Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 835/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Marek Stojanowski, , Elżbieta Stebnicka, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt 3 II SA/Gd 1680/03 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt 3 II SA/Gd 1680/03 uchylił zaskarżoną przez A. Ś. decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania A. Ś. prawa do zasiłku przedemerytalnego jako bezprzedmiotowe. Uznał bowiem, że w dniu złożenia wniosku nie posiadał on statusu osoby bezrobotnej, gdyż był zatrudniony, nie spełniał więc warunków określonych w art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie mógł więc ubiegać się o zasiłek przedemerytalny. Organ odwoławczy uchylając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 37j ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. nr 6, poz. 56 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. nr 6, poz. 65) decyzję Starosty i odmawiając przyznania mu zasiłku przedemerytalnego stwierdził, że stosownie do art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej określony w tym przepisie okres uprawniający do zasiłku. Z dniem 1 stycznia 2002 r. art. 37j został skreślony na podstawie ustawy z 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. nr 154, poz. 1793). Jednakże zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy nowelizującej, osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego nabywają oraz zachowują prawo do nich na dotychczasowych zasadach. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 2002 r. nowelizującej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługiwało bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do nabycia praw do takiego zasiłku.. Odwołujący się w tym dniu nie spełniał wymogu uzasadniającego przyznanie prawa do zasiłku, gdyż pobierał w tym czasie zasiłek chorobowy po ustaniu zatrudnienia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Ś. podniósł, że na dzień 31 grudnia 2001 r. legitymował się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym 30 lat, w tym 16 lat wykonywania pracy w szczególnych warunkach, nie mógł się zarejestrować w momencie uchylania przepisów dotyczących zasiłków przedemerytalnych, gdyż przebywał wtedy na zwolnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt K 19/02 (Dz.U. nr 59, poz. 517) Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 11 ust. 2 powołanej już ustawy z 17 grudnia 2001 r., w części, jakiej zawiera zwrot "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy" wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy za niezgodny z art. 2 Konstytucji. Trybunał uznał, że zakwestionowany przepis wprowadził z mocą wsteczną dodatkowe warunki nabycia zasiłku przedemerytalnego. Trzydniowy okres vacatio legis uniemożliwił w praktyce spełnienie warunku zawartego w przepisie. Z tego powodu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Uchylił zaskarżoną decyzję. Uznał bowiem, że w przesłance tej mieści się także występowania w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Pomorski zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. nowelizującej m.in. ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję na podstawie obowiązującego stanu prawnego, przy czym przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu. W oparciu o ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja wydana została przed stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest niezgodny z art 2 Konstytucji.. Wojewoda działał więc na podstawie przepisów obowiązującego prawa, brak wiec było podstaw do uwzględnienia skargi. Okoliczność, że na skutek orzeczenia Trybunatu Konstytucyjnego zmienił się stan prawny nie może wpływać na ocenę legalności działań organu administracji, który musi stosować obowiązujące prawo i nie może oceniać czy jego przepisy są słuszne. Uznano, że niekonstytucyjność przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia stwarza stronie możliwość wystąpienia o wznowienie postępowania. Uznano, że nie jest zasadne uchylanie przez Sąd I instancji decyzji, która została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem skarżącego nie można uznać, że przy wznowieniu postępowania na podstawie przesłanki dotyczącej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji, nastąpiło naruszenie prawa uzasadniające wznowienie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie, co do zasady odpowiada tym wymogom, jednak zgłoszone w niej zarzuty nie dość, że są całkowicie nietrafne, to w dodatku zostały źle postawione.

Nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości, iż Wojewoda wydał zaskarżoną decyzje na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie jej podejmowania. Jednak Trybunał Konstytucyjny swoim wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r., K 19/02 (Dz.U. nr 59, poz. 517) uznał, że przepis art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. nowelizującej m.in. ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w części, jakiej zawiera zwrot: "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i" wyłączający nabycie prawa do świadczenia przedemerytalnego na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy to jest w dniu 1 stycznia 2002 r. spełniały warunki, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W ogólnym postępowaniu administracyjnym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego sformułowane są w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek, jest wydanie decyzji na podstawie przepisu, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją lub ustawą bądź umową międzynarodową. Zauważyć przy tym trzeba, iż co do zasady wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony. Jednak wznowienia postępowania z tego powodu, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu bądź decyzja została wydana na postawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, ustawą lub umową międzynarodową może nastąpić wyłącznie na wniosek strony - art. 147 k.p.a.. Nie zmienia to jednak sytuacji, że w przypadku, gdy sąd administracyjny w wyniku skargi uprawnionego podmiotu bada legalności zaskarżonej decyzji może uchylić tą decyzję o ile stwierdzi naruszenie prawa uzasadniające wznowienie postępowania. Bez znaczenia jest tu okoliczność, czy skarżący postawił zarzut naruszenia np. art. 145 § 1 pkt 4, czy też 145a § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości. W wyroku z 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPUS 2003, nr 24, poz. 582 Sąd Najwyższy przyjął, że dla obligatoryjnego uchylenia decyzji przez sąd administracyjny nie ma znaczenia, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie na wniosek strony. Ten pogląd prawny ma w pełni zastosowanie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. Także w orzecznictwie NSA kwestia ta nie budzi wątpliwości – np. wyroki z 25 października 1999 r., II SA 1294/99, wyrok z 2 września 1999 r., IV SA 1360/97. Tak więc stawianie Sądowi I instancji zarzutu, zresztą praktycznie niezawierającego żadnego w tej materii uzasadnienia, że naruszył on art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. nowelizującej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie jest trafne.

Można na marginesie zauważyć, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że składający ją winien postawić Sądowi zarzut naruszenia prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – bo do tego w istocie sprowadzają się podniesione w tym uzasadnieniu argumenty.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.