Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1959/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 276 ust. 1 art. 292
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 74
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1225/11 w sprawie ze skargi Spółki Wodnej "[...]" w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz Spółki Wodnej "[...]" w Bydgoszczy kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1225/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi Spółki Wodnej "Kapuściska" w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu z 31 marca 2011,r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz skarżącej spółki kwotę 107217,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujący stanie sprawy:

Decyzją z 29 grudnia 2005 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski udzielił Spółce Wodnej "Kapuściska" w Bydgoszczy pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rzeki Wisły oczyszczonych ścieków komunalnych. Decyzja ta została zmieniona na wniosek Spółki w dniu 15 listopada 2007 r..

Decyzją z 8 listopada 2010 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 168, poz. 1763), a także rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984 ze zm.) stwierdził nieważność obu wskazanych powyżej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 1 grudnia 2010 r..

W następstwie wskazanej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego decyzją z 31 marca 2011 r., w oparciu o art. 292 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej jako "P.o,ś", ustalił dla Spółki opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania ścieków do wód za okres od I półrocza 2006 r. do I półrocza 2010 r. w łącznej wysokości 28005993 zł, oraz - uwzględniając uiszczone przez Spółkę we wskazanym okresie opłaty za korzystanie ze środowiska - oszacował wysokość niewniesionej opłaty za korzystanie ze środowiska na kwotę 20474565 zł wraz z należnymi odsetkami, stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą uiszczoną a należną opłatą podwyższoną.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że zasady ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska należnych od dnia 1 stycznia 2002 r. określone są w ustawie P.o.ś. oraz, że w art. 273 ust. 1 tej ustawy określa się, iż opłaty za korzystanie ze środowiska są ponoszone z tytułu: 1) wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza; 2) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi; 3) poboru wód; i 4) składowania odpadów. Powołując się na przepis art. 284 ust. 1 P.o.ś zaznaczył, że podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Wskazał, że zgodnie z art. 285 ust. 1 i 2 P.o.ś opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (ust. 1), a podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza (ust. 2). W terminach tych, jak podkreślił organ, podmiot korzystający ze środowiska przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287 P.o.ś, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat (art. 286 ust. 1 P.o.ś). Organ zaznaczył także, że ustawodawca w art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś określił obowiązek podwyższenia opłat za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, wskazując przy tym, że opłaty podwyższone ponosi się w takim samym trybie jak opłaty zwykłe. W ocenie organu gramatyczna wykładnia art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś nie wskazuje jakichkolwiek podstaw do odstąpienia od obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 646/05, stwierdził, że przepis art. 276 ust. 1 P.o.ś zobowiązuje podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji do ponoszenia opłaty podwyższonej, nie uzależniając tego obowiązku od przyczyn, z których podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia. W świetle powyższego organ skonstatował, że w związku ze stwierdzeniem przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 29 grudnia 2005 r., udzielającej Spółce Wodnej "Kapuściska" pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rzeki Wisły oczyszczonych ścieków komunalnych oraz zmieniającej ją decyzji z 15 listopada 2007 r., Spółka ta zgodnie z art. 276 ust. 1 oraz art. 292 P.o.ś zobowiązana jest do uiszczania opłaty podwyższonej do czasu wydania nowej, ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji wskazuje na jej ciężką wadliwość, obarczającą ją od dnia jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Jednocześnie organ wyjaśnił, że za podstawę ustalenia opłat podwyższonych przyjęto dane z wykazów zawierających informacje o ilości, stanie, składzie i rodzajach ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, przedłożone przez Spółkę za okres od I półrocza 2006 r. do I półrocza 2010 r., a wysokość opłat określono w oparciu o stawki opłat obowiązujące w dniu korzystania ze środowiska, tj.: za I i II półrocze 2006 r. według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 260, poz. 2176); za I i II półrocze 2007 r. według obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (M.P. Nr 71, poz. 714); za I i II półrocze 2008 r. według obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 20 września 2007 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2008 (M.P. Nr 68, poz. 754); za I i II półrocze 2009 r. według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 196, poz. 1217); za I półrocze 2010 r. według obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2010 (M.P. Nr 57, poz. 780), a także, że zgodnie z treścią art. 292 P.o.ś w brzmieniu obowiązującym w danym czasie, podwyższono wysokość tak ustalonych opłat w 2006 r. o 100%, w latach 2007-2008 o 200%, w latach 2009-2010 o 500%.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzji tej zarzuciła: naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak oznaczenia podstawy prawnej decyzji oraz brak wymaganego uzasadnienia prawnego i faktycznego; niezastosowanie albo niewłaściwe zastosowanie art. 276 P.o.ś; niewłaściwe zastosowanie art. 292 tej ustawy; naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. dotyczących podstawowych zasad prowadzenia postępowań i rozstrzygania spraw przez organy państwa, a także naruszenie przepisów o właściwości organu.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zostało wszczęte przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z urzędu, ponadto art. 292 P.o.ś nie może stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia opłaty podwyższonej, ponieważ obowiązek ponoszenia opłat wynika z treści art. 276 tej ustawy oraz, że zaskarżona decyzja nie określa wysokości odsetek w sposób, który byłby czytelny dla adresata obowiązku, co czyni ten obowiązek niemożliwym do wykonania. Odwołująca się zarzuciła organowi, że ustalił opłatę podwyższoną za okres, w którym Spółka faktycznie posiadała skuteczną decyzję udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, które było przez Spółkę realizowane. W ocenie Spółki niezgodne z art. 276 P.o.ś jest ustalenie opłaty podwyższonej za okres sprzed stwierdzenia nieważności decyzji, a więc za czas w którym istniała decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego, następnie wyeliminowana przez organ z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Spółka wskazała, że nie ponosi odpowiedzialności za sytuację związaną ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia wodnoprawnego, wobec czego nie można było orzec wobec niej sankcji administracyjnej w postaci opłaty podwyższonej. Ponadto strona zakwestionowała uprawnienia osoby, która złożyła podpis pod zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej oraz zgłosiła zastrzeżenia odnośnie możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z 31 sierpnia 2009 r., na podstawie art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt. 2 P.o.ś oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko odwołującej się, że w celu określenia znaczenia pojęcia "brak wymaganego pozwolenia" należy oprzeć się na wykładni systemowej i celowościowej oraz wziąć pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia, a także ustalić przesłanki, które taką sytuację spowodowały. Organ podkreślił, że postępowanie, którego efektem było stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego zostało zainicjowane wnioskiem Spółki, przez co Spółka w zasadniczy sposób przyczyniła się do wyeliminowania przedmiotowego pozwolenia z obrotu prawnego, tym samym doprowadzając do sytuacji, w której korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma moc retrospektywną (ex tunc) co oznacza, że od chwili uzyskania przez decyzję prawomocności pierwotne skutki związane z treścią unieważnianej decyzji są traktowane tak, jakby nigdy nie zaistniały w obrocie prawnym. Uwzględniając powyższe stwierdził, że zastosowanie wykładni celowościowej oraz systemowej przepisu art. 292 P.o.ś i odczytanie go łącznie z przepisem art. 276 ust. 1 wskazanej ustawy i z przepisem art. 138 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) prowadzi do wniosku, że art. 292 P.o.ś należy rozumieć w ten sposób, iż użyte w nim określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się zarówno do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia, jak i do podmiotu, któremu wprawdzie wydano w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Odnosząc się do powoływanego przez odwołującą się orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym zwraca się uwagę na potrzebę analizy przyczyn braku pozwolenia na korzystanie ze środowiska wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 276 i 292 P.o.ś. wiodącym poglądem jest stanowisko, iż przepis art. 276 nie uzależnia obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał tego pozwolenia. Dlatego też fakt nieuzyskania pozwolenia wodnoprawnego na skutek okoliczności leżących po stronie organu właściwego w przedmiocie wydania pozwolenia nie ma wpływu na naliczenie opłat podwyższonych. W konsekwencji organ zobowiązany do ustalania opłat podwyższonych nie ma uprawnienia do odstąpienia od ustalenia tych opłat ze względu na czynności i akty wydane przez inny organ. SKO powołało się również na poglądy doktryny dotyczące możliwości zastosowania opłat podwyższonych do stanów faktycznych, w których doszło do stwierdzenia nieważności uprzednio posiadanego pozwolenia na korzystanie ze środowiska wskazując, że dominuje pogląd sformułowany na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, iż odpowiedzialność podmiotu korzystającego ze środowiska za opłaty podwyższone ma charakter obiektywny, w związku z czym podmiot ten odpowiada na zasadzie bezprawności i w pełnym zakresie ponosi ryzyko bezprawnego korzystania ze środowiska, choćby przyczyny tego stanu rzeczy były od niego niezależne i wynikały z zachowania się osób trzecich. Dlatego też w postępowaniu w sprawie wymierzenia opłat podwyższonych podmiot korzystający ze środowiska nie może powołać się na okoliczność, że nie dysponuje wymaganym pozwoleniem bez swojej winy, np. wskutek uchylenia bądź stwierdzenia nieważności pozwolenia (Czech T. Odpowiedzialność za opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska. ZNSA 2009/6/26). Organ odwoławczy stwierdził, że dokonując wykładni przepisów należy w pierwszej kolejności posłużyć się dyrektywami wykładni gramatycznej. Wskazał, że rezultatem zastosowania tych dyrektyw jest konstatacja, że w przepisach art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś nie ma podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Brak ten oznacza, że ustawodawca ich nie przewidział i nie mogą być one w związku z tym wyinterpretowane. Przemawia za tym również zasada praworządności oraz założenie kompletności systemu prawnego. Natomiast w przypadku poniesienia przez stronę szkody w wyniku działania (lub bezczynności) organu, może ona na zasadach określonych w art. 417 Kodeksu cywilnego domagać się odszkodowania od Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej wykonującej tę władzę z mocy prawa. Z powyższego wynika, że obciążenie podmiotu korzystającego ze środowiska opłatami podwyższonymi nie oznacza, iż w każdym przypadku będzie on obciążony kosztami błędów organów administracji. Ponadto za ponoszeniem opłat podwyższonych przemawia również cel, któremu te opłaty służą, a którym jest kompensacja negatywnych zmian w środowisku. Model, w którym nie zachodziłaby konieczność poniesienia opłaty podwyższonej w przypadku wyeliminowania pozwolenia z obrotu prawnego, skutkowałby tym, że kompensacja nie byłaby pełna, a zatem taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przyjęcie natomiast, że opłata ta ma być wniesiona powoduje, iż zmiany zostaną wyrównane, a na skutek regresu odszkodowawczego poniesie je organ administracji, którego błędy znalazły się u podstaw wyeliminowania z obrotu pozwolenia. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego nie doszło, wbrew twierdzeniom odwołującej się Spółki, do naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP, ani też art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a..

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołującej, że art. 292 P.o.ś nie może stanowić samodzielnej podstawy ustalenia opłaty podwyższonej, ponieważ obowiązek ponoszenia tych opłat wynika z treści art. 276 ustawy, organ II instancji wskazał, że brak powołania podstawy prawnej decyzji lub - jak w przypadku niniejszej sprawy - nieprecyzyjne powołanie tej podstawy nie pozbawia decyzji bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. W kwestii zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieczytelne określenie wysokości odsetek od naliczonej opłaty podwyższonej, SKO podkreśliło, że organ I instancji zawarł w zaskarżonej decyzji pouczenie, zgodnie z którym odsetki należy wyliczyć na dzień dokonywania wpłaty, analogicznie jak przy określeniu odsetek za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych oraz, że dyrektywa ta jest konsekwencją regulacji zawartej w przepisie art. 281 P.o.ś.. Zdaniem organu II instancji niezasadny jest również zarzut dotyczący czasu, jaki organ I instancji wyznaczył na zapoznanie się z aktami sprawy i przedstawienie stanowiska w sprawie, albowiem zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2011 r. strona została skutecznie poinformowana o przysługującym jej prawie z art. 10 § 1 k.p.a., a efektem tego było złożenie przez nią pisma z 17 lutego 2011 r., wyrażającego jej stanowisko co do zebranych dowodów i materiałów sprawy. Ponadto SKO podkreśliło, że w aktach sprawy znajduje się upoważnienie z 17 grudnia 2010 r., w którym organ I instancji skutecznie uprawnił Wicemarszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego do załatwiania spraw w zakresie wynikającym z P.o.ś..

Na powyższą decyzję Spółka Wodna "Kapuściska" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wstrzymania jej wykonania, zarzuciła organowi niewłaściwe zastosowanie przepisów P.o.ś, a w szczególności jej art. 276 i art. 292, naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także nieprawidłowe uznanie, że w stanie faktycznym sprawy Spółka nie uzyskała pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu skargi Spółka podkreśliła, że do 1 grudnia 2010 r., tj. dnia w którym stała się ostateczna decyzja z 8 listopada 2010 r. stwierdzająca nieważność pozwolenia wodnoprawnego legitymowała się obowiązującym pozwoleniem. W związku z tym wprowadzała ścieki do rzeki Wisły w oparciu o uzyskane pozwolenie wodnoprawne, a także deklarował i wnosiła opłaty za korzystanie ze środowiska zgodnie z przepisami, co potwierdził organ w zaskarżonej decyzji, dokonując wyliczenia opłaty podwyższonej w oparciu o złożone przez Spółkę informacje i wysokość wpłaconych przez nią kwot. Wskazując, że przepis art. 276 ust. 1 P.o.ś. stanowi, że warunkiem naliczania opłat podwyższonych jest korzystanie ze środowiska bez "uzyskania" wymaganego pozwolenia, skarżąca zaznaczyła, iż słowo "uzyskać", zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego (PWN) oznacza otrzymać coś, co było przedmiotem starań. Definicja ta akcentuje wolę, zaangażowanie i staranie danego podmiotu. Zatem w jej ocenie literalna wykładnia art. 276 ust. 1 ustawy uzasadnia potrzebę ustalania rzeczywistych faktów i działań strony korzystającej ze środowiska. Wskazana literalna wykładnia omawianego przepisu jest zgodna z wykładnią celowościową i systemową. Skarżąca bowiem uzyskując pozwolenie i wnosząc opłaty w odpowiedniej wysokości realizowała cel regulacji prawnej polegający na kompensacji negatywnych zmian w środowisku. Stosowanie zaś sankcji administracyjnych o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, tj. z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą bezpieczeństwa prawnego. Dlatego też podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego musi mieć - zgodnie z tymi konstytucyjnymi zasadami - możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. W przeciwnym wypadku mogłoby bowiem także dojść do kolizji z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości. Właściwe rozumienie określonego w art. 276 ust. 1 P.o.ś. warunku "uzyskania" wymaganego pozwolenia obliguje do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała podstawa do zastosowania opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Ponadto skarżąca wskazując, że organ ustalił opłatę za okres, w którym decyzja udzielającą pozwolenie wodnoprawne istniała, była skuteczna i realizowana oraz, że postępowanie w niniejszej sprawie nie odnosi się do treści pozwolenia (nie zarzuca się Spółce, że działała w sposób bezprawny, że niezgodnie z przepisami korzystała ze środowiska), podkreśliła, powołując się przy tym na wyroki NSA z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA1419/96, (publ. Lex nr 43246) i z dnia 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2144/97, (publ. Lex nr 48710), że stwierdzenie nieważności nie usuwa wszelkich skutków decyzji.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną podejmowanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy P.o.ś.. Bezsporne jest, że Spółka od I półrocza 2006 r. do I półrocza 2010 r. korzystała ze środowiska poprzez wprowadzanie do rzeki Wisły oczyszczonych ścieków komunalnych na podstawie udzielonego jej przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego decyzją z 29 grudnia 2005 r., zmienioną następnie decyzją z 15 listopada 2007 r., pozwolenia wodnoprawnego. Spółka we wskazanym okresie ustalała i wnosiła opłaty za korzystanie ze środowiska w niekwestionowanej przez organ wysokości. Sporna jest kwestia czy w świetle przepisów art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś., po stwierdzeniu nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, podmiot korzystający ze środowiska powinien ponieść opłatę podwyższoną. Sąd I instancji przypomniał, że decyzja administracyjna dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. funkcjonuje w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne i korzysta z domniemania ważności do momentu stwierdzenia jej nieważności przez organ administracyjny. W ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń stwierdza jej nieważność (art. 158 § 1 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Nie ulega więc wątpliwości, jak słusznie podkreślały orzekające w sprawie organy, że decyzja stwierdzająca nieważność jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, eliminującym z mocą wsteczną skutki prawne wadliwej decyzji. Decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi jednak wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy z dniem jej doręczenia doniosłe elementy nowego stanu prawnego, wywierając skutki w obrocie prawnym. Usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia pierwotnego stanu prawnego, lecz ma dopiero służyć usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 5 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 737-738; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze, wydanie II, s. 1000-1002).

Sąd I instancji zauważył także, że nie wszystkie skutki wywołane przez decyzję nieważną są odwracalne, do skutków takich należy np. upływ czasu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 393/09, publ. na stronach orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do wniosku, że zarówno akt prawny o charakterze konstytutywnym jak i akt prawny o charakterze deklaratoryjnym zawierają w sobie elementy deklaratywne i konstytutywne, a jedynie proporcja tych elementów może być różna w danych akcie, co stwarza przewagę jednych albo drugich elementów (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 5 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 737-738).

Wskazał Sąd I instancji, że wykształcił się i utrwalił w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd dotyczący spraw, w których wydana została decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej, że decyzja ta wprawdzie wywołuje skutek retroaktywny w zakresie stosunku zawodowej służby wojskowej, jednakże poza zaktualizowaniem z momentem jej uostatecznienia prawa do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego, nie może ona odwrócić skutku upływu czasu w zakresie prawa do tych świadczeń (prawo do odsetek). Jest to przykład skutku prawnego decyzji stwierdzającej nieważność, będącego elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1455/08, z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 101/09 czy z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 69/09 - publ. na stronach orzeczenia.nsa.gov.pl)). Również na tle przepisów ustawy Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że obiekt budowlany zrealizowany w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji późniejszego stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie powinien być traktowany jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2144/97, publ. Lex nr 48710). Odnosząc powyższe do przedmiotu sprawy, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przepisy art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś. nie uprawniają do wymierzenia opłaty podwyższonej w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli w okresie obowiązywania tego pozwolenia podmiot korzystał ze środowiska na jego podstawie i uiszczał opłaty za korzystanie w wysokości zgodnej z obowiązującymi w tym czasie przepisami. Zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie przez organ nieważności udzielonego wcześniej stronie pozwolenia wodnoprawnego nie może prowadzić do przyjęcia fikcji prawnej, że podmiot korzystał ze środowiska "bez uzyskania wymaganego pozwolenia". Takie pozwolenie bowiem uzyskał z tym, że zostało ono następnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie można więc postawić temu podmiotowi zarzutu bezprawnego korzystania ze środowiska, który uzasadnia wymierzenie opłaty podwyższonej. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, w sytuacji ustalenia, że dany podmiot w całym okresie korzystania ze środowiska działał na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, późniejsze stwierdzenie przez organ jego nieważności nie może prowadzić do przyjęcia dla potrzeb zastosowania dyspozycji art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś., iż podmiot ten nie uzyskał wymaganego pozwolenia. Takie całkowite przywrócenie przez decyzję stwierdzającą nieważność pierwotnego stanu prawnego byłoby nie do pogodzenia zarówno z literalnymi dyrektywami wykładni językowej, jak i z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Doprowadziłoby to także do nieuzasadnionego zrównania w zakresie konsekwencji prawnych sytuacji podmiotu korzystającego ze środowiska w ogóle bez uzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, i podmiotu który wystąpił do organu z wnioskiem o udzielnie mu wymaganego pozwolenia, następnie uzyskał w drodze decyzji takie pozwolenie i korzystał ze środowiska uiszczając stosowne opłaty, rekompensując w ten sposób jego eksploatację. Podkreślił Sąd I instancji, że przepis art. 276 ust. 1 P.o.ś. określa przesłanki ponoszenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, zaś przepis art. 292 tej ustawy stanowi wyłącznie o wysokości tej opłaty. W przepisie art. 276 ust. 1 P.o.ś. mówi się zaś o korzystaniu ze środowiska bez "uzyskania" pozwolenia, a nie o "braku" pozwolenia jak w przepisie art. 292. Racjonalny ustawodawca, zgodnie z dyrektywami wykładni językowej nie nadaje różnym zwrotom tego samego znaczenia, tak jak i tym samym zwrotom różnych znaczeń. Nie można więc przyjąć, że te dwa różne zwroty "bez uzyskania pozwolenia" i "brak pozwolenia" znaczą to samo. W języku potocznym (język prawny jest jego odmianą) słowo "uzyskać" znaczy osiągnąć, zdobyć, otrzymać coś pożądanego, co było przedmiotem starań, natomiast słowo "brak" oznacza nieistnienie czegoś, nieobecność, niedostatek. Wynika z tego, że w zwrocie "uzyskać" akcentuje się fakt zdobycia czegoś, co było przedmiotem starań, zaś w zwrocie "brak" fakt nieistnienia czegoś. Wskazane językowe znaczenie powyższych zwrotów, zdaniem WSA, uzasadnia stwierdzenie, że skarżąca pozwolenie wodnoprawne uzyskała. Późniejsze unieważnienie tej decyzji prowadzi co najwyżej do wniosku, że w sprawie brak jest wymaganego pozwolenia (art. 292 P.o.ś), natomiast nie uprawnia do stwierdzenia, że strona w ogóle nie "uzyskała" pozwolenia wodnoprawnego (art. 276 ust. 1 P.o.ś.). Przyjęcie tego ostatniego stanowiska byłoby bowiem sprzeczne z okolicznościami faktycznymi sprawy i z literalnym znaczeniem przepisu art. 276 ust. 1 P.o.ś.. Przepis art. 292 może mieć zastosowanie jedynie w przypadku spełnienia warunków z art. 276 ust. 1 ustawy, jako że to właśnie przepis art. art. 276 ust. 1 określa przesłanki ponoszenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Dlatego też nie ma racji organ twierdząc, że uwzględnienie żądania skarżącej stanowiłoby odstąpienie od bezwzględnego obowiązku jej ponoszenia. Zdaniem Sądu bowiem w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z odstąpieniem od tego obowiązku, lecz z brakiem spełnienia warunków z art. 276 ust. 1 P.o.ś., obligujących do wymierzenia przedmiotowej opłaty podwyższonej, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji, jako decyzji niezgodnych z art. 276 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu I instancji racje językowe, funkcjonalne i systemowe przemawiają za tym, że konsekwencją decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia wodnoprawnego nie może być całkowita eliminacja z mocą wsteczną - dla potrzeb zastosowania dyspozycji art. 276 ust. 1 P.o.ś - skutków wadliwego pozwolenia wodnoprawego, obejmująca także samą okoliczność uzyskania (a nie istnienia) decyzji administracyjnej. Skutek ten stanowi zatem element konstytutywny decyzji administracyjnej, nie podlegający wyeliminowaniu mocą decyzji stwierdzającej nieważność. Sam fakt uzyskania czegoś w przeszłości, jako okoliczność faktyczna, nie może być objęty deklaratoryjnymi skutkami decyzji stwierdzającej nieważność, jako że decyzja ta eliminuje z mocą wsteczną wyłącznie skutki prawne decyzji nieważnej.

Kontrolując legalność zaskarżonych decyzji wskazał Sąd I instancji, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są nieprawidłowe także w zakresie rozstrzygnięcia o odsetkach. Skutek retroaktywny decyzji nieważnościowej nie może bowiem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, odwrócić skutku upływu czasu w zakresie prawa do opłaty podwyższonej, czego orzekające organy nie uwzględniły nakazując zapłatę odsetek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 P.o.ś. poprzez uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji na mocy której podmiot korzystający ze środowiska wprowadzał substancje szkodliwe do środowiska nie oznacza, iż nie wystąpiła podstawa do nałożenia opłaty podwyższonej. Podniesiony został także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 74 ust. 1 i art. 74 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak dokonania wykładni systemowej w odniesieniu do możliwości poniesienia opłaty podwyższonej, przewidzianej w art. 276 ust. 1 oraz art. 292 pkt 2 P.o.ś. poprzez uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której podmiot korzystający ze środowiska wprowadzał substancje szkodliwe do środowiska (pozwolenie wodnoprawne) nie oznacza, iż brak było decyzji zezwalającej na korzystanie ze środowiska i nie wystąpiła podstawa do nałożenia opłaty podwyższonej.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy podmiot korzystający ze środowiska na podstawie decyzji administracyjnej, która została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia nieważności, powinien w dalszej konsekwencji, ponosić opłatę podwyższoną ustaloną w trybie art. 292 pkt. 2 P.o.ś..

Zdaniem skarżącego kasacyjnie skutki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są jednoznaczne, tak w doktrynie prawa administracyjnego, jak w judykaturze. Po pierwsze, decyzja stwierdzająca nieważność ma charakter kasacyjny i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji obarczonych kwalifikowanymi wadami o znaczeniu materialnym. Instytucja stwierdzenia nieważności godzi w pewność obrotu prawnego co oznacza, że jej przesłanki powinny być interpretowane w sposób ścisły, który nie dopuszcza wykładni rozszerzającej, czy funkcjonalnej, oraz tylko w drodze zastosowania wykładni stwierdzającej (por. J. Borkowski, J. Borkowski, B. Adamiak, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, s. 612-616). Po drugie, w zakresie skutków materialnych decyzja unieważniająca działa z tzw. mocą retrospektywną (ex tunc), co oznacza, iż od chwili uzyskania przez nią waloru trwałości pierwotne skutki związane z treścią unieważnianej decyzji będą traktowane tak, jakby nigdy nie zaistniały w obrocie prawnym. Instytucja stwierdzenia nieważności służy bowiem pozbawieniu skutków prawnych decyzji dotkniętych zasadniczymi wadami o charakterze materialnym.

Mając na względzie powyższe argumenty skarżący organ stanął na stanowisku, że przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej przepis art. 292 P.o.ś., odczytywany łącznie z przepisem art. 276 ust. 1 P.o.ś. oraz z przepisem art. 138 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn zm.), powinien być interpretowany w ten sposób, iż użyte w nim określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia, albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego nieważności. Natomiast WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnosząc się do zaprezentowanego przez organy administracji publicznej poglądu stwierdza, że decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy z dniem jej doręczenia doniosłe elementy nowego stanu prawnego, wywiera bowiem skutki w obrocie prawnym. Jednym z tych konstytutywnych elementów jest i to, że stwierdzanie nieważności decyzji otwiera drogę do roszczeń odszkodowawczych. W tym zakresie podzielił skarżący kasacyjnie organ zdanie Sądu I instancji odnośnie skutków stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i jej skutków na przyszłość, jednak nie zgodził się z poglądem w zakresie stwierdzenia, iż orzeczenie przez organ nieważności pozwolenia wodnoprawnego doprowadziłoby do nieuzasadnionego zrównania w zakresie konsekwencji prawnych sytuacji podmiotu korzystającego ze środowiska w ogóle bez uzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i podmiotu, którego pozwolenie w późniejszym czasie zostało unieważnione. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy w powyższym zakresie odróżniać konsekwencje prawne stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której korzystano ze środowiska, od późniejszych konsekwencji prawnych w postaci ponoszenia opłaty podwyższonej.

W konsekwencji SKO zarzuciło zaskarżonemu orzeczeniu błędną wykładnię art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 P.o.ś., polegającą na uznaniu, że stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego nie powoduje takiej sytuacji, iż podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie interpretacja powyższego przepisu powinna zostać dokonana w sposób, który zalicza późniejsze stwierdzenie nieważności (z uwagi na charakter tej instytucji) do okoliczności określonych w art. 276 ust. 1 P.o.ś.. Ponadto przyjęcie takiej wykładni przepisu art. 276 ust. 1 P.o.ś. znajduje potwierdzenie w dokonanej przez WSA w Bydgoszczy wykładni językowej powołanych wyżej przepisów.

Zauważył skarżący kasacyjnie, że w postępowaniu o nałożenie opłaty podwyższonej dla organu orzekającego w tej sprawie stwierdzenie nieważności pozwolenia jest okolicznością obiektywną, nie mającą znaczenia dla wydawanego rozstrzygnięcia. Jednakże podmiot, który ponosi negatywne konsekwencje stwierdzenia nieważności decyzji ma prawo do wysuwania roszczeń odszkodowawczych na zasadach określonych w art. 417 § 1 k.c., czy też możliwość częściowej kompensacji opłaty podwyższonej (opłata ta stanowi różnicę pomiędzy opłatą uiszczoną a należną opłatą podwyższoną). Natomiast podmiot, który w ogóle nie uzyskał wymaganego pozwolenia nie ma żadnej z tych możliwości.

SKO podkreśliło, że działanie organów administracji publicznej, polegające na nałożeniu opłaty podwyższonej, ma doprowadzić do usunięcia następstw wadliwej decyzji i jest działaniem skierowanym na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

W przedmiotowej sprawie następstwem obowiązywania rażąco naruszającego prawo pozwolenia wodnoprawnego było przekroczenie najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń. W związku z tym za poniesieniem opłaty podwyższonej w analizowanym przypadku przemawia również cel, któremu służą opłaty podwyższone, a więc kompensacja negatywnych zmian w środowisku.

Odnosząc się do argumentów powołanych przez WSA w Bydgoszczy dotyczących spraw, w których wydana została decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę wskazał skarżący kasacyjnie organ, że wyroki NSA zapadłe w przywołanych sprawach dotyczyły odmiennych stanów prawnych i faktycznych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanych przez Sąd I instancji orzeczeniach wypowiadał się co do skutków prawnych, a nie faktycznych wydanych w tych sprawach decyzji.

Ponadto, w ocenie skarżącego organu, decyzja Prezesa KZGW nie powoduje absolutnego przywrócenia pierwotnego stanu prawnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania. Naliczenie opłaty podwyższonej przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego nastąpiło w związku z wydaniem tego rozstrzygnięcia. Elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej w tym przypadku stał się brak pozwolenia wodnoprawnego. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzja Prezesa KZGW z 8 listopada 2010 r. wywołała skutek prawny w postaci usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia wodnoprawnego wydanego Spółce Wodnej "Kapuściska" oraz skutek finansowy w postaci naliczenia opłaty podwyższonej, przy czym drugi z tych rezultatów jest odwracalny w związku z roszczeniem odszkodowawczym, które będzie przysługiwało Spółce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy nie uznał za uzasadnione podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zarzut błędnej wykładni dotyczył art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego zgody na wprowadzania ścieków do wód nie wywołało skutku pozwalającego na zastosowanie przepisu art. 276 ust. 1 P.o.ś. , ponieważ nie jest jednoznaczne z uznaniem, że ścieki do wód zostały wprowadzone bez pozwolenia. Rozwijając te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wykazywał, że stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego ma skutek ex tunc, a to oznacza, że powstaje fikcja prawna, jakby nigdy tego pozwolenia nie było, co z kolei generuje obowiązek wymierzenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska.

Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez SKO w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wprawdzie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji zezwalającej na wprowadzanie ścieków do wód wywołała skutek wsteczny w zakresie istnienia pozwolenia wodnoprawnego, jednakże poza zaktualizowaniem z dniem, gdy stała się ona ostateczna, okoliczności braku po stronie Spółki zezwolenia na korzystanie ze środowiska nie mogła odwrócić skutku funkcjonowania pozwolenia w okresie od wydania do momentu uzyskania waloru ostateczności przez decyzje stwierdzająca nieważność pozwolenia wodnoprawnego. Nie można zatem przyjmować, że w czasie pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego nie istniało po stronie Spółki uprawnienie do korzystania ze środowiska w sposób określony tym pozwoleniem, przy czym należy zaznaczyć, że Spółka z tego pozwolenia korzystała, odprowadzając opłaty zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dopiero stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowało, że powstała sytuacja korzystania ze środowiska bez pozwolenia. Kwestia skuteczności prawnej decyzji i skutku prawnego stwierdzenia jej nieważności pojmowana jako unieważnienie ex tunc (ze skutkiem wstecznym) nie może prowadzić w każdym przypadku do ustalenia, że uprawnienie jakie przyznawała decyzja obarczona wadą powodująca jej nieważność nigdy nie istniało. Ponadto unieważnienia pozwolenia wodnoprawnego, w rozumieniu skarżącego kasacyjnie, spowodowało powstanie stanu fikcji prawnej, że pozwolenia wodnoprawnego nigdy nie było. Nie można jednak odkodowywać znaczenia przepisu art. 276 ust. 1 P.o.ś. w taki sposób, że w miejscu, w którym odwołuje się on do sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną, to zwrot "bez uzyskania pozwolenia" odnosi się do stanu fikcji prawnej, a nie stanu faktycznego. Czym innym jest skuteczność prawna polegająca na tym, że określonemu stanowi rzeczy zarachowuje się normatywne następstwa prawne (np. skuteczność prawna decyzji administracyjnej)a czym innym jest tworzenie stanu fikcji prawnej stanu nieważności ex tunc. Różnica miedzy skutecznością faktyczną a prawną wydaje się zasadnicza co do rozstrzygnięcia sporu jaki powstał na tle zastosowania art. 276 ust. 1 P.o.ś. do bezspornego w sprawie stanu faktycznego. O ile zgodzić się należy, że unieważnienie pozwolenia wodnoprawnego ma skutek nieważności ex tunc, to skuteczność prawna unieważnienia pozwolenia nie powoduje automatycznie powstania sytuacji pozwalającej na zastosowanie normy art. 276 ust. 1 P.o.ś.. Zatem skutek prawny decyzji stwierdzającej nieważność, będący elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej, nie powoduje możliwości uznania, że w okresie funkcjonowania pozwolenia wodnoprawnego Spółka wprowadziła ścieki do wód bez pozwolenia.

Należy także zwrócić uwagę, że przyjęcie powyższej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów nie postaje w sprzeczności z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych. Należy mieć przy tym na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012/2/220 dostępne na stronach orzeczenia.nsa.gov.pl), pomimo, iż dotyczy odmiennego stanu faktycznego. Zgodnie z tą uchwałą, w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 P.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, iż choć niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 P.o.ś., nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. Skład orzekający NSA w tej sprawie podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 P.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska.

Także i w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, zgodnie z teza powyższej uchwały, dokonując wykładni przepisów art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 P.o.ś. należało wziąć pod uwagę, jak uczynił to Sąd I instancji, wszystkie okoliczności, w tym okoliczność uzyskania przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego, a także niezakłóconego korzystania z tego pozwolenia niego przez długi okres czasu, z czym wiązało się odprowadzanie opłat za korzystanie ze środowiska zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wykładnia powyższych przepisów dokonana przez Sąd I instancji nie jest sprzeczna także z zasadami ochrony środowiska, wymienionymi w ustawie, przede wszystkim zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 P.o.ś.), zasadą kompleksowości (art. 5 P.o.ś.), zasadą prewencji i przezorności (art. 6 P.o.ś.) oraz zasadą "zanieczyszczający płaci" (art. 7 P.o.ś.). Oznacza to, że do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należało, jak uczynił to Sąd I instancji, zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, że przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia.

Należy także zwrócić uwagę na wyroki WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2011 r., IV SA/Po 1065/10 i z 13 września 2012 r., IV SA/Po 277/12 (dostępne na stronach orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia powyższych wyroków wynika, że za podstawowe założenie, leżące u podstaw interpretacji art. 276 ust. 1 P.o.ś., w ślad za Trybunałem Konstytucyjnym i NSA należy przyjąć, że stosowanie przepisów represyjnych nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, w szczególności zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Podmiot musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Odrzucenie tego poglądu, przy założeniu, że w postępowaniu administracyjnym mogą być stosowane ustawowo określone różnego rodzaju sankcje administracyjne o charakterze represyjnym za naruszenie obowiązków, mogłoby prowadzić w poszczególnych sprawach do kolizji także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości

W zakresie oceny skutków prawnych stwierdzenia w przedmiotowej sprawie nieważności pozwolenia wodnoprawnego Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji.

Nie można również zarzucić Sądowi I instancji, że naruszył przepis art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku dokonania wykładni systemowej w odniesieniu do możliwości poniesienia opłaty podwyższonej, przewidzianej w art. 276 ust. 1 oraz art. 292 pkt 2 P.o.ś.. Przepis art. 74 Konstytucji zawiera ogólną dyrektywę dotyczącą obowiązków państwa i praw obywateli w zakresie ochrony środowiska, które zostały skonkretyzowane w ustawie P.o.ś.. W przekonaniu Sądu II instancji przeprowadzona przez WSA w Bydgoszczy wykładnia przepisów nie pozostaje w sprzeczności z zawartymi w Konstytucji i przepisach P.o.ś. zasadami ochrony środowiska, w szczególności zasadą "zanieczyszczający płaci".

Z tych względów na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art.209, art.204 pkt 2, art.205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust.1 pkt 2 lit. c w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r.w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).