Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 54/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 6, art. 20 ust 2
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi T. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu oraz umorzenia postępowania w odniesieniu do wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz T. W. i K. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 Kpa, w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K.W. i T.W., od decyzji Prezydenta m.W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], orzekającej o nieuznaniu wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu na działkach o nr [...] i [...] z obrębu [...], jako terenu stanowiącego drogę leśną, ze wskazaniem usunięcia wszystkich drzew z działki nr [...] i drzew z części działki [...], w pasie o szerokości 3,5 m, przylegającym do działki nr [...], orzekło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec o nieuznaniu wniosku oraz o umorzeniu postępowania w odniesieniu do wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, Dzielnica [...] , w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], z obrębu [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujący stan sprawy.

Pismem z dnia 18 października 2015 r. W. i H.P. wnieśli o uwzględnienie w projekcie planu urządzenia lasu istniejącego ciągu komunikacyjnego wzdłuż działki drogowej [...] dr., składającego się również z części ich działek [...] obr. [...] oraz [...] i [...] obr. [...].

Pismem z dnia 23 października 2015 r. K. i T.W. wnieśli wniosek do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu dla dzielnicy [...] na lata 2015-2025, poprzez uwzględnienie w planie istniejącego ciągu komunikacyjnego wzdłuż działki [...] i [...] i uwzględnienie go na aktualnych mapach. Wskazano, że działki stanowią drogę dojazdową od ul. [...] do działki [...], na którym zgodnie z pozwoleniem na budowę znajduje się dom jednorodzinny. Zawnioskowano o zapewnienie rezerwy terenu ok. 5-7 m pod przyszłą drogę, która umożliwi również komunikację do działek o nr [...] i [...] oraz zapewni komunikację dla służb leśnych, pożarowych, energetycznych oraz sanitarnych, wskazując, że obecnie droga ta ma przewężenia, nieregularny kształt.

Pismem z dnia 29 lipca 2016 r. pełnomocnik K. i T.W. sprecyzował żądanie, wnosząc o ustalenie w uproszczonym planie przeznaczenia działki [...] w całości oraz działki [...] w części o szerokości 3,5 m, przyległego do działki [...] jako drogi leśnej, a także ustalenia względem właścicieli działek [...] i [...] obowiązku usunięcia roślinności leśnej, kolidującej z przebiegiem drogi leśnej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], Prezydent m.W. orzekł o nieuznaniu wniosku do projektu uproszczonego planu, w sprawie uwzględnienia w projekcie planu istniejącego ciągu komunikacyjnego na działkach o nr [...] i [...] z obrębu [...], jako terenu stanowiącego drogę leśną ze wskazaniem usunięcia wszystkich drzew z działki nr [...]i drzew z części działki [...] w pasie o szerokości 3,5 m, przylegającym do działki nr [...].

Odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. wnieśli K. i T.W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., przez co również doszło do naruszenia art. 7, 8 i 11 K.p.a. Wskazano, że organ zaniechał kontroli stanowiska biegłego i oparł się w sposób bezkrytyczny na jego opinii, w szczególności przez zaniechanie wyjaśnienia, jakie przepisy prawa potwierdzają poprawność rozumowania autorów projektu. Podniesiono, że organ w stosunku do działek rolnych (dz. ew. nr [...] do [...]) oparł się na art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach (Dz.U. z 2015 r. poz. 2100, ze zm.), zwanej dalej ustawą, bez jego wyjaśnienia, choćby poprzez sięgnięcie do aktów wykonawczych.

W ocenie odwołujących się w zaskarżonej decyzji zignorowano wytyczne z poprzedniej decyzji organu II instancji nie rozważając charakteru prawnego dróg leśnych, ich związku z gospodarką leśną nie czyniąc tych rozważań pod kątem rozstrzygnięcia o żądaniu odwołujących się. Organ nie wyjaśnił charakteru prawnego dróg leśnych, warunków prawnych ich tworzenia, ustalania ich szerokości, możliwości ich użytkowania, a w szczególności na cele dojazdu do gruntów rolnych (art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach), czy też dostępności do dróg publicznych (art. 39a ust. 1 ustawy o lasach w zw. z art. 140 i 145 Kodeksu cywilnego), ich związku z gospodarką leśną, a w szczególności podstaw prawnych dokonanej odmowy.

Organ, w ocenie odwołujących się, nie odniósł się do podnoszonych przez pełnomocnika w piśmie z dnia 29 lipca 2016 r. potrzeb właścicieli lasów w zakresie stworzenia w lesie odpowiedniej drogi przeciwpożarowej, nie wyjaśnił czy dz. [...] zapewnia wymagane w lasach bezpieczeństwo przeciwpożarowe, oraz pominął, że: odwołujący się budują na działce rolnej (dz. ew. nr [...]) budynek mieszkalny jednorodzinny (siedlisko) oraz dysponują służebnością przechodu i przejazdu przez cześć dz. ew. nr [...], która ma służyć zapewnieniu działkom rolnym odwołujących się odpowiedniego dostępu do drogi publicznej.

W ocenie odwołujących się organ nie ma kompetencji do wyznaczania w ramach uproszczonego planu dróg leśnych, nakładania na właścicieli lasów prywatnych obowiązku ich tworzenia, czy zakazywania.

W zaskarżonej decyzji Kolegium przywołało art. 19 ust. 2 ustawy, uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z kolei w myśl art. 19 ust. 3 tej ustawy dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że na pasie 1,5 m od strony północnej działki [...], przylegającym do drogi leśnej stanowiącej działkę nr [...] (szerokość ok. 3 m), nie stwierdzono występowania drzewostanu. Na działce [...], przylegającej do drogi na działce [...] (szerokość ok. 3 m) nie stwierdzono występowania drzewostanu, na wysokości działki [...] i [...]. Na działce [...] przylegającej do drogi nad działce [...] (szerokość ok. 3m), na wysokości działek od [...] do [...] występuje drzewostan w zwarciu umiarkowanym, przy czym na wysokości działki [...] drzewostan nie występuje.

Według autorów uproszczonego planu ujęcie działki [...] jest zgodne ze stanem na gruncie, obowiązującymi przepisami, oraz instrukcjami metodycznymi. Ewentualne rozszerzenie drogi leśnej o działkę [...] nie znajduje uzasadnienia merytorycznego. Istniejąca droga zapewnia dojazd do sąsiadujących działek leśnych, w zakresie niezbędnym do prowadzenia gospodarki leśnej. Również odnośnie do działki [...] i [...] organ stwierdził, że istniejąca droga zapewnia dojazd do tych działek w zakresie niezbędnym do prowadzenia gospodarki leśnej.

W ocenie SKO ustawodawca zalicza drogi leśne - a więc taką drogę jakiej utworzenia chcą wnioskodawcy - do kategorii terenów służących gospodarce leśnej. Drogą leśną - art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy - są drogi położone w lasach nie będące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zapewnienie dojazdu do lasu, w celu prowadzenia w nim prac, np. w zakresie produkcji leśnej, stanowi zaś jeden z elementów gospodarki leśnej (produkcja - art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy), która musi być uwzględniana w uproszczonym planie urządzenia lasu.

W ocenie organu II instancji plan urządzenia lasu nie stanowi instytucji mającej służyć cywilnoprawnej regulacji stosunków własnościowych, czy też regulacjom z zakresu dostępu do dróg publicznych. Organ przytoczył § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzania lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1302), w którym wymienione zostały cele publiczne, m.in. zapewnienie możliwości dostępu do dróg publicznych poprzez tereny leśne. Jak stanowi zaś wyraźnie art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy, plan urządzenia lasu jest podstawowym dokumentem gospodarki leśnej opracowywanym dla określonego obiektu, zawierającym opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Natomiast uproszony plan urządzenia (art. 6 ust. 1 pkt 7) jest dokumentem zawierającym skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Również definicja gospodarki leśnej z art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy wskazuje, że jest to działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, itp. Wskazane przepisy nie odnoszą się do zapewnienia w planie realizacji innych celów, niezwiązanych z gospodarką leśną, takich jak np. podniesienie jakości dojazdu do nieruchomości nie stanowiących lasu.

W ocenie organu zapewnienie dojazdu do lasu, w celu prowadzenia w nim prac, np. w zakresie produkcji leśnej, stanowi zaś jeden z elementów gospodarki leśnej (produkcja - art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy). Nadal jednak nie można z faktu istnienia czy też regulowania w planie kwestii dróg leśnych wywodzić, że zagadnienia te należy oceniać z innego punktu widzenia niż cele gospodarki leśnej.

SKO podkreśliło, że wnioskodawcy z zapisów do uproszczonego planu nie podnoszą żadnych kwestii, związanych z prowadzeniem przez nich gospodarki leśnej. Ich wniosek sprowadza się do ujęcia w planie poszerzonej szerokości drogi leśnej (z wykorzystaniem już istniejącej na działce [...]).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, z uwzględnieniem w szczególności następujących celów: zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą; ochrony lasów, zwłaszcza lasów i ekosystemów leśnych stanowiących naturalne fragmenty rodzimej przyrody lub lasów szczególnie cennych; ochrony gleb i terenów szczególnie narażonych na zanieczyszczenie lub uszkodzenie oraz o specjalnym znaczeniu społecznym; ochrony wód, retencji zlewni; produkcji, na zasadzie racjonalnej gospodarki, drewna oraz surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu. Powyższe cele – w ocenie organu – determinują zakres prawa własności.

Dalej organ wskazał, że podstawowym zadaniem drogi leśnej jest dostęp do terenu leśnego w celu prowadzenia w nim gospodarki leśnej. Fakt, że droga leśna może służyć również do dostępu do drogi publicznej (nadal w ramach gospodarki leśnej w ramach konieczności najpierw dojazdu do lasu drogą publiczną) i dostępu do gruntów o innym przeznaczeniu, nie oznacza, że wyznaczanie dróg leśnych odbywa się z pominięciem nadrzędnej zasady związanej z przeznaczeniem takiej drogi na cele gospodarki leśnej. Droga ta nie jest zaś tworzona samoistnie dla innych celów niż gospodarka leśna, nawet jeśli po jej utworzeniu, może być uznawana za drogę wewnętrzną w rozumieniu innych przepisów (ustawy o drogach publicznych czy też prawa budowlanego).

Dalej SKO wywodziło, że nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy powoływane argumenty i przepisy w zakresie ustanawiania dróg koniecznych, w tym przepis art. 145 Kodeksu cywilnego.

Organ wskazał, że również z treści art. 39 a ustawy nie można wywodzić wniosku o konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie, że wnioskowana droga leśna ma zapewniać dostęp do innych nieruchomości wnioskodawców. Przepis ten stanowi, że nadleśniczy może obciążyć, za wynagrodzeniem, nieruchomości pozostające w zarządzie Lasów Państwowych służebnością drogową lub służebnością przesyłu, z uwzględnieniem zasad gospodarki leśnej.

Organ zwrócił uwagę, że podniesione argumenty odnośnie do zapisów w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą również wpłynąć na niniejszą sprawę, bowiem wskazany plan nie został uchwalony.

Dalej organ wywodził, że przywołany w odwołaniu art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy stanowi, że przepisy w zakresie ograniczenia ruchu pojazdów silnikowych, zaprzęgowych, motorowerowych dopuszczonych jedynie po drogach leśnych, z oznakowaniem dopuszczających taki ruch, nie odnosi się do użytkujących grunty rolne położone wśród lasów, a ponadto uregulowanie to nie odnosi się do konieczności uwzględniania w planie urządzania lasu zapewnienia dojazdu do działek rolnych, a jedynie wyłącza zakaz ruchu po takich drogach.

Organ uznał, że powołany przez stronę przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis tego rozporządzenia, w tym § 14, stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych, spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Przepisy tego rozporządzenia miałyby zastosowanie tylko w przypadku, gdyby na przedmiotowych działkach budowano drogę. Przepisy te nie regulują i nie odnoszą się do stanów faktycznych, powstałych poza regulacjami prawa budowlanego, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Odnośnie do nie odniesienia się do kwestii przeciwpożarowych organ podał, że wnioskodawcy nie wnoszą, aby celem poszerzenia drogi leśnej było utworzenie na niej drogi przeciwpożarowej. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasada bezpieczeństwa przeciwpożarowego lasów (Dz.U. z 2006 Nr 58, poz. 405) określa w § 7 wymagania co do dróg leśnych, wykorzystywanych jako dojazdy przeciwpożarowe. Jednak kwestia czy dana droga ma być wykorzystywana jako dojazd przeciwpożarowy wynika z planu urządzenia lasu. Wnioskodawcy nie wnoszą o ustalenie wskazanych działek jako dróg przeciwpożarowych, a jedynie o odniesienie się z tego punktu widzenia do konieczności poszerzenia szerokości drogi leśnej.

Organ wskazał, że przywołane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowego budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w § 38 ust. 2 pkt 1 i § 39 ust. ust. 2 pkt 3 i ust. 6 odsyła do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska w zakresie leśnych dróg przeciwpożarowych, nie ustalając w tym zakresie innych wymogów, warunków, itp.

Zdaniem organu II instancji istniejąca droga leśna o szerokości 3 m jest wystarczająca do prowadzenia gospodarki leśnej i nie ma potrzeby wykonywania czynności, polegających na dokonaniu wycinki drzew na wnioskowanych działkach.

Organ podkreślił, że odwołujący się nie kwestionują ustalonego stanu faktycznego w toku dokonanych oględzin, w tym co do szerokości istniejącej drogi leśnej oraz niezalesionych części działek przyległych do tej drogi.

Poczynione w piśmie z dnia 29 lipca 2016 r. uwagi, co do braku precyzyjnego ustalenia z udziałem biegłego geodety przebiegu działki - drogi leśnej, w ocenie organu odwoławczego nie wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Organ I instancji zebrał w ramach uzupełnienia materiału dowodowego mapy z zaznaczeniem przebiegu tych działek, w tym również wydruki ortofotomapy. Ujawniony na nich przebieg drogi leśnej w konfrontacji z materiałem zdjęciowym oraz dokonanymi ustaleniami faktycznymi co do szerokości w trenie, są wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Okoliczności ustalone w toku oględzin wystarczają dla przyjęcia, że szerokość pasa, przez który przebiega droga leśna jest wystarczająca dla prowadzenia gospodarki leśnej.

Przedstawiony w toku postępowania sposób podejścia do kwestii wprowadzania do uproszczonego planu urządzenia lasu okoliczności faktycznych i prawnych w zakresie cywilistycznego sposobu korzystania z gruntu leśnego (np. poprzez ustanawianie służebności drogowych) prowadziłby de facto do obchodzenia przepisów ustaw administracyjnych.

Odnośnie do sposobu urządzenia drogi leśnej na działce [...] organ stwierdził, że nie jest to przedmiotem sprawy.

Dalej SKO wywodziło, że przedmiotem rozpoznania były wnioski z dnia 18 października 2015 r. W.P. i H.P., którzy wnieśli o uwzględnienie w projekcie planu urządzenia lasu istniejącego ciągu komunikacyjnego wzdłuż działki drogowej [...] dr., składającego się również z części ich działek [...] obr. [...] oraz [...] i [...] obr. [...].

Natomiast pismem z dnia 23 października 2015 r. K. i T.W. wnieśli wniosek do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu dla dzielnicy [...] na lata 2015-2025 poprzez uwzględnienie w planie istniejącego ciągu komunikacyjnego wzdłuż działki [...] i [...] i uwzględnienie go na aktualnych mapach gospodarczych. Wskazano, że działki stanowią drogę dojazdową od ul. [...] do działki [...], na którym zgodnie z pozwoleniem na budowę znajduje się dom jednorodzinny. Zawnioskowano o zapewnienie rezerwy terenu ok. 5-7 m pod przyszła drogę, która umożliwi również komunikację do działek [...] i [...] oraz zapewni komunikację dla służb leśnych, pożarowych, energetycznych oraz sanitarnych. Obecnie droga ta ma przewężenia, nieregularny kształt. Wniosek ten ostatecznie ograniczono do dz. [...] i [...].

Organ I instancji zawarł w swojej decyzji rozstrzygnięcie jedynie o działce nr [...] i [...], nie wydając decyzji w stosunku do pozostałych działek, w związku z czym organ II instancji zmuszony był wydać orzeczenie reformatoryjne, w którym orzekł o całości żądania stron.

W skardze z dnia 6 grudnia 2016 r. K. i T.W. zaskarżyli ww. decyzję SKO w W., w części dotyczącej pkt 1 orzeczenia, której to decyzji zarzucili naruszenie art. 7,77 § 1, 80 K.p.a., skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na wadliwym przyjęciu, że działka nr [...] stanowi drogę leśną, gdyż w rzeczywistości z informacji z rejestru gruntów wynika, że stanowi ona użytek drogowy o symbolu "dr" nie zaliczony do kategorii dróg leśnych oraz naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na wadliwym przyjęciu, że przedmiotem wniosków skarżących nie było żądanie poszerzenia drogi wewnętrznej "dr" - na działce nr [...] - o drogę leśną na działkach o nr - częściowo [...] i [...] na potrzeby ochrony przeciwpożarowej lasu, gdy wniosek tego typu został zgłoszony już we wniosku skarżących z dnia 23 października 2015 r., co zostało podniesione w zaskarżonej decyzji w ramach jej uzasadnienia, a kwestie ochrony pożarowej lasu zostały również przez skarżących sprecyzowane i podniesione w dniu 29 lipca 2016 r., co spowodowało nierozpoznanie zarzutów odwołania, dotyczących ochrony pożarowej. Skarżący podkreślili, że popierali oni wniosek o poszerzenie drogi dojazdowej "dr" na działce o nr [...], przy wykorzystaniu do tego gruntów leśnych, w części działki nr [...] i całej działki nr [...] m.in. ze względu na potrzeby i charakter ww. gruntów rolnych.

Wskazali ponadto na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na wadliwym przyjęciu, iż skarżący nie wykazali potrzeby poszerzenia drogi "dr", gdy potrzeba tego typu wynika z: przeznaczenia gruntów rolnych skarżących, ich budowlanego charakteru, prowadzenia na jednym z gruntów rolnych budowy, zgodnie z pozwoleniem na budowę, wymogów technicznych, określających minimalne wymagania dla dojazdów do gruntów budowalnych i ustalających je na minimum 4,5 metra szerokości, położenia wśród lasów, braku odpowiedniego dostępu gruntów rolnych do drogi publicznej, zbyt małej szerokości użytku "dr" na działce nr [...], który dałby ww. gruntom rolnym odpowiedni dostęp do drogi publicznej, konieczności poszerzenia użytku "dr" na działce nr [...] o drogę leśną na części działki nr [...] i na całej działce nr [...], gdyż dopiero tak ustalony ciąg komunikacyjnym zapewni ww. gruntom rolnym odpowiedni dostęp do drogi publicznej, braku możliwości wytyczenia dostępu ww. gruntów rolnych do drogi publicznej inaczej, jak przez użytek "dr" na działce o nr [...] oraz na części działki o numerze ewidencyjnym [...] i na całej działce nr [...].

Dalej podnieśli, że do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. doszło również wskutek wadliwego przyjęcia, że grunty rolne skarżących nie są związane z gospodarką leśną, a tym samym, że poszerzenie użytku "dr" na działce o nr [...] o drogę leśną na części działki o nr [...] i na całej działce o nr [...], nie jest potrzebne dla realizacji tej gospodarki, gdy z uwagi na możliwość przeznaczenia ww. gruntów rolnych na cele budowy budynków gospodarki leśnej przyjąć należy, iż grunty rolne skarżących mogą być związane z gospodarką leśną, co uzasadnia poszerzenie ww. użytku "dr" o pas stanowiący drogę leśną na części działki o numerze ewidencyjnym [...] i na całej działce o nr [...].

Podnieśli naruszenie art. 10 a z dnia 3 lutego 1995 r. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016, poz. 778, ze zm.), wskutek ich niezastosowania dla oceny charakteru gruntów rolnych skarżących, jako gruntów budowlanych, na których można realizować inwestycje budowlane, zgodnie z wydanymi w tym zakresie decyzjami o warunkach zabudowy, dla których jednym z warunków wydania jest istnienie dostępu gruntu budowlanego do drogi publicznej oraz naruszenie § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), wskutek jego niezastosowania dla oceny, że grunty rolne skarżących, aby mogły być zagospodarowane, zgodnie z ich budowlanych charakterem wymagają dojazdu z drogi publicznej o szerokości określonej zgodnie z § 14 ww. rozporządzenia, którego to dojazdu obecnie nie posiadają, gdyż zapewniająca obecnie komunikację droga wewnętrzna "dr" na działce o nr [...] ma swym przebiegu maksymalnie szerokość 3 metrów, a minimalny dojazd do drogi publicznej musi mieć szerokość 4,5 metra.

Naruszenie art. 7 K.p.a., ze względu na jego niezastosowanie dla oceny istnienia słusznego interesu skarżących, przejawiającego się w niezbędnej potrzebie poszerzenia - dla zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej działkom rolnym skarżących - drogi wewnętrznej "dr" na działce o nr [...] o pas drogi leśnej o szerokości 3,5 metra na części działki o nr [...] i na całej działce nr [...], co skutkowało jego zignorowaniem.

Skarżący akcentowali ponadto naruszenie art. 7 K.p.a., wskutek jego niezastosowania, wobec uznania w sprawie za niemające znaczenia dla wykładni pojęcia drogi leśnej art. 39a ustawy o lasach zasady zrównoważonego rozwoju, wynikającej z art. 5 Konstytucji RP, a której wyrazem jest art. 6 ust. 1 pkt 1a ustawy o lasach, co uniemożliwiło poszukiwanie podstaw prawnych i podjęcie wykładni, pozwalającej na uznanie, że zapewnienie działkom rolnym skarżących odpowiedniej drogi koniecznej może być realizowane na gruntach leśnych.

Skarżący podnieśli, że doszło do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak umorzenia postępowania w sprawie wniosków skarżących o uwzględnienie w planie oraz naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuznaniu wniosków skarżących, gdy wg wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o lasach, zawartej w zaskarżonej decyzji, potrzeby gospodarki leśnej muszą być uwzględnione w uproszczonym planie urządzenia lasu.

Wskazali na naruszenie § 1 ust. 1 pkt 1, w zw. z § 7 ust. 1 pkt 4 lit. b i § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, poprzez ich niezastosowanie, § 1 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, § 37 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719, ze zm.), i innych przepisów wykonawczych podczas, gdy potrzeba taka istnieje albowiem działka drogowa "dr" o numerze ewidencyjnym [...] nie jest droga pożarową, a wymogi ochrony pożarowej lasu wymagają utworzenia tego typu drogi dla kompleksu objętego regulacją planu dla Dzielnicy [...] .

Mając na względzie powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w W. w całości i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzja organu odwoławczego wydana została bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa.

W związku z tym wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że doszło do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sporu w mniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] października 2016 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w pkt 1 nie uznało wniosku skarżących do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu Dzielnicy [...] , w sprawie uwzględnienia w ww. projekcie istniejącego ciągu komunikacyjnego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...], jako terenu stanowiącego drogę leśną ze wskazaniem usunięcia wszystkich drzew z działki nr [...] i drzew z części działki [...].

Zgodnie z art. 20 powoływanej wyżej ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustalenie planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu uwzględnia się zarówno w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak i w ewidencji gruntów i budynków. Plan urządzenia lasu stanowi podstawowy dokument gospodarki leśnej, opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach uproszczony plan urządzenia lasu to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Przepis art. 19 ust. 2 tej ustawy wyjaśnia, że uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje zaś, że uproszczony plan urządzenia lasu sporządzany jest dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych - na zlecenie starosty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że uproszczony plan urządzenia lasu kształtuje sytuację prawną właścicieli lasów, wpływając na sposób wykonywania prawa własności na obszarach objętych tym planem. Zapisy uproszczonego planu dotyczą uprawnień lub obowiązków poszczególnych właścicieli w tym sensie, że istnieje bezpośredni związek między jego zatwierdzeniem a ograniczeniem uprawnień właścicielskich poprzez określone w nim zadania (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1883/06, niepubl.).

Organ wywodził, iż celem skarżących było poszerzenie istniejącej drogi leśnej na działce [...] o pas 3,5 metrów na działkach leśnych o numerze [...] i [...]. W tym kontekście należy jednak zauważyć, że organ w niedostateczny sposób wyjaśnił, czy droga na działce [...] jest drogą wewnętrzną o ustalonym użytku ewidencyjnym "dr", na podstawie informacji z rejestru gruntów. Należy podkreślić, że zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. "w sprawie ewidencji gruntów i budynków" symbol oznaczenia użytku gruntowego, jako "dr" oznacza tereny komunikacyjne stanowiące drogi. O ile grunt został objęty planem urządzania lasu i na tej podstawie został oznaczony symbolem "Ls" stanowi grunt leśny (por. wyroki NSA z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1077/07 i OSK 1072/07), a nie drogę gminną.".

Skarżący wywodzili, że użytek "dr" nie jest drogą leśną, albowiem zgodnie z § 68 ust. 2 ww. rozporządzenia nie jest zaliczony do użytków oznaczonych symbolem "Ls"; nie jest więc lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Wskazali, że celem skarżących było więc w rzeczywistości poszerzenie istniejącego ciągu komunikacyjnego na działce "dr" w oparciu o grunty leśne - cześć działki [...] i całość działki [...] - tak, aby łącznie zapewniały one odpowiedni dostęp m. in. do działek rolnych skarżących. Organ nie wyjaśnił tej kwestii w sposób odpowiadający standardom z art. 7 i 77 K.p.a.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach przez drogi leśne rozumie się drogi położone w lasach, niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.

Przy czym w świetle przepisu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, za las należy uznać każdy grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b, i c tej ustawy (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków). Dodatkowe kryteria dotyczą bowiem tylko gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt IV CSK 353/08, OSNC-ZD 2009/4/99, Lex nr 527250; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV CSK 41/12, niepubl.; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I CSK 258/09, niepubl.).

Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego (...), gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z powyższego wynika, że źródłem danych są przede wszystkim dokumenty ewidencji gruntów (vide wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 987/13). Zapis w ewidencji gruntów jako lasu powoduje konieczność zwrócenia się do właściwego organu ochrony gruntów leśnych o wydanie stosownej decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o ile nie zachodzi przypadek opisany w art. 10 a tej ustawy.

Jednak o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach decyduje rzeczywisty stan gruntu, rzeczywisty cel, na który grunt jest wykorzystywany (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt IV CSK 353/08, OSNC-ZD 2009/4/99, Lex nr 527250).

Ustalenia uproszczonych planów urządzenia lasów powinno uwzględniać się w ewidencji gruntów i budynków. Z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wynika, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych, wbrew planom urządzenia lasów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1077/07 (Lex nr 496231) wskazał, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Wynikająca z planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków, co oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 846/2007, LexisNexis nr 1996965).

Tak samo dla oceny leśnego charakteru działek nie ma doniosłego znaczenia to, że o ich leśnym charakterze nie rozstrzygał wcześniej uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podobnie rzecz się ma z brakiem odniesienia do projektu planu, który jako akt przyszły nie może determinować obecnych rozwiązań. Sprawa dotycząca uproszczonego planu urządzenia lasu jest bowiem rozstrzygana na gruncie ustawy o lasach, która stanowi realizację zasady ochrony ustroju leśnego (zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową). Na gruncie tej ustawy brak jest jednak odpowiednika przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pozwalałby na ustalenie charakteru nieruchomości, jako wykorzystywanej na cele rolne i leśne, na podstawie zapisów w katastrze nieruchomości opisujących daną nieruchomość jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak takiego przepisu w ustawie o lasach jest w pełni zrozumiały, skoro to właśnie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu, dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych, o czym stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o lasach, a co więcej - w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu, dotyczące granic i powierzchni lasu.

Jednocześnie należy wskazać, że organ nie wyjaśnił, czy teren objęty planowaną inwestycją wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10 a powoływanej wyżej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnoszącego się do wyłączenia zastosowania przepisów o konieczności uzyskania zgody na wyłączenie do terenów położonych w granicach administracyjnych miasta.

Organ w niewystarczający sposób kwestię potrzeb poszerzenia istniejącej drogi w kontekście spełnienia celów gspodarki leśnej, tj. art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach. Wskazuje on, że działalność leśna odbywa się w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, itp. Braki wniosku skarżących w tym zakresie powinny zostać wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 7, 77 i 80 K.p.a. Skarżacy w skardze wywodzą, że droga ma służyć celom leśnym ze względu na charakter planowanej budowy na działkach stanowiących własność skarżących.

Sąd nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., bowiem za dokument nie może zostać uznana niepoświadczona za zgodność kserokopia (a takie materiały dołączone zostały do skargi). W wyroku z 20 września 2013 r., sygn. akt II FSK 97/12, CBOSA, NSA uznał, że przedłożone kopie nie poświadczone za zgodność z oryginałem nie posiadają przymiotu dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 564/11, CBOSA, niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane. Jeżeli przedstawiona przez stronę kserokopia dokumentu ma być uznana za dokument (kopię równoważną z oryginałem), to powinna być poświadczona za zgodność z oryginałem.

Aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienia do wszystkich argumentów stron. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ.

W tym stanie rzeczy wskazane wyżej uchybienia procesowe winny być usunięte przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy bowiem mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownie prowadzonym przez organ drugiej instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (uwzględniając 200 zł uiszczonego wpisu, 480 zł kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 opłaty skarbowej od czynności pełnomocnictwa).