Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1847/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr/ Sędziowie Maria Czapska – Górnikiewicz NSA Marek Gorski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 73/06 w sprawie ze skargi A. i L. K. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 73/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. i L. K. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą Rady Miasta P. z dnia 13 stycznia 2004 r. odrzucono zarzuty A. i L. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła A.". Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2004 r. stwierdzono nieważność tej uchwały, której uzasadnienie nie spełniało wymogów określonych w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdyż nie zawierało przyczyn odrzucenia zarzutów. Ponowny projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła A." – część C został wyłożony do publicznego wglądu od dnia 13 czerwca do 11 lipca 2005 r. A. i L. K. wnieśli w dniu 20 lipca 2005 r. zarzuty do tego planu, wskazując na naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia jako właścicieli nieruchomości położonej przy ul. P. A. i L. K. wskazali, że przyjęta w projekcie minimalna powierzchnia działki – 2000 m² dla terenów usług i działalności gospodarczej wyklucza wyodrębnienie i prowadzenie działalności na mniejszym obszarze, określony minimalny udział zieleni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu działki (20%) pomniejsza nieruchomość nadającą się do efektywnego wykorzystania gospodarczego do 80 %, projekt ogranicza posiadanie nieruchomości przez narzucenie obowiązku korzystania z wodociągu miejskiego, którego na tym obszarze jeszcze nie ma, w projekcie ograniczono także prawo do dysponowania nieruchomością przez zawężenie możliwości jej zbycia tylko na rzecz jednego nabywcy a szereg utrudnień komunikacyjnych powoduje, że teren ten stanie się mało atrakcyjny dla innych nabywców, projekt ogranicza możliwość rozbudowy i rozwoju działalności gospodarczej, przewidywany procent zabudowy nieruchomości (50 %) wyklucza możliwość budowy hali magazynowej, projekt ogranicza możliwość czerpania pożytków z nieruchomości przez to, że nakazuje stosowanie zasad akustyki budowlanej w istniejącej i projektowanej zabudowie o charakterze usługowym i działalność gospodarczej oraz nakazuje stosowanie dla celów bytowych i technicznych paliw płynnych, gazowych lub ogrzewania w miejskiej sieci ciepłowniczej. Ponadto według A. i L. K. Rada Miasta powinna zrezygnować z opłaty planistycznej.

Rada Miasta P. uchwałą z dnia [...] września 2005 r., nr [...] odrzuciła zarzuty wniesione przez A. i L. K., po stwierdzeniu, że minimalny poziom powierzchni biologicznie czynnej ma na celu uniemożliwienie całkowitego utwardzenia terenu, co sprzyja zachowaniu odpowiednich warunków środowiskowych i walorów estetycznych, projekt nie zawiera ograniczeń co do zbycia nieruchomości, a jedynie preferuje aktualne przeznaczenie usługowo-gospodarcze, maksymalna powierzchnia zabudowy zależy od powierzchni nieruchomości – w przypadku skarżących dopuszczalna powierzchnia zabudowy to 1500 m², co nie ogranicza realizacji budowy planowanej inwestycji hali magazynowej, całkowita rezygnacja z opłaty planistycznej nie jest możliwa natomiast została ona obniżona do minimalnej wartości.

Na powyższą uchwałę A. i L. K. wnieśli skargę do sądu administracyjnego zarzucając brak wnikliwego uzasadnienia uchwały. W uzasadnieniu uchwały, w odniesieniu do minimalnego udziału zieleni biologicznie czynnej jest mowa o "terenie", natomiast projekt mówi o "działce". Skarżący są właścicielami trzech działek, zatem zachodzi wątpliwość czy wyodrębnienie zieleni dotyczy łącznie całego posiadanego przez nich obszaru, czy każdej działki osobno. W skardze podtrzymano także zarzut ograniczenia możliwości rozwoju prowadzonej działalności gospodarczej poprzez blokowanie rozbudowy nieruchomości , zdaniem skarżących nie ma powodów dla których nie może być uwzględnione zwiększenie powierzchni zabudowy powyżej 50 % nieruchomości. W skardze podniesiono także, że nie uzasadniono powodów, dla których przyjęto wskazaną w uchwale stawkę renty planistycznej, która zdaniem skarżących może wynosić 0,5 a nawet 0,1 %. Ponadto wskazano, że planowana likwidacja środkowego odcinka ulicy J. spowoduje istotne utrudnienie w dojeździe do ich firmy, co spowoduje zagrożenie jej istnienia, a "poza chęcią zaspokojenia oczekiwań prywatnego inwestora (V.)" gmina nie przedstawiła żadnych racjonalnych przesłanek jakimi się kierowała przy dokonywaniu ustaleń miejscowego planu, projekt planu uprzywilejowuje tego przedsiębiorcę a uchwała nie przewiduje źródła finansowania odszkodowań z tytułu ewentualnej konieczności zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej i przeniesienia jej w inne miejsce.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że odniesienie powierzchni biologicznie czynnej do terenu a nie działki uściśla ustalenia planu, projekt planu nie stanowi przeszkody w rozbudowie obiektów usługowo-gospodarczych w ramach ustalonego procentu zabudowy, a brak opłaty planistycznej byłby istotnym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zamknięcia odcinka ulicy J. wskazano, że skarżący zarzut ten wskazywali wyłącznie w kontekście przewidywanych utrudnień w komunikacji, jako uzasadnienie zarzutu ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością, zatem Rada Miasta nie uznała go za zarzut w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie zarzuty skarżących były przedmiotem szczegółowych analiz, nieuwzględnione zarzuty były rozpatrzone, uzasadnienie do uchwały jest sporządzone starannie i spełnia wymogi określone w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że Rada Gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutów, gdy zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzuty, a następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Projekt miejscowego planu może zaś naruszać prawo własności, ograniczenie prawa własności przewiduje art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza samej istoty prawa własności – z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Taką ustawą jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, zatem nie każde powołanie się na konstytucyjną ochronę prawa własności może być skuteczne.

Sąd stwierdził, że ustalony minimalny udział zieleni biologicznie czynnej odnosi się do terenu a nie działki, skarżącym pozostaje 30 % terenu na cele związane z budową dróg, parkingów itp. Projekt planu nie zawiera unormowań o przeznaczeniu określonych terenów na cele przemysłowe dla konkretnego inwestora, a jedynie ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na określonym obszarze, w żaden sposób nie jest ograniczone prawo do dysponowania nieruchomością, czy budowy lub rozbudowy istniejących obiektów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, natomiast przeznaczenie terenu pod działalność usługową i gospodarczą jest kontynuacją dotychczasowego podstawowego przeznaczenia tego terenu. Ustalony w uchwale procent zabudowy, mieści się w granicach uprawnień gminy i odnosi się do powierzchni terenu a nie geodezyjnie wydzielonej działki, dlatego skarżący jako właściciele trzech działek o łącznej pow. 3000 m² mogą realizować planowaną zabudowę halą magazynową na pow. 1500 m². Odnośnie stawki procentowej opłaty planistycznej Sąd stwierdził, że jej ustalenie jest obligatoryjne i nie może polegać na jej ustaleniu na poziomie zerowym. Zarzut skarżących dotyczący planowanego zamknięcia odcinka ulicy J. Sąd uznał za niezasadny, zamknięcie ulicy nastąpi w terenie, który nie stanowi własności skarżących, nie spowoduje zamknięcia dojazdu do terenu ich nieruchomości, żaden przepis nie gwarantuje natomiast zachowania dotychczasowych rozwiązań komunikacyjnych. Sąd stwierdził ponadto, że Rada Miasta nie ma obowiązku rozstrzygać w projekcie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego kwestii finansowania odszkodowań, w miejscowym planie ustala się tylko te warunki, które określa art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzucono naruszenie przepisów postępowania : 1/art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na nieuchyleniu uchwały, w której Rada nie rozpatrzyła wszystkich zarzutów z uchybieniem przepisom art. 18 ust. 1 i art. 27 ust. 1 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz 2/ art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z tym, że Sąd nie przeanalizował wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co miało istotny wpływ na treść wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd oddalił skargę pomimo, iż w uchwale nie zostały rozważone wszystkie zarzuty skarżących. Uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] września 2005 r. odrzucono bowiem jedynie zarzuty w przedmiocie: udziału zieleni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu działki, ograniczenia prawa zbycia nieruchomości, ograniczenia możliwości rozbudowy nieruchomości, dopuszczalnego procentu zabudowy nieruchomości i ustalenia renty planistycznej. Natomiast Rada nie ustosunkowała się do pozostałych zarzutów, wobec czego uchwała nie spełnia wymogu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej podniesiono, że pomiędzy terenem, o którym mowa w uzasadnieniu, a działką, o której mowa w uchwale, zachodzi znaczna różnica, powodująca wątpliwość, co do zakresu wymaganego wyodrębnienia udziału zieleni biologicznie czynnej w nieruchomości skarżących składającej się z trzech działek. W wyroku nie przeanalizowano także zarzutu uprzywilejowanej sytuacji jednego przedsiębiorcy, a jedynie stwierdzono, że sytuacja taka nie ma miejsca. Ponadto Sąd nie doniósł się w żaden sposób do wyroku Sądu z dnia 15 września 2004 r., którym stwierdzono nieważność wcześniejszej uchwały w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania "terenu w rejonie węzła A.". Zaskarżony obecnie wyrok zdaniem skarżących zaprzecza jednolitości orzecznictwa. Co więcej w wyroku tym nie rozważono kwestii likwidacji odcinka ulicy J., którego likwidacja spowoduje istotne utrudnienie dojazdu do firmy skarżących, co stanowi realne zagrożenie jej istnienia. Zdaniem skarżących projekt planu narusza nadmiernie ich prawo własności, czego nie rozważył Sąd I instancji przyjmując bez własnej analizy stanowisko organu, że uchwala wraz z jej uzasadnieniem jest zgodna z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie ze względu na brak uzasadnienia przytoczonych podstaw kasacyjnych w zakresie naruszenia prawa procesowego. Zdaniem Rady Miasta P. kwestie poruszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odpowiadają podstawom kasacyjnym sprecyzowanym w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący nie wykazali żadnych uchybień procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że Sąd I instancji należycie odniósł się do zarzutów skargi i obszernie uzasadnił rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej, w świetle akt sprawy, nie mogą być uznane za zasadne. Zarzuty te powiązane zostały z nierozpatrzeniem i nieustosunkowaniem się przez Radę Miasta P. w zaskarżonej uchwale do wszystkich podnoszonych zarzutów i nieuwzględnieniem tego faktu oraz nieustosunkowaniem się przez Sąd I instancji do wszystkich argumentów skargi. Należy podkreślić , że odniesienie się zarówno przez Radę jak i Sąd I instancji do podnoszonych zarzutów nie musi przybierać formy takiej jakiej oczekują skarżący. W skardze kasacyjnej przypomniano zarzuty jakie zgłaszali skarżący uznając, że część z nich nie została rozpoznana przez Radę Miasta czego nie uwzględnił Sąd w zaskarżonym wyroku. Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Analiza akt sprawy, pism skarżących i uzasadnienia uchwały wykazuje, że niektóre zarzuty mieszczą się w innych bądź mają bardzo ogólny charakter i do wszystkich, aczkolwiek w zróżnicowany sposób, odniesiono się zarówno w uzasadnieniu uchwały jak i w zaskarżonym wyroku. M.in. zarzut, iż Sąd nie analizował merytorycznie zarzutu, iż plan uprzywilejowuje i faworyzuje jednego przedsiębiorcę jest niezasadny w sytuacji gdy Sąd odniósł się do tej kwestii stwierdzając, że "projekt planu wbrew wywodom skargi nie zawiera unormowań o przeznaczeniu określonych terenów na cele przemysłowe dla konkretnego inwestora (fabryki V.).Ustala jedynie przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na określonym obszarze". Niezrozumiałe jest także uzasadnienie skargi kasacyjnej w którym się stwierdza, że Sąd nie rozważał okoliczności prowadzenia przez skarżących działalności handlowej w miejscu objętym planem czy że Sąd nie rozważał okoliczności, że likwidacja odcinka ul. J. przez istotne utrudnienie dla pracowników i firmy skarżących stworzy realne zagrożenie jej istnienia w sytuacji gdy Sąd odniósł się do obu tych kwestii, tyle że w sposób który skarżącym nie odpowiada choć prawa nie narusza. Niezrozumiałe są też zarzuty uzasadniane tym, że Sąd nie analizował trafności i zasadności poglądów prawnych zawartych w poprzednim wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2004 r. Wskazany wyrok odnosił się do innej uchwały, której nieważność stwierdzono z uwagi na nieustosunkowanie się w uzasadnieniu uchwały do podnoszonych przez skarżących zarzutów. Obecnie zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutów (aktualna ustawa nie przewiduje takiej formy ustosunkowywania się do zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest nową uchwałą, wydaną po ponowieniu pewnych czynności planistycznych, po ponownym rozważeniu zarzutów skarżących i ustosunkowaniu się do nich w uzasadnieniu uchwały. Sąd rozpoznający skargę na nową uchwałę nie był związany poglądami Sądu wyrażonymi w odniesieniu do innej uchwały.

Skarga kasacyjna podnosi w kontekście uchybień procesowych Sądu zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 i art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 10 (jest to chyba pomyłkowe wskazanie ,powołany przepis wskazuje jedynie organ właściwy do sporządzania planu, z uzasadnienia można sądzić że chodziło o ust. 2 pkt 10) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. z 2003 r.,Nr 80,poz.717).Zarzuty te nie są uzasadnione, sądy administracyjne nie mogą oceniać zasadności rozwiązań planistycznych , badają jedynie zgodność zaskarżonej uchwały z prawem, w tym przypadku głównie zgodności z prawem trybu rozpatrzenia zarzutów i uzasadnienia uchwały. Zaskarżona uchwała miała, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne a tym samym Sąd, oddalając skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutów, prawa nie naruszył. Z uzasadnienia wyroku wynika także, że Sąd rozważył w istocie wszystkie zarzuty skarżących w kontekście uzasadnienia uchwały a inne oczekiwania skarżących, związane w istocie z oceną zasadności rozwiązań planistycznych, nie mogą być uznane za zasadne.

Zważywszy zatem, ze skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)należało orzec jak w sentencji.