Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 484/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 58 pkt 5a, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi W. L., A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Człopie z dnia 22 lipca 2021 r. nr uchwała nr XXVII/218/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Załom, Gmina Człopa I. stwierdza nieważność § 4 pkt 9 i § 28 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczy ona działki nr [...] w obrębie geodezyjnym Załom, gmina Człopa, II. odrzuca skargę W. L., III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Rady Miejskiej w Człopie na rzecz skarżącej A. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 22 lipca 2021 r., Rada Miejska w C., podjęła uchwałę nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...], Gmina C..

Pismem z dnia 20 kwietnia 2022 r. W. L. i A. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie: § 29, § 4 pkt 2 w części, w jakiej ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM na tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych hodowlanych w związku z § 19 pkt 1 lit b) oraz § 4 pkt 9 w części, w jakiej ustala się przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 2Rz czyli działek o nr [...] i [...] na tereny użytków zielonych.

Skarżący zarzucili kwestionowanej uchwale naruszenie:

- art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zgodności zapisów miejscowego planu z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy C., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lipca 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy C., której załącznik nr [...], będący integralną częścią uchwały, zawiera tekst jednolity studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy C. poprzez dopuszczenie w miejscowym planie w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenie oznaczonym IR zachowania istniejącego budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym,

- art. 1 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 4, i 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieuwzględnienie przez postanowienia miejscowego planu wymagań, jakim powinny odpowiadać ustalenia miejscowych planów, w tym w szczególności: ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, ochrony środowiska i prawa własności, poprzez dopuszczenie w miejscowym planie w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu - działki nr [...], obręb Z., gmina C., na terenie oznaczonym w miejscowym planie IR zachowania istniejącego budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, w sytuacji gdy:

1. tereny te (oraz tereny z nimi sąsiadujące), zgodnie z postanowieniami studium, są przeznaczone na tereny rolne wyłączone z zabudowy,

2. zgodnie z indywidualnymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, w tym w szczególności decyzjami w przedmiocie warunków zabudowy oraz decyzjami stwierdzającymi nieważność decyzji o warunkach zabudowy budynek posadowiony na działce nr [...] został wybudowany pomimo nakazu wstrzymania robót, stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oraz uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a w obrocie prawnym na dzień uchwalenia miejscowego planu pozostawała jedynie decyzja o warunkach zabudowy na działce nr [...] na budynek magazynowy o parametrach: maksymalnej powierzchni 2.000 m˛, szerokości elewacji frontowej maksymalnie 30 m, 1 kondygnacji nadziemnej, maksymalnej wysokości do gzymsu dachu 12 m, 2 miejsc parkingowych, podczas gdy budynek znajdujący się na działce nr [...]:

a) ma parametry: 3.500m˛, elewacje frontową o szerokości 110m,

b) nie jest budynkiem magazynowym, ale suszarniczo - magazynowym z czyszczeniem i sortowaniem nasion wraz z zapleczem socjalno-technicznym i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną m. in. dwoma silosami zbożowymi, dwoma zbiornikami z gazem, dwoma zbiornikami bezodpływowymi, zasypem, koszem, suszarnią i czyszczarnią,

3. dla budynku suszarniczo-magazynowego z czyszczeniem i sortowaniem nasion wraz z zapleczem socjalno-technicznym i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną m. in. dwoma silosami zbożowymi, dwoma zbiornikami z gazem, dwoma zbiornikami bezodpływowymi, zasypem, koszem, suszarnią i czyszczarnią, wymagane było uprzednie uzyskanie decyzji środowiskowej, zaś taka decyzja nie została wydana dla tego budynku.

- art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w związku z art. 140 kc poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegającego na:

1. nieuzasadnionym umożliwieniu zabudowy działki nr [...] przeznaczonej na tereny rolnicze wyłączone z zabudowy, i to w jawnej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego studium,

2. bezzasadnym zróżnicowaniu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1R od terenów oznaczonych symbolami 2R,3 R, 4R, 5R i 6R i dopuszczenie na terenie 1R zabudowy, podczas gdy wszystkie działki oznaczone symbolami od 1R do 6R stanowią tereny rolnicze wyłączone z zabudowy,

3. bezzasadnym zróżnicowaniu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1R od terenów oznaczonych symbolami 2R, 3R, 4R, 5R i 6R - tereny rolnicze oraz terenów oznaczonych symbolami 1RM do 5RM - tereny przeznaczone na zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, i dopuszczenie na terenie oznaczonym symbolem 1R zachowanie istniejącego budynku, podczas gdy budynek ten to suszarnia o charakterze przemysłowym,

- art. 1 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przez postanowienia miejscowego planu wymagań, jakim powinny odpowiadać ustalenia miejscowych planów, w tym w szczególności: ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, ochrony środowiska i prawa własności, poprzez odstąpienie i nieuwzględnienie dotychczas wyznaczonych i przyjętych w studium kierunków polityki przestrzennej gminy w sposób nieznajdujący oparcia w stanie i okolicznościach faktycznych sprawy, podczas gdy występujące okoliczności faktyczne nie umożliwiały odstąpienia od ustaleń zawartych w studium i w konsekwencji zmianę przeznaczenia terenu - działki nr [...], obręb Z., gmina C., oznaczonego w miejscowym planie symbolem 2Rz, na użytki zielone, w sytuacji gdy:

1. tereny te (oraz tereny z nimi sąsiadujące) zgodnie z postanowieniami studium są przeznaczone na tereny, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczeniem zabudowy rekreacji indywidualnej oraz usług obsługi ruchu turystycznego,

2. zbywając działkę gmina zobowiązała pierwotnego nabywcę do zabudowania tej działki budynkiem pensjonatowym.

- art. 140 kc w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności polegające na zmianie przeznaczenia terenu - działki nr [...], obręb Z., gmina C., oznaczonego w miejscowym planie symbolem 2Rz, na użytki zielone, na których obowiązuje zakaz zabudowy, które to ograniczenie musi być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a także poprzez brak jakiegokolwiek wyważenia indywidualnych interesu właścicielki nieruchomości i tym samym niezgodnym z zasadą równości i zasadą proporcjonalności naruszenia prawa własności, w tym sytuacji gdy:

1. ograniczenie takie nie jest uzasadnione faktycznym stanem zadrzewienia nieruchomości,

2. tereny sąsiadujące z działką nr [...], których stan jest zbieżny ze stanem działki nr [...], mają zachowane przeznaczenie terenu - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczeniem zabudowy rekreacji indywidualnej oraz usług obsługi ruchu turystycznego.

- art. 7, 77 § 1 i 2 kpa poprzez błędne ustalenie, że na działce nr [...], obręb Z., gmina C. występuje zadrzewienie w takim stopniu natężenia, które przy utrzymaniu dotychczasowego przeznaczenia działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem zabudowy rekreacji indywidualnej oraz usług obsługi ruchu turystycznego zgodnie z treścią studium wymagałby naruszenia zakazu likwidacji zadrzewienia, co skutkowało zmianą przeznaczenia terenu na użytki zielone z zakazem zabudowy, podczas gdy stopień zadrzewienia nie uzasadnia zmiany przeznaczenia terenu.

Zdaniem skarżących, są oni podmiotami legitymowanymi do wniesienia skargi, co wynika z faktu, że są właścicielami gruntów leżących na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, a którego ustalenia w sposób bezpośredni ingerują w prawo własności skarżących. Skarżący jest właścicielem nieruchomości o nr działki [...], obręb Z., gmina C., która graniczy z działką nr [...]. Tereny te objęte są ustaleniami planu miejscowego. Działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych w planie symbolami 2R i 3RM. Działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 1R. Na działce nr [...] (uprzednio [...]) został wybudowany budynek suszarniczo-magazynowy z czyszczeniem i sortowaniem nasion wraz z zapleczem socjalno-technicznym i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną m. in. dwoma silosami zbożowymi, dwoma zbiornikami z gazem, dwoma zbiornikami bezodpływowymi, zasypem, koszem, suszarnią i czyszczarnią. Suszarnia ma 3.500 m˛ powierzchni oraz front o szerokości 110 m. Nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania suszarni, która zakłóca korzystanie z nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę, bowiem hałasuje, świeci, powoduje wibracje, pylenie, zanieczyszczenie powietrza.

Kwestionowany plan, w ocenie skarżących, jest niezgodny z postanowieniami studium, albowiem na terenie oznaczonym w studium jako teren rolniczy wyłączony z zabudowy dopuszcza zachowanie istniejącego budynku, zaś tereny przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej, ewentualnie rekreacyjnej, zmienia w użytki zielone, co pozostaje również w sprzeczności z zasadami ładu przestrzennego, urbanistyki, ochrony środowiska i prawa własności, a nadto z szeregiem indywidualnych rozstrzygnięć organów administracji. Pomimo, że między studium, a planem występują rozbieżności w zakresie przeznaczenia działek nr [...] - [...] oraz w zakresie działki nr [...], w treści § 1 ust. 1 planu wskazano, że nie narusza on ustaleń studium. Stanowi to, zdaniem skarżących, o naruszeniu zasad sporządzania planu, a stwierdzenie, iż nie zachodzą rozbieżności jest, ich zdaniem, nieprawdziwe. Nieprawidłowo dokonana ocena miała tym samym bezpośredni wpływ na ostateczne przyjęcie planu, podczas gdy przy potencjalnym stwierdzeniu, że zachodzi sprzeczność pomiędzy ww. dokumentami konieczne byłoby odpowiednie uwzględnienie zachodzących sprzeczności i ich wyeliminowanie, co tym samym pozwoliłoby na podjęcie planu w sposób zgodny z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. wniosła o jej oddalenie wskazując, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że A. M. jest właścicielem działki nr [...], obręb Z., gmina C., oznaczonej w miejscowym planie symbolem 2Rz - użytki zielone i z tego względu ustalenia kwestionowanej uchwały wpływają na sytuację prawną skarżącej, jako właściciela nieruchomości, albowiem wskazują na konkretne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Z tego względu, zdaniem organu, jedynie we wskazanym powyżej zakresie skarżąca posiada interes prawny i skarga winna być rozpatrywana jedynie w ramach wskazanych przez nią w punkcie 11 lit. c) skargi, natomiast w pozostałym zakresie oddalona ze względu na brak interesu prawnego skarżącej. Z kolei, W. L. jest właścicielem działki nr [...], obręb Z., gmina C., oznaczonej w miejscowym planie symbolem 2R i 3RM - tereny rolnicze, zatem ustalenia kwestionowanej uchwały w żaden sposób nie wpływają na sytuację prawną skarżącego, jako właściciela nieruchomości, albowiem nie wskazują na żadne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez skarżącego. Z tego względu, w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiada interesu prawnego i jego skarga winna być oddalona w całości.

W odniesieniu do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym prowadzonym na podstawie unormowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji całkowicie bezpodstawny jest zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 7, 77 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Plan ten nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., poprzez dopuszczenie na terenie oznaczonym symbolem 1R zachowania istniejącego budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym. Nazwę istniejącego budynku ustalono zgodnie z treścią wydanej w dniu 17 grudnia 2015 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy C. decyzji o warunkach zabudowy, która pozostaje w obrocie prawnym. Konieczność uwzględnienia istniejącej zabudowy w ustaleniach planu miejscowego wynikała z potrzeby zabezpieczenia Gminy C. przed potencjalnymi roszczeniami odszkodowawczymi z tytułu zmiany przeznaczenia nieruchomości zabudowanej. Niemniej, ustalony zakaz lokalizacji nowych budynków stanowi realizację polityki przestrzennej ustalonej w studium. Ponadto, budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr [...] wybudowany został przez rolnika indywidualnego prowadzącego gospodarstwo rolne o powierzchni około 500 ha, specjalizującego się w uprawie kukurydzy. Powierzchnia upraw i tym samym ilość pozyskiwanej kukurydzy i jej transport może stwarzać pewnego rodzaju uciążliwości dla mieszkańców, w tym dla skarżącego, jednakże należy mieć na uwadze, że budynek zlokalizowany jest na gruntach rolnych na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego. W okolicznościach konkretnej sprawy każdego rodzaju działalność rolnicza może być uciążliwa i stanowić źródło konfliktów pomiędzy rolnikiem, a mieszkańcami. To nie oznacza jednak, że w procedurze sporządzania planu miejscowego należy analizować (prognozować), czy ustalone przeznaczenie i zasady zagospodarowania dla konkretnej nieruchomości mogą potencjalnie powodować uciążliwość dla nieruchomości sąsiedniej, w szczególności obowiązek taki nie został określony w przepisach regulujących procedurę przygotowania i uchwalania planu miejscowego. To więc do sądów powszechnych (w przypadku sporu) każdorazowo będzie należała ocena co jest immisją ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Ponadto, organ wyjaśnił, w odniesieniu do działki nr [...], że zgodnie z treścią uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. dokonanego postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. przedmiotowe tereny obejmują zadrzewienia, a tym samym brak było możliwości dokonania uzgodnienia innego projektu planu. Z tego też powodu, niemożliwe było odzwierciedlenie polityki przestrzennej określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., a tym samym dokonanie zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przedmiotowa działka nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie miała ustalonego przeznaczenia terenu. Zgodnie z ewidencją gruntów stanowi grunt rolny klasy RV. Działka nie jest zabudowana budynkiem. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu dla przedmiotowej działki.

Na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. pełnomocniczka skarżących podniosła niezgodność budynku zlokalizowanego na działce nr [...] z decyzją o warunkach zabudowy, sankcjonując wybudowanie niezgodnie z prawem w miejscowości rekreacyjnej wielkiego budynku suszarni, podczas gdy skarżącej uniemożliwia się zabudowę jej działki. Wskazał ponadto, że działka nr [...] jest łąką i nie dokonano sprawdzenia, czy rzeczywiście jest ona zadrzewiona. Na pytanie Sądu, jak zmieniło się przeznaczenie działki nr [...] (należącej do skarżącego) w związku z uchwaleniem planu (w stosunku do studium) pełnomocniczka wyjaśniła, że w istocie przeznaczenie ww. działki nie zmieniło się, natomiast doszło do zmian na działce bezpośrednio sąsiadującej - czyli działce nr [...] i te zmiany powodują uciążliwości na działce nr [...]. Wskazała, że z miejscowego planu nie wynikają ograniczenia w zakresie zagospodarowania działki nr [...].

Z kolei, obecny na rozprawie pełnomocnik organu wyjaśnił, że obecny plan nie sankcjonuje stanu na działce nr [...]. O tym, czy obiekt zlokalizowany na tej działce będzie tam stał, zdecyduje organ nadzoru budowlanego w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W odniesieniu do działki nr [...] pełnomocnik organu wskazał, że RDOŚ nie wyraził zgody na utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenu, o jakim mowa w studium. W związku z uchwałą Sejmiku Województwa Z. nawet gdyby skarżąca ubiegała się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (np. w wyniku stwierdzenia nieważności zapisów planu), RDOŚ nie uzgodniłby takiej decyzji. Na pytanie Sądu, czy w związku z uwagami RDOŚ podjęto prace nad zmianami studium, pełnomocnik organu odpowiedział, że nie. Pełnomocniczka skarżących wskazała, że postępowanie legalizacyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego opiera się o istniejący plan zagospodarowania, stąd argumentacja organu, że równo traktuje wszystkich uczestników postępowania w sprawie uchwalenia planu, jest chybiona. Gdyby nie było planu w zakresie działki nr [...], wówczas postępowanie legalizacyjne w stosunku do budynku znajdującego się na tej działce prowadzone byłoby w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która ustala parametry dla zupełnie innego budynku. Wyjaśniła również, że działki nr [...] nie są własnością skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna, bowiem kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu, dokonana na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała, że zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim dotyczy działki skarżącej A. M. narusza prawo w stopniu nakazującym stwierdzenie jej nieważności stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a."

Jako że przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Z. , Gmina C., na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że skarga na akt prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest zaskarżona uchwała nie jest actio popularis. Oznacza to, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi jest ograniczony, a ograniczenie to wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 – j.t.), dalej jako "u.s.g.", według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Tym samym dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest więc wykazanie przez stronę, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.

Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, iż skarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa.

W badanej sprawie skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniosły dwie osoby – W. L. i A. M., którzy są właścicielami działek położonych na terenie objętym planem miejscowym. Nie ulega zatem, zdaniem Sądu, iż zarówno W. L. jak i A. M. posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, który wywodzą z prawa własności (art. 140 k.c.). Zbadania zatem wymagało, czy ustalenia planu miejscowego, dotyczące działek skarżących ich interes prawny naruszają.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w badanej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej A. M., a naruszenie to przejawia się w zmianie przeznaczenia stanowiącej jej własność działki, oznaczonej nr [...], w stosunku do przeznaczenia jakie teren ten miał w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy C. – tekst jednolity przyjęty uchwałą z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...]

W studium działka skarżącej znajdowała się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem Za.MN.1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy rekreacji indywidualnej oraz usług obsługi ruchu turystycznego, natomiast w zaskarżonej uchwale działka skarżącej znalazła się na terenie oznaczonym symbolem 2Rz – tereny użytków zielonych (§ 4 pkt 9 mpzp), na których zakazuje się lokalizacji budynków (§ 28 pkt 2 mpzp).

Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenia planu miejscowego, dotyczące dopuszczalnego wykorzystania działki nr [...], są niezgodne z ustaleniami studium, a przed uchwaleniem planu nie doszło do zmiany studium w tym zakresie. Potwierdził to także organ wskazując, że zmiana przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka nr [...] wynikała z braku pozytywnego uzgodnienia planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który w postanowieniu z dnia [...] lutego 2021 r. odmówił uzgodnienia planu, wskazując na konieczność dostosowania planu do obowiązujących zakazów w granicach obszaru chronionego. Organ ten wskazał na obowiązujący zakaz usuwania zadrzewień śródpolnych i wyjaśnił, że według jego ustaleń zadrzewienia takie występują na terenach elementarnych przeznaczonych w opiniowanym planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, oznaczonych symbolami 3MN, 4MN, 5MN i 6MN. Jak wynika ze stanowiska organu, wprowadzona zmiana planu i przeznaczenia działki skarżącej, zgodnie z zaleceniami RDOŚ była jedyną drogą prowadzącą do uzyskania pozytywnego uzgodnienia planu przez ten organ.

W ocenie Sądu wyjaśnienia organu w tym zakresie nie zasługują na aprobatę. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p.", ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 przywołanej ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W wykładni tego przepisu należy brać pod uwagę to, że przy uchwalaniu planu miejscowego rada gminy pełni rolę organu kontrolnego (prewencyjnego). Treść przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a także użyte w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. sformułowanie "nie narusza ustaleń studium" wskazują, że określenie to należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Ponadto, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego, stwierdzić trzeba, że stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianych w studium (por. I. Zachariasz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, komentarz do art. 20, System Informacji Prawnej Lex).

Punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21).

Na gruncie badanej sprawy niewątpliwie doszło do zmiany przeznaczenia działki skarżącej w sposób, który jest ewidentnie sprzeczny z ustaleniami studium, czego organ nie kwestionuje. Został zatem w sposób istotny naruszony jej interes prawny, bowiem przewidziany w planie sposób zagospodarowania terenu i ustanowiony zakaz budowy budynków nie stanowi doprecyzowania ustaleń studium, ale wprowadza takie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości skarżącej, których w studium nie było.

Nie stanowi usprawiedliwienia dla naruszenia wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmowa uzgodnienia planu przez RDOŚ. Brak akceptacji dla planu miejscowego w przedłożonym temu organowi kształcie winien stanowić przyczynek do podjęcia prac nad zmianą studium uwarunkowań w taki sposób, aby zachowane zostały gwarancje uczestnictwa w tym procesie dla zainteresowanych stron.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 4 pkt 9 i § 28 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona działki nr [...] w obrębie geodezyjnym Z. , gmina C.. W odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały również w stosunku do działek oznaczonych numerami 115 i 116 Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Działki te bowiem nie należą do skarżącej, zatem wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do tych działek Sąd uznał za zbyt daleko idący.

W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się bowiem jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym strony skarżącej (por. wyroki NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2296/19 oraz z 21 lutego 2019 r., sygn. II OSK 845/17).

Uwaga powyższa odnosi się także do skargi W. L.. Dokonując oceny zarzutów tej skargi należało uznać, że posiada on interes prawny w zaskarżeniu uchwały, bowiem stanowiąca jego własność działka oznaczona numerem [...] jest położona na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Nie doszło jednak do jego naruszenia. Skarżący formułując zarzuty skargi wskazywał na wadliwe i niezgodne z prawem przeznaczenie w planie miejscowym działki sąsiedniej, oznaczonej numerem [...], znajdującej się na terenie elementarnym 1R, zwłaszcza w zakresie określonego w § 29 dopuszczenia zachowania istniejącego budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym. Skarżący podkreślał, że budynek ten (suszarnia), wybudowany niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, stanowi samowolę budowlaną, jest uciążliwy dla otoczenia ze względu na generowany hałas i całodobowy ruch samochodów ciężarowych. Jednocześnie skarżący nie sformułował w skardze zarzutów, które odnosiłyby się do jego własnej sytuacji prawnej, wynikającej z uchwalenia planu miejscowego, w szczególności ograniczeń, czy zakazów w zakresie zagospodarowania jego działki. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu potwierdziła, że takich ograniczeń w stosunku do nieruchomości skarżącego plan miejscowy nie wprowadza. Sprzeciw skarżącego budzi jedynie przeznaczenie i usankcjonowana planem zabudowa nieruchomości sąsiedniej, która utrudnia mu korzystanie z własnej nieruchomości, generuje immisje w postaci hałasu, nocnego oświetlenia, wibracji, pylenia i zanieczyszczenia powietrza. Okoliczności te przesądzają, zdaniem Sądu, iż w badanej sprawie naruszony został interes faktyczny skarżącego, a nie interes prawny. Aby skarga W. L. mogła odnieść zamierzony skutek, musiałby on wykazać, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego doszło do zmiany jej przeznaczenia w stosunku do uchwalonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, skutkujących nałożeniem ograniczeń w korzystaniu z jego własnej nieruchomości. Takich okoliczności w stosunku do działki oznaczonej nr [...] skarżący nie wykazał.

Podkreślić w tym miejscu po raz kolejny należy, że skuteczność skargi na uchwałę rady gminy zależy nie tylko od wykazania interesu prawnego, który – jak w tym wypadku, wywodzony jest z prawa własności, ale również od wykazania, że doszło do jego naruszenia. Inaczej mówiąc posiadanie interesu prawnego z racji prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym nie uprawnia właściciela tej nieruchomości do zaskarżenia ustaleń planu miejscowego w stosunku do innej nieruchomości niebędącej własnością skarżącego, jeżeli nie jest on jednocześnie w stanie wykazać, że przewidziany w planie sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednie narusza jego interes prawny.

W badanej sprawie, w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, do naruszenia jego interesu prawnego nie doszło, co stosownie do art. 58 pkt 5a p.p.s.a. musiało prowadzić do odrzucenia jego skargi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 – j.t.).

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.