Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 154/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant : sekr. sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. D. i B. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. i B. D. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym B. i A. D. pozwolenia na budowę (przebudowę) mieszkania nr a, położonego w budynku mieszkalnym w O. przy ul. [...]. Zamierzenie inwestycyjne obejmowało likwidację loggii i rozbiórkę ściany oraz montaż dwóch wkładów kominowych w przewodach kominowo – wentylacyjnych.

Z taką decyzją nie zgodził się zamieszkujący w tym samym budynku, w lokalu nr b, E. Z., zarzucając, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane objęte decyzją jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia budowlanego, a ponadto zarzucił, iż montaż dwóch wkładów kominowych stworzy zagrożenie dla zdrowia i życia jego rodziny. Nawet przed rozpoczęciem inwestycji w jego lokalu brak jest właściwej wentylacji i często czuć czad. Zarzucił też, że uchwały wspólnoty mieszkaniowej dotyczące wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane są nieprawomocne i nie powinny wywierać skutków prawnych przed rozpoznaniem pozwu o ich uchylenie przez Sąd Rejonowy w O.

Decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odniesiono się do kwestii związanych z ustaleniem przymiotu strony w przypadku odwołującego się i wskazano, iż jest on współwłaścicielem części wspólnych budynku, których dotyczy przebudowa, co przesądza po myśli art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego o jego legitymacji do obrony własnego interesu prawnego. Również regulacja dotycząca trybu postępowania w przypadku podejmowania przez wspólnotę mieszkaniową czynności przekraczających zwykły zarząd, a wynikająca z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903) nie ogranicza praw właścicielskich poszczególnych właścicieli lokali. Merytorycznie organ dopatrzył się naruszenia zasady czynnego udziału stron na skutek nie skierowania do odwołującego się postanowienia nakazującego uzupełnienie wniosku o pozwolenie na budowę, nie powiadomienie tych stron o zainicjowaniu postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O., mającego na celu zbadanie czy roboty objęte pozwoleniem zostały już rozpoczęte i uniemożliwienie tym samym odwołującemu się udział w oględzinach. Powoduje to, że nie można uznać za wiarygodną odpowiedzi udzielonej przez organ nadzoru budowlanego i wobec tego postępowanie dowodowe będzie wymagało uzupełnienia.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

- rażące naruszenie art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego w związku z art. 10 i 28 KPA poprzez błędne przyjęcie, iż przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę przysługuje M. i E. Z. oraz innym właścicielom mieszkań budynku przy ul. [...] w O.,- rażące naruszenie art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 10 § 1 KPA poprzez błędne przyjęcie, iż:

a) w innym postępowaniu, a mianowicie w prowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O. czynnościach kontrolnych wymagany był udział M. i E. Z. oraz, że złożenie przez M. i E. Z. nieuzasadnionego donosu na skarżących w postępowaniu odrębnym wszczętym z ich inicjatywy przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, powoduje nadanie im przymiotu strony również w postępowaniu o wydanie decyzji na budowę,

b) o wyniku czynności kontrolnych przeprowadzanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego winny być zawiadamiane także inne osoby (właściciele mieszkań budynku przy ul. [...] w O.), niż osoby wywołujące tę kontrolę,

- naruszenie art. 107 KPA, poprzez nie podanie w decyzji Wojewody [...] właściwej podstawy prawnej, nie sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz nie podpisanie w/w decyzji,

- naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 136 KPA poprzez błędne ustalenie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części,

- naruszenie art. 35 KPA poprzez nie wydanie decyzji odwoławczej niezwłocznie.

W konkluzji skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w części uznającej za strony postępowania innych niż skarżący właścicieli mieszkań w klatce pod numerem [...] przy ul. [...] w O.

W obszernym uzasadnieniu podnieśli, iż na wniosek skarżących, którzy kupili mieszkanie nadające się do remontu wszczęto procedury administracyjne (postępowania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego), na podstawie których nastąpić ma doprowadzenie tegoż mieszkania do właściwego stanu technicznego, obejmujące m.in. wymianę stolarki okiennej, remont wewnętrznej sieci wodnej i kanalizacyjnej, przeprowadzenie remontu wewnątrz mieszkania poprzez zburzenie ścianki działowej o znaczeniu konstrukcyjnym i zlikwidowanie loggii znajdującej się wewnątrz mieszkania, a nadto - zgodnie z zaleceniem kominiarskim - montaż dwóch wkładów kominowych w celu podłączenia instalacji ogrzewania gazowego. Wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 22 grudnia 2003 r. objęto prace polegające na montażu dwóch wkładów kominowych oraz zburzeniu ścianki, czyli zlikwidowaniu logii znajdującej się wewnątrz mieszkania. Mieszkanie skarżących znajduje się na parterze, a p. M. i E. Z. mieszkają na drugim piętrze w tym samym budynku. Ci ostatni złożyli zawiadomienie do wszelkich możliwych instytucji, iż skarżący wykonują prace, na które nie wydano im pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. stwierdził, iż żadne roboty objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę nie były wykonywane. Stwierdzono jedynie prowadzenie prac dozwolonych na podstawie wcześniejszych zgłoszeń w trybie art. 30 prawa budowlanego. W takich okolicznościach w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę Państwa Z., oraz innych mieszkańców budynku przy ul. [...] w O. za strony postępowania uznać nie można. Prawo budowlane definiuje - odmiennie niż czyni to KPA - pojęcie strony postępowania administracyjnego. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawiera bowiem swoją definicję strony i ogranicza krąg podmiotów, którym przymiot taki przysługuje. W doktrynie i w uzasadnieniu projektu wprowadzenia przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przyjęto, iż odmienne uregulowanie strony w postępowaniu budowlanym stanowi lex specialis wobec przepisów art. 28 KPA. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie strony zostało zatem w stosunku do KPA znacznie ograniczone. Obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organy wydające decyzję zarówno w I jak i w II instancji zupełnie pominęły brzmienie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane po jej nowelizacji, błędnie przyjmując rozumienie strony z pominięciem definicji obszaru oddziaływania obiektu. Definicja legalna nakazuje za stronę uznać tylko tych właścicieli nieruchomości, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, a więc terenu wyznaczonego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Żaden z organów nie wskazał z jakich przepisów odrębnych, które wprowadziłyby ograniczenia co do planowanych robót budowlanych wynika uprawnienie pozostałych właścicieli mieszkań do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Po nowelizacji prawa-budowlanego wzmocniona została pozycja inwestora poprzez wyeliminowanie z udziału w postępowaniu nawet innych właścicieli lokali, jeżeli nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Prowadzenie inwestycji polegających na zburzeniu ścianki w mieszkaniu oraz montażu dwóch wkładów kominowych nie ogranicza w żaden sposób możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. W obecnie bowiem obowiązującym porządku prawnym ustawodawca, z nielicznymi wyjątkami (np. ustawa prawo ochrony środowiska, ustawa prawo atomowe) w ogóle nie określił obszarów oddziaływania obiektu, co w większości przypadków powodować będzie, iż stroną postępowania będzie wyłącznie inwestor. Projekt złożony przez skarżących był zgodny z przepisami techniczne-budowlanymi, a ponadto nie istniały żadne przepisy dotyczące obowiązku zachowania odległości przy budowie wkładów kominowych i likwidacji loggii. Organy wydające decyzję w sposób zupełnie bezkrytyczny oraz nie poparty żadnym uzasadnieniem przyjęły, iż każdy kto mieszka w danej klatce (budynku) jest stroną postępowania i może blokować nawet uchwałę podjętą przez ogół wszystkich właścicieli. Przyjmując sposób rozumowania organów wydających decyzję należy podkreślić ich niekonsekwencję w uznawaniu za stronę. Na jakiej bowiem podstawie za stronę uznano właścicieli w jednej klatce, a w innej już nie, jakie przyjęto kryteria - trudno jest ocenić, ale wydaje się, iż procedura taka prowadzona jest na wyczucie, a nie w oparciu o obowiązujące przepisy. Organ II instancji uchylając decyzję pozwalającą na budowę odnosząc się do tej kwestii ograniczył się do powierzchownego odwołania się do ustawy o własności lokali, twierdząc bezpodstawnie, iż ustawa ta w żadnym wypadku nie ogranicza prawa własności właścicieli lokali, a więc i prawa do osobistej obrony interesu prawnego. Organ ten nie wskazał przy tym z czego ten interes i prawny wynika, bowiem pojęcie interesu prawnego nie jest odczuciem potocznym, lecz musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego i jest zupełnie czym innym niż interes faktyczny. Ustawa o własności lokali ogranicza ustawowo prawa właścicieli i to szczególnie w budynkach wielomieszkaniowych, zezwalając na podejmowanie decyzji przez ogół wszystkich właścicieli, nawet w sposób odmienny od woli poszczególnych indywidualnych właścicieli i dając tym właścicielom, którzy są niezadowoleni z podjętego rozstrzygnięcia i prawo wytoczenia procesu o uchylenie takiej uchwały. Wspólnota Mieszkaniowa zarządzająca budynkiem jest wspólnotą dużą, w której uchwały zapadają większością głosów i stosownie do treści art. 6 oraz art. 23 ustawy o własności lokali uchwały te mają moc wiążącą w stosunku do wszystkich właścicieli mieszkań. Wszelkie uprawnienia w zakresie prowadzonych przez skarżących prac mogą być dochodzone przez poszczególnych właścicieli na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Tylko te przepisy bowiem przewidują taką możliwość. Natomiast osoby te nie mają żadnych uprawnień w postępowaniu administracyjnym, o pozwolenie na budowę. Ustawa o własności lokali bowiem nie kwalifikuje członków wspólnoty jako osoby pozostające w obszarze oddziaływania obiektu, natomiast sam przymiot współwłaściciela nie wystarcza - w przypadku oddania rzeczy innej osobie w trybie przepisów prawa cywilnego (ustawa o własności lokali) - do występowania w procesie administracyjnym. Organy wydające decyzje mylą dwa systemy prawa: cywilny i administracyjny. Ustawa o własności lokali, określa procedury związane z wykonywaniem prawa pozostałych właścicieli co do decydowania o tzw. częściach wspólnych, a ustawa prawo budowlane określa krąg podmiotów mogących być stroną w postępowaniach toczących się na jej podstawie. Skoro tak, to bezsporne jest to, że skarżący skutecznie złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością w zakresie robót, które objęte są postępowaniem. Wspólnota, a więc także i poszczególni jej członkowie wyzbyli się w drodze cywilnoprawnej (uchwały) praw dotyczących powyższych działań. Skierowanie decyzji organu I instancji oraz organu II instancji do innych osób, właścicieli lokali w budynku przy ul. [...], a także rozpatrzenie odwołania E. Z. stanowiło - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 KPA - rażące naruszenie prawa oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 KPA. Przyjęcie ogólnie obowiązującej zasady określonej w art. 10 KPA, iż stronie zapewnia się czynny udział w każdym stadium postępowania w tym także postępowania prowadzonego w trybie uregulowanym przepisami rozdziału 8 ustawy Prawo Budowlane - jest rażącym naruszeniem art. 81 a Prawa Budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, iż w toku czynności kontrolnych organów nadzoru budowlanego mają one prawo wejścia na teren budowy, a ust. 2 tegoż artykułu w sposób precyzyjny i jasny określa w czyjej obecności przeprowadza się czynności kontrolne. W kategorii osób tam wymienionych nie została wskazana osoba skarżąca, na której wniosek przeprowadzane są owe czynności kontrolne. Wbrew zatem oczywistym dokumentom organ wydający decyzję w II instancji bezpodstawnie przyjął, iż dowód ten jest niewiarygodny, bowiem p. Z. nie uczestniczył wraz z Inspektorami Nadzoru w czynnościach kontrolnych określonych przepisami ustawy Prawo Budowlane, wkraczając w kompetencje innego organu nadzorującego czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wskazując błędnie braki postępowania toczącego się przed tym organem. Przyjęcie natomiast przez organ II instancji powyższej interpretacji stanowi rażące naruszenie prawa, a uwzględnienie już samej tylko tej okoliczności przez Sąd tj. naruszenia art. 81 a ust. 2 ustawy Prawo Budowlane w związku z niewłaściwym zastosowaniem normy generalnej określonej w art. 10 KPA winno spowodować - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 KPA - stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W decyzji Wojewody nie podano, ani w podstawie prawnej, ani też w uzasadnieniu żadnego przepisu prawa lub też innego dokumentu, na podstawie którego osoba parafująca decyzję ją wydaje. W podstawie prawnej powołano się na ustawy (prawo budowlane oraz kodeks postępowania administracyjnego), wskazując publikację jedynie tekstów jednolitych, bez przytoczenia odpowiednich zmian. Decyzja Wojewody narusza także art. 107 KPA w części dotyczącej podpisu. Podpis jest znakiem dającym możliwość identyfikacji autora tego znaku. Według orzecznictwa podpis powinien składać się z imienia i nazwiska, albo przynajmniej z nazwiska. Znak postawiony pod decyzją nie stanowi podpisu, tylko parafę autora. Skarżący nie zostali poinformowani o istnieniu jakiegokolwiek upoważnienia dla osoby parafującej decyzję, co w świetle art. 32 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie może budzić poważne wątpliwości gdyż osoba parafująca przedmiotową decyzję pełni także funkcję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a więc pozostaje w stosunku zatrudnienia także w odpowiedniej wojewódzkiej jednostce organizacyjnej. Skarżący podnieśli także nie ujęcie w uzasadnieniu decyzji opisu pełnego toku postępowania i uzasadnienia prawnego. Nie wyjaśniono przy tym potrzeby uchylenia decyzji organu I instancji w sytuacji gdy obowiązkiem organu II instancji winno być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, poprzez przeprowadzenie ewentualnych oględzin i orzeczenie co do istoty, ponieważ byłaby to jedynie jedna z wielu czynności w postępowaniu. Zarzucono tez nadanie decyzji niewłaściwego numeru i wadliwą pieczęć nagłówkową.

W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2004 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe wywody odnośnie braku możliwości dopuszczenia sąsiadów do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę

Podnosząc dodatkowo, iż drugim powodem, który uniemożliwia wprowadzenie osób trzecich (sąsiadów) w procedurę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest ochrona prywatności inwestora. Zarówno budowa jak i cały proces ją poprzedzający, w tym cała dokumentacja związana z inwestycją stanowią - co do zasady (wyjątkiem będą tu prowadzone inwestycje przez instytucje publiczne) - materię niejawną, informację niepubliczną i z tego względu zaliczoną do sfery prywatności osoby, która danych czynności dokonuje. Jeśli więc stroną będzie sąsiad, to będzie on mógł wkroczyć, bez żadnych ograniczeń w sferę życia prywatnego inwestora. Byłoby to sprzeczne z art. 47 Konstytucji, zapewniającym każdemu prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym oraz sprzeczne z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który określa, iż każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji.

Organ wnosił o oddalenie skargi ograniczając się do przywołania argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).

Aby oczyścić pole rozważań w niniejszej sprawie należało w pierwszym rzędzie odnieść się do zarzutów skarżących, odnoszących się do kwestii formalnych związanych ze szczególnymi wymogami, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna. Jest to o tyle ważkie, gdyż ewentualne stwierdzenie istotnych wad formalnych decyzji administracyjnej powoduje konieczność jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, bez możliwości wypowiadania się co do kwestii materialnoprawnych.

Skarżący zarzucili, iż decyzja została podpisana przez osobę nieuprawnioną, gdyż osoba ta pełni równocześnie obowiązki Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., nr 80, poz. 872 ze zm.) "Wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych".

Z kolei ze Statutu [...] Urzędu Wojewódzkiego w O., stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 12 grudnia 2001 r. w sprawie nadania Statutu [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w O. (Dz. Urz. Woj. Opolsk. z 2002 r., nr 14, poz. 238 ze zm.) wynika, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działa w ramach Wydziału Rozwoju Regionalnego (§ 14 Statutu) i nie został wymieniony w wykazie zespolonych służb, inspekcji i straży (§ 24 i 25 Statutu). Oznacza to, że w stosunku do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego w O. nie działa wyłączenie w zakresie możliwości upoważnienia do załatwiania określonych spraw w imieniu Wojewody, a tym samym nie można podzielić poglądu skarżących, że organ wydający decyzje nie był właściwie reprezentowany.

Błędne jest także stanowisko skarżących, że osoba wydająca decyzję powinna być podpisana czytelnym imieniem i nazwiskiem. Wymogu takiego nie zawiera przepis art. 107 § 1 KPA, który wskazuje jedynie na wymóg podpisania decyzji z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego. Dane te podano w zaskarżonej decyzji w formie pieczęci, a skoro autentyczności podpisu skarżący nie kwestionowali, wspomniany wymóg podpisania decyzji został spełniony.

Inne poruszone w skardze uwagi pod adresem formalnej strony decyzji (nie podanie pełnej listy przepisów nowelizujących KPA, niewłaściwe opieczętowanie i błędne oznakowanie numerem porządkowym), nawet gdyby w sprawie zachodziły, nie mają jakiejkolwiek doniosłości prawnej z punktu widzenia oceny legalności decyzji. Podobnie rzecz się ma z zarzutami pozamerytorycznymi dotyczącymi przewlekłości i niecelowości niektórych etapów postępowania organu I instancji.

Przechodząc do kwestii zasadniczej, a mianowicie zgodności z prawem stanowiska organu odwoławczego, który uznał E. Z. za stronę postępowania i rozpoznał merytorycznie jego odwołanie, należało w pierwszym rzędzie zauważyć, iż nowelizacja przepisów Prawa budowlanego, dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) wprowadziła własną definicję pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zasadniczo różniącą się od pojęcia strony w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wprowadzenie własnej definicji strony w przepisie prawa budowlanego oznacza, iż jest to regulacja szczególna, mająca pierwszeństwo przed rozwiązaniami ogólnymi wynikającymi z przepisów KPA. O posiadaniu przymiotu strony w posterowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę, decydowała będzie przeto treść i zakres przepisu szczególnego, a nie ogólne przepisy KPA.

Z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż stronami w tego rodzaju postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To ostatnie pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Znowelizowane Prawo budowlane nie zawiera przy tym delegacji do wydania aktów wykonawczych w zakresie tego ostatniego przepisu, wobec tego należy przyjąć, że chodzi w nim o przepisy odrębne, które zostały wydane dotychczas i mogą być wydane w przyszłości. Jako przykłady takich ustawowo wskazanych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu można wymienić przepisy prawa ochrony środowiska z 27 kwietnia 2001 r. (art.135), prawa geologicznego i górniczego z 4 lutego 1994 r. w zw. z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53), prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. w zakresie ustalania stref ochronnych ujęć wody itp.

Pozornie zatem, tak jak zdają się chcieć skarżący, o ile dany właściciel nieruchomości sąsiedniej, czy nawet właściciel nieruchomości w stosunku do której inwestorowi (niewłaścicielowi) udzielono prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który bezspornie nie został uznany (wymieniony) za stronę w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę, to nie może być on stroną. Tylko zlokalizowanie inwestycji w jednej z nielicznych ustawowo wyznaczonych stref ograniczonej zabudowy spowoduje możliwość uczestniczenia w procesie budowlanym takiej osoby.

W doktrynie takie stanowisko nie doczekało się jednak aprobaty. W komentarzu do Prawa budowlanego autorstwa J. Siegenia (wyd. C. H. Beck, Warszawa 2003, str. 207) trafnie zwrócono uwagę, że "literalne brzmienie definicji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego może sugerować, że obszar ten powinien być w każdym przypadku wyznaczony na podstawie odrębnych przepisów we wskazanej w nich formie (...) Takie rozumienie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa budowlanego, ani w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Do postępowania przed organami publicznymi w sprawach dotyczących praw i wolności jednostki odnosi się zasada zawarta w art. 78 Konstytucji. Gwarantuje ona każdej jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy, prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji celu sprawdzenia ich prawidłowości.

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 9, obiekt budowlany należy projektować i budować, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Obszar oddziaływania obiektu jest więc wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji, i który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowie obiektu."

Zgodzić się należy nie tylko z tym poglądem, ale i także dalszym wywodem tego samego autora, a mianowicie tym, że do rzędu przepisów, które należy brać pod uwagę przy ocenie posiadania przez konkretną jednostkę lub osobę przymiotu strony, należy zaliczyć przepisy rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W każdym wypadku, gdy budowany obiekt lub budowa wkracza w strefę sąsiedzką, chronioną tymi przepisami, obowiązkiem organu będzie przyznanie przymiotu strony właścicielowi, wieczystemu użytkownikowi lub zarządcy nieruchomości sąsiedniej. W przeciwnym wszakże wypadku osoba taka nie może być stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia budowlanego.

W podobnym kierunku wypowiedziała się M. Laskowska (Ochrona interesów sąsiadów w procesie budowlanym po nowelizacji – Samorząd Terytorialny z 2004 r., nr 5, str. 37 i n.), definiując obszar oddziaływania obiektu jako "obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki."

Przy takim ujęciu strony do organów administracji architektoniczno – budowlanej należy w każdym wypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie określonego obiektu budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że są to uwarunkowania wynikające z istoty samego obiektu, a nie z faktu uciążliwości związanych z jego budową – na czy opierał swoje zarzuty odwoławcze E. Z.

Wracając zatem do przedmiotowej sprawy, nie znajdowało oparcia w obowiązujących przepisach prawa budowlanego, stanowisko organu odwoławczego, że posiadanie przez odwołującego się przymiotu współwłaściciela części nieruchomości, objętej zamierzeniem inwestycyjnym, przesądza o posiadaniu przez niego przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Skarżący uzyskali bowiem - w prawem przewidzianej formie - pozwolenie na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a zgoda wspólnoty właścicieli budynku, wbrew stanowisku uczestnika postępowania E. Z. zawartym w odwołaniu, nie wymaga uprawomocnienia się. Jest to zwykłe oświadczenie woli uprawnionego podmiotu, które chociaż może oczywiście być zwalczane w drodze powództwa cywilnego, to jednak wywołuje skutki z chwilą jego złożenia osobie uprawnionej, chyba że sąd powszechny dokona odpowiedniego zabezpieczenia powództwa do czasu rozpoznania sprawy. Ocena zgodności z prawem uchwały Wspólnoty o wyrażeniu zgody na roboty budowlane nie należy do organów administracyjnych, gdyż podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego w trybie art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali i dopóki nie zostanie ona przez ten sąd wyeliminowana z obrotu prawnego, stanowi ona dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przewidziany przepisem art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2002 r., nr II SA/Ka 2810/00 – nie publ.).

W takich okolicznościach pierwszoplanowym obowiązkiem organu II instancji będzie, przy ponownym rozpoznaniu odwołania E. Z., szczegółowe rozważenie – przy uwzględnieniu powyższych uwag – czy osoba ta może być uznana za stronę postępowania, a dopiero w przypadku pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie, możliwe będzie rozstrzygnięcie merytoryczne. O tym czy E. Z. powinien być uznany za stronę tego postępowania decydować będą przy tym nie tylko wskazywane w odwołaniu okoliczności, które jak się zdaje nie mają przydawanego im przez uczestnika znaczenia prawnego, ale przede wszystkim charakter i zakres oddziaływania powziętego przez skarżących zamierzenia inwestycyjnego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że organ architektoniczno – budowlany nie jest władny oceniać zgodności z prawem ostatecznej decyzji innego organu (w tym przypadku organu nadzoru budowlanego) albo też nie powinien kwestionować przyjętego przez taki organ sposobu postępowania. W przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy należy dokonać właściwych ustaleń we własnym zakresie i tylko w przypadku, gdyby wymagało to przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, możliwe będzie stosowanie wyjątkowej regulacji wynikającej z art. 138 § 2 KPA.

W takich okolicznościach do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej doszło z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.