Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 617/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2015 r. Nr ... w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia ... 2014 roku Nr ..., znak ..., II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 100,- zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Burmistrz M. decyzją z dnia ... 2009 r., nr ..., nałożył na J. C. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości B., działka nr ... o pow. 0.0700 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w S. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M. prowadzona jest księga wieczysta KW ..., w wysokości 840,- złotych.

Po rozpoznaniu odwołania J. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z ... 2009 r. uchyliło powyższą decyzję Burmistrz M. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz M. decyzją z dnia ... 2009 r. nr ... nałożył na J. C. opłatę adiacencką w wysokości 840,- złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości B., działka nr ....

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z ... 2010 r. uchyliło powyższą decyzję Burmistrz M. z ... 2009 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Kolejną decyzją z ... 2010 r. nr ... Burmistrz M. nałożył na J. C. opłatę adiacencką wysokości 840,- złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości B., działka nr ... o pow. 0.0700 ha, dla której w Sadzie Rejonowym w S. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M. prowadzona jest księga wieczysta KW ... w.

Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (decyzja z ... 2011 r.) a sprawa został przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

... 2012 r. Burmistrz M. wydał decyzję nr ... nałożył na J. C. opłatę adiacencką w wysokości 840,- zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości B., działka nr ... o pow. 0.0700 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w S. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M. prowadzona jest księga wieczysta KW ....

Po rozpoznaniu odwołania J. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z ... 2012 r. uchyliło powyższą decyzję Burmistrz M. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz M. decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... nałożył na J. C. opłatę adiacencką w wysokości 764,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości B., działka nr ... o pow. 0.0700 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w S. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M. prowadzona jest księga wieczysta KW .... Jednocześnie organ zobowiązał J. C. do wniesienia opłaty po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, iż na podstawie pozwolenia na budowę z dnia ... 2001 r. nr ... wydanego przez Starostę M. Gmina M. rozpoczęła budowę dróg w miejscowości B. - ulice W., D., K. O., G., P. i D.. Wybudowana od podstaw droga została z dniem 25 września 2006 r. oddana do użytku. Wobec powyższego stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącymi całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Na powyższą inwestycje Gmina M. wydatkowała kwotę 1.146.814,39 zł,.

Dalej organ zauważył, iż w wyniku zapewnienia lepszego dostępu do nieruchomości drogą o nawierzchni utwardzonej , wzrosła atrakcyjność nieruchomości i całego terenu. Wobec powyższego zaistniały oczywiste podstawy do naliczenia i pobrania opłaty adiacenckiej. W toku postępowania administracyjnego sporządzony została przez uprawnionego rzeczoznawcę - A. M. operat szacunkowy w celu ustalenia czy budowa drogi wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości przy niej położonych.

Dalej organ ocenił sporządzony w sprawie operat szacunkowy pod względem formalnym, omówił metodę szacunkową zastosowaną przez biegłego rzeczoznawcę i stwierdził, że operat nie budzi zastrzeżeń, gdyż został sporządzony przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową, zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z szacunkami dokonanymi przez biegłego wartość nieruchomość oznaczona numerem ... przed zbudowaniem drogi oszacowana została na kwotę 44.198,- zł, natomiast po zakończeniu prac na kwotę 46.746,- zł., a więc jej wartość wzrosła o 2.548,- zł.

Zgodnie z treścią § 2 Uchwały Rady Miejskiej M. z ... 2005 r. Nr ..., stawka procentowa opłaty adiacenckiej, w przypadku wzrostu wartości nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej wynosi 30 % przyrostu wartości nieruchomości. W związku z powyższym wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na kwotę 764,40 zł jako 30 % wartości przyrostu przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. C. podnosząc, iż w jej ocenie nie doszło do budowy lecz przebudowy drogi, bowiem zostały wykonane roboty, w których wyniku nastąpiło podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Strona stwierdziła, iż Burmistrz M. nie odniósł się do tej kwestii mimo, iż zwróciło na nią uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w decyzji z ... 2013 r.

Decyzją z ... 2015 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywoła treść art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 2, art. 144 i art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że z powołanych przepisów wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:

- wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej;

- obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej;

- wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.

Odnosząc się do zachowania terminu do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej Kolegium wskazało na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. I OPS 4/09 zgodnie z którą trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ponieważ organ I instancji – Burmistrz M. wydał decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na rzecz J. C. w dniu ... 2009 r. doręczając ją 02 marca 2009 r., a zatem zachowany został 3 letni termin określony w ww. przepisie. Fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Warunkiem zachowania terminu, określonego w art. 145 ust. 2 ustawy u gospodarce nieruchomościami, jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji. Bez znaczenia pozostaje okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ, który dokonuje uchylenia.

Dalej Kolegium zauważyło, iż z decyzji Starosty M. z ... 2001 r. nr ... wynika, że objęte tą decyzja roboty budowlane polegały na wykonaniu utwardzonych nawierzchni ulic osiedlowych w miejscowości B. wraz z wykonaniem kanalizacji deszczowej. Powstała droga utwardzona składająca się z jezdni i chodników, co potwierdza serwis fotograficzny dołączony do operatu szacunkowego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przed rozpoczęciem inwestycji drogowej, w związku z zakończeniem której naliczona została opłata adiacencka nie istniała budowla drogowa powstała na skutek prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych wymagających wydania stosownych decyzji. Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek użytkowania.

Organ następnie stwierdził, że sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest prawidłowy, zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2... 2004 roku w sprawie nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a także ze standardami zawodowymi oraz specyfiką badanej nieruchomości i terenu na którym jest położona. Zdaniem Kolegium przyjęte przez rzeczoznawcę podejście i metoda (podejście porównawcze - metoda porównywania parami) mogą mieć zastosowanie i umożliwiają ustalenie wartości nieruchomości w ustalonym stanie faktycznym. Organ odwoławczy omówił w skrócie sposób ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi i stwierdził, iż w świetle ustaleń biegłego oraz treści uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia ... 2005 r. nr ... wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 764,40 zł.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. C. podnosząc, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w zaskarżonej decyzji uznało, że doszło do budowy drogi, podczas gdy w decyzji wydanej w tej samej sprawie z 4 kwietnia 2012r. Kolegium stwierdziło: " z akt wynika, że roboty wykonane związane z przedmiotową drogą właśnie polegały na podwyższeniu parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi ".

Skarżąca podtrzymała stanowisko, iż w jej ocenie nie doszło do budowy lecz do przebudowa drogi - w myśl art. 4 pkt. 18 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przywołanego przepisu zostały wykonane roboty, w których wyniku nastąpiło podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, nie wymagających zmiany granic pasa drogowego. Nie można wybudować czegoś co już istniało. Przed 2006 r. istniała, a więc miała określoną odległość oraz granice pasa drogowego, które nie zmieniły się po remoncie drogi. Parametry techniczne drogi były znane Gminie i Starostwu gdyż były one potrzebne do powstania map drogowych gminy M.. Droga ta, w czasie gdy była drogą gruntową, była co roku profilowana oraz utwardzana. W ocenie skarżącej oprócz kanalizacji deszczowej oraz nawierzchni z polbruku nic więcej nie wykonano.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz na mocy art. 135 p.p.s.a. decyzji organu I instancji Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie został dochowany termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką, wynikający z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchmosćiami (Dz. U. z 2014 poz. 519 ze zm.) – dalej: "u.g.n". W myśl tego przepisu wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Zgodnie z uchwałą NSA o sygn. akt I OPS 4/09 (opubl.: ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84) trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W przedmiotowej sprawie, co jest niekwestionowane stworzenie warunków do korzystania z drogi nastąpiło w dniu 25 września 2006 r. W konsekwencji przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n. trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej upływał w niniejszej sprawie z dniem 25 września 2009 r. (por. art. 112 k.c.). Wprawdzie przed tym dniem Burmistrz M. wydał (pierwszą) decyzję ustalająca opłatę adiacencką (z ... 2009 r.), ale została ona wyeliminowana z obrotu prawnego kasacyjnym orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2009 r. Również kolejna decyzja Burmistrz M. ustalająca opłatę adiacencką z dnia ... 2009 r. został wydana przed upływem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n, ale także ta decyzja została uchylona orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2010 r. Wydanie przez Burmistrza M. piątej z kolei decyzji w tej sprawie nastąpiło dopiero w dniu ... 2014 r. , a więc – jak należy uznać – już po upływie ustawowego terminu.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela bowiem poglądu przyjętego przez organ II instancji, w myśl którego wydanie przed upływem trzyletniego terminu, o jakim mowa art. 145 ust. 2 u.g.n., decyzji organu pierwszej instancji miałoby przesądzać o zachowaniu tego terminu niejako "raz na zawsze" – a więc także w sytuacji, gdy owa decyzja pierwszoinstancyjna została następnie uchylona. Skład orzekający podziela stanowisko przeciwne zgodnie z którym do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem trzech lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Za przyjęciem takiego stanowisko przemawiają w szczególności następujące względy:

Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem o charakterze materialnoprawnym. Dla zachowania tego terminu konieczne jest wydanie decyzji przed jego upływem przez organ pierwszej instancji, z tym że nie jest niezbędne, aby decyzja ta w tym terminie zyskała przymiot ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze przywołaną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu tej uchwały przedstawione zostało przekonujące stanowisko odnośnie do kwestii, czy przed upływem omawianego terminu opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie także w literaturze przedmiotu, w której podkreśla się, że skoro opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, to wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja ta staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] S. Kalus (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 145; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2014, uw. 3 do art. 145).

Jak to już wyżej wskazano, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki wyznacza okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134). Terminy materialne to terminy do dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w toku (w ramach) postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują również skutki procesowe, czy nie (Z.R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia (roszczenia), a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Analogiczna zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu – upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, tj. korzystać ze swego uprawnienia (kompetencji); tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Na tym tle Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 381/14 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego ze stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego, aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, tj. nie można twierdzić, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona. Należy zauważyć, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej – czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też przez sąd administracyjny – powoduje stan, w którym brak w obrocie prawnym jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zatem dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia tej opłaty aktualizuje się ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Opłata może zostać ponownie ustalona i to w wysokości dowolnej – w sensie: innej niż poprzednio, także wyższej – gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się skutecznie powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść). Zakaz ten dotyczy orzekania w postępowaniach odwoławczym oraz sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

W ocenie Sądu właśnie takim sytuacjom ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego trzyletni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ zamiaru skorzystania ze swoich uprawnień do jej wymierzenia. W tym terminie powinien więc ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku poniesienia opłaty, ale również co do jej wysokości. Można w sposób uprawniony przypuszczać, że jeżeli celem ustawodawcy byłoby ustanowienie terminu, w którym organ miałby wyrazić jedynie chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to użyłby raczej formuły, z której wynikałoby, iż organ w okresie trzech lat musi "wszcząć postępowanie" w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie "wydać decyzję".

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdza, że obie wydane w sprawie decyzje nie mogły się ostać.

Odnosząc się zaś do argumentacji organu II instancji – które, z powołaniem się na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych, wskazywały, że warunkiem zachowania terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu pierwszej instancji, natomiast bez znaczenia pozostaje okoliczność ewentualnego następczego uchylenia tej decyzji – należy zauważyć, że początkowo kwestia ta nie była rozstrzygana w orzecznictwie jednolicie. Jednakże ostatecznie przeważyło – i obecnie bez wątpienia dominuje – stanowisko, w myśl którego do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej (zob. np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 2815/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, z dnia 2... 2014 r., sygn. II SA/Po 520/14, z dnia 14 października 2014 r., sygn. II SA/Po 750/14, z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Po 1146/14, z dnia 3 czerwca 2015 r. II SA/Po 291/15, z dnia 10 czerca 2015 r. o sygn. akt IV SA/Po 254/15, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki pogląd aprobowany jest również w doktrynie (zob.: A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" 2013, nr 6, s. 32; E. Klat-Górska [w:] E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, uw. 2 do art. 145).

Podzielić trzeba i ten pogląd wyrażony w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku WSA w P. o sygn. akt II SA/Po 381/14, że tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Za odmienną wykładnią nie może przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być w konkretnych przypadkach wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji; w tym przypadku: do uniemożliwienia wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. W tym kontekście należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin został ustalony w wymiarze aż trzech lat, co – przy dochowaniu przez organy administracji terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a. – jest w zupełności wystarczające do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach oraz postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet ewentualnego powtórzenia tych procedur.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że wydanie (ponowne) w dniu ... 2014 r. decyzji przez organ I instancji nastąpiło w niniejszej sprawie po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a więc z naruszeniem tego przepisu. Utrzymując zaś w mocy powyższą decyzję Burmistrza M., organ odwoławczy również dopuścił się naruszenia tego samego przepisu prawa materialnego, które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał już kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Ponieważ z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. brak jest już możliwości ustalenia przez organy opłaty adiacenckiej co oznacza, że postępowania administracyjne prowadzone w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i z tej też przyczyny winno zostać umorzone w całości na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Sąd mając na względzie treść przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a. wprowadzonego ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.