Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1125/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi R. Ś. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.

postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1314, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia R. S., utrzymał w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy porozumień z Wojewodą [...] zawartych w dniu [...] grudnia 2013 r. i [...] listopada 2014 r. postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] nałożył na R. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 150,00 zł (słownie: stu pięćdziesięciu złotych) z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki – M. S. - urodzonej [...] sierpnia 2015 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie PWIS w swoim postanowieniu wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Powyższe postanowienie zostało doręczone w dniu [...] maja 2017 r. R. S. zaskarżył ww. postanowienie do Ministra Zdrowia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. R. S. złożył ponadto zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Zarzuty zostały rozpoznane jako nieuzasadnione przez wierzyciela, PPIS w [...], postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Skarżący zaskarżył ww. postanowienie PPIS. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., po rozpatrzeniu zażalenia R. S., utrzymał postanowienie w mocy. Następnie postanowieniem z [...] września 2017 r. PWIS w imieniu Wojewody [...] uznał zarzuty za nieuzasadnione. R. S. złożył zażalenie na ww. postanowienie do Ministra Zdrowia.

W zażaleniu R. S. zarzucił:

- naruszenie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS, mimo iż małoletnie dziecko było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalić dopuszczalność szczepienia,

- naruszenie art. 119 § 1 ww. ustawy polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia,

- nieważność polegającą na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego,

- naruszenie art. 33 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny,

- naruszenie art. 124 § 2 kpa - poprzez brak uzasadnienia - jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia,

- niezbadanie sytuacji rodzinnej i majątkowej zobowiązanego,

- naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Minister Zdrowia po rozpoznaniu zażalenia stwierdził, iż postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy.

Postępowanie w sprawie ww. obowiązku prowadzone było przez PPIS w [...] i zakończyło się wydaniem przez ten podmiot w dniu [...] lutego 2017 r. tytułu wykonawczego o numerze: [...]. Upomnieniem z dnia [...] listopada 2016 r. PPIS wezwał skarżącego do wykonania szczepień u dziecka oraz zapłaty kosztów upomnienia, a także pouczył go o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] listopada 2016 r. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. PPIS wniósł do PWIS o wszczęcie wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. PWIS nałożył na R. S. grzywnę w wysokości 150,00 zł (słownie: stu pięćdziesięciu złotych).

W zażaleniu skarżący zarzucił postępowaniu Wojewody niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i powołując się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wyraził opinię o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Odnosząc się do tego zarzutu, Minister Zdrowia wskazał, że istotnie zgodnie z art. 16 ww. ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Przepis ten znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m.in. ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Oznacza to, że ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta.

Odnosząc się do argumentów zażalenia kwestionujących uprawnienia PPIS do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, organ zwrócił uwagę na zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Minister wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował w sprawie czynności egzekucyjnych, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...], który na mocy porozumień z [...] grudnia 2013 r. i [...] listopada 2014 r. powierzył PWIS w [...] obowiązki z zakresu egzekwowania obowiązków niepieniężnych wobec osób uchylających się od wykonania obowiązku poddania osób małoletnich szczepieniom ochronnym.

Minister zauważył, że zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni.

Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, organ zauważył, iż wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka.

Minister Zdrowia podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoba niepełnoletnia) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Minister Zdrowia stwierdził, że zarzut braku wymagalności obowiązku nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

W odniesieniu do zawartego w zażaleniu argumentu wskazującego, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień, Minister Zdrowia podkreślił, że to na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżący nie zgłosił się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie dziecka.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Bk 18/13 Minister Zdrowia wskazał, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień, szczepieniu może bowiem zostać poddane dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego rodzic odmówił, uzasadniać niewykonalności szczepienia. W ocenie Ministra Zdrowia zarzut odnośnie niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień nie może być uznany za zasadny.

Odnosząc się do zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny Minister Zdrowia podkreślił, że na podstawie art. 20 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu obowiązku szczepień u ludzi Wojewódzkim Inspektorom Sanitarnym - jako organom rządowych administracji zespolonych w województwach (państwowych jednostek organizacyjnych w województwach). Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie zastrzega przy tym, jakiego szczebla ma to być państwowa jednostka organizacyjna, komu ma podlegać, ani jak ma być usytuowana w strukturze administracji publicznej. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że Wojewoda nie może przekazywać Wojewódzkiemu Inspektorowi w drodze porozumienia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa, dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Minister Zdrowia wskazał, iż WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 30 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 427/15) rozstrzygnął kwestię legalności powierzenia przez Wojewodę Wojewódzkiemu Inspektorowi spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków w zakresie szczepień u ludzi na podstawie art. 20 ust. 1 - 3 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

R. S. złożył skargę na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] kwietnia 2019 r. Skarżący wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1,10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1,2,3, art. 87 ust. 1 Konstytucji.

Skarżący zarzucił nieważność postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako wydanego w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości, określonych w art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wobec czego postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 26 i 34 ustawy.

R. S. zarzucił ponadto zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewskazanie w tytule wykonawczym podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku,

- art. 34 § 4 ustawy, poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego,

- art. 5 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej jest wymagalny,

- art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych,

- art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego,

- art. 119 § 1 ww. ustawy polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia,

- naruszenie art. 27 § 1 pkt 6 ustawy poprzez brak wskazania podstawy prawnej prowadzonej egzekucji,

- nieważność polegającą na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego,

- naruszenie art. 124 § 2 kpa - poprzez brak uzasadnienia - jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia, jak i zarzutów wskazujących na naruszenie Konstytucji,

- naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 kpa poprzez brak zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, złożenia dowodów,

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,

- naruszenie art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi w związku z art. 87 oraz 92 Konstytucji,

- naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi,

- naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,

- naruszenie art. 47 Konstytucji RP.

Skarżący zarzucił nieważność postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako wydanego w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości, określonych w art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. Zdaniem skarżącego zawarte przez Wojewodę [...] porozumienie w sprawie powierzenia [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu kompetencji do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, dla których wierzycielami są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni w rzeczywistości nie może być uznane za porozumienie w myśl przepisu art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, bowiem zgodnie z wyrażanymi w doktrynie poglądami, porozumienie administracyjne jest formą współdziałania o niewładczym charakterze, strony porozumienia nie mogą zatem być ze sobą związane stosunkiem podległości. Wojewoda jest zaś zwierzchnikiem administracji zespolonej w województwie (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie), w tym Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (w świetle art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej).

Skarżący wskazał, że organ stwierdził, iż obowiązek poddania dziecka szczepieniom wynika wprost z art. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który stanowi podstawę do prowadzenia egzekucji. R. S. nie zgodził się z tym stanowiskiem, wskazując, że przepis ten stanowi podstawę prawną obowiązku, a nie podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej, którą organ administracji ma obowiązek wskazać.

R. S. podniósł, że organ wskazuje, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej córki jest wymagalny, jednak nie przedstawia na to żadnego dowodu. Brak jest w dokumentacji medycznej zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym dziecka, na podstawie którego lekarz stwierdziłby, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej jest wymagalny. Żaden lekarz nie wykluczył u małoletniej również istnienia przeciwwskazań do zaszczepienia.

Zdaniem skarżącego wymagalności obowiązku szczepień u dziecka nie sposób wywodzić z Programu Szczepień Ochronnych, który to akt nie jest źródłem prawa powszechnego, a ponadto nie uwzględnia sytuacji zdrowotnej konkretnego dziecka. Przyjęcie, że przekroczenie przez dziecko wieku podanego w Programie Szczepień Ochronnych automatycznie skutkuje wymagalnością obowiązku zaszczepienia przeciwko konkretnej chorobie jest sprzeczne z zasadami państwa prawnego oraz dobrem dziecka. Skarżący podniósł, że ewentualnie lekarz mógłby zdecydować, czy u konkretnego dziecka ten obowiązek jest wymagalny, czy też nie, w aktach sprawy brak jest jednak jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie.

R. S. przywołał art. 17 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowiący, iż szczepienie musi być poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Wskazał, że w niniejszej sprawie wierzyciel nie przedstawił dokumentów potwierdzających przeprowadzenie przez lekarza takiego badania, zatem obowiązek szczepień u małoletniej jest niewymagalny.

W ocenie skarżącego nieuzasadnione jest powoływanie się przez organ na treść Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i na Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego jako podstawę konkretyzacji obowiązku. Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie mieści się bowiem w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zamieszczonego w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest jedynie aktem prawa wewnętrznego i wiąże tylko jednostki podległe Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu.

Zdaniem skarżącego jedynym aktem wiążącym obywateli w tym zakresie jest Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. R. S. wskazał, że z rozporządzenia tego wynika, że na wykonanie poszczególnych szczepień zobowiązany ma wyznaczony konkretny okres ograniczony wiekiem dziecka. Skarżący podniósł, że ma jeszcze czas na zaszczepienie dziecka przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym, bowiem wynikający z tego rozporządzenia moment wymagalności dla szczepień określonych w tytule wykonawczym jeszcze nie nadszedł.

R. S. podniósł, że w dniu wystawienia tytułu wykonawczego jego dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego. Z uwagi na to spełnienie obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest niemożliwe, gdyż przeprowadzenie szczepienia bez wykonania badania byłoby niezgodne z prawem. Zdaniem skarżącego w związku z brakiem aktualnego badania kwalifikacyjnego obowiązek był i jest niewykonalny, a niewykonalność ta ma charakter trwały.

R. S. wskazał ponadto, że wprowadzenie obowiązku poddawania dzieci szczepieniom ochronnym, których termin wynika z Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego (aktu o charakterze wewnętrznym), stanowi ograniczenie gwarantowanego przez Konstytucję prawa do decydowania o swoim życiu prywatnym i jest sprzeczny z art. 47 Konstytucji. Zdaniem skarżącego obowiązkowe szczepienia są sprzeczne także z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2017 r., oddalające zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w związku z uchylaniem się skarżącego od obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Na wstępie należy odnieść się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów o właściwości organów. Stosownie do art. 20 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody z kierownikiem państwowej i samorządowej osoby prawnej albo innej państwowej jednostki organizacyjnej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) niewątpliwie jest kierownikiem państwowej jednostki organizacyjnej funkcjonującej w województwie. Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie zastrzega przy tym, jakiego szczebla ma to być państwowa jednostka organizacyjna, komu ma podlegać, ani jak ma być usytuowana w strukturze administracji publicznej. Powołany przepis nie stanowi, aby przeszkodę do zawarcia porozumienia stanowiła podległość służbowa pomiędzy stronami porozumienia oraz uprawnienia nadzorcze pomiędzy takim stronami porozumienia. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że Wojewoda nie mógł przekazać [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w drodze porozumienia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa, dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Porozumienie to zostało ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 20 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie, dlatego nie ma podstaw do przyjęcia, aby nie mogło ono być stosowane (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 798/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 427/15, wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2018 r. sygn. VII SA/Wa 2251/17 ). Tym samym bezpodstawne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów o właściwości organów.

Egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej upea). W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym. Wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym - art. 1a pkt 13 upea. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], co wynika z art. 2, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 upea). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym jest ojciec dziecka, co do którego istnieje ustawowy obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl tego przepisu w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

W myśl art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] tytułu wykonawczego z [...] lutego 2017 r. Tytuł ten został przesłany (w związku z porozumieniem zawartym przez Wojewodę [...] w dniu [...] grudnia 2013 r.) do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

W ocenie Sądu bezpodstawny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji. Wskazany przepis stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Podkreślenia wymaga, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny poddał badaniu dopuszczalność egzekucji. Organ ten dokonał wstępnej kontroli tytułu wykonawczego przesłanego wraz z wnioskiem wierzyciela oraz zarzutów zobowiązanego, uzyskał stanowisko wierzyciela PPIS w [...] (niebędącego organem egzekucyjnym) co do zarzutów na podstawie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po czym rozpoznał zarzuty. Analiza przepisów prawa uwzględniona przez organ egzekucyjny nie potwierdza stanowiska, że organ egzekucyjny nie przeprowadził samodzielnego badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wyjaśnienia w tym zakresie zostały wyczerpująco przedstawione w rozważaniach organów obu instancji.

Sąd uznał za chybioną argumentację skargi wskazującą, że organ oparł swoje czynności na regulacji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie może być podstawą dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli.

Zauważyć trzeba, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Art. 17 ust. 1 ustawy przewiduje obowiązek osób, określonych na podstawie ust. 10 pkt 2, do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1.

Stosownie do art. 17 ust. 10 minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia.

Na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.

Zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 powołanej ustawy.

Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednej z postaci źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to jednak braku mocy obowiązującej takiego aktu. Nie budzi bowiem wątpliwości dopuszczalność posługiwania się aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych.

Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego jest wydawany celem wykonania obowiązku nakładanego ustawą (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Komunikat GIS jest dokumentem technicznym precyzującym obowiązki wynikające z ustawy, w którym zawarte są wiadomości z zakresu medycyny dotyczące sposobu wykonania ustalonych w ustawie obowiązków. Podstawą do wydania takich komunikatów jest art. 17 ust. 11 ww. ustawy.

Wbrew argumentacji skargi, nie można zatem uznać, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym wynika z norm znajdujących się poza konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa. Nie można także podzielić zarzutu wskazującego na brak wymagalności obowiązku, uzasadnianego przez skarżącego w ten sposób, że nie upłynął jeszcze termin do wykonania obowiązkowych szczepień, wynikający z Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r.

Zauważyć ponadto trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Podkreślenia wymaga, że powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia.

Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu niewykonalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego, wynikający z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Na gruncie niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się skarżącego z małoletnim dzieckiem na badanie i szczepienie w podmiocie leczniczym. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Wobec treści skargi podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący nie dostarczył lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji szczepień u dziecka.

Sąd nie podzielił także argumentacji skargi wskazującej na naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Stanowiąc o prawie do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w art. 8 ust. 2 Konwencji przyjęto, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie m.in. z uwagi na ochronę zdrowia.

Obowiązek szczepień, mający na celu ochronę zdrowia i zwalczanie chorób epidemicznych, wynika bezpośrednio z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. Zauważyć ponadto trzeba, że ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie można więc przyjąć, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 389/16).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 47 Konstytucji RP. Chronione Konstytucją prawo decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m.in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). W ocenie Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Kontrola sądowa zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia wykazała, że nie naruszają one prawa.

Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego Sąd podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.