Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 364/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 1 , art. 134 par. 1 p.p.s.a., art. 145 par. 1 lit. c P.p.s.a., art. 200 i art. 205 par. 2 P.p.s..a.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie ropy naftowej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia [...] r. nr :[...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz na podstawie przepisów art. 23 ust. 2a pkt 1 w związku z art. 9 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz.266 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Ministerstwa Środowiska Departament Geologii i Koncesji Górniczych z dnia [...] r. w sprawie zmiany koncesji nr [...] na wydobywanie ropy naftowej ze złoża "", odmówił uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie zmiany koncesji nr na wydobywanie ropy naftowej ze złoża "" , stanowiącej załącznik do ww. wniosku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ I instancji powołując się na treść przepisów art. 23 ust. 2 a pkt 1, art. 7 i 34 ustawy Prawo geologiczne i górnicze podkreślił, że zgodnie z aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2016 r. Nr XXIII/275/16 działka nr [...] w Zastaniu leży częściowo w strefie rekreacyjnej - teren wskazany do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz częściowo oznaczona jest w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr XXXIII/331/12 Rady Miejskiej z dnia 26 października 2012 r. symbolem z przeznaczeniem podstawowym jako teren urządzeń gazowniczych; docelowo do likwidacji. Zgodnie z ww. studium działka nr [...] w Zastaniu leży w strefie rekreacyjnej - teren wskazany do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Załącznikiem do postanowienia jest zaświadczenie z dnia [...] r. o przeznaczeniu nieruchomości w studium i planie miejscowym wraz z wyrysem. W otoczeniu terenu gazownictwa plan miejscowy przewiduje budownictwo mieszkaniowe i rekreacyjne. Ponadto Pełnomocnik właściciela tych gruntów pismem z dnia 24.10.2016 r. wystąpił o brak zgody na przedłużenie koncesji dla PGNiG obejmującej wyżej wskazany teren, gdyż działająca instalacja górnicza, a w szczególności plany przedłużenia jej eksploatacji pozostają w sprzeczności z zapisami wynikającymi z przepisów prawa miejscowego i przepisów ustawy Prawo górnicze. Nadto mieszkańcy miejscowości [...] za pośrednictwem Sołtysa pismem z dnia 23 listopada 2016 r. złożyli w tut. Urzędzie protest przeciwko działalności PGNiG emitującej do środowiska trucizny, które nie są obojętne dla zdrowia ludzi i zwierząt. Petycja ta skierowana jest także bezpośrednio do Dyrekcji PGNiG.

Z uwagi na to, iż przeważająca część Ośrodka Produkcyjnego "[...]" znajduje się na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego (planem miejscowym objęty jest tylko odwiert [..] i droga do niego prowadząca), a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy teren przewidziany jest pod rekreację, należy odmówić uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej przedłużenia terminu obowiązywania koncesji mając na względzie przywołane wyżej przepisy prawa. Ponadto teren, na którym znajduje się Ośrodek Produkcyjny "[...]", położony jest w działkach nr [...] i [...] stanowiących własność Skarbu Państwa, a PGNiG posiada do tych gruntów tytuł prawny w postaci umowy dzierżawy, która upływa z dniem [..] r.

2. PGNiG wniosło na powyższe postanowienie zażalenie zarzucając mu naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw 30 maja 2014 r. - Dz.U. z 2014 r. poz. 1133 ze zm.);

- art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie oceny całokształtu materiału dowodowego i wskazania, jakie fakty zostały udowodnione, a jakie nie.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 23 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 266 ze zm.) – zwanej dalej "p.g.g.", po rozpatrzeniu zażalenia P G N i G, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Organu I instancji.

Kolegium wskazało w uzasadnieniu postanowienia, że z treści przepisów art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 2a p.g.g., art. 7 ust. 1 p.g.g., art. 7 ust. 2 p.g.g. wynika, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a jedynym kryterium uzgodnienia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości, określonego w sposób przewidziany w art. 7 p.g.g. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że brak naruszenia, o którym mowa w art. 7 ust. 2 p.g.g. ma miejsce wówczas gdy istnieje zgodność planowanego wydobywania kruszywa z zapisami studium. Nie jest przy tym wystarczające aby planowana działalność była niesprzeczna ze studium, tj. dała się pogodzić z przeznaczeniem terenu w studium, lecz działalność ta nie może naruszać postanowień studium. Innymi słowy musi istnieć zgodność planowanego przedsięwzięcia z założeniami studium. Pogląd taki wyraził WSA w wyroku z 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1590/13, WSA w wyrokach z 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 832/14 i z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 286/13 oraz WSA w wyroku z 22 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1622/14.

Działka nr [...] w Zastaniu częściowo - zgodnie z aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - leży w strefie rekreacyjnej oraz częściowo oznaczona jest w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego - symbolem z przeznaczeniem podstawowym jako teren urządzeń gazowniczych - docelowo do likwidacji. Zaś działka nr [...] w Zastaniu, zgodnie z ww. studium, leży w strefie rekreacyjnej - teren wskazany do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeważająca część Ośrodka Produkcyjnego "[...]" leży na obszarze, dla którego brak miejscowego planu, gdyż planem objęty jest tylko odwiert [..] i droga do niego prowadząca. Zatem przy uzgodnieniu zmiany koncesji należy mieć na uwadze, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przedmiotowy teren przewidziany jest pod rekreację.

W związku z tym istnieje sprzeczność planowanej działalności z zapisami studium. W tej sytuacji brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia zamierzonej działalności Skarżącej. Uzgodnienie projektu koncesji stanowiłoby naruszenie przepisu art. 23 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 7 ust. 2 p.g.g.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Natomiast, stosownie do ust. 3, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa. Zatem ze wskazanych przepisów wynika, że określenie "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego", którym posługuje się art. 7 p.g.g., odnosi się do planów zagospodarowania przestrzennego uchwalanych przez gminy.

4. PGNiG wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw 30 maja 2014 r. - Dz.U. z 2014 r. poz. 1133 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż kontynuowanie wydobycia ropy naftowej wraz z towarzyszącym gazem ziemnym ze złoża "" naruszać będzie sposób wykorzystania obszaru, na którym ta działalność jest planowana, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2016 r. Nr XXIII/275/16 ("studium"), mimo że w studium ujęte jest złoże ropy naftowej "", dla którego utworzono obszar i teren górniczy " ", którego fragment znajduje się na obszarze gminy i na eksploatację którego PGNiG S.A. posiada koncesję nr z [...]r. wydaną na okres [..] lat.

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik, sprawy, tj.:

- art. 6 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie mającego oparcia w przepisach prawa albowiem zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i w postępowaniu przed Organem I instancji nie wskazano żadnej jednostki redakcyjnej studium, na podstawie której wydano negatywną opinię, a tym samym nie wskazano podstawy prawnej;

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy niezbędnego do prawidłowego załatwienia sprawy, mającego na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz interes Spółki;

- art. 8 K.p.a. poprzez wydanie arbitralnych rozstrzygnięć, wykraczających poza granice dozwolonego uznania oraz naruszających zasadę zaufania obywateli w szczególności poprzez stwierdzenie niezgodności zamierzonej działalności Spółki z przeznaczeniem w studium niewielkiej części nieruchomości wykorzystywanych do jej prowadzenia, pomimo że ta działalność stanowi kontynuację prowadzonej przez Spółkę od [..] r. działalności (bez jakichkolwiek zmian co do zakresu i sposobu jej prowadzenia) polegającej na wydobywaniu ropy naftowej i towarzyszącego gazu ziemnego ze złoża "";

- art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny całokształtu materiału dowodowego i wskazania, jakie fakty zostały udowodnione, a jakie nie;

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu prawnym postanowień wskazania, jakie jednostki redakcyjne studium uniemożliwiają prowadzenie działalności polegającej na wydobywaniu ropy naftowej i towarzyszącego gazu ziemnego ze złoża "" oraz braku odniesienia się do twierdzeń i zarzutów podniesionych przez Skarżącą w zażaleniu.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca Spółka podała, że Organy obu instancji uznały, że skoro obszar na którym znajduje się część Ośrodka [...] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w studium obszar ten przewidziany jest pod rekreację, to istnieje sprzeczność planowanej przez Spółkę kontynuacji wydobycia ze złoża "" z zapisami studium. Zdaniem Skarżącej, nie można podzielić stanowiska Organów. Powyższemu przeczą, w szczególności zapisy studium, w którym w pkt 1.8.5. "Gospodarka surowcami naturalnymi" wskazane zostało złoże ropy naftowej "", dla którego utworzono obszar i teren górniczy "", którego fragment znajduje się na obszarze gminy . W studium wskazano, iż PGNiG posiada koncesję nr [..] na wydobywanie ropy naftowej wydaną na okres [..] lat. Zgodnie ze studium na terenie Ośrodka Produkcyjnego "[...]" wydobywana jest ropa naftowa z towarzyszącym jej gazem ziemnym. Eksploatowane okresowo są dwa odwierty. Dodatkowo w studium wskazano, że przy projektowaniu obiektów terenowych należy zachować odpowiednie odległości podstawowe od odwiertów czynnych, zlikwidowanych oraz rurociągów zgodnie z przepisami odrębnymi. Mając na uwadze prowadzoną dotychczas eksploatację złoża "" (sposób i zakres prowadzenia tej działalności) nie sposób zgodzić się ze stanowczym twierdzeniem Organów obu instancji, że ustalenie strefy rekreacyjnej m.in. dla części działki o nr [...] i działki nr [...] stanowi niejako zaporę do kontynuacji eksploatacji ropy naftowej z towarzyszącym gazem ziemnym ze złoża "". Twierdzenie to nie znajduje przekonującego uzasadnienia zamieszczonego w zaskarżonym postanowieniu.

Natomiast za przyjęciem przeciwnego stanowiska przemawiają następujące okoliczności:

- złoże "" będzie eksploatowane tak jak dotychczas, tj. czasowo, a Spółka nie planuje zmiany technologii wydobycia ani zmiany sposobu użytkowania nieruchomości gruntowych w granicach obszaru i terenu górniczego,

- złoże jest w końcowej fazie eksploatacji, więc ilość wydobywanych kopalin sukcesywnie się zmniejsza, a także minimalizowane jest oddziaływanie na poszczególne elementy środowiska naturalnego;

- po zakończeniu wydobycia Spółka, zgodnie z obowiązującymi przepisami, będzie zobowiązana do rekultywacji gruntów objętych działalnością górniczą w celu przywrócenia ich do stanu poprzedniego;

- Spółka będzie zobowiązana do zachowania wszelkich norm dotyczących oceny ochrony środowiska, w tym przestrzegania postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w dniu [...] r. przez RDOŚ ;

- miejscowość [...] została zaliczona w studium do miejscowości niewyróżniających się pod względem atrakcyjności krajobrazowej (pkt 3.1. studium - Waloryzacja zasobów krajobrazowych, str. 35);

- w studium w pkt 2.1.1.5. "" wskazane zostało złoże ropy naftowej "", dla którego utworzono obszar i teren górniczy "", którego fragment znajduje się na obszarze gminy , natomiast w pkt 1.8.5. "Gospodarka surowcami naturalnymi" gdzie wskazane zostało złoże ropy naftowej "" nie zawarto zakazu jego eksploatacji - po upływie okresu obowiązywania obecnej koncesji (kontynuacji eksploatacji złoża po przedłużeniu okresu obowiązywania koncesji) - w przeciwieństwie np. do zapisów dotyczących złóż torfów, co do których w studium znajdują się zapisy, zgodnie z którymi "nie przewiduje się eksploatacji torfów" (str. 56 studium), "złoża torfów nie powinny być eksploatowane" (str. 25 studium).

Nadto ujęcie w studium eksploatacji złoża "" nawiązuje do obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym do art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.), zgodnie z którym "złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących".

W ocenie Skarżącej obecne zapisy studium, umożliwiają eksploatację (i wyeksploatowanie złoża "" do jego sczerpania) w granicach obszaru górniczego "", którego niewielki fragment znajduje się w granicach gminy (i dodatkowo nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), a następnie po rekultywacji, przeznaczenie tego terenu zgodnie ze studium na cele rekreacyjne (po przywróceniu tego terenu zgodnie z obowiązującymi przepisami do stanu poprzedniego). Takie ustalenia studium pozwalają w pierwszej kolejności na racjonalne i zgodne z przepisami wyeksploatowanie złoża "" i w następnej kolejności przeznaczenie docelowe tego terenu określone w części graficznej studium, to jest na cele rekreacyjne. Do pogodzenia z docelowym przeznaczeniem takich terenów jest ich czasowe przeznaczenie/wykorzystywanie na cele eksploatacji górniczej.

Należy też zwrócić uwagę na błędną interpretację przez Organy orzekające w niniejszej sprawie art. 7 p.g.g. Analiza tego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że jedną z przesłanek wykonywania działalności regulowanej prawem geologicznym i górniczym jest to, aby "nie naruszała ona" odpowiednio przeznaczenia nieruchomości (określonego w planie miejscowym bądź w przepisach odrębnych), a w razie braku tego planu - sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium, bądź w przepisach odrębnych. Dlatego też uprawnionym jest uznanie, że dalsza eksploatacja złoża "", w tym na części działki o nr [...] i działce nr [...] jest dopuszczalna, ponieważ nie naruszy sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium, a przeciwne ustalenia Burmistrza i SKO stanowiły natomiast naruszenie tego przepisu. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że obszar działalności objęty jest częściowo miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Nr XXXIII/331/12 Rady Miejskiej ("MPZP") - według którego (§ 10 ust. 7-9 MPZP) obszar objęty planem zlokalizowany jest na złożu ropy naftowej "", dla którego utworzono obszar i teren górniczy "". Na działkach nr [...], [...] zlokalizowane są urządzenia technologiczne służące eksploatacji ropy naftowej i gazu ziemnego, które posiadają strefy ochronne, stanowiące o ograniczeniu w zabudowie terenu zgodnie z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w zakładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi. Zgodnie z ustaleniami przyjętymi w MPZP obiekty budowlane należy lokalizować z uwzględnieniem dopuszczalnych odległości od istniejącego ropociągu wynikających z przepisów szczególnych. Natomiast z uwagi na występujące na obszarze planu miejscowego urządzenia technologiczne, o których mowa w § 12 ust. 6 pkt 5 MPZP ustalone zostały następujące zakazy: 1) zakaz lokalizacji zabudowy rekreacyjnej w odległości mniejszej niż [..] m od odwiertu [..] 2) zakaz lokalizacji zabudowy rekreacyjnej w odległości mniejszej niż[..] m od ropociągu do przesyłania ropy naftowej i gazu ziemnego; 3) jakakolwiek zabudowa przeznaczona na stały pobyt ludzi na terenach zlokalizowanych w strefie uciążliwości urządzeń technologicznych, w tym ropociągu możliwa będzie jedynie po wcześniejszej likwidacji tych urządzeń. Obowiązujący MPZP precyzyjnie reguluje kwestie ograniczeń w zabudowie objętych nim nieruchomości, a posadowiona i eksploatowana przez PGNiG infrastruktura nie stoi w żaden sposób w sprzeczności z ustaleniami MPZP.

Stąd biorąc pod uwagę zapisy MPZP oraz studium brak było przesłanek do uznania, że kontynuacja przez Spółkę przez okres kolejnych 5 lat eksploatacji złoża "" będzie sprzeczna z ustaleniami MPZP oraz Studium.

Ponadto zapisy studium, w których uwzględniona jest eksploatacja złoża "" należy interpretować w świetle zasady dotyczącej ochrony kopalin podlegającej polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym ich wykorzystaniu (art. 10 ust. 1 pkt 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stąd po raz kolejny należy wskazać, iż wbrew stanowisku Organu I i II instancji kontynuacja wydobycia ropy naftowej i towarzyszącego gazu ziemnego ze złoża do czasu sczerpania złoża nie powinna zostać uznana za działalność naruszającą sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w studium.

5. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji podtrzymał swoje dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

6. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana według podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji (postanowień) administracyjnych, podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zapadły z naruszeniem przepisów prawa.

7. Przedmiotem sprawy jest uzgodnienie projektu dotyczącego zmiany koncesji na wydobywanie ropy naftowej ze złoża "".

Skarżąca wystąpiła do Organu koncesyjnego o zmianę koncesji nr z dnia [...]r. w zakresie ujęcia gazu ziemnego jako kopaliny towarzyszącej, przedłużenia koncesji o 5 lat, wyznaczenie nowego obszaru i terenu górniczego " I" o mniejszej powierzchni niż dotychczas.

Z wniosku wynika, że przy istniejącym potencjale wydobywczym złoża i możliwościach technicznych dalszego prowadzenia eksploatacji zaistniała potrzeba przedłużenia koncesji i dostosowania istniejącego obszaru górniczego do granic złoża. Aktualnie prowadzone są odwierty (ośrodki produkcyjne) na nieruchomościach nr [...] i [...] [...] oraz [...] , a także na działkach nr [...]. Nie przewiduje się pozyskania nowych nieruchomości gruntowych, ponieważ złoże jest w schyłkowej fazie eksploatacji, której zakończenie przewiduje się w [..] r. Nie planuje się zmiany sposobu eksploatacji złoża, ani też rozbudowy instalacji technologicznej. Po zakończeniu eksploatacji złoża zasoby przyrody zostaną zwrócone środowisku poprzez likwidację odwiertów, instalacji i wykonanie zabiegów rekultywacyjnych w celu przywrócenia stanu poprzedniego.

8. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca

2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131) – zwanej dalej "p.g.g.", działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji, udzielanej, w przedmiotowej sprawie, przez starostę.

Stosownie do art. 23 ust. 2a p.g.g., w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich RP:

1) udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów albo podziemne składowanie dwutlenku węgla,

2) wydanie decyzji inwestycyjnej, o której mowa w art. 49z ust. 1

- wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7.

Przepis art. 7 ust. 1 p.g.g. stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2).

Zgodnie z treścią art. 34 ust. 1a p.g.g., do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu. Współdziałanie z organami określonymi ustawą dotyczy wówczas tylko tych spraw, które są przedmiotem zamierzonej zmiany, w szczególności w zakresie zgodności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

9. Z powyższych przepisów wynika, że istotą współdziałania organów w sprawie zmiany koncesji w zakresie wydobywania kopalin ze złóż stanowi odniesienie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przedmiotem uzgodnienia jest wyłącznie ustalenie, czy zamierzona działalność koncesyjna, czy też zmiana działalności objętej koncesją nie narusza ustaleń planu, a przy jego braku, zapisów zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W niniejszej sprawie Organy obu instancji uzasadniły postanowienia o odmowie uzgodnienia zmiany koncesji nr [..] wystąpieniem niezgodności działalności Skarżącej z aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonym uchwałą Nr XXIII/275/16 Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2016 r. ("studium"). Zdaniem Organów, skoro obszar na którym znajduje się część Ośrodka Produkcyjnego "[...]" nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w studium obszar ten przewidziany jest pod rekreację, to istnieje sprzeczność działalności polegającej na kontynuacji wydobycia ze złoża "" z zapisami studium.

Ponadto Organ I instancji w uzasadnieniu odmowy uzgodnienia powołał się na stanowisko pełnomocnika jednego z właścicieli gruntów sąsiednich, iż plany przedłużenia eksploatacji złoża pozostają w sprzeczności z zapisami wynikającymi z przepisów prawa miejscowego i przepisów ustawy Prawo górnicze, a także stanowisko mieszkańców miejscowości [...] protestujących przeciwko działalności PGNiG.

10. Podkreślenia wymaga, że uzgodnienie wniosku o udzielenie koncesji mieści się w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Nie oznacza ono jednak wcale zezwolenia na dowolne, arbitralne rozstrzyganie przez organ administracji publicznej i zwolnienie go z przestrzegania ogólnych reguł procedury administracyjnej oraz wymogu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym, w kontekście wszystkich istotnych okoliczności sprawy i obowiązujących przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a., stanowiącym, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę.

Ponadto uzasadnienie rozstrzygnięcia wydawanego przez organ odwoławczy winno zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189).

11. W rozpatrywanej sprawie, Organy obu instancji uchybiły opisanym powyżej regułom prawidłowego postępowania administracyjnego. Postanowienie Burmistrza nie zawiera należytego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek uzasadniających odmowę uzgodnienia zmiany koncesji, zaś uzasadnienie Organu II instancji stanowi powtórzenie argumentów Organu I instancji, nie zawiera własnych ustaleń i rozważań, w szczególności nie odnosi się do twierdzeń i wyjaśnień Strony zawartych w zażaleniu, co stanowi nie tylko o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego, ale też jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a.

Sąd doszedł do przekonania, że Organy obu instancji nie rozważyły i nie wyjaśniły dostatecznie, czy zapis studium o przeznaczeniu tylko części gruntów działek objętych działalnością górniczą Spółki na cele rekreacyjne rzeczywiście stanowi bezwzględną zaporę do dalszej kontynuacji wydobycia kopalin przez Spółkę.

Rację ma Skarżąca, że ustalając sprzeczność planowanej działalności z przepisami studium Organy winny odnieść się także do tych zapisów studium (w pkt 2.1.1.5. " " i pkt 1.8.5. "Gospodarka surowcami naturalnymi") i obowiązującego częściowo na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XXXIII/331/12) w których ujęte zostało złoże ropy naftowej "", dla którego utworzono obszar i teren górniczy "", eksploatowane zgodnie z koncesją nr z określeniem ograniczeń odległościowych od odwiertów przy projektowaniu obiektów terenowych. W planie zagospodarowania terenu położonego w obrębie geodezyjnym [...], gmina , istnieje zapis, że obszar objęty planem zlokalizowany jest na złożu ropy naftowej, dla którego utworzono obszar i teren górniczy "". Na działkach nr [...], [...] zlokalizowane są urządzenia technologiczne służące eksploatacji ropy naftowej i gazu ziemnego, które posiadają strefy ochronne, stanowiące o ograniczeniu w zabudowie terenu zgodnie z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w zakładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi (§ 10 pkt 7 planu). W pkt 8 zapisano, że wszelkie działania inwestycyjne należy prowadzić w sposób nie zagrażający prawidłowej eksploatacji sieci oraz nie stwarzający zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz wprowadzono ograniczenia lokalizacyjne względem dla obiektów budowlanych.

W dalszej części planu określono wprawdzie przeznaczenie tego terenu pod gazownictwo - docelowo do likwidacji.

Jednakże, zdaniem Sądu, nie jest to zapis kategorycznie stanowiący o braku możliwości kontynuacji koncesyjnej działalności Skarżącej. Nie wynika bowiem z tego zapisu, czy termin "docelowo do likwidacji" oznacza likwidację działalności górniczej na tym terenie po sczerpaniu się zasobów złóż, czy też oznacza likwidację działalności wydobywczej na tym terenie w ramach innych procedur, np. w związku z wygaśnięciem koncesji, czy też w związku ze zmianą koncepcji zagospodarowania tego terenu, niezależnie w jakiej fazie eksploatacji znajduje się istniejące złoże "" i bez względu na dalsze możliwości wydobywania kopalin.

Przy czym, jak zauważa Skarżąca, odnośnie złoża "" nie zapisano w studium zakazu jego eksploatacji obecnie ani ponad okres wynikający z obowiązującej koncesji nr .

Poza tym, jak wynika z wniosku o przedłużenie koncesji i co podnosi Skarżąca, w dalszym ciągu istnieje możliwość kontynuacji działalności wydobywczej na tym terenie z zachowaniem dotychczasowej technologii, rentowności eksploatacji, dostosowaniu obszaru i terenu górniczego do granic złoża. Po zakończeniu działalności Spółka ma obowiązek rekultywacji terenu i naprawy środowiska.

Słusznie zwróciła uwagę Skarżąca, iż Organ winien jednak rozważyć (w kontekście powyższego), czy przeznaczenie spornego obszaru i terenu górniczego w studium na teren rekreacyjny, może nastąpić, po kompleksowym wykorzystaniu przez Spółkę istniejących złóż, na skutek ich naturalnego sczerpania, i po spełnieniu obowiązku naprawy środowiska i rekultywacji terenu, i będzie to zgodne z zapisami studium i planu.

12. Ze względu na powyższe Sąd uznał zarzuty skargi za uzasadnione i z tego względu wniosek Skarżącej o przedłużenie koncesji powinien być rozpatrzonym ponownie z uwzględnieniem wszystkich zasad prawidłowej procedury i powyższych wskazań Sądu. Dopiero kompleksowa i racjonalna analiza poszczególnych zapisów studium i planu, w kontekście okoliczności, które podnosi Skarżąca, a dotyczących działalności wydobywczej Spółki stanowić będzie rzetelną ocenę przesłanki uzasadniającej odmowę uzgodnienia zmiany koncesji, w oparciu o art. 7 p.g.g., która powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

13. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił postanowienia wydane w sprawie (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.