Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1788/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie podziału geodezyjnego działki oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. /Nr [...]/ wydaną po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu orzeczeń poprzednio podjętych w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym, Burmistrza S. stosując przepis art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia decyzji Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie podziału geodezyjnego działki Nr [...], obręb [...],[...], położonej w S. przy ul. T. K..

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz S. stwierdził, że P. K. w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...],[...], w wyniku którego powstały działki nr [...],[...]i [...]oraz w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]/[...] /[...]r./, w wyniku którego powstały działki nr [...],[...]i [...]nie był stroną postępowania orzekającego.

Następnie organ wyjaśnił, że P. K. był wówczas użytkownikiem wieczystym sąsiedniej działki nr [...], obręb [...],[...], położonej przy ul. T. K. [...], a wnioskodawcami podziału działki nr [...]byli jej właściciele – S. i K. G.. W wyniku dokonanego podziału tej działki powstały działki nr [...],[...]i [...], przy czym z treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału wynika, że działka nr [...]będzie przeznaczona do zbycia pod zabudowę jednorodzinną, natomiast działka nr [...]stanowi drogę dojazdową. Zbywając działkę nr [...]S. i K. G. ustanowili służebność przejazdu i przechodu na działce nr [...]. Następnie na ich wniosek zatwierdzony został projekt podziału działki nr [...], w wyniku którego powstały działki nr [...],[...],[...], a w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału podano, że nowo wydzielona działka nr [...]przeznaczona będzie do zbycia.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający podał, że w dniu [...]r. S. i K. G. sprzedali P. K.działkę nr [...]wraz z udziałem po 1/5 części w prawie własności działek nr [...]i nr [...], a w umowie notarialnej zapisano, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]jest obciążona służebnością przechodu i przejazdu na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...].

Po tych wyjaśnieniach organ orzekający stwierdził ponownie, że P. K. nie można było przyznać przymiotu strony w postępowaniach zakończonych kwestionowanymi przez niego decyzjami zatwierdzającymi projekty podziału nieruchomości, a stanowisko to znajduje pełne potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie.

W przedstawionej w tym zakresie argumentacji organ I instancji wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1997r. /sygn. S.A.Gd. 3467/95, ONSA 1991 z. 4. poz. 180/, w którym Sąd stwierdził, że właściciele nieruchomości przylegających bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

Ponadto powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z dnia 3 września 1999r. /sygn. II SA/Wr 933/98, nie publikowane/, odnoszącym się do art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. W powołanym wyroku Sąd stwierdził również, że interesu prawnego nie można wyprowadzić ani z tytułu prawa własności, ani prawa użytkowania wieczystego sąsiednich działek. Nie można też interesu prawnego wyprowadzać z zamiaru kupna nieruchomości objętej podziałem.

Ponadto organ wskazał, że w jego ocenie dokonane podziały geodezyjne są zgodne z obowiązującymi przepisami i spowodowały również nieodwracalne skutki prawne. Wyjaśnił jednocześnie, że w dacie wydawania kwestionowanych przez P. K. decyzji podziałowych obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, której przepis art. 10 uzależniał możliwość dokonania podziału nieruchomości od zgodności projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli ten warunek był spełniony, to zatwierdzenie projektu podziału było obligatoryjne. Podał w uzupełnieniu, że dla miasta S. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego istnieje od września [...] roku, dokonane podziały działek były zgodne z ustaleniami tego planu, a wydzielone do sprzedaży działki posiadały dostęp do drogi publicznej, poprzez drogi wewnętrzne.

W zakończeniu uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia kwestionowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł P. K., domagając się w petitum podania zmiany w całości zaskarżonej decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji Nr [...]z dnia [...]r. wydanej przez Urząd Rejonowy Rządowej Administracji Ogólnej w Ś. Oddział Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami.

Uzasadniając to żądanie odwołujący obszernie opisał stan faktyczny sprawy oraz dotychczasowe działania podejmowane w toku postępowania instancyjnego i sądowoadministracyjnego, a następnie podjął polemikę z twierdzeniami organu I instancji zamieszczonymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestionując zasadność tej argumentacji P. K. zarzucił, że organ ten uwzględnił przy orzekaniu te same przesłanki, które stanowiły podstawę wydania decyzji Nr [...]z dnia [...]r., uchylonej następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zaznaczył przy tym, że organy administracji rządowej i samorządowej podlegają kontroli judykacyjnej NSA i związane są treścią ferowanych wyroków wydanych w sprawie, a tymczasem organ orzekający przyjmuje takie samo stanowisko, uzasadniając je nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Wskazał jednocześnie, że art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nakazuje obligatoryjne synchronizowanie dokonywanych podziałów nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a kwestionowana przez niego decyzja podziałowa została wydana z naruszeniem powołanego powyżej przepisu. W zakończeniu odwołania P. K. podniósł również, że w wyniku kolejnych wyroków sądów powszechnych nastąpiło ujawnienie nowych istotnych okoliczności faktycznych, znanych organowi I instancji, a dotyczących przebiegu granic działki, podlegającej podziałowi i działki siedliskowej /nr 3/, której jest użytkownikiem wieczystym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...]r. /Nr [...]/, powołując w jej podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium szczegółowo przedstawiło wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie, a następnie wyjaśniło przesłanki podjętego rozstrzygnięcia.

W tym zakresie wskazało, że nietrafne jest zgłoszenie przez wnioskodawcę jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w czasie, kiedy toczyło się postępowanie podziałowe nie miał praw strony, a prawa poprzednich właścicieli były zachowane. Odnosząc się do przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, organ odwoławczy podał, że wnioskodawca powołując tą przesłankę nie przedstawił nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który ją wydał. Podkreślił przy tym, że za taką okoliczność nie można uznać zarzucanego przez wnioskodawcę naruszenia przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dotyczących zatwierdzenia podziału nieruchomości, w tym zapewnienia drogi dojazdowej do wydzielonych działek, bowiem taki zarzut można podnosić we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ podał również, że zarzut wnioskodawcy, co do niezapewnienia drogi dojazdowej do wydzielonych działek jest bezzasadny, gdyż taki dojazd został zapewniony poprzez działki nr 4/8 i 4/12, a konflikt sąsiedzki wynika z tego, że wnioskodawca nie chce uznać działki za drogę dojazdową.

W skardze złożonej na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu P. K. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...]oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza S. z dnia [...]r. Nr [...] dotyczących odmowy uchylenia decyzji z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie podziału geodezyjnego działki nr [...]obręb [...],[...], położonej w S. przy ul. T. K., wskazując na rażące naruszenie obowiązującego stanu prawnego.

W uzasadnieniu skargi powtórzona została w całości argumentacja przedstawiona poprzednio w uzasadnieniu odwołania od decyzji wydanej w tej sprawie przez organ I instancji. Dodatkowo w zakończeniu uzasadnienia skargi P. K. zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się zupełnie do formalnoprawnego aspektu podziału t.j. istotnego naruszenia obowiązującego prawa przy dokonywanym podziale, podając jedynie, że takie naruszenia skutkować powinny stwierdzeniem nieważności decyzji. Wskazał też, że organ odwoławczy dokonując kontroli legalności decyzji pod względem formalnym i merytorycznym powinien w wydanej decyzji uwzględnić brak "całościowego rozpoznania zakresu złożonego wniosku", w którym sformułowane było żądanie uchylenia kwestionowanej decyzji podziałowej w całości, jako "rażąco naruszającej stan prawny".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, powołując się na stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ ten poinformował, że na wniosek P.K. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. Ś. z dnia [...]r. Nr [...]zatwierdzającej projekt podziału działki [...]położonej w S. przy ul. T. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/ formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu rażącego naruszenia obowiązującego prawa w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżona czynność orzecznicza oraz czynności ją poprzedzające podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania.

Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z orzeczenia administracyjnego kwalifikowanej wady o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 -8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa i stanowiącym szczególną formę czynności wszczęcia postępowania, wymaganą przepisami procesowymi, odmiennie od innych administracyjnych postępowań zwykłych, czy nadzwyczajnych. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym /zwykłym/ dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1996./.

Zważyć przy tym należy – co stanowczo jest podkreślone w doktrynie i orzecznictwie, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, kwestie z tym związane muszą być rozważone w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. Z tej racji obowiązuje w postępowaniu wznowieniowym subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony.

W tym kontekście należy wyjaśnić, że na wadliwość działań organów w tym zakresie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego kasacyjnego orzeczenia z dnia 20 listopada 2002r. wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Wr 2871/2000. Do wskazań Sądu dotyczących tej kwestii zastosował się organ właściwy w sprawie, podejmując w dniu [...]r. postanowienie w trybie art. 149 § 1 kpa. Niesłuszny jest zatem zarzut skarżącego podnoszony w toku postępowania o zignorowaniu przez organy orzekające w sprawie zaleceń Sądu, bowiem dotyczyły one wyłącznie kwestii formalnych, a nie merytorycznych i zostały przez te organy uwzględnione w całości. Sąd nie oceniał zasadności przesłanek powołanych przez wnioskodawcę we wniosku o wznowienie postępowania.

Gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony, zapewnionych w art. 10 § 1 kpa ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa wymaga bowiem, aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym. Wskazać przy tym należy, że przyjmowanie w postępowaniu wznowieniowym subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej nie oznacza w konsekwencji dowolnego, czy też "wymuszonego" na organach administracji publicznej, przyznawania statusu strony postępowania administracyjnego, bowiem status taki zawsze wynikać musi z obowiązujących w danym czasie przepisów prawa materialnego. Teoretyczne różnice między tą, a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku, o jakich mowa w art. 28 kpa. Wg koncepcji obiektywnej organ jest do tego uprawniony przed wszczęciem postępowania, wg koncepcji subiektywnej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie.

W konsekwencji nie można – jak czyni to skarżący – z treści postanowienia o wznowieniu postępowania podjętego z uwzględnieniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa wyprowadzać przekonania o przyznaniu wnioskującemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu, którego wznowienie ma dotyczyć. Ocena w tym zakresie nie jest bowiem dokonywana na tym etapie postępowania, ale w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 151 kpa poprzez decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej lub decyzję kasacyjną.

Z materiału zebranego w sprawie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnioskodawca nie mając w czasie trwania postępowania podziałowego statusu właściciela ani użytkownika wieczystego działki nr [...]położonej w S. przy ul. T. K., nie mógł korzystać z przymiotu strony postępowania dotyczącego jej podziału. Możliwość takiego traktowania wnioskodawcy nie zapewnia także następstwo prawne osoby, legitymowanej do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie podziału tej nieruchomości, wynikające z nabycia jednej z działek powstałych w wyniku podziału.

Z tych względów postępowanie wznowieniowe wszczęte na wniosek P. K. nie mogło w efekcie doprowadzić do zweryfikowania w tym trybie kwestionowanego przez niego orzeczenia.

Należy przyznać słuszność twierdzeniom powołanym w tym zakresie przez organy orzekające w sprawie, znajdującym zresztą uzasadnienie we wskazywanym przez te organy orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w całości nadal akceptowanym przez naukę i judykaturę.

Zważyć ponadto należy, że w postanowieniu o wznowieniu postępowania wskazana została wyłącznie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa bez uwzględnienia art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Prawidłowość tej czynności wynika z faktu, że wobec zastrzeżonej przez ustawodawcę zasady skargowości przy inicjowaniu postępowania dotyczącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa /z wyłączeniem w tym zakresie działania na zasadzie oficjalności/ i jednoczesnym ograniczeniu w ogóle kręgu podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, do strony /poza działaniem organu z urzędu/, czyli jednostki kwalifikowanej wg kryteriów art. 28 kpa przy zastosowaniu art. 29 kpa, należy najpierw rozstrzygnąć kwestię dysponowania przez wnioskującą jednostkę tym uprawnieniem, jeżeli kwestia ta nie jest oczywista.

Ocena, co do zaistnienia jakiejkolwiek innej okoliczności spośród wskazanych w art. 145 § 1 kpa musi być poprzedzona ostatecznym stwierdzeniem przez właściwy organ, że podmiot domagający się wznowienia postępowania i powołujący okoliczność inną niż wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest do tego uprawniony tzn. jest stroną postępowania.

Z tego względu – zdaniem Sądu – organy orzekające w sprawie nie były zobowiązane oceniać zasadności zarzutu dotyczącego art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a dokonanie tego czyni całkowicie bezzasadnym zarzut skarżącego o braku "całościowego rozpatrzenia jego wniosku."

W tym kontekście dodatkowo wyjaśnić należy, że sugestie Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2002r. /sygn. akt II SA/Wr 2871/2000/ co do zachowania – w warunkach tamtej sprawy – terminu wymaganego dla zgłoszenia wniosku powołującego się na art. 145 § 1 pkt 5 kpa związane były z konkretną decyzją wówczas zaskarżoną i okolicznościami w niej występującymi. W ocenie Sądu obecnie orzekającego intencją Sądu wówczas nie było przesądzenie o powinności uznania jej przez organ właściwy w sprawie za zasadną – jak niewłaściwie interpretuje to skarżący – bowiem kwestia terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 kpa jest , jak wskazano wcześniej w tym uzasadnieniu, wyłącznie kwestią formalną.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 145 § 1 powołanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mając to na względzie – zgodnie z art. 151 wskazanej regulacji orzekł jak w sentencji.

H.B. 17.05.2005r.