Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2987/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9z ust. 2 pkt 2  art. 9z ust. 3 art. 9x ust. 3 art. 9zb ust. 2 art. 3c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. [...] L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 440/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w ] na decyzję ] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r., nr ] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2013 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ) z [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2013 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, oddalił skargę w całości.

W skardze kasacyjnej Gmina Miejska [...] (dalej: skarżąca kasacyjnie, Gmina) reprezentowana przez r.pr. M. Z. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez błędną wykładnię :

a) art. 9z ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9z ust. 3, w zw. z art. 9x ust. 3 oraz art. 9zb ust. 2, w zw. z art. 3c ust. 1 pkt 1 ucpg poprzez zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdują zastosowania i w konsekwencji nałożenie na Gminę kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym stanowi art. 3c ust. 1 pkt 1 ucpg, w sytuacji gdy Gmina wykazała w złożonym sprawozdaniu, że zrealizowała obowiązek ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, do poziomu wymaganego prawem, co w rezultacie stanowi o bezzasadności nałożonej kary;

b) art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez organ wszystkich okoliczności faktycznych oraz prawnych w niniejszej sprawie, a w szczególności niezebranie i nierozpatrzenie jakichkolwiek dowodów stanowiących podstawę do zakwestionowania złożonej przez Gminę korekty sprawozdania,

c) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegające między innymi na pomięciu wskazywanych przez Gminę uzasadnionych wątpliwości w zakresie dokonywania obliczeń poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, ich niewyjaśnieniu i wbrew prezentowanym argumentom nałożeniu na Gminę kary pieniężnej.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2) zasądzenie na rzecz uczestnik postępowania kosztów postępowania zgodnie z normami przepisanymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia kary w dniu 12 sierpnia 2015 r., Gmina złożyła do organu korektę sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2013 r., w której osiągnięty poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych podlegających biodegradacji został określony na poziomie zerowym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ bezpodstawnie uznał złożoną korektę za nieprawidłową wskazując, że Gmina dokonała błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1052) (dalej: rozporządzenie MBP). W skardze kasacyjnej podniesiono, że rok 2013, za który gmina złożyła sporne sprawozdanie, był pierwszym rokiem tzw. "rewolucji śmieciowej" - na podstawie ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2011, nr 152, poz. 897) kiedy to gmina od 1 lipca 2013 r. przejęła m. in. obowiązki odbioru i zagospodarowania odpadów.

Według skarżącej kasacyjnie, [...] WIOŚ naruszył przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdują zastosowania i w konsekwencji nałożył na Gminę karę pieniężną za niewykonanie obowiązku, o którym stanowi art. 3c ust. 1 pkt 1 ucpg, w sytuacji gdy Gmina wykazała w złożonym sprawozdaniu, że zrealizowała obowiązek ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, do poziomu wymaganego prawem, co w rezultacie stanowi o bezzasadności nałożonej kary. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, prowadzone w "instalacjach MBP" na terenie Gminy procesy zagospodarowania odpadów pozostają zgodne z wymogami rozporządzenia. Wobec tego, że w rezultacie biologicznego przetwarzania odpadów uzyskiwany jest stabilizat spełniający wymagania zawarte w § 6 ust. 1 rozporządzenia, (oznaczony kodem 19 05 99), nie uwzględnia się go w dokonywanych obliczeniach. Pozyskiwanie stabilizatu w instalacjach redukuje masę odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Z jednej strony zatem organ nie kwestionuje sposobów przetwarzania odpadów w procesach mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w instalacjach eksploatowanych na terenie Gminy, z drugiej nakłada na Gminę karę pieniężną za nieosiągnięcie w 2013 r. dopuszczalnego prawem ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, nie weryfikując przy tym wskazanych w korekcie wyliczeń. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w toku postępowania organ nie uwzględnił składanych przez Gminę wyjaśnień, nie podjął także żadnych kroków celem ich zweryfikowania, w tym zwłaszcza nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia prawdy materialnej, nie przeprowadził żadnych dowodów celem jej ustalenia, ani nie domagał się od strony ich przedłożenia, jak również nie informował o kierunkach prowadzonych analiz, a więc nie informował o istotnych zdaniem Organu okolicznościach faktycznych i prawnych wymagających przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, czy zaistniały ustawowe przesłanki do zastosowania przepisów art. 9z ust. 2 piet 2, art. 9z ust. 3 ucpg, a także zmierzających do ustalenia wielkości poszczególnych składników przesądzających o wysokościach ewentualnej kary.

Według skarżącej kasacyjnie, prowadzone w "instalacjach MBP" na terenie Gminy procesy zagospodarowania odpadów pozostają zgodne z wymogami rozporządzenia. Wobec tego, że w rezultacie biologicznego przetwarzania odpadów uzyskiwany jest stabilizat spełniający wymagania zawarte w § 6 ust. 1 rozporządzenia, (oznaczony kodem 19 05 99), nie uwzględnia się go w dokonywanych obliczeniach. Pozyskiwanie stabilizatu w instalacjach redukuje masę odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Skarżąca kasacyjnie uważa, że z jednej strony zatem organ nie kwestionuje sposobów przetwarzania odpadów w procesach mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w instalacjach eksploatowanych na terenie Gminy, z drugiej nakłada na Gminę karę pieniężną za nieosiągnięcie w 2013 r. dopuszczalnego prawem ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, nie weryfikując przy tym wskazanych w korekcie wyliczeń. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, błędne przyjęcie wymaganego poziomu 50% dla całego roku, a nie 75 % do czerwca 2013 r. a następnie 50 % od lipca 2013 r. w pełni potwierdzają trwające prace legislacyjne. Projekt rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 czerwca 2017 r. w sprawie poziomów ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wraz z uzasadnieniem oraz oceną skutków regulacji został zamieszczony na stronach Rządowego Centrum Legislacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej nie powołano podstaw kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. oraz nie powiązano zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wskazać należy, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny wymaga spełnienia prawem określonych warunków, a nade wszystko poprawnego określenia podstaw i zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości modyfikowania błędów tego typu, gdyż może dokonywać weryfikacji skarżonego wyroku tylko w granicach wyznaczonych przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest także powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest również powinnością Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej, przeprowadzenie takiej argumentacji jest obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną, stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej nie powołano podstaw prawnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych - to jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Tego w skardze kasacyjnej zabrakło.

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w lit. b i c skargi kasacyjnej. Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy bowiem od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może mieć zatem miejsce wtedy, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu, sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania bądź też, odnajdując takie błędy, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, względnie mylnie stwierdzi istnienie tego rodzaju uchybień, których w istocie przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie popełniono. Dotyczy to w szczególności naruszenia przepisów art. 7, art. 8 art. 77 § 1, czy art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów wskazanych w lit. b i c skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, bądź naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także w razie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie, Sąd I instancji prawidłowo doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie takie wady nie wystąpiły, a skarga okazała się nietrafna. Zasadnie Sąd I instancji uznał za nietrafne zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że cały materiał dowodowy został w wyczerpujący sposób zebrany i rozpatrzony. Sprawozdanie Prezydenta Miasta [...] z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2013 r. oraz jego korekty przekazane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a także obliczenia w nich zawarte zostały rzetelnie zweryfikowane zgodnie z dokumentami będącymi w posiadaniu organu oraz na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli. Zasadnie organ uznał w toku postępowania korektę sprawozdania z 12 sierpnia 2015 r. za niewiarygodną, natomiast przyczyny z powodu których odmówiono dowodowi wiarygodności podano w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w lit. a skargi kasacyjnej. Odnosząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie nie doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9z ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9z ust. 3, w zw. z art. 9x ust. 3 oraz art. 9zb ust. 2, w zw. z art. 3c ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 250, dalej: u.cz.p.) poprzez zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdują zastosowania. Wyjaśnić należy, że ostatnia korekta przekazana została do [...] WIOŚ przy piśmie z 12 sierpnia 2015 r., tj. po ponad roku czasu od momentu przekazania korekty z 6 maja 2014 r., w związku z wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu. Strona dokonując powyższych zmian w sprawozdaniu oraz wyjaśniając, że po przetworzeniu powstaje stabilizat o kodzie 19 05 99, w związku z tym masa odpadów o kodzie 19 12 12 powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych osiąga wartość zerową, dokonała błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1052), wydanego na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy z 27 kwietnia o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm., dalej: u.o.). Zgodnie z treścią § 5 ww. rozporządzenia, dopiero wytworzone w procesach biologicznego przetwarzania odpady, o których mowa w § 4 ust. 2 i 3, zwane dalej "stabilizatem", spełniające wymagania określone w § 6 ust. 1, klasyfikuje się jako stabilizat o kodzie 19 05 99 i nie wlicza do obliczeń masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania. Błędne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że odpadami o kodzie 19 12 12 uwzględnianymi w obliczeniach masy odpadów ulegających biodegradacji zebranych ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru danej gminy i przekazanych do składowania w roku rozliczeniowym, są tylko odpady wytworzone po procesie biologicznego przetwarzania, tj. odpady zawierające frakcję ulegającą biodegradacji o wielkości co najmniej 0-80 mm, poddaną procesom stabilizacji biologicznej (frakcja podsitowa), niespełniające wymagań ww. rozporządzenia. Wyniki kontroli Regionalnej Instalacji do Przetwarzania Odpadów Komunalnych w [...], do której kierowane są odpady z terenu gminy [...] wykazały, że metoda przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych polega na rozdzieleniu zmieszanych odpadów komunalnych na sicie i wydzieleniu frakcji o wielkości od 0 do 90 mm (frakcja podsitowa), stanowiącej około 50-60% wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych oraz frakcji powyżej 90 mm. Frakcja podsitowa jest następnie kierowana do stabilizacji biologicznej, a frakcja nadsitowa kierowana jest bezpośrednio do składowania na składowisku odpadów. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że zastosowanie mechanicznego rozdzielenia zmieszanych odpadów komunalnych na sicie w instalacji MBP na dwie frakcje: podsitową i nadsitową, nie powoduje usunięcia z frakcji nadsitowej odpadów ulegających biodegradacji. Mechaniczne przetwarzanie zmieszanych odpadów nie prowadzi do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów. Wobec powyższego frakcja nadsitowa zawiera odpady ulegające biodegradacji, tj. odpady papieru, tektury, tekstyliów z włókien naturalnych, drewna, frakcje odpadów zielonych i kuchennych. W trafnej ocenie Sądu I instancji odpadami o kodzie 19 12 12 uwzględnianymi w obliczeniach winny być odpady powstałe po procesie mechaniczno-biologicznego przetworzenia zmieszanych odpadów komunalnych, przekazane do składowania: zawierające frakcję ulegającą biodegradacji o wielkości powyżej 80 mm nie poddaną procesom stabilizacji biologicznej (frakcja nadsitowa); zawierające frakcję ulegającą biodegradacji o wielkości co najmniej 0-80 mm poddaną procesom stabilizacji biologicznej, które nie spełniają wymagań określonych § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy o odpadach. W ustawie z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, która dokonała w zakresie swojej regulacji transpozycji dyrektyw UE, termin odpady ulegające biodegradacji został zdefiniowany w art. 3 ust. 3 pkt 7 u.o., tak jak w dyrektywie Rady 1999/31/WE z 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. U. L 182 z 16.7.1999, str. 1) - jako odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów.

Niewykonanie przez gminę obowiązków ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania stanowi podstawę do obligatoryjnego nakładania kar administracyjnych za niezrealizowanie zadań związanych z gospodarką odpadami komunalnymi w trybie art. 9z ust. 2 pkt 2 u.cz.p. Organ orzekający nie ma możliwości uznaniowego rozstrzygnięcia tego zagadnienia, gdyż przepis ten mówi wyraźnie, że "gmina podlega karze pieniężnej". Karę pieniężną oblicza się w sposób określony w art. 9x ust. 3 u.cz.p. Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9z ust. 2 ustawy ma charakter związany.

Prawidłowo argumentuje Sąd I instancji, że skoro żaden przepis nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia kary, czy też miarkowania jej wysokości, to wszelkie okoliczności odnoszące się do sytuacji majątkowej gminy nie mogły być przez organ brane pod uwagę przy ustalaniu jej wysokości (art. 9zc u.cz.p.). Wymierzona Gminie w niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna odgrywa przede wszystkim rolę prewencyjną. Kara w większości przypadków jest wymierzana obligatoryjnie przez upoważniony organ administracji, w razie stwierdzenia określonego bezprawnego zachowania się danego podmiotu. Zachowanie to nie musi prowadzić do degradacji środowiska lub wyrządzenia w nim szkody, nie jest też wymagane stwierdzenie winy. Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków podkreślił, że kary są wymierzane bez względu na przyczynę przekroczenia dopuszczalnych norm (zob. wyrok NSA w Warszawie z 6 stycznia 1987 r., sygn. IV SA 667/86, LEX nr 9911).

Organ wymierzający karę z reguły nie może kształtować jej wysokości według własnej oceny stopnia szkodliwości danego działania.

Prezydent Miasta [...], poprawiając sprawozdanie w trakcie toczącego się postępowania, zmienił w nim jedynie poziom ograniczenia odpadów masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania z 64,3% na 0%, przyjmując przy tym, iż do obliczania poziomu nie uwzględnia się frakcji o wielkości powyżej 80/100 mm (frakcji nadsitowej) klasyfikowanej pod kodem 19 12 12 wydzielonej na sitach w części mechanicznej instalacji MBP i kierowanej do składowania, co faktycznie nie spowodowało ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania. Prawidłowo organ uznał powyższą korektę sprawozdania za niewiarygodną, wymierzając Gminie Miejskiej [...] karę pieniężną za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c u.cz.p., a mianowicie za nieosiągnięcie w 2013 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Wyliczenie wysokości kary pieniężnej, dokonane w niniejszej sprawie przez organ, jest wynikiem działania arytmetycznego, które w sposób przejrzysty zostało w toku postępowania administracyjnego przedstawione. Organ uwzględnił w tym działaniu arytmetycznym dane przewidziane w przepisach prawa. Z tego powodu zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 9z ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9z ust. 3 w zw. z art. 9x ust. 3 oraz art. 9zb ust. 2 w zw. z art. 3c ust. 1 pkt 1 u.cz.p. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wymierzenie Gminie Miejskiej [...] kary pieniężnej w wysokości 276.657 zł za niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c u.cz.p., a mianowicie za nieosiągnięcie w 2013 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania jest konsekwencją obowiązywania w prawie ochrony środowiska zasady "zanieczyszczający płaci" uregulowanej w art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, dalej: p.o.ś.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 p.o.ś., kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. W piśmiennictwie wskazano, że "zasada zanieczyszczający płaci oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej" (zob. A.Lipiński, Z problematyki zasady "zanieczyszczający płaci", [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska i prawo karne, Wrocław 2008. s. 145).

Jest to odpowiedzialność za sam skutek i oderwana od jakiejkolwiek postaci. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia zanieczyszczeń ma mieć charakter powszechny i powinien obciążać każdego, kto korzysta ze środowiska, bez względu na to, czy jest to korzystanie zgodne z prawem, czy nie (zob. A. Lipiński, tamże). Kary pieniężne w postępowaniu z odpadami komunalnymi spełniają przede wszystkim funkcję bodźcową. Mają one zachęcać gminę do podejmowania takich środków zaradczych, które zredukują zanieczyszczenie spowodowane nieosiągnięciem wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania przy wykorzystaniu najtańszych metod działania. Funkcja ta ma skłaniać również gminę do ponoszenia kosztów, które przypadają na gminę w ramach wspólnie podejmowanych działań na rzecz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Jednym z podstawowych celów nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi zgodnych z treścią zasady "zanieczyszczający płaci" jest osiągnięcie odpowiednich poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska. Kara pieniężna w wysokości 276.657 zł za niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c u.cz.p., a mianowicie za nieosiągnięcie w 2013 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania jest sankcją za niewykonanie przez gminę obowiązku prawnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie 184 p.p.s.a.