Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1375/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6366 Tabele wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Andrzej Jurkiewicz /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Kultury oraz Stowarzyszenia Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2067/03 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Komunikacji Kablowej w [...] na postanowienie Ministra Kultury z dnia 27 czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2067/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Komunikacji Kablowej w [...], na postanowienie Ministra Kultury z dnia 27 czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Kultury decyzją z dnia 13 marca 2003 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 155 kpa i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. Nr 24, poz. 83 ze zm.), na wniosek Stowarzyszenia Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP, zmienił swoją decyzję z dnia 1 lutego 1995 r., zmienioną decyzjami z 11 marca 1998r. i z dnia 15 października 2001 r. w zakresie udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi do artystycznych. Decyzja ta w dniu 17 marca 2003 r. została doręczona SAWP.

Odwołanie od tej decyzji w dniu 25 marca 2003 r. złożyła Ogólnopolska Izba Gospodarcza Komunikacji Kablowej w [...], zarzucając naruszenie zasad postępowania administracyjnego przy jej wydawaniu. Podkreślono, że jako strona postępowania Izba ta nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, jak też nie umożliwiono jej udziału w tym postępowaniu. Następnie pismem z dnia 9 kwietnia 2003 r. Ogólnopolska Izba Gospodarcza Komunikacji Kablowej sprostowała to odwołanie nazywając je wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Kultury postanowieniem z dnia 27 czerwca 2003 r. nr [...], stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister uznał, że stroną postępowania o zmianę treści zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub pokrewnymi jest organizacja zbiorowego zarządzania składająca wniosek o zmianę zezwolenia. W tej sprawie jest nią SAWP. Ogólnopolska Izba Gospodarcza – jak zaznaczono – mogłaby uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony po uprzednim złożeniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i spełnieniu przesłanek z art. 31 kpa. Wniosek Izby z 18 marca 2003 r. nie został merytorycznie rozpoznany. Został zgłoszony już po rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji i doręczeniu decyzji stronie w dniu 17 marca 2003 r. (SAWP). Pismo Izby z 31 stycznia 2003 r. było ogólnikowe, dotyczyło wielu spraw, w tym dopuszczenia do udziału w już toczących się postępowaniach i postępowaniach, które będą wszczęte w przyszłości w sprawach o wydanie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie, jak i w sprawach tabel wynagrodzeń. Izba została pouczona o konieczności złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w każdej indywidualnej sprawie. Postępowania w tych sprawach są prowadzone przez różne organy; w sprawie zezwoleń właściwy jest Minister, a w sprawach tabel Komisja Prawa Autorskiego. Izba złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w tej sprawie w dniu 18 marca 2003 r., a więc po wydaniu i doręczeniu SAWP decyzji z 13 marca 2003 r. Organizacja społeczna jest uprawniona do złożenia odwołania, jeżeli jak wyjaśniono była dopuszczona do udziału w postępowaniu I instancji. Jeżeli nie brała udziału – nie ma prawa do wniesienia odwołania i w takiej sytuacji organ na podstawie art. 134 kpa stwierdza niedopuszczalność odwołania.

Ogólnopolska Izba Gospodarcza Komunikacji Kablowej w [...] w dniu 1 sierpnia 2003 r. złożyła skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego, w której wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Kultury z dnia 27 czerwca 2003 r.

Skarżąca Izba podniosła, że w dniu 31 stycznia 2003 r. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. W piśmie z 14 marca 2003 r., doręczonym 19 marca 2003 r., podpisanym przez p.o. dyrektora Departamentu Prawno-Legislacyjnego Izba została poinformowana , że jej pismo z dnia 31 stycznia 2003 r. nie będzie traktowane jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z wniosku SAWP, bowiem każda sprawa wymaga odrębnego wniosku. W dniu 19 marca 2003 r. Izba złożyła wyjaśnienie dotyczące treści wniosku z 31 stycznia 2003 r. Minister zignorował wszelkie procedury dotyczące rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wobec czego Izba w dniu 25 marca 2003 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten został uzupełniony pismem z 9 kwietnia 2003 r. Podstawowe naruszenie prawa dotyczy nierozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie i wydanie decyzji w sprawie zmiany zezwolenia dla SAWP przed rozpoznaniem tego wniosku.

Minister Kultury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że właściwy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony 19 marca 2003 r. i był zatytułowany "wyjaśnienie treści wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu" dotyczącym zmiany treści zezwolenia na zbiorowe zarządzanie posiadanego przez SAWP, a więc już po doręczeniu decyzji stronie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę zauważył, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym, przedmiotowa skarga podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Wyjaśniono, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i w ramach tej kontroli Sąd uznał wniesioną skargę za zasadną, podzielając podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważono, że zgodnie z art. 8 i 9 kpa na organie administracji ciąży obowiązek pogłębiania zaufania do organów Państwa i udzielania informacji co do sytuacji procesowej. Stosownie do tych uregulowań wniosek Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej z dnia 24 stycznia 2003 r., który wpłynął do Ministra Kultury w dniu 31 stycznia 2003 r. spowodował, że organ ten był zobowiązany do podjęcia czynności wyjaśniających jego rzeczywistą treść. Czynności takie nie zostały podjęte. Zostawiając bez rozpoznania ten wniosek Minister Kultury w dniu 13 marca 2003 r. wydał decyzję w sprawie. Pismem z dnia 14 marca 2003 r., pochodzącym nie od organu, lecz podpisanym przez p.o. dyrektora Departamentu Prawno-Legislacyjnego, skarżąca została poinformowana, że jej pismo z 31 stycznia 2003 r. nie będzie traktowane jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z wniosku SAWP. Skoro przed wydaniem decyzji organ nie wyjaśnił, jaki charakter ma pismo Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej z dnia 31 stycznia 2003 r., to uchybił postanowieniem art.7 – 9 kpa. Zdaniem Sądu uchybienia organu administracji nie mogą prowadzić do ujemnych następstw dla strony, która działała w dobrej wierze.

Poinformowanie strony, że wspomniany wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie spełnia warunków, powinno nastąpić przed wydaniem decyzji kończąc ej postępowanie, a nie jak w tym przypadku – po jego zakończeniu. Jest to tym bardziej oczywiste – jak konkludował Sąd – gdy się zważy, że na odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, służy zażalenie (art. 31 § 2 kpa),a w dalszej kolejności – skarga do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Sąd uznał, iż Minister Kultury nie mógł, nie naruszając art. 7 – 9 i 31 § 2 kpa wydać postanowienia w trybie art. 134 kpa stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Komunikacji Kablowej w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Kultury oraz Stowarzyszenie Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP.

Minister Kultury zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów art. 7, 8 i 9 kpa, mające wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez przyjęcie, że Minister Kultury był zobowiązany w postępowaniu o zmianę zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami Stowarzyszenia Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP, podjąć czynności wyjaśniające treść pisma Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Komunikacji Kablowej z siedzibą w [...] z dnia 24 stycznia 2003 r. i wniesiono o jego uchylenie całości.

Natomiast Stowarzyszenie Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 7, 8, 9 i 10 w związku z art. 31 i 134 oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co do obowiązku i zakresu informowania wnioskodawcy oraz chwili, w której informacja powinna nastąpić. Nadto zarzucono naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewyjaśnienie i nierozważnie istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności poprzez pominięcie w całości stanowiska Stowarzyszenia Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych, Słowno-Muzycznych, jako strony postępowania przedstawionego na rozprawie poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazaniem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Ogólnopolska Izba Gospodarcza Komunikacji Kablowej z siedzibą w [...], w odpowiedzi na skargi wniosła o ich oddalenie, albowiem – jak podniesiono – zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania, a tym samym skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. N r 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Obie wniesione skargi kasacyjne zarówno Ministra Kultury, jak i Stowarzyszenia Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP, oparte zostały na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszeniu przepisów postępowania, które – zdaniem wnoszących skargi kasacyjne – miały wpływ na wynik sprawy.

Zarówno skarga Stowarzyszenia Artystów SAWP jak i skarga Ministra Kultury, zarzuca wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym skarga Stowarzyszenia Artystów SAWP dodatkowo zawiera zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Generalnie wskazać należy, iż jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż podstawą zarzutu z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem zarzut ten musi być skierowany przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko decyzji (rozstrzygnięciu) organu.

Nowe regulacje obowiązujące od 2004 r. wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) normują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc całkowicie od rozwiązań przyjętych w uchylonej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Właśnie w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – w art. 59 pomieszczone było odesłanie w sprawach nieuregulowanych do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym do zasad ogólnych postępowania, na które powołano się w obu skargach kasacyjnych. Niemniej jednak wprowadzenie pełnej regulacji (procedury) ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował przepisów kpa, a więc nie można postawić zarzutu kasacyjnego wywiedzionego z przepisów kpa.

Skarga Ministra Kultury oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 7, 8 i 9 kpa i w związku z powyższym wywodem uznać należy, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podobne stanowisko należy zająć w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7, 8, 9, 10, art. 31 i 145 § 1 pkt 4 kpa uczynionego w skardze kasacyjnej przez Stowarzyszenie Artystów SAWP.

Niemniej jednak w skardze Stowarzyszenia Artystów SAWP dodatkowo powołano zarzut naruszenia art. 134 kpa, który wprawdzie jest przepisem procesowym lecz jednocześnie stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury.

Według art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 kpa). Tym samym wobec powyższych regulacji, Minister rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, stwierdza jego niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych.

W rozpoznawanej sprawie Minister Kultury z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Ogólnopolska Izbę Gospodarczą Komunikacji Kablowej z siedzibą w [...] od decyzji w/w organu z dnia 13 marca 2003 r. n r DP.WPA.024/498/02 mp bowiem uznał, iż wniosek ten złożyła jednostka nie mająca legitymacji do wniesienia tego środka odwoławczego gdyż nie była stroną prowadzonego postępowania, a wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym złożyła już po wydaniu decyzji.

Niewątpliwie analizując akta sprawy administracyjnej, należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który w zaskarżonym wyroku zakwestionował prawidłowość zastosowania przez Ministra Kultury art. 134 kpa. Nierozpoznanie bowiem wniosku Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Komunikacji Kablowej z siedzibą w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zgłoszonego w dniu 31 stycznia 2003 r., a więc jeszcze przed podjęciem decyzji w dniu 13 marca 2003 r. stanowi naruszenie wskazanych w wyroku przepisów art. 7, 8 i 9 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko i argumentację Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Warszawie zamieszczone w kwestionowanym wyroku.

Stąd też brak jest uzasadnionych przesłanek, by uznać za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Artystów SAWP, naruszenia przez Sąd przepisów art. 134 kpa.

Nie można również uznać za zasadny zarzut uczyniony w skardze Stowarzyszenia Artystów SAWP, naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Norma ta nakazuje Sądowi umieścić określone elementy w uzasadnieniu, to jednak nie to samo co norma nakazująca przyjąć Sądowi określony stan faktyczny, uwzględnić całość zebranego materiału w sprawie i skontrolować prawidłowość zastosowania prawa przez organ administracji. Sporządzanie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjęcia rozstrzygnięcia przez Sąd. Dlatego też uznano, iż uzasadnieniu po jego analizie nie można skutecznie zarzucić naruszenia w/w przepisu.

Jeżeli skarżące Stowarzyszenie Artystów SAWP chciało zarzucić uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit."b" lub 1 lit. "c" przez uwzględnienie skargi chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad, lecz takiego zarzutu nie uczyniono w skardze kasacyjnej.

Natomiast jak wyżej wykazano – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r. wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skarg kasacyjnych, należało pozostawić w obrocie prawnym.

Dlatego też organowi pozostaje aktualne rozpoznanie wniosku Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Komunikacji Kablowej w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i w zależności od wyniku tego postępowania rozpoznanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.