Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 391/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22 ust 1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 155, art. 154 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c i 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2010r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji zatwierdzającej aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. numer [...] , wydaną na podstawie art. 22 ust. 1, art. 59 ustawy z dnia

17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 1, § 3 ust. 1, § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 ) oraz art. 104 K.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. "[..] " Spółki z o.o. siedzibą w [..] – odmówił zmiany ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 6 lipca 2009 r. Nr [...] zatwierdzającej aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działkach nr[...] , [..] , [..] , [...] , [...] , [...] , położonych w obrębie. [...] miasta[...] , stanowiącej własność Spółki z o. o. "[...] " Spółka z o. o. z siedzibą w [...] , polegającej na dopisaniu w sentencji decyzji "począwszy od [...] r. "

Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że decyzją z dnia [...] r. zatwierdzono aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów w ww. działkach,

w oparciu o mapę klasyfikacyjną uzupełniająca, protokół z badania użytków i klas gruntów, sporządzony przez klasyfikatora gruntów Z. W., protokół sprawdzenia klasyfikacji gruntów z dnia 3 lipca 2009 r. sporządzony przez Wojewódzkiego Inspektora ds. Klasyfikacji Z.P. oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych z dnia [...] r. sporządzony przez geodetę J. K.. Następnie, w oparciu o operat klasyfikacyjny przyjęty do zasobu PODGiK i ostateczną decyzję Starosty, zmiany użytków i klasy gruntu zostały wprowadzone w operacie ewidencji gruntów i budynków w dniu [...] r.

W dniu [...] r. "[...] " Spółka z o.o.

w [...] złożyła ww. wniosek o zmianę ostatecznej decyzji zatwierdzającej aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów. w powyżej wskazanych działkach, polegającą na dopisaniu w sentencji decyzji, iż aktualizacja użytków i klas obowiązuje od [..] r. oraz o przeprowadzenie na tą okoliczność dowodów z zeznań świadków.

Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne właściciel nieruchomości jest obowiązany zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów

i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Na żądanie starosty zgłaszający zmiany ma obowiązek dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Natomiast zgodnie

z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, klasyfikator określa typ i klasę gleby oraz ustala na gruncie kontury poszczególnych typów gleby i kontury klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Czynności te podlegają kontroli przez wojewódzkiego inspektora ds. klasyfikacji gruntów.

W ocenie organu, w postępowaniu w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów dot. aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji nie jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Zmiany takie mogą być skutkiem okoliczności wynikających ze ściśle określonych przez przepisy dokumentów.

Organ podał, że na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [..] r., przedmiotowa nieruchomość Spółki, dotąd oznaczona w ewidencji gruntów jako użytek "Bp" i "Ba", została sklasyfikowana jako użytek rolny.

Do [...] r. przedmiotowy grunt nie został sklasyfikowany jako grunt rolny,

a zatem nie można żądać od organu orzekającego, aby klasyfikacja obowiązywała od dnia [...] r. Dołączona do wniosku spółki opinia rzeczoznawcy majątkowego dotycząca stanu faktycznego użytkowania gruntów, sporządzona dla potrzeb organu podatkowego wskazuje, że grunt uprawiany jest rolniczo, jednakże strona nie może przerzucić konsekwencji zaniedbania zgłoszenia zmian do ewidencji na organ orzekający w sprawie zatwierdzenia aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Jeżeli zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła wcześniej,

to oznacza, że poprzedni właściciel nieruchomości ("[....] " S.A.

w [...] ), mimo istnienia obowiązku wynikającego z powołanego wyżej przepisu art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie podjął działań, aby doprowadzić do uaktualnienia stanu figurującego w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym na gruncie.

Nadto, organ wyjaśnił, że wnioski o przyznanie płatności na lata [...] nie zawierają w wykazach działek nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] zatem decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] o przyznaniu firmie "[...] " płatności pośrednich do gruntów rolnych nie dotyczą przedmiotowych nieruchomości. Dołączone do wniosku przez "[...] " Spółka z o.o. w [...] wyroki: NSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r. II FSK 483/07 i WSA Wrocławiu

z dnia 17 stycznia 2008 r. I SA/Wr 440/07 - w ocenie organu - dotyczą zupełnie innych stanów faktycznych i nie mają znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia.

"[...] " Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosła odwołanie od decyzji Starosty [..] z dnia [...] r. zarzucając decyzji :

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2-3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię polegające na przyjęciu, iż aktualizacja gleboznawcza klasyfikacji gruntów nie może być dokonana z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji aktualizacyjnej, w konsekwencji czego organ odmówił zmiany decyzji ostatecznej Starosty [..] o z dnia [...] r. polegającej na dopisaniu w sentencji decyzji "począwszy od dnia [...] ",

- naruszenie prawa materialnego, tj. §§ 4 -7 rozporządzenia Rady Ministrów

z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii (protokołu) klasyfikatora gruntów w celu określenia przeznaczenia (klasy) działki nr [...]

w obrębie [...] miasta Stargardu[...] , począwszy od dnia 1 stycznia 2004 roku,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 155 Kpa względnie art. 154 Kpa poprzez przyjęcie, iż strona w trybie nadzwyczajnym nie jest uprawniona do żądania zmiany decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia[...] . za okres poprzedzający [...] r. (data wydania pierwotnej decyzji aktualizacyjnej)

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 Kpa zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa w zakresie niedopuszczalności aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów z datą wcześniejsza niż data wydania decyzji aktualizacyjnej,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w związku z art. 77 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 78 Kpa poprzez nieuwzględnienie przeprowadzenia dowodów żądanych przez stronę,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 80 Kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez oceny całokształtu materiału dowodowego.

Skarżąca wskazała, iż zmiana decyzji z dnia 6 lipca 2009 r. w zakresie określonym przez wnioskodawcę, będzie stanowić podstawę do wznowienia postępowania podatkowego, w związku wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i dowodów, zgodnie z art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Wznowienie postępowania pozwoli na zmianę ostatecznych decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych.

Zdaniem odwołującej się, przepisy prawa, tj. art. 155 Kpa pozwalają na zmianę decyzji ostatecznej w każdym czasie, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji

i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Brak jest natomiast przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji zatwierdzającej aktualizację gleboznawczą klasyfikacji gruntów w zakresie terminu wprowadzenia zmian do gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Określenie wstecznej daty aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest wyraźnie dopuszczalne w orzecznictwie sądów administracyjnych. Takie stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 911/94. Bez znaczenia są zaniechania poprzedniego właściciela w zakresie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji działki nr [...] oraz uchybienie przez poprzedniego właściciela terminowi określonemu w art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazany w tym przepisie 30-dniowy termin do wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów (liczony od dnia powstanie tych zmian) nie jest bowiem terminem zawitym i uchybienie termu terminowi nie odbiera stronie uprawnienia do żądania wprowadzenia zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, od dnia w którym faktycznie takie zmiany nastąpiły. W ocenie skarżącej spółki, bezprzedmiotowy jest pogląd Starosty Stargardzkiego, że strona nie może przerzucać konsekwencji zaniedbania zgłoszenia zmian do ewidencji na organ orzekający, albowiem strona w każdym czasie uprawnienie do złożenia wniosku

o aktualizację gleboznawczej klasyfikacji.

Strona podkreśliła dalej, że wniosek o zmianę decyzji nie dotyczy obecnie zmiany klasyfikacji gruntów, która została już dokonana, lecz zmiany decyzji zatwierdzającej aktualizację gleboznawczą klasyfikację gruntów jedynie w zakresie daty, od której taka zmiana powinna obowiązywać. Na okoliczność daty w jakiej powinna nastąpić zmiana klasyfikacji gruntów skarżąca naprowadziła wszelkie dopuszczalne w Kpa dowody z dokumentów oraz dowody z świadków, których przeprowadzenia bezzasadnie odmówił Starosta [..] . Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iż wnioskowane przez stronę dowody są niedopuszczalne

w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. Taki zakaz przeprowadzenia określonych dowodów (np. przesłuchania świadków) musiałby wynikać wprost z ustawy, czy też rozporządzenia. Żadne z zapisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów nie zabrania stronie dopuszczalnymi w Kpa dowodami wykazywania, iż zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów powinny być wprowadzone z określona datą.

Według odwołującej się, jeżeli organ I instancji zajął stanowisko, że zmiana decyzji wymaga opinii klasyfikatora gruntów przeprowadzonej w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, to organ powinien taki dowód w toku postępowania przeprowadzić, a nie wskazywać stronie, iż dowodu takiego nie przeprowadzono.

Starosta Stargardzki - wbrew zasadom określonym w art. 7 Kpa, art. 77 Kpa i art. 80 Kpa - zaniechał przeprowadzenia postępowania i dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Nietrafne jest również stwierdzenie organu, że skoro do lipca 2009 r. przedmiotowy grunt nie został sklasyfikowany jako grunt rolny to nie można żądać od organu orzekającego, aby klasyfikacja obowiązywała od dnia 1 stycznia 2004 r. Taka ocena prawna musi wynikać z przepisów prawa, które powinny być wskazane

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obowiązkowi temu organ uchybił, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa.

[..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego w [...] decyzją z dnia [...] r. numer [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 a ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 7 d ustawy z dnia 17 maja

1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.), po rozpatrzeniu ww. odwołania Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "[..] " z siedzibą w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [..] z dnia [...]

Na wstępie uzasadnienia organ II instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz stanowisko strony zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu

I instancji.

Następnie, organ II instancji wskazał, że zgodnie z wymogami §§ 4 - 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, aktualizację klasyfikacji gruntów wykonuje klasyfikator, który określa typ

i klasę gleby oraz ustala na gruncie kontury poszczególnych typów gleb i kontury klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Czynności te podlegają kontroli przez inspektora ds. klasyfikacji gruntów. Zasadą jest, iż ustalenia klas gruntów dokonuje się w odniesieniu do aktualnego stanu na gruncie. W ramach wykonywanych czynności klasyfikator nie tylko nie bada, a wręcz nie jest upoważniony do czynienia ustaleń, co do ewentualnych klas gleby w przeszłości. Jego zadaniem jest wyłącznie określenie aktualnych klas gruntów, albowiem

do czynności takich ustaleń i tylko w takim zakresie, upoważniają go przepisy prawa. Na podstawie przedłożonej dokumentacji, zgodnie z §§ 8 - 9 ww. rozporządzenia, Starosta Stargardzki wydał decyzję z dnia 6 lipca 2009 r. zatwierdzającą aktualizację klasyfikacji gruntów w działkach nr [...] [...] położonych w obrębie [...] Stargard [...] która stała się ostateczna w dniu

[...] r. Przepisy rozporządzenia o klasyfikacji gruntów nie przewidują wydania decyzji z podaniem daty, od kiedy ma obowiązywać (daty wstecznej). Przyjmuje się ogólną zasadę, że decyzja obowiązuje od daty, od kiedy stała się ostateczna. Na podstawie ww. decyzji Starosta zgodnie z § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wprowadził zmiany

w ewidencji gruntów i budynków.

Organ wyjaśnił dalej, że zgodnie z § 44 pkt 2 i § 45 rozporządzenia

w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednym z podstawowych zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do baz danych ewidencyjnych. Zaniedbaniami zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych, dotyczących klasyfikacji gruntów w działkach nr [...] położonych w obrębie [...] [...] , nie można więc obciążać organu prowadzącego ewidencję. Wszelkie zaniedbania związane ze zgłoszeniem zmian danych objętych tymi rejestrami obciążają właściciela nieruchomości. Niedopełnienie tego obowiązku jest obciążone sankcją kamą stosownie do art. 48 pkt 5 ww. ustawy. Dlatego też, jeżeli w odpowiednim czasie właściciel nie zgłosił odpowiednich zmian to nie może żądać, w późniejszym okresie, wprowadzenia do omawianych rejestrów zmian danych o charakterze historycznym. Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy uznał, że zarzuty strony dotyczące naruszeń art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, §§ 4 -7 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów oraz art. 155 (względnie art. 154) oraz art. 107 § 3 K.p.a. - są bezzasadne. Organ zwrócił w tym miejscu uwagę, że wprawdzie organ I instancji dość pobieżnie uzasadnił swoje stanowisko w zakresie niedopuszczalności aktualizacji z datą wsteczną, nie mniej jednak stanowisko to w swej istocie było prawidłowe.

Organ podkreśli, że przedmiotem aktualizacji klasyfikacji gruntów jest ustalenie klas gleb na dzień klasyfikacji. Nawet stwierdzenie prawdziwości tez dowodowych, które miały być wykazane przy pomocy środków dowodowych przytoczonych przez stronę, nie były przydatne do wyjaśnienia istoty sprawy. Skoro bowiem, celem postępowania klasyfikacyjnego jest ustalenie aktualnej klasy gruntów to dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji nie ma znaczenia jaka klasa gruntów była w przeszłości. Ustalenie gleboznawczej klasyfikacji powinno się odbywać

w trybie ściśle określonym przepisami prawa, a zatem powinno być poprzedzone przeprowadzeniem stosownych czynności badawczych na gruncie i opisane

w stosownym protokóle zgodnie ze stanem faktycznym na dzień badania. Uzyskane w ten sposób dowody nie mogą być zastępowane dowodami z zeznań świadków.

W związku z powyższym walor dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia klasyfikacji gruntów na dzień 1 stycznia 2004 r. - jest nie do przyjęcia. Zarzuty naruszenia przepisów art. 7 w związku z art. 77, art. 78 i art. 80 Kpa nie znajdują potwierdzenia w sprawie.

"[...] " Spółka z o.o. w Szczecinie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [..] r.

W skardze, tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 22 ust. 2 - 3 ustawy Prawo geodezyjne

i kartograficzne, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r.

w sprawie klasyfikacji gruntów (§ 4 - 7), art. 155 Kpa względnie art. 154 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa, art. 7 w związku z art. 77 Kpa, art. 78 Kpa i art. 80 Kpa Dodatkowo skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisu § 45 rozporządzenia Ministra Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów

i budynków poprzez jego błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię polegające na przyjęciu, iż wprowadzenie udokumentowanych zmian w klasyfikacji gruntów nie może określać daty wcześniejszej wprowadzenia tych zmian niż data wydania decyzji zatwierdzającej aktualizacje gleboznawczą klasyfikację gruntów oraz przepisu § 47 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie

i niewłaściwą wykładnię polegające na przyjęciu, iż za niedopuszczalne należy uznać środki dowodowe wnioskowane przez stronę w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącej, istota sporu w prowadzonym postępowaniu sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia co do dopuszczalności aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji aktualizacyjnej. Brak jest przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji zatwierdzającej aktualizację gleboznawczą klasyfikacji gruntów w zakresie terminu wprowadzenia zmian do gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Określenie wstecznej daty aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest wyraźnie dopuszczalne w orzecznictwie sądów administracyjnych. Takie stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

12 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 911/94.

Skarżąca podobnie jak w odwołaniu podkreśliła, że bez znaczenia są, wskazywane przez organ, zaniechania poprzedniego właściciela w zakresie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji spornych działek oraz uchybienie przez poprzedniego właściciela terminowi określonemu w art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Strona ma bowiem w każdym czasie uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntu i nie może być

w tym zakresie obciążona ewentualnymi zaniechaniami poprzedniego właściciela nieruchomości. Przepisy prawa nie zabraniają aktualizacji klasyfikacji gruntów z datą wsteczną, w szczególności takiego zakazu nie można wysnuć, jak to uczynił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego w Szczecinie, z faktu, iż przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji z podaniem daty od kiedy ma obowiązywać. Prawidłowość stanowiska strony skarżącej potwierdza także przepis § 45 rozporządzenia Ministra Regionalnego

i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który wskazuje, iż aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Powołany przepis nie zakazuje udokumentowania okresu sprzed wydania decyzji i tym samym wydania decyzji ze wskazaniem daty, od której aktualizacja obowiązuje.

W opinii skarżącej, bezzasadne jest stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , że przedmiotem aktualizacji klasyfikacji gruntów jest ustalenie klas gleb na dzień klasyfikacji i nie ma znaczenia wykazywanie środkami dowodowymi jaka klasa gruntów była w przeszłości. Przepisy prawa nie zakazują organowi czynienia własnych ustaleń w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, tak w zakresie przeznaczenia (klasy) gruntów jak i co do okresu w którym mają one określone przeznaczenie, co potwierdza – zdaniem strony - wyrok z dnia 16 kwietnia 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 119/08. Powyższe zarzuty skarżąca podnosiła i uzasadniała również w odwołaniu, względem organu I instancji.

Skarżąca zgodziła się następnie ze stanowiskiem organu II instancji, że ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów powinno odbywać się w trybie ściśle określonym przepisami prawa, a zatem powinno być poprzedzone przeprowadzeniem stosownych czynności badawczych na gruncie i opisane

w stosownym protokóle zgodnie ze stanem faktycznym na dzień badania. Oświadczyła również, że nie domaga się zastąpienia powołanych wyżej dowodów dowodami z zeznań świadków oraz dowodami z dokumentów. Wnioskowane dowody, w tym dowody z zeznań świadków, mają służyć ustaleniu daty, od której dokonana już zmiana klasyfikacji gruntów powinna obowiązywać.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego w Szczecinie - wbrew zasadom określonym w art. 7 Kpa, art. 77 Kpa i art. 80 Kpa - uznał, iż zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jest prawidłowe, zakładając iż pogląd prawny

o niedopuszczalności zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów z datą poprzedzającą datę wydania decyzji "aktualizacyjnej" jest poglądem jedynie słusznym.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami

m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,

poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego przy czym, w myśl art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy

i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego naruszyła przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć w pierwszej kolejności należy, że "[...] " Spółka z o.o. w Szczecinie zwróciła się do [...] z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 lub 154 Kpa decyzji tego organu z dnia 6 lipca 2009 r. o zatwierdzeniu aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr [...] położonych w obrębie[...] miasta[...] , stanowiącej własność wnioskodawcy, poprzez dodanie do sentencji decyzji daty początkowej aktualizacji, tj. od 1 stycznia 2004 r.

Przepis art. 16 § 1 Kpa ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie

w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyjątki od zasady trwałości decyzji ostatecznej są wyraźnie określone w art. 16 § 1 zdanie drugie Kpa. Decyzja ostateczna może być m.in. wzruszona: przez uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną, gdy strony nie nabyły praw z decyzji ostatecznej,

a za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 § 1 Kpa), oraz gdy strony, które nabyły prawa z decyzji ostatecznej, wyrażają zgodę na jej zmianę lub uchylenie, a przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron i nie sprzeciwia się to obowiązującym przepisom (art. 155 Kpa).

Przy ocenie żądania strony uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155 Kpa nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r.,

III SA 1212/95, Lex nr 28966). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

15 listopada 1996 r., III SA 1110/95, Lex nr 27376, stwierdził, że w trybie art. 155 Kpa mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 Kpa powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji.

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 Kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 Kpa, należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 Kpa jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną.

W wyroku z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, Lex nr 27431, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 Kpa) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej.

Przechodząc do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania stwierdzić należało, że organom rozpoznającym wniosek skarżącej Spółki, umknęło całkowicie, że strona domagała się zmiany decyzji ostatecznej wskazując jednoznacznie tryb, w którym zmiana ta miałaby nastąpić.

Zarówno [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartogra- ficznego jak i [...] nie rozpatrzyli wniosku strony pod kątem przesłanek wynikających z art. 155 Kpa, albowiem skupili się wyłącznie na ponownej merytorycznej ocenie sprawy.

Zauważyć należy, że decyzje wydawane w trybie powyższego przepisu wydawane są w ramach uznania administracyjnego, gdyż ocena czy w konkretnej sprawie występują racje społeczne lub słuszny interes strony należy do organu rozstrzygającego. Co prawda nie jest to pełne, swobodne uznanie, jest ono ograniczone, ale istnieje, bowiem to organ ocenia, czy powinien wzruszyć decyzję, czy pozostawić ją w obrocie prawnym bez zmian.

Charakter decyzji uznaniowych przesądza również o zakresie weryfikacji ich

w postępowaniu sądowoadministracyjnym, która ogranicza się w pierwszej kolejności do ustalenia charakteru decyzji ostatecznej a następnie do zbadania, czy organ prawidłowo zastosował przesłanki z art. 155 Kpa i czy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte przez siebie rozstrzygniecie. Sąd nie może rozpoznawać sprawy merytorycznie.

Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, iż decyzje organów obu instancji i ich uzasadnienia nie są dostosowane do tego co było istotą w niniejszej sprawie. Organy w ogóle nie rozstrzygnęły przedmiotowego wniosku z uwzględnieniem przesłanek z art. 155 Kpa, a w istocie dokonały ponownej oceny merytorycznej sprawy, stwierdzając że nie istniały podstawy do zmiany decyzji ostatecznej i wskazania daty, od której aktualizacja gleboznawcza gruntów skarżącego miałaby obowiązywać. Z treści rozstrzygnięcia [...] z dnia [...] r. wynika, że decyzja ta dotyczy odmowy zmiany decyzji ostatecznej tego organu z dnia 6 lipca 2009 r. jednakże w uzasadnieniu w ogóle brak jest odniesienia do treści przepisu, który stanowił procesowa podstawę wydania decyzji o takiej treści. Analogiczna ocena odnosi się do decyzji organu II instancji.

Organy nie oceniały możliwości zmiany lub uchylenia wnioskowanej decyzji

w zakresie przesłanek w tym przepisie wymienionych i w żadnym miejscu nie wskazywały, co należy rozumieć pod pojęciem interesu strony i dlaczego należałoby uznać go za słuszny bądź takiego przymiotu mu odmówić.

W rozpoznawanej sprawie organy całą swoją uwagę skupiły na przesłankach, które wzięto pod uwagę przy wydaniu decyzji ostatecznej z dnia 6 lipca 2009 r. doprowadzając do rozpoznania sprawy niejako w trzeciej instancji, co stanowi naruszenie prawa mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta przesądziła o uchyleniu decyzji obu instancji.

Oceniając ponownie okoliczności sprawy organy obowiązane będą wszechstronnie rozważyć, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, jak tego wymaga wskazany przepis, również w kontekście zasad konstytucyjnych, przy uwzględnieniu oczywiście okoliczności przedmiotowej sprawy.

Nie przesądzając treści rozstrzygnięcia, które zapadnie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, należy mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 155 Kpa ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracyjny w każdej sprawie, w której podejmuje działania w oparciu o uznanie, także w niniejszej sprawie, powinien przytoczyć okoliczności i przesłanki, które legły u podstaw określonej decyzji i uzasadniały zajęcie określonego stanowiska.

Reasumując, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że z uwagi na treść art. 155 Kpa zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem podane w niej motywy odmowy zmiany decyzji ostatecznej nie nawiązują do przesłanek "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony". Organy w ogóle nie skonkretyzowały ani pojęcia słusznego interesu strony, ani nie wskazały w czym przejawiał się interes społeczny, stojący na przeszkodzie weryfikacji decyzji [..] z dnia [...] r. Niedostatecznie również odniosły się do trzeciej przesłanki wynikającej z tego przepisu, tj. poprzez wskazanie przepisu szczególnego uniemożliwiającego zmianę decyzji w tym trybie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. W kwestii wykonalności wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast

o kosztach na podstawie art. 200 powołanej ustawy.