Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 232/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2014r. sprawy ze skargi spółki S. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia części opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa[...], działając na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), w związku z art. 22 b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), art. 60 pkt 7 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), art. 67 b § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o. o. w O. o umorzenie opłat rocznych za 2012 rok przysługujących Województwu [...] z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, naliczonych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] oraz z dnia[...], w formie pomocy publicznej, orzekł o odmowie umorzenia części opłat rocznych za 2012 r. w kwocie 1.586 448,25 zł stanowiącej równowartość 376 354,77 euro przysługującej Województwu [...] z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, naliczonych na podstawie ww. decyzji Starosty[...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygania spraw w zakresie umarzania należności i opłat rocznych naliczonych z tytułu wyłączania gruntów rolnych z produkcji rolniczej formułują przepisy art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 67 a i art. 67 b § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Jak wskazano, przepisy art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczą wniosków o ulgę organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną, a ponieważ decyzje Starosty [...] z dnia [...], nie dotyczą wyłączenia gruntów rolnych pod realizację inwestycji o charakterze publicznym, do rozpatrywania wniosku nie mają zastosowania przepisy art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podstawę do rozpatrywania wniosków o ulgi w płatnościach opłat publiczno-prawnych, którymi zgodnie z art. 22 b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych są należności i opłaty roczne naliczane za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, dla wnioskodawców prowadzących działalność gospodarczą, w ocenie organu I instancji stanowią przepisy art. 67 b § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej.

Badając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, tj. decyzje Starosty [...] z dnia [...] oraz wniosek z dnia [...] r., zdaniem Marszałka Województwa można uznać, że działalność gospodarcza prowadzona przez Firmę [...] sp. z o. o. w O., uprawnia wnioskodawcę do ubiegania się o ulgę w zakresie umorzenia opłat rocznych za 2012 r. wraz z odsetkami, w oparciu o art. 67 b § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, w formie pomocy publicznej, gdyż spełnione zostałyby jednocześnie następujące warunki: wsparcie zostałoby udzielone przez państwo członkowskie Unii Europejskiej, [...] sp. z o. o. w O. uzyskałaby przysporzenie na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku, pomoc miałaby charakter selektywny, groziłaby zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływałaby na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Powyższe zdaniem organu oznacza, iż wsparcie dla Firmy [...] sp. z o. o. w O. podlega przepisom ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r., Nr 59, poz. 404 z późn. zm.).

Jednakże w ocenie Marszałka Województwa, Samorząd Województwa będący dysponentem środków finansowych pochodzących z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, nie został wyposażony w kompetencje uprawniające do uchwalenia programu pomocowego, przewidującego udzielenie pomocy publicznej w formie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych naliczanych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, gdyż ustawodawca nie dał delegacji do przyjęcia programu pomocy publicznej zarówno w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i w ustawie o finansach publicznych.

Z powyższego zdaniem organu można wywieść, iż należności i opłaty roczne naliczane z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji nie mogą stanowić pomocy publicznej, a istniejące regulacje prawne ograniczają prawa podmiotów posiadających interes prawny w umorzeniu należności i opłaty rocznej do wszczęcia postępowania w sprawie, tylko do podmiotów i w celach wymienionych w art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz do podatników i w przypadkach, o których mowa w art. 67 a i art. 67 b § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Jednocześnie poinformowano, iż wniosek firmy [...] sp. z o. o. w O. nie mógł być rozpatrzony w oparciu o art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) oraz uchwałę Nr XXV/427/12 Sejmiku Województwa [...] z dnia 12 sierpnia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności mających charakter cywilnoprawny przypadających Województwu [...] lub jednostkom podległym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu i osób uprawnionych do udzielania ulg, gdyż w terminie do dnia 26 maja 2013 r. (data wejścia w życie zmian w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczących określenia charakteru opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych) program pomocy publicznej nie został przyjęty przez Sejmik Województwa[...].

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] sp. z o. o. w O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając nieprawidłowe przyjęcie, iż nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana ustawą z dnia 8 marca 2013 r., która weszła w życie 26 maja 2013 r. zmieniła charakter prawny opłat rocznych za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej naliczonych za okres sprzed wejścia w życie tego przepisu.

W ocenie odwołującej się dotychczasowy charakter opłat (cywilnoprawny) powoduje, iż udzielenie ulgi winno nastąpić w formie umowy. W przypadku nie podzielenia tego stanowiska przez organ odwoławczy, strona odwołująca się zarzuciła niewłaściwe odwołanie się w rozstrzygnięciu do przepisu art. 67b Ordynacji podatkowej, skoro bowiem przepis art. 22b ust. 3 ustawy o finansach publicznych stanowi, że opłaty roczne są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym, to należałoby stosować do nich przepis art. 64 ustawy o finansach publicznych, natomiast sięgnięcie do przepisu art. 67b ordynacji podatkowej na podstawie odesłania zawartego w przepisie art. 67 ustawy o finansach publicznych mogłoby nastąpić jednie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o finansach publicznych.

Odwołująca się wskazała, że organ pierwszej instancji wydał decyzję odmowną w oparciu o ustalenie, że należności i opłaty roczne nie mogą zostać umorzone, ponieważ udzielenie tego rodzaju ulgi stanowiłoby pomoc publiczną, zaś Województwo [...] nie ma uprawnień do uchwalenia programu pomocowego, który uprawniałby do udzielenia tego rodzaju ulgi, jednak organ pierwszej instancji nie odniósł się w jakikolwiek sposób do treści notyfikacji i decyzji Komisji Europejskiej nr 29972007-Polska potwierdzającej zgodność pomocy publicznej z Traktatem WE i nie rozważył wpływu powyższego na dopuszczalność udzielenia ulgi, mimo, iż organ pierwszej instancji niewątpliwie dysponował tym dokumentem, o czym świadczy treść pisma Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r.

Ponadto zarzucono, iż organ administracji nie rozważył również w uzasadnieniu decyzji odmownej okoliczności powoływanych przez stronę w postaci stanu zatrudnienia i wymiaru dotychczas otrzymanej pomocy de minimis, o przedstawienie których Marszałek Województwa zwracał się pismem z dnia 26 października 2012 r.

Niezrozumiałe zdaniem skarżącej jest również stanowisko o braku możliwości załatwienia wniosku w oparciu o przepisy art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych oraz postanowienia uchwały. Pomijając kwestię tego, iż powyższe przepisy odnoszą się do udzielenia ulg w spłacie należności cywilnoprawnych, co nie powinno być przedmiotem rozważań w decyzji administracyjnej - Marszałek Województwa powołał się na nieprzyjęcie programu pomocowego przez Sejmik Województwa [...] - pomijając zupełnie notyfikację i decyzję Komisji Europejskiej o dopuszczalności pomocy publicznej.

Powyższe zdanie skarżącej spółki świadczy o wadliwości uzasadnienia decyzji, które - wobec uznaniowego charakteru tego rozstrzygnięcia - winno być sporządzone szczególnie starannie. Ponadto zarzucono, że decyzja Marszałka Województwa jest przedwczesna i nie została poprzedzona postępowaniem dowodowym spełniającym wymogi stawiane przez k.p.a., zaś organ administracji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co dyskwalifikuje ustalenia faktyczne dokonane na tej podstawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż opłata roczna z tytułu wyłączenia gruntów rolnych może zostać umorzona na podstawie przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa i w tym zakresie decydujące znaczenie dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy będą stanowiły przede wszystkim przepisy art. 67a i 67b o.p.

Z uwagi na fakt, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia ulgi w zapłacie opłaty został złożony przez przedsiębiorcę, niezbędnym jest zdaniem Kolegium ustalenie, czy istnieje prawna możliwość udzielenia wnioskodawcy żądanej ulgi. Zdaniem Kolegium taką podstawę stanowi przepis art. 67b w związku z art. 67a o.p., a powyższe prowadzi do obowiązku ustalenia, czy strona jest uprawniona do skorzystania z pomocy w zakresie wnioskowanej ulgi związanej z umorzeniem opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. W powyższym zakresie niezbędne jest dokonanie analizy materialnych przesłanek wynikających z art. 67b § 1 o.p.

Zdaniem Kolegium należy zauważyć, że wniosek przedsiębiorcy jest związany z udzieleniem pomocy publicznej, nie jest więc możliwe udzielenie wnioskowanej ulgi na podstawie przepisu art. 67b § 1 pkt 1 o.p.

Ponadto wskazano, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie organy są zobowiązane do stosowania przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 59, poz. 404 ze zm.) w związku z czym udzielenie powyższej ulgi jest możliwe tylko w przypadku istnienia programów pomocowych (art. 7 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej), lecz w powyższym zakresie nie istnieją programy pomocowe, które umożliwiłby udzielenie pomocy względem Spółki.

Zauważono również, że wnioskowanej ulgi w zakresie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej nie można zakwalifikować do żadnej z kategorii przesłanek wymienionych w art. 67b § 1 pkt 3 o.p., gdyż za niemożliwością zakwalifikowania opłaty objętej pomocą publiczną przemawia jej charakter i cel, który został określony w art. 22c ust. 1 u.o.g.r.l.

Powyższe zdaniem organu odwoławczego oznacza, ze wnioskowana ulga nie stanowi pomocy publicznej, o której mowa w pkt 3; nie jest też możliwe udzielenie wnioskowanej ulgi na zasadzie określonej w przepisie art. 67b § 3 o.p., zgodnie z którym ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadkach wymienionych w § 1 pkt 3 lit. b-g oraz lit. i-1 mogą być udzielane jako pomoc indywidualna zgodna z programami rządowymi lub samorządowymi albo udzielane w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach, gdyż takie akty nie istnieją. Nie można również w ocenie Kolegium uznać opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej za należność pieniężną mającą charakter cywilnoprawny, bo byłoby to sprzeczne z art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się do zarzutów procesowych podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że nie mają one znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak podstawy materialnej uzasadniającej przyznanie żądanej ulgi.

W skardze do sądu [...] sp. z o. o. w O. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie:

1. przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji,

2. przepisu art. 22b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne przyjęcie, iż powyższy przepis nadaje opłatom rocznym powstałym w okresie przed jego wejściem w życie charakter publicznoprawnych, niepodatkowych należności budżetowych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia,

3. przepisów art. 55-58 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) w związku z art. 59 ust. 4 oraz art. 59 ust. 1-3 u.f.p. poprzez ich niezastosowanie, pomimo cywilnoprawnego charakteru opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, oraz naruszenia przepisu art. 67b o.p. w związku z przepisem art. 60 i 67 u.f.p. poprzez ich zastosowanie pomimo braku ku temu podstaw normatywnych.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca spółka podniosła, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, dotyczących nierozważenia wpływu notyfikacji i decyzji Komisji Europejskiej nr 299/2007-Polska potwierdzającej zgodność pomocy publicznej z Traktatem WE i nie rozważył wpływu powyższego na dopuszczalność udzielenia ulgi.

Ponadto podkreślono, iż istotne jest przesądzenie, czy na skutek nowelizacji ustawy, mocą której wprowadzono przepis art. 22b ust. 3 ustawy, doszło do zmiany charakteru prawnego opłat rocznych za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, naliczonych za okres sprzed wejścia w życie tego przepisu.

W ocenie skarżącej, nie ma podstaw dla przyjęcia, że art. 22b ust. 3 ustawy dokonał zmiany charakteru prawnego opłat rocznych za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, powstałych przed 26 maja 2013 r., gdyż ani ustawa nowelizacyjna, ani jej uzasadnienie, nie wskazują na taki zamiar ustawodawcy, a stosowanie przepisu z mocą wsteczną wymagałoby wyraźnej regulacji ustawowej. Odmienne stanowisko prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty rocznej w zależności od tego czy rozstrzygniecie w sprawie udzielenia ulgi zostało wydane przed, czy po 26 maja 2013 r.

W opozycji do argumentacji organów obu instancji skarżąca stanęła na stanowisku, iż przepis art. 22b ust. 3 ustawy dokonał zmiany charakteru opłat rocznych powstałych dopiero po wejściu w życie ustawy nowelizacyjnej, to jest opłat uiszczanych w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej od 26 maja 2013 r., ponieważ należność, jaką jest opłata roczna za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, powstaje z momentem wyłączenia gruntu z produkcji, a w przypadku, gdy grunt został już wyłączony z produkcji - z dniem 1 stycznia za cały rozpoczynający się rok. Z tego względu, podmiot, który dokonał wyłączenia gruntu z produkcji, zobowiązany jest do uiszczenia opłaty rocznej z góry za cały rok w terminie do 30 czerwca, niezależnie od tego, czy w późniejszym okresie dojdzie do zmiany sytuacji faktycznej, prowadzącej do wyłączenia obowiązku uiszczenia opłaty rocznej.

Zdaniem skarżącej spółki organy obu instancji nieprawidłowo załatwiły sprawę umorzenia opłat rocznych za 2012 r. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, bowiem rozstrzygnięcie w powyższej kwestii powinno następować na podstawie przepisów prawa cywilnego, zgodnie z przepisami art. 55-58 w związku z art. 59 ust. 4 oraz art. 59 ust. 1-3 u.f.p. i uchwalą nr XXV/427/12 z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny (...), a konsekwencją błędnej wykładni przepisu art. 22b ust. 3 ustawy było przyjęcie wadliwej podstawy rozpoznania wniosku o umorzenie opłat rocznych. W ocenie skarżącej, żądanie udzielenia ulgi powinno zostać rozpoznane w trybie art. 55-58 w związku z art. 59 ust. 4 oraz art. 59 ust. 1-3 u.f.p. i uchwały, to jest na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisu art. 67b u.f.p. w związku z art. 60 u.f.p.

Skarżąca stwierdziła również, że nawet przy przyjęciu, że opłaty roczne za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej za 2012 r. mają charakter publicznoprawny, tryb rozpoznania jej wniosku jest nieprawidłowy, gdyż przepis art. 22b ust. 3 ustawy stanowi, że opłaty roczne są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym, dlatego należałoby stosować do nich przepis art. 64 u.f.p., a sięgnięcie do przepisu art. 67b o.p. na podstawie odesłania zawartego w przepisie art. 67 u.f.p. mogłoby nastąpić jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o finansach publicznych. Tymczasem, kwestia przesłanek udzielenia ulg w spłacie należności określonych w art. 60 u.f.p. została szczegółowo uregulowana w art. 64 u.f.p. stąd nie ma podstaw dla sięgania do przepisu art. 67b o.p.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki z dnia [...]r. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku było umorzenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Umorzenie należności jest formą ulgi i rodzajem pomocy w przypadku obowiązku uiszczenia określonych należności uprawnionemu podmiotowi. Umorzenie jest instytucją prawnie uregulowaną i pomimo jednorodności charakteru i skutków zastosowania, może ono opierać się na różnych podstawach prawnych, stąd też i warunki wygaśnięcia obowiązku świadczenia mogą być różne w zależności od rodzaju i charakteru należności.

Skarżąca spółka w dniu 29 maja 2013 r. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pomocy w formie umorzenia należności przysługujących Województwu [...] z tytułu opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.

Zgodnie z przepisem art. 22b ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) dalej u.o.g.r.l., dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są pobierane na podstawie ustawy:

1) należności;

2) opłaty roczne;

3) opłaty z tytułu niewykonania obowiązku zdjęcia i wykorzystania próchnicznej warstwy gleby;

4) opłaty oraz należności i opłaty roczne podwyższone, określone w art. 28 ust. 1-4;

5) odsetki z tytułu należności i opłat, o których mowa w pkt 1-4.

Natomiast przepis art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l. stanowi, że dochody, o których mowa w ust. 1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 i 938).

Zgodnie z przepisem art. 22c ust. 1 u.o.g.r.l. ze środków budżetu województwa, w zakresie ustalonym w ustawie, finansowane są ochrona, rekultywacja i poprawa jakości gruntów rolnych oraz wypłata odszkodowań przewidzianych ustawą, w szczególności:

1. rekultywacja na cele rolnicze gruntów, które utraciły lub zmniejszyły wartość użytkową wskutek działalności nieustalonych osób;

2. rolnicze zagospodarowanie gruntów zrekultywowanych;

3. użyźnianie gleb o niskiej wartości produkcyjnej, ulepszanie rzeźby terenu i struktury przestrzennej gleb, usuwanie kamieni i odkrzaczanie;

4. przeciwdziałanie erozji gleb i ruchom masowym ziemi na gruntach rolnych, w tym zwrot kosztów zakupu nasion i sadzonek, utrzymanie w stanie sprawności technicznej urządzeń przeciwerozyjnych oraz odszkodowania, o których mowa w art. 15 ust. 3;

5. budowa i renowacja zbiorników wodnych służących małej retencji;

6. budowa i modernizacja dróg dojazdowych do gruntów rolnych;

7. wdrażanie i upowszechnianie wyników prac naukowo-badawczych związanych z ochroną gruntów rolnych;

8. wykonywanie badań płodów rolnych uzyskiwanych na obszarach ograniczonego użytkowania, o których mowa w art. 16, oraz niezbędnych dokumentacji i ekspertyz z zakresu ochrony gruntów rolnych;

9. wykonywanie zastępcze obowiązków określonych w ustawie;

10. rekultywacja nieużytków i użyźnianie gleb na potrzeby nowo zakładanych rodzinnych ogrodów działkowych;

11. zakup sprzętu pomiarowego i informatycznego oraz oprogramowania,

niezbędnego do zakładania i aktualizowania operatów ewidencji gruntów oraz

prowadzenia spraw ochrony gruntów rolnych, do wysokości 5% rocznych

dochodów, o których mowa w art. 22b ust. 1.

Prawidłowość decyzji administracyjnej wymaga, by rozstrzygała ona istotę sprawy. Stosownie do regulacji zawartej w art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do istoty. Rozstrzygnięcie co do istoty, to rozstrzygnięcie o konsekwencjach zastosowania określonej normy prawnej w indywidualnej sprawie dotyczącej konkretnego adresata. Odbywa to się przez zastosowanie obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego. Ustalenie stanu faktycznego stanowi podstawę faktyczną decyzji, natomiast przepisy prawa, które organ przyjął za obowiązujące i mające zastosowanie w orzeczeniu, stanowią podstawę prawną decyzji. Tak wydana decyzja jest prawidłowa z formalnego punktu widzenia, gdyż jest kompletna w rozumieniu cyt. przepisu.

Przechodząc do kolejnego etapu ustalania charakteru prawnego opłat stanowiących przedmiot rozpatrywanej sprawy zwrócić należy uwagę, że na podstawie przepisu art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Z kolei z przepisu art. 60 ustawy o finansach publicznych wynika, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich;

7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

W przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą organ może udzielać ulg, których mowa w art. 55 w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1 – 6 (art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Oznacza to, że nie obejmuje to przypadku dochodu pobieranego przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7) tj. opłat rocznych określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W takim przypadku, a więc należności, o której mowa w art. 60, lecz nie uregulowanej ustawą o finansach publicznych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa art. 67 ustawy o finansach publicznych).

Mając na względzie powyższe ustalenia należy stwierdzić, że opłata roczna z tytułu wyłączenia gruntów rolnych może zostać umorzona na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. W powyższym zakresie decydujące znaczenie dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy będą stanowiły przede wszystkim przepisy art. 67a i 67b Ordynacji podatkowej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący cywilnoprawnego charakteru opłat. Przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustalenie takiego charakteru opłat było wynikiem dorobku orzecznictwa, a nie wyraźnym zapisem ustawowym. W chwili obecnej charakter opłat z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych został jednoznacznie określony w art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z przepisem art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Natomiast według art. 67b § 1 pkt 2 organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, określonych w art. 67a które stanowią pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma więc zagadnienie w kwestii, czy i w jakim zakresie podstawą decyzji organu w przedmiocie pomocy de minimis są przesłanki udzielenia ulgi przewidziane w art. 67a Ordynacji podatkowej.

Odesłanie do art. 67a Ordynacji podatkowej oznacza, że na gruncie tej ustawy udzielenie omawianej pomocy następuje na zasadach przewidzianych w tym przepisie ale, na co wskazuje wyraźnie art. 67b § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, przy jednoczesnym spełnieniu przesłanek rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i art. 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. U. UE L 379.5 z 28 grudnia 2006 r.). Przyznanie pomocy jest więc fakultatywne i uznaniowe. Obowiązkiem organu podatkowego podejmującego decyzję jest więc zbadanie, czy zachodzą przewidziane w art. 67a Ordynacji podatkowej materialnoprawne przesłanki określone jako ,,ważny interes podatnika" i ,,interes publiczny" oraz, czy udzielenie pomocy (nawet przy zaistnieniu tych przesłanek) nie naruszy zasad wynikających z cytowanych aktów prawa wspólnotowego dot. pomocy de minimis.

Przedstawione stanowisko sądu znajduje potwierdzenie także w piśmiennictwie prawniczym dot. analizowanej kwestii (vide: B. Brzeziński i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Toruń 2007, s. 497-498, 506, 510; L. Etel i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2006, teza 4 do art. 67b; P. Sidor, Pomoc publiczna w świetle znowelizowanych przepisów wspólnotowych i krajowych. Problemy podatkowe, Obowiązki beneficjenta, Doradca Podatkowy nr 3 z 2007 r., s. 17; A. Jakub, Udzielenie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych zakwalifikowanej jako pomoc publiczna. Pomoc w ramach de minimis. Komentarz, Profesjonalny Serwis Podatkowy, wyd. internetowe, teza 2.5.).

Reasumując powyższe należy stwierdzić, iż udzielenie przewidzianej w art. 67 b § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej pomocy de minimis ma charakter uznaniowy i wymaga ustalenia przez organ podatkowy, że pomoc ta jest uzasadniona ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, a więc, że spełnione są przesłanki określone w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej przy jednoczesnym ustaleniu, że pomoc nie naruszy warunków wynikających z postanowień rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i art. 88 Traktatu do pomocy de minimis.

Z przedstawionego stanowiska sądu co do charakteru i podstaw prawnych przyznawania podmiotom gospodarczym pomocy de minimis w postaci ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, wynikają konsekwencje co do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji odmawiającej umorzenia opłaty rocznej za 2012 r.

Uznaniowy charakter decyzji powoduje, że przedmiotem sądowej kontroli zaskarżonej decyzji jest nie sama zasadność przyznania bądź odmowy uwzględnienia wniosku podatnika, lecz prawidłowość przeprowadzonego postępowania. Badanie legalności decyzji polega zatem na zbadaniu, czy organy podatkowe tj. SKO oraz Marszałek Województwa [...] wydały decyzje zgodnie ze wszystkimi przepisami postępowania. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie pozwala bowiem na wyczerpujące i pełne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego (przyjęcie spełnienia przesłanek prawnomaterialnych uwzględnienia lub odmowy uwzględnienia wniosku).

W tym kontekście zwrócić należy również uwagę na podnoszony przez skarżącą spółkę zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z brakiem stanowiska organu co do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących nierozważenia wpływu notyfikacji i decyzji Komisji Europejskiej nr 299/2007 – Polska, potwierdzającej zgodność pomocy publicznej z Traktatem WE i brak rozważenia wpływu tej okoliczności na dopuszczalność udzielenia ulgi.

Pomimo przedłożenia dokumentu w tym przedmiocie, organy obu instancji nie rozważyły jego wpływu na dopuszczalność udzielenia ulgi na rzecz skarżącej, dlatego nie sposób przyjąć za dostatecznie wyjaśnione - stanowisko orzekających w sprawie organów, iż nie jest możliwe udzielenie pomocy publicznej z uwagi na brak właściwego programu pomocowego, w sytuacji gdy pomoc publiczna została uznana za zgodną z prawem unijnym na mocy wskazanej decyzji Komisji Europejskiej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt 2) oparte zostało o przepis art. 152 powołanej ustawy.

O kosztach postępowania, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej Spółki zgodnie z art. 200 w związku z art. 210 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji).