Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 871/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130, 154, 157
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi G. R. i A. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 871/19

U Z A S A D N I E N I E

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz G. i A. R. za przejecie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...] – S., w gminie Z., ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha oraz w obrębie geodezyjnym [...], w gminie Z., ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej oraz zobowiązującą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość położona w obrębie geodezyjnym [...], gmina Z., ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha oraz w obrębie geodezyjnym [...], gmina Z., ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku od granicy województwa [...] i [...] - węzeł "S." (bez węzła), zadanie 1, odcinek: granica województwa [...] i [...] do węzła "S." wraz z węzłem. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2017 r. nr [...], uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz G. i A. R., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości, zobowiązując Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania.

G.R. i A.R. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania.

Minister Inwestycji i Rozwoju rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), będące podstawą rozstrzygnięcia, tj. art. 12 ust. 1, 2 i 4, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 1e i podkreślił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności opisanej wyżej nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] stanowił operat szacunkowy sporządzony 25 maja 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego L. K. Pismem z 18 października 2018 r. biegły potwierdził aktualność operatu szacunkowego. Natomiast dla nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez biegłą J. S. 15 maja 2017 r. Pismem z 22 października 2018 r. biegła potwierdziła aktualność operatu szacunkowego.

Odnosząc się do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. K. organ odwoławczy zaznaczył, że opisując stan nieruchomości biegły wskazał, że działki nr [...] i nr [...], położone są w sąsiedztwie i otoczeniu gruntów rolnych, zalesionych i nieużytkowanych, na obszarze niezurbanizowanym. Działki te są niezabudowane, bez części składowych gruntu, stanowią teren płaski i nie są uzbrojone. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonym przez Radę Gminy Z. uchwałą nr [...] z [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] z [...] marca 2004 r. ), przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym jako uprawy polowe, łąki, oczka i cieki wodne (działka nr [...]) oraz na terenie oznaczonym jako uprawy polowe, łąki, oczka i cieki wodne, ponadto w środkowej części działki znajduje się istniejące samotnicze siedlisko rolnicze, dla którego zasady zagospodarowania są następujące: możliwość utrzymania istniejącej zabudowy, jej odtworzenia i rozbudowy w granicach istniejącego siedliska (działka nr [...]).

Minister zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, ze szczególnym uwzględnieniem nieruchomości przeznaczonych na cele rolne (nieinwestycyjne). Analizą został objęty rynek lokalny obejmujący obszar gminy Z.. Wskazano, że ceny za nieruchomości rolne kształtują się najczęściej w przedziale [...] zł/ m².

Następnie biegły przeanalizował rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, z powiatu [...] oraz [...], [...], [...] i [...]. Analizą został objęty okres od początku 2014 r. Średnia cena za nieruchomości drogowe jakie miały miejsce na regionalnym rynku nieruchomości wyniosła [...] zł/m². Na monitowanym obszarze transakcje za nieruchomości drogowe wydzielone z gruntów nieinwestycyjnych mieszczą się w przedziale od [...] zł do [...] zł za 1 m².

Organ odwoławczy podkreślił, że w związku z faktem, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi są wyższe niż ceny nieruchomości rolnych biegły zastosował zasadę korzyści i do dalszej analizy przyjął transakcje nieruchomościami drogowymi. Cel wywłaszczenia spowodował zatem zwiększenie wartości nieruchomości i wartość nieruchomości określono według jej alternatywnego sposobu użytkowania, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), czyli w oparciu o rynek nieruchomości drogowych.

Biegły, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono dwie cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki: lokalizacja ogólna nieruchomości - dobra (nieruchomość zlokalizowana w miejscowości Skrudki, oddalonej kilkanaście km od miasta powiatowego, w powiecie [...]) waga 40% oraz położenie szczegółowe i otoczenie - średnie (nieruchomość położona w sąsiedztwie i najbliższym otoczeniu dominujących gruntów rolnych) waga 60%.

Organ drugiej instancji zaznaczył, że szczegółowy opis nieruchomości przyjętych do porównania znajduje się na str. 16 operatu szacunkowego. Wartość 1 m² nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł. Wartość rynkowa gruntu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł, natomiast wartość działki nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł.

Odnosząc się do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę J. S. dla nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] Minister podkreślił, że opisując stan przedmiotowej nieruchomości biegła wskazała, że działka położona jest na obrzeżu wsi, bezpośrednio przy drodze krajowej nr [...], w otoczeniu terenów niezabudowanych użytkowanych rolniczo. Działka posiada dojazd drogą krajową asfaltową, wjazd z drogi gminnej, jest uzbrojona , stanowi teren płaski. Jest niezabudowana, bez budowli, nasadzeń i zasiewów jednorocznych, została wydzielona z działki użytkowanej rolniczo. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonym przez Radę Gminy Z. uchwałą nr [...] z [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] z [...] marca 2004 r.), przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym jako uprawy polowe, łąki - symbol RP, ZŁ (podstrefa I.C), co potwierdza wypis z planu zagospodarowania przestrzennego z 21 marca 2017 r. wydany przez Urząd Gminy w Z. Biegła wskazała, że w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości przeważają tereny o tym samym przeznaczeniu: uprawy polowe, łąki - RP, ZŁ.

Organ odwoławczy zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy przeanalizowała rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych rolnych. Analizą został objęty rynek lokalny obejmujący obszar gminy Z.. Wskazano, że ceny za nieruchomości rolne kształtują się najczęściej w przedziale [...] zł/ m².

Następnie biegła przeanalizowała rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne, wydzielone z gruntów rolnych położonych na rynku regionalnym. Analizą został objęty rynek lokalny obejmujący gminy powiatu [...] oraz rynek regionalny obejmujący powiaty: [...], [...] [...], [...] i [...]. Analizą został objęty okres od początku 2014 r. Ceny za nieruchomości drogowe kształtują się najczęściej w przedziale od [...] do [...] zł/ m².

Minister podkreślił, że w związku z faktem, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi są wyższe niż ceny nieruchomości rolnych biegła zastosowała w niniejszej sprawie zasadę korzyści i do dalszej analizy przyjęła transakcje nieruchomościami drogowymi. Cel wywłaszczenia spowodował zatem zwiększenie wartości nieruchomości i wartość nieruchomości określono według jej alternatywnego sposobu użytkowania, zgodnie z § 36 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wyceny, czyli w oparciu o rynek nieruchomości drogowych. Biegła, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono dwie cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki: położenie ogólne nieruchomości - bardzo dobre (w miejscowości oddalonej do 30 km od miasta P.) waga 50%, położenie względem dróg - dobre (przy drodze krajowej) waga 50%.

Organ odwoławczy zaznaczył, że szczegółowy opis nieruchomości przyjętych do porównania znajduje się na str. 12 operatu szacunkowego. Wartość 1 m² nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł. Wartość rynkowa gruntu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł.

Ogólnie wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł. Powyższa kwota została powiększona o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Łączna kwota przyznanego przez Wojewodę [...] odszkodowania wyniosła [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że były one już podnoszone na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ zaznaczył ponadto, że pismem z 26 czerwca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy L.K. ustosunkował się do zarzutów do operatu szacunkowego podniesionych przez pełnomocnika stron. Następnie pismem z 3 sierpnia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy J. S. odniosła się do wątpliwości podniesionych przez pełnomocnika stron w piśmie z [...]czerwca 2017 r.

W świetle powyższego Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że wycena nieruchomości została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, gdyż przedmiotowa nieruchomość posiadała w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie pod rolę. Ze sporządzonych operatów szacunkowych wynika, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod rolę są niższe niż ceny nieruchomości drogowych, w związku z powyższym wycena została przeprowadzona prawidłowo w oparciu o nieruchomości drogowe, zgodnie z zasadą korzyści.

Zdaniem organu odwoławczego sporządzone w sprawie operaty szacunkowe nie zawierają nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze ich wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Przedstawiony do bazy porównawczej zestaw nieruchomości nie budzi wątpliwości, a wytypowane nieruchomości posiadają cechy zbliżone pod względem położenia i właściwości, zaś wszelkie różnice w cechach nieruchomości zostały skorygowane poprawkami kwotowymi. Przeprowadzona analiza operatów nie wykazała także nieprawidłowości w zakresie dokonanych obliczeń. Określona wartość nieruchomości jest więc poprawna.

Minister zaznaczył ponadto, że czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Stosownie zaś do art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek wykonywać swoją zawodową działalność zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości.

Odnosząc się do dołączonych na etapie postępowania przed organem wojewódzkim operatów szacunkowych sporządzonych 14 września 2017 r. na zlecenie strony przez biegłego P. D., Minister wskazał, że nie mogą one stanowić dowodu w sprawie. W operatach tych wartość nieruchomości ozn. jako działki nr [...] oraz nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł, natomiast wartość działki nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł.

Zdaniem organu odwoławczego wątpliwości budzi dobór nieruchomości przyjętych do porównania. Jak wynika bowiem z akt sprawy nieruchomości ozn. jako działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] położone są w sąsiedztwie i otoczeniu terenów niezabudowanych, nieinwestycyjnych, użytkowanych rolniczo. Zostały one wydzielone z działek użytkowanych rolniczo. Natomiast biegły P. D. szacując przedmiotowe nieruchomości ostatecznie przyjął do porównania nieruchomość w otoczeniu, której przeważają grunty z zabudową mieszkaniowo - usługową (działka nr [...]), jak również w otoczeniu, której znajduje się zabudowa mieszkaniowo - usługowa (działka nr [...]). Odnośnie transakcji nr [...] i nr [...], tj. działek nr [...] oraz [...] biegły wskazał, że w otoczeniu tych nieruchomości przeważają grunty rolne, natomiast zabudowa siedliskowa występuje w nieco większej odległości. Tymczasem z akt sprawy wyraźnie wynika, że przedmiot wyceny położony jest w otoczeniu terenów rolnych. Wątpliwości budzi również fakt, że wszystkie cztery transakcje przyjęte do porównania położone są w gminie G., w obrębie B., czyli w powiecie [...], podczas gdy przedmiot wyceny położony jest na terenie powiatu [...]. Zdaniem organu odwoławczego lokalizacja ogólna nieruchomości przyjętych do porównania różni się w stosunku do lokalizacji nieruchomości wycenianej pod względem kształtowania się cen za nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G.R. i A. R. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 80 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia właściwej wartości należnego skarżącym odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, w tym w szczególności:

a) wydanie decyzji na podstawie pobieżnej i bezkrytycznej analizy operatu szacunkowego z 25 maja 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L.K. oraz operatu szacunkowego z 15 maja 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.S.,

b) brak należytego rozpatrzenia pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów w tym w szczególności operatów szacunkowych z 14 września 2017 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. oraz zarzutów i wniosków skarżących przedstawionych w trakcie postępowania.

II. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne decyzji, które zawierać powinno m.in. dokładne wyjaśnienie przyczyn, z powodu których organ niektórym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz przekonywania stron do wydawanych rozstrzygnięć.

III. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstw prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje organów administracji publicznej podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w sprawie o ustalenie odszkodowania, w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2017 roku, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka drogi ekspresowej [...] , od granicy województwa [...] i [...] do węzła " S.".

Działając na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami , w celu ustalenia kwoty należnego byłym właścicielom działek odszkodowania , Wojewoda [...] zlecił wykonanie operatów szacunkowych rzeczoznawcom majątkowym. Operaty te w odniesieniu do spornych działek zostały sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych J.S. w dniu 15 maja 2017r. oraz L.K. w dniu 25 maja 2017r., które zostały następnie pozytywnie zweryfikowane przez organy obu instancji , w następstwie czego posłużyły jako podstawa wyliczenia kwoty odszkodowania .

Istota sporu w sprawie niniejszej polega na tym, że Skarżący G. i A. R., zarzucają , iż organy zaniechały wszechstronnego wyjaśnienia wysokości należnego im odszkodowania, dokonały pobieżnej i bezkrytycznej oceny wycen sporządzonych przez biegłych operatów szacunkowych oraz nienależycie oceniły przedłożone przez Skarżących kontropinie biegłego P.D. Także nienależycie uzasadniły swoje stanowisko w sprawie.

Zdaniem Sądu wskazane zarzuty nie mogą być uznane za usprawiedliwione.

Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W myśl art. 153 ust. 1 ww. ustawy, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wreszcie stosownie do art. 154 ust. 1 tej ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 455/11 operaty szacunkowe mogą być podstawą ustalenia należnego odszkodowania wyłącznie wtedy, gdy są zgodne z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości. Dowodem w sprawie administracyjnej może być bowiem tylko operat sporządzony zgodnie z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości jako, że wpływa on bezpośrednio na treść decyzji kształtującej finansowe uprawnienie strony postępowania. Z tej przyczyny poza sporem pozostaje stanowisko, że należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni aprobuje pogląd, że ani organ prowadzący postępowanie ani także sąd administracyjny nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinna być jednak dokonana ocena danego operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. organ winien zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., I OSK 695/08). Organ administracji musi także skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13). Jakkolwiek zatem rzeczoznawca ma istotny wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, to ostatecznie organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez biegłego operatu , co oznacza brak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Tym samym opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. O wysokości odszkodowania decyduje więc ostatecznie nie rzeczoznawca, a właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, przesłanek którymi się kieruje oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania .

W orzecznictwie zauważa się, że ocena wartości dowodowej operatu nie jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, ścisłości i pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości, wymaga wyjaśnienia.

Podkreśla się, że operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Aby uniknąć zarzutu dowolności działania, rzeczoznawca swoje wybory powinien w operacie uzasadnić . Innymi słowy, operat szacunkowy musi wyjaśniać, dlaczego rzeczoznawca dokonał takich, a nie innych wyborów i ustaleń, a sformułowania w tym względzie muszą być możliwe do zweryfikowania przez sąd, organ i strony postępowania . Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. dowód dla swojej skuteczności musi przyczyniać się do wyjaśnienia sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wyjaśnić, że przyczyną zakwestionowania przez Skarżących decyzji wydanych przez organy administracji było to, że w ich ocenie oparte zostały one na wadliwych operatach szacunkowych budzących wątpliwości , z jednoczesnym pominięciem przedstawionych przez nich opinii P.D.

Zdaniem Sądu jednakże, organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły fakty wynikające z zebranego materiału dowodowego korzystając z zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Zapatrywanie organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może być ocenione jako dowolne, arbitralne lub przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym ewentualnie innym dowodom , w tym także wycenom dokonanym przez P.D.

Sąd podziela pogląd organu odwoławczego , że dowody z opinii przedłożonych do akt sprawy, w oparciu o który wydano decyzję, w pełni pozwalają na weryfikację prawidłowości zastosowania art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem oceny, że nieruchomości wzięte do porównania z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, istnieją i są z nią istotnie porównywalne ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Stanowiące istotny element rozstrzygnięcia operaty , w wyniku analizy ich treści pozwalają na wyczerpującą kontrolę, czy stosownie do art. 154 ust. 1 ww. ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości rzeczoznawcy majątkowi dokonali uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W rezultacie istnieje możliwość potwierdzenia prawidłowości wybranego przez rzeczoznawców podejścia porównawczego, wskazanego w art. 153 ust. 1 cyt. ustawy.

Wbrew stanowisku Skarżących, operaty poddają się w pełni weryfikacji co wyklucza arbitralność po stronie rzeczoznawców, zaś doświadczenie życiowe i zasady logiki prowadzą do wniosku, że operaty te nie budzą wątpliwości.

Jednocześnie zauważenia wymaga , że jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy zachowuje przysługującą mu, opartą na wiedzy specjalnej, szeroką swobodę oceny, jednak przyjmowane przez niego zapatrywanie musi być wyjaśnione wyczerpująco, aby poddawało się ono kontroli i realizowało funkcje przekonywania.

Na gruncie analizowanej sprawy zgłoszone przez Skarżących uwagi i wątpliwości zostały , zdaniem Sądu , przez biegłych wyjaśnione , co znalazło swoje odzwierciedlenie w pismach J. S. z dnia 3 sierpnia 2017r. oraz L.K. z dnia 27 lipca 2017r.

W szczególności chybiony jest , podniesiony przez Skarżących zarzut przyjęcia do porównania - przez L.K. w transakcji nr 2 i 3 , a przez J.S. w transakcji nr [...] - nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenianej, z tej przyczyny, że dotyczą one nieruchomości rolnych , a nie drogowych. Zgodzić się bowiem należy z wyjaśnieniami biegłych, iż brak jest ustawowej bądź wskazanej w rozporządzeniu definicji " nieruchomości drogowej". Wobec czego powszechnie przyjmuje się , aprobowane przez sądownictwo administracyjne - stanowisko ministra właściwego ds. budownictwa, że pojęcie " ceny transakcyjnej nieruchomości drogowych" w rozumieniu § 36 ust.4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, powinno być interpretowane szeroko tzn. z uwzględnieniem zarówno cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi w planach zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jak i innych nieruchomości o dowolnym przeznaczeniu, jeśli przeznaczone zostały pod drogi lub są w taki sposób faktycznie użytkowane. Analiza obu operatów przeczy także tezie, że do wyceny przyjęte zostały jedynie nieruchomości o najniższych cenach transakcyjnych. Przykładowo w operacie wyceny działek nr [...] i [...] , wymienione zostały bowiem nieruchomości o wartości od [...] do [...] zł za m2. zaś do porównania przyjęto wybrane nieruchomości podobne do wycenianych, stosownie do omówionych wyżej, wyłącznych kompetencji rzeczoznawców , z jednoczesnym wskazaniem kryteriów doboru i ich uzasadnieniem . Pomimo użytej także w odwołaniu argumentacji, Skarżący nie przedstawili żadnych sugerowanych przez siebie transakcji, które udowadniałyby istnienie w obrocie pominiętych przez biegłych umów o " wysokich cenach jednostkowych".

Podobnie ocenić należy zarzut błędnego zdefiniowania przez rzeczoznawców obszaru badania rynku. Przyjęcie do badania np. nieruchomości zlokalizowanych w powiecie [...] i [...] zamiast powiatu [...] zostało przez biegłego wyjaśnione potrzebą wyboru nieruchomości o największym stopniu porównywalności z nieruchomością wycenianą. Analizie poddano zachodnią część województwa oraz porównywalne z wycenianymi rynki powiatów , w szczególności umowy obejmujące nieruchomości drogowe w terenach porównywalnych z działkami wycenianymi.

Odnośnie zaniechania zbadania przez biegłych stanu prawnego omawianych nieruchomości Sąd zauważa, że z akt sprawy wynika , że działka nr [...] wyceniana przez J.S. oraz nieruchomości nr [...] oraz [...] oszacowane przez L. K. nie mają urządzonej księgi wieczystej, co zostało w operatach zaznaczone. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że powyższa okoliczność uregulowania wieczystoksięgowego pozostaje bez wpływu na dokonaną wycenę.

W nawiązaniu natomiast do dokonanej przez organy oceny przydatności kontrwyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę P.D. dla potrzeb rozpoznania sprawy niniejszej , Sąd zauważa , że stosownie do przedstawionych wyżej rozważań – prawidłowo, już wstępna i podstawowa analiza treści jego operatów wzbudziła wątpliwości co do ich logiczności i ścisłości wobec pominięcia okoliczności istotnej dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości a mianowicie, że przyjął on do porównania nieruchomości w otoczeniu których znajduje się zabudowa mieszkaniowo – usługowa jak również w otoczeniu której przeważają grunty na których znajduje się zabudowa mieszkaniowo – usługowa a nie tereny nieinwestycyjne użytkowane rolniczo jak w sprawie niniejszej .

Mając to na uwadze Sąd , w wyniku analizy akt sprawy, nie znalazł podstaw do oceny, że zakwestionowane przez Skarżących operaty szacunkowe obarczone są jakimikolwiek błędami formalnymi lub metodologicznymi .

Zdaniem Sądu analiza operatów , która została dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - a którą Sąd w pełni aprobuje - oraz przytoczonych wyżej wyjaśnień biegłych nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem wskazanych opinii jako dowodu w sprawie. Zostały one sporządzone zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W nawiązaniu do przedłożonego przez Skarżących operatu P.D. podkreślić należy, że zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a zgodnie z ust. 2 tego artykułu, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Tym samym organ trafnie za nieprzydatny uznał ten dokument dołączony przez Skarżących , skoro jego ocena nie wywołała wątpliwości organu co do poprawności tych opinii rzeczoznawców , które posłużyły jako zasadniczy dowód stanowiący podstawę dokonanego rozstrzygnięcia w sprawie.

Podsumowując , wskazać należy, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosowanie do art. 77 § 1 kpa. Jednakże, zdaniem Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy zaś rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast dokonać oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 534/14), co też w kontrolowanej sprawie miało zastosowanie.

Należy również mieć na uwadze, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek wykonywania swojej zawodowej działalności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości. Skoro rzeczoznawca majątkowy dokonując w ramach obowiązujących przepisów prawnych wyceny nieruchomości wykorzystuje zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również działa w oparciu wiążące go standardy zawodowe i kodeks etyki - to ocena prawidłowości sporządzenia takiego operatu szacunkowego powinna być dokonywana z dużą ostrożnością.

Podkreślenia wymaga, iż rzeczoznawca majątkowy nie może odmówić pełnienia funkcji biegłego sądowego - stosownie do art. 174 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a biegłych sądowych z zakresu szacowania nieruchomości powołuje się lub ustanawia spośród osób posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie rozdziału 4 działu V ustawy o gospodarce nieruchomościami - Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami, stosownie do art. 174 ust. 4 tej ustawy

Mając to na uwadze podkreślić należy, że wobec przebiegu postępowania w sprawie Skarżący mogli również skorzystać z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości i zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Z możliwości tej nie skorzystali, co prowadzi do stwierdzenia, że zarzuty skargi odnoszące się do nieprawidłowości operatów szacunkowych, które organy przyjęły do ustalenia wysokości odszkodowania, nie zostały udowodnione.

Nie można, w ocenie Sądu , stawiać także tezy, że to na organie spoczywa obowiązek wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem wyjaśnienia zaistniałych w toku postępowania wątpliwości strony postępowania. Należy bowiem mieć na uwadze, że w przypadku zaistnienia wątpliwości i niejasności co do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego to strona skarżąca powinna podejmować działania mające na celu skuteczne jego zakwestionowanie jako środka dowodowego.

Z uwagi na to, że sporządzone dla potrzeb niniejszej sprawy operaty szacunkowe są zdaniem Sądu zgodne z prawem, organy miały w pełni podstawy do ustalenia odszkodowania na ich podstawie. Tym samym zarzuty skargi należy uznać za bezzasadnie.

Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w szczególności zarzuconych przez stronę skarżącą naruszeń art. 7, 8, 11 oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.