Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1226/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1 i 2, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 136 par. 1,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu B. S. i K. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. zasądza od Wojewody na rzecz B. S. i K. S. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., zwanej dalej: "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Starosta [...] (zwany dalej: "organem I instancji"), odmówił P. Spółka z o.o. z siedzibą w B. (zwanej dalej: "inwestorem") zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch instalacji fotowoltaicznych - elektrowni G. I i G. la (moc projektowana każdej elektrowni wynosi 998,28 kWp), o mocy do 8 MWp wrazz liniami kablowymi niskiego napięcia oraz dwoma kontenerowymi stacjami transformatorowymi w T. , gm. G., na działce nr [...] w obrębie T..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2021 r. inwestor wystąpił z wnioskiem wraz z dokumentacją budowlaną o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia budowę dla dwóch wyżej opisanych instalacji fotowoltaicznych. Współwłaściciele nieruchomości, na której planowana jest inwestycja - B. S. i K. S. (zwani dalej: "skarżącymi"), pismami z dnia [...] maja 2021 r. wnieśli zastrzeżenia w kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane.

W związku z powyższym organ I instancji wskazał, że wraz z przedmiotowym wnioskiem inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jako tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazał umowę dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2020 r. oraz umowę przeniesienia praw i obowiązków z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. organ I instancji zobowiązał inwestora

do udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością nr [...], obr. T. na cele budowlane. Inwestor wraz z pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. przedłożył organowi wskazaną wyżej umowę dzierżawy oraz umowę przeniesienia praw i obowiązków z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Jak zauważył organ I instancji, z treści przesłanej umowy wynika, że została ona zawarta pomiędzy skarżącymi a P. Spółka z o.o. z siedzibą

w B., czyli podmiotem nie będącym stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Przy piśmie przewodnim załączono jednak umowę przeniesienia

praw i obowiązków na obecnego inwestora. Z przedmiotowej umowy dzierżawy wynika, że wydzierżawiający – skarżący, oddają dzierżawcy - P. Spółka z o.o. przedmiot dzierżawy do używania i pobierania pożytków, w szczególności zezwoli na wybudowanie farmy fotowoltaicznej, a następnie eksploatację farmy fotowoltaicznej oraz infrastruktury towarzyszącej (§ 1 ust. 1 umowy). W § 2 ust. 9 umowy strony ustaliły, iż na podstawie przedmiotowej umowy i w zakresie z niej wynikającym dzierżawca uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. w celu przeprowadzenia po uzyskaniu stosownych pozwoleń, robót budowlanych związanych z projektem elektrowni fotowoltaicznej. W umowie wskazano, że wydzierżawiający na każde żądanie dzierżawcy, potwierdzi i poświadczy przed właściwymi organami władz, że umowa stanowi upoważnienie dla dzierżawcy

do rozporządzania przedmiotem dzierżawcy na cele budowlane. Zgodnie

z postanowieniem § 3 ust. 16 umowy, dzierżawca mógł przenieść swoje prawa

i obowiązki wynikające z umowy na dowolny podmiot. Stosownie do wskazanego postanowienia, w dniu [...] sierpnia 2020 r. zawarta została umowa przeniesienia praw

i obowiązków wynikających z umowy dzierżawy pomiędzy P. Spółka

z o.o., a P. Spółka z o.o.

Organ I instancji uznał, że inwestor przedkładając jedynie wskazaną umowę dzierżawy oraz umowę przeniesienia praw i obowiązków z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie zadośćuczynił swojemu obowiązkowi wykazania dysponowania prawem

do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ dysponując zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia

w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., jak i oświadczeniem właściciela cofającym tę zgodę, powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Oświadczenie o posiadanym prawie

do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę. Organ nie może zignorować dokumentu zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia właściciela o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych.

Inwestor wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2021 r., której zarzucił naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oraz art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez uznanie, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania działką budowlaną na cele budowlane, a w konsekwencji zarzucił błędne zastosowanie art. 35 ust. 4 p.b.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b., Wojewoda (zwany dalej: "organem II instancji"), uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2021 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji nadmienił, że 19 września 2020 r. weszły w życie przepisy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), stosownie do których w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy p.b. w brzmieniu dotychczasowym.

Organ II instancji stwierdził że istotne jest w sprawie rozstrzygnięcie, czy inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o dysponowaniu działką nr [...] na cele budowlane, a jako tytuł prawny wskazał umowę dzierżawy z [...] kwietnia 2020 r. oraz umowę przeniesienia prawa i obowiązków z [...] sierpnia 2020 r. zawartą pomiędzy P. Spółką z o. o. z siedzibą w B., jako zbywcą, a P. Spółką z o. o. z siedzibą w B., jako nabywcą. Zauważył, że prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku postępowania przez organem I instancji, podważone zostało przez właścicielami działki inwestycyjnej pismami skarżących z dnia [...] maja 2021 r.

Następnie organ II instancji wskazał strony i istotne elementy wskazanej umowy dzierżawy oraz zauważył, że umowa ta została zawarta na czas określony, tj. 29 lat od dnia zawarcia. Rozwiązanie umowy nie może wystąpić przed upływem terminu na jaki została zawarta, za wyjątkiem przypadków opisanych w § 8 lub za porozumieniem stron oraz w sytuacjach przewidzianych w Kodeksie cywilnym (§ 5 ust. 1 i 2 umowy). Dzierżawca może przenieść swoje prawa lub obowiązki wynikające z umowy dzierżawy na dowolny podmiot, lub na rzecz instytucji i podmiotów finansujących, których dobra kondycja finansowa, brak postępowań egzekucyjnych i sądowych, upadłościowych itp. zapewnią wydzierżawiającemu bezpieczne przychodowo i ekonomicznie kontynuowanie umowy dzierżawy. O takim przeniesieniu dzierżawca poinformuje wydzierżawiającego (§ 3 ust. 16 umowy). Organ II instancji wskazał, że zgodnie z umową przeniesienia praw, zbywca jako dzierżawca przenosi na nabywcę wszelkie prawa i obowiązki wynikające dla niego z umowy dzierżawy, w takim kształcie, jakie przysługiwały mu względem wydzierżawiającego, a nabywca na powyższe wyraża zgodę (§ 4 ust. 1 umowy przeniesienia praw). Zbywca, jako dzierżawca zobowiązuje się zawiadomić o zawarciu niniejszej umowy wydzierżawiającego niezwłocznie listem poleconym (za pośrednictwem odbioru) na adres wydzierżawiającego wskazany w umowie dzierżawy. Wobec wydzierżawiającego umowa niniejsza będzie wywoływała skutki prawne od dnia zawiadomienia (§ 4 ust. 1 umowy przeniesienia praw).

Jak podkreślił organ II instancji, w przedmiotowej sprawie prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było również podważane na etapie postępowania odwoławczego. Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2021 r., adresowanym do P. Spółka z o. o. i P. Spółka z o. o., uchylili się od skutków prawnych oświadczenia woli oraz odstąpili od umowy dzierżawy z [...] kwietnia 2020 r. Ponadto pismem z [...] maja 2021 r., adresowanym do wskazanych podmiotów, skarżący oświadczyli, że nie chcą realizować umowy dzierżawy z [...] kwietnia 2020 r. i wnoszą o jej rozwiązanie za porozumieniem stron. We wskazanym piśmie skarżący cofnęli oświadczenie o udzieleniu dzierżawcy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. oraz cofnęli zgodę na wejście na nieruchomość inwestycyjną stanowiąca ich własność. Inwestor ustosunkowując się do pism skarżących wskazał, że nie doszło do rozwiązania umowy dzierżawy oraz nie doszło do jej skutecznego wypowiedzenia, jak również nie toczy się żadne postępowanie przed sądem powszechnym między wskazanymi stronami.

Posiłkując się stanowiskiem WSA w Poznaniu, przedstawionym w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1109/16, organ II instancji argumentował, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w p.b. nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli spór taki się pojawi, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Wówczas powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie to jest niezbędne do stwierdzenia, czy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, uprawniającym wykonanie robót budowlanych, a w dalszej kolejności do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W zaistniałej sytuacji, organ II instancji uznał za zasadne uchylenie decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2021 r. (jako wydanej przedwcześnie) i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Stwierdził, że organ I instancji powinien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, podlegającego ocenie przez sąd powszechny, oraz ewentualnie zobowiązać inwestora do wystąpienia w wyznaczonym terminie do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

B. S. i K. S., zastępowani przez radcę prawnego, wystąpili ze sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

od decyzji organu II instancji z dnia [...] października 2021 r., wnosząc o jej uchylenie

w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wydanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, polegające na przyjęciu, że skarżący zostali zawiadomieni o dokonanej umowie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z umowy dzierżawy, podczas gdy na dzień wydania decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2021 r. skarżący nie zostali o przedmiotowym fakcie poinformowani.

Ponadto wydanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b., poprzez przyjęcie,

iż w przypadku wątpliwości co do posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, działanie organu powinno zostać ograniczone do badania faktycznego istnienia tytułu prawnego, dającego inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także poprzez przyjęcie, iż w sytuacji gdy strony stosunku zobowiązaniowego stanowiącego tytuł prawny do władania nieruchomością pozostają w sporze co do faktu dalszego istnienia między nimi tego stosunku organ nie posiada kompetencji do rozstrzygania w danym zakresie, podczas gdy w sytuacji gdy organ dysponuje zarówno oświadczeniem wydzierżawiającego udzielającym dzierżawcy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i późniejszym oświadczeniem wydzierżawiającego cofającym uprzednio udzielone prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może zignorować dokumentu zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia właściciela o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych i winien oprzeć się na oświadczeniu późniejszym, co winno skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu

II instancji, iż w sytuacji, gdy strony stosunku zobowiązaniowego stanowiącego tytuł prawny do władania nieruchomością pozostają w sporze co do faktu dalszego istnienia między nimi tego stosunku organ nie posiada kompetencji do rozstrzygania w danym zakresie. Skarżący podzielili w całości stanowisko wyrażone przez organ I instancji. Uważają, że organ II instancji potraktował dotychczasowe orzecznictwo administracyjne odnoszące się do wskazanej problematyki, w sposób bardzo wybiórczy i stronniczy.Organ I instancji słusznie zauważył, iż dysponował pismem skarżących z dnia [...] maja 2021 r. dotyczącym rozwiązania umowy, którym do pismem skarżący uchylili się od skutków prawnych swojego oświadczenia woli oraz odstąpili od umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2020 r., a także cofnęli zgodę na wejście na nieruchomość. Skarżący podzielili argumentację organu I instancji i powołane przez niego poglądy judykatury, przedstawione w uzasadnieniu wydanej przez ten organ decyzji.

Skarżący uważają, że organ I instancji słusznie także uznał, stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, że organ dysponując zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia

w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., jak i oświadczeniem właściciela cofającym te zgodę, powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Organ nie może bowiem zignorować dokumentu zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia właściciela o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. Powyższe oświadczenie całkowicie, bezpodstawnie zignorował organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję.

Ponadto skarżący wskazali, że organ II instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przyjął bowiem, że skarżący zostali zawiadomieni o dokonanej umowie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z umowy dzierżawy. Skarżący podali,

że nie jest to prawdą, gdyż na dzień wydania decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2021 r. skarżący nie zostali o przedmiotowym fakcie poinformowani. Inwestor nie przedstawił na powyższą okoliczność żadnego dowodu. Organ II instancji uznał za prawdziwe, gołosłowne twierdzenia w tym zakresie inwestora. Skarżący zostali poinformowani o przedmiotowym fakcie dopiero [...] lipca 2021 r., kiedy to zostało im przesłane sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz umowa przeniesienia praw i obowiązków. Uważają, że brak było podstaw do wydania, zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe oraz prawidłowo ustalił stan prawny sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji tego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw B. S. i K. S. od decyzji Wojewody uchylającej – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzję Starosty [...] odmawiającej Inwestor P. Spółce z o.o. w B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch instalacji fotowoltaicznych – elektrowni G. i G. o mocy do 8 MWp wraz z liniami kablowymi niskiego napięcia oraz dwoma kontenerowymi stacjami transformatorowymi w miejscowości T. gmina G. na działce nr [...] obręb T. jest uzasadniony.

Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji albowiem uznał, że jakkolwiek inwestor przedstawił oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z zawartych ze skarżącymi umów dzierżawy (umowa z dnia [...] kwietnia 2020 r. oraz umowa przeniesienia praw i obowiązków wynikających z tej umowy zawarta w dniu [...] sierpnia 2020 r.), to jednak w toku postępowania prawo to zostało podważone przez skarżących, którzy są właścicielami działki [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro strony stosunku zobowiązaniowego pozostają w sporze co do obowiązywania umowy, to do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów w tym zakresie. Organ nie jest bowiem kompetentny do interpretowania umów zawartych pomiędzy stronami. W razie zaistnienia takiego sporu, rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny.

Powołując się na poglądy orzecznictwa ( wyrok WSA w Poznaniu z 15.03.2017, IV SA/Po 1109/16, WSA w Krakowie z dnia 25 .10.2013 II SA/Kr 836/13 i z 24 maja 2016 r. II SA/Kr 371/16, wyrok NSA z dnia 12.12.2002 r., II SA/Gd 262/00) Wojewoda wskazał, że wobec zaistnienia sporu prawnego o tytuł prawny do nieruchomości powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ odwoławczy uznał również, że odmowna decyzja organu I instancji była przedwczesna i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że ponownie rozpatrując sprawę organ winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego podlegającego ocenie przez sąd powszechny. Wskazał również, że organ I instancji może ewentualnie zobowiązać inwestora do wystąpienia w wyznaczonym terminie do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

Sąd zauważa, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego ma nie tylko charakter kontrolny, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania.

W realiach rozpoznawanej sprawy Wojewoda w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazał przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi warunek konieczny do uzyskania pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymogiem materialnoprawnym. Jego brak uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę.

Złożenie oświadczenia samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia, organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji. W tej sprawie takie wątpliwości się pojawiły.

Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Oświadczenie to, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie powyższego oświadczenia, w razie wątpliwości, nie odbiera organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, przy czym badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b.

Z akt sprawy wynika, że w dacie złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestor złożył oświadczenie a nadto w toku postępowania wylegitymował się umowami dzierżawy zawartymi ze skarżącymi. W takiej sytuacji istnieje domniemanie, że umowy dzierżawy zostały legalnie zawarte. Jeżeli jednak właściciel nieruchomości kwestionuje legalność tych umów, to organ winien taką sytuację poddać ocenie.

Do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie kwestii obowiązywania umowy lub jej skutecznego wypowiedzenia mogą wystąpić zarówno dzierżawca jak i wydzierżawiający. Każdy z tych podmiotów może zatem domagać się od organu architektoniczno-budowlanego zawieszenia postępowania.

W sytuacji prawnej, która stała się przedmiotem oceny Sądu, niezasadne było uchylanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. gdyż organ winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu należało przeprowadzić postępowanie w kierunku zbadania obowiązywania umów stanowiących podstawę złożenia oświadczenia przez inwestora a następnie ustalić, wobec oświadczeń składanych przez właścicieli działki czy strony umowy dzierżawy podjęły działania w kierunku ustalenia obowiązywania zawartej umowy przed sądem powszechnym. Składanie przez skarżących w toku postępowania przed organem administracji publicznej oświadczeń kwestionujących prawo inwestora jest niewystarczające.

Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czy to na wniosek stron, czy też z urzędu (wraz z zobowiązaniem stron do wystąpienia do sądu w określonym terminie) może nastąpić również na etapie postępowania odwoławczego i nie ma potrzeby uchylania z tego powodu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania tym bardziej, że wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o motywy przedstawione w tej decyzji żadną miarą nie mieszczą się w zakresie przesłanek zawartych w art. 138 § 2 k.p.a.

Organ ponownie rozpatrując sprawę procesowo oceni spełnienie przez inwestora wymogów określonych w art.32 p.b. oraz – zgodnie z art. 153 p.p.s.a.- uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.