Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1144/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Wojewody z dnia 20 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

W dniu 14 lutego 2011 r. Burmistrz Brzeska wystąpił do Starosty Brzeskiego z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "budowa ulic Jana Pawła II, Gen. Wł. Sikorskiego, Odrodzenia i Oświecenia na osiedlu Słotwina w Brzesku" na działkach ewidencyjnych - obręb 1 Brzesko - miasto: nr nr [....] (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki, która powstanie w wyniku zatwierdzenia projektu podziału; w nawiasie podano numer działki przed podziałem).

Po przeprowadzeniu postępowania wydana została przez Burmistrza Brzeska decyzja Nr 2/2011 z dnia 23 maja 2011 r. znak: AB.7012.1.2011.JF, - na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4 i ust. 4c, art. 16 ust. 2, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1-3 K.p.a.- o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "budowa ulic Jana Pawła II, Gen. Wł. Sikorskiego, Odrodzenia i Oświecenia na osiedlu Słotwina w Brzesku" na działkach w niej wskazanych, która w wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lipca 2011 r. znak: WLVIII.AN.7821-4-ll.

Starosta Bocheński po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym przez Wojewodę Małopolskiego wydał decyzję Nr 2/2011 z dnia 27 grudnia 2011 r. znak: AB.7012.1.2011.JF, o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J.J. i J.J. , wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się nie wyrazili zgody na wykup i podział stanowiącej ich własność działki nr [....] , na której to w części zezwolono na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, według wariantu określonego przez zarządcę drogi we wniosku z dnia 14 lutego 2011 r. Wyjaśnili, że "na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [....] zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru droga osiedlowa, która już wtedy była zaplanowana, miała przebiegać pasem ok. dwóch metrów na samym końcu naszej działki od strony północnej. Jednakże rok później zrobiono korektę tego planu i okazało się, że planowana droga wraz z pasami zieleni będzie przebiegać ok. jednego metra od naszego wybudowanego domu". Odwołujący się poinformowali o licznych interwencjach w tej kwestii, o podjętych z Burmistrzem Brzeska rozmowach, w których wyrażali chęć odstąpienia 10 metrowego pasa działki od strony północnej i zgody na jej sprzedaż pod lokalizację tej inwestycji drogowej. Dodano, że wszelkie uwagi, propozycje kierowane w tej sprawie do Burmistrza Brzeska, spotkały się z brakiem odpowiedzi a z uzyskanych ustnych informacji wynika jedynie, związanie organu uprawnionego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wariantem jej lokalizacji jaki został zawnioskowany przez zarządcę drogi, przy jednoczesnym braku obowiązku uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, na terenie których będzie realizowana.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r., znak: WI-VIII.7821.1.2012.AN, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.):

- w pkt I uchylił zapis znajdujący się na stronie 5 zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w brzmieniu: "Określam termin wydania nieruchomości, stanowiących działki nr nr [....] , położonych w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji w terminie nie krótszym niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylonego, nowego zapisu w brzmieniu: "Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.), określam termin wydania nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.";

- w pkt II utrzymał w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję Starosty Brzeskiego Nr 2/2011 z dnia 27 grudnia 2011 r. znak: AB.7012.1.2011.JF.

W uzasadnieniu wskazano, że po przeanalizowaniu akt sprawy i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie stwierdzono, że wniosek inwestora o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej spełnia wymagania określone w art. 11 b ust. 1 oraz art. 11 d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.). Przed złożeniem wniosku zarządca drogi uzyskał opinie: zarządu województwa, zarządu powiatu oraz odpowiednio burmistrza.

Do wniosku załączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę zawierającą projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze terenu.

Organ wskazał, że do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zarządca drogi dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Podniesiono, że przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z decyzją Burmistrza Brzeska z dnia 9 września 2010 r. znak: ITK.III.7624/7/2010/RC o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa ulic Jana Pawła II, Gen. Wł. Sikorskiego, Odrodzenia i Oświecenia na osiedlu Słotwina w Brzesku".

Po dokonaniu analizy projektu budowlanego sporządzonego dla tej inwestycji drogowej, organ odwoławczy stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.).

Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Starostę Brzeskiego postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację omawianej inwestycji drogowej po rozstrzygnięciu Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lipca 2011 r. znak: WI.VIII.AN.7821-4-11, uchylającym decyzję organu pierwszej instancji z dnia Nr 2/2011 z dnia 23 maja 2011 r. znak: AB.7012.1.2011.JF, i stwierdził, że mając na względzie okoliczności wskazane przez Wojewodę Małopolskiego w ww. decyzji, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Brzeski działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pismem z dnia 7 października 2011 r. znak: AB.7012.1.2011.JF, wezwał pełnomocnika zarządcy drogi do uzupełnienia wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Organ pierwszej instancji uznając, że pełnomocnik wypełnił nałożony obowiązek przedkładając żądane dokumenty na podstawie art.11 d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiadomił "o ponownym wszczęciu postępowania" w sprawie wydania decyzji, pouczył o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i o możliwości składania uwag i zastrzeżeń w piśmie z dnia 31 października 2011 r. znak: AB.7012.1.2011.JF, skierowanym do właścicieli i użytkowników wieczystych, w obwieszczeniach skierowanych do pozostałych stron postępowania odpowiednio wywieszonych na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Brzesku, na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Brzesku oraz zamieszczonym w prasie lokalnej "Polska Gazeta Krakowska".

Dokonując oceny czynności podjętych przez Starostę Brzeskiego Wojewoda zauważył, że nie można wszcząć postępowania, które już się toczy, jedynie mając na względzie dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a., należy umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów i materiałów w sprawie. Tym samym organ powołał błędną podstawę prawną w przytoczonych powyżej dokumentach, co nie miało wpływu na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania. Organ umożliwił stronom zapoznanie się i wypowiedzenie się z uzupełnionymi aktami tej sprawy w sposób określony przez ustawę o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tj. wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji zostało wysłane zawiadomienie na adres wskazany w katastrze nieruchomości, natomiast pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń, odpowiednio zamieszczonych w starostwie powiatowym, a także w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, na stronie internetowej tej gminy i w prasie lokalnej.

Starosta Brzeski uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia działając na podstawie art. 11a ust. 1, art.11 f ust.1 art. 11 i ust. 1, art. 12 ust. 1-4 i ust. 4c, art. 16 ust. 2, art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wydał decyzję Nr 2/2011 z dnia 27 grudnia 2011 r. znak: AB.7012.1.2011.JF, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ulic Jana Pawła II, Gen. Wł. Sikorskiego, Odrodzenia i Oświecenia na osiedlu Słotwina w Brzesku".

Przedmiotowa decyzja, w ocenie Wojewody, czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 ustawy, zawiera bowiem wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, ustala warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, gdzie linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości, oznaczenie, które nieruchomości stają się własnością Gminy Brzesko, zatwierdzenie projektu budowlanego.

Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił zarządca drogi w załączonej do wniosku dokumentacji.

Analizując zaskarżoną decyzję Starosty Brzeskiego pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 16 ust. 2 ustawy, Wojewoda Małopolski stwierdził, że rozstrzygnięcie to zawierające określenie terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jest niepełne. Poprzez zawarte w decyzji stwierdzenie, określono termin wydania jedynie działek, których części w wyniku zatwierdzenia projektów ich podziału zostały zajęte pod tą inwestycję drogową.

W związku z powyższym, Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w sentencji niniejszej decyzji uznając, że nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem Starosty Brzeskiego było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, a te pozostają zgodne z wnioskiem zarządcy drogi oraz z decyzją organu I instancji.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom ustawy oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji, poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I sentencji.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej na części działki nr [....] podkreślono, że organ w toku postępowania odwoławczego bada wydaną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyłącznie pod względem jej zgodności z przepisami prawa. Wojewoda Małopolski nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Kompetencji w ww. zakresie nie posiada również Starosta Brzeski, który pełni w procesie budowy drogi funkcję organu administracji zobowiązanego wyłącznie do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej optymalnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Sama ustawa nie nakłada na zarządcę drogi obowiązku przedstawiania różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji drogowej, dlatego organy mają obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem wariantu, jaki przedstawi wnioskodawca.

Mając na względzie przytoczony stan faktyczny i prawny sprawy, wobec braku zasadności odwołania i braku podstaw zaskarżenia przedmiotowej decyzji, które należałoby brać pod uwagę, Wojewoda orzekł jak w sentencji decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 czerwca 2012 r., znak: WI.-VIII.7821.1.2012.AN wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.J. i J.J. .

Skarga J.J. została odrzucona postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2012 r.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i podniesiono te same zarzuty, co w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a to brak zgody na wykup i podział stanowiącej własność skarżących działki nr [....] , na której to części zezwolono na realizację inwestycji drogowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty zawarte w skardze stanowią powtórzenie zarzutów sformułowanych na etapie odwołania, do których wyczerpująco odniesiono się w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody Małopolski decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r., znak: WI-VIII.7821.1.2012.AN.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenia nie były przedmiotem zarzutów skarżącej.

Konsekwencją stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania jest uznanie, że cała decyzja wydana w takim wadliwym postępowaniu jest również obarczona wadą. Zwłaszcza uchybienia organu w zakresie ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego nie mogą prowadzić do wniosku, że decyzja jest z tego powodu dotknięta wadą tylko w części. Stwierdzenie istotnych uchybień procesowych oznacza, że akt administracyjny wydany w postępowaniu obarczonym takimi uchybieniami jest aktem wadliwym dlatego, że jest aktem przedwczesnym, którego treść mogłaby być inna, gdyby do uchybień procesowych nie doszło. Okoliczność, że w wyniku wyeliminowania tych uchybień w przyszłości może okazać się, że zapadłaby decyzja takiej samej treści, nie uzasadnia zmiany powyższego stanowiska, gdyż pozostawałoby to z istotą i celem gwarancji procesowych przyznanych stronom postępowania administracyjnego.

Odnosząc te uwagi do specyfiki regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn.: Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194) należy przyjąć, że ustawodawca wykreował w przepisach tej ustawy swojego rodzaju "zbiorczą sprawy administracyjną" obejmującą m.in. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprawę zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, tj. materię regulowaną w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, sprawę nabycia "z mocy prawa" przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości niezbędnej pod budowę drogi. Chociaż konstrukcja takiej "zbiorczej sprawy" jest słusznie krytykowana w doktrynie prawa administracyjnego (zob.: T. Woś: Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. specustawie drogowej – aspekty materialno prawne, w: Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi L.Z. , Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 382) i pozostaje w jaskrawej sprzeczności z indywidualnym i konkretnym charakterem sprawy administracyjnej, to jest to konstrukcja znajdująca podstawę normatywną w omawianej tzw. ustawie drogowej i jest obowiązująca. Oznacza to, że uchybienia procesowe, o ile są istotne, dyskwalifikują cały akt administracyjny będący rozstrzygnięciem takiej "zbiorczej sprawy administracyjnej". W konsekwencji w przypadku stwierdzenia tego rodzaju wad nie ma zatasowania ograniczenie wynikające z art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym "w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki".

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez niewyjaśnienie, jaki jest pełen katalog stron postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do tej kwestii.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w myśl art. 31 ust. 2 specustawy sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy, może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. A zatem sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w trybie tej ustawy może ją uwzględnić jedynie w przypadkach wystąpienia kwalifikowanych przesłanek, tj. wznowieniowych lub nieważnościowych. Pomimo stwierdzania przez Sąd takich uchybień, decyzja obarczona tego typu wadami będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze, na zasadach określonych w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Natomiast wszelkie inne, niż określone w tych dwóch przepisach k.p.a. naruszenia prawa nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję (por. wyroki NSA: z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1299/10; z dnia z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 993/09; z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II OSK 849/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym z art. 31 ust. 2 ustawy drogowej wynika jedynie sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu administracyjnego także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a nie decyzji organu drugiej instancji (organu odwoławczego), a zatem nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Pogląd taki wyrażono w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 2196/11. Należy podzielić taką właśnie wykładnię budzącego wątpliwości przepisu art. 31 ust. 2 ustawy drogowej, gdyż z jednej strony zapewnia ona realną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji (decyzji organu odwoławczego), umożliwia rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem, a z drugiej strony pozwala na realizowanie budowy drogi na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Niezależnie od powyższego stanowiska należy stwierdzić, że decyzji organu pierwszej instancji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem w niniejszej sprawie nie mają zastosowania ograniczenia kompetencji sądu administracyjnego wynikające z art. 31 ust. 2 ustawy drogowej.

Niewątpliwie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych miały za zadanie uprościć procedurę związaną z udzielaniem pozwolenia na realizacje dróg publicznych, w celu wyraźnego przyśpieszenia procesu budowy dróg krajowych, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Dlatego w rękach jednego organu skumulowano szereg działań (lokalizacyjnych, wywłaszczeniowych, pozwoleń na budowę) dla osiągnięcia ww. celu ustawy. Nie oznacza to jednak, że w wyniku uproszczenia samej procedury związanej z udzielaniem pozwoleń w trybie ustawy drogowej, organy zostały zwolnione z obowiązku prowadzenia tego postępowania zgodnie z regułami określonymi w przepisach k.p.a., w tym podstawowych zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Tym bardziej, że zgodnie z art. 11c specustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, a przepisy ustawy w tym względzie nie zawierają żadnych wyłączeń.

Krąg stron postępowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest sprawa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie to toczy się w indywidualnej sprawie administracyjnej a przepisy szczególne nie wprowadzają odrębnej regulacji w kwestii ustalania kręgu stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., II OSK 1588/12, LEX nr 1218392).

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, iż przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99).

Podkreślić należy, że to przede wszystkim na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w tej sprawie. W dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 913/09, LEX nr 595606, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Gd 204/09, LEX nr 563649). Podkreślenia zatem wymaga okoliczność, że obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów tej sprawy, tj. dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie interesu prawnego poszczególnych osób i jego związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony.

Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, jak i uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, że analizy w kierunku ustalenia katalogu stron postępowania w przedmiotowej sprawie organy nie przeprowadziły, przez co naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.

W aktach sprawy znajdują się wprawdzie karty zatytułowane: "strony postępowania do sprawy znak: AB.7012.1.2011.JF" (załącznik nr 4 do decyzji organu pierwszej instancji), wykazy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji (w aktach organu drugiej instancji) oraz skrócone wypisy ze skorowidza działek (k. 41 akt adm.), jednakże brak jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego stwierdzić, że organ weryfikował z urzędu i kompleksowo aktualność wszystkich danych zawartych w "wykazie stron" i w "skróconym odpisie ze skorowidza działek". Organ odwoławczy miał świadomość takiego obowiązku, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 13 kwietnia 2012 r. kierowanym do H.R. i A.M. , w którym podniesiono, że "to na organie ciąży obowiązek zbadania komu przysługuje tytuł prawny do działki objętej inwestycją drogową na dzień orzekania w przypadku zaistnienia wątpliwości w tej kwestii" (k. 8 akt adm.). Organ odwoławczy ustalił następców prawnych dotychczasowych właścicieli działki nr [....] , całkowicie natomiast odstąpił – a wcześniej uczynił to organ pierwszej instancji - od ustaleń w zakresie aktualnego właściciela lub użytkownika wieczystego działki nr [....] . Z wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, że właścicielką lub użytkownikiem wieczystym tej działki jest E.S. . Jednocześnie z adnotacji pocztowych na wszystkich przesyłkach kierowanych do E.S. wynika, że adresatka nie żyje. Tymczasem chodzi o ustalenie osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem inwestora i decyzją lokalizacyjną, na której to m.in. nieruchomości planowana jest inwestycja drogowa i która to nieruchomość z mocy prawa staje się własnością Gminy Brzesko, z dniem, kiedy decyzja lokalizacyjna staje się ostateczna i jako taka stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości. Ponadto m.in. w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] zatwierdzono projekt budowlany. Konieczne w sprawie było ustalenie przez organ następców prawnych E.S. jako zmarłej właścicielki lub użytkownika wieczystego działki nr [....] , a tego w sprawie nie uczyniono.

Ponadto organy administracji były zobowiązane wskazać – mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. - jakimi kryteriami kierowały się ustalając katalog stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Z akt sprawy, a zwłaszcza z wykazów właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji oraz skróconych wypisów ze skorowidza działek można wnioskować, że do stron postępowania organy zaliczyły właścicieli i użytkowników wyłącznie działek tych działek, które są objęte zakresem inwestycji, podlegają podziałowi oraz wywłaszczeniu. Tymczasem jak już wyżej sygnalizowano zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że na organach ciążył obowiązek wykazania, że interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji postępowanie w tej sprawie nie dotyczy, skoro nie uznano ich za strony postępowania. Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem katalog stron postępowania w sprawach dotyczących lokalizowania inwestycji na określonym terenie, jak i udzielania pozwolenia na budowę ustala się z każdorazowo z uwzględnieniem stopnia oddziaływania inwestycji na interesy prawne również tych osób, których nieruchomości znajdują się w tzw. sąsiedztwie terenu inwestycji. Nie budzi wątpliwości, że w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające znajdujące swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odstąpienia od wyczerpującego ustalenia katalogu stron postępowania nie uzasadnia wprowadzony przez ustawodawcę w ustawie drogowej uproszczony tryb doręczania pism procesowych, w tym decyzji administracyjnych. Kwestia uproszczeń w zakresie technicznych działań związanych z doręczeniem zawiadomień i decyzji nie modyfikuje ani zakresu legitymacji procesowej ani obowiązków organu w zakresie ustalania katalogu stron postępowania. Aby prawidłowo zastosować uproszczony tryb doręczeń pism procesowych należy w pierwszej kolejności ustalić katalog podmiotów, którym pisma te (zawiadomienia i decyzje) będą doręczane. Przepisy ustawy drogowej nie zwalniają z obowiązku precyzyjnego ustalenia, kto posiada przymioty strony w konkretnym postępowaniu. Ustalenia takie pozwalają zweryfikować, kto zdaniem organu prowadzącego postępowanie brał w nim udział jako strona. Sporządzenie listy stron postępowania ma również ten praktyczny walor, że reguły wynikające z art. 49 k.p.a. znajdują zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, ale już nie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które powinny wiedzieć, kto w sprawie jest stroną postępowania i do kogo kierować korespondencję. Mówiąc o regułach wynikających z art. 11f ust. 3 - 6 ustawy drogowej w związku z art. 49 k.p.a., należy zwrócić uwagę, że mogą one znajdować zastosowanie tylko w stosunku do stron postępowania. W związku z tym, że rozwiązania zawarte w tych przepisach stanowią wyjątek od reguły, jaką jest doręczanie korespondencji w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 38-48 k.p.a., nie mogą być one interpretowane w sposób rozszerzający. Zgodnie z art. 49 k.p.a. "strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Prawidłowe zastosowanie tego trybu uzależnione jest od wcześniejszego ustalenia katalogu stron postępowania, a zwłaszcza nie byłoby dopuszczalne przyjęcie, że zastosowanie sposobu publicznego ogłaszania odnosi się do nieograniczonego kręgu osób, a zatem również do ewentualnych nieznanych organom następców prawnych zmarłych stron. Przyjęcie takiego poglądu zwalniałoby organy od ustalania katalogu stron postępowania, co byłoby sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasadami wyrażonymi w art. 7 i 10 k.p.a.

Art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, art. 80. W związku z powyższym, zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany wyjaśnić wszystkie wątpliwe kwestie, które wyniknęły w trakcie wszczętego postępowania. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. kwestie powyższe winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, co nie jest bez znaczenia dla zachowania zasady praworządności określonej w art. 7 k.p.a.

Brak przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia pełnego katalogu stron postępowania oznacza, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przedwcześnie. Tym samym organy naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Uchyleniu podlega również decyzja organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie w niniejszej sprawie nie może być konwalidowana w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu administracyjnym przy jednoczesnym przyjęciu, że związek pomiędzy interesem prawnym a postępowaniem administracyjnym pozwalającym na przyjęcie, że interesu tego dotyczy postępowanie musi być bezpośredni, konkretny i realny. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się właśnie taki charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną innego podmiotu.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieustalenie pełnego katalogu stron postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwoliło na rozważenie wszystkich interesów prawnych, których dotyczyło postępowanie w sprawie, co mogło wpłynąć na merytoryczną treść decyzji. Udział stron w postępowaniu ma bowiem z założenia służyć poprawności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gdyż w przeciwnym wypadku nie znajdowałby żadnego uzasadnienia. Niezależnie od tego należy zauważyć, że brak weryfikacji przez organy aktualnego katalogu stron postępowania może prowadzić do istotnej wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji gdy strony tego postępowania bez własnej winy nie mogą brać w nim udziału.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.