Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1155/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 9 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 49 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1111/11 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1111/11 uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz poprzedzająca ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowiły następujące ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ) działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634, ze zm., dalej jako ustawa o ARiMR), § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm., dalej jako rozporządzenie ONW z 2004 r.), § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448), § 9 ust. 1 w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329, ze zm., dalej jako rozporządzenie ONW z 2009 r.), art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 49 ust. 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. WE nr 327 z 12 grudnia 2001 r., dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001) w związku z art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30 kwietnia 2004 r. Polskie wydanie specjalne: rozdział 3, tom 46, p. 87-118), art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 368 z 2006 r. str. 74 ze zm.), art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L. 141 z 2004 r. str. 18 ze zm., Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243 ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) ustalił T. C. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 11.461,44 zł.

W uzasadnieniu organ przedstawił treść przepisów (prawa unijnego i krajowego) regulujących zasady przyznawania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej płatność ONW), określających warunki na jakich płatności te przysługują beneficjentom oraz wyznaczających podstawy dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu, ustalenie ww. kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło z powodu zaniechania przez rolnika w 2007 r. prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych położonych na obszarach ONW, które były przez niego wskazywane we wnioskach za lata 2004 - 2006. Powyższe skutkuje zaś koniecznością zwrotu dotychczas pobranych płatności wraz z odsetkami.

T. C. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy oraz umorzenie nienależnie pobranych płatności z uwagi na trudną sytuację materialną. Wyjaśniła, iż pomimo, że ciągle korzysta i dba o dobrą kulturę rolną działki nr [...], poniosła duże sankcje z nią związane. Wskazała, iż w 2004 r. o dopłaty obszarowe i ONW do powierzchni 48 ha na rzecz wspólnoty gruntowej wsi K. wnioskowała tylko jedna wyznaczona osoba – R. R. Jednakże po nieporozumieniach pomiędzy współudziałowcami wspólnoty ustalono podział gruntów należących do wspólnoty na tyle części, ile było numerów ewidencyjnych działek. Wnioskująca o ponowne rozpoznanie sprawy przejęła wtedy działkę nr [...] o powierzchni 18,22 ha. Działkę tę deklarowała do płatności w latach 2004 - 2006. Kontrole ARiMR przeprowadzone w tym okresie w jej gospodarstwie rolnym nie wykazały nieprawidłowości. W latach 2007 – 2008, pomimo dalszego użytkowania ww. działki, nie wskazywała jej już we wnioskach o przyznanie dopłat. Problemy zaczęły się w 2007 r., kiedy część tej działki (około 9 ha) została zgłoszona we wniosku przez innego rolnika – B. Sz. W październiku 2007 r. ww. rolnik wycofał swój wniosek o przyznanie dopłat z tytułu zgłoszonej do przyznania płatności części spornej działki. Pomimo tego, Kierownik BP ARiMR nie uznał T. C. za jej użytkownika. Wyjaśniła przy tym, że przejmując po R. R. zobowiązanie ONW co do działki nr [...], użytkując tą działkę (tj. dbając o wykaszanie niedojadów, usuwanie kretowisk) nie spodziewała się jednak, iż nie zostanie uznana przez organ za jej użytkownika.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010r. Prezes ARiMR, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał chronologię zdarzeń poprzedzających wydanie decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności. I tak organ podał, że mając na uwadze wniosek strony o przyznanie płatności ONW na 2004 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (Kierownik BP ARiMR) decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2004 r. przyznał stronie płatność ONW do powierzchni 9,57 ha w kwocie 2.526,48 zł. Przedmiotowa płatność została przekazana na rachunek bankowy producenta rolnego w dniu [...] lutego 2005 r. Wnioskiem z [...] kwietnia 2005 r. beneficjentka wniosła o przyznanie płatności ONW na 2005 r., wskutek czego decyzją Nr [...] z [...] maja 2006 r. przyznano jej ww. płatność w kwocie 7.692,96 zł do powierzchni 29,14 ha. Płatność z tego tytułu została przekazana na rachunek bankowy rolnika w dniu [...] czerwca 2006 r. W dniu [...] maja 2006 r. strona wniosła o przyznanie płatności ONW na 2006 r. W toku tego postępowania beneficjentka złożyła oświadczenie przejmującego działki rolne z którego wynika, że dnia [...] maja 2005r. przejęła od R. R. posiadanie działek rolnych zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie K. o łącznej powierzchni 18,07 ha. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2006 r. wnioskodawczyni przyznano płatność ONW w kwocie 7.692,96 zł do powierzchni 29,14 ha. Płatność z tego tytułu została przekazana na rachunek bankowy strony w dniu [...] lutego 2007 r. W związku z podejrzeniem wystąpienia nieprawidłowości w sprawie przyznania stronie płatności ONW na 2006r., Kierownik BP ARiMR postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2006r. Mając na względzie, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż w roku 2006 beneficjentka prowadziła działalność rolniczą na obszarach ONW o powierzchni 27,35 ha, Kierownik BP ARiMR wydał [...] kwietnia 2007 r. decyzję uchylającą decyzję dotychczasową i przyznającą płatności ONW na 2006 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 6.275,28 zł. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia było wydanie przez organ decyzji ustalającej nienależnie pobraną płatność ONW w kwocie 1.417,68 zł. stanowiącej różnicę pomiędzy faktycznie wypłaconą, a przysługującą beneficjentce płatnością za 2006 r. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2007 r. strona wniosła o przyznanie płatności ONW na 2007 r. do gruntów rolnych o powierzchni 29,14 ha. W związku z wystąpieniem kontroli krzyżowej w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] Kierownik BP ARiMR przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wskutek którego ustalił, iż ww. działka o powierzchni 17,22 ha stanowi własność wspólnoty gruntowej, wobec czego T. C. nie przysługują do niej płatności. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę decyzji odmawiającej przyznania płatności ONW za 2007r. i nakładającej na rolnika sankcje. Wnioskiem z [...] maja 2008 r. strona wniosła o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności ONW na 2008r. do gruntów rolnych o powierzchni 29,14 ha. Następnie, dnia [...] listopada 2008 r. złożyła oświadczenie o wycofaniu wniosku w odniesieniu do działki nr [...] o powierzchni 17,22 ha. Jednocześnie zgłosiła zmianę wniosku deklarując na ww. działce ewidencyjnej powierzchnię nie zgłoszoną do programów pomocowych o obszarze 17,22 ha i oświadczyła, iż powierzchnia użytków rolnych w 2008r. jest nie mniejsza, niż powierzchnia objęta zobowiązaniem ONW. Rozpoznając sprawę Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] marca 2009r. odmówił przyznania płatności ONW na 2008 r. z powodu sankcji wieloletnich nałożonych na beneficjentkę w 2007 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy. Producent rolny nie złożył na nią skargi do sądu administracyjnego.

W dalszej kolejności organ w swoim uzasadnieniu wskazał, że sprawa dotyczy zwrotu otrzymanych przez rolnika płatności za lata 2004 - 2006 oraz przedstawił szczegółowe wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ wskazał, że w sumie jest to kwota wynosząca 11.461,44 zł plus odsetki naliczone od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Wyjaśnił również, że składając w 2004 r. wniosek o przyznanie płatności beneficjentka zobowiązała się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jej posiadaniu (położonych na obszarach ONW) przez okres 5 lat od otrzymania pierwszej płatności. Powyższe pięcioletnie zobowiązanie rozpoczęło się dnia [...] lutego 2005 r., tj. w dniu wypłaty na rzecz strony pierwszej płatności z zakresu ONW do powierzchni użytków rolnych 9,57 ha.

Następnie organ stwierdził, że podczas rozpatrywania wniosku strony na 2007 r. zebrano materiał dowodowy na podstawie którego ustalono, że beneficjentka nie była faktycznym użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...], do której ubiegała się o płatności oraz stwierdzono, że nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytkowanej rolniczo do obszaru 11,87 ha. Niezaprzeczalnym więc faktem jest, że rolnik w 2007 r. zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na części powierzchni objętej zobowiązaniem ONW, co skutkuje obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW. Natomiast użytkowanie większej powierzchni w kolejnych latach, na co wskazuje strona, pozostaje bez wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.

Ustosunkowując się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał, iż odnoszą się one do postępowania w sprawie odmowy przyznania płatności ONW, nie zaś do kwestii ustalenia nienależnie pobranej płatności. Organ wskazał przy tym, że jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji strona nie była użytkownikiem przedmiotowej działki w 2007 r. Z protokołu z rozprawy administracyjnej z [...] lutego 2009r. wynika bowiem, że sporna działka ewidencyjna o nr [...], będąca własnością wspólnoty gruntowej wsi K. była w 2007 r. użytkowana jednocześnie przez wszystkich członków wspólnoty. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala zaś na stwierdzenie, że T. C. użytkowała samodzielnie jakikolwiek fragment tej działki. W takiej sytuacji istnieje obowiązek zwrotu otrzymanej przez nią wcześniej płatności do tych gruntów. Sam fakt zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na określonym obszarze powoduje, że po stronie producenta rolnego powstaje taki obowiązek. Zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej stanowi samodzielną podstawę do zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW. Oznacza to, że do powstania obowiązku zwrotu nie jest konieczne wystąpienie innych, dodatkowych okoliczności. Zaniechanie działalności rolniczej jest zaś zdarzeniem, z którego zaistnieniem odpowiednie przepisy, tj. § 9 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia ONW z 2004 r. oraz § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW z 2009 r. bezpośrednio wiążą określone skutki prawne w postaci zwrotu całości lub części płatności. Nadto organ wyjaśnił, że sytuacja rodzinna i finansowa strony, w związku z zaniechaniem przez nią prowadzenia działalności rolniczej, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW.

Organ wskazał także, że zwrot nienależnie przyznanej płatności ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie występuje, bowiem wypłata płatności ONW za 2004 r., uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu [...] lutego 2005 r., natomiast decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności ONW doręczona została [...] sierpnia 2011 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki z art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004 - 2006. Zgodnie bowiem z ww. przepisami obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została wypłacona na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W przypadku zaś, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W przedmiotowej sprawie nie można zaś uznać, że strona działała w dobrej wierze, co stanowiłoby podstawę do skrócenia okresu przedawnienia do lat czterech. Składając bowiem swój podpis pod zobowiązaniem do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa zwyklej dobrej praktyki rolniczej wiedziała, że płatności z tytułu ONW przysługują tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych, utrzymywanych zgodnie z normami, zaś uzyskane płatności, uznane następnie za nienależnie pobrane, podlegają zwrotowi.

Organ podniósł, iż celem wyjątków od zasady, że płatności pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika. W rozpatrywanej sprawie płatność z tytułu ONW za 2004 r. przekazana na rachunek bankowy strony [...] lutego 2005 r., jak też płatności za kolejne lata (przekazane w dniach [...] czerwca 2006 r. oraz [...] lutego 2007 r.), nie wynikała z pomyłki ARiMR. Natomiast z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej na części powierzchni objętej zobowiązaniem ONW.

Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Prezesa ARiMR do sądu administracyjnego złożyła T. C.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżąca wskazała, że ciągle korzysta i dba o dobrą kulturę rolną działki nr [...], jak również opłaca za nią podatki, dlatego też trudno jej pogodzić się z faktem, że płatności wypłacone z tytułu użytkowania ww. działki uznane zostały za nienależnie pobrane. Skarżąca powtórzyła argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczące przejęcia zobowiązania od R. R., zgłoszenia gruntu do płatności, konfliktu kontroli krzyżowej oraz przeprowadzonych przez ARiMR kontroli. Wskazała, że [...] lutego 2009 r. Kierownik BP ARiMR przeprowadził rozprawę administracyjną w sprawie ustalenia faktycznego użytkownika spornej działki. Zgromadzone materiały nie pozwalały jednak stwierdzić, że skarżąca była jej użytkownikiem. Przyjęto natomiast, że przedmiotowa działka była użytkowana przez wszystkich członków wspólnoty. Skarżąca przyznała, że rzeczywiście bydło na działce faktycznie było wypasane również przez innych członków wspólnoty. Zauważyła jednak, że dbanie o wykaszanie niedojadów, usuwanie kretowisk oraz opłacanie podatku rolnego należało do osoby, która podjęła się realizacji zobowiązania na tej działce, czyli do skarżącej. W związku z tym zadała pytanie, czy z samego faktu umożliwienia innym członkom wspólnoty wypasu ich bydła na łące skarżąca przestała być użytkownikiem przedmiotowej działki. W konkluzji skargi wskazała, że rolnicy jako członkowie wspólnoty mieli pewne swoje ustalenia, szkoda tylko, że nie wszyscy ustalenia te respektowali.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnił, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie skarżącej przez organ kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za lata 2004 - 2006. Sporne w niniejszej sprawie jest czy istnieje obowiązek zwrotu przez skarżącą otrzymanych przez nią za ww. lata płatności ONW. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżąca otrzymała od ARiMR przedmiotowe płatności za ww. okres. W związku z wycofaniem przez skarżącą w 2008 r. wniosku w części obejmującej sporną działkę i pozostającymi w obrocie prawnym ostatecznymi decyzjami odmawiającymi przyznania płatności skarżącej za lata 2007 - 2008, za bezsporne w niniejszej sprawie należy uznać zaniechanie przez nią działalności rolniczej na części działek rolnych przed upływem 5 lat od podjęcia zobowiązania. Zobowiązanie ONW zostało bowiem przez skarżącą podjęte wraz z przekazaniem jej pierwszej płatności (za 2004 r.) co miało miejsce w dniu [...] lutego 2005 r., na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Nie ulega zaś wątpliwości, że podejmując się zobowiązania skarżąca zobowiązała się do prowadzenia działalności rolniczej na obszarze ONW przez przynajmniej 5 lat od dokonania pierwszej płatności. Tym samym stwierdzić należy, że zasadne stało się wszczęcie przez organ postępowania o ustalenie zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW. Zasady zwrotu udzielonych płatności ONW na potrzeby niniejszego postępowania obejmującego lata 2004 - 2006, regulują przepisy rozporządzenia ONW z 2004 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 42, poz. 386). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia (wg stanu od dnia jego wejścia w życie, do dnia nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 marca 2006r., która weszła w życie 14 marca 2006r. - Dz. U. Nr 42 poz. 278) zmniejszenie, albo wstrzymanie płatności ONW następuje na podstawie decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego ARiMR.

Stosownie do postanowień § 9 ust. 2 powołanego aktu, w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem, producent rolny zwraca:

1) całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechanie to nastąpiło:

a) na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarze ONW,

b) na części działek rolnych położonych na obszarze ONW, a łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż hektar;

2) część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych, na których nastąpiło to zaniechanie, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar.

Z kolei zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia płatność ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej, nastąpiło na skutek zaistnienia chociażby jednej z następujących okoliczności: długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego, wystąpienia klęski żywiołowej, zniszczenia budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym producenta rolnego na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie rolnym producenta rolnego, wywłaszczenia nieruchomości, na której są położone działki rolne objęte wnioskiem, rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone działki rolne objęte wnioskiem, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności, oraz jeżeli producent rolny zawiadomił kierownika biura powiatowego Agencji, zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., o zaistnieniu chociażby jednej z ww. okoliczności, na skutek której nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej. Zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków z tytułu płatności ONW następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o ARiMR (ust. 4).

Istotne znaczenie w niniejszej sprawie mają również postanowienia wynikające z art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 (w zakresie płatności sprzed 1 stycznia 2005 r.), jak i art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (w zakresie za późniejszy okres). Przepisy te, jak wskazuje sam organ w uzasadnieniu swojej decyzji także mają zastosowanie w sprawach przyznawania płatności ONW za lata 2004 - 2006. Z przepisów tych wynika zasada, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki (ust. 1). Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 4). Obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do lat czterech (ust. 5).

Zdaniem Sądu, organ prowadzący postępowanie uchybił obowiązkowi wszechstronnego i dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, w celu ustalenia, czy nie doszło do przedawnienia, o którym mowa w ww. przepisach prawa unijnego. W poddanych kontroli Sądu rozstrzygnięciach brak jest bowiem wystarczających rozważań organu w odniesieniu do "dobrej wiary", o której mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jako podstawy wyłączającej po upływie czterech lat odpowiedzialność beneficjenta. Organ powinien zaś w wyczerpujący sposób rozważyć, a następnie dokonać oceny i dopiero wydać stosowne rozstrzygnięcie, czy skarżąca składając wnioski w latach 2004 - 2006, w których wskazała również działkę ewidencyjną o nr [...] nie stanowiącą jej własności, a należącą do wspólnoty gruntowej wsi K. nie działała jednak w dobrej wierze.

W ocenie Sądu, za dobrą wiarą skarżącej może przemawiać bowiem okoliczność, że ubiegając się o płatności z tytułu użytkowania działki ewidencyjnej o nr [...] opierała się ona na wcześniejszych ustaleniach jakie zapadły pomiędzy członkami wspólnoty gruntowej wsi K. Na potwierdzenie powyższego skarżąca złożyła przecież oświadczenia innych członków wspólnoty (również użytkowników spornej działki poprzez fakt wypasania na niej bydła) o wyrażeniu zgody na złożenie właśnie przez skarżącą wniosku obejmującego przedmiotową działkę. W związku z powyższym skarżąca miała prawo nie przewidywać sytuacji, że w późniejszym czasie dochodzić może do nieporozumień pomiędzy członkami wspólnoty, które spowodują negatywne dla niej konsekwencje. Istotny jest również fakt, że - jak wynika z oświadczenia skarżącej -użytkowała ona jednak sporną działkę, dokonywała bowiem wykaszania niedojadów i usuwała znajdujące się na działce kretowiska, a przeprowadzone przez ARiMR kontrole nie wykazały na tej działce żadnych nieprawidłowości skutkujących wykluczeniem jej z płatności. Nadto, w latach 2004 - 2006 żaden inny rolnik - członek wspólnoty gruntowej nie występował z wnioskiem obejmującym ww. działkę. Zauważyć bowiem należy, że z wnioskiem obejmującym jedynie część przedmiotowej działki, inny rolnik – B. Sz. wystąpił dopiero w 2007 r. Co jednak również zdaje się istotne, rolnik ten wycofał następnie swój wniosek w tym zakresie. W takiej sytuacji skarżąca miała prawo uważać się za użytkownika spornej działki i to takiego użytkownika, któremu przysługuje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności. Za takim stwierdzeniem przemawia również, wprawdzie nieistotny dla kwestii użytkowania działki, niemniej jednak mający znaczenie dla poczuwania się czy uznawania się za jej użytkownika, fakt opłacania właśnie przez skarżącą podatku rolnego. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "dobra wiara" jest domniemaniem prawnym. Nie istnieje definicja ustawowa dobrej wiary. Pojęcie to odnosi się do intencji danej osoby, niezależnie od rezultatu, jaki przyniosły jej działania. Kryterium, według którego dokonuje się podziału na dobrą i złą wiarę jest stan psychiczny (nastawienie) osoby odnoszący się do jej wiedzy o istnieniu jakiegoś stosunku prawnego i/lub wynikającego z niego prawa podmiotowego. W przypadku dobrej wiary mamy do czynienia z błędnym (ale usprawiedliwionym) przekonaniem jakiejś osoby, że przysługuje jej określone prawo podmiotowe, mimo że rzeczywisty stan prawny obiektywnie oceniany jest odmienny. Ustalenie wystąpienia dobrej wiary, czy też przypisanie jej określonemu podmiotowi, zawsze wymaga spełnienia tych samych trzech elementów. Są nimi: 1. przeświadczenie o istnieniu (albo nieistnieniu) prawa lub stosunku prawnego, 2. błędność tego przeświadczenia i 3. możliwość usprawiedliwienia błędu w danych okolicznościach. Przeświadczenie (mniemanie, przekonanie) o istnieniu określonego stanu prawnego jest punktem centralnym pojęcia dobrej wiary.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organ nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącą okoliczności, nie zebrał i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia niniejszej sprawy, a następnie nie uzasadnił w wystarczający sposób swoich rozstrzygnięć. W konsekwencji uznanie przez organ, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające odpowiedzialność skarżącej Sąd uznał za zupełnie dowolne. Z tych też względów, zdaniem Sądu, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe jest zaś o tyle istotne, że termin pomiędzy wypłatą przez organ pierwszej płatności (za 2004 r.) w dniu [...] lutego 2005 r., drugiej płatności (za 2005 r.) w dniu [...] czerwca 2006 r., jak i trzeciej płatności (za 2006 r.) w dniu [...] lutego 2007 r., a datą pierwszego powiadomienia skarżącej o nieuzasadnionym charakterze płatności, które miało miejsce dopiero w dniu [...] lipca 2011 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2011 r.), przekroczył okres 4 lat, o którym mowa w art. 49 ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i art. 73 ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Tym samym, niewątpliwie organ uchybił takim swoim działaniem także art. 12 Kpa, tj. zasadzie szybkości postępowania, co w realiach niniejszej sprawy ma znaczenie z uwagi na żądanie zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności powiększonej o odsetki za każdy dzień zwłoki. W ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne jest stanowisko Prezesa ARiMR, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy o uzależnionym od dobrej wiary beneficjenta czteroletnim terminie przedawnienia wynikającym z treści art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Organ był zobowiązany do rozważenia możliwości zastosowania tego krótszego okresu przedawnienia, co wiązało się z kolei z koniecznością zbadania, czy beneficjent działał w dobrej wierze. Tymczasem stanowisko organu w tej mierze sprowadza się do bardzo ogólnikowego stwierdzenia. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał bowiem jedynie, że skarżąca składając swój podpis pod zobowiązaniem do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa zwykłej dobrej praktyki rolniczej wiedziała, że płatności z tytułu ONW przysługują tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych, zaś uzyskane płatności, uznane następnie za nienależnie pobrane, podlegają zwrotowi. Jedynym więc argumentem organu mającym uzasadniać tezę jakoby skarżąca deklarując sporne działki do płatności nie pozostawała w dobrej wierze jest stwierdzenie, że we wniosku o przyznanie płatności złożyła podpis pod oświadczeniem, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz podpisała zobowiązanie do niezwłocznego informowania ARiMR o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. Takie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej czteroletniego terminu przedawnienia niewątpliwie nie może jednak zostać uznane za wystarczające.

Postępowanie toczące się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie mają przepisy Kpa, dlatego stwierdzić trzeba, że organ obowiązany jest respektować obowiązki i zasady właściwe dla postępowania administracyjnego, w tym przypadku - obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej stosownie do art. 107 § 3 Kpa, czego w sprawie - w odniesieniu do istotnej kwestii - zabrakło. Zdaniem Sądu uchybienia te mogły wpłynąć na wynik postępowania, gdyż ewentualne stwierdzenie istnienia dobrej wiary po stronie skarżącej powodowałoby konieczność odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu organu złożył radca prawny Ł. J., zarzucając Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ administracji nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż T. C. zaniechała prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych, do których na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. przyznane jej zostały płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a tym samym nie dochowała zobowiązania do prowadzenia przedmiotowej działalności przez 5 lat od daty otrzymania pierwszej płatności,

2) art. 134 p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW oraz w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa poprzez wyjście poza granice rozpatrywanej sprawy administracyjnej i odniesienie się do okoliczności nie związanych z postępowaniem w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, a rozpatrywanych w toku postępowania, którego przedmiotem było przyznanie T. C. płatności ONW na rok 2008,

3) art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2011 z 11 grudnia 2001r. oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez wyjście poza grancie właściwości sądownictwa administracyjnego tj. kontrolę działalności administracji publicznej, w szczególności poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że w niniejszej sprawie występują przesłanki przemawiające za pozostawaniem T. C. w dobrej wierze.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne zawarte w skardze kasacyjnej przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Ze skargi kasacyjnej wynika, że postawione w niej zarzuty oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżąca działała w dobrej wierze w rozumieniu art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. UE Nr L 327 z dnia 12 grudnia 2001 r., s. 11 ze zm.), odnoszące się do pomocy za 2004 r. oraz art. 73 ust. 1 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18) odnoszące się do pomocy za lata 2005-2009.

Analiza zarówno art. 49 ust. 5 rozporządzenia Nr 2419/2001, jak i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Nr 296/2004 prowadzi do wniosku, że beneficjent co do zasady jest zobowiązany do zwrotu nienależnych płatności (ust. 1). Obowiązek ten został jednak ograniczony w czasie. Zgodnie z ust. 5 powołanych przepisów obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Z przepisów tych wynika, że jako zasadę przyjmuje się dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkami w sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Taka treść przepisu oznacza, że okoliczności dobrej wiary ustalające ten okres na cztery lata podnoszone przez skarżącą powinny być przez organ rozważone.

Wymaga podkreślenia, iż to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Kwestia zaś właściwego określenia działania beneficjenta w dobrej lub w złej wierze wymaga wskazania, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają w tej mierze żadnych definicji. Pojęcia te wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie. Ich istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu domniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności". Zła wiara nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałaby gdyby się zachowała należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępowała rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Zatem obowiązujące w tym względzie powinny być ogólnie przyjęte pojęcia co do rozumienia dobrej i złej wiary z uwagi na zasadę jednolitości systemu prawa (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r, sygn. akt II GSK 1209/11, LEX Nr 1137853).

Wobec tego, iż w rozpoznawanej sprawie przekazanie płatności za 2004 r. nastąpiło w dniu [...] lutego 2005 r., zaś zawiadomienie z dnia [...] lipca 2011 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało doręczone T. C. w dniu [...] lipca 2011 r. tj. w odstępie ponad 6 letnim, na organie ciążył obowiązek dokonania analizy, czy postępowaniu beneficjentki można przypisać działanie w dobrej, czy w złej wierze.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska Sądu I instancji, iż organ nienależycie rozważył i zbadał przesłanki wyłączające obowiązek dokonania przez beneficjentkę zwrotu płatności na skutek upływu czasu od ich przyznania do dnia powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze.

Sąd I instancji uznał, że organ w tej mierze poprzestał jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach, ograniczających się do przyjęcia, że T. C. składając swój podpis pod zobowiązaniem do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa zwykłej praktyki rolniczej wiedziała, że płatności z tytułu ONW przysługują tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych, zaś uzyskane płatności, uznane następnie za nienależnie pobrane, podlegają zwrotowi. Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kwestii występowania u skarżącej "dobrej wiary" jest niewystarczające. Sąd przytoczył okoliczności mogące świadczyć o dobrej wierze skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że w niniejszej sprawie występują przesłanki przemawiające za pozostawaniem T. C. w dobrej wierze, naruszając tym w istotny sposób przepisy postępowania. Sąd I instancji pominął ważną okoliczność, a mianowicie, że w postępowaniu dotyczącym odmowy przyznania T. C. płatności ONW na rok 2008 szeroko rozważana była kwestia posiadania spornej działki nr [...]. W uzasadnieniu ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ wskazał między innymi, iż działka nr [...] należała do wspólnoty gruntowej wsi K. Działka była użytkowana nie tylko przez T. C., ale i innych członków wspólnoty. Organ nie uznał za wiarygodne przedłożonych przez T. C. umów dzierżawy udziałów innych członków wspólnoty. Organ wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że T. C. użytkowała samodzielnie jakikolwiek fragment tej działki. Podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, w szczególności dotyczące przekonania T. C. o przysługującym jej prawie do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności ONW, mające świadczyć o jej dobrej wierze, w świetle poczynionych na wstępie wywodów prawnych dotyczących dobrej lub złej wiary należy uznać za nieuzasadnione.

Ponadto należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że jedynie T. C. płaciła podatek rolny, podczas gdy z akt postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy przyznania T. C. płatności ONW za 2008r. wynika, że podatek rolny płacili wszyscy użytkujący działkę nr [...] rolnicy, wspólnie też ponosili koszty związane z wykaszaniem niedojadów i usuwania kretowisk. T. C. zeznała wprost, że na podatek gruntowy oprócz niej "złożyli się R. P., S. M., K. Z. (...) oraz R. P.".

Sąd I instancji badając legalność zaskarżonej decyzji nie powinien całkowicie abstrahować od poczynionych ustaleń w wskazanej wyżej decyzji znajdującej w aktach sprawy. W świetle całokształtu materiału dowodowego podniesione przez WSA okoliczności mające przemawiać za przyjęciem dobrej wiary skarżącej nie są przekonywujące. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyroku z dnia 18 stycznia 2012r. ocena okoliczności konkretnej sytuacji (np. co do uznania błędu za usprawiedliwiony) i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom.

Nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada występujący z nim rolnik. Odpowiedzialność ta przenosi się również na konsekwencje prawne wynikające z przejętych zobowiązań wynikających wprost z przepisów określających dany rodzaj pomocy unijnej, w tym także pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w sytuacji gdy zobowiązania te są niedotrzymywane. Warunkami otrzymania płatności ONW jest prowadzenie przez producenta rolnego działalności rolniczej, przy zastosowaniu dobrej praktyki gospodarki rolnej, na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wpłaty dodatku wyrównawczego. Już sam fakt zaniechania prowadzenia działalności rolniczej stanowi przesłankę zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW. Zauważyć należy, iż te okoliczności powinny być znane T. C., bowiem na beneficjencie programów pomocowych spoczywa obowiązek zapoznania się z warunkami i trybem udzielania, wstrzymywania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), uregulowanymi na mocy przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co zostaje dodatkowo potwierdzone w odpowiednim oświadczeniu stanowiącym element wniosku.

Warto zwrócić uwagę na to, że T. C. nie wskazała żadnych dowodów na okoliczność dobrej wiary, o której mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE), jako podstawy wyłączającej po upływie 4 lat odpowiedzialności beneficjenta. Sąd I instancji pominął istotną okoliczność, a mianowicie, że w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10).

Postępowanie prowadzone na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich jest postępowaniem szczególnym. Jego odrębność, wobec ogólnego postępowania administracyjnego, wyraźnie i jednoznacznie wynika z normatywnej treści art. 21 ust. 1 – 3 tej ustawy. Wyraża się ona w: 1) określeniu innego katalogu obowiązków organów administracji (stanie na straży praworządności; rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; udzielanie stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; zapewnienie stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań); 2) wyłączeniu stosowania w tych postępowaniach przepisu art. 81 k.p.a.; 3) zaadresowaniu do stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu, obowiązku przedstawiania dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; 4) ustanowieniu zasady, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne.

Z powyższego wynika, że w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 21 przywołanej ustawy, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu, co tym samym nie pozostaje bez wpływu na zakres stosowania w tym postępowaniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. To bowiem na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2011 z 11 grudnia 2001r. oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego i faktyczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, wskazać należy, iż Sąd dokonał w tej sprawie kontroli decyzji organu odwoławczego pod kątem jej zgodności z prawem, a w szczególności pod kątem prawidłowości dokonania oceny materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że w niniejszej sprawie występują przesłanki przemawiające za pozostawaniem T. C. w dobrej wierze. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznał tę sprawę merytorycznie, gdyż Sąd wskazał jedynie na uchybienia i naruszenia przepisów prawa przez organy, co prowadziło do stwierdzenia, że sprawa nie została przez organ należycie wyjaśniona i oceniona w toku postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że co najmniej przedwczesne jest stanowisko, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy o uzależnionym od dobrej wiary beneficjenta czteroletnim terminie przedawnienia wynikającym z treści art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji ( EW) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Ponadto Sąd przedstawił okoliczności wskazujące na dobrą wiarę T. C., jednakże nie zajął w tym zakresie kategorycznego stanowiska.

Sąd rozpoznając sprawę miał obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 310). Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wszedł w rolę organu administracyjnego i nie przystąpił do ustalenia stanu faktycznego sprawy, odmiennego od ustalonego przez organy administracyjne.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. ocena zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, co wskazano wyżej, jest niewłaściwa, gdyż materiał dowodowy jest wystarczający do oceny legalności wydanych decyzji. WSA powinien przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wyjaśnić, czy T. C., biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, pozostawała w usprawiedliwionym błędzie co do jakiegokolwiek elementu stanu faktycznego sprawy. Zauważyć należy, że podejmując się zobowiązania prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od daty otrzymania pierwszej płatności T. C., przejmując z dniem [...] maja 2005 r. od R. R. działkę nr [...], wiedziała, że działka ta jest własnością wspólnoty gruntowej Gminy K. i godziła się na to, że stanowi ona przedmiot współużytkowania przez członków wspólnoty. Na ocenę jej zachowania nie może wpłynąć fakt zawarcia porozumienia z innymi członkami wspólnoty gruntowej wsi K., że właśnie ona złoży wniosek o przyznanie płatności ONW obejmujący działkę nr [...].

Z tych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.