania kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika A.D..

W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta na wniosek Przedsiębiorstwa "E" Spółka z o.o. przyznał temu pracodawcy dofinansowanie kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy w zawodzie ogrodnik terenów zieleni młodocianego pracownika A.D. za 22 pełne miesiące, w kwocie 5.580,96 zł.

Po uprawomocnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wymieniona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, wobec czego dnia [...] października 2007 r. zwrócił się do pracodawcy z prośbą o udzielenie zgody na uchylenie decyzji Prezydenta Miasta nr [...]. Pracodawca zaakceptował sposób rozliczenia dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika oraz wyraził zgodę na zmianę decyzji Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2007 r., w której ustalono 22 miesięczny okres dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, na okres 17 miesięcy zgodnie z opinią prawną. W konsekwencji kwota dofinansowania uległa zmianie z 5.580,96 zł na 4.312,56 zł.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 145, poz. 1532) prawo do otrzymania dofinansowania mają ci pracodawcy, którzy podpisali z młodocianym pracownikiem umowę o pracę po dniu [...] grudnia 2003 r. Natomiast zgodnie z art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz.U. Nr 113, poz. 988 ze zm.); 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami. Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w toku postępowania stwierdzono, że wniosek o dofinansowanie pracodawca złożył w terminie, który liczy się od dnia [...] czerwca 2007 r., to jest od dnia zdania egzaminu przez pracownika młodocianego. Umowa o pracę z młodocianym pracownikiem została zawarta na okres od [...] września 2005 r. do [...] czerwca 2007 r. Okres kształcenia wynikający z umowy o pracę wynosi 22 miesiące.

Pracodawca przedłożył również zaświadczenie ukończenia przygotowania zawodowego młodocianego pracownika A.D.. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że przyuczenie do wykonywania określonej pracy w zawodzie "ogrodnik terenów zieleni" u pracodawcy prowadzili:

1. J.R. – posiadający świadectwo ukończenia Technikum [...] oraz świadectwo ukończenia kwalifikacyjnego kursu pedagogicznego dla nauczycieli praktycznej nauki zawodu, nr [...] z dnia [...] marca1996 r.

2. J.S. – posiadający dyplom ukończenia Akademii [...] oraz zaświadczenie ukończenia kursu pedagogicznego dla instruktorów praktycznej nauki zawodu nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.

J.R. posiada świadectwo ukończenia Technikum [...], lecz jako instruktor praktycznej nauki zawodu nie spełnia warunków określonych w § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz.U. z 2002 r. Nr 113, poz. 988). Natomiast J.S. uzyskał pełne kwalifikacje do prowadzenia przygotowania zawodowego w dniu [...] stycznia 2006 r. Ponieważ pracodawca spełnił wszystkie niezbędne warunki w dniu [...] stycznia 2006 r., stąd dofinansowanie kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy pracownika młodocianego obejmuje okres od [...] stycznia 2006 r. do [...] czerwca 2007 r. czyli za 17 pełnych miesięcy i wynosi 4.312,56 zł.

Pracodawca w dniu [...] grudnia 2009 r. złożył do Prezydenta Miasta wniosek o zmianę lub uchylenie w/w decyzji nr [...], powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w sprawach dotyczących identycznych zagadnień prawnych (II SA/Go 352/09, 354/09, 355/09, 356/09, 357/09). Organ wskazał, że w uzasadnieniu przytaczanych wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z oceną Kolegium wyrażoną w decyzji, iż kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, z którym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wiąże sankcję nieważności. Ponadto dokonując właściwej wykładni przepisów art. 70 b ust.1 pkt ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz.U. Nr 113, poz.988 ze zm.) organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie był spełniony ustawowy warunek przyznania dofinansowania albowiem w okresie przyuczania młodocianego pracownika do wykonywania określonej pracy osoby zatrudnione w charakterze instruktorów praktycznej nauki zawodu nie posiadały wymaganych kwalifikacji. Biorąc pod uwagę założenia przywołanej wyżej ustawy należy stwierdzić, że przedmiotowa regulacja ma przede wszystkim na celu odpowiednie przygotowanie pracownika młodocianego do praktycznej nauki zawodu, co wymaga zapewnienia właściwego przygotowania ze strony osób prowadzących praktyczną naukę zawodu, przez cały okres kształcenia. Należy zatem przyjąć, że pracodawca może zawrzeć z młodocianym umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, gdy jest w stanie zagwarantować, że przyuczenie zawodowe prowadzone będzie przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje. Ewentualne odstępstwo od powyższej reguły można przyjąć w przypadku uzyskania uprawnień przez instruktorów w niedługim okresie od chwili zawarcia umowy.

Ponadto organ poinformował, że zgoda na uchylenie decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. została wyrażona przez pracodawcę na wniosek organu (pismo z [...] października 2007 r.). Organ wskazał, że w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. była ostateczna, organ nie mógł bez zgody strony zmienić wydanej decyzji, a co za tym idzie, nie mógł pozbawić pracodawcy przyznanego dofinansowania kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika. Pracodawca świadomie i dobrowolnie zaakceptował propozycję zmiany decyzji.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2010 r. Spółka "E" wniosła odwołanie domagając się zmiany lub uchylenia decyzji zmieniającej z dnia [...] lutego 2008 r. bądź ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona zarzuciła rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji naruszenie art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, naruszenie § 1 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie praktycznej nauki zawodu w zw. z art. 70 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez rozpoznanie wniosku odwołującej się spółki w niepełnym zakresie, tj. tylko co do wniosku o zmianę decyzji bez rozpoznania wniosku ewentualnego o uchylenie decyzji.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podało, że młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami. Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w toku postępowania stwierdzono, że wniosek o dofinansowanie pracodawca złożył w terminie, który liczy się od dnia [...] czerwca 2007 r., to jest od dnia zdania egzaminu przez pracownika młodocianego. Młodociany zamieszkuje na terenie [...]. Umowa o prace z młodocianym pracownikiem została zawarta na okres od [...] września 2005 r. do [...] czerwca 2007 r. Okres kształcenia wynikający z umowy o pracę wynosi 22 miesiące.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji uargumentował, że w myśl art. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 145, poz. 1532) prawo do otrzymania dofinansowania mają ci pracodawcy, którzy podpisali z młodocianym pracownikiem umowę o pracę po dniu [...] grudnia 2003 r. Natomiast zgodnie z art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. orzekająca o dofinansowaniu kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika A.D. za 22 miesiące prowadzenia przyuczenia do wykonywania określonej pracy w kwocie 5.580,96 zł została wydana z naruszeniem przepisu art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz.U. z 2002 r. Nr 113. poz. 988 z późn. zm.). Na podstawie zgromadzonych dokumentów Przedsiębiorstwo ,,E" Sp. z o.o. oświadczyło, że szkolenie ucznia przez okres nauki odbywało się pod kierunkiem dwóch instruktorów praktycznej nauki zawodu: J.R. i J.S..

Instruktor praktycznej nauki zawodu J.R. posiada świadectwo ukończenia Technikum [...], lecz nie spełnia warunków określonych w § 10 tego rozporządzenia. Natomiast J.S. legitymujący się dyplomem ukończenia studiów zawodowych z roku 2001 zaświadczenie o ukończeniu kursu pedagogicznego dla instruktorów praktycznej nauki zawodu uzyskał [...] stycznia 2006 r. W związku z tym pracodawca spełnił wszystkie niezbędne warunki dopiero w dniu [...] stycznia 2006 r. stąd dofinansowanie kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy pracownika młodocianego A.D. obejmuje okres od [...] stycznia 2006 r. do [...] czerwca 2007 r. Dofinansowanie to zalicza się więc za 17 miesięcy i w tym przypadku, jak słusznie obliczył organ pierwszej instancji wynosić będzie 4.312,56 zł.

Zatem w ocenie organu jest bezsporne, że przez okres kształcenia ucznia nie był spełniony warunek przyznania dofinansowania określony w pkt 1 art. 70b ustawy o systemie oświaty. Wyżej wymienione osoby zatrudnione w charakterze instruktorów praktycznej nauki zawodu nie posiadały wymaganych kwalifikacji do prowadzenia przygotowania zawodowego określone przepisem art. 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu.

Zdaniem organu przywołane przez skarżącą spółkę uzasadnienia wyroków WSA nie mogą stanowić podstawy podjęcia innego rozstrzygnięcia, gdyż zapadły w innych stanach faktycznych. Różnica jest istotna, gdyż w niniejszej sprawie uzupełnienie kwalifikacji przez J.S. nastąpiło w późniejszym okresie czasu. Organ odwoławczy zgodził się zatem z poglądem wyrażonym przez organ pierwszej instancji, iż przepisy art. 70 i 70b ustawy o systemie oświaty mają na celu prowadzenie nauki przez osoby do tego odpowiednio przygotowane.

Wobec powyższych rozważań Kolegium uznało rozstrzygniecie organu pierwszej instancji za odpowiadające prawu. Zdaniem Kolegium nie doszło do naruszenia art. 2 dotyczącego zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i art. 32 Konstytucji RP w którym zawarte jest ,że wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne i że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W tym przypadku organ władzy publicznej zrealizował tę zasadę przyznając środki na dofinansowanie. Podejmowane działanie w tej indywidualnej sprawie ,można uznać za sprawiedliwe społecznie. Brak posiadanych kwalifikacji przez instruktora w trakcie odbywania kursu, stanowi przesłankę negatywną, która przekreśla możliwość uzyskania dofinansowania w tym okresie czasu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję Spółka z o.o. "E" złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 7 K.p.a. oraz w zw. z art. 32 Konstytucji RP, § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie praktycznej nauki zawodu w zw. z art. 70 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, naruszenie postępowania poprzez rozpoznanie wniosku odwołującej się spółki w niepełnym zakresie tj. tylko wniosku o zmianę decyzji bez rozpoznania wniosku ewentualnego o uchylenie decyzji.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt spraw II SA/Go 353-357/09 w znacznej części przywołała część uzasadnienia do w/w wyroków. Zdaniem skarżącej konsekwencją zapadłych wyroków jest definitywne ustalenie że podstawa faktyczna i prawna zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. była i jest niezgodna z prawem i winna być naprawiona poprzez zmianę lub uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i wypłacenie skarżącej różnicy kwoty pomiędzy ww. decyzjami. Skarżąca dodała, iż uprzednia zgoda na zmianę decyzji była spowodowana groźbą całkowitego pozbawienia dofinansowania kosztów przyuczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych aniżeli w niej wskazane.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej: P.p.s.a., Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga okazała się zasadna, chociaż nie w całości z powodów w niej wskazanych. W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Orzekające w sprawie organy oparły się na stanie faktycznym, który nie był sporny. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 K.p.a.. Tryb ten nie służy natomiast sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innymi trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 516/08, LEX nr 518511; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Wa 522/08, LEX nr 505863; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt l SA/Sz 524/08, LEX nr 481508).

Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji.

Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, art. 156 K.p.a., gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., I SA 1087/97, LEX nr 44535).

Po drugie, w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, tj. tworzące nowe prawa lub obowiązki, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., I SA 235/96, ONSA 1997 Nr 4 poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r., I SA 2088/98, LEX nr 48625). Decyzje deklaratoryjne nie tworzą bowiem żadnych praw ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego. Z ostatecznej decyzji deklaratoryjnej strona nie może zatem nabyć żadnego prawa. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 154 lub art. 155 K.p.a. czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu (por. wyrok NSA z 29 października 1999 r., I SA 2088/98, LEX nr 48625; wyrok NSA z 22 lipca 1998 r., I SA 154/98, LEX nr 45052; wyrok NSA z 14 marca 1997 r., I SA 235/96, ONSA 1997, nr 4, poz. 186). W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo. Prawa nabyte z decyzji można utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworząc podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., II SA/GI 279/08, LEX nr 519045; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 710)

Po trzecie, omawiany przepis art. 155 K.p.a., może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego – żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/95, Monitor Podatkowy 1997 nr 3 str. 78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r. IV SA 1434/97, LEX nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04, nie publ., wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2008r., VI SA/Wa 1814/08, LEX nr 521907; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2007r., II OSK 232/06, LEX nr 341253). Przyjmuje się, że możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy dają one organowi administracyjnemu "pewną gamę rozstrzygnięć" (por. wyrok NSA z 10 stycznia 1984 r., SA/Ka 660/83, OSP 1986 z 7 poz. 134, wyrok NSA z 24 kwietnia 1996 r., V SA 374/95, wyrok NSA z 10 kwietnia 1999 r., IV SA 1434/97, wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2008 r., VI SA/Wa 555/08). Bez wątpienia decyzje orzekające o dofinansowaniu kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika są decyzjami, na mocy których strona nabyła prawa. Są również decyzjami o charakterze związanym, ponieważ przepis art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), wyraźnie wskazuje sytuacje, w których organ ma obowiązek przyznać pracodawcy dofinansowanie kosztów przyuczenia młodocianego pracownika do wykonywania określonej pracy zawsze, gdy spełni on warunki przewidziane w określonych . Organ nie ma w takiej sprawie możliwości swobodnego decydowania o przyznaniu bądź nieprzyznaniu dofinansowania kosztów, gdyż jest związany w tym zakresie obowiązującymi przepisami.

Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika następne ograniczenie, iż przepis art. 155 K.p.a., nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których są nakładane kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (uchwała NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98, ONSA 1999 Nr 2 poz. 46).

Zauważyć też należy, że przepisowi art. 155 K.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, ale również decyzje zobowiązujące. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (wyrok NSA z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/2001, M. Prawn. 2003, nr 14, poz. 627; teza pierwsza wyroku NSA z 18 lutego 1999 r., IV SA 251/97, LEX nr 48251; zob. także wyrok SN z 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290 oraz wyrok NSA z 21 marca 1995 r., SA/Po 2119/94, OSP 1996, nr 4, poz. 77, wyrok SN z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97,OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290, E.Iserzon (w:) Komentarz IV,1970, J. Borkowski (w:) Komentarz 1996 r. s. 690).

Wszystkie powyżej przedstawione ograniczenia w stosowaniu przepisu art. 155 k.p.a. nie wynikają wprost z jego brzmienia, jednak można je wyprowadzić w drodze wykładni z całego systemu przepisów prawa administracyjnego, mając na uwadze zgodność z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz racjonalność ustawodawcy.

Niewątpliwie decyzje wydawane w trybie powyższego przepisu wydawane są w ramach uznania administracyjnego, gdyż ocena czy w konkretnej sprawie występują racje społeczne lub słuszny interes strony należy do organu rozstrzygającego. Co prawda, nie jest to pełne, swobodne uznanie, jest ono ograniczone, ale istnieje, bowiem to organ ocenia, czy powinien wzruszyć decyzję, czy pozostawić ją w obrocie prawnym bez zmian. W wyroku z dnia 27 maja 2003 r. (IV SA 3205/01) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nabycie praw użyte w art. 154 § 1 K.p.a. należy rozumieć szeroko i przyjął, iż każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Z kolei w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. (OSK 1188/04) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez pojęcie nabycia prawa z decyzji ostatecznej o jakim stanowi art. 154 § 1 K.p.a. należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odnieść również do trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. Wspomniana specyfika omawianego trybu pozwala przyjąć, że ma on zastosowanie także do decyzji, które były podjęte w trybach nadzwyczajnych, o ile również spełnione są przesłanki braku nabycia prawa z decyzji oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Organy zatem słusznie uznały, że istnieje możliwość orzekania o zmianie decyzji wcześniej już zmienionej w trybie art. 155 K.p.a.

Charakter decyzji uznaniowych przesądza również o zakresie weryfikacji ich w postępowaniu sądowoadministracyjnym, która ogranicza się w pierwszej kolejności do ustalenia charakteru decyzji ostatecznej a następnie do zbadania czy organ prawidłowo zastosował przesłanki z art. 155 K.p.a. i czy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte przez siebie rozstrzygnięcie. Sąd nie może rozpoznawać sprawy merytorycznie.

W rozpoznawanej sprawie wniosek strony skarżącej dotyczył zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z [...] lutego 2008 r. zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie dofinansowania kosztów przyuczenia do wykonywania określonej pracy młodocianego pracownika A.D..

W świetle przytoczonych na wstępie uwag natury ogólnej uznać należy, iż powyższa ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2008 r. wydana w trybie art. 155 K.p.a., a więc jako decyzja o charakterze uznaniowym, nie podlega wyłączeniu z możliwości jej zmiany w trybie art. 155 K.p.a.

Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, iż decyzje organów obu instancji i ich uzasadnienia nie są dostosowane do tego co było istotą w niniejszej sprawie. Organy w ogóle nie rozstrzygnęły przedmiotowego wniosku z uwzględnieniem przesłanek z art. 155 K.p.a., a w istocie dokonały ponownej oceny merytorycznej sprawy, stwierdzając że istniały podstawy do wydania decyzji ostatecznej o zmianie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2007 r. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organ przywołał treść art. 155 K.p.a., jednakże w uzasadnieniu w ogóle brak jest odniesienia do jego treści. Organy nie oceniały możliwości zmiany lub uchylenia wnioskowanej decyzji w zakresie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Organy w żadnym miejscu nie wskazywały, co należy rozumieć po pojęciem interesu strony i dlaczego należałoby uznać go za słuszny bądź takiego przymiotu mu odmówić. W rozpoznawanej sprawie organy całą swoją uwagę skupiły na przesłankach, które wzięto pod uwagę przy wydaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2008r. o zmianie decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. Tym samym organy weszły w rolę organu odwoławczego orzekającego w trybie art. 138 kpa, co stanowi naruszenie prawa mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić jeszcze raz należy, że rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 155 K.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym. Wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem strony oznacza, że organ administracji nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie tych przepisów nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji (J. Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 693).

Sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją jest nową sprawą, jednakże o odmiennym przedmiocie rozstrzygania w stosunku do tego co było orzeczone w trybie zwykłym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie tworzy kolejnej instancji odwoławczej i nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, z którym należy się zgodzić, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawa, organ przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. O możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej można mówić tylko wtedy, gdy ewentualna zmiana bądź uchylenie, tworząc dla strony nową korzystniejszą sytuację prawną, nie spowoduje naruszenia obowiązujących przepisów prawa. W przeciwnym wypadku zastosowanie art. 155 K.p.a. jest wykluczone (wyrok NSA z 9 maja 2005 r. I OSK 1746/04, wyrok WSA z Gliwic z dnia 21 stycznia 2008 r., IV SA/Gl 825/07).

Natomiast kategoria interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, że pojęcie to należy każdorazowo rozpatrywać na tle konkretnej sprawy. W interesie społecznym niewątpliwie leży to, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu. Taka bowiem sytuacja jest elementem stabilności porządku prawnego.

Oceniając ponownie okoliczności sprawy organ pierwszej instancji obowiązany będzie wszechstronnie rozważyć czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, jak tego wymaga wskazany przepis, również w kontekście zasad konstytucyjnych, przy uwzględnieniu oczywiście okoliczności przedmiotowej sprawy.

Skarżąca swój słuszny interes w domaganiu się zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej wywodzi z faktu zakwestionowania przez sąd administracyjny konstytucyjności przepisu § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz.U. Nr 113, poz. 988 ze zm.) w zakresie, w jakim wprowadzono w stosunku do instruktorów praktycznej nauki zawodu wymóg posiadania świadectwa dojrzałości, czego konsekwencją była odmowa jego zastosowania w sprawach dotyczących legalności decyzji stwierdzających nieważność decyzji przyznających dofinansowanie za cały okres prowadzenia nauki przez instruktorów posiadających świadectwo ukończenia szkoły, ale nie legitymujących się świadectwem dojrzałości.

Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien mieć na uwadze, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jaką stwarza art. 155 K.p.a., choć jakkolwiek decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, to jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracyjny w każdej sprawie, w której podejmuje działania w oparciu o uznanie, także w niniejszej sprawie, powinien przytoczyć okoliczności i przesłanki, które legły u podstaw określonej decyzji i uzasadniały zajęcia określonego stanowiska. Zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony podlega ocenie według wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady, że organ będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia powinien załatwić ją zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, przy czym organ nie powinien automatyczne przeciwstawiać interesu społecznego oraz słusznego interesu strony (Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 8 stycznia 1988 r., IV SA 753/87, OSP 1991 Nr 7-8, poz. 175), ale ocenić występowanie obu interesów w danych okolicznościach. Nie można bowiem zakładać, iż nie zdarzy się sytuacja, w której zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a., nie będzie podyktowana zarówno interesem społecznym, jak i słusznym interesem strony.

Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy i przesłanek wymienionych w art. 155 K.p.a. organ administracyjny powinien zwrócić uwagę na to, że pierwszeństwo interesu społecznego nad słusznym interesem strony może wystąpić jedynie wówczas, gdy istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, Nr 9, poz. 181). "W przypadku kolizji interesu społecznego i interesu obywatela, obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu" (Piotr Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wyd. IV, s. 464).

Nadto organ powinien zbadać, czy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że zmiana ostatecznej decyzji na mocy omawianego przepisu jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy, na podstawie których decyzja została wydana (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1984 r., SA/Kr 660/83, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1991 r. II SA 893/91, wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., III SA 330/01, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., I SA/Wa 328/07). Zmiana obowiązującego prawa sprawia, że powstaje nowa sprawa administracyjna, zarówno w sensie procesowym, jak i materialnym. Jednakże w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r. I OSK 900/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w okolicznościach konkretnej sprawy, korzystna dla strony zmiana stanu prawnego może uzasadniać zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Rozważając możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. organ powinien zatem ustalić, czy w niniejszej sprawie istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, tj. czy mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami, tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym ( por. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09).

Konkludując, stwierdzić należy, że w świetle treści art. 155 K.p.a. zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem podane w niej motywy odmowy zmiany decyzji ostatecznej nie nawiązują do przesłanek "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony". Organy orzekające w sprawie w ogóle nie skonkretyzowały ani pojęcia słusznego interesu strony, ani nie wskazały w czym w rozpoznawanej sprawie przejawiał się interes społeczny, stojący na przeszkodzie weryfikacji decyzji, o jakiej wcześniej była mowa. W doktrynie, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wielokrotnie zwracano uwagę na konieczność zindywidualizowania, w konkretnej sprawie stosowania art. 155 K.p.a., wymagań interesu społecznego i słusznego interesu stron, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem, w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., V SA 1346/99, nie publ.). Organy ograniczyły się natomiast do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wskazać przy tym należy, iż rozpoznając wniosek strony o zmianę czy uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. osnowa decyzji powinna stwierdzać, iż organ zmienia (uchyla) decyzję ostateczną lub odmawia jej zmiany (uchylenia). W rozpoznawanej sprawie organ l instancji, z akceptacją organu odwoławczego, odniósł się nie do decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2008 r. , a do wniosku strony.

Zważywszy na wskazane wyżej uchybienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny powinien uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego uzasadnienia i rozważyć wszechstronnie, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, czy zaszły warunki do zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. i czy za wnioskowaną zmianą lub uchyleniem decyzji z dnia 20 lutego 2008 r. przemawia słuszny interes skarżącego. Należy przy tym zwrócić uwagę - a to w kontekście uwag ogólnych - na fakt, iż powoływane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu uległo nowelizacji. Od dnia 29 kwietnia 2010 r. (na skutek rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 marca 2010 r. - Dz.U z 2010 r., Nr 61, poz. 378) zostało ono zmienione m.in. w zakresie w jakim WSA w Gorzowie Wlkp. w przywoływanych przez skarżącą wyrokach odmówił jego zastosowania - zniesiono w § 10 ust. 5 pkt 1-3 wymóg posiadania przez instruktorów praktycznej nauki zawodu świadectwa dojrzałości i zastąpienia go wymogiem legitymowania się świadectwem ukończenia szkoły.