Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 753/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Stopnie i tytuły naukowe
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji II instancji
Powołane przepisy: article: art. 42, art. 44
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1269/18 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania stopnia nauczyciela mianowanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz A.L. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1269/18 oddalił skargę A. L. (dalej: "skarżąca") na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania stopnia nauczyciela mianowanego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 9b ust. 4 ustawy - Karta Nauczyciela, nadał skarżącej stopień nauczyciela mianowanego.

Pismem z 11 lutego 2016 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Ministra Edukacji Narodowej o opinię dotyczącą wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie nadania nauczycielowi z Zespołu Szkół w [...] stopnia nauczyciela mianowanego.

[...] Kurator Oświaty pismem z [...] marca 2016 r., zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego.

Skarżąca 5 kwietnia 2016 r. złożyła żądanie przeprowadzenia dowodów w przedmiotowym postępowaniu. Postanowieniem z 21 kwietnia 2016 r., nr [...] [...] Kurator Oświaty postanowił uwzględnić żądania dowodowe skarżącej dotyczące wglądu do dokumentacji oraz odmówić uwzględnienia żądania dowodowego w zakresie zeznań świadków.

Następnie pismem z 5 maja 2016 r. oraz ponownie pismem z 12 lipca 2016 r. i 2 sierpnia 2016 r. [...] Kurator Oświaty wystąpił do skarżącej o uzupełnienie dokumentacji dotyczącej toczącego się postępowania o dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji do nauczania języka [...]. W przedmiotowej sprawie [...] Kurator Oświaty wystąpił również do Rektora Uniwersytetu [...] w [...] o udzielenie informacji w sprawie kwalifikacji skarżącej i do Wójta Gminy [...] o przekazanie dokumentacji dotyczącej nadania skarżącej stopnia nauczyciela mianowanego.

Wójt Gminy [...] [...] czerwca 2016 r. przekazał [...] Kuratorowi Oświaty dokumentację dotyczącą nadania skarżącej stopnia nauczyciela mianowanego. Prorektor ds. studenckich Uniwersytetu [...] w [...] pismem z 25 sierpnia 2016 r. poinformował [...]Kuratora Oświaty, że skarżąca w toku studiów na UAM nie zaliczyła przedmiotów z zakresu psychologii i pedagogiki wymaganych rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej do uzyskania przygotowania pedagogicznego. Ponadto Prorektor poinformował o braku w dokumentacji UAM informacji o odbyciu przez skarżącą wymaganej dla uzyskania przygotowania pedagogicznego praktyki pedagogicznej.

Decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 107 k.p.a., [...] Kurator Oświaty stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu organ podał, że Wójt Gminy [...] nadał skarżącej stopień nauczyciela mianowanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 9b ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy - Karta Nauczyciela z powodu niespełnienia przez skarżącą wymagań kwalifikacyjnych.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.

Minister Edukacji Narodowej decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z [...] listopada 2016 r.

Organ wskazał, że skarżąca w dniu złożenia wniosku o podjęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego, tj. [...] czerwca 2014 r., była zatrudniona na stanowisku nauczyciela języka [...] w Zespole Szkół w [...]. Podał, że skarżąca legitymuje się dyplomem ukończenia wyższych studiów magisterskich na kierunku filologia [...] w zakresie literaturoznawstwa wydanym w 2004 r. przez Uniwersytet [...] w [...] oraz świadectwem ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu oligofrenopedagogiki dla nauczycieli i wychowawców placówek dla dzieci upośledzonych umysłowo wydanym w 2013 r. przez Ośrodek Kształcenia Kadr w [...]. [...] sierpnia 2006 r. skarżąca uzyskała stopień nauczyciela kontraktowego (akt nadania stopnia nauczyciela kontraktowego Nr [...] wydany przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]). Zaświadczenie z [...] czerwca 2014 r. wydane przez Dyrektora Zespołu Szkół w [...] potwierdza, że skarżąca w dniu złożenia wniosku o podjęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego, była zatrudniona w ww. szkole na stanowisku nauczyciela języka [...] w wymiarze [...] etatu.

Zdaniem organu, biorąc pod uwagę, że skarżąca ma ukończone studia wyższe na kierunku filologia [...] w zakresie literaturoznawstwa, w celu potwierdzenia kwalifikacji do nauczania języka [...], winna legitymować się dyplomem ukończenia studiów lub innym dokumentem wydanym przez uczelnię, dyplomem ukończenia zakładu kształcenia nauczycieli lub świadectwem ukończenia kursu kwalifikacyjnego potwierdzającym nabycie wiedzy i umiejętności z zakresu psychologii, pedagogiki i dydaktyki szczegółowej, nauczanych w wymiarze nie mniejszym niż 270 godzin w powiązaniu z kierunkiem (specjalnością) kształcenia oraz pozytywnie ocenioną praktyką pedagogiczną - w wymiarze nie mniejszym niż 150 godzin. Natomiast z pisma z 25 sierpnia 2016 r. Prorektora ds. studenckich Uniwersytetu [...] w [...] wynika, że skarżąca w toku studiów na UAM nie zaliczyła przedmiotów z zakresu psychologii i pedagogiki wymaganych rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej do uzyskania przygotowania pedagogicznego. Ponadto Prorektor poinformował o braku w dokumentacji UAM informacji o odbyciu przez skarżącą wymaganej dla uzyskania przygotowania pedagogicznego praktyki pedagogicznej. Zatem skarżąca nie posiada wymaganych kwalifikacji, ponieważ nie nabyła wiedzy i umiejętności z zakresu psychologii, pedagogiki i dydaktyki szczegółowej, nauczanych w wymiarze nie mniejszym niż 270 godzin w powiązaniu z kierunkiem (specjalnością) kształcenia oraz nie odbyła pozytywnie ocenionej praktyki pedagogicznej - w wymiarze nie mniejszym niż 150 godzin.

W ocenie organu niespełnienie przez nauczyciela wymagań kwalifikacyjnych uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Nadanie kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczycielowi nieposiadającemu wymaganych kwalifikacji stanowi rażące naruszenie prawa. Organ administracji państwowej nie może wydawać decyzji niezgodnych z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania decyzji, nie może również zwalniać kogokolwiek z obowiązku jego przestrzegania.

Minister jednocześnie stwierdził, że decyzja nadająca skarżącej stopień nauczyciela mianowanego nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Minister Edukacji Narodowej podkreślił, iż decyzja w sprawie nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego jest decyzją związaną. Organ przeprowadzający takie postępowanie nie ma zatem możliwości wyboru konsekwencji prawnej. W postępowaniu dotyczącym nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego treść rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego. Nadanie stopnia awansu zawodowego nauczycielowi, który nie spełnia warunków do nadania tego stopnia, należy uznać za rażące naruszenie prawa, które w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

Na powyższą decyzję z [...] kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2121/17 odrzucił skargę skarżącej jako wniesioną przedwcześnie. Sąd uznał, że skoro zaskarżona decyzja nie została doręczona skarżącej, to nie rozpoczął biegu termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a decyzja nie weszła do obrotu prawnego.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2017/18 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Na rozprawie 15 listopada 2018 r. skarżąca podniosła, że na żadnym etapie postępowania nie była powiadomiona o konieczności złożenia indeksu jak również nie była prawidłowo wzywana do przedstawienia wniosków dowodowych. Oświadczyła, że w indeksie, który posiada, nie są określone przedmioty wprost, tj. pedagogika czy też psychologia. Poza tym rozporządzenie stanowi jedynie o nabyciu umiejętności i wiedzy. W ocenie skarżącej przedmioty te były nauczane w ramach i w zakresie metodyki, co potwierdzone zostało w indeksie. Stwierdziła także, że na uczelni panuje bałagan i uczelnia nie wie, jakie przedmioty wykłada, co wynika z kopii zaświadczeń z [...] lipca 2015 r. i z [...] czerwca 2017 r. Podała także, że na wykazie sporządzonym przez uczelnię i przekazanych organowi brakuje przynajmniej dziewięciu przedmiotów wynikających z historii wpisów w indeksie, z których przynajmniej część obejmowała kształcenie nauczycieli zgodnie z ówczesnym programem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, że Karta Nauczyciela nie wskazuje w sposób wyraźny, jakie dokumenty mają zaświadczać o spełnieniu wymagań kwalifikacyjnych przez nauczyciela ubiegającego się o stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Z treści art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela wynika, że stanowisko nauczyciela może zajmować osoba posiadająca wykształcenie wyższe z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym, zatem w przypadku skarżącej przygotowaniem pedagogicznym do nauki języka obcego. Sąd podał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca posiada odpowiednie wykształcenie wyższe. W przypadku wymagań pedagogicznych rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. z 2015 r. poz. 1264) wyraźnie wskazuje w § 1 ust. 3, co należy rozumieć przez przygotowanie pedagogiczne oraz określa, że o posiadaniu przygotowania pedagogicznego świadczy dyplom ukończenia studiów lub inny dokument wydany przez uczelnię, dyplom ukończenia zakładu kształcenia nauczycieli lub świadectwo ukończenia kursu kwalifikacyjnego. Oznacza to, że posiadanie przygotowania pedagogicznego, zgodnego z przedmiotem nauczania musi być potwierdzone wyżej wskazanymi dokumentami.

Następnie Sąd podał, że skarżąca wzywana przez organ do przedstawienia kserokopii dokumentów potwierdzających jej kwalifikacje do pracy na stanowisku nauczyciela języka [...] oraz pismem z 2 sierpnia 2016 r. o przedstawienie dokumentów potwierdzających posiadanie przygotowania pedagogicznego – dokumentów takich nie przedstawiła. Zdaniem Sądu wyjaśnienia skarżącej, że nie wiedziała o takim obowiązku, bo nie zostało jej doręczone stosowne wezwanie, są nieuprawnione. Podał, że z materiału dowodowego wynika, że pełnomocnik skarżącej zapoznawał się z aktami sprawy, co więcej okoliczność ta była podniesiona w decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym taką wiedzę skarżąca posiadała i mimo tego nie przedstawiła takich dokumentów, w tym indeksu. Natomiast z pisma Prorektora Uniwersytetu [...] w [...] z [...] sierpnia 2016 r. – wynika, że skarżąca nie zaliczyła wymaganych rozporządzeniem do uzyskania przygotowania pedagogicznego przedmiotów z zakresu psychologii i pedagogiki oraz, że w dokumentacji brak jest informacji o odbyciu wymaganej dla uzyskania przygotowania pedagogicznego praktyki pedagogicznej. Również złożone przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie 15 listopada 2018 r. zaświadczenia z [...] czerwca 2017 r. i [...] lipca 2015 r. wydane odpowiednio przez prodziekana ds. studiów niestacjonarnych i podyplomowych oraz prodziekana ds. studiów stacjonarnych Uniwersytetu [...] w Wydziału Anglistyki w [...], jak też zaświadczenie z [...] listopada 2018 r. wystawione przez prof. zw. dr hab. J. F. Dyrektora Instytutu Filologii [...] w latach 1964 – 2005 stwierdzające, że skarżąca uzyskała kwalifikacje do nauczania języka [...] we wszystkich typach szkół w świetle obowiązujących ówcześnie przepisów, nie stanowią potwierdzenia posiadania przygotowania pedagogicznego. Sąd podkreślił, że z § 1 ust. 3 rozporządzenia wynika, że o posiadaniu przygotowania pedagogicznego świadczy dyplom ukończenia studiów lub inny dokument wydany przez uczelnię, dyplom ukończenia zakładu kształcenia nauczycieli lub świadectwo ukończenia kursu kwalifikacyjnego. Zaświadczenia z [...] lipca 2015 r. i [...] czerwca 2017 r. wskazują jedynie jakie przedmioty o charakterze pedagogicznym w trakcie trwania studiów skarżąca zaliczyła, natomiast zaświadczenie z [...] listopada 2018 r. nie jest dokumentem wydanym przez uczelnię. Dlatego, w ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że skarżąca na dzień złożenia wniosku [...] czerwca 2014 r. o podjęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego nie posiadała pełnych kwalifikacji zawodowych, bowiem nie wykazała posiadania odpowiedniego przygotowania pedagogicznego. Oznacza to, że akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego został wydany z rażącym naruszeniem prawa – art. 9 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 b ust. 1 Karty Nauczyciela - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd stwierdził jednocześnie, że nie można w niniejszej sprawie przyjąć, aby decyzja Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2014 r. była decyzją nieostateczną. Na decyzji tej widnieje własnoręczny podpis skarżącej - czego nie kwestionuje - który potwierdza jej otrzymanie. Oznacza to, że decyzja weszła do obrotu prawnego w dacie w niej wskazanej. Nadto do [...] marca 2016 r., tj. do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanego aktu, skarżąca nie podnosiła, że aktu tego nie otrzymała.

W ocenie Sądu organ prawidłowo odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów w spawie. W niniejszej sprawie organ oceniał wyłącznie skutki decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2014 r. – o nadaniu skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Badaniu przez organ pierwszej instancji, a następnie Ministra Edukacji Narodowej nie podlegały skutki wcześniejszych decyzji związanych z nadaniem skarżącej stopnia nauczyciela kontraktowego. Te uprawnienia, które wcześniej nabyła skarżąca, mogą być rozpatrywane w odrębnych postępowaniach dotyczących ich legalności. W żaden sposób nie dowodzą one istnienia nieodwracalnych skutków prawnych wskazanej decyzji z [...] sierpnia 2014 r. O posiadaniu przygotowania pedagogicznego świadczą bowiem dokumenty wymienione w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Dlatego też wykluczone jest ustalanie tej okoliczności na podstawie zeznań świadków. Prawidłowo zatem organ odmówił przeprowadzenia takich dowodów. Tym samym Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ art. 16 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo Sąd stwierdził, że uzasadnienia zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji wskazują podstawę prawną i powody, dla których stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2014 r. Podniósł także, że decyzja Ministra Edukacji Narodowej z [...] kwietnia 2017 r. została wydana przez prawidłowo upoważnionego pracownika organu (§ 7 ust. 1 pkt 25 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9 pkt 1 Zarządzenia nr 9 Ministra Edukacji Narodowej oraz Dyrektora Generalnego Ministra Edukacji Narodowej). Do zakresu czynności Macieja Kopcia Podsekretarza Stanu należą bowiem sprawy z zakresu postępowań związanych z nadawaniem stopni awansu zawodowego nauczycieli i w ramach tych czynności jest on upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych. Zamieszczone akty prawne, w tym wskazane zarządzenie, w Biuletynie Informacji Publicznej MEN – oficjalnej internetowej stronie tego organu nie wymagają własnoręcznego podpisu ministra.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię § 1 pkt. 3 rozporządzenia, przez przyjęcie, że o braku przygotowania pedagogicznego świadczy niezaliczenie przedmiotów z zakresu psychologii, pedagogiki i dydaktyki szczegółowej wymaganych ww. rozporządzeniem, podczas gdy ww. przepis rozporządzenia stanowi, że przez przygotowanie pedagogiczne należy rozumieć nabycie wiedzy i umiejętności z zakresu psychologii, pedagogiki i dydaktyki szczegółowej, nauczanych w wymiarze nie mniejszym niż 270 godzin w powiązaniu z kierunkiem (specjalnością) kształcenia oraz pozytywnie ocenioną praktyką pedagogiczna - w wymiarze nie mniejszym niż 150 godzin;

2. błędną wykładnię § 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia zdanie pierwsze in fine (po średniku) w brzmieniu: o posiadaniu przygotowania pedagogicznego świadczy dyplom ukończenia studiów lub inny dokument wydany przez uczelnię, dyplom ukończenia zakładu kształcenia nauczycieli lub świadectwo ukończenia kursu kwalifikacyjnego, przez przyjęcie, że indeks przedstawiony przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie nie jest innym dokumentem wydanym przez uczelnię pomimo wymienienia indeksu studenta jako dokumentu, w którym jest dokumentowany przebieg studiów, o czym stanowiło rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie dokumentacji przebiegu studiów z dnia 20 września 2000 r. (Dz. U. nr 81, poz. 907);

3. naruszenie art 9 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379 ze zm.), przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie posiadała odpowiedniego przygotowania pedagogicznego, gdzie przy braku ustawowej definicji przygotowania pedagogicznego wniosek taki nie jest zasadny.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 106 § 3 p.p.s.a, przez nieprzeprowadzenie dowodu z akt postępowania administracyjnego w sprawie nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego zakończonego wydaną przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] decyzją z [...] sierpnia 2006 r.;

2. art. 53 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a., przez rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Ministra Edukacji Narodowej pomimo niedoręczenia tej decyzji stronie postępowania administracyjnego zamiast odrzucenia skargi;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na uznaniu, iż decyzje organów administracji publicznej nie naruszają prawa pomimo tego, że zapadły one wbrew:

- art. 10 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- art. 129 § 2 k.p.a., przez rozpoznanie przez Ministra Edukacji Narodowej odwołania od niedoręczonej stronie postępowania administracyjnego decyzji [...] Kuratora Oświaty,

- art. 107 § 1 w zw. z art. 268a k.p.a., przez wydanie decyzji organu drugiej instancji przez pracownika tego organu bez upoważnienia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie skarżaca podniosła, że jej pełnomocnik przed wydaniem w sprawie decyzji z [...] listopada 2016 r. przez [...] Kuratora Oświaty w [...] zapoznawał się z aktami sprawy 5 maja 2016 r. Wówczas brak było jeszcze w aktach sprawy informacji z Uniwersytetu [...] z [...] sierpnia 2016 r. Jak wynika z akt administracyjnych kolejno pismami z 30 sierpnia 2016 r., 15 września 2016 r. oraz 18 października 2016 r, organ administracyjny pierwszej instancji informował stronę o uprawnieniach wynikających z przepisu art. 10 k.p.a i wyznaczonych odpowiednio terminach skorzystania z tego uprawnienia. Pisma zostały zwrócone do organu przez operatora pocztowego. Brak przy tym na tej korespondencji adnotacji o ich powtórnym awizowaniu, jak również wzmianki o miejscu i terminie ich odbioru. Strona wgląd do całości zgromadzonych dowodów uzyskała dopiero [...] grudnia 2016 r., po wydaniu decyzji przez [...] Kuratora Oświaty w [...]. Skarżąca podniosła także, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały jej doręczone pisma organu pierwszej instancji z 7 kwietnia 2016 r., z 5 maja 2016 r. oraz z 2 sierpnia 2016 r. (przesyłane na adres w [...] przy ul. [...]), w których organ wzywał do przekazania dokumentów mających poświadczać przygotowanie pedagogiczne.

Skarżąca podkreśliła, iż nie wskazywała, że ww. adres w [...] jest jej adresem zamieszkania czy też chociażby adresem dla doręczeń. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że korespondencję do niej należało kierować na adres w [...] przy ul. [...] jako adres jej zamieszkania. Świadczą o tym chociażby osobiście odebrane kierowane do niej na adres w [...] zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z [...] marca 2016 r., czy też odebranie przez nią pod tym adresem korespondencji z [...] października 2016 r. adresowanej do pełnomocnika R. B. Także w notatce służbowej pracownika organu prowadzącego postępowanie administracyjne, jako miejscu pobytu wskazano adres w [...]. Skarżąca nie tyle nie miała obowiązku co nawet możliwości odbioru korespondencji w [...], gdyż pod takim adresem nie przebywała.

Skarżąca podniosła także, że nie otrzymała oryginału decyzji z [...] listopada 2016 r. [...] Kuratora Oświaty. Uzyskała jedynie za pośrednictwem pełnomocnika jej kserokopię, co zostało potwierdzone w odpowiedzi organu na jej skargę. Podniosła, że zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. doręczeniu stronom podlega decyzja, a nie jej odpis czy kopia. Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku skutecznego zaskarżenia decyzji, a nie z urzędu. Dopiero wniesienie przez stronę odwołania w przewidzianym terminie, stanowi uprawnienie do działania przez organ odwoławczy. Organ ten nie może działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie ma oparcia w prawie. Decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest zaś wadą nieważności. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).

Zasadne okazały się zarzuty odnoszące się do doręczenia wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji organu pierwszej instancji. Kwestia ta była podnoszona w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie lecz nie były przedmiotem sądowej kontroli.

Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, natomiast w myśl art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Decyzje są wydawanymi w formie procesowej indywidualnymi aktami administracyjnymi, skierowanymi do konkretnego adresata. Jako akty kierowany do podmiotu indywidualnie określonego oraz jako akty zewnętrzne wydane w sprawie decyzje winny być zakomunikowane adresatowi w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż ustawa Karta Nauczyciela nie przewiduje odmiennych uregulowań w tym zakresie. O wprowadzeniu do obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji i o ich obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwila doręczenia decyzji, a nie jej odpisu czy kopi. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału. Przyjmuje się, że każda kopia decyzji doręczana stronom musi być podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz decyzji jest decyzją na prawach oryginału (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 782/10).

Doręczenie decyzji następuje z zachowaniem zasad doręczania pism organu z uwzględnieniem reguł określonych w art. 39-49 k.p.a. i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne. Z doręczeniem decyzji związane są skutki materialne i procesowe.

W doktrynie wyróżnia się dwa rodzaje doręczeń pism: doręczenie właściwe oraz doręczenie zastępcze. Doręczenie pism w trybie art. 42 k.p.a., ze względu na to, że pismo odbiera adresat osobiście, określa się mianem doręczenia właściwego. Z treści art. 42 § 1 k.p.a. wynika, że podstawowymi miejscami doręczenia pism osobom fizycznym są mieszkanie oraz miejsce pracy adresata. Ustawodawca, określając miejsca doręczeń (mieszkanie, miejsce pracy), używa spójnika "lub", co oznacza, że nie wskazuje ich kolejności, a organ jest uprawniony do wyboru jednego ze wskazanych w tym przepisie miejsc doręczeń znanych organowi dla dokonania doręczenia pisma. Przez pojęcie mieszkania należy rozumieć rzeczywiste, faktyczne mieszkanie adresata. Mieszkaniem jest każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego tylko pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma. Organ jako adres mieszkania lub miejsca pracy powinien traktować również adres podany przez stronę w podaniu i pod tym adresem powinien doręczać pisma. Organ nie ma wówczas obowiązku ustalać, czy jest to faktyczne miejsce zamieszkania, czy też miejsce pracy. Strona bowiem, podając w podaniu – zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a.– adres, określa, na jaki adres chce otrzymywać korespondencję, a organ jest związany podanym przez stronę adresem do doręczeń.

Doręczenie w trybie art. 44 k.p.a., zwane doręczeniem zastępczym, znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy nie można doręczyć pisma w sposób określony w art. 42 i art. 43 k.p.a. Uregulowanie to z jednej strony stwarza – nieobecnemu w chwili próby doręczenia pisma – adresatowi możliwość jego odebrania w późniejszym terminie w placówce pocztowej operatora lub w urzędzie właściwej gminy. Z drugiej zaś strony zwalnia organ od podejmowania dalszych prób doręczenia pisma do rąk adresata lub domownika, sąsiada i dozorcy. Domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w trybie art. 44 k.p.a. zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonym nim przesłanek, a mianowicie: 1) niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; 2) pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a.; 3) upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki. Przepis art. 44 § 4 k.p.a. określający, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 może być stosowany tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 270/12).

Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia, o czym przesądza art. 110 k.p.a. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., I OSK 1333/11). A zatem, decyzja wywołuje skutki prawne nie z chwilą jej wydania w dacie podanej w decyzji, lecz z datą prawidłowego doręczenia stronie. Decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym, nie określa praw ani obowiązków strony, w tym prawa do wniesienia odwołania, skutkiem czego termin przewidziany do jego wniesienia nie rozpoczyna biegu (por. wyrok NSA z 31 marca 2016 r., I GSK 1419/14). Bezsprzecznie egzystencja prawna decyzji, czy postanowienia rozpoczyna się w chwili ich doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego a jedynie nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z ich nieistnieniem w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z: 19 maja 2006 r., I OSK 1176/05, 11 grudnia 2007 r., II OSK 1650/06, 23 stycznia 2009 r., I OSK 1467/08, 31 marca 2016 r., I GSK 1419/14). Zatem w sytuacji niezaistnienia w obrocie prawnym indywidualnego aktu administracyjnego organu pierwszej instancji, wydanie decyzji odwoławczej dotknięte jest wadą nieważności. Decyzja taka wydana jest bowiem bez podstawy prawnej. W myśl bowiem art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Niedoręczenie decyzji organu pierwszej instancji implikuje wydanie decyzji odwoławczej bez umocowania prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w tej sytuacji nie zaczyna biec termin do wniesienia środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., I GSK 1472/12).

Konfrontując powyższe rozważania z okolicznościami faktycznymi sprawy zważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji [...] Kuratora Oświaty w [...] z [...] listopada 2016 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2014 r. Decyzja ta została wysłana i awizowana na adres [...] ul. [...] w sytuacji, gdy adres ten nie był adresem zamieszkania ani pracy strony, jak również nie został przez skarżącą wskazany jako ten, na który winna być jej doręczana korespondencja w sprawie.

Zwrócić należy uwagę, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego z [...] marca 2016 r. zostało wysłane na adres uzyskany z akt postępowania o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, tj. [...]. Skarżąca zawiadomienie to odebrała osobiście. Pod tym adresem 18 marca 2016 r. przez męża skarżącej odebrane zostało także kolejne pismo w sprawie kierowane do skarżącej. Natomiast 5 kwietnia 2016 r. została sporządzona notatka urzędowa, z której wynika, że celem potwierdzenia prawidłowości danych adresowych skarżącej organ skontaktował się z kierownikiem Zespołu Oświaty Samorządowej, która wskazała, że skarżąca wg danych z października 2015 r. zamieszkuje w [...]. Adres ten został podany przez skarżącą jako jej adres zamieszkania i jako adres do korespondencji. Jednocześnie poinformowano organ, że Gminie znany jest też adres [...] skarżącej, pod którym zamieszkuje jej krewna i który został udostępniony organowi w celu ewentualnego kontaktu ze skarżącą w okresie wakacyjnym w związku z prowadzonym postępowaniem egzaminacyjnym na stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Treść powyższej notatki służbowej w żadnym wypadku nie upoważniała organu do uznania, że adresem, pod który należy kierować korespondencję do skarżącej, jest adres w [...], w sytuacji gdy był to adres podany w innym postępowaniu, toczącym się w 2014 i dotyczył tylko ściśle określonego okresu (okresu wakacyjnego). Nie pozwalało również na to nadesłanie przez skarżącą pisma z 5 kwietnia 2016 r. umieszczonego w kopercie, na której jak adres nadawcy widniał adres w [...]. Skarżąca nie podała bowiem, aby miał to być jej tzw. adres do korespondencji. Gdy organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do tego, pod jaki adres kierować korespondencję, a zwłaszcza wydane w sprawie rozstrzygnięcia (wobec ograniczonego zakresu pełnomocnictwa udzielonego mężowi R. B.), winien zobowiązać skarżącą do wypowiedzenia się w tym zakresie, czego jednak nie uczynił. Obowiązkiem organu było zatem wysyłanie pism do skarżącej, nie objętych zakresem udzielonego w sprawie pełnomocnictwa, na jej adres zamieszkania (co organ początkowo czynił) lub na adres pracy, co jednak w przypadku decyzji organu pierwszej instancji z [...] listopada 2016 r. nie miało miejsca.

Jak wynika z znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu z [...] grudnia 2016 r., kserokopia decyzji [...] Kuratora Oświaty z [...] listopada 2016 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej R. B. Doręczenia tego nie można jednak uznać za zgodne z art. 109 § 1 k.p.a., albowiem nie doszło do doręczenia oryginału decyzji. Przytoczone powyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób wyraźny posługują się terminem "doręczenie", a nie przypisują zaś żadnych skutków normatywnych faktowi zapoznania się z treścią pisma. Dodatkowo zważyć należy, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą R. B. nie obejmowało doręczania decyzji oraz postanowień.

Konsekwencją powyższego jest uznanie, że decyzja [...] Kuratora Oświaty w [...] z [...] listopada 2016 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2014 r., nie weszła do obrotu prawnego. Nie rozpoczął się zatem bieg terminu do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 2 k.p.a., a to oznacza że złożone w sprawie odwołanie jest przedwczesne i nie wywołuje skutków prawnych. NSA w wyroku z 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07 przyjął, i z tym stanowiskiem zgadza się Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych, a decyzja wydana przez organ odwoławczy na skutek rozpoznania takiego odwołania stanowi decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Minister Edukacji Narodowej działał bowiem z urzędu, do czego nie był uprawniony. Niedoręczenie decyzji organu pierwszej instancji implikuje wydanie decyzji odwoławczej bez umocowania prawnego. Istotne jest, że konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest tylko przez czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony. Tok instancji nie może być uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji. Konsekwencja powyższego stanowiska była konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Edukacji Narodowej z 1 kwietnia 2017 r. Zasadny okazał się zatem zarzut naruszenia art., 134 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a.

W ramach zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 53 § 1 w zw. z art. 58 § pkt 6 p.p.s.a., podniesione zostały także kwestie związane z prawidłowością doręczenia zaskarżonej decyzji, co związane zostało ze skutecznością (terminowością) skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzut ten jednak nie mógł być analizowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem w przedmiocie skuteczności doręczenia decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się nie w zaskarżonym wyroku, a w postanowieniu z 9 października 2018 r., które nie zostało przez skarżącą zaskarżone. Zauważyć jedynie można, że przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji nie była prawidłowość doręczenia zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu adresu, pod który doręczenie powinno nastąpić. Jak wynika z postanowienia WSA w Warszawie z 9 października 2018 r. Sąd pierwszej instancji, związany stanowiskiem NSA wyrażonym w postanowieniu z 29 czerwca 2018 r., przyjął, że decyzja została doręczona z 17 października 2018 r. Rzecz jednak w tym, że doręczenie, które było przedmiotem sądowej analizy odbyło się, tak jak w przypadku decyzji organu pierwszej instancji, na nieprawidłowy adres, tj. adres w [...], który nie został podany przez skarżącą jako adres, pod który winna być kierowana adresowana do niej korespondencja. W tej sytuacji nie jest uprawnione uznanie, że stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. doszło do skutecznego doręczenia decyzji. Wadliwość ta powinna zostać wyeliminowana przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W kontekście powyższego przedwczesne i zbędne jest ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w trybie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.