Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1771/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 113 ust. 6-7
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego oraz Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1493/16 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 1771/17

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1493/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego, z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, uchylił ww. decyzję w zaskarżonym punkcie II w podpunkcie 6. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Starosta K. orzekł: 1) o ustaleniu odszkodowania na rzecz: T. S. s. S. i K. oraz K. S. c. J. i K., w wysokości [...] zł ([...] 00/100), za nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], m. K., przejętą na rzecz Gminy Miejskiej K., na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "R. ul. K. od ul. B. km 0+000 do km [...] jako drogi gminnej dojazdowej [...] oraz budowa połączenia ul. K. z ul. T. jako drogi gminnej klasy dojazdowe [...] wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przebudową kolidującego uzbrojenia terenu: kanalizacji deszczowej, sieci gazowej, wodociągowej i teletechnicznej", 2) o wypłacie ustalonego w pkt 1 w wysokości [...] zł (słownie złotych: czterdzieści [...] 00/100), na rzecz T. S. s. S. i K., za udział 1/2 części 3) o wypłacie ustalonego w pkt 1 w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...] 00/100) na rzecz K. S. c. J. i K., za udział 1/2 części, a także o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. do wypłaty ustalonego w punkcie 1 odszkodowania, zgodnie z treścią punktu 2 i punktu 3, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odszkodowanie ustalono w oparciu o opinię biegłego - rzeczoznawcy majątkowego P. T., który w operacie szacunkowym sporządzonym [...] marca 2016 r. oszacował wartość nieruchomości położonej w K. przy ul. K. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. obr. [...], jednostka ewidencyjna P., przeznaczonej pod inwestycję drogową pn. "Rozbudowa ul. K. od ul. B. (...)", na kwotę [...]zł.

Odwołanie od decyzji organu l instancji złożyła Gmina Miejska K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. wskazując, iż "orzekając w sprawie organ nie dokonał analizy stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. podlegającej częściowo działaniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w kontekście ugruntowanej linii orzecznictwa w tym zakresie, zgodnie z którą organ prowadzący postępowanie winien zobowiązać Gminę Miejską K. do wypłaty ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego".

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., zwanej dalej "ustawą" lub "u.g.n.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) 1. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem Starosty K. z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], II. orzekł: o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], jedn. ewid. P. m. K. (powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], jedn. ewid. P. m. K., która z dniem [...] lipca 2011 r. stała się własnością Gminy Miejskiej K.), w kwocie [...] zł ([...]), o wypłacie odszkodowania ustalonego w pkt 11.1 w wysokości [...]zł na rzecz T. S. s. S. i K. za udział w wysokości 1/2 części, o wypłacie odszkodowania ustalonego w pkt 11.1 w wysokości [...] zł na rzecz K. S. c. J. i K. za udział w wysokości 1/2 części, o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. do zapłaty odszkodowania zgodnie z pkt II.2 i II.3 jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji, o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] , o pow. [...] ha obręb [...], jedn. ewid. P. m. K. (powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], jedn. ewid. P. m. K., która z dniem [...] lipca 2011 r. stała się własnością Gminy Miejskiej K.) w kwocie [...] zł; o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. do złożenia w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji kwoty ustalonego w pkt II.5. odszkodowania do depozytu sądowego. Wypłata z depozytu sądowego nastąpi na rzecz podmiotu, który wykaże, że przysługiwało mu prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], jedn. ewid. P. m. K., w dniu [...] lipca 2011 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha (która zgodnie z operatem nr [...] przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego z dniem [...] października 2014 r., podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha), obręb [...], jedn. ewid. P., m. K., która na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. K. od ul. B. km 0+000 do km [...] jako drogi gminnej dojazdowej [...] oraz budowa połączenia ul K. z ul. T. jako drogi gminnej klasy dojazdowe [...] wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przebudową kolidującego uzbrojenia terenu: kanalizacji deszczowej, sieci gazowej, wodociągowej i teletechnicznej" ostatecznej z dniem [...] lipca 2011 r., wydanej w oparciu o przepisy ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, j.t. ze zm., dalej: "specustawa drogowa", została nabyta na własność przez Gminę Miejską K.

Regulacja art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przewiduje, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej).

Zgodnie z ww. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ l instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli natomiast na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. 1a).

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w K. obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha w obr. [...], według stanu na dzień [...] lipca 2011 r. w dziale II jako właściciele nieruchomości wpisana była K. K. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia ustawowego z dnia [...] sierpnia 2012 roku Rep. [...] . nr [...]spadek na K. K. c. M. i A. nabyli: T. S. s. S. i K. w 1/2 części oraz K. S. c. J. i K. w 1/2 części, co nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Działy III i IV tej księgi pozostawały wolne od wpisu.

Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Odszkodowanie ustalono w toku obecnie procedowanego postępowania w oparciu o opinię biegłego tj. rzeczoznawcy majątkowego P. T., który w operacie szacunkowym sporządzonym [...] marca 2016 r. oszacował wartość nieruchomości położonej w K. przy ul. K. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obr. [...], jednostka ewidencyjna P., przeznaczonej pod inwestycję drogową pn. "Rozbudowa ul. K. od ul B. (...)", na kwotę [...]zł ([...] zł za 1 m² gruntu), w tym wartość odtworzeniowa części składowych nieruchomości na kwotę [...]zł (z czego wartość nawierzchni asfaltowej wynosi [...] zł, zaś wartość składnika roślinnego w postaci wierzby płaczące| wynosi [...] zł).

Wojewoda za częściowo uzasadniony uznał zarzut podniesiony w odwołaniu Gminy Miejskiej K. wskazujący na konieczność wpłaty ustalonego w sprawie odszkodowania do depozytu sądowego, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 12 ust 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Z kolei art. 73 ust 1 z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Zestawienie tych przepisów prowadzi do wniosku, iż obydwa regulują kwestię nabywania z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z przeznaczeniem pod drogę lub już pod drogę zajętych. W sposób oczywisty, podmioty te (Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) nie mogą nabyć z mocy prawa nieruchomości, co do których prawo to z mocy prawa już posiadają. Zgodnie z art. 12 ust 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z kolei przepis art. 133 pkt 2 u.g.n. stanowi, iż odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego jeżeli odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Jak ustalono, w chwili obecnej w toku jest postępowanie prowadzone przez Wojewodę Małopolskiego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., przez Gminę Miejską K., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., m. K. (która powstała z podziału działki nr [...], dokonanego w operacie nr [...], przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] października 2014 r. w efekcie czego podzieliła się ona na działki nr [...] i nr [...]), na podstawie art.73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (znak sprawy [...]). Tym samym w niniejszym przypadku przedmiotem postępowania jest nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, tj. ta część działki nr [...], której obecnie odpowiada działka nr [...], co w kontekście zacytowanych poglądów orzecznictwa oznacza konieczność złożenia kwoty odszkodowania (odpowiadającej powierzchni działki nr [...] oraz wartości znajdującego się na niej asfaltu, którą to kwotę ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2016 r. zaś ww. stan fizyczny nieruchomości ustalono w oparciu o porównanie projektu podziału, dokonanego w operacie [...], przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] października 2014 r., z danymi zawartymi w ww. operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2016 r.) w depozycie sądowym, a tym samym wypłata odszkodowania nastąpi na rzecz podmiotu, który wykaże, że przysługiwało mu prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], jedn. ewid. P., m. K., w dniu ostateczności decyzji ZRID tj. w dniu [...] lipca 2011 r., co będzie zależeć od ostatecznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji deklaratoryjnej wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czyli od tego, czy zostanie w niej potwierdzony fakt nabycia przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, czy też nie.

Pkt. 6 opisanej wyżej decyzji Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. S., zarzucając jej naruszenie przepisów postepowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 pkt 2 ustawy - poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie i przyjęcie, że brak wydania decyzji właściwego organu administracji publicznej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi o nieuregulowanym stanie prawnym nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w K., obręb [...], jednostka ewidencyjna P. m. K., art. 113 ust. 6 u.g.n. w zw. z art. 23 oraz art. 12 ust. 5 specustawy drogowej - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym, który uzasadnia złożenie odszkodowania do depozytu sądowego, jest wyłącznie nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe, co dotyczy również sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe - które to przesłanki nie zachodzą w odniesieniu do działki nr [...] w K., obręb [...], jednostka ewidencyjna P., m. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że problem w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy znajduje uzasadnienie orzeczony nakaz złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, czy też wypłata odszkodowania winna nastąpić na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości, w tym także skarżącej.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18, przy czym art. 18 reguluje szczególne wobec u.g.n. zasady ustalania wysokości odszkodowania, a nie jego wypłaty. Zwrot "stosowanie odpowiednie" ma powszechnie akceptowane rozumienie, zgodnie z którym, niektóre przepisy należy zastosować wprost, inne po dokonaniu odpowiednich zmian, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły mieć zastosowania. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu musi uwzględniać cel regulacji, który zasadniczo w przypadku obu tych ustaw jest tożsamy - odszkodowanie ma zrekompensować odjęcie byłemu właścicielowi prawa własności nieruchomości (lub ewentualnie innych praw). Wobec powyższego przepisy u.g.n. w zakresie złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego należy stosować w niniejszej sprawie wprost i bez modyfikacji.

Możliwość złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego przewiduje art. 133 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli: 1) osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub 2) odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Zgodnie natomiast z art. 113 ust. 4 u.g.n., jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, przy jej wywłaszczeniu przyjmuje się inne dokumenty stwierdzające prawa do nieruchomości oraz służące do jej oznaczenia dane z katastru nieruchomości. Natomiast zgodnie z ust. 5, w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przy jej wywłaszczeniu, przyjmuje się służące do jej oznaczenia dane z katastru nieruchomości.

Art. 113 ust. 6 u.g.n., przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie nieruchomości, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Natomiast odrębna regulacja zawarta w art. 113 ust. 7 stanowi, że przepis ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Dla rozstrzygnięcia problemu prawnego w niniejszej sprawie, wskazać jeszcze należy na przepis art. 118a u.g.n., regulujący wywłaszczenie w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zgodnie z tym przepisem: 1. Jeżeli w terminie określonym w art. 114 ust. 4, nie zostały ustalone osoby, które wykażą, że przysługują im prawa rzeczowe do nieruchomości, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzję o nabyciu własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, wnioskującą o wywłaszczenie. Nabycie prawa własności następuje z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. 2. Decyzja podlega ogłoszeniu w sposób określony w art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. 3. Odszkodowanie za nieruchomość, której własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ustala się według przepisów rozdziału 5 i składa do depozytu sądowego na okres 10 lat.

Sąd I instancji zauważył, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało z urzędu w dniu [...] października 2011 r. W dniu [...] kwietnia 2012r. organ powziął wiadomość, że ujawniona w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] właścicielka K. K. zmarła [...] lipca 2004r. W dniu [...] września 2012 r. jej spadkobiercy tj. T. S. oraz K. S. przedłożyli organowi akt poświadczenia dziedziczenia ustawowego z dnia [...] sierpnia 2012r. rep. [...] nr [...]. Następnie organ l instancji prowadził przez prawie 4 lata postępowanie, wstrzymując się z wydaniem decyzji i korespondując w tym czasie z Prezydentem Miasta K. (Urzędem Miasta K. - Wydziałem Geodezji) celem ustalenia, czy działka nr [...]podlega działaniu przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), a w szczególności, czy Prezydent Miasta K. wystąpił z wnioskiem do Wojewody Małopolskiego o wydanie stosownej decyzji. Jak wynika z uzasadnienie odwołania, Gmina Miejska K. wniosek ten złożyła dopiero po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. przez organ l instancji tj. w dniu [...] lipca 2016r.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie zachodziły przesłanki do złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego. Odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogi na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej, jest konsekwencją wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej (dalej zwana ZRID). Jednak z woli ustawodawcy kwestia ustalenia odszkodowania - inaczej niż w u.g.n.- objęta jest odrębnym postępowaniem administracyjnym niż to, w którym wydawana jest decyzja ZRID, mimo iż wywiera ona z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności skutki w postaci odjęcia prawa własności dotychczasowym właścicielom. Data wydania decyzji ZRID jest datą miarodajna dla oceny stanu prawnego nieruchomości, gdyż w oczywisty sposób w czasie orzekania o odszkodowaniu prawo własności nieruchomości przysługuje już - odpowiednio-Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego.

Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że działka nr [...] według prowadzonej dla niej księgi wieczystej nr [...] stanowiła przed przejęciem na własność Gminy Miejskiej K. własność K. K. (odpis zupełny księgi wieczystej według stanu na dzień [...] lipca 2011 r, karta 1-3 akt sprawy organu l Instancji). Skoro zatem działka nr [...] miała urządzoną i prowadzoną księgę wieczystą, w której ujawniono właściciela, to nie była zatem w dniu wydania decyzji ZRID nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym, w rozumieniu art. 113 ust. 6 u.g.n. czyli nieruchomością, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Tym samym działka [...] została przejęta na własność gminy decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. K. (...)" -jako nieruchomość o uregulowanym stanie prawnym. Decyzja ZRID jest decyzją ostateczną, a zatem korzysta z domniemania zgodności z prawem.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie wypłaca się dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 790 z późn. zm.). księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości; po myśli jej art. 3 ust. 1 i 2 domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem, prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych - art. 5 cytowanej ustawy).

Sąd I instancji wskazał, że art. 113 ust. 7 - jako wyodrębniona od ust. 6 jednostka redakcyjna - oznacza, że śmierć właściciela nieruchomości i brak przeprowadzenia lub zakończenia postępowania spadkowego, nie jest przez ustawodawcę traktowane jako okoliczność tożsama z nieuregulowanym stanem prawnym nieruchomości. Przepis mówi jedynie, że w takiej sytuacji "stosuje się ust. 6". Przyjąć zatem należy, że sformułowanie "przepis ust. 6 stosuje się również" należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdyby spełniły się przesłanki zawarte w ust. 7 art. 113, tj. właściciel zmarł a postępowanie spadkowe nie było przeprowadzone lub zakończone, to nieruchomość należy traktować tak jakby miała nieuregulowany stan prawny. Rozwiązanie to przyjęte zostało po to, aby bez oczekiwania na zakończenie spraw spadkowych, które mogą być długotrwałe, istniała możliwość zastosowania art. 133 pkt. 2 u.g.n., tj. możliwość wpłacenia odszkodowania do depozytu sądowego i zakończenie procedury wywłaszczeniowej, czy też jak w tym przypadku - procesu realizacji inwestycji drogowej.

Jednak nieruchomość stanowiąca działkę [...] miała urządzoną księgę wieczystą i ustalonych właścicieli, legitymujących się dokumentem poświadczenia dziedziczenia, zatem nie zachodzą w sprawie przesłanki ani opisane w art. 113 ust. 6 ani w art. 113 ust. 7 ustawy.

Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że znane mu są poglądy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych zgodnie z którymi "Gdyby odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to zgodnie z dyspozycją art. 133 u.g.n., należałoby wpłacić je do depozytu. Przepis ten ma zastosowanie z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Ustawodawca przeto unormował sytuację, gdy nieuregulowany stan prawny uniemożliwia wypłatę odszkodowania. W takim przypadku nie ma zatem konieczności stosowania przepisów k.p.a. o zawieszeniu postępowania" (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., l OSK 86/10)."

W niniejszej sprawie, w chwili gdy została wydana decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, a także w chwili gdy stała się ona ostateczna, nie toczyło się żadne postępowanie, które wskazywałoby na to, że nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. W szczególności zaś nie toczyło się przed Wojewodą postępowanie o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy samego prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.). Jak wyżej wskazano, wniosek w tej sprawie został złożony na etapie postępowania międzyinstancyjnego. Skoro zatem nie stanowi o nieuregulowanym stanie prawnym nieruchomości fakt toczącego się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, to również nie może stanowić o nim wskazane przez organ postępowanie, toczące się przed Wojewodą, brak jest bowiem podstaw prawnych do czynienia takiego rozróżnienia.

Skargi kasacyjne od powołanego wyroku wywiedli Wojewoda Małopolski oraz Gmina Miejska K.

Wojewoda Małopolski zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", polegające na naruszeniu art. 113 ust. 6 i 7 ustawy w związku z art. 133 pkt 2 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, iż nie stosuje się go w przypadku nieruchomości, stanowiącej działkę [...] ponieważ nie można uznać tej nieruchomości za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy ustawy istotnie stanowią, iż przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe a także, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Zamieszczone one jednak zostały nie w art. 4 ustawy, który to przepis zawiera definicje pojęć zawartych w całej ustawie, ale w rozdziale 4 (wywłaszczanie nieruchomości) w art. 133, który normalizuje tryb wywłaszczania nieruchomości, a te konkretne zapisy regulują kwestie - w jakiej sytuacji konkretne dokumenty przyjmuje się do wywłaszczenia i odnoszą się do ust 5, który ma brzmienie "w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przy jej wywłaszczeniu, przyjmuje się służące do jej oznaczenia dane z katastru nieruchomości". Przepis ten nie ma, zatem posiłkowego zastosowania do specustawy drogowej i na jego podstawie nie można uznać, że nieruchomość co do której istnieje spór odnośnie powierzchni przejętej na własność przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego ma uregulowany stan prawny, ponieważ okoliczność taka nie została w art. 113 ustawy wskazana jako przesłanka do stwierdzenia nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości.

Biorąc pod uwagę, że w chwili wydawania decyzji II instancji toczyło się postępowanie prowadzone przez Wojewodę Małopolskiego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., przez Gminę Miejska K., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , obr. [...], jedn. ewid. P., m. K. (która powstała z podziału działki nr [...], dokonanego w operacie nr [...], przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] października 2014 r. w efekcie czego podzieliła się ona na działki nr [...] i nr [...]), na podstawie art.73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (znak sprawy [...]), w niniejszym przypadku przedmiotem postępowania jest nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, tj. ta część działki nr [...] której obecnie odpowiada działka nr [...], co w kontekście zacytowanych poglądów orzecznictwa oznaczało konieczność złożenia kwoty odszkodowania

Dodatkowo, nawet gdyby przyjąć, iż za "nieuregulowany stan prawny" można uznać jedynie sytuacje, o których mowa w ww. art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n., to zwrócić należy uwagę na obecny w doktrynie prawniczej pogląd, iż "w ramach warunku trudnych do przezwyciężenia przeszkód mieści się również spór o prawo własności. Skoro bowiem starosta nie może samodzielnie rozstrzygać sporów o własność nieruchomości, to w takiej sytuacji zachodzi przeszkoda w prawnie skutecznej wypłacie odszkodowania'' (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, S. Kalus (red.), Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2012, s. 796). W efekcie, nawet gdyby uznać, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa wart. 133 ust. 1 u.g.n., to może ona wypełniać przesłanki art. 133 ust. 2 tej regulacji.

Skarżąca kasacyjnie Gmina Miejska K. zarzuciła powołanemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi K. S. i uchylenie pkt. II podpunkt 6 ww. decyzji Wojewody Małopolskiego, co stanowi naruszenie art. 133 pkt 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i zaniechanie wypłaty odszkodowania do depozytu sądowego za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P., podczas gdy organ administracji II instancji prawidłowo ustalił, iż odszkodowanie za tę nieruchomość podlega złożeniu do depozytu, albowiem nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma nieuregulowany stan prawny, ze względu na niezakończone w stosunku do niej postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi K. S. i uchylenie pkt. II podpunkt 6 ww. decyzji, co stanowi naruszeniem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. ma uregulowany stan prawny, podczas gdy w stosunku do tej nieruchomości toczy się równolegle do postępowania w trybie specustawy drogowej postępowanie w oparciu o powołany wyżej art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną skutkiem czego nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odnosi się do stanu faktycznego istniejącego w dniu 1 stycznia 1999 r. Zatem organ odwoławczy nie mógł pominąć faktu istnienia od 1999 r. drogi publicznej, co do której ciążył na nim obowiązek wydania decyzji w oparciu o ww. art. 73. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca kasacyjnie przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne K. S. wniosła o ich oddalenie przytaczając argumentację analogiczną do zawartej w skardze do Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy znajduje uzasadnienie orzeczony przez organ nakaz złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, czy też wypłata odszkodowania winna nastąpić na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości, w tym także skarżącej.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną uregulowane zostało w przywołanej wyżej specustawie. Zgodnie z art. 12 ust. 4a tego aktu decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie natomiast do treści art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, który m.in. w ust. 1 stanowi, że jego wysokość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ponadto art. 23 specustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy, pt. "Nabywanie nieruchomości pod drogi", stosuje się przepisy u.g.n.

O złożeniu sumy odszkodowania do depozytu sądowego stanowi art. 133 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli: 1) osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub 2) odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Natomiast według art. 113 ust. 4 u.g.n., jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, przy jej wywłaszczeniu przyjmuje się inne dokumenty stwierdzające prawa do nieruchomości oraz służące do jej oznaczenia dane z katastru nieruchomości. Z kolei według ust. 5, w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przy jej wywłaszczeniu, przyjmuje się służące do jej oznaczenia dane z katastru nieruchomości. Natomiast art. 113 ust. 6 u.g.n. stanowi, że przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie nieruchomości, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Z kolei według art. 113 ust. 7 u.g.n. przepis ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe.

Przedstawione przepisy stanowią kompletną regulację w zakresie określenia kategorii sytuacji wymagających złożenia odszkodowania do depozytu sądowego. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Wojewody uznać należy, że art. 113 ust. 5 -7 u.g.n. zawiera definicję pojęcia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Odnosząc się do argumentu, że powołanych przepisów nie można uznać za definicję, gdyż nie zostały one uregulowane w postanowieniach ogólnych u.g.n. wskazać należy, że według § 150 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej jeżeli dane określenie ma być używane w jednym znaczeniu w obrębie całej ustawy lub innego aktu normatywnego albo całej jednostki systematyzacyjnej danego aktu, jego definicję zamieszcza się odpowiednio w przepisach ogólnych tego aktu albo w przepisach ogólnych danej jednostki systematyzacyjnej. Natomiast ust. 2 powołanego paragrafu stanowi, że jeżeli dane określenie ma być używane w ustalonym znaczeniu tylko w obrębie zespołu przepisów, jego definicję zamieszcza się w bezpośrednim sąsiedztwie tych przepisów.

Powołane postanowienia Zasad techniki prawodawczej zostały zawarte w akcie rangi rozporządzenia. Z uwagi na swój uniwersalny charakter topiki zawarte w Zasadach techniki prawodawczej są wskazówkami interpretacyjnymi i legislacyjnymi w odniesieniu do wszystkich źródeł prawa. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że nadanie Zasadom techniki prawodawczej rangi rozporządzenia jest wyrazem przekonania ustawodawcy, że spełniają one doniosłą rolę w staraniach o dobre prawo ale nie zmienia ich charakteru; zgodnie ze swoją naturą pozostały regułami konstruowania poprawnych aktów normatywnych i rzetelnego dokonywania zmian, ale nie regułami konstruowania "ważnych" aktów normatywnych (S. Wronkowska (w:) S.Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20.).

Zatem umieszczenie definicji nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w art. 113 u.g.n., zgodnie z argumentacją a rubrica odnosi się do postępowań określonych w Dziale III rozdziale 3 ustawy, dotyczących wywłaszczenia nieruchomości i na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej także do wywłaszczenia dokonanego w trybie tej ustawy. Wprawdzie w upoważnieniu zawartym w art. 12 ust. 5 specustawy użyto sformułowania "odpowiednio", to jednak zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przepisy w zakresie określenia przesłanek złożenia odszkodowania do depozytu sądowego, należy stosować wprost. Trudno byłoby uznać za poprawne rozumowanie dopuszczające rozszerzenie katalogu przesłanek złożenia odszkodowania do depozytu sadowego. Specustawa drogowa nie daje żadnego umocowania w tej mierze. Zgodnie z zasadą legalizmu aparat administracyjny działa na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Z kolei jednym z przejawów zasady kompetencyjności jest obowiązek przestrzegania przez organy norm o zakresie działania organów. Kompetencji organów nie można domniemywać. Dopuszczenie możliwości rozszerzania kategorii sytuacji, w których aparat administracyjny mógłby decydować o złożeniu odszkodowania do depozytu stanowiłoby naruszenie ww. zasad.

Z powyższych względów okolicznością uzasadniającą złożenie odszkodowania do depozytu nie jest również prowadzenie postepowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Wyliczenie zawarte w art. 113 ust. 5 -7 u.g.n. jest swoistym wyjątkiem od reguły nakazującej wypłacania odszkodowania podmiotom wywłaszczonym. Wyjątki od reguły nie mogą być interpretowane rozszerzająco, zgodnie regułą exceptiones non sunt extendendae.

Z powyższych powodów zarzuty skarg należało uznać za nieuzasadnione. Dodać też należy, że przytoczone w skargach orzecznictwo, z wyjątkiem wyroku WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1594/15, nie może być uznane za adekwatne w sprawie, bowiem istota sporu w przytoczonych judykatach dotyczyła dopuszczalności zawieszenia postępowania administracyjnego. Przyjęcie stanowiska, że prowadzenie postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie jest prejudykatem względem postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, nie uzasadnia twierdzenia na zasadzie przeciwieństwa, że sama okoliczność prowadzenia tego postępowania w trybie art. 73 ww. ustawy, oznacza że nieruchomość względem której prowadzone jest takie postępowanie ma nieuregulowany stan prawy, w rozumieniu u.g.n.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 P.p.s.a. NSA postanowił odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.