Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1159/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A.S. i S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. A. S. i S. W. zwrócili się do Wójta Gminy K. o interwencję w sprawie samowolnego zasypywania przez właściciela działki nr "A" H. W. rowu przepływającego przez ww. działkę, co ich zdaniem spowoduje wstrzymanie przepływu wody pod drogą "a" oraz zatopienie należącej do nich działki nr "B".

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, o którego wszczęciu powiadomiono strony, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy K., działając jako organ I instancji, nakazał H. W., właścicielowi działek nr "A", "C", "D" położonych w miejscowości R., przywrócenie terenu na ww. działkach do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie nawiezionej ziemi i gruzu, które są przyczyną zakłócenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich, w terminie do [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przeprowadzonych wizji lokalnych oraz z opracowanej dla potrzeb postępowania opinii wykonanej przez mgr. inż. W. C.- specjalisty z zakresu melioracji wodnych, wynika iż działki budowlane o nr geod. "C", "A", "D" zostały podwyższone w stosunku do pierwotnego terenu o około 1,50 m poprzez nawiezienie gruzu i ziemi. Sztuczne podwyższenie terenu spowodowało, że została zasypana naturalna dolina wytworzona przez rów leśny, który odprowadzał wody spływające z jego zlewni poprzez istniejący przepust wykonany pod drogą "b" do cieku wodnego i dalej do rzeki "K.". Podwyższenie terenu oraz zasypanie istniejącej doliny spowodowało, że wody powierzchniowe jak również wgłębne, pochodzące z opadów oraz roztopów nie mają możliwości swobodnego odpływu do odbiornika jakim jest rzeka powodując podtopienie terenów położonych powyżej istniejącego przepustu. Wskazano również, że na przedmiotowych działkach został wykonany prowizoryczny odpływ, co w efekcie prowadzi do zamulenia przepustu drogowego.

Ww. decyzja wydana została na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.)

W wyniku rozpoznania wniesionego przez H. W. odwołania kwestionującego wnioski zawarte w opinii biegłego oraz stwierdzającego, że art. 29 Prawa wodnego naruszył nie on lecz S. W. poprzez wykopanie stawu i skierowanie odpływu wody na jego nieruchomość decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło w całości zaskarżoną doń decyzję Wójta Gminy K. przekazując sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium podniosło niewyjaśnienie przez organ I instancji wszystkich okoliczności sprawy. Wskazało także, że z treści zaskarżonej decyzji, nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego nie wynika w żaden sposób, czy orzekający organ rozważał możliwość nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, pomimo, że H. W. oświadczył że wyraża zgodę na wykonanie rowu w granicy działek nr "B" i nr "A". Ponadto możliwość wykonania rowu została wskazana jako jedna z możliwości w opinii biegłego z dnia [...] r.

Skarga na ww. decyzję, wniesiona przez H. W., została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 583/09 prawomocnie oddalona.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał H. W. wykonać "urządzenie zapobiegające szkodom" polegające na odtworzeniu trasy istniejącego rowu odwadniającego poprzez wykonanie rowu otwartego o odpowiednich parametrach technicznych tj. głębokości, szerokości dna oraz nachylenia skarp w nawiązaniu do rzędnej dna istniejącego przepustu pod drogą gminną przez R. i drogą "b". W osnowie decyzji organ I instancji wskazał nadto, że urządzenie zapobiegające szkodom należy wykonać w terminie dwóch miesięcy od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg przeprowadzonego postępowania akcentując, że w ramach ponownie prowadzonych czynności wyjaśniających zwrócił się z pisemnym zapytaniem do mgr inż. W. C. -specjalisty z zakresu melioracji wodnych, o zajęcie stanowiska co do wyboru wariantu poprawiającego sytuację na działkach skarżących, jak również z pisemnym zapytaniem do skarżących o informację czy wykonane przez H. W. prace doprowadziły do zmiany stanu wody na ich gruncie oraz czy zmiana ta wyrządziła szkody gruntom stanowiącym własność inicjatorów postępowania. Specjalista pismem z dnia [...] r. wskazał iż należy wykonać roboty związane z odwodnieniem terenu tj. odtworzyć istniejący rów odwadniający oraz rowy opaskowe, które przejęłyby wody spływające z terenu wyżej położonego. Natomiast pełnomocnik skarżących pismem z dnia [...] r. poinformowała, iż wykonane prace ziemne przez H. W. doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie A. S. i S. W. Woda zalewa ich nieruchomość doprowadzając do niszczenia zabudowy oraz ogrodzenia. Przeprowadzona nadto rozprawa administracyjna potwierdziła fakt, iż H. W. wykonał podniesienie terenu poprzez nawiezienie ziemi, co doprowadziło do zasypania naturalnej doliny na działkach należących do H. W., oraz rowu odprowadzającego wody opadowe z przyległych terenów zakłócając stosunki wodne na gruncie. Wezwani świadkowie potwierdzili, iż od momentu zasypania terenu działka podczas ulewnych deszczów zostaje zalewana przez wody opadowe z przyległych Lasów Państwowych, jak również przez wody roztopowe po okresie zimowym. Świadkowie podali, że w [...] r. woda wdarła się na grunt inicjatorów postępowania zalewając piwnice w budynku na wysokość około 20 cm co doprowadziło do zawilgocenia ścian i napęcznienia drzwi. Skarżący zmuszeni byli do wynajmu koparki i wykonania prowizorycznego rowu na działkach H. W. Zostały poniesione koszty zakupu paliwa do pomp oraz koszty wynajęcia koparki, jak również osuszania budynku. W konsekwencji dokonanych ustaleń zdaniem Wójta Gminy K. bezspornym jest, że dokonana przez H. W. zmiana polegająca na zasypaniu naturalnej doliny wytworzonej przez rów leśny spowodowała zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich, która to zmiana wywołała szkodę po stronie A. S. i S. W. Bezspornym jest również to, że niezbędne jest wybudowanie urządzeń zapobiegających szkodom aby nie doszło do powiększania strat.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł H. W. zarzucając, że podjęta przez organ I instancji decyzja jest w istocie kopią poprzedniej decyzji rozszerzoną jedynie o nieuzasadnioną argumentację. Ponadto odwołujący zarzucił, że znajdująca się w aktach sprawy opinia specjalisty została wydana bez rozpoznania terenu oraz bez ustalenia czy woda ze stawu S. W. ma rzeczywiście wyjście do rzeki "K". Odwołujący podniósł, że przedstawił stosowne zdjęcia oraz mapy, których organ nie wziął jednak pod uwagę. W odwołaniu wskazano również, że zalanie posesji S. W. nastąpiło na skutek wykopania stawu oraz na skutek postawienia płotu na 1,5-metrowym świeżym nasypie.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na niewyjaśnienie okoliczności sprawy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, przywołując w tej mierze orzecznictwo sądów administracyjnych, iż ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. W okolicznościach konkretnej sprawy same oględziny wzrokowe nieruchomości nie poparte opinią biegłego, nie mogą być wystarczające dla ustalenia, czy doszło do zmiany stanu wód na gruntach otaczających teren inwestorów. Co prawda w sprawie została sporządzona opinia autorstwa mgr inż. W. C., niemniej opinia ta w ocenie Kolegium nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, że działania prowadzone przez H. W. spowodowały zmianę stanu wodnego na gruntach sąsiednich, która wywołała szkodę po stronie A. S. i S. W. Opinia ta została zresztą sporządzona przed wydaniem przez organ I instancji poprzedniej decyzji z dnia [...] r. następnie uchylonej przez Kolegium decyzją z dnia [...] r. Znając treść tej opinii Kolegium uznało poprzednio, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy wykonane przez H. W. prace doprowadziły do zmiany wody na gruncie oraz nie wyjaśnił, że czy zmiana ta wyrządziła szkody gruntom sąsiednim. Pomimo takiego stanowiska Kolegium organ I instancji ograniczył się jedynie do skierowania pismem z dnia [...] r. prośby do biegłego o udzielenie informacji, który z wymienionych w opinii wariantów poprawienia sytuacji należałoby zastosować. Organ I instancji nie zadbał przy tym w żaden sposób o to, aby w związku z uchyleniem wcześniejszej decyzji biegły, opierając się o posiadane wiadomości specjalne, wypowiedział się co do zmiany stanu wody na gruncie A. S. i S. W. oraz co do szkód spowodowanych tą zmianą. Konieczność uzupełnienia opinii w tym zakresie nie powinna budzić wątpliwości wobec negatywnej oceny Kolegium w odniesieniu do poprzednio wydanej decyzji organu I instancji. Biegły powinien w ramach opinii ustalić naturalny spływ wód i odpowiednio oznaczyć ten spływ na mapie sytuacyjno-wysokościowej. Następnie biegły powinien wypowiedzieć się precyzyjnie, czy i ewentualnie w jaki sposób prace wykonane przez H. W. doprowadziły do zmiany kierunku naturalnego spływu wód oraz czy zmiany te powodują szkody na gruntach sąsiednich. Tymczasem organ I instancji zamiast uzupełnienia opinii o powyższe elementy zwrócił się jedynie do inicjatorów postępowania z zapytaniem, czy wykonane przez H. W. prace doprowadziły do zmiany stanu wody na ich gruncie oraz czy zmiana ta wyrządziła im szkody, a jeżeli tak to jakie. Następnie na wniosek inicjatorów postępowania organ przesłuchał świadków. Samo przesłuchanie świadków jako środek dowodowy zmierzający do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie budzi zastrzeżeń Kolegium. Nie mniej organ I instancji nie powinien, rezygnując z opinii uzupełniającej, bezkrytycznie opierać na się na elementach ocennych i wartościujących zawartych w wypowiedziach świadków. Odrębne zastrzeżenia Kolegium dotyczą niewyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności związanych z funkcjonowaniem stawu (a wcześniej z jego urządzeniem) na terenie nieruchomości stanowiącej własność A. S. i S. W., jak i wybudowaniem ogrodzenia od strony nieruchomości H. W., a ponadto z robotami ziemnymi wykonanymi na terenie nieruchomości A. S. i S. W., na które wskazuje dokumentacja fotograficzna złożona przez odwołującego do akt sprawy organu I instancji w dniu [...] r. Ponadto organ I instancji powinien wziąć pod uwagę to, że na terenie nieruchomości A. S. i S. W. posadowiony został budynek. Nie można wykluczyć, że powyższe okoliczności mogą mieć związek ze zmianą stanu wód na nieruchomości i ze szkodami występującymi na tej nieruchomości. Tym samym zasadne jest ich wszechstronnie wyjaśnienie przez organ I instancji, przy czym organ I instancji powinien w tym zakresie rozważyć posiłkowanie się wiadomościami specjalnymi i odpowiednią wiedzą biegłego. Kolegium wskazało także, że ustawa Prawo wodne w art. 29 nie określa terminu, w jakim podmiot zobowiązany ma wykonać nakazane czynności. Kolegium zaakcentowało także, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Pismem z dnia [...] r. reprezentująca A. S. i S. W. radca prawny wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 29 ust. 1 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że roboty dokonane przez H. W. nie spowodowały zmiany stanu wodnego na gruntach sąsiednich, która wywoła szkodę po stronie Skarżących i poprzez przyjęcie, że opinia wydana przez W. C. nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, że zmiany dokonane przez H. W. spowodowały zmianę stanu wodnego na gruntach sąsiednich, która wywoła szkodę po stronie Skarżących. Zarzuciła także naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podniosła m.in., że opinia biegłego została uzupełniona w dniu [...] r. Wbrew stanowisku organu II instancji uzupełniająca opinia zawiera stanowisko biegłego w przedmiocie zmiany stanu wody w wyniku działań podjętych przez H. W. Biegły w opinii uzupełniającej stwierdza bowiem, że "samowolne podwyższenie terenu przez właścicieli działek nr "C" i "A" oraz zasypanie trasy istniejącego rowu leśnego spowodowało, że zostały zakłócone stosunki wodne panujące dotychczas w dolinie istniejącego rowu, co jest sprzeczne z art. 29 obowiązującego Prawa Wodnego". Dalej biegły stwierdza, że przez sztuczne podwyższenie terenu utrudniony został spływ wód powierzchniowych. Tym samym, zdaniem Skarżących, nie zachodzi potrzeba uzupełnienia opinii wydanej przez biegłego w sytuacji, gdy opinia ta w sposób wyczerpujący wskazuje odpowiedzi na pytania wynikające z normy przepisu art. 29 Prawa wodnego. Decyzja wydana przez organ I instancji winna zatem zostać utrzymana w mocy jako zasadna. Ponadto Skarżący podkreślają, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w sposób niewątpliwy wskazuje na wyrządzenie im szkody wskutek zmiany stosunków wodnych w wyniku działań H. W. W efekcie uznanie, że nie doszło do zmiany stanów wodnych, która wywoła szkodę po ich stronie, jest pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Stan faktyczny sprawy wymagał wydania przez organ I instancji decyzji zgodnej z żądaniem Skarżących, a jej uchylenie jawi się jako naruszenie obowiązującego prawa. Tym samym organ II instancji dopuścił się również naruszenia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przyjmując, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z kolei sprawy budowy budynku czy ogrodzenia jak i temat rowu przebiegającego przez teren Skarżących który aktualnie ma kształt zbiornika (stawu) nie mieszczą się w normie art. 29 ustawy Prawo wodne i Wójt Gminy nie miał obowiązku wyjaśniania tych zagadnień w ramach rozstrzygania niniejszej sprawy.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona.

W pełni podzielić bowiem należy wyrażoną przez organ II instancji ocenę, iż postępowanie w sprawie nie zostało przez organ I instancji przeprowadzone w sposób, który zezwalałby na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż realizacja wyrażonej w kodeksie postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99.

Zważyć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do nie budzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga zatem uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie – por. szerzej np. J. Szachułowicz: Prawo wodne. Komentarz. Warszawa 2006, s. 105. Wydanie takiej decyzji w innych warunkach byłoby bowiem niedopuszczalne. W konsekwencji wydanie decyzji takiej w realiach przedmiotowej sprawy wymagałoby jednoznacznego ustalenia, że wykonane przez H. W. roboty nie tylko spowodowały zmianę stosunków wodnych lecz nadto taką ich zmianę, która wpłynęła szkodliwie na grunty sąsiednie.

Podzielić należy przekonanie Kolegium, iż Wójt Gminy K. takich jednoznacznych ustaleń nie dokonał. Trafnie bowiem Kolegium wskazuje, że bezspornym w niniejszej sprawie jest jedynie to, że obszar działek nr "A", "C" i "D" został przez ich właściciela podwyższony w stosunku do stanu poprzedniego. Dwie pozostałe przesłanki z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne tj. czy wykonane przez odwołującego prace doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, oraz czy zmiana ta wyrządza szkody gruntom sąsiednim, a w szczególności gruntom stanowiącym własność inicjatorów postępowania, nie zostały natomiast w trakcie postępowania przed organem I instancji w sposób niezbity wykazane. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że sporządzona przez specjalistę w zakresie melioracji wodnych opinia z dnia [...] r. w sposób nader ogólny charakteryzuje skutki dokonanych przez H. W. robót koncentrując się nadto niemal wyłącznie na następstwach na działkach należących do dokonującego robót. Opinia nie wskazuje natomiast w jaki konkretny sposób zmieniły się stosunki wodne (np. kierunki odpływu wody opadowej) i ani jednym słowem nie odnosi się do ewentualnego szkodliwego wpływu takich zmian na nieruchomości sąsiednie. Posługując się ogólnymi sformułowaniami o podtopieniu przez wody powierzchniowe i wgłębne terenów położonych "powyżej istniejącego przepustu" i niemożności ich odpływu do rzeki nie wskazuje zatem ani podnoszonego przez skarżących podtopienia wskutek dokonanych robót terenu należącej do nich działki nr "B", ani podnoszonych przez nich zarzutów związanych z ogrodzeniem. Notabene brak wykazania w opinii specjalisty wszystkich przesłanek z art. 29 Prawa wodnego Kolegium podkreślało już w poprzedniej swej decyzji z [...] r. kiedy to po raz pierwszy uchyliło wydaną w sprawie decyzję Wójta Gminy K., opinia ta została bowiem sporządzona na użytek tamtego postępowania. Pomimo takiego stanowiska Kolegium organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę ograniczył się jedynie do skierowania pismem z dnia [...] r. prośby do biegłego o udzielenie informacji, który spośród wymienionych w opinii wariantów poprawiających sytuację należałoby zastosować. W konsekwencji do tego jedynie zakresu ustosunkował się specjalista w dodatkowej opinii z dnia [...] r.

Niezrozumiałe są w tym kontekście zawarte w skardze wywody pełnomocnik skarżących twierdzącej, iż uzupełniająca opinia biegłego z dnia [...] r. zawiera cyt. "stanowisko biegłego w przedmiocie zmiany stanu wody w wyniku działań podjętych przez H. W.". W rzeczywistości zawarte w przedłożonych Sądowi aktach sprawy pismo, o którym mowa, wskazuje bowiem jedynie wybór wariantu rozwiązania sytuacji na gruncie, nie zawiera zaś żadnych tez przytoczonych w skardze w postaci obszernych cytatów. Cytaty te, wedle pełnomocnika znajdujące się rzekomo w opinii uzupełniającej, pochodzą w rzeczywistości z opinii przedłożonej przez specjalistę jeszcze w roku [...], która już w poprzedniej decyzji Kolegium z [...] r. została przez organ ten oceniona jako niewystarczająca.

W konsekwencji uznając, że roboty wykonane przez H. W. spowodowały zmianę stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającą na nieruchomości sąsiednie organ I instancji oparł się głównie na oświadczeniach skarżących i powołanych przez nich świadków, nie zwracając się w tej mierze do biegłego pomimo, że twierdzenia stron były ze sobą sprzeczne albowiem H. W. wskazywał, iż podtapianie działki skarżących może być spowodowane ich własnymi działaniami.

Skład orzekający podkreśla w tym miejscu, że choć nie istnieje przepis, z którego wyinterpretować można by bezwzględną konieczność powoływania w sprawach z zakresu art. 29 Prawa wodnego biegłego bądź wzywania go o dodatkowe wyjaśnienia to jednak nader często może to być niezbędne, zwłaszcza wtedy gdy twierdzenia stron są sprzeczne. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich - por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 586/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 761/09; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 99/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 669/08.

W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji Kolegium słusznie uznało, z uwagi na niewyjaśnienie w sposób zezwalający na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego, a wady te, powodujące konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego w znacznym zakresie powodowały, iż organ drugoinstancyjny zobligowany był uchylenia zaskarżonej doń decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że ustaleń powyższych organ II instancji nie mógł dokonać samodzielnie, w ramach postępowania odwoławczego. Nie zezwala bowiem na to zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Potwierdzeniem tej zasady jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga natomiast przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie zostaje zatem naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1699/94, niepubl.). Przeprowadzenie natomiast przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98, niepubl.). W tym kontekście nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy dopiero w ramach postępowania odwoławczego oznaczałoby w konsekwencji, iż organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające co najmniej w znacznej części co ewidentnie naruszałoby dwuinstancyjności.

Co do meritum osnowę decyzji Kolegium uznać należy zatem za zasadną. Zdaniem składu orzekającego także zresztą inne przyczyny, przez Kolegium nie dostrzeżone a równie doniosłe, obligowały organ II instancji do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy K. Jak to już bowiem powyżej wskazano, w razie stwierdzenia zaistnienia przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego przesłanek wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Stwierdzenie zatem, iż określone przesłanki wystąpiły umożliwia organowi podjęcie jednego z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub nakazanie mu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom – por. np. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07. Wyboru jednego z alternatywnych rozstrzygnięć i jego stosownego uzasadnienia dokonać musi zatem organ, a wydany nakaz jednoznacznie określać winien czy właściciel gruntu obowiązany jest przywrócić stan poprzedni, a jeśli tak to poprzez jakie czynności czy też wykonać ma wskazane przez organ urządzenia. Jednocześnie ustawa nie zawiera żadnego dodatkowego unormowania, z którego wynikałoby, iż jako podstawowe preferowane jest rozwiązanie polegające na wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom. Organ w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, winien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania. (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 539/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 912/2007).

Wydana przez Wójta Gminy K. decyzja z dnia [...] r. wymogów tych jednak nie spełnia. W jej osnowie organ zawarł bowiem nie jeden z możliwych w świetle przywołanej normy nakaz lecz obydwa, niejasno nadto ze sobą powiązane. Organ nakazał bowiem "wykonać urządzenie zapobiegające szkodom polegające na odtworzeniu trasy istniejącego rowu odwadniającego poprzez wykonanie rowu o odpowiednich parametrach...". Osnowa decyzji, ujmująca obie alternatywnie wskazane w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego możliwości (odtworzenie trasy istniejącego rowu nieodparcie kojarzy się bowiem z przywróceniem stanu poprzedniego) nie dokonuje zatem wymaganego prawem wyboru, a nadto wprowadza nie przewidziany w art. 29 ust. 3 ustawy wariant nakazując wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez przywrócenie stanu poprzedniego. Co istotniejsze jednak, decyzja nie wskazuje ani głębokości rowu, który ma zostać wykonany, ani szerokości jego dna, ani tez nachylenia skarp wskazując jedynie, że rów ten ma mieć "odpowiednie" parametry techniczne i nawiązywać ma do rzędnej dna przepustu pod drogą gminną. Także w uzasadnieniu decyzji organ I instancji ani słowem nie wskazał jakie to są owe "odpowiednie parametry techniczne", które charakteryzować mają rów, do którego wykonania H. W. został zobligowany. Tak niekonkretny nakaz de facto przerzuca zatem konieczność określenia niezbędnych cech rowu na inwestora, uniemożliwia też dokonanie w przyszłości oceny czy rów został wykonany w zgodzie z zawartym w decyzji nakazem. Wskutek niewystarczającej szczegółowości nakazu powoduje nadto niemożliwość ewentualnego wykonania zastępczego.

Odnosząc się z kolei do podniesionej przez Kolegium kwestii wskazania przez organ I instancji terminu, w jakim strona winna wykonać nakazane jej czynności, skład orzekający podziela pogląd organu II instancji, że brak jest w przepisach podstawy prawnej upoważniającej organ do oznaczenia takiego terminu. W konsekwencji, strona zobligowana jest do wykonania nakazu nałożonego wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego decyzją niezwłocznie po uzyskaniu przez decyzję tę przymiotu ostateczności.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o merytorycznej trafności bądź wadliwości uznania przez organ I instancji, że wykonane przez H. W. roboty spowodowały zmianę stanu wód na gruncie, ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich. Wobec niewyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy i kasacyjnego charakteru decyzji drugoinstancyjnej jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

.