Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1296/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie: sędzia WSA Joanna Kube sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, że stosunek służbowy W. W. trwał od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] marca 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. - sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...], po rozpoznaniu sprawy z powództwa W. W. przeciwko Skarbowi Państwa - Izbie Administracji Skarbowej w [...], o ustalenie istnienia stosunku służby i odszkodowanie, umorzył postępowanie w sprawie z powództwa o odszkodowanie, zaś sprawę o ustalenie istnienia stosunku służby przekazał do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...]. Szef KAS podał też, że Dyrektor IAS w [...], za pismem z [...] marca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 133 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., przekazał "odwołanie" W. W. od przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, zawarte w treści pozwu z [...] kwietnia 2021 r. o ustalenie istnienia stosunku służby, do załatwienia Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. Przy piśmie nr [...] z [...] marca 2022 r.. Szef KAS zwrócił, zgodnie z właściwością, pozew oraz akta sprawy W. W. Dyrektorowi IAS w [...]wskazując, że Sąd Rejonowy w [...] uznał, iż właściwym do załatwienia sprawy jest ww. organ.

Postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] dmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, że stosunek służbowy W.W. trwał od [...] marca 2017 r. do [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, tzn. brak jest materialno-prawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ani ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej nie wskazuje, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni. Dyrektor IAS w [...] podniósł również, że przepisy nie przewidują wydawania decyzji określającej bądź ustalającej istnienie lub nieistnienie stosunku służbowego w danym przedziale czasowym. Organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego.

W zażaleniu W. W. podniosła m.in., że brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza nie przesądza o tym, że sprawa ta nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o ustalenie istnienia stosunku służby czy o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach, jest sprawą o ochronę stosunku służbowego oraz jego istotnych elementów, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

Szef KAS utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji przytoczył art. 61a § 1 i 2 k.p.a. Wskazał m.in., że z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, I SA/Bk 731/19, IV SA/Po 773/19, II SA/Łd 405/19). Podniósł m.in., że zbadania wymagało, czy w obowiązującym stanie prawnym brak jest — jak przyjął Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] - podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej "pozwu" W. W. z [...] kwietnia 2021 r. o ustalenie, że jej stosunek służbowy trwał nieprzerwanie od [...] marca 2017 r. do [...] marca 2019 r.

Szef KAS wyjaśnił, że z dniem [...] marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 przepisów wprowadzających, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia.

Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/ funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał — co do zasady z dniem [...] sierpnia 2017 r. Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających).

Analiza przepisów ustawy wprowadzającej KAS wskazuje zatem, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Jest ona następstwem złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających).

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Szef KAS wskazał też m.in., że odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 przepisów wprowadzających). Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) — wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2).

Szef KAS podniósł również, że także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji.

Szef KAS stwierdził, iż z uwagi na to, że W. W. - na mocy w oświadczenia z [...] maja 2017 r. - przyjęła propozycję zatrudnienia złożoną jej w piśmie z [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, w konsekwencji jej stosunek służby został przekształcony w stosunek pracy. Jak zaś stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r. - sygn. akt I OSK 2778/18, w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej KAS, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 276 ustawy o KAS, przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych oraz decyzję o zwolnieniu ze służby.

W niniejszej sprawie, o czym mowa wyżej, taka sytuacja nie miała jednak miejsca.

Szef KAS podkreślił, że w powołanej wyżej uchwale NSA z 1 lipca 2019 r. - sygn. akt I OPS 1/19, Sąd ten stwierdził, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Jeżeli bowiem w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym.

Szef KAS stwierdził, że z podanych wyżej przyczyn nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia istnienia stosunku służbowego W. W. w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] marca 2019 r. (ww. okres Skarżąca wskazała w pozwie z [...] kwietnia 2021 r., mimo, iż w stosunku pracy, jak sama podaje w zażaleniu z [...] kwietnia 2022 r., pozostawała od [...] czerwca 2017 r. do [...] lutego 2019 r.). We wskazanym okresie, na mocy przyjętej propozycji zatrudnienia, pozostawała bowiem w stosunku pracy, do którego przepisy k.p.a. nie mają zastosowania.

Organ zaznaczył, że przepisy ustawy o KAS przewidują zamknięty katalog spraw, w których wydaje się rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. W katalogu tym nie przewidziano wydawania decyzji ustalającej istnienie bądź nieistnienie stosunku służbowego w określonym przedziale czasowym.

Odnosząc się do wskazania w zażaleniu, że Sąd Rejonowy w [...] w postanowieniu z [...] stycznia 2022 r., sygn. akt [...] stwierdził, że zgłoszone przez nią roszczenie podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz kontroli sądów administracyjnych, a nadto, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z 4 lutego 2021 r., sygn. akt II PSKP 6/21, wskazał, iż organ administracji publicznej i sąd administracyjny nie mogą odmówić rozpatrzenia sprawy, jeżeli sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (art. 66 § 4 k.p.a. i art. 58 § 4 p.p.s.a.), Szef KAS wskazał, że zgodnie z treścią art. 464 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W tym przypadku sąd przekaże sprawę temu organowi. Jeżeli jednak organ ten uprzednio uznał się za niewłaściwy, sąd rozpozna sprawę. Artykuł 464 § 1 Kpc ma zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest "inny organ". Według orzecznictwa, sąd ma obowiązek przekazać sprawę właściwemu organowi bez badania zasadności zgłaszanego roszczenia. Tym samym orzeczenie z art. 464 § 1 Kpc ma znaczenie formalno-prawne (procesowe). Nie może ono jednak wskazywać (wiązać organu, któremu przekazano sprawę) sposobu dalszego procedowania w sprawie przez organ, któremu przekazano sprawę. To bowiem do jego oceny należy sposób procedowania sprawy i podjęcie decyzji (innego aktu prawnego) w zakresie oceny prawnej zgłoszonego żądania.

Szef KAS stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki skutkujące odmową wszczęcia postępowania administracyjnego.

Postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi W.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 61 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w tej sprawie zachodzą przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym uniemożliwiające rozpoznanie wniosku z dnia [...] maja 2021 r. i tym samym brak rozpoznania tego wniosku, pomimo iż jest to sprawa administracyjna i Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał obowiązek ją rozpoznać, w tym również z uwagi na takt wiążącego przekazania sprawy temu organowi przez sąd powszechny do rozpoznania;

- art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 3 i art. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające (...) poprzez błędne przyjęcie, iż przedłożenie propozycji pracy nie prowadzi do ustania stosunku służbowego, w sytuacji gdy taki jest dokładnie jej prawny skutek; gdyż stary stosunek prawny zostaje zakończony w ten sposób, że nie przedstawiono propozycji dalszej służby;

- art. 2, art. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania skarżącej wyrażający się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom Szef KAS podtrzymał brak możliwości załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawił skarżącą prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tego aktu oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności pokazują na dyskryminację skarżącej;

- art. 138 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie (w ślad za Dyrektorem Izby), że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" dla których postępowanie nie może być wszczęte (wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzje administracyjne nie powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych) w sytuacji, gdy taki pogląd prawny jest błędny i w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna , albowiem roszczenia o ustalenie stosunku służby, czy o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach jest sprawą o ochronę stosunku służbowego oraz istotnych jego elementów i podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w postanowieniu SN, sygn. akt II PSKP 6/21 z dnia 4.02.2021 roku;

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza nie przesadza o tym, że sprawa ta nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

Skarżąca podała, że roszczenie o ustalenie stosunku służby czy o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach jest sprawą o ochronę stosunku służbowego oraz istotnych jego elementów, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazał również Sąd Rejonowy w [...] w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2022 r., sygn. akt [...] wskazane roszczenie podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz kontroli sądów administracyjnych. Podniosła, że SR zanegował pogląd, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia następuje "przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy". SR wyraził pogląd, że w takiej sytuacji dochodzi do ustania stosunku służbowego, a ustanie to jest skutkiem załatwienia sprawy indywidualnej w sposób władczy i jednostronny, przez nieprzedstawienie dalszej służby. Samo przekształcenie zaś to tak naprawdę ustanie stosunku służbowego, co oczywiście wiąże się z przewidzianą dla tego skutku ochroną prawną, równą dla wszystkich, których taki skutek dotknął. Podniosła, że wynikać to może jedynie z art. 276 ust. 2-6 ustawy o KAS w związku z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, nie zaś jak wskazano w uchwale NSA- z art. 277 ust. 2 ustawy o KAS. Skarżąca zwróciła też uwagę, że SR w [...] powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w uchwale I OPS 1/19. Skarżąca stwierdziła, że brak merytorycznego rozstrzygnięcia przez organy administracji, Dyrektora lAS w [...] i Szefa KAS i odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie zamyka jej prawo dochodzenia praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), albowiem sąd dokonując badania prawidłowości wydanego aktu oprze swoje działania wyłącznie na ocenie zasadności i prawidłowości zastosowania art. 61a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie badając merytorycznie zasadności złożonego wniosku i zawartych w nim stwierdzeń i żądań.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Organ odniósł się do zarzutów skargi. Stwierdził, że są niezasadne. Podniósł nie doszło również do naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP. Jak bowiem stwierdził NSA w wyroku z 5 listopada 2018 r. - sygn. akt I OSK 1044/18, "Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego służby celnej, administracji podatkowej i kontroli skarbowej do nowej struktury organizacyjnej oraz nowych zadań nałożonych na organy KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale trzecim p.w.u. KAS. W tym właśnie kontekście i z takiej perspektywy należy zauważyć, że przekształcanie lub wygaszanie przez ustawodawcę stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa jest szczególnym przypadkiem, w którym konstytucyjna ochrona trwałości stosunków zatrudnienia w służbie publicznej stanowi wartość narażoną na daleko idące ograniczenia. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie przekształcania lub wygaszania z mocy samego prawa stosunków zatrudnienia w służbie publicznej wskazuje, że szczególny charakter służby publicznej nie przekłada się na niezmienność zasad jej funkcjonowania, w tym także na bezwzględną ochronę trwałości stosunku zatrudnienia (wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt Kp 1/11). Zatrudnieni w służbie publicznej powinni liczyć się z tym, że ochrona trwałości ich stosunków zatrudnienia będzie dostosowana do zmieniających się warunków społecznych. Co do zasady, zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości tych stosunków (wyrok TK z dnia 16 czerwca 2003r., sygn. akt: K 52/02). Ingerowanie z mocy prawa w indywidualne stosunki zatrudnienia w służbie publicznej może być uzasadnione zasadniczymi reformami aparatu administracji. Z punktu widzenia postanowień art. 24 Konstytucji w związku z charakterem służby publicznej wynikającym z art. 60 oraz art. 153 ust. 1 Konstytucji, ustanie lub modyfikacja stosunków zatrudnienia z mocy prawa jest możliwa w sytuacjach wyjątkowych, związanych z koniecznością realizowania innych ważnych wartości konstytucyjnych".

Organ stwierdził, że w świetle powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skarżącej nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Skarga do sądu administracyjnego na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2022 r. jest dopuszczalna. Zaskarżone postanowienie jak również postępowanie, w ramach którego wydane zostało zarówno to postanowienie jak i postanowienie organu I instancji, podlegało zatem kontroli sądowoadministracyjnej.

Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania nie naruszają prawa.

Wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., 61a § 1 k.p.a. Zaskarżone postanowienie nie narusza także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. W świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 za niezasadne uznać należało także pozostałe zarzuty skargi, tj. zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz przepisów ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

W sprawie niniejszej organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego "w sprawie ustalenia, że (...) stosunek służbowy trwał od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] marca 2019 r.", a tym samym prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który stanowił podstawę wydania organu I instancji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała w tej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, muszą być one oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do przyczyn tych należą w szczególności okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b K.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (v. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt III OSK 2049/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1577/18, wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1405/21, orzeczenia.nsa.gov.pl)

W ocenie organów, w odniesieniu do żądania skarżącej ustalenia istnienia stosunku służby (trwania nieprzerwanie w określonym czasie stosunku służby) spełniona została przesłanka zaistnienia "innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających prowadzenie postępowania administracyjnego, którą jest brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej w tego rodzaju sprawie. Ocena organów jest trafna.

W sprawie jest bezsporne, że skarżąca na mocy w oświadczenia z [...] maja 2017 r. przyjęła propozycję zatrudnienia złożoną w piśmie z [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, w konsekwencji jej stosunek służby został przekształcony w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających (...) pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających (...), dyrektor Krajowej informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z przepisu art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających (...) wynika, że pracownik lub funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie natomiast z art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających (...) w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony.

Podkreślić należy, że do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występowały rozbieżności dotyczące wykładni art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających (...) przewidującego przekształcenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Różnica stanowisk dotyczyła tego, czy w przypadku przyjęcia przez dotychczasowego funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia, po stronie organu istnieje obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 uchwale stwierdził, że "Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".

W powołanej uchwale jednoznacznie wskazano, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Podobnie nie można wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i 180 ustawy o KAS statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty".

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanej uchwale, zgodnie z którym "domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednocześnie, stanowczo przy tym zaznaczyć należy, że pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Jednakże z całą mocą należy podkreślić, że taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny."

W konsekwencji prawidłowo organ przyjął, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania przez Dyrektora IAS decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia istnienia stosunku służbowego skarżącej, w tym w związku z przyjętą propozycją pracy.

Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia i przekształcenie z dniem określonym w propozycji, dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy, nie wiąże się z obowiązkiem organu administracji wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służby (v. v. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn.. akt I OSK 2778/18). Tak jak nie ma – w tym przypadku – podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służby, tak też nie ma podstawy materialnoprawnej do wydania przez organ administracji publicznej decyzji o trwaniu (ustaleniu istnienia) stosunku służby skarżącej.

Prawidłowo organy stwierdziły, że nie było możliwe wszczęcie w tej sprawie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie przez organ administracji publicznej w takiej sytuacji postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowi właściwą formę procesową zakończenia postępowania w sprawie wniosku.

Poglądy wyrażone w uzasadnieniu postanowienia SR z dnia [...] stycznia 2022 r. sygn. akt [...] oraz w powołanym przez Sąd Rejonowy i przez skarżącą w skardze postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II PSKP 6/21 (Lex nr 3117767), nie poddają się ocenie sądu administracyjnego i nie stanowią o naruszeniu przez organ powołanych w skardze przepisów prawa.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko zajęte w powołanej już wyżej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela także pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2778/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających (...), pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający sprawę, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuowania zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W sprawie tej trafnie organ wskazał, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stosunku służby (istnienia stosunku służby).

Z konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., czy poglądów prezentowanych w uzasadnieniu

Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005, s. 462).

W sprawie tej zasadnie organy przyjęły, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym.

Sąd administracyjny poddał kontroli zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji. Nie są tym samym zasadne zarzuty naruszenia prawa do sądu przez zamknięcie drogi sądowej (art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz 60, art. 77 ust.2 i art. 78 Konstytucji RP). Odmienna ocena skarżącej od oceny organu, co do dopuszczalności prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej, nie stanowi o naruszeniu przez organ powołanych przepisów.

W stanie faktycznym tej sprawy, zaskarżone postanowienie Szefa KAS nie zamyka skarżącej prawa do ewentualnego dochodzenia swych praw przed sądem powszechnym (art. 77 ust. 2 Konstytucji).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w wyroku.