Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 374/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 listopada 2012 r., Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność: § 19 ust. 1, 3 i 4, § 26 ust. 1, 2 i 3, § 27, § 29 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego na uchwałę nr XIII/143/2012 Rady Gminy z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie "Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy" w zakresie przepisów § 19 ust. 1, ust. 3, ust. 4, § 26 ust. 1, 2 i 3, § 27 i § 29 ust. 1 regulaminu, stanowiącego Załącznik nr 1 do uchwały.

Wyrokiem z 8 maja 2019 r., sygn. II SA/Gd 55/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę w zakresie § 19 ust. 1, 3 i 4, § 26 ust. 1 do słów "na smyczy" i § 29 ust. 1 uchwały, w pozostałym zakresie sąd stwierdził nieważności § 26 ust. 1 od słów "natomiast" do końca zdania, § 26 ust. 2 i 3 i § 27 uchwały uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego wyrokiem z 30 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2541/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu przypomniano, że przyjęte w regulaminie zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mogą wkraczać w regulację ustawową zawartą w u.c.p.g., jak i ustaw materialnoprawnych, takich jak ustawa o odpadach. W odniesieniu do zaskarżonego § 19 ust. 1, 3 i 4 regulaminu wskazano, że Sąd Wojewódzki nie przeprowadził oceny, w jakim zakresie znaczenie ma art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z ustawą i przepisami odrębnymi. Nie można podzielić stanowiska, że z obowiązków nałożonych na gminę można ustanawiać nakazy i zakazy w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Podkreślono, że inny zakres przedmiotowy ma określenie zasad selektywnego zbierania odpadów od wprowadzenia zakazów. Uznano, że dokonana przez Sąd Wojewódzki ocena zgodności § 19 ust. 1, 3 i 4 regulaminu jest ogólnikowa i nie daje podstaw do przyjęcia, że mieści się w granicach delegacji ustawowej. Nie wykazano, pomimo przyjęcia takiej argumentacji, jaki stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, dał podstawy do oceny, że nie została przekroczona granica upoważnienia ustawowego.

W kwestii § 26 ust. 1 regulaminu nakazującego właścicielom wszystkich psów wyprowadzanie ich na smyczy, sąd II instancji podniósł, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. stanowi o określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie można podzielić argumentacji, że regulacja w tym przedmiocie w regulaminie mieści się w art. 77 Kodeksu wykroczeń. Sąd nie podzielił również stanowiska, że § 26 ust. 1 regulaminu nie wkracza w materię regulowaną w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się z kolei do § 29 ust. 1 regulaminu sąd II instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Określenie wymagań utrzymania zwierząt gospodarczych nie obejmuje regulacji zakazu wypasu na terenach publicznych. W ocenie NSA zakazu nie można rozciągać na czynności, które nie mają charakteru trwałego, a do takich można zaliczyć czynności wypasu. Określenie nadto może budzić zasadnicze wątpliwości, co do tego, czy dotyczy to terenu utrzymania zwierząt, czy wykracza poza ten teren. Rozdzielenie tych regulacji może wywoływać wątpliwości, a powinna być regulowana łącznie.

Ponadto, wskazano na zasadność podniesionego zarzutu w skardze kasacyjnej w przedmiocie znaczenia jednolitości orzecznictwa. Skład orzekający nie jest związany ocenami wyrażonymi w wyrokach, ale nie podzielając przyjętej w tych wyrokach wykładni przepisów prawa, należy wskazać argumenty z powodu, których tej wykładni nie podzielono.

Wobec powyższego NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne w sprawie zostają ostatecznie przesądzone, co w konsekwencji prowadzi do tego, że "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Zauważyć należy, że granice te są wyznaczane zarówno przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa materialnego, jak również w stosunku do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej a przyjętych przez sąd pierwszej instancji. (zob. wyroki NSA: z 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 4150/19, z 28 listopada 2019 r., sygn. I FSK 1373/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Jako że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do odstąpienia od wskazanego związania, determinuje ono kierunek rozstrzygnięcia. Przy czym, z uwagi na to, że w swoim wyroku NSA uchylił w całości wyrok tutejszego sądu z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 55/19, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, granice rozpoznania sprawy przez obecnie orzekający sąd nie zostały zawężone do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę ze skargi kasacyjnej i w jakich wydał orzeczenie kasatoryjne. W związku z tym niniejszą skargę rozpoznano w całości na nowo, uwzględniając przy tym art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest ocena legalności uchwały nr XIII/143/2012 Rady Gminy w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Materialnoprawną podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: t.j. Dz. U. 2012, poz. 391), dalej jako u.c.p.g.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w dacie uchwalania regulaminu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W skardze z 13 grudnia 2018 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył uchwałę w części, tj. w zakresie § 19 ust. 1, ust. 3, ust. 4, § 26 ust. 1, 2 i 3, § 27 i § 29 ust. 1 regulaminu. W takim też zakresie wyrokiem z 8 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały. Będąc związanym granicami sprawy oraz granicami ponownego rozpoznania sąd poddał analizie zgodność zaskarżonych przepisów regulaminu z obowiązującymi ówcześnie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności z u.c.p.g., i w konsekwencji uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie w całości.

W odniesieniu do poszczególnych zaskarżonych przepisów zauważyć należy, że § 19 ust. 1 regulaminu zabrania umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub pojemnikach i workach na odpady selektywnie zebrane, odpadów niezgodnych z ich przeznaczeniem. § 19 ust. 3 regulaminu zabrania umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub pojemnikach na odpady selektywnie zebrane śniegu i lodu. Z kolei § 19 ust. 4 regulaminu zabrania umieszczania w pojemnikach gorącego popiołu, popiół po przestudzeniu nakazuje umieszczać w pojemnikach metalowych do ich selektywnego zbierania, a poza sezonem grzewczym zezwala na dostarczanie popiołu do gminnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W ocenie Prokuratora wskazane przepisy regulaminu przekraczają regulację ustawową, pozostając w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.c.p.g. oraz innymi przepisami, w tym ustawą o odpadach.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g. regulamin określa wymagania prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Ponadto, w myśl pkt 2 wskazanego przepisu regulamin określa rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 3 lit. b) u.c.p.g. nakazuje właścicielom nieruchomości zapewnianie utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie (pkt 3) oraz pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (pkt 3b).

W ocenie sądu, zakaz umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu czy gorącego popiołu pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Natomiast do innych odpadów odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa o odpadach – zarówno obowiązująca w dacie uchwalania regulaminu ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.), jak i obowiązująca od 23 stycznia 2013 r. ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), które określają zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (zob. wyroki WSA w Gdańsku: z 5 marca 2019 r., sygn. II SA/Gd 901/18, z 9 maja 2012 r., sygn. II SA/Gd 120/12, CBOSA). Zatem uznać należy, że zaskarżony § 19 ust. 1, 3 i 4 regulaminu wykracza poza upoważnienie ustawowe i w związku z tym należało stwierdzić jego nieważność.

Zaskarżony przez Prokuratora § 26 dotyczy wprowadzania psów (ust. 1), zwierząt domowych (ust. 3) oraz zwierząt (ust. 2) na tereny użytku publicznego, w tym do placówek handlowych lub gastronomicznych (ust. 2) i na tereny placów zabaw dla dzieci (ust. 3). Zdaniem skarżącego, § 26 wykracza poza delegację ustawową oraz nie uwzględnia zasady proporcjonalności, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje takie stanowisko. W ust. 1 zaskarżonego przepisu prawodawca lokalny wprowadził kategoryczny nakaz by wszelkie psy były wyprowadzane na smyczy, dodatkowo zaś psy ras uznanych za agresywne oraz inne psy mogące stanowić zagrożenie dla ludzi – tylko na smyczy i w kagańcu. Podkreślić należy, że wszelkie zwierzęta, jako istoty żyjące, należy traktować z należną odpowiedzialnością i szacunkiem. Jakkolwiek z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. wynika kompetencja, by rada gminy określiła obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6) oraz wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (pkt 7), to przekroczeniem wskazanego upoważnienia jest nakazywanie wyprowadzania wszelkich psów na smyczy bez wyjątków. Przepis ten nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, będąc bardziej rygorystyczny niż unormowanie wynikające z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Co więcej, z art. 1 ust. 1 zd. 2 tej ustawy wynika, że człowiek jest winien zwierzęciu poszanowanie, ochronę i opiekę. W tym kontekście nie uwzględnianie indywidualnych potrzeb zwierzęcia należy ocenić jako niehumanitarne i sprzeczne z przepisami prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z 7 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 183/20, wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Po 139/20, CBOSA).

Odnosząc się do § 26 ust. 2 i 3 regulaminu wskazać jeszcze należy, że z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie wynika kompetencja do wprowadzenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt, w tym domowych, do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania z psami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu wykracza poza materię określoną w u.c.p.g. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 5 lutego 2020 r., IV SA/Po 1022/19, wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2019 r., sygn. II SA/Kr 906/19, CBOSA). Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność § 26.

W odniesieniu do zaskarżonego § 27 regulaminu, zgodnie z którym właściciel psa jest zobowiązany do trwałego umocowania do obroży psa znaczka identyfikacyjnego, uzyskanego w momencie szczepienia psa, potwierdzającego poddanie psa szczepieniu przeciw wściekliźnie skarżący wskazał na przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz na powtórzenie regulacji zawartej w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Zauważyć należy, że wskazany przepis ustawowy dotyczy zakazu puszczania psów bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, natomiast zaskarżony przepis nakłada obowiązek posiadania "znaczka [...] potwierdzającego poddanie psa szczepieniu". W ocenie sądu tak sformułowany zakaz nie ma podstawy prawnej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Obowiązek poddawania psa szczepieniu przeciw wściekliźnie wynika z art. 56 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1421). Rada gminy nie tylko wykroczyła poza zakres upoważnienia z u.c.p.g., ale również w niedopuszczalny sposób zmodyfikowała obowiązek nałożony ww. ustawą o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2541/19, CBOSA). Uzasadnia to stwierdzenie nieważności § 27 regulaminu.

W odniesieniu do § 29 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym zakazano prowadzenia wypasu zwierząt gospodarskich na terenach publicznych, Prokurator podniósł, że rada gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe poprzez brak określenia wymagań a wprowadzenie w to miejsce zakazu. Z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. wynika, że regulamin określa wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Jak zauważył NSA w wyroku z 30 kwietnia 2020 r., którym uchylono poprzedni wyrok w niniejszej sprawie, określenie wymagań utrzymania zwierząt gospodarczych nie obejmuje regulacji zakazu wypasu na terenach publicznych i nie może rozciągać się na czynności nietrwałe, w tym wypas. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje takie stanowisko. Wszak art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. dotyczy kompetencji do uregulowania ewentualnego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich, a nie ich krótkotrwałego wypasu. Zatem zaskarżony przepis niekompletnie wypełnia delegację ustawową de facto regulując zaledwie jeden z aspektów szerszego pojęcia "utrzymywanie zwierząt". Dodatkowo, w ocenie sądu przepis ten jest niejasny, ponieważ ustanawia zakaz obowiązujący "na terenach publicznych", podczas gdy z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. wynika możliwość wprowadzenia przez radę gminy zakazu na określonych przez nią obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, i uzasadnia stwierdzenie nieważności § 29 ust. 1 regulaminu.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że zaskarżona uchwała podjęta 28 listopada 2012 r. była kilkukrotnie nowelizowana, a obecnie nie obowiązuje już w związku z wejściem w życie uchwały nr X/129/2020 Rady Gminy z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (Dz. Urz. Woj. z 2020 r., poz. 3250). Jednakże kwestia utraty mocy obowiązującej przez akt nie wpływa na brak możliwości poddania go kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego – zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, która upoważnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w całości lub w części. Istota stwierdzenia nieważności polega bowiem na pozbawieniu mocy obowiązującej od samego początku (ex tunc) w przeciwieństwie do uchylenia, które wywiera skutki na przyszłość.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność w części załącznika do zaskarżonej uchwały, tj. § 19 ust. 1, 3 i 4, § 26 ust. 1, 2 i 3, § 27 oraz § 29 ust. 1.