Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 828/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust 1, art. 37, art. 39, art. 41, art. 43, art. 61 ust 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędzia: WSA Maja Chodacka Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia 28 lipca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. M. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest decyzja (rozstrzygnięcie) Zarządu Województwa z dnia 28 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego operacji: "[...]" złożonego na rozstrzygnięcie Stowarzyszenia [...] z dnia 30 czerwca 2017 r.,

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

W ogłoszeniu z 19 kwietnia 2017 r. o naborze wniosków nr 4/2017 - rozwijanie działalności gospodarczej poprzez operacje kierunkowane na innowacje, Stowarzyszenie [...] poinformowało o możliwości składania wniosków o przyznanie pomocy na operacje z zakresu rozwoju przedsiębiorczości na obszarze wiejskim objętym strategią rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność przez – rozwijanie działalności gospodarczej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Z ogłoszenia wynika m.in., że zakres tematyczny operacji to:

- Przedsięwzięcie: I.2.3 Zastosowanie innowacji w przedsiębiorstwach,

- Cel szczegółowy: I.2 Wsparcie dla rozwoju konkurencyjności i przedsiębiorczości na obszarze LGD,

- Cel ogólny: I. Zrównoważony rozwój gospodarki, turystyki oraz rekreacji obszaru Przyjaznej [...],

- Wskaźnik produktu: Liczba operacji polegających na rozwoju istniejącego przedsiębiorstwa poprzez operacje ukierunkowane na innowacje.

W ogłoszeniu poinformowano, że warunkami udzielenia wsparcia są, pośród innych:

- złożenie kompletu wymaganej dokumentacji w miejscu i terminie podanym w ogłoszeniu,

- zgodność operacji z warunkami przyznania pomocy określonymi w PROW na lata 2014-2020.

- zgodność operacji ze Strategią Rozwoju Lokalnego kierowanego przez społeczność (LSR).

W ogłoszeniu podano również, że lokalne kryteria wyboru operacji znajdują się na stronie LGD – [...] oraz w wersji papierowej w Biurze LGD. Wskazano, że formularz wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o płatność oraz projekt umowy o udzielenie wsparcia dostępne są na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Poinformowano także, że formularz wniosku o udzielenie wsparcia, formularz wniosku o płatność, formularz umowy o udzielenie wsparcia, LSR, kryteria wyboru operacji są udostępnione na stronie: Lokalnej Grupy Działania Stowarzyszenia [...] oraz do wglądu w Biurze Lokalnej Grupy Działania

Wskazano, że wszelkie informacje niezbędne dla prawidłowego wypełnienia wniosków udzielane są w Biurze Lokalnej Grupy Działania oraz pod wskazanym numerem telefonicznym. Zawarto także linki do instrukcji, wzorów oświadczeń, wniosku, biznesplanu, w tym do Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy IW-1_19.2, dalej: instrukcja.

Wnioskodawca, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] "M. ", ubiegał się o dofinansowanie opisanej na wstępie operacji, składając 12 maja 2017 r. wniosek o przyznanie pomocy nr [...], w odpowiedzi na nabór 4/2017 – rozwijanie działalności gospodarczej poprzez operacje kierunkowane na innowacje, w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej objętego Programem Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020".

W karcie oceny zgodności operacji z LSR z dnia 23 czerwca 2017 r. stwierdzono, że projekt jest zgodny z formą wsparcia wskazaną w ogłoszeniu o naborze ale nie jest zgodny z programem, w ramach którego planowana jest realizacja operacji (Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020), dalej: PROW. Beneficjent nie przedstawił odpowiednich dokumentów, które potwierdziłyby że posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele określone we wniosku o przyznanie pomocy, co najmniej przez okres realizacji operacji oraz okres podlegania zobowiązaniu do zapewnienia trwałości operacji zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013.

Następnie w uchwale Rady Stowarzyszenia z dnia 23 czerwca 2017 r. ustalono, że przedmiotowa operacja nie jest zgodna z PROW, przez co jest niezgodna z LSR.

Kolejno, pismem z dnia 30 czerwca 2017 Rada Stowarzyszenia poinformowała Wnioskodawcę, że dnia 23 czerwca 2017 r. dokonała oceny projektów złożonych w ramach naboru wniosków nr 4/2017. Rada wskazała, że przedmiotowa operacja nie została wybrana do dofinansowania, ponieważ projekt jest zgodny z formą wsparcia wskazaną w ogłoszeniu o naborze ale nie jest zgodny z programem, w ramach którego planowana jest realizacja operacji (PROW). W związku z powyższym operacja nie została wybrano do finansowania.

Wnioskodawca wniósł 5 lipca 2017 r. protest od powyższego rozstrzygnięcia.

Wnioskodawca w ramach złożonego protestu podważył ocenę wniosku przeprowadzoną przez Radę, która uznała, iż operacja nie jest zgodna z LSR, ponieważ nie spełnia warunku zgodności z PROW, z uwagi na brak dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości.

Wnioskodawca nie zgodził się z decyzją Rady twierdząc, że planowany projekt dotyczy inwestycji liniowej, ponieważ obejmuje dużą liczbę działek oraz stwierdził, że ww. inwestycyjna nie jest trwale związana z nieruchomością. Podniósł, że cały zakres prac planowanej operacji nie obejmuje prac budowlanych (s. 33 i 34 instrukcji), co zaznaczono we wniosku.

Zatem zdaniem Wnioskodawcy, nie był on zobowiązany do dołączenia do wniosku o przyznanie pomocy dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, na której realizowana będzie operacja.

Ponadto Wnioskodawca wskazał, że instrukcja dopuszcza realizację operacji na cudzym gruncie, pod warunkiem złożenia oświadczenia właściciela, że wyraża zgodę na realizację operacji trwale związanej z nieruchomością przez okres co najmniej 5 lat od planowanej wypłaty płatności końcowej.

Podniósł także, że pomimo powyższego, dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości dołączył do wniosku wskazując ich ilość w części VII.B wniosku, a w Biznesplanie w rozdziale II punkt 2.2 jasno wskazał tytuł prawny do ww. nieruchomości.

Wymienił 17 aktów notarialnych, decyzję – nakaz płatniczy oraz wypisy z rejestru gruntów, ze wskazaniem ksiąg wieczystych.

Zarzucił, że nie informowano go, że dokumentacja jest niewystarczająca.

Rada Stowarzyszenia dnia 10 lipca 2017 r. rozpatrzyła protest negatywnie, powołując się na zapisy instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, gdzie w sposób wyraźny określone są dokumenty, które potwierdzają tytuł prawny oraz wskazała braki w dokumentacji potwierdzającej tytuł prawny, w skutek których projekt został uznany za niezgodny z LSR.

Zarząd Województwa rozstrzygnięciem z dnia 28 lipca 2017 r., nr [...] nie uwzględnił ww. protestu, przekazanego przez Stowarzyszenie [...] w dniu 17 lipca 2017 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w ramach poddziałania 19.2. "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej objętego PROW z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że operacja objęta wnioskiem nie jest zgodna z PROW 2014-2020, z uwagi na niewykazanie, że Wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości.

Dalej organ stwierdził, że ocena zgodności z PROW 2014-2020 jest elementem wstępnej oceny wniosków o przyznanie pomocy. Wskazał na wytyczne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr 2/1/2016 z dnia 30 sierpnia 2016 r., zgodnie z którymi operacje, które nie spełniają warunków wstępnej oceny wniosków o przyznanie pomocy nie podlegają wyborowi. W związku z tym w sytuacji, gdy z wniosku o przyznanie pomocy oraz dołączonej do niego dokumentacji wynika, iż nie są spełnione warunki zgodności operacji z PROW 2014-2020 operacja nie może zostać wybrana przez LGD (brak wymaganych dokumentów powoduje, że LGD nie może udzielić pozytywnej odpowiedzi na pytanie dotyczące zgodności operacji z PROW 2014-2020). W obecnym stanie prawnym nie ma przepisu pozwalającego Radzie LGD na wezwanie do uzupełnień/wyjaśnień na etapie wyboru operacji, dlatego też dokonywana ocena wniosków opiera się na danych w nich zawartych.

Organ wskazał, że ujęte w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji pozycje: schron drewniany dla koni oraz drewniane ogrodzenie dla koni, są związane z nieruchomością. Natomiast pozostałe koszty ujęte w zestawieniu rzeczowo-finansowym (np. maratonka terenowa, powóz Vis a Vis, figury zwierząt, solar słoneczny, drewniane zadaszenie, stoły drewniane z krzesłami itp.) stanowią wyposażenie nieruchomości, a zatem zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosków o przyznanie pomocy, w przypadku gdy operacja dotyczy zakupu wyposażenia nieruchomości należy załączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, na której realizowana będzie operacja.

Wnioskodawca wskazuje we wniosku o przyznanie pomocy inwestycyjny charakter operacji, który zgodnie z przywołaną wyżej Instrukcją zobowiązuje Wnioskodawcę do przedstawienia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości.

Wnioskodawca załączył do wniosku wymienione w proteście akty notarialne oraz wypis z rejestru gruntów i nakaz płatniczy, jednak nie spełniają one wymogów formalnych określonych w Instrukcji do wypełniania wniosku o przyznanie pomocy. Zgodnie z Instrukcją dokumentem potwierdzającym tytuł prawny może być (...) wypis z rejestru gruntów, wystawiony nie wcześniej niż 3 miesiące przed złożeniem wniosku lub odpis aktu notarialnego wraz z kopią wniosku o wpis do księgi wieczystej (kopia wniosku powinna zawierać czytelne potwierdzenie jego złożenia w sądzie). Wobec powyższego, braki formalne polegały na tym, że do załączonych do wniosku aktów notarialnych nie dołączono kopii wniosków o wpis do księgi wieczystej; a w przypadku wypisu z rejestru gruntów nie można jednoznacznie stwierdzić daty jego wystawienia.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że operacja ma charakter liniowy, ponieważ zgodnie z prawem budowlanym (art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane) przez obiekt liniowy rozumie się obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Wobec tego rodzaj inwestycji a nie ilość lokalizacji przesądza, czy można nazwać inwestycję liniową.

Skarżący wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie, które miały istotny wpływ na wynik oceny:

1. przepisów postępowania, a to art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1460; dalej: ustawa wdrożeniowa), poprzez jego niezastosowanie i brak wezwania Skarżącego do uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie dokumentów wykazujących prawo własności do nieruchomości, na których projekt miały być realizowany.

2. przepisów prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie oceny wniosku wbrew zasadzie rzetelnej oceny, to jest:

- przy zastosowaniu niejasnej, sprzecznej i wprowadzającej w błąd instrukcji wypełniania wniosków,

- z pominięciem zapisów tej instrukcji, która pozwalała na powołanie się we wniosku na dostępne w systemie informatycznym dokumenty jak księgi wieczyste oraz zwalniała z wymogu przedłożenia dokumentów wykazujących prawo własności dla określonych w niej inwestycji,

- uznanie, iż wniosek skarżącego nie dotyczy inwestycji zwolnionych z instrukcyjnego wymogu przedłożenia dokumentów wykazujących prawo własności,

- dokonanie oceny projektu wyłącznie przez pryzmat instrukcji wypełnienia wniosku, podczas gdy dokument ten nie ma charakteru prawnego,

- uznanie, iż jedynie odpis z księgi wieczystej stanowi zapewnienie tzw. trwałości operacji zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013.

W oparciu o powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zarzutów Skarżący powtórzył argumentację protestu.

Dodatkowo zarzucił, że nie jest jasne, czy wątpliwością w sprawie była kwestia czy Skarżący jest właścicielem nieruchomości czy nie, czy też czy tego nie wykazał uznanymi przez organ dokumentami. Jest to zasadnicza różnica, bowiem pierwsze stwierdzenie to ocena merytoryczna a drugie to kwestia formalna. Ponadto negatywna ocena byłaby możliwa wówczas, gdyby skarżący nie był faktycznie właścicielem nieruchomości, a taki status wnioskodawcy byłby wymagany stosownie do wymogów stawianych dla projektów.

Zdaniem Skarżącego poza sporem jest, co wynika z treści wniosku, iż jest on właścicielem nieruchomości, na których projekt miałby być realizowany, złożył on stosowne oświadczenie w tym przedmiocie, powołał się na opisane we wniosku numery ksiąg wieczystych, przedłożył też odpisy z aktów notarialnych oraz wypisy z rejestru gruntów. Zatem nie prawo własności i ochrona trwałości inwestycji jest problemem w sprawie, lecz kwestia formalna przedłożenia dokumentów, które zdaniem oceniających były by dla nich niezbędne do oceny wniosku.

Przywołując treść art. 43 ustawy wdrożeniowej Skarżący podniósł, że zastosowanie trybu przewidzianego w tym przepisie było możliwe i winno być zastosowane, gdyż z okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wynika, iż wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości, co wskazał w rubrykach wniosku i przedłożył również jego zdaniem dokumentację wykazująca ten fakt. Zapewne nie prowadziłoby to do jakikolwiek modyfikacji wniosku.

Niezależnie od powyższego Skarżący wskazał, że dla konkursu, w ramach którego o wsparcie ubiegał się Skarżący obowiązywała instrukcja, która w jednym z zapisów wskazała (s. 33): "W związku z udostępnieniem przeglądarki ksiąg wieczystych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości www.ms.gov.pl. możliwe jest podanie przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy jedynie numeru elektronicznej księgi wieczystej, bez konieczności załączania odpisu".

Już sam ten zapis w świetle treści wniosku i wymienionych w nim numerów ksiąg wieczystych wskazuje, iż wbrew twierdzeniom oceniających, Skarżący wypełnił wymogi wykazania prawa własności.

Kolejno analizując Skarżący podniósł, że Instrukcja wydzieliła projekty, dla których wykazanie prawa własności jest wymagane, a dla których nie.

Skarżący przywołał treść punktu B.III. Pole 9 oraz B.VII.B.2, podnosząc, że wynika z niej po pierwsze, że instrukcja posługuje się definicjami własnymi, których nigdzie nie definiuje, wskazując jedynie przykłady starając się niejako naprowadzić wnioskodawców na właściwą interpretację jej zapisów. Mowa tu o określeniu sytuacji "gdy planowana do realizacji operacja obejmuje zadania trwale związane z nieruchomością" czy pojęcie "wyposażenie nieruchomości". Nigdzie nie opisano jednak co to są zadania trwale związane z nieruchomością i jej wyposażenie. Wprowadza to w błąd wnioskujących i naraża ich na ryzyko dowolnej oceny ich projektu na podstawie niejasnych kryteriów. Po drugie zapisy te są sprzeczne lub nadają tym samym określeniom inny sens, bowiem w jednym miejscu dla inwestycji liniowej wymaga się przedłożenia dokumentów własnościowych a w innym miejscu nie. Ponadto instrukcja w zakresie wymogu dokumentów posługuje się nagminnie zwrotami: "może być". Tym samym, zdaniem Skarżącego, w omawianych fragmentach instrukcji nie określono ściśle (na zasadzie zamkniętego katalogu) rodzaju dokumentów potwierdzających prawo własności. Analizowany tekst posługuje się bowiem terminami "może być". W takim kontekście wskazano w nim dokument w postaci np. wypisu z rejestru gruntów.

Tymczasem wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny. Takim zaś cechom nie odpowiada sposób sformułowania wymogów zawarty w powoływanym fragmencie Instrukcji Wypełniania załączników. Kompletny brak czytelności i jasności instrukcji nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony.

Przywołując wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16 oraz z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10 Skarżący podniósł, że uczestnik konkursu nie może domyślać się czy też domniemywać, jakie obowiązki na nim ciążą. Jego obowiązki powinny być określone w sposób jasny i zupełny.

Tym samym zdaniem Skarżącego działanie instytucji zarządzającej naruszyło wynikającą z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasadę rzetelności wyboru projektów w aspekcie proceduralnym.

Skarżący przywołał obszerne fragmenty wyroku NSA z dnia 20 listopada 2009 r. II GSK 907/09 oraz przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 oraz z 2015 r. poz. 349), wskazując m.in., że określenie systemu realizacji programu operacyjnego, a w szczególności przeprowadzenie konkursu celem wyboru projektu do dofinansowania, należy do instytucji zarządzającej. Do tych działań instytucja zarządzająca jest upoważniona ustawowo. Instytucja zarządzająca jest więc uprawniona do ogłoszenia wyżej określonych warunków konkursu i może domagać się od uczestników wypełnienia tych warunków.

Wydane przez instytucję zarządzającą regulacje prawne niższego rzędu (instrukcje wypełnienia wniosku, załączniki do tych instrukcji zawierające wyjaśnienia dotyczące załączników do wniosku o dofinansowanie) mające zapewnić prawidłowe złożenie wniosku, a co za tym idzie - osiągnięcie wyżej wskazanych celów ustawowych, tj. sprawne i rzetelne przeprowadzenie konkursu, nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Instrukcja wypełnienia wniosku oraz zawarte w załączniku do niej wyjaśnienia w zakresie wypełnienia załączników do wniosku mają stanowić wyłącznie ułatwienie dla organu i uczestników konkursu i są dla nich wiążące tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do realizacji zasad konkursu. Nie chodzi bowiem o zgromadzenie przez instytucję zarządzającą dokumentacji wymienionej w instrukcji do wypełnienia wniosku oraz w wyjaśnieniach dotyczących sposobu wypełnienia załączników do wniosku, lecz o zgromadzenie danych określonych w regulaminie konkursu, niezbędnych do oceny zgłoszenia.

Jest oczywiste, że instrukcje i załączniki do instrukcji mogą być dla uczestników konkursu pomocne do wywiązania się z obowiązku przedstawienia dokumentacji koniecznej do oceny ich projektu. Jednak ocena zgłoszenia nie może być mechanicznym sprawdzeniem, czy zostały przedstawione dokumenty wymienione w załączniku do instrukcji wypełniania wniosku, lecz musi sięgać głębiej i badać, czy dane zawarte w regulaminie konkursu i we wniosku o dofinansowanie zostały przedstawione i udokumentowane w sposób niebudzący wątpliwości. Tylko tak przeprowadzona ocena będzie oceną zgodną z prawem, bowiem jak to wskazano wyżej prawo (ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) uprawnia instytucję zarządzającą do określenia systemu realizacji programu operacyjnego oraz ustala treść informacji o konkursie. Cała reszta wymagań określona w aktach wydanych przez instytucję zarządzającą musi być zgodna z wymogami ustawowymi i musi być z tymi wymogami ustawowymi konfrontowana w procesie sprawdzania prawidłowości zgłoszenia.

W świetle powyższego, zdaniem Skarżącego wadliwości i sprzeczność z prawem oceny projektu jest oczywista.

Kolejno Skarżący podniósł wyrażone już w proteście wątpliwości w przedmiocie właściwego zakwalifikowania inwestycji objętej wnioskiem. Zdaniem Skarżącego planowana do realizacji operacja dotyczy inwestycji liniowej, gdyż obejmuje dużą liczbę działek i polega na organizacji zagrody jeździeckiej, utworzenie edukacyjnej ścieżki przyrodniczej, wyposażenie taboru, zakup trampoliny i kuli do zorbingu. Cały zakres prac planowanej operacji nie wymaga uzyskania pozwoleń na budowę ani zgłoszeń wykonania robót budowlanych - operacja nie obejmuje prac budowlanych.

W części B.VII. informacji o załącznikach wniosku wyraźnie zaznaczono, że projekt nie dotyczy robót budowlanych. Zaś w części B.III Opis planowanej operacji jasno wskazano na czym będzie polegać planowana inwestycja w tym min. utworzenie edukacyjnej ścieżki przyrodniczej "Dzikie zwierzęta [...] lasów" poprzez zakup i montaż zwierząt występujących na terenie [...] Parku Narodowego oraz tablic informacyjnych.

Zgodnie z instrukcją do wniosku (str. 33 pkt. VII.B.2) załącznik potwierdzający posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości jest wymagany "w przypadku, gdy planowana w ramach operacji inwestycja jest trwale związana z nieruchomością.

W przypadku, gdy planowana w ramach projektu inwestycja nie jest w sposób trwały związana z nieruchomością podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy nie ma obowiązku dostarczenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością. W związku z powyższym, Skarżący uważa, że jako posiadacz samoistny (jedyny właściciel) nie miał obowiązku przedstawiać wraz z wnioskiem o przyznania pomocy dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości.

Schron dla koni czy drewniane ogrodzenie nie stanowią obiektu budowlanego, nie są trwale z gruntem związane. Zapewne nie jest na nie wymagane pozwolenia na budowę, a to zdaje się było sednem sprawy, by wskazać, iż ubiegający się o wsparcie miał możliwość praktyczną - posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości - realizacji paragramu warunkująca mu uzyskanie pozwolenia na budowę.

Określenie wyposażenie nieruchomości wbrew twierdzeniom organu, zdaniem Skarżącego - odnosi się raczej do ruchomości znajdujących się w nieruchomości lokalowej, domu jak meble sprzęt. Nie opisano nie, zdefiniowało zresztą tego w Instrukcji, więc dowolność interpretacyjna jest olbrzymia. Tym samo stwierdzenie bez uzasadnienia, iż przewidywane do zakupu ruchomości stanowią owe "wyposażenie nieruchomości" nie jest wystarczające.

Ponadto co istotne Instrukcja w tym miejscu wskazuje, iż wymogi szczegółowe wypełnienia pola 8 "lokalizacji operacji" dotyczą realizacji operacji trwale związanej z nieruchomością (co jest zapisane pogrubioną czcionką str. 18 ), co nie występuje w niniejszej sprawie.

Na koniec odnosząc się do twierdzenia oceniających, że beneficjent nie przedstawił odpowiednich dokumentów, które potwierdziłyby, że posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele określone we wniosku o przyznanie pomocy, co najmniej przez okres realizacji operacji oraz okres podlegania zobowiązaniu do zapewnienia trwałości operacji zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013, Skarżący wskazał, że trwałość operacji co do zasady ma na celu utrzymanie projektu i jest ona poddana następczej, a nie uprzedniej kontroli. Jej celem jest wskazanie czy w projekcie utrzymano nieprzerwane zatrudnienie pracowników, rezultaty projektu są utrzymywane na wymaganym poziomie, czy środki trwałe nabyte w ramach projektu po zakończeniu jego realizacji są wykorzystywane na działalność statutową lub zostały przekazane nieodpłatnie dla podmiotu niedziałającego dla zysku itp. Oceniający posiada stosowne środki i uprawnienia w tym zakresie, które wykorzystuje już w trakcie realizacji projektu.

Zarząd Województwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Stwierdził, że nieuwzględnienie protestu dotyczącego operacji: "[...]" w ramach poddziałania 19.2 Wsparcie na wdrożenie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w zakresie operacji realizowanych przez podmioty inne niż LGD oraz operacji własnych LGD, było prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono m.in., że art. 43 ustawy wdrożeniowej nie ma zastosowania w sprawie, inwestycja nie ma charakteru liniowego i jest związana z nieruchomością, co uzasadniało wymaganie wykazania tytułu prawnego zgodnie z instrukcją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Podatkowej (Dz.U. z 2016, poz. 1947 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się ustawę wdrożeniową, a także w zw. z art. 30a ustawy wdrożeniowej i art. 22 ust. 8 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. 2015, poz. 378 ze zm.; dalej "u.r.l.u.l.s.").

Przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu, złożony został na podstawie przepisów u.r.l.u.l.s. Ustawa ta określa m.in. zadania oraz właściwość organów w zakresie określonym w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013", w odniesieniu do rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, o którym mowa w części drugiej w tytule III w rozdziale II rozporządzenia nr 1303/2013 (art. 1 pkt 1 u.r.l.u.l.s.).

Ustawa określa również zasady organizacji i działania lokalnych grup działania, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, dalej: LGD, w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 pkt 2 lit. a u.r.l.u.l.s.).

Zgodnie z art. 30a ust. 3 ustawy wdrożeniowej, realizacja rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność odbywa się na zasadach określonych w u.r.l.u.l.s., a w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie - na zasadach określonych w ustawie wdrożeniowej.

Stosownie zaś do art. 22 pkt 1 u.r.l.u.l.s. od

1) negatywnej oceny zgodności operacji z LSR albo (...)

przysługuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, prawo wniesienia protestu.

Stosownie do art. 22 ust. 3 u.r.l.u.l.s., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania rozstrzygnięć w sprawie, do protestu stosuje się odpowiednio przepisy art. 54 ust. 2-6 ustawy wdrożeniowej.

Na podstawie art. 22 ust. 8 u.r.l.u.l.s., do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa wdrożeniowa (art. 61 – 67) reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

Zgodnie z art. 61 ust. 8 ww. ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Uznać przy tym należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa krajowego i unijnego, ale także postanowienia regulaminu konkursu, który w niniejszej sprawie - co należy podkreślić - stanowi jednocześnie ogłoszenie o naborze wniosków. Ustawodawca w treści art. 41 omawianej ustawy wskazał, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu (por. wyrok WSA w Opolu z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 310/17 wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ/instytucja rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia (protestu), a skoro tak, to również i Sąd rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Złożenie protestu uprawnia zatem do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17).

Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych czy też aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu, instrukcji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 241/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 113/17).

W niniejszej sprawie wniosek o dofinansowanie opisanej na wstępie operacji został poddany wstępnej ocenie zgodności operacji z LSR i nie został uznany za spełniający wymogi projektu stosownie do uregulowań u.r.l.u.l.s, wytycznych MRiRW nr 2/1/2016 z dnia 30 sierpnia 2016 r. oraz instrukcji, najpierw w karcie oceny zgodności operacji z LSR podpisanej przez Przewodniczącego Rady Stowarzyszenia (k. 337 akt sądowych), a następnie w uchwale Rady Stowarzyszenia dnia 23 czerwca 2017 r. nr V/109/17. W konsekwencji ustalono, że operacja nie jest zgodna z PROW 2014-2020, z uwagi na nieprzedstawienie potwierdzenia dysponowania nieruchomościami przez okres realizacji oraz okres trwałości z art. 71 rozporządzenia nr 1303/2013.

Tym samym wniosek został oceniony negatywnie na etapie oceny wstępnej. Powyższe potwierdza załącznik nr 1 do uchwały Rady nr V/98/17 w sprawie przyjęcia listy operacji zgodnych z ogłoszeniem naboru wniosków o przyznanie pomocy oraz zgodnych z LSR w ramach naboru nr 4/2017.

Kolejno, pismem z dnia 30 czerwca 2017 Rada Stowarzyszenia poinformowała Skarżącego, że dokonała oceny projektów 23 czerwca 2017 r. oraz, że jego operacja nie została wybrana do dofinansowania, ponieważ jest zgodna z formą wsparcia wskazaną w ogłoszeniu o naborze, ale nie jest zgodna z programem, w ramach którego planowana jest realizacja operacji (PROW).

Procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżący po otrzymaniu informacji o niewybraniu jego operacji do finansowania, wniósł w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony.

W ustawowym terminie 14 dni Skarżący złożył skargę do WSA w Krakowie na nieuwzględnienie protestu. Skarżący przedłożył również wymaganą przepisem art. 61 kompletną dokumentację. Powyższe oznacza, że możliwe było dokonanie merytorycznej oceny wniesionej skargi.

Głównym przedmiotem sporu w sprawie i treścią zarzutów skargi było po pierwsze, że inwestycja objęta planowaną operacją jest inwestycją liniową lub też nie jest związana z nieruchomością ani nie jest jej wyposażeniem, co skutkuje brakiem obowiązku wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele określone we wniosku. Po drugie, w razie przyjęcia, że Wnioskodawca powinien był wykazać prawo do dysponowania nieruchomością, zarzucono niewezwanie go do uzupełnienia braków formalnych wniosku, naruszając art. 43 ustawy wdrożeniowej. Po trzecie podniesiono, że tak czy inaczej, załączone do wniosku dokumenty (w tym akty notarialne), spełniają wymóg wykazania ww. tytułu. Po czwarte zarzucono stosowanie niejasnej, sprzecznej i wprowadzającej w błąd instrukcji wypełniania wniosków, a dodatkowo, że dokument ten nie ma charakteru prawnego.

W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej oceny Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy wskazać, że instytucją organizującą i przeprowadzającą konkurs (nabór) w rozumieniu przywołanych przepisów jest stowarzyszenie, które działa jako LGD (art. 4 ust. 1 u.r.l.u.l.s.). Do tworzenia i działania LGD stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 210).

W pierwszej kolejności Sąd rozważył zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest niezastosowania art. 43 ustawy wdrożeniowej.

Należy tu powtórzyć, że jak wyżej wskazano zgodnie z art. 30a ust. 3 ustawy wdrożeniowej, realizacja rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność odbywa się na zasadach określonych w u.r.l.u.l.s., a w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie - na zasadach określonych w ustawie wdrożeniowej.

Aby zatem rozstrzygnąć, które przepisy ustawy wdrożeniowej mogą mieć zastosowanie w realizacji rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, należy ocenić, czy dany zakres tego postępowania nie został uregulowany w u.r.l.u.l.s.

W związku z powyższym, jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, podstawowym aktem prawnym, który znajduje zastosowanie do naboru wniosków o udzielenie wsparcia na operacje realizowane przez podmioty inne niż LGD, jest u.r.l.u.l.s.

W szczególności u.r.l.u.l.s. szczegółowo reguluje nabór wniosków (art. 19), ocenę zgodności z LSR (art. 21), a także protest (art. 22). Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.r.l.u.l.s. w terminie 45 dni od dnia następującego po ostatnim dniu terminu składania wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, na operacje realizowane przez podmioty inne niż LGD, LGD dokonuje oceny zgodności operacji z LSR, wybiera operacje oraz ustala kwotę wsparcia.

Stosownie zaś do art. 21 ust. 2 u.r.l.u.l.s., w brzmieniu aktualnym w czasie naboru i rozstrzygania przez organy, przez operację zgodną z LSR rozumie się operację, która:

1) zakłada realizację celów głównych i szczegółowych LSR, przez osiąganie zaplanowanych w LSR wskaźników;

2) jest zgodna z programem, w ramach którego jest planowana realizacja tej operacji.

Zatem w ww. kwestiach nie ma podstaw do stosowania proceduralnego przepisu art. 43 ustawy wdrożeniowej. Powyższe wnioski potwierdza art. 22 ust. 8 u.r.l.u.l.s., który odnośnie wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia nakazuje przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy wdrożeniowej stosować odpowiednio. Brak jest natomiast analogicznego przepisu odnośnie naboru wniosków i oceny zgodności operacji z LSR.

Taką wykładnię potwierdza również fakt, że ustawodawca, dostrzegając ww. problem, zdecydował się na znowelizowanie art. 21 u.r.l.u.l.s., wprowadzając art. 14 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r., poz. 1475) zmianę wchodzącą w życie od 2 września 2017 r., przez wprowadzenie ust. 1a., 1b) i 1c).

Zgodnie zatem z aktualnie obowiązującym art. 21 ust. 1a, jeżeli w trakcie rozpatrywania wniosku o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, na operacje realizowane przez podmioty inne niż LGD konieczne jest uzyskanie wyjaśnień lub dokumentów niezbędnych do oceny zgodności operacji z LSR, wyboru operacji lub ustalenia kwoty wsparcia, LGD wzywa podmiot ubiegający się o to wsparcie do złożenia tych wyjaśnień lub dokumentów.

Jednakże, jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, zgodnie z przepisami przejściowymi ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. (art. 16 ust. 2): "(...) w zakresie operacji realizowanych na podstawie ustawy zmienianej w art. 14, wszczętych w terminach składania wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b tego rozporządzenia, które rozpoczęły bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe".

Podsumowując, należy wskazać, że w związku z powyższym u.r.l.u.l.s. nie odsyła do zwykłego, ani odpowiedniego stosowania art. 43 ustawy wdrożeniowej. Mając też na uwadze, że do przedmiotowej sprawy stosuje się dotychczasowe zapisy art. 21, po stronie LGD i Zarządu Województwa na etapie oceny zgodności operacji z LSR bądź rozpatrywania protestu, nie istniał obowiązek ani możliwość wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku.

Na marginesie warto wskazać, że nawet gdyby przyjąć stosowanie art. 43 ustawy wdrożeniowej w niniejszej sprawie, to i tak czym innym są braki formalne (jak brak podpisu, brak załączenia wymienionych załączników), a czym innym braki stwierdzone na wstępnym etapie kontroli merytorycznej w zakresie zgodności operacji z LSR. Tak czy inaczej, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w chwili przeprowadzania naboru i rozstrzygania w sprawie, brak było podstaw zastosowania art. 43 ustawy wdrożeniowej.

Nakreślony wyżej stan prawny skonfrontowany z faktografią rozpoznawanej sprawy przemawia za konstatacją, że ocena operacji dokonana przez organ została przeprowadzona w prawidłowy sposób, bez naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik oceny.

Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy został przez organ wnikliwie wyjaśniony w toku całego postępowania i na etapie skargi nie budził wątpliwości. Skarżący nie kwestionował zresztą ustaleń stanu faktycznego, który był bezsporny, a prezentował odmienną wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów oraz odmienną od organu ocenę prawnych jego konsekwencji.

Przed odniesieniem się do pozostałych zarzutów skargi trzeba przypomnieć, że reguły przyznawania pomocy publicznej beneficjentom przy realizacji polityki spójności są ściśle sformalizowane dlatego, że jest to polityka reglamentowana i celowa, stąd również kontrola sądu administracyjnego w takich sprawach ma charakter szczególny i została w powołanej ustawie sformalizowana w stopniu większym, niż w innego rodzaju sprawach pozostających w kognicji sądu administracyjnego. Kontrolując zgodność z prawem wydanej przez instytucję organizującą i przeprowadzającą konkurs oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści u.r.l.u.l.s. i ustawy wdrożeniowej.

Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o pomoc na operacje, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych LSR procedur wyłaniania operacji.

Zgodnie z art. 19 ust. 4 u.r.l.u.l.s. ogłoszenie o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, na operacje realizowane przez podmioty inne niż LGD zawiera w szczególności:

1) wskazanie:

a) terminu i miejsca składania tych wniosków,

b) formy wsparcia,

c) zakresu tematycznego operacji;

2) obowiązujące w ramach naboru:

a) warunki udzielenia wsparcia,

b) kryteria wyboru operacji wraz ze wskazaniem minimalnej liczby punktów, której uzyskanie jest warunkiem wyboru operacji;

3) informację o wymaganych dokumentach, potwierdzających spełnienie warunków udzielenia wsparcia oraz kryteriów wyboru operacji;

4) wskazanie wysokości limitu środków w ramach ogłaszanego naboru;

5) informację o miejscu udostępnienia LSR, formularza wniosku o udzielenie wsparcia, formularza wniosku o płatność oraz formularza umowy o udzielenie wsparcia.

Wszystkie powyższe elementy były prawidłowo zawarte w ogłoszeniu z 19 kwietnia 2017 r. o naborze wniosków nr 4/2017.

Zgodnie z § 19 ust. 4 rozporządzenia z 24 września 2015 r., do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się dokumenty niezbędne do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy albo ich kopie, których wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy, oraz dokumenty niezbędne do ustalenia spełnienia kryteriów wyboru określonych w LSR albo ich kopie.

Należy podkreślić, że w ogłoszeniu poinformowano jednoznacznie, że warunkami udzielenia wsparcia są, pośród innych - złożenie kompletu wymaganej dokumentacji w miejscu i terminie podanym w ogłoszeniu, zgodność operacji z warunkami przyznania pomocy określonymi w PROW na lata 2014-2020 a także zgodność operacji ze Strategią Rozwoju Lokalnego kierowanego przez społeczność (LSR).

W ogłoszeniu podano również, że lokalne kryteria wyboru operacji znajdują się na stronie LGD – [...] oraz w wersji papierowej w Biurze LGD. Wskazano, że formularz wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o płatność oraz projekt umowy o udzielenie wsparcia dostępne są na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Poinformowano także, że formularz wniosku o udzielenie wsparcia, formularz wniosku o płatność, formularz umowy o udzielenie wsparcia, LSR, kryteria wyboru operacji są udostępnione na stronie: Lokalnej Grupy Działania Stowarzyszenia [...] oraz do wglądu w Biurze Lokalnej Grupy Działania

Wskazano, że wszelkie informacje niezbędne dla prawidłowego wypełnienia wniosków udzielane są w Biurze Lokalnej Grupy Działania oraz pod wskazanym numerem telefonicznym.

Zawarto także linki do instrukcji, wzorów oświadczeń, wniosku, biznesplanu, w tym do Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy IW-1_19.2, dalej: instrukcja.

W ramach ogłoszenia o naborze Lokalna Grupa Działania mogła wymagać przedstawienia dokumentów w celu spełnienia kryteriów zgodności operacji z LSR. W ogłoszeniu o naborze LGD mogła również doprecyzować o jakie dokumenty chodzi, ponieważ rozporządzenie nie zawierało zamkniętego katalogu takich dokumentów. Skarżący zaś, był obowiązany znać treść ogłoszenia o naborze (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2797/17).

Warto dodać, że skoro przedmiotem postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową oraz u.r.l.u.l.s. jest ocena projektu, to uzasadnione jest twierdzenie, że właściwa instytucja (tu: LGD Stowarzyszenia [...]) jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 61/17).

Instytucja ta nie może więc wykraczać poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy, kształtujących przedmiotowo istotne – w kontekście wymogów danego konkursu – elementy projektu, czyniąc przedmiotem oceny elementy nie wynikające z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji powyższego nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym.

Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów zgodności operacji z LSR, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia – a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia – jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem instytucji jest bowiem ocena spełnienia przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę.

Istota postępowania, którego uczestnikiem był Skarżący, sprowadza się do konkursu, w którym premiowane winny być wnioski najlepiej sporządzone i najlepiej wpisujące się w cel danego programu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 461/16). To na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11). Ponownie zaznaczyć wypada, że Skarżący przystępując do konkursu winien znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji czy niespójność lub niejednoznaczność danych w niej podanych, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie, a taki wniosek musi zostać odrzucony (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 793/16).

Należy podkreślić, że zasady konkursu są identyczne dla wszystkich ubiegających się o dofinansowanie realizacji projektu i żaden z podmiotów nie może samodzielnie, bez podstawy prawnej, nie podawać wymaganych informacji, podawać informacje wewnętrznie sprzeczne lub domagać się wyinterpretowania wymaganych treści przez organ. Oceniający bowiem nie może domyślać się tych informacji, czy też poszukiwać podstaw prawnych w braku odpowiedzi na konkretnie zadane pytania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 461/16).

Istota sprawy sprowadza się zatem do kwestii, czy organ dokonał prawidłowej oceny zgodności operacji z warunkami przyznania pomocy określonymi w PROW na lata 2014-2020, a w konsekwencji jej zgodności ze Strategią Rozwoju Lokalnego kierowanego przez społeczność (LSR).

W tym miejscu, odnosząc się do zarzutu związanego z charakterem instrukcji, należy wskazać, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródła prawa, o których mowa w Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10).

W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne, szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (por. wyroki NSA z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II GSK 110/10, z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10).

W konsekwencji również instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, o której poinformowano w ogłoszeniu naboru, można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów.

Treść instrukcji nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, zgodnie z którym oceniane są wnioski o pomoc na operację w aspekcie zgodności z LSR, nie jest zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie pomocy (czyli np. instrukcji itp.).

Osoba decydująca ubiegać się o przedmiotową pomoc zobowiązana jest poddać się rygorom wynikającą z ww. przepisów i regulacji ustanowionych przez instytucję organizującą nabór na podstawie przepisów unijnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 292/15).

Przyjmując zatem wskazany punkt widzenia należy dojść do wniosku, że skoro uczestnik konkursu podporządkowuje się zasadom postępowania wyłaniającego wnioski do finansowania, to musi posługiwać się przyjętą nomenklaturą oraz dostosować do wymogów formalnych. Do wnioskodawcy należy bowiem obowiązek skonstruowania takiej operacji i dostosowania się do zasad postępowania.

Należy też wskazać, że w złożonym wniosku o przyznanie pomocy na operacje Skarżący oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania pomocy określone m.in. w u.r.l.u.l.s. oraz że zapoznał się z informacjami zawartymi w instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy (sekcja B.VIII wniosku – k. 56 akt sądowych).

Z powyższego wynika, że warunki pomocy szczegółowo opisane zostały w instrukcji i są bardzo sformalizowane przez wprowadzenie określonego wzoru wniosku, sposobu jego wypełnienia, dołączeniu poszczególnych załączników w zależności od operacji, na którą o pomoc ubiega się wnioskodawca.

Podsumowując ten wątek, należy podkreślić, że zarzut stosowania przez Radę Stowarzyszenia i Zarząd Województwa wymogów zawartych w instrukcji, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Uregulowania instrukcji stanowią bowiem konieczne i dopuszczalne doprecyzowanie wymogów i reguł ustanowionych w rozporządzeniu nr 1303/2013, u.r.l.u.l.s. oraz rozporządzeniu z dnia 24 września 2015 r.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów sformułowanych jako naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którymi właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi, jasne i czytelne było stanowisko organu w rozstrzygnięciu protestu, że przyczyną odmowy przyznania pomocy jest niezgodność operacji z LSR, ponieważ nie spełnia warunku zgodności z PROW, z uwagi na brak dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości.

Dlatego też niezasadne było stwierdzenie, że nie jest jasne, "czy wątpliwością w sprawie była kwestia czy skarżący jest właścicielem nieruchomości czy nie czy też tego nie wykazał uznanymi przez organ dokumentami. (...)".

Kolejno trzeba nadmienić, że zgodnie z zapisami § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 772) pomoc jest przyznawana podmiotowi spełniającemu warunki określone w § 3 (...), jeżeli: (...) inwestycje w ramach operacji będą realizowane na nieruchomości będącej własnością lub współwłasnością podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy lub podmiot ten posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele określone we wniosku o przyznanie pomocy co najmniej przez okres realizacji operacji oraz okres podlegania zobowiązaniu do zapewnienia trwałości operacji zgodnie z art. 71 rozporządzenia nr 1303/2013.

Należy zatem stwierdzić, że obowiązek wykazania przez wnioskodawcę operacji tytułu prawnego do nieruchomości, na których zaplanowano inwestycję, nie wynika jedynie z instrukcji, a przede wszystkim ze wskazanej w ww. § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia troski o realność i trwałość inwestycji.

Instrukcja tyko precyzuje ww. obowiązek, odnosząc go do szczegółowo opisanych rodzajów inwestycji i wymieniając dokumenty, którymi można tytuł prawny wykazać.

Aby zatem ocenić zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ustawy wdrożeniowej w kontekście wymagania tytułu prawnego do nieruchomości, należy dokonać przeglądu jej uregulowań. W pierwszej kolejności należy przywołać w jakich przypadkach instrukcja wymaga przedłożenia tytułu własności do nieruchomości, a następnie w jaki sposób można tego dokonać zgodnie z PROW.

Zatem po pierwsze, w instrukcji - w części III części szczegółowej wypełniania wniosku - opis planowanej operacji, zawarty jest opis pól 9 wniosku - informacja o działkach ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości, na których realizowana będzie operacja.

Zgodnie z jego treścią, należy wypełnić wszystkie pola, w przypadku, gdy planowana do realizacji operacja obejmuje zadania trwale związane z nieruchomością.

Szczegółowe dane dotyczące lokalizacji należy podać zawsze w przypadku, gdy planowane do realizacji zadania są trwale związana z nieruchomością (tj. dotyczy budowy, odbudowy, remontu połączonego z modernizacją, zagospodarowania terenu, zakupu maszyn, sprzętu i urządzeń wymagających posadowienia), a także gdy dotyczą te zadania zakupu wyposażenia oraz maszyn, sprzętu lub urządzeń bezpośrednio związanych (wykorzystywanych) z konkretną lokalizacją.

Przez miejsce realizacji operacji należy rozumieć miejsce lokalizacji nieruchomości / inwestycji np. związanych z wyposażeniem nieruchomości (tj. dotyczących zakupu maszyn, i urządzeń, sprzętu i wyposażenia związanego (wykorzystywanego) z nieruchomością) - miejsce lokalizacji tej nieruchomości.

Do wypełnienia tabeli niezbędne są dokumenty odzwierciedlające stan prawny posiadanych gruntów. Dokumentem takim może być wypis z ewidencji gruntów i budynków wydawany przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Dokument ten powinien być zgodny ze stanem faktycznym.

Jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy jest posiadaczem samoistnym lub operacja dotyczy inwestycji liniowej obejmującej dużą liczbę działek – można nie przedstawiać wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości. Weryfikacja wymogu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości będzie się odbywać na podstawie informacji przekazanych przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy (posiadanie samoistne) lub np. pozwolenia na budowę (inwestycje liniowe).

Stosownie do części B.VII.B.2 instrukcji (s.33) w przypadku, gdy planowana w ramach operacji inwestycja jest trwale związana z nieruchomością (tj. budowa, odbudowa, remont połączony z modernizacją, nasadzenia, zagospodarowanie terenu, zakup maszyn, sprzętu i urządzeń wymagających posadowienia), a także gdy operacja dotyczy zakupu wyposażenia nieruchomości albo odbudowy, renowacji, restauracji albo remontu połączonego z modernizacją lub oznakowania zabytków ruchomych stanowiących wyposażenie nieruchomości, należy załączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, na której realizowana będzie operacja.

W przypadku, gdy planowana w ramach projektu inwestycja nie jest w sposób trwały związana z nieruchomością (np. zakup strojów, instrumentów itp.) podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy nie ma obowiązku dostarczania dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością. Tytuł prawny nie jest wymagany w sytuacji, gdy:

- operacja dotyczy operacji obejmujących zadania nieinwestycyjne,

- operacja dotyczy inwestycji liniowej np. polegającej na oznakowaniu szlaków lub ścieżek, jeżeli operacja nie obejmuje prac budowlanych.

Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny może być:

- odpis z ksiąg wieczystych, wystawiony nie wcześniej niż 3 miesiące przed złożeniem wniosku, lub

- wypis z rejestru gruntów, wystawiony nie wcześniej niż 3 miesiące przed złożeniem wniosku, lub

- odpis aktu notarialnego wraz z kopią wniosku o wpis do księgi wieczystej (kopia wniosku powinna zawierać czytelne potwierdzenie jego złożenia w sądzie), lub

- prawomocne orzeczenie sądu wraz z kopią wniosku o wpis do księgi wieczystej (kopia wniosku powinna zawierać czytelne potwierdzenie jego złożenia w sądzie), lub - ostateczna decyzja administracyjna wraz z kopią wniosku o wpis do księgi wieczystej (kopia wniosku powinna zawierać czytelne potwierdzenie jego złożenia w sądzie),

- wypis z ewidencji gruntów i budynków wydawany przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Jak zatem widać, instrukcja ustanawia zarówno zasadę – wymóg tytułu prawnego, gdy inwestycja jest trwale zawiązana z nieruchomością lub dotyczy wyposażenia nieruchomości (...), jak i wyjątki od tego wymogu.

Wbrew zarzutom skargi, zapisy zawarte w instrukcji nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych, wyraźnie bowiem wskazano, w jakich polach, jakich informacji oraz w jakim celu należy udzielić oraz jakie dokumenty w celu wykazania czego załączyć.

Bezsporne jest, że wnioskowana do pomocy operacja obejmowała inwestycję, co wynika zarówno z opisu jak i wypełnienia pola 5 s. 2 (k. 39 akt sądowych) rodzaj operacji – inwestycyjna.

Zgodnie z zapisami Wniosku o przyznanie pomocy (część B.III.3 Opis operacji) planowana inwestycja miała obejmować: utworzenie zagrody jeździeckiej, budowę schronu dla koni oraz ogrodzenia - co w sposób niebudzący wątpliwości dowodzi, iż planowana inwestycja miała być w części trwale związana z nieruchomością, poprzez zakup sprzętu i urządzeń wymagających posadowienia, a w części wyposażenie nieruchomości.

Co do kwestionowanego przez Skarżącego trwałego związku z nieruchomością, należy podkreślić, że sam w złożonym wniosku wypełnił pole 9 – s. 4 i 5, k. 41 akt sądowych, które zostało opatrzone wyjaśnieniem: "wypełnić jeżeli operacja będzie trwale związana z nieruchomością", wpisując tam działki, na których planował operację.

Instrukcja wypełniania wniosku określa przypadki, w których tytuł prawny nie jest wymagany, tj. gdy: operacja dotyczy operacji obejmujących zadania nieinwestycyjne lub operacja dotyczy inwestycji liniowej np. polegającej na oznakowaniu szlaków lub ścieżek, jeżeli operacja nie obejmuje prac budowlanych. Zgodnie z zapisami Wniosku operacja ma charakter inwestycyjny, co wynika z opisu operacji oraz jej celu.

Nie ma przy tym racji Skarżący twierdząc, że jego inwestycja ma charakter liniowy. Jak to już wskazano w rozstrzygnięciu protestu, definicję obiektu liniowego zawiera art. 3 punkt 3a ustawy Prawo budowlane - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, (...).

Tak więc dla uznania, że dany obiekt ma charakter liniowy absolutnie nie jest wystarczające, że będzie realizowany na wielu działkach, czy też obejmuje utworzenie edukacyjnej ścieżki przyrodniczej. Dla tej oceny nie ma również bezpośredniego znaczenia, czy zamierzone przez Wnioskodawcę roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Takie zaś rozumienie tego pojęcia przedstawia Skarżący i na tej błędnej podstawie wnosi, że jako inwestor tego "liniowego obiektu" był zwolniony od obowiązku przedłożenia dokumentów o prawie do dysponowania nieruchomością.

Należy też podkreślić, że z instrukcji wynika, że zamiarem organizatora naboru nie było całkowite zwolnienie posiadacza samoistnego czy też inwestora inwestycji liniowej obejmującej dużą liczbę działek, z wykazania tytułów prawnych, które wpływają na podkreślany we wszystkich aktach prawnych dotyczących projektów dofinansowanych z unii europejskiej istotny aspekt trwałości inwestycji.

W ww. przypadkach zamierzono bowiem weryfikację wymogu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości na podstawie informacji przekazanych przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy (posiadanie samoistne) lub np. pozwolenia na budowę (inwestycje liniowe).

Trafnie Skarżący wskazał, że instrukcja dopuszcza realizację operacji na cudzym gruncie, pod warunkiem złożenia oświadczenia właściciela, że wyraża zgodę na realizację operacji trwale związanej z nieruchomością przez okres co najmniej 5 lat od planowanej wypłaty płatności końcowej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest jednak, że Skarżący takiego "oświadczenia właściciela", jako domniemany posiadacz samoistny, nie złożył.

W związku z powyższym w sprawie Skarżący miał obowiązek dostarczyć dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością.

Odnosząc się do zarzutu, że Skarżący wykazał tytuł prawny przez powołanie się we wniosku na dostępne w systemie informatycznym księgi wieczyste, należy podkreślić, że w instrukcji, obok powołanego w skardze w części B.VII.B.2:

"W związku z udostępnieniem przeglądarki ksiąg wieczystych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości www.ms.gov.pl. możliwe jest podanie przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy jedynie numeru elektronicznej księgi wieczystej, bez konieczności załączania odpisu, zawarte jest uregulowanie w pkt III. części szczegółowej wypełniania wniosku - opis planowanej operacji – dotyczące kolumny 8 pól 9:

Kolumna 8 – należy wpisać: 1) powierzchnię działki zajętej pod operację (w m2), np. jeżeli budynek, w którym będzie realizowana operacja zajmuje 100 m2 działki o powierzchni 800 m2 – należy w tę kolumnę wpisać "budynek zajmuje 100 m2 ". Nie należy wpisywać powierzchni użytkowej całego budynku, oraz 2) elektroniczny numer księgi wieczystej dotyczącej danej działki.

Podanie tego numeru umożliwi UM weryfikację danych dotyczących właścicieli danej działki w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych bez konieczności przedstawiania przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy stosownych dokumentów, o ile dana księga wieczysta została do tej bazy przeniesiona.

Należy pamiętać, aby prawidłowo wpisać nr księgi wieczystej, który składa się z trzech członów: - czteroznakowego kodu wydziału, we właściwości, którego znajdowała się księga wieczysta w momencie założenia jej w postaci elektronicznej; - właściwego numeru księgi wieczystej, odpowiadającego numerowi nadanemu w repertorium ksiąg wieczystych danego wydziału. W przypadku ksiąg wieczystych, które prowadzone były wcześniej w postaci tradycyjnej (tzn. papierowej) jest to numer, który widniał na okładce księgi wieczystej uzupełniony zerami do ośmiu znaków (system uzupełnia zera w sposób automatyczny); - cyfry kontrolnej – nadawanej w chwili zakładania księgi w postaci elektronicznej (cyfra od 0 do 9)".

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zdecydowana większość (wszystkie prócz jednej) wpisanych przez Wnioskodawcę nr ksiąg wieczystych zarówno we wniosku, jak i załączonych aktach notarialnych, nie spełnia ww. wymogów, bowiem nie zawierają czteroznakowego kodu wydziału oraz cyfry kontrolnej.

Przechodząc do ostatniego zarzutu skargi, podnoszącego, że Wnioskodawca wykazał tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, bowiem zostały złożone wszystkie konieczne dokumenty - co dokumentują załączone do wniosku wypisy z rejestru gruntów, odpisy z aktów notarialnych oraz podane numery ksiąg wieczystych, należy wskazać, że instrukcja wymieniła wskazane wyżej dokumenty, którymi można wykazać przedmiotowy tytuł prawny.

Skarżący istotnie dołączył do wniosku liczne akty notarialne. W treści tych aktów zawarte są wnioski do właściwego Sądu wieczystoksięgowego o uwzględnienie ich skutków. Jednakże Skarżący do żadnego z aktów nie złączył takiej kopii wniosku o wpis do księgi wieczystej, która zgodnie z instrukcją zawierałaby czytelne potwierdzenie jego złożenia w sądzie.

Skarżący dołączył do wniosku wypisy z rejestru gruntów, ale jeden z nich nie zawierał daty wystawienia, czyli warunek wystawienia go nie wcześniej niż 3 miesiące przed złożeniem wniosku nie był możliwy do zweryfikowania, a drugi pochodzi z 2015 r. Skarżący zamieścił we wniosku wykaz numerów działek, na których ma być realizowana operacja, jednak wykaz ten nie był sporządzony rzetelnie - jedna ze wskazanych tam działek nie należy do wnioskodawcy (dz. [...]), a co do dwóch innych brak jest możliwości weryfikacji (dz. [...], dz. [...]).

Załączony przez Skarżącego nakaz płatniczy, wystawiony przez Wójta Gminy J., nie stanowi potwierdzenia prawa do dysponowania nieruchomością.

Tak więc nie ma racji Skarżący, iż ocena jego wniosku została dokonana nierzetelnie. Treść dokumentów sporządzonych przez LGD oraz rozstrzygnięcie protestu świadczy o dokładnym i rzeczowym przeanalizowaniu sprawy przez instytucje zaangażowane w procedurę.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że instrukcja nie definiuje takich pojęć jak trwałe związanie z nieruchomością czy wyposażenie nieruchomości, trzeba wskazać, że nie wszystkie użyte w akcie prawnym słowa muszą być zdefiniowane. Niekiedy nawet bardziej celowe jest wyjaśnienie znaczenia pojęcia przez wyliczenie przykładowych desygnatów.

W tym miejscu, wypada zauważyć, że absolutna precyzja i jednoznaczność tekstu prawnego stanowią ideał, do którego należałoby zasadniczo zmierzać we wszystkich działaniach legislacyjnych, ale który w praktyce jest trudny, a w większości przypadków wręcz niemożliwy do osiągnięcia. Należy również zauważyć, że niejednokrotnie użycie zwrotów niedookreślonych (nieostrych) bywa zamierzonym i pożądanym działaniem prawodawcy, który w ten sposób dąży do wyposażenia tekstu prawnego w niezbędną elastyczność, która pozwala dostosowywać decyzje prawne w sposób adekwatny do wszystkich indywidualnych cech konkretnych sytuacji pojawiających się obecnie i w przyszłości (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 178-179). Zwrócił na to uwagę także TK, który w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. SK 42/05 (OTK-A 2006/10/148) podkreślił, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa.

Odnośnie zarzutu, że instrukcja posługuje się terminami "może być", należy wskazać, że użyte w instrukcji określenie "dokumentem potwierdzającym tytuł prawny może być" należało rozumieć w ten sposób, że na wnioskodawcy spoczywał obowiązek przedstawienia jednego ze wskazanych dokumentów, co do tego który z tych dokumentów zostanie przedłożony, wybór pozostawiono natomiast wnioskodawcy. Skoro zatem LGD była upoważniona do zakreślenia warunku przedstawienia dokumentów w celu spełnienia kryteriów zgodności operacji z LSR i warunek taki w ogłoszeniu o naborze (instrukcji) zawarła, to Skarżący ubiegając się o przyznanie dofinansowania zobowiązany był ten warunek spełnić. Oświadczenie zawarte we wniosku nie mogło być w tym zakresie uznane za wystarczające (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 720/17).

W tej sytuacji również zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest bezpodstawny.

Należy zgodzić się ze Skarżącym, że trwałość operacji co do zasady ma na celu utrzymanie projektu i jest ona poddana następczej, a nie uprzedniej kontroli. Jej celem jest wskazanie czy w projekcie utrzymano nieprzerwane zatrudnienie pracowników, rezultaty projektu są utrzymywane na wymaganym poziomie, czy środki trwałe nabyte w ramach projektu po zakończeniu jego realizacji są wykorzystywane na działalność statutową lub zostały przekazane nieodpłatnie dla podmiotu niedziałającego dla zysku itp.

Czym innym jednak jest następcza kontrola wykonania trwałości w czasie projektu, a czym innym dbałość na etapie naboru i oceny operacji, o takie skonstruowanie wymogów wstępnych naboru, aby istniały jak największe szanse na osiągnięcie celów, o których mowa w art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013, i których uzasadnienie m.in., legło u podstaw żądania od wnioskodawców wykazania tytułów prawnych do nieruchomości.

Odnośnie przywołanego przez Skarżącego wyroku NSA wydanego na kanwie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należy podkreślić, że zgodnie z art. 13 u.r.l.u.l.s. do LSR nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 oraz z 2015 r. poz. 349).

Podsumowując słusznie organy stwierdziły, że niewykazanie wymaganego tytułu prawnego do nieruchomości, skutkować musiało niewybraniem operacji do pomocy, na skutek niezgodności z LSR.

Postępowanie związane z naborem 4 zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, rzetelny i przejrzysty, a organ dokonał oceny w sposób zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu, Sąd nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszeń prawa. Protest został rozpatrzony w sposób rzetelny, przejrzysty oraz odpowiadający stanowi faktycznemu i prawnemu.

Z uwagi na powyższe, Sąd musiał orzec w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. w związku z art. 22 ust. 8 u.r.l.u.l.s.

W związku z tym, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd z urzędu nie stwierdził innych naruszeń prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji wyroku.