Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 768/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2, art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 roku sprawy ze skarg R. B., E.B., S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących: - R. B. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, - E. B. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, - S. Z. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Burmistrz O. ostateczną decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] w miejscowości S., obręb N., gm. O..

W dniu 23 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kp.a. oraz art. 61 ust. 1 i art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. z dnia 13 września 2011 r. ustalającej na wniosek S. Z. warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego z garażem, lokalizowanego na terenie działki nr [...], poł. w miejscowości S., gmina O.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w toku postępowania w sprawie nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia 13 września 2011 r. nie zaistniała negatywna przesłanka o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. do wydania orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., bowiem dokonanie - na podstawie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy - podziału geodezyjnego nieruchomości nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych o jakich mowa w tym przepisie. Zdaniem SKO zaistniały w wyniku podziału nowy stan prawny nieruchomości może zostać przywrócony do stanu poprzedniego, bo istnieje zarówno przedmiot sprawy (tj. możliwość zabudowy terenu), jak i podmiot, któremu to prawo przysługuje.

W odniesieniu do przesłanek pozytywnych uzasadniających stwierdzenie nieważności Kolegium stwierdziło, że przy wydaniu przez Burmistrza O. decyzji z dnia [...]2011 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia pozostającego w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ustawy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] powinien zawierać - w odpowiedniej skali - kopię mapy zasadniczej lub katastralnej terenu, którego wniosek dotyczy, a także obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy załączono natomiast wyłącznie mapę działki nr [...], co oznaczało akceptację przez organ rozpatrujący ten wniosek jego niekompletności (tj. brak mapy działki nr [...]), a w konsekwencji stanowiło ewidentne naruszenie art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 września 2011 r.

Ponadto Kolegium ustaliło, iż Burmistrz O., w rażącej sprzeczności z postanowieniami § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie załączył do swojej decyzji z dnia 13 września 2011 r. załącznika w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, a także załącznika graficznego do tej analizy wskazującego zagospodarowanie analizowanego terenu. Jego zdaniem brak obu tych niezbędnych dokumentów stanowił o istotnym naruszeniu prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 września 2011 r.

Powyższa decyzja Kolegium z dnia [...] 2014 r. zaskarżona została, w ustawowym terminie, wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonymi przez S. Z., T. S., E. B. i R. B.. W jednobrzmiących pismach odwołujący zarzucili, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydana została pomimo, iż decyzja której nieważność stwierdzono wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na tej podstawie zawnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania nieważnościowego.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu powyższych środków zaskarżenia, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu swojego orzeczenia Kolegium wskazało, że podziela pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przepis ten oraz wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają wymagania dotyczące nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na mocy § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości, nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie niniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Stosownie zaś do § 9 ust. I rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. I rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy.

W ocenie Kolegium wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników będących integralną częścią decyzji, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że z akt wynika, iż decyzja Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r. wydana została bez wymaganych załączników. Decyzja o warunkach zabudowy nie zawierała jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy.

Wydanie decyzji bez wymaganych prawem załączników organ uznał za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniające stwierdzenie jej. Załączniki te, a w szczególności wyniki analizy, były bowiem konieczne dla ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy.

Jednocześnie organ zauważył, że wydanie decyzji Burmistrza O. o warunkach zabudowy poprzedzone było analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże czym innym jest analiza, a czym innym są wyniki analizy, które stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 13 września 2011 r. nie zawiera też załącznika w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji prowadzonej na działce nr [...]. Jedynym załącznikiem jest kopia mapy zasadniczej działki nr [...], która nie jest przedmiotem wniosku.

Przedstawione wyżej naruszenia stanowiły w ocenie Kolegium podstawę dla stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Burmistrza O. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Naruszenia te były oczywiste, a decyzja pozostawała w oczywistej sprzeczności w przedstawionymi powyżej przepisami prawa.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez strony we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka dla stwierdzenia nieważności, bo decyzja o warunkach zabudowy z dnia 13 września 2011 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Późniejsze zatwierdzenie podziału nieruchomości w oparciu o wydaną decyzję, nie powoduje niemożności stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Nie można uznać za nieodwracalne skutki prawne dokonanie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy podziału nieruchomości.

Jednobrzmiące skargi na powyższą decyzję wnieśli w terminie prawem przewidzianym R. B., E. B. i S. Z. zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego i procesowego oraz wnosząc o uchylenie zarówno jej, jak i poprzedzającej ja decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 29 grudnia 2014 r. Nadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skargach nie wskazano jakie konkretnie przepisy prawa materialnego i procesowego miałyby zostać naruszone przez zaskarżona decyzję, na czym naruszenia te miałyby polegać oraz jaki był ich wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W odpowiedziach na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentacje zawarta w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami z dnia 1 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy ze skarg S. Z. i E. B. ze sprawą ze skargi R. B., w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II S.A./Po 768/15.

Pismem procesowym z dnia 2 listopada 2015 r. uczestnik postępowania T. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji z dnia 29 grudnia 2014 r.

Uczestnik postępowania zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, w tym w szczególności naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Burmistrza O. z dnia 13 września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie art. 156 § K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrz O. z dnia 13 września 2011 r. pomimo, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Uzasadniając swoje stanowisko uczestnik wskazał, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., wymaga zatem bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Dalej T. Ś. powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż w niniejszej sprawie organ skoncentrował się na samym formalnym braku analizy i uznał ten brak za rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, podczas gdy w ocenie uczestnika choć analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, to jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa Podkreślił, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

Wskazując, że skoro rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności uczestnik zauważył, iż jeżeli zatem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa.

T. Ś. podkreślił, że w zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek oceny organów dotyczącej tego czy ustalone warunki zabudowy pozostają w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, a dopiero wykazanie sprzeczności pomiędzy tym ustaleniem decyzji, a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami z art. 61 ust. 1 ww. ustawy daje podstawę do uznania, iż rażąco naruszono ten przepis (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., II OSK 1637/10).

Uczestnik postępowania przyznał, że podnoszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., jako główne przyczyny stwierdzenia nieważności, zarzuty naruszenia przepisów art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wymienionego rozporządzenia bezspornie mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi strony w zwykłym trybie, lecz nie uzasadniały przyjęcia "rażącego naruszenia prawa" i stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem organ administracji nie wykazał, że skutkiem tych naruszeń jest zaistnienie sytuacji społeczno-gospodarczej niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Nadto T. Ś. podniósł, iż w procedowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. sprawie zachodzi przesłanka negatywna wymieniona w treści art. 156 -§ 2 K.p.a. wyłączająca możliwość stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji, bowiem przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowiła podstawę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, objętej zakwestionowaną decyzją, a powstałe w wyniku podziału działki gruntu były przedmiotem czynności cywilnoprawnych, a mianowicie zawartych w formie aktów notarialnych umów sprzedaży, co oznacza, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia postanowienia, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skargi zasługiwały na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] 2014 r. zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie posiada definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego (nie wymagającego wykładni) przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Tym samym dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując oceny czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, poprzez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem o jego rażącym charakterze.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać naruszenia jednak może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II GSK 828/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż nie każde naruszenie przepisów do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdyby doszło do sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć dalej należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – spełniona jest tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa.

Poza regulacjami o charakterze materialnoprawnym, do jakich należy przywołany wyżej przepis 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawa ta wprowadza szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień K.p.a. Normy szczególne wyłączają, modyfikują bądź uzupełniają w swoim zakresie stosowania, przepisy K.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 400), a można do nich zaliczyć między innymi art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 2 i 3, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2, czy też art. 54 pkt 3 regulujące w sposób odmienny tok postępowania w związku z wydawaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i o warunkach zabudowy. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż właśnie naruszenie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. określającego wymogi formalne wniosku inicjującego postępowanie oraz art. 54 pkt 3 określającego wymóg by decyzja zawierała linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, stanowiło jeden z zarzutów podnoszonych przez Kolegium pod adresem decyzji z dnia 13 września 2011 r.

Środkiem dowodowym służącym ustaleniu zachowania tej zasady jest analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie wykonawcze).

Zauważyć w tym miejscu należy, iż także przywołane powyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle zasady dobrego sąsiedztwa zabudowy (§ 4 do 8 rozporządzenia), jak i jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenie). Te wykraczające poza minimum określone przepisami K.p.a. wymogi formalne to konieczność sporządzenia zarówno tekstowej, jak i graficznej części decyzji oraz dołączenia do decyzji załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną oraz określenie wymogów jakie spełnić muszą część graficzna decyzji i część graficzna analizy w zakresie map na kopii których są sporządzane oraz techniki graficznej. Ratio legis wprowadzenia tychże wymogów formalnych było niewątpliwie zapewnienie czynienia przez orzekające organy prawidłowych ustaleń faktycznych i co za tym idzie zgodnego z prawem załatwienia sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż właśnie naruszenie przez decyzję z dnia 13 września 2011 r. tych przepisów, to jest § 9 rozporządzenia oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowiło w ocenie Kolegium przesłankę stwierdzanie nieważności tego orzeczenia, albowiem miało zdaniem organu charakter rażący.

Ze stanowiskiem Kolegium nie sposób się zgodzić.

Wskazać bowiem trzeba, iż choć wadliwe procedowanie w sprawie, w tym posługiwanie się innymi niż wymagane przez przepisy kopiami mapy, nie dołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników, czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl.).

Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK1637/10 – opublikowany na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (patrz ponownie wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl), albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w ogóle nie przeprowadziło tego rodzaju oceny kwestionowanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie zbadało bowiem decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r. pod kątem jej zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ograniczając się jedynie do wykazania braków formalnych decyzji polegających ma niedołączeniu do niej wszystkich prawem wymaganych załączników oraz formalnej wadliwości załącznika do tejże decyzji dołączonego.

Kolegium błędnie utożsamiając oczywistość naruszenia prawa z rażącym charakterem naruszenia, ograniczyło się przy tym do wykazania oczywistości stwierdzonych naruszeń prawa, pomijając zupełnie ocenę ewentualnego wpływu tych naruszeń na zastosowanie przepisów prawa materialnego i sposób merytorycznego załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stwierdzone przez Kolegium uchybienia w procedowaniu nie stanowiły zaś rażącego naruszenia prawa, albowiem same w sobie nie powodowały skutków prawnych niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym pastwie prawnym.

Zauważyć bowiem należy, iż pomimo niedołączenia do decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r. wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną, analiza takowa najprawdopodobniej faktycznie została w sprawie przeprowadzona, o czym zdaje się świadczy fakt, iż jej wyniki dołączone zostały do projektu decyzji i znajdują się w aktach sprawy.

Również okoliczność, że jako załącznik do decyzji dołączono kopię mapy zasadniczej wydanej dla działki nr [...], sama w sobie nie przesądza o nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem na mapie tej znalazł się również co najmniej fragment objętej wnioskiem działki nr [...], wraz ze wskazaniem wszystkich linii rozgraniczających teren inwestycji i obowiązującej linii zabudowy. Podkreślić przy tym trzeba, że wskazany przez inwestora we wniosku i recypowany do decyzji teren inwestycji nie obejmował całości działki nr [...], lecz jedynie jej fragment.

Powyższe oznacza, iż również to uchybienie nie mogło samodzielnie zostać uznane za rażące naruszenie prawa, albowiem nie umożliwiało określenia parametrów i usytuowania planowanej zabudowy, jak również nie powodowało sprzeczności planowanej zabudowy z istniejącym w okolicy ładem przestrzennym.

Stąd też uznać należy, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ja poprzedzająca zapadły z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy wynikającym z wadliwej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa i co za tym idzie orzeczenia te muszą być uznane za co najmniej przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd uznał, iż dla prawidłowego rozpoznania sprawy konieczne jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ja poprzedzającej bowiem konieczny do rozpoznania zakres sprawy powoduje, iż uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do naruszenia prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie bowiem dokonanie oceny decyzji Burmistrza O. z dnia 13 września 2011 r. pod kątem zweryfikowania ewentualnego rażącego naruszenia przez planowaną zabudowę zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Nietrafnym okazał natomiast drugi z podniesionych w piśmie procesowym uczestnika zarzut, iż w sprawie zachodzi przesłanka negatywna wymieniona w treści art. 156 § 2 K.p.a. wyłączająca możliwość stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji, bowiem przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowiła podstawę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, objętej zakwestionowaną decyzją, a powstałe w wyniku podziału działki gruntu były przedmiotem czynności cywilnoprawnych, co oznacza, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Zauważyć bowiem trzeba, iż decyzja z dnia 13 września 2011 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], stanowiła swego rodzaju promesę dopuszczalności tej inwestycji w obrębie linii rozgraniczających teren inwestycji i wywołała skutki prawne jedynie w tym zakresie, to jest zagwarantowania, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym ładem przestrzennym i co za tym idzie zapewnienia możliwości jej zrealizowania. Skutki te nie miały zaś niewątpliwie charakteru nieodwracalnego, tym bardziej, iż z akt sprawy nie wynika by planowana zabudowa została wzniesiona. Nieodwracalne skutki prawne na jakie wskazuje uczestnik postępowania mogła zaś wywołać jedynie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, która jednakże nie jest przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. Podkreślić przy tym należy, iż z faktu, że w myśl art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. nr 518 z 2014 r. ze zm.) podziału nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - można dokonać, jeżeli podział ten nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi (pkt 1), albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 1) nie wynika niemożność wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy przeprowadzony już został podział nieruchomości zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Ewentualne stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowić bowiem może jedynie przesłankę zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w stosunku do ostatecznej decyzji podziałowej, w toku którego rozważeniu podlegać będzie także charakter wywołanych przez nią skutków prawnych

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.