Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1208/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Rada Pielęgniarek i Położnych
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 57 poz 602
law: Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1353/06 w sprawie ze skargi E. C. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu postanawia: 1. rozprawę zamkniętą otworzyć, 2. odroczyć rozprawę w dniu dzisiejszym, 3. przedstawić, na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mianowicie, czy w toku postępowania o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, organy samorządu zawodowego pielęgniarek mogą oceniać, czy dyplom ukończenia polskiej wyższej szkoły pielęgniarskiej posiadającej akredytację jest dyplomem, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2001r, Nr 57, poz. 602 ze zm.), jeżeli szkoła nie spełniała wymaganych standardów kształcenia.


UZASADNIENIE

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2006 r. (sygn.akt VII SA/Wa 1353/06 ), którym uchylono zaskarżoną przez E. C. uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w K. w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu.

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą nr [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w K. z dnia [...] marca 2006 r. odmówiono stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki E. C.. Odmowę uzasadniono tym, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki koniecznej do uzyskania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, o której mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. Nr 91, poz. 410 ze zm.), tj. nie posiada dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej, prowadzącej kształcenie w oparciu o obowiązujące standardy nauczania określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. Nr 116, poz. 1004 ze zm.). W załączniku nr 48 do rozporządzenia - w brzmieniu obowiązującym w dacie ukończenia przez wnioskodawczynię studiów - wskazano bowiem, że studia magisterskie na kierunku pielęgniarstwo trwają nie mniej niż 5 lat (10 semestrów) z łączną liczbą godzin zajęć dydaktycznych 6.100, z których 2.940 godzin winna być przeznaczona na kształcenie praktyczne (zajęcia praktyczne i praktyki zawodowe), tymczasem z przedstawionego przez wnioskodawczynię suplementu do dyplomu ukończenia jednolitych studiów magisterskich prowadzonych na [...] Akademii Medycznej w K. wynikało, że te wymagania godzinowe nie zostały w trakcie prowadzonego kształcenia zachowane. Po rozpoznaniu odwołania Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w K.. Organ II instancji wskazał, iż studia ukończone przez E. C. były niezgodne ze standardami nauczania obowiązującymi nie tylko w dniu ukończenia przez nią studiów, ale także w dniu ich rozpoczęcia. W dniu rozpoczęcia przez skarżącą studiów obowiązywały standardy nauczania określone w uchwale Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego, które przewidywały 5-letnie studia obejmujące 3.500 godzin kształcenia plus 1120 godzin praktyki, a w dniu ukończenia studiów obowiązywały standardy określone w/w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r., które przewidywały studia 5-letnie oraz 6.100 godzin. E. C. ukończyła natomiast studia, które trwały 4 lata i obejmowały 2.323 godziny. Zdaniem organu odwoławczego oznaczało to, że studia odbyte przez E. C. nie spełniają standardów kształcenia określonych w obowiązujących przepisach i nie mogą być podstawą do przyznania prawa wykonywania zawodu.

E. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, zarzucając jej naruszenie art. 37 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Wskazała, iż ma 24-letni staż pracy jako położna, a obecnie pracuje w Instytucie [...] w G. i wykonuje czynności pielęgniarskie. Ukończyła wyższą uczelnię i uzyskała tytuł magistra pielęgniarstwa co, jej zdaniem, jest równoznaczne z prawem wykonywania tego zawodu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż organy samorządu zobowiązane są do sprawowania nadzoru i pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu pielęgniarki, co oznacza, że organ ma prawo ustalić, czy dyplom szkoły wyższej może być uznany za dyplom szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wniesioną skargę stwierdził, że zawód pielęgniarki i położnej może wykonywać osoba posiadająca prawo wykonywania zawodu stwierdzone przez okręgową radę pielęgniarek i położnych. Art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, stanowiący materialnoprawną podstawę uchwał organów obu instancji odmawiających stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki E. C., określa warunki jakie musi spełniać osoba aby uzyskać prawo wykonywania zawodu pielęgniarki. Spełnienie tych warunków jest równoznaczne z uzyskaniem prawa wykonywania zawodu. Zawód pielęgniarki może zaś wykonywać osoba posiadająca prawo wykonywania zawodu stwierdzone przez okręgową radę pielęgniarek i położonych. Taka konstrukcja powołanego przepisu art. 11 ust. 1 i 2 oznacza, iż osobie, która spełni wszystkie wymogi określone w ust. 2, w związku z czym uzyska prawo wykonywania zawodu, nie można odmówić stwierdzenia posiadania tego prawa. Uchwała w tym przedmiocie ma więc wyłącznie charakter deklaratoryjny potwierdzający prawo wykonywania zawodu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stanowisko organów samorządu zawodowego kwestionujące dyplom ukończenia wyższej uczelni nie znajduje umocowania w obowiązujących w tym przedmiocie przepisach. Z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej wprost wynika, iż pielęgniarka uzyskuje kwalifikacje zawodowe po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej, którą w rozumieniu ustawy jest m.in. wyższa szkoła prowadząca kształcenie w formie studiów magisterskich jednolitych lub uzupełniających. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono ponadto że żaden przepis prawa nie upoważnia samorządu zawodowego do kwestionowania dyplomu wyższej uczelni, powołanej zgodnie z obowiązującymi przepisami i posiadającą uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych. Stosownie do art. 8a powołanej wyżej ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej to Krajowa Rada Akredytacyjna Szkolnictwa Medycznego składająca się w połowie z kandydatów przedstawionych przez samorząd pielęgniarek i położnych oraz innych stowarzyszeń zawodowych ma za zadanie m.in. ocenę spełniania przez szkołę standardów kształcenia. W przypadku stwierdzenia braku spełnienia standardów nauczania przez konkretną uczelnię może wystąpić do ministra właściwego do spraw zdrowia z wnioskiem o cofnięcie akredytacji. Tą drogą samorząd pielęgniarek i położonych może wywierać wpływ na uczelnie wyższe w celu zmiany standardów nauczania. Jednakże nawet ewentualne cofnięcie akredytacji danej uczelni nie ma wpływu na wydane uprzednio dyplomy ukończenia studiów na tej uczelni. Przedstawiony przez skarżącą dyplom ukończenia jednolitych studiów magisterskich na Śląskiej Akademii Medycznej i uzyskanie tytułu magistra pielęgniarstwa oznacza, iż spełniła ona wymóg określony w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej i brak było podstaw do podjęcia uchwały o odmowie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu, tym bardziej, że [...] Akademia Medyczna decyzją Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. otrzymała akredytację dla kierunku kształcenia: pielęgniarstwo. Oznacza to, że uczelnia spełniła standardy kształcenia, w tym wymogi programowe określone odrębnymi przepisami (art. 8a ust. 6 pkt 1-3) ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szkołą pielęgniarską jest każda szkoła wyższa prowadząca kształcenie w formie studiów magisterskich jednolitych lub uzupełniających bez względu na zakres przedmiotowy nauczania w zawodzie pielęgniarki oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okręgowa rada pielęgniarek i położnych i Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych nie są upoważnione do badania, czy dyplom wyższej uczelni potwierdza uzyskanie kwalifikacji niezbędnych do wykonywania zawodu pielęgniarki. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrażone w pytaniu prawnym wątpliwości rozpoznającego skargę kasacyjną składu Naczelnego Sądu Administracyjnego mają uzasadnienie w rozbieżności orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego identycznych spraw. W sprawach II OSK 962/08 (wyrok z dnia 26 sierpnia 2008) i II OSK 231/08 (wyrok z dnia 27 sierpnia 2008 r.) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od wyroków WSA w Warszawie uchylających uchwały okręgowych rad pielęgniarek i położnych oraz utrzymujące je w mocy uchwały Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w przedmiocie odmowy prawa wykonywania zawodu pielęgniarki z powodu niespełnienia przez uczelnie wymaganych standardów nauczania. Składy orzekające NSA podzieliły tym samym stanowisko zajęte przez składy orzekające WSA w Warszawie o braku kompetencji samorządów zawodowych do kwestionowania dyplomu wyższej uczelni( takie samo stanowisko zajęły także składy orzekające WSA w sprawach VII SA/Wa 1367/06,,VII SA/WA 1387/06,VII SA/Wa 1353/06) .W podobnej sprawie skład orzekający NSA wyrokiem z dnia 3 października 2008 r. II OSK 1059/07 zajął odmienne stanowisko i uchylił wyrok sądu I instancji wskazując m.in. na potrzebę zbadania regulacji unijnych oraz uwzględnienia szczególnego statusu zawodowego pielęgniarek.

Uzasadnienia wyroków oddalających skargi kasacyjne Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych potwierdzają prawidłowość wykładni dokonywanej przez składy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i w zasadzie koncentrują się na tezie iż kontrola prawidłowości toku kształcenia pielęgniarek nie należy do właściwości organów korporacji zawodowej pielęgniarek i położnych. Zdaniem NSA (II OSK 962/07) samorząd zawodowy jest wprawdzie zainteresowany tym by do zawodu wchodziły osoby odpowiednio przygotowane do jego wykonywania poprzez właściwe kształcenie, ale jego kompetencje ograniczają się do występowania do organów właściwych w systemie organów szkolnictwa i tym samym niedopuszczalne są orzeczenia , odmawiające stwierdzenia uprawnień zawodowych na podstawie oceny samorządu, odnoszącej się do toku kształcenia/liczby godzin na konkretnym kierunku studiów. W drugim z powołanych wyroków NSA uznano , że żaden przepis prawa nie upoważnia samorządu zawodowego do kwestionowania dyplomu wyższej uczelni , powołanej zgodnie z przepisami i posiadającej uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych potwierdzone uzyskaniem akredytacji. Taka kompetencja nie może być dorozumiana i nie wynika z "pieczy" do jakiej sprawowania powołane są samorządy zawodowe w myśl art. 17 Konstytucji RP. Zastrzeżenia organów samorządu co do zakresu kształcenia nie mogą prowadzić do podważania uzyskanego przez daną osobę dyplomu szkoły wyższej. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie (VII SA/Wa 1387/06 ) sformułowano tezę, iż "Brak jest podstawy prawnej do stawiania kandydatom ubiegającym się o prawo wykonywania zawodu pielęgniarki lub położnej innych wymagań aniżeli określone zostały w ustawie z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej, która nie przewiduje w ogóle sytuacji poddawania w wątpliwość kwalifikacji wykazanych odpowiednimi dyplomami wyższych uczelni. Wprowadzenie przez samorząd zawodowy nowych wymogów dotyczących standardów nauczania w wyższej uczelni, którą ukończył kandydat, musi prowadzić do dowolności, na którą nie może być miejsca w kwestii przyznawanych uprawnień zawodowych". Teza ta wydaje się jednak, w świetle całokształtu regulacji prawnej , w tym kompetencji samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych oraz sytuacji faktycznych, wynikających z treści suplementów do dyplomów wyższych uczelni , wątpliwa.

Z wykładni dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 3 października 2008 r. wynika teza odmienna. Choć jest ona w dotychczasowym orzecznictwie sądowym odosobniona, przemawiają za nią także inne jeszcze argumenty. W powołanym wyroku NSA dokonał interpretacji art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej i odnosząc się do użytego tam pojęcia "szkoła pielęgniarska" uznał, że szkołą taką w rozumieniu ustawy nie będzie każda szkoła pomaturalna, czy też każda szkoła wyższa prowadząca kształcenie w zawodzie pielęgniarki, ale tylko taka szkoła która prowadzi kształcenie w tym zakresie zgodnie z przepisami prawa. W toku wykładni tych przepisów należy zakładać racjonalność ustawodawcy który, definiując pewne pojęcia lub odwołując się do pewnych instytucji, miał na myśli ich znaczenie prawne i chodziło mu o instytucje działające zgodnie z prawem. Odmienne rozumienie woli prawodawcy byłoby sprzeczne z logiką i podstawowymi zasadami tworzenia prawa. Ten argument uzasadnienia omawianego wyroku należy uznać za zasadny. Systemowe podejście do interpretacji przepisów w ramach jednej ustawy nie może prowadzić do pomijania , przy definiowaniu występujących w niej pojęć, istotnych ich elementów . Tym samym za słuszną należy uznać tezę iż szkoła wyższa prowadząca kształcenie w zawodzie pielęgniarki w formie wyższych studiów zawodowych, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy o zawodzie pielęgniarki i położnej, aby być "szkołą pielęgniarską " w rozumieniu pow. ustawy, musi jednocześnie spełniać wymogi określone w ust. 4 art. 7 i w art. 8c ust. 1 w.w.ustawy. Nie rozwiązuje to jednak wszystkich wątpliwości.

Obowiązek uzyskania akredytacji, o którym mowa w art. 8c ust. 1 , od stycznia 2002 r. dotyczy również szkoły wyższej prowadzącej kształcenie w zawodzie pielęgniarki, w formie studiów magisterskich jednolitych lub uzupełniających, a wcześniej standardy kształcenia wynikały kolejno z:

- uchwały Nr 76/2000 Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie określenia minimalnych wymagań programowych dla studiów magisterskich na kierunku "pielęgniarstwo" oraz studiów licencjackich na kierunku "pielęgniarstwo", a także dla studiów inżynierskich na kierunku "elektronika i telekomunikacja"(Dz.Urz.MEN Nr 3,poz.17),

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie standardów kształcenia pielęgniarek i położnych w szkołach wyższych i wyższych szkołach zawodowych(DZ.U. Nr 55,poz.499),

- rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych studiów i poziomów kształcenia (Dz.U. Nr 116,poz.1004 ze zm.),a w szczególności z załącznika Nr 48 do tego rozporządzenia.

Poza tym aktem podstawowym regulującym sprawy szkół wyższych do dnia 31 sierpnia 2005 r. była ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65,poz. 385 ze zm.) , a od 1 września 2005 r. ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym(Dz.U. Nr 164,poz.1365 ze zm.).

W rozpoznawanych sprawach stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany. Ukończone przez skarżących studia (co potwierdzają suplementy do dyplomów, wskazujące na wymiar godzin i rodzaje zajęć )nie spełniały ani w czasie studiów ani w dacie ich ukończenia minimalnych standardów wynikających z powoływanych przepisów, a – przeciwnie – odbiegały od nich w rażącym zakresie.

Jak wskazano, w omawianym wyroku NSA uznał , że nie jest problemem kwestia na której poprzednio skupiały się sądy ,czy okręgowa rada pielęgniarek i położnych ma prawo, kompetencję do oceny standardów kształcenia, do kwestionowania dyplomu ukończenia wyższej uczelni lecz to, czy dyplom każdej szkoły prowadzącej kształcenie w zawodzie pielęgniarki i wymienionej w art. 7 ust. 2 pkt 3 lit.a jest dyplomem ukończenia "polskiej szkoły pielęgniarskiej" w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Sąd zwrócił przy tym uwagę na to, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. NR 41,poz.178 ze zm.) do uchwały okręgowej rady pielęgniarek i położnych w sprawie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 17 czerwca 1992 r. w sprawie trybu postępowania dotyczącego stwierdzania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i zawodu położnej oraz sposobu prowadzenia rejestru pielęgniarek i rejestru położnych (Dz.U. Nr 52,poz.248 ze zm.) postępowanie w sprawie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu wszczyna się na pisemny wniosek osoby zainteresowanej. Skoro w sprawach tych stosuje się przepisy K.p.a., odnoszące się do decyzji administracyjnych, to tym samym dokumenty, jakie należy załączyć do wniosku zgodnie z § 3 ust. 1 w.w. rozporządzenia, w tym dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej, jako dokument stwierdzający posiadanie wymaganych kwalifikacji zawodowych, podlegają swobodnej ocenie dowodów przez organ prowadzący postępowanie, niezależnie od tego, czy jest to organ samorządu zawodowego wykonujący funkcje zlecone administracji publicznej, czy gdyby to był organ administracji publicznej. NSA wyraźnie podkreślił przy tym, że nie jest to ocena dyplomu jako świadectwa ukończenia określonej szkoły (jak przyjmowały sądy we wcześniej powołanych sprawach), lecz ocena pod względem , czy dana szkoła , która wydała ten dyplom jest "szkołą pielęgniarską" w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej w związku z art. 11 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Z żadnych przepisów nie wynika jaki jest prawny charakter akredytacji i kiedy wynikające z niej standardy muszą być spełnione aby można było uznać , że określona szkoła, wydając dyplom ,w istocie akredytację posiadała. W świetle postanowień ustawy o zawodach... obowiązek posiadania przez szkołę wyższą akredytacji jest bezsporny. Przekonująca wydaje się jednak wykładnia iż samo uzyskanie przez szkołę wyższą akredytacji, niezależnie od tego kiedy ono nastąpiło, nie świadczy jeszcze iż uzyskany dyplom jest dyplomem szkoły spełniającej ten wymóg. Akredytacja - co do zasady - może oddziaływać na przyszłość , w stosunku do studentów którzy zostaną przyjęci na uczelnię po dacie uzyskania akredytacji. Natomiast studenci , którzy rozpoczęli studia wcześniej w danej szkole, przed uzyskaniem akredytacji, powinni ją kończyć według programu zgodnego ze standardami kształcenia potwierdzonymi akredytacją , jeżeli chcą otrzymać dyplom szkoły, która posiada akredytację. Trudno zatem uznać za prawidłową wykładnię iż uzyskanie przez szkołę akredytacji działa wstecz, obejmując wcześniejsze roczniki studentów , których program kształcenia nie spełniał określonych akredytacją wymaganych standardów. W konsekwencji przyjęte w wyroku NSA z dnia 3 października 2008 r. rozumienie akredytacji jako decyzji potwierdzającej określone standardy kształcenia dla danego kierunku studiów , odnoszącej się do całego cyklu kształcenia od pierwszego do ostatniego roku a nie decyzji , która odnosi się tylko do tego rocznika i następnych , kiedy szkole przyznano akredytację, wydaje się uzasadnione. Tym samym odmienna wykładnia, prowadząca do uznawania standardów kształcenia w danej szkole za spełniające wymogi wynikające z akredytacji tylko z uwagi na formalne jej przyznanie w dacie bezpośrednio poprzedzającej ukończenie studiów ( nie skutkujące dostosowaniem zakresu kształcenia do tych wymogów ) a nie w odniesieniu do całego cyklu kształcenia , jako prowadząca do legalizacji standardów kształcenia niezgodnych z przepisami prawa, musi budzić uzasadnione wątpliwości.

Ustalenie jakie szkoły są w rozumieniu ustawy szkołami pielęgniarskimi przesądza zatem automatycznie, w myśl tej wykładni, o tym , czy dyplom ukończenia określonej szkoły jest dokumentem, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej i który uprawnia do wystąpienia do okręgowej rady pielęgniarek i położnych z wnioskiem o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu ( tym samym wykładnia art. 7 ust. 1 i 2 przesądza o rozumieniu art. 11 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy ) a innymi słowy, stwierdzanie prawa wykonywania zawodu bądź odmowa takiego stwierdzenia nie jest oceną standardów kształcenia w uczelni , która dyplom wydała ani podważaniem uprawnień z tego tytułu ale oceną , czy dany dyplom został wydany przez szkołę, która , w świetle przepisów ustawy może być uważana za szkołę pielęgniarską.

W omawianym wyroku NSA podkreślił , że ani przepisy ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej , ani też przepisy ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, nie zawierają żadnych ograniczeń dla organów samorządowych co do ich uprawnień , czy też rozstrzygnięć w postępowaniu o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu. Kompetencje okręgowych rad pielęgniarek i położnych i Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w zakresie stwierdzania prawa wykonywania zawodu, znajdują swoje uzasadnienie także w zadaniach tych organów samorządowych, określonych w art. 4 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych. Z poglądem iż nie można odmówić stwierdzenia prawa wykonywania zawodu osobie , która spełniła wszystkie określone w art. 11 ust. 2 ustawy o zawodach...wymogi skład orzekający się zgodził, podnosząc jednak że ocena czy te wymogi rzeczywiście zostały spełnione należy do właściwej okręgowej rady. NSA polemizował także z poglądem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku iż uchwała w przedmiocie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki ma "wyłącznie charakter deklaratoryjny potwierdzający prawo wykonywania zawodu", uznając go za bardzo dyskusyjny , skoro sam dyplom nie daje określonych uprawnień zawodowych. Ukończenie zaś szkoły pielęgniarskiej ( w znaczeniu wcześniej ustalonym) i uzyskane w ten sposób kwalifikacje zawodowe, pozwalają na wystąpienie z wnioskiem , przy jednoczesnym spełnieniu innych warunków ustawowych (art. 11 ust. 2 ustawy) , do okręgowej rady pielęgniarek i położnych o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu.

Sąd zwrócił ponadto uwagę na to, iż w pkt V. informacje o uprawnieniach posiadacza dyplomu suplementu dyplomu zainteresowanej wpisano: "uzyskany tytuł uprawnia do podjęcia studiów podyplomowych oraz ubiegania się o stopień naukowy doktora zgodnie z obowiązującymi przepisami" i tych uprawnień skarżącej nikt nie kwestionuje .Jednakże nie można nie zauważyć że w ppkt 2 pkt V suplementu dyplomu, nie wpisano aby uzyskany dyplom dawał określone uprawnienia zawodowe, czy też stanowił podstawę do ubiegania się o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.

Podobna sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej i potwierdza podnoszone wątpliwości . W rozpoznawanej obecnie sprawie zainteresowanej E. C. w pkt V "Informacje o uprawnieniach posiadacza dyplomu" suplementu do dyplomu w ppkt 1 wpisano: "Dostęp do dalszych studiów : uzyskany tytuł uprawnia do podjęcia studiów podyplomowych oraz do ubiegania się o stopień naukowy doktora zgodnie z obowiązującymi przepisami" a w ppkt 2. "Posiadane kwalifikacje oraz uprawnienia zawodowe ( o ile to możliwe )". Podobny wpis widnieje w suplemencie do dyplomu Katarzyny Golonki (w sprawie o sygn. II OSK 1223/07) .Taka sytuacja potwierdzałaby prawidłowość wykładni jaka została przyjęta w wyroku NSA z dnia 3 października 2008 r., może także świadczyć o tym że szkoła wyższa która dyplom wydała zdaje sobie sprawę z faktu niespełnienia minimalnych standardów nauczania , określonych przepisami prawa i dopuszcza sytuację , że zainteresowana osoba mimo uzyskania stopnia zawodowego magistra pielęgniarstwa nie będzie posiadała uprawnień do wykonywania zawodu pielęgniarki.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o zawodach... , za wykonywanie zawodu uważa się również : nauczanie zawodu pielęgniarki, prowadzenie prac naukowo-badawczych w dziedzinie pielęgniarstwa , kierowanie pracą zawodową pielęgniarek i położnych – kwalifikacji w tym zakresie, wynikających z dyplomu, organy samorządowe nie kwestionują .W konsekwencji NSA w wyroku z dnia 3 października 2008 r. przyjął iż wymóg stwierdzania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki (art. 11 ust. 1 ) dotyczy głównie wykonywania zawodu pielęgniarki w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach...Kwestia ta jest jednak wątpliwa bo w takiej sytuacji stwierdzanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki byłoby zawężane do tego zakresu a taka możliwość jednoznacznie z przepisów pow. ustawy nie wynika, bo za wykonywanie zawodu uważa się również wskazane wyżej uprawnienia ,określone w art. 4 ust. 3. Być może mamy w tym przypadku do czynienia z luką prawną , bo polska regulacja nie uwzględnia statusu "pielęgniarki odpowiedzialnej za opiekę ogólną", którym to terminem posługuje się powołana dalej Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych.

Za przedstawioną wykładnią przemawiają jednak inne jeszcze argumenty. W myśl art. 17 ust. 1 Konstytucji RP " w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe , reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Stwierdzanie prawa wykonywania zawodu (szerzej dopuszczanie do wykonywania zawodu) stanowi jedną z funkcji administracji publicznej powierzaną ustawowo przez państwo samorządom zawodowym na różnych zasadach. W przypadku samorządu pielęgniarek i położnych wykonywanie tych funkcji powierzono im na zasadzie wyłączności .Ustawodawca nie przewidział współuczestniczenia organów państwa w wykonywaniu omawianej funkcji przez samorząd pielęgniarek i położnych. Piecza ,o jakiej mowa w powołanym przepisie Konstytucji, nie jest pojęciem prawnie zdefiniowanym. W literaturze pojęcie to wiązane właśnie z funkcjami administracji publicznej , zewnętrznymi (choć nie tylko) i władczymi które - gdyby określonego samorządu nie utworzono - wykonywałyby organy państwa. Jeśliby przyjąć , jak przyjęły sądy w wyrokach uchylających odmowne decyzje organów samorządu , że mimo sprawowania konstytucyjnie i ustawowo mu powierzonej ( i to na zasadzie wyłączności w tym zakresie ) pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów pielęgniarki i położnej samorząd pielęgniarek i położnych nie ma prawa oceniać czy ukończona szkoła jest "polską szkoła pielęgniarską w rozumieniu ustawy " to uzasadniona staje się także wątpliwość czy tak wąskie rozumienie tej pieczy nie narusza i powołanego przepisu Konstytucji i założonej przezeń ochrony interesu publicznego.

Charakter funkcji stwierdzania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i położnej podkreśla nie tylko obowiązek jej wykonywania ale także wymóg wykonywania jej " w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" a także , już na gruncie przepisów powołanego rozporządzenia, prowadzenie postępowania w tych sprawach w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organom samorządu pielęgniarek i położnych wprost przyznano uprawnienia do oceny czy dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe są prawidłowe w odniesieniu do pielęgniarek i położnych będących obywatelami państwa członkowskiego Unii Europejskiej ( art. 11a – 11h, a w szczególności m.in. art. 11g ust.1b i art. 12 ust. 2c ustawy o zawodach...).Pozbawianie ich zatem podobnego prawa, mimo sprawowanej pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, w stosunku do pielęgniarek i położnych będących obywatelami polskimi, prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania ich kompetencji, określonych generalnie.

Z podnoszonym wyżej problemem akredytacji wiąże się bezpośrednio , mająca obecnie ogromne znaczenie, kwestia wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych przez państwa członkowskie Unii Europejskiej. Wydaje się , że i tę kwestię należy uwzględniać dokonując wykładni powoływanych wcześniej przepisów ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych oraz o zawodach pielęgniarki i położnej. Z dniem uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej zaczęły obowiązywać , obok bezpośrednio wiążących przepisów traktatowych, także postanowienia :

- Dyrektywy Rady Nr 77/452/EWG z dnia 27 czerwca 1977 r. dotyczącej wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji pielęgniarki odpowiedzialnej za opiekę ogólną, łącznie ze środkami mającymi na celu ułatwienie skutecznego wykonywania prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług (Dz.Urz.UE L 77.176.1),

- Dyrektywy Rady Nr 77/453/EWG z dnia 27 czerwca 1977 r. dotyczącej koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w zakresie działalności pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną (Dz.Urz.UE L 77.176.8),

- Dyrektywy Nr 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych(Dz.Urz. UE L 05.255.22).

Celem tych dyrektyw było zaostrzenie standardów kształcenia i wprowadzenie obowiązku posiadania akredytacji przez szkoły wyższe prowadzące kształcenie w t.zw. zawodach regulowanych do których zawód pielęgniarki i położnej jest zaliczany .

Jak zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 3 września 2008 r., swoboda przemieszczania się osób w ramach państw należących do Unii, wymaga zapewnienia osobom aktywnym zawodowo zatrudnienia w innym państwie Unii niż kraj ojczysty. Warunkiem tego jest jednak ujednolicanie kwalifikacji i uznawanie przez państwo przyjmujące, kwalifikacji zawodowych uzyskanych w innym państwie, dotyczy to nie tylko obywateli polskich emigrujących do innych państw Unii ale i obywateli innych państw UE przybywających na stałe lub czasowo do Polski.

W związku z powyższym państwa członkowskie by doprowadzić do wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie odpowiednich kwalifikacji, były zobowiązane do podjęcia stosownych działań dostosowujących przepisy prawa wewnętrznego , regulujące system kształcenia, do nowych wymogów, przewidzianych dla danego zawodu .

Z mającego charakter kierunkowy przepisu art. 3 ust. 1 pkt c Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską wynika, że w celu realizacji zadań określonych w art. 2 , działalność Wspólnoty obejmuje, m.in. rynek wewnętrzny, charakteryzujący się zniesieniem między Państwami Członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie towarów, osób, usług i kapitału. Taki sam cel wskazany jest w Preambule do Dyrektywy 2005/36/WE. Z pkt 19 Preambuły wynika, że swoboda przemieszczania się i wzajemne uznawanie dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji lekarzy, pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną (przy czym termin ten obejmuje również pielęgniarzy),...muszą opierać się na ogólnej zasadzie automatycznego uznawania kwalifikacji na podstawie skoordynowanych, minimalnych wymogów w zakresie wykształcenia. Dodatkowo warunkiem wykonywania w Państwach Członkowskich zawodu lekarza, pielęgniarki odpowiedzialnej za opiekę ogólną,...,położnej (przy czym termin ten obejmuje również położnego) i farmaceuty powinno być posiadanie przez osobę zainteresowaną kwalifikacji gwarantujących, że posiada ona wykształcenie spełniające ustanowione minimalne wymogi.

Wskazana Dyrektywa ustanawia zasady, na podstawie których każde Państwo Członkowskie, które uzależnia dostęp do zawodu regulowanego lub jego wykonywanie na swoim terytorium od posiadania kwalifikacji zawodowych uznaje, dla celów dostępu do tego zawodu i jego wykonywania, kwalifikacje zawodowe uzyskane w innym lub innych Państwach Członkowskich (art. 1).Dyrektywę tę stosuje się wobec wszystkich obywateli Państw Członkowskich, zamierzających wykonywać zawód regulowany w Państwie Członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe, zarówno jako osoba pracująca na własny rachunek, w tym jako osoba wykonująca wolny zawód (art. 2 ust. 1).Wymagane poziomy kwalifikacji zawodowych określone zostały ogólnie , w tym dla pielęgniarek, w art. 11 Dyrektywy. W myśl art. 12 każdy dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji ...wydany przez właściwy organ Państwa Członkowskiego, potwierdzający ukończenie we Wspólnocie kształcenia, którego poziom został uznany przez właściwy organ Państwa Członkowskiego za równoważny i przyznający posiadaczowi dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji lub zestawu dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji te same prawa w zakresie dostępu do zawodu lub jego wykonywania albo które przygotowuje do wykonywania tego zawodu, jest traktowany jako dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji należący do rodzaju objętego art. 11, co dotyczy także odpowiedniego poziomu wykształcenia.

Z kolei w myśl art.13 ust. 1 Dyrektywy 2005/36/WE w przypadku gdy w przyjmującym Państwie Członkowskim podjęcie lub wykonywanie zawodu regulowanego uzależnione jest od posiadania określonych kwalifikacji zawodowych, właściwy organ tego Państwa obowiązany jest zezwolić na podjęcie i wykonywanie tego zawodu na tych samych warunkach, które obowiązują własnych obywateli, przez wnioskodawców posiadających poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wymagany w innym Państwie Członkowskim do dostępu do tego zawodu lub jego wykonywania na terytorium tego Państwa. W świetle postanowień Dyrektywy jeśliby zatem dokonać wykładni "szkoła pielęgniarska" jako każdej szkoły, niezależnie od tego czy w całym cyklu nauki spełnione były wymagane standardy kształcenia to odstępstwa w tym zakresie musiałyby prowadzić do obniżania wymagań także w stosunku do obywateli innych Państw . Z powołanym postanowieniem Dyrektywy wiąże się kolejny przepis art. 14, potwierdzający znaczenie odpowiedniego wykształcenia i określający środki wyrównawcze jakie mogą zastosować Państwa Członkowskie jeżeli m.in. okres kształcenia, wykazanego przez wnioskodawcę jest co najmniej o rok krótszy od okresu wymaganego w przyjmującym Państwie Członkowskim lub kształcenie, które wnioskodawca odbył obejmuje materiał zasadniczo różniący się od tego, którego opanowanie jest podstawą uzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji w przyjmującym Państwie Członkowskim. Przepis art. 21 Dyrektywy wprowadza dla każdego Państwa Członkowskiego obowiązek automatycznego uznawania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji....,pielęgniarki odpowiedzialnej za opiekę ogólną,....wyszczególnione odpowiednio w załączniku V....,spełniających minimalne wymogi w zakresie kształcenia o których mowa odpowiednio w określonych artykułach i nadaje tym dokumentom potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, na potrzeby podejmowania i prowadzenia działalności zawodowej taką samą moc na swoim terytorium, jak dokumentom potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, które samo wydaje. Za wystarczający uznaje się przy tym dokument potwierdzający posiadanie wcześniej nabytych kwalifikacji ,niespełniających wszystkich wymogów w zakresie wykształcenia o ile poświadcza on ukończenie kształcenia , które rozpoczęło się przed datami odniesienia ( podstawową datą odniesienia jest dzień wstąpienia do Unii). W odniesieniu do pielęgniarek aby ogólne zasady w zakresie praw nabytych mogły znaleźć zastosowanie wobec pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną, rodzaje działalności, o których mowa w art. 23, muszą obejmować pełną odpowiedzialność za planowanie, organizowanie i zarządzanie opieką medyczną świadczoną pacjentowi.

Kształceniu pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną, wykonywanie zawodu pielęgniarki i prawa nabyte (przed dniem 1 maja 2004 r.)pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną poświęcone są postanowienia art.31 , art. 32 i art. 33 pow. Dyrektywy oraz załącznik V pkt 5.2.2.

Powołane przepisy Dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych w odniesieniu do pielęgniarek potwierdzają znaczenie jakie w Unii Europejskiej przywiązuje się do właściwych, minimalnych standardów ich kształcenia.

Z uwagi na powyższe, wydaje się że wykładnia odpowiednich przepisów ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych oraz ustawy o zawodzie pielęgniarki i położnej powinna uwzględniać postanowienia przepisów prawa europejskiego i zarazem nie powinna prowadzić do sytuacji w której wykładnia prawa krajowego w rezultacie, poprzez formalistyczne podejście rozszerzające zakres pojęcia "szkoła pielęgniarska", doprowadza do przyznawania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i położnej osobom, których wykształcenie nie odpowiada minimalnym standardom kształcenia przewidzianym dla danego zawodu w prawie Unii Europejskiej i których kwalifikacje w innych krajach Unii nie będą uznane za odpowiadające tym standardom. Odmienna wykładnia powoływanych przepisów ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej może być zatem uznana za wykładnię naruszającą przepisy wskazanych dyrektyw i prowadzącą do odstąpienia od europejskich wymogów dotyczących kwalifikacji zawodowych pielęgniarek i położnych a tym samym niejako znoszącą możliwość uznawania ich kwalifikacji zawodowych za wystarczające w innych państwach Unii Europejskiej . Taka ocena wykładni dokonanej w licznych powołanych wyrokach uwzględniających skargi osób zainteresowanych stwierdzeniem prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i położnej prowadziłaby w rezultacie do potrzeby zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Wobec przedstawionych wyżej poważnych wątpliwości prawnych wynikających z rozbieżności orzecznictwa sądowoadministracyjnego i ich poważnych konsekwencji na gruncie prawa europejskiego, wystąpienie z pytaniem prawnym o wskazanej treści do składu siedmiu sędziów było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.