Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2031/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 pkt 1 art. 35 ust. 1 art. 37 ust. 2 i 5 art. 44 ust. 1 pkt 2 art 45 ust. 1 pkt 2 art. 78
journal: Dz.U. 2003 nr 179 poz 1750
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c art. 152 art. 132
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania grupy uposażenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji w części dotyczącej przyznania grupy uposażenia na wyznaczonym stanowisku służbowym, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1, nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] (punkt [...]), działając na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 2 i 5, art. 44 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowisko służbowe i zwalnianie z tych stanowisk (Dz. U. Nr 218, poz. 1699 ze zm.), zwolnił [...] K. R. ze stanowiska służbowego Szefa Wydziału Prawnego w Dowództwie [...] (NIS: [...]) i wyznaczył oficera z dniem [...] czerwca 2014 r. na stanowisko służbowe Szefa Wydziału Prawnego w Centrum [...] (NIS: [...]), ustalając okres kadencji na tym stanowisku służbowym od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] marca 2017 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący zwrócił się do Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych z wnioskiem o uzupełnienie powyższego rozkazu personalnego o postanowienie dotyczące zachowania stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. stawki uposażenia przewidzianej dla grupy uposażenia zasadniczego 16A. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 79 ustawy pragmatycznej, żołnierz zawodowy wyznaczony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zachowuje prawo do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia zasadniczego. Ponieważ na ostatnio zajmowanym stanowisku pobierał uposażenie według stawki 16A, to tym samym wbrew wskazanemu przepisowi, zaskarżony rozkaz nie uwzględnia jego wypłaty w zachowanej wysokości, bowiem podstawą dla organu finansowego do wypłaty żołnierzowi uposażenia, jest uposażenie wskazane w rozkazie personalnym, a poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu rozkazu treści art. 79 ustawy, został naruszony jego interes prawny poprzez zmniejszenie w nieuprawniony sposób uposażenia.

Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 123 § 1 i 2 w zw. z art. 111 § 1b k.p.a. oraz art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy pragmatycznej, odmówił uzupełnienia rozkazu personalnego Dowódcy Operacyjnego [...] nr [...] (punkt [...]) z dnia [...] maja 2014 r. o rozstrzygnięcie dotyczące zachowania stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku. W uzasadnieniu podał, że pomimo zaszeregowania na ostatnio zajmowanego stanowiska do grupy U:15C, Dowódca Wojsk Lądowych przyznał skarżącemu, na czas jego zajmowania, uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy 16A na podstawie przepisów ustawy o radcach prawnych. Natomiast podobnie jak prawo do uposażenia, tak i prawo do uposażenia w stawce zachowanej, wynika wprost z art. 79 ustawy pragmatycznej, stąd też poza rozkazem wyznaczającym na stanowisko służbowe, nie wymaga on żadnych dodatkowych rozstrzygnięć. Również z praktyki kadrowej w resorcie obrony narodowej wynika, że w rozkazach personalnych nie wskazuje się zachowanych stawek uposażenia zasadniczego, natomiast organy finansowe dokonują wypłaty uposażenia na podstawie karty uposażenia zasadniczego żołnierza, w którym znajdują się informacje o zachowanych stawkach uposażenia. Praktyka ta wywodzi się stąd, że prawo do uposażenia w stawce zachowanej wynika wprost z przepisów ustawy i nie wymaga wydawania w tej sprawie rozkazu personalnego.

W odwołaniu z dnia 27 czerwca 2014 r. do Ministra Obrony Narodowej, skarżący wniósł o 1) zmianę rozkazu w zaskarżonej części poprzez przyznanie mu z dniem wyznaczenia na stanowisko służbowe Szefa Wydziału Prawnego [...] uposażenia w wysokości odpowiadającej grupie uposażenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty w urzędzie Ministra Obrony Narodowej tj. grupy 16A oraz o 2) zmianę wskazanego rozkazu w ten sposób aby zostało wskazane w treści sentencji, że została zachowana stawka uposażenia w wysokości odpowiadającej grupie uposażenia 16A tj. stawka uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym przeze niego stanowisku służbowym. W uzasadnieniu podał, że określenie w tym rozkazie grupy uposażenia na poziomie U:15B dla stanowiska Szefa Wydziału Prawnego (radcy prawnego) rażąco narusza przepis art. 224 ustawy z 6 lipca 1982 r. w związku z art. 75 o radcach prawnych, zgodnie z którym wynagrodzenie radcy prawnego nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy oraz zasadę pierwszeństwa ustawy o radcach prawnych przed uregulowaniami wynikającymi z pragmatyk służbowych. Określenie we wskazanym rozkazie grupy 15B rażąco narusza także przepis ustawy art. 78 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym w przypadku nie występowania w jednostce wojskowej stanowiska głównego specjalisty radcy prawnemu przysługuje uposażenie odpowiadające uposażeniu głównego specjalisty w urzędzie Ministra Obrony Narodowej. W etacie Centrum Operacji [...] ([...]) w zależności od okoliczności, przewidziana została struktura na czas pokoju i na czas wojny. W strukturze na czas pokoju nie występuje stanowisko głównego specjalisty, zatem w tym zakresie ma zastosowanie art. 78 ustawy z 11 września o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nakazujący zaszeregowanie i przyznanie uposażenia przewidzianego dla głównego specjalisty w urzędzie Ministra Obrony Narodowej. Ponadto wskazał, że umiejscowienie na czas "W" w etacie [...] tzw. głównego specjalisty nastąpiło z naruszeniem przepisów wewnątrzresortowych dotyczącym organizacji i budowy struktur organizacyjnych w resorcie obrony narodowej Zgodnie z tymi regulacjami, stanowiska głównych specjalistów przewidziane są na poziomie urzędu Ministra ON oraz dowództw rodzajów sił zbrojnych i powinno być zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika. Na poziomie centrów operacji przewidziane jest stanowisko starszego specjalisty – zaszeregowane do stopnia podpułkownika. Przewidziane w etacie [...] na czas "W" stanowisko tzw. głównego specjalisty zaszeregowane zostało do stopnia podpułkownika, a więc na poziomie odpowiednio dla starszego specjalisty i dla szefa wydziału. Z uwagi zatem na tą wadliwość etatu [...] nie może ono stanowić punktu odniesienia dla ustalenia wynagrodzenia radcy prawnego. W zakresie żądania określonego w pkt 2 podniósł, iż zgodnie z art. 79 ustawy pragmatycznej, żołnierz zawodowy wyznaczony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zachowuje prawo do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia zasadniczego. Zaskarżony rozkaz personalny w ogólnie nie przewiduje i nie odnosi się do kwestii zachowanego uposażenia w sytuacji spełnienia dyspozycji normy art. 79 ustawy. Wszak został on wyznaczony na stanowisko zaszeregowane do niższej grupy uposażenia, (na zajmowanym stanowisku służbowym Szefa Wydziału Prawnego [...] Korpusu Zmechanizowanego – Dowództwa Komponentu Lądowego zostało mu przyznane uposażenie w wysokości przewidzianej dla grupy U:16A) i tym samym wbrew wskazanemu przepisowi, zaskarżony rozkaz nie uwzględnia jego wypłaty w zachowanej wysokości. Tymczasem podstawą dla organu finansowego do wypłaty uposażenia żołnierzowi jest decyzja (rozkaz personalny) właściwego organu. Poprzez nieuwzględnienie, przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu treści art. 79 ustawy pragmatycznej, został naruszony jego interes prawny, poprzez zmniejszenie w nieuprawniony sposób uposażenia. Powyższe wskakuje także na istotne wady postępowania administracyjnego skutkującego błędem w ustaleniach faktycznych, poprzez pominiecie faktu, iż został wyznaczony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia. Wobec powyższego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w cytowanym już wyżej postanowieniu nr [...] Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] czerwca 2014r. w przedmiocie uzupełnienia rozkazu o postanowienie o zachowaniu stawki na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w którym które wskazuje się, że praktyka kadrowa stanowi podstawę do dochodzenia roszczeń z tytułu przysługującego uposażenia jak również podstawę taką stanowi bezpośrednio przepis ustawowy. Wbrew wskazanemu stanowisku, prawo do uposażenia następuje w konkretyzacji i indywidualizacji w procesie wyznaczania żołnierza na stanowisko służbowe. Brak jest podstaw do wypłaty innego uposażania (w innej wysokości) niż wskazane w decyzji (rozkazie) o wyznaczeniu na stanowisko służbowe. W postępowaniu w sprawie wyznaczenia na stanowisko należy bowiem ustalić, czy wyznaczony miał prawo do innego uposażenia niż uposażenia dla stanowiska, na które jest wyznaczany i nie ma tutaj pola dla tzw. praktyki kadrowej. Art. 79 ustawy pragmatycznej stanowi natomiast podstawę dla właściwego organu do ustalenia właściwej wysokości uposażenia w sytuacji zrealizowania się dyspozycji wskazanej tam normy prawnej. W przeciwnym wypadku dochodzić będzie do sytuacji w której to bliżej nieokreślone i nieuprawnione organy kadrowe i finansowe, będą decydowały o wysokości uposażenia żołnierzy.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268a k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny w części zaskarżonej. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że podstawę prawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił m. in. art. 35 ust. 1 ustawy pragmatycznej, zgodnie z którym żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe, w drodze decyzji, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych, w zależności od wymaganych kwalifikacji zawodowych, posiadanej oceny w opinii służbowej oraz modelu przebiegu służby w poszczególnych korpusach osobowych (grupach osobowych). Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, przez stanowisko służbowe rozumie się usytuowanie żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej, z określonymi dla tego stanowiska: nazwą, stopniem etatowym, dla którego określono jeden lub kilka stopni wojskowych, grupą lub grupami uposażenia, korpusem osobowym, grupą osobową, specjalnością wojskową (są to tzw. parametry stanowiska służbowego). Parametry stanowiska służbowego (w tym grupa uposażenia) są określone w etacie jednostki wojskowej, a tym samym żołnierz zawodowy jest wyznaczany decyzją administracyjną na konkretne stanowisko służbowe przewidziane w etacie jednostki wojskowej i o parametrach określonych w tym etacie. Zmiana parametrów stanowiska służbowego decyzją administracyjna w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe nie jest możliwa, ponieważ grupa uposażenia wynika wprost z etatu jednostki wojskowej. Wobec powyższego brak jest możliwości zmiany w drodze decyzji administracyjnej, któregokolwiek parametru stanowiska służbowego. Oznaczałoby to bowiem niedopuszczalną ingerencję w etat jednostki wojskowej przy pomocy decyzji administracyjnej. Ewentualna zmiana grupy uposażenia na stanowisku służbowym Szefa Wydziału Prawnego w Centrum [...] (NIS: [...]) jest możliwa wyłącznie w drodze dokonania zmiany w etacie Centrum Operacji Lądowych – Dowództwie Komponentu Lądowego. W tej sytuacji brak jest podstaw do dokonania w postępowaniu administracyjnym, zmiany w etacie Centrum Operacji Lądowych – Dowództwie Komponentu Lądowego i przyznania oficerowi innej grupy uposażenia niż grupa U:15B, przewidzianej dla stanowiska służbowego Szefa Wydziału Prawnego (NIS: [...]) w tej jednostce wojskowej. Natomiast wniosek o zmianę zaskarżonego rozkazu personalnego poprzez dodanie rozstrzygnięcia o zachowaniu grupy uposażenia zasadniczego pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu.

W skardze z dnia 20 października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. R. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie jej w części dotyczącej grupy uposażenia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucając:

1) nieważność w związku z rażącym naruszeniem:

a) art. 224 w zw. art.75 ustawy o radcach prawnych, poprzez nieprzyznanie mu uposażenia na poziomie odpowiadającym uposażeniu głównego specjalisty lub innego stanowiska równorzędnego;

b) art. 78 ust. 1a, poprzez nieprzyznanie mu uposażenia w odpowiadającego uposażeniu głównego specjalisty w urzędzie Ministra Obrony Narodowej.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapoznanie strony z całością materiałów sprawy przed wydaniem decyzji oraz uznanie za udowodnioną bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się,

b) art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. tj. rozpoznanie sprawy bez uwzględnienia całości materiału dotyczącego sprawy, w szczególności poprzez niedokonanie analizy i pominięcie w ocenie (w uzasadnieniu) wadliwości procesu tworzenia etatu [...] względem regulacji wewnątrzresortowych (resortu obrony narodowej) i przyjęcie tak skonstruowanego etatu jako podstawy ustalenia wynagrodzenia radcy prawnego.

3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy tj.

a) art. 224 i art. 75 ustawy o radcach prawnych w ramach w której uznano, że powołanych przepisów ustawy o radcach prawnych nie stosuje się do radców prawych – żołnierzy zawodowych z których wynika że stosunek służbowy radców prawnych będących w czynnej służbie wojskowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie o radcach prawnych regulują przepisy wynikające z pragmatyki służbowej;

b) niezastosowanie art. 78 ust. 1a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zgodnie z którym, zgodnie z którym w przypadku nie występowania w jednostce wojskowej stanowiska głównego specjalisty wynagrodzenie radcy prawnego powinno wynikać zaszeregowania do stanowiska służbowego o stopniu etatowym o jeden stopień niższy od stanowiska zastępcy dowódcy tej jednostki, nie wyżej niż uposażenie głównego specjalisty w urzędzie Ministra Obrony Narodowej;

c) art. 6 k.p.a. w związku z art. 87 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że wewnętrzny akt organizacyjny etat [...], wyprzedza akt wyższego rzędu, tj. ustawę.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że określenie rozkazie grupy uposażenia na poziomie U:15B dla stanowiska Szefa Wydziału Prawnego (radcy prawnego), rażąco narusza przepis art. 224 w zw. z art. 75 ustawy o radcach prawnych oraz przepis ustawy art. 78 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym w przypadku nie występowania w jednostce wojskowej stanowiska głównego specjalisty radcy prawnemu przysługuje uposażenie głównego specjalisty w urzędzie Ministra Obrony Narodowej (wynikające z zaszeregowania stanowiska o jeden etatowego niższy od stanowiska zastępcy dowódcy tej jednostki). Niezależnie od powyższego dla oceny, czy jakieś stanowisko odpowiada (jest równorzędne) stanowisku głównego specjalisty, podstawę stanowi analiza struktury etatowej danej jednostki organizacyjnej, a w niniejszej sprawie podstawowym dowodem, której takiej analizy był etat [...], zaś organ zaniechał takiej analizy ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zostało mu przyznane uposażenie wynikające z zaszeregowania określonego w etacie [...] . W resorcie Obrony Narodowej stanowiska głównych specjalistów występują od poziomu dowództw rodzajów sił zbrojnych i zostały zaszeregowaniem do grupy uposażenia 16A w myśl:

– decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie zasad budowy komórek organizacyjnych ministerstwa obrony narodowej (pkt [...] ppkt 3 i 6 załącznika do decyzji;

– decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie zasad budowy struktur dowództw i innych jednostek organizacyjnych w resorcie obrony narodowej;

– decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie działalności kompetencyjnej i organizacyjno-etatowej w resorcie obrony narodowej.

– decyzji [...] Ministra Obrony Narodowej z [...] sierpnia 2013r w sprawie wprowadzenia "Tabeli zaszeregowania do stopni etatowych typowych stanowisk służbowych żołnierzy zawodowych w resorcie obrony narodowej" wraz załącznikiem.

W etacie [...] w zależności od okoliczności, przewidziana została struktura na czas pokoju i na czas wojny. W strukturze na czas pokoju nie występuje stanowisko głównego specjalisty, zatem w tym zakresie ma zastosowanie art. 78 ustawy z 11 września o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przyznanie uposażenia przewidzianego dla głównego specjalisty w urzędzie Ministra Obrony Narodowej. Ustalenia i ocena organu jako niepełne uzasadniają zarzut naruszenia art. 80, 77 § 1 i art. 7 k.p.a. tj. brak dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominiecie faktu (niewyjaśnienie), iż w etacie [...] uposażenie radcy prawnego jest równorzędne z wynagrodzeniem starszego specjalisty co miało wpływ na wynik sprawy gdyż w konsekwencji skutkowało przyznaniem mu wynagrodzenia z grupy U:15B. Wskazano, iż w toku postępowania odwoławczego organ w ogóle nie podjął nawet próby ustalenia czy przyznane w etacie uposażenie [...] odpowiada uposażeniu głównego specjalisty tj. nie narusza art. 224 ustawy o radcach prawnych. Stwierdzono ponadto, że organ naruszył również art. 6 k.p.a. w związku art. 87 Konstytucji RP, bowiem zgodnie z powołanymi przepisami źródłami prawa są między innymi ustawy i konstytucja nie zalicza do źródeł prawa wewnętrznych aktów organizacyjnych, jakim są etaty jednostek wojskowych. W sytuacji gdy dla etatu radcy prawnego przewidziane zostało uposażenie w stawce niższej niż dla stanowiska głównego specjalisty bądź równorzędnego, co wynika z etatu [...], organ w związku z art. 6 k.p.a., jako związany przepisami prawa, winien zastosować przede wszystkim przepis rangi ustawowej, w tym przypadku art. 224 ustawy o radcach prawnych i przyznać wynagrodzenie przewidziane dla stanowiska głównego specjalisty (lub równorzędnego).

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że powoływany przez skarżącego przepis art. 78 ust. 1a ustawy pragmatycznej stanowi wyłącznie regułę kształtowania etatu jednostki wojskowej (określoną w przepisach prawa powszechnie obowiązującego). Powyższe wynika jednoznacznie z wykładni gramatycznej tego przepisu, który odnosi się do stanowiska służbowego radcy prawnego (a nie do żołnierza zawodowego – radcy prawnego) i formułuje zasadę zaszeregowywania (w etacie jednostki wojskowej) takiego stanowiska służbowego do stopnia etatowego oraz grupy uposażenia. W tych warunkach, przepis ten w żadnym razie nie mógłby być użyty jako podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania żołnierzowi zawodowemu – radcy prawnemu stopnia etatowego i grupy uposażenia, innych, niż to przewiduje etat jednostkowi wojskowej dla stanowiska służbowego, na które żołnierz ten został wyznaczony. Niezależnie od powyższego zauważono, że przepis art. 78 ust. 1a wymienionej wojskowej ustawy pragmatycznej w ogóle nie mógłby stanowić podstawy prawnej do orzekania w drugiej instancji. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa. Powołanie się w postępowaniu administracyjnym na brak możliwości dokonania zmiany w dokumencie wewnętrznym przy pomocy decyzji administracyjnej w żadnym razie nie oznacza bowiem, że ten dokument wewnętrzny został potraktowany jako ważniejszy niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Organ administracji nie ma prawa pomijać w postępowaniu prawidłowego formalnie dokumentu wewnętrznego, nawet jeżeli w stosunku do tego dokumentu wysuwany jest zarzut merytorycznej wadliwości. Organ nie ma też prawa zmieniać takiego wadliwego merytorycznie dokumentu z pominięciem właściwości rzeczowej, w trybie nieprzewidzianym do tego celu, a w szczególności w administracyjnym postępowaniu administracyjnym. Chybiony jest również zarzut naruszenia zasad postępowania dowodowego, odnoszony do kwestii związanych ze zgodnością etatu Centrum Operacji Lądowych – Dowództwie Komponentu Lądowego z przepisami szczególnymi. W opisanym przypadku wynik oceny merytorycznej zgodności etatu jednostki wojskowej z przepisami szczególnymi pozostaje bowiem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wyznaczenia na stanowisko służbowe.

Na rozprawie przed Sądem zarówno skarżący, jak i pełnomocnik organ zgodnie podali, że skarżący jest radcą prawnym i że na czas wydania zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji, w macierzystej jednostce wojskowej skarżącego nie było stanowiska głównego specjalisty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 637 ze zm.), radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego, natomiast według art. 75 tej ustawy, stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariuszami Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Służby Więziennej w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą, określają przepisy odrębnych ustaw. Zatem treść powołanego wyżej art. 75 ustawy o radcach prawnych uprawnia do stwierdzenia, że w zakresie realizacji obowiązku określonego w art. 224 ust. 1 tej ustawy, wyłączony zostaje wobec radców prawnych będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, przepis art. 78 ust. 1 ustawy pragmatycznej, który uzależnia wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe.

Z kolei w myśl art. 78 ust. 1a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 90, poz. 593 ze zm.), w przypadku gdy w jednostce wojskowej nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty, stanowisko radcy prawnego, uwzględniając przepis art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, ze zm.), zaszeregowuje się do stanowiska służbowego o stopniu etatowym o jeden stopień niższy od stanowiska zastępcy dowódcy tej jednostki w najwyższej grupie uposażenia przewidzianej dla tego stopnia, nie wyżej jednak niż do stanowiska o stopniu etatowym i grupy uposażenia przewidzianej dla stanowiska służbowego głównego specjalisty w urzędzie Ministra Obrony Narodowej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, w świetle Karty opisu stanowiska służbowego (nr [...]) oraz z zakresu obowiązków skarżącego na stanowisku Szefa Wydziału Prawnego w Centrum Operacji Lądowych – Dowództwie Komponentu Lądowego, jak również z wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na rozprawie i potwierdzonych przez skarżącego, [...] K. R. posiada tytuł radcy prawnego.

Niezależnie od powyższego, na co wskazuje etat jednostki oraz wyjaśnienia pełnomocnika organu złożone na rozprawie przed Sądem oraz oświadczenie skarżącego, w etacie macierzystej jednostki wojskowej nie występuje stanowisko głównego specjalisty, na którym winien on być zaszeregowany i w tej sytuacji skarżącego należało zaszeregować, na co wskazuje cytowany już wyżej przepis art. 78 ust. 1a ustawy pragmatycznej, do stanowiska służbowego o stopniu etatowym o jeden stopień niższy od stanowiska zastępcy dowódcy tej jednostki w najwyższej grupie uposażenia przewidzianej dla tego stopnia, nie wyżej jednak niż do stanowiska o stopniu etatowym i grupy uposażenia przewidzianej dla stanowiska służbowego głównego specjalisty w urzędzie Ministra Obrony Narodowej.

W tym miejscu rację należy przyznać skarżącemu, że etat jednostki jest wewnętrznym aktem, a nie źródłem prawa. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1489/06 i orzeczenia z nim powiązane).

Z drugiej strony przyznać też należy rację pełnomocnikowi organu, który w odpowiedzi na skargę wywodzi, że organ administracji nie ma prawa pomijać w postępowaniu prawidłowego formalnie dokumentu wewnętrznego, nawet jeżeli w stosunku do tego dokumentu wysuwany jest zarzut merytorycznej wadliwości

Natomiast Sąd zauważając ewidentną dysharmonię w "konstrukcji" etatu macierzystej jednostki zawodowej skarżącego na niekorzyść tego ostatniego, a źródłem powszechnie obowiązującego prawa, tj. ustawą, jest z kolei nieuprawniony do stosowania tegoż etatu i zobowiązany do stwierdzenia, że zaszeregowanie skarżącego do grupy uposażenia nieuwzględniające uregulowania ustawowe, narusza przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. .

Zatem rozpoznając sprawę na nowo, organ jest zobowiązany uwzględnić poczyniona wyżej analizę prawną i nadać skarżącemu grupę uposażenia zasadniczego zgodnie z przepisami cytowanych już wyżej ustaw.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji kwalifikowanego naruszenia prawa, które w świetle art. 156 § 1 pkt 1 – 6 k.p.a. stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.