Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 51/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy w Kole z dnia 26 marca 2021 r, Nr XXIX/181/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Koło na 2021 r. stwierdza nieważność § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Regionalny w Poznaniu (dalej również jako: "Prokurator", "skarżący") pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. wniósł skargę na uchwałę Nr XXIX/181/2021 Rady Gminy w Kole z 26 marca 2021 r., w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Koło na 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 1 kwietnia 2021 r., poz. 2749).

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 638 – dalej jako: "u.o.z.") polegające na braku określenia w treści § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznej kwoty [...]zł na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji, z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawieniu organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, co stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12 załącznika do uchwały oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1270, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a w szczególności art. 11a u.o.z. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli poprzez realizację zadania własnego gminy, jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt programu, przez i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa w drodze Ustawieniu uchwały, corocznie, do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi sposobu oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje

w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt W gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).

W myśl natomiast art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale, w § 12 Programu stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXIX/181/2021 z 26 marca 2021 r. (§ 1 uchwały), Rada Gminy w Kole określiła łączną wysokość środków na realizację uchwalonego programu na przez kwotę [...]zł i dokonała opisu zadań w pkt od 1 do 8 (§ 12 ust. 1) bez przypisania konkretnych środków na poszczególne zadania określone w Programie (§ 2 ust. 2 puli środków Programu). Wykazano również (§12 ust. 2), że środki będą wydatkowane w zależności od zaistniałych potrzeb.

Prokurator podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach, dominujący aktualnie pogląd, o zaliczaniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego.

Ponadto, Prokurator wskazał, że ocena należytego wykonania nałożonego na Radę obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację" była niejednokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne. W dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania.

Prokurator wyjaśnił, że w przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy, programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie zawiera niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc.

W ocenie Prokuratora lokalny prawodawca zobowiązany został bowiem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przypisanie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie.

Według Prokuratora czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków, sposobów ich przedmiocie wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.

Zaskarżona uchwała, w opinii Prokuratora narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

Skarżący argumentował, że przedstawione przez niego stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (wyroki NSA z 22.09.2020 r., sygn. II OSK 1087/20, z 06.07.2020 r., sygn. II OSK 703/20, z 29.07.2020 r., sygn. II OSK 997/20, z 30.07.2019 r., sygn. II OSK 1754/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 07.10.2021 r., sygn. VIII SA/Wa 606/21, wyrok WSA w Białymstoku z 07.10.2021 r., sygn. II SA/Bk 563/21, wyrok WSA w Szczecinie z 21.04.2021 r., sygn. II SA/Sz 69/21, wyrok WSA w Łodzi z 14.05.2021 r" sygn. II SA/Łd 13/21).

W uzasadnieniu skargi podano w dalszej kolejności, że jak wynika z § 12 zawartego w Rozdziale 11 Programu, stanowiącego załącznik do uchwały, środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały zabezpieczone w budżecie gminy w kwocie [...]zł, która to kwota ma służyć na realizację wszystkich celów programu (określonych w pkt 1 -8 jako zadania jednostki), jednakże bez wskazania konkretnych kwot, które mogłyby zostać przeznaczone na konkretne cele.

W ocenie Prokuratora pozostawiono zatem organowi wykonawczemu gminy (Wójtowi Gminy K.) nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, środków. W konsekwencji, zdaniem Skarżącego brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane.

Tak więc, zdaniem Prokuratora, wbrew przepisom art. 11a ust. 5 u.o.z., zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie.

Jednocześnie, Prokurator wskazał, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Dlatego też Prokurator podkreślił, że kwestionowany w skardze przepis uchwały pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Uregulowanie to nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania.

W ocenie Prokuratora Rada gminy winna dokonać co najmniej podziału kwoty [...]zł na poszczególne zadania ujęte w programie jako, że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem i określenie jak będą one rozdysponowane. Dlatego też, w ocenie Prokuratora, nie zrealizowano wszystkich obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego.

Jednocześnie Prokurator wskazał, że faktem jest, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2021 r. w kwocie [...]zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań - i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por.: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 83/21).

W oparciu o powyższe argumenty w podsumowaniu Prokurator podkreślił, że mając na uwadze wykonawczy charakter regulacji, który to ze swej istoty wiąże się z powinnością formułowania w akcie wykonawczym norm w sposób jasny, czytelny i dookreślony, należałoby przyjąć, że § 12 załącznika do uchwały jest istotnie sprzeczny z prawem, gdyż godzi w standardy legislacyjne dotyczące więzi materialnej między ustawą, a aktem podustawowym. Dlatego też Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Kole wniosła o:

1. oddalenie skargi w całości

2. przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność przedstawiciela skarżonego organu

3. nie obciążenie organu kosztami postępowania sądowego

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Gminy Koło podała, że Gmina K. uznaje zarzuty wskazane w skardze za nieuzasadnione, bowiem w jej ocenie uchwała została podjęta na podstawie prawa i w granicach obowiązującego prawa wytyczonych przez art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Rada Gminy wyjaśniła, że program opieki nad zwierzętami w Gminie K. został przyjęty w sposób całościowy a jego regulacje wyczerpują także zapisy art. 11a ust. 2 u.o.z.

Ponadto, Rada Gminy podkreśliła, że wbrew zarzutom skargi program zawiera wprowadzone w oparciu o art. 11a ust. 5 u.o.z. postanowienia dotyczące wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację a także sposób wydatkowania tych środków. W spornym paragrafie 12 Rada Gminy w Kole zawarła informacje na jakie zadania wynikające z konkretnych celów programu przeznaczone środki finansowe mają być wydatkowane. Projekt programu został przesłany do zaopiniowania Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w Kole, który nie wniósł uwag.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Kole podkreśliła również, że zapisy programu nie zostały zakwestionowane przez nadzór prawny Wojewody Wielkopolskiego. Oba organy w przeszłości w wielu rozstrzygnięciach zwracały organom gminy uwagę na konieczność wskazania poszczególnych zadań realizacji programu, na które przeznaczone są środki finansowe. Nie mniej nie uznawano nigdy za istotne naruszenie prawa brak podziału kwot na poszczególne cele.

Organ Gminy wskazał także, że interpretacja skarżącego, iż organ wykonawczy gminy dostał zbyt daleko idące kompetencje do podziału wskazanych w programie środków w wysokości [...] zł nie jest uprawniona. Program opieki nad zwierzętami został uchwalony w dniu 26 marca 2021 r. a więc w trakcie roku budżetowego. Obowiązywała już zatem uchwała rady gminy w sprawie budżetu na rok 2021, w której wydatki w kwocie [...]zł na opiekę nad zwierzętami zostały uregulowane z podziałem na poszczególne cele (na czego okoliczność Gmina przedstawiła w odpowiedzi na skargę dowód w postaci wyciągu z budżetu gminy).

Skarżony organ zajął stanowisko, iż zaskarżona uchwała w części obejmującej paragraf 12 załącznika do uchwały nie naruszyła w sposób istotny przepisów prawa uprawniający do stwierdzenia nieważności tych przepisów.

W ocenie Rady Gminy w Kole wskazana przez Prokuratora Regionalnego w Poznaniu argumentacja nie pozwala więc na przyjęcie, że w zaskarżonym zakresem uchwała jest nieprawidłowa i powinna podlegać uchyleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazał się zasadna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Uchwała rady gminy - gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18. CBOiS).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosowanie do art. 120 p.p.s.a.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wskazana regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 713 ze zm.; dalej w skrócie u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne Na podstawie zaś art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Kole z dnia 26 marca 2021 roku Nr XXIX/181/2021 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Koło w 2021 roku. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 1 kwietnia 2021 roku (poz. 2749) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 3 zaskarżonej uchwały). Uchwała zawiera załącznik zatytułowany Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Koło w 2021 r., który zawiera treść programu i obejmuje dwanaście paragrafów oraz uzasadnienie. Paragraf 12 załącznika do Uchwały ma następująca treść: 1. Środki finansowe na realizacje zadań wynikających z niniejszego Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy K. na 2021 r. w wysokości [...] zł. (oraz tabela z zadaniami jednostki) 2. Środki, o których mowa w ust. 1 będą wydatkowane w zależności od zaistniałych potrzeb.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).

Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Przedmiotem oceny Sądu w sprawie podlega zatem ten element uchwały, a dokładniej jej załącznika, w którym dokonano przeznaczenia kwoty [...]tysięcy złotych bez dokładnego wskazania jakie sumy (kwoty) zostaną przeznaczone na realizację poszczególnych punktów Programu. Prokurator zajął stanowisko, że przydzielenie konkretnych kwot (w ustalonej wysokości) do konkretnych zadań było obligatoryjne i niedokonanie go stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności paragrafu 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, natomiast organ stoi na stanowisku, że uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru Wojewody Wielkopolskiego, a na dowód, że konkretne kwoty są lokowane do poszczególnych zadań przedstawiła wyciągi z rachunku bankowego.

Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (tak m.in.: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 747/19, orzeczenie prawomocne CBOiS, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1139/18, orzeczenie prawomocne CBOiS oraz wcześniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, a także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02).

W ocenie Sądu Prokurator trafnie zarzucił zaskarżonej Uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez pominięcie w jej treści wskazania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu, a w konsekwencji brak wskazania, czy i jakie środki na dany cel przeznaczono. Oceny tej Sąd dokonał w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo, które wykształciło jednolity pogląd, że istnieje konieczność precyzyjnego i wyraźnego sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt".

Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (tak: Wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, LEX nr 3064568).

W orzecznictwie podkreśla się, na co zwrócił uwagę Prokurator w skardze, że

czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, CBOiS). Sąd dokonując oceny treści zaskarżonej uchwały i jej załącznika dostrzegł, że tego typu rozlokowania (konkretnego i precyzyjnego) środków nie zawiera jednak zaskarżona uchwała ani jej załącznik. Zdaniem Sądu nie mogą celowego określenia sposobu wydatkowania środków, który powinien być wskazany w uchwale (jej załączników) zastępować, czy też substytuować potwierdzenia dokonania przekazania określonych kwot w postaci wyciągów z rachunku bankowego, które przedstawiła Rada Gminy w Kole.

Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20 CBOiS, który również przywołał w skardze Prokurator, użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Takich postanowień dotyczących rozdysponowania ("przydzielenia" – przyporządkowania poszczególnych środków w określonych wysokościach, do określonych kategorii zadań) nie zawiera zaskarżona uchwał ani jej załącznik tj. Program Opieki nad Zwierzętami. Dlatego też zaskarżona uchwała ani jej załącznik nie zawierają w swojej treści elementu, który jest obligatoryjny, w ocenie Sądu nie spełnia tego wymogu §12 załącznika do uchwały – brak w nim przyporządkowania konkretnych kwot do danych celów, a wręcz w ustępie 2 wskazano, że środki o których mowa w ust. 1 (kwota 100 tysięcy złotych) będą wydatkowane w zależności od zaistniałych potrzeb.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że w analizowanej uchwale pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych celów wskazanych w uchwalonym zaskarżoną uchwałą "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy K. w 2021 r.", a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację tego programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji programu. Zaskarżony załącznik do uchwały w § 12 przyjętego Programu nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości postanowienia skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności § 12 Załącznika do zaskarżonej uchwały.

Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków jak to wskazano w paragrafie 12 ustęp 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie: "środki będą wydawane w zależności od zaistniałych potrzeb".

Nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja podana w odpowiedzi na skargę przez Radę Gminy w Kole z powołaniem się na treści przelewów (przekazywanych kwot) na konkretne cele. To uchwała i program opieki nad zwierzętami powinny decydować o tym jakie środki są przeznaczane na jakie cele, a nie wtórnie treść wyciągów z gminnego rachunku bankowego.

Nie stanowi również dostatecznego uzasadniania okoliczność podniesiona przez Radę Gminy w Kole że projekt Programu został przesłany do zaopiniowania Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w [...], który nie wniósł uwag.

Mając na uwadze powyższe Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż w badanym przypadku należy stwierdzić nieważność § 12 załącznika do zaskarżonej Uchwały, który pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. (W wyrokach NSA z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20 oraz z dnia 6 lipca 2020 r. II OSK 703/20 NSA ograniczył się do stwierdzenia nieważności konkretnej jednostki redakcyjnej uchwały, nie zaś całej uchwały).

Tym samym zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.