Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 90/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2018 roku sprawy ze skargi M. Spółki Jawnej z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 23 kwietnia 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy w terminie 2 (dwóch) miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu 23 kwietnia 2018 r. do Urzędu Miejskiego Gminy O. wpłynął wniosek M. Spółka Jawna z siedzibą w [...] (dalej: M. sp.j.; Spółka; skarżąca; strona) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego w [...] na działce nr [...].

W dniu 26 kwietnia 2018 r. Burmistrz (dalej: Burmistrz; organ) wezwał Spółkę (data doręczenia wezwania: 30 kwietnia 2018 r.) w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) do uzupełnienia wniosku o szereg wymienionych w tym wezwaniu dokumentów, w szczególności dotyczących załączników w postaci materiałów geodezyjnych (kopii mapy zasadniczej) oraz zaopatrzenia projektowanego budynku mieszkalnego w wodę z ujęcia własnego, tj. przedłożenie dokumentacji geologiczno-hydrologicznej wskazującej, jakie są zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru oraz czy jakość wody pozwala ona na zaopatrzenie projektowanego budynku mieszkalnego w wodę z ujęcia własnego – wszystko to w terminie 7 dni od doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ w części merytorycznej wezwania powołał m.in. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945]) – dalej: u.p.z.p.

W odpowiedzi na wezwanie Spółka w piśmie z dnia 4 maja 2018 r. przedłożyła m.in. jeden egzemplarz kopii mapy zasadniczej, a także przedstawiła wyniki badań geofizycznych z sierpnia 2016 r. dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w [...] (bez wskazania oznaczenia geodezyjnego działek), które zostały wykonane dla zamawiającego P. S., oraz analizę wody z dnia 12 grudnia 2017 r., dotyczącą działki nr [...]. W piśmie tym złożony został wniosek o wyłączenie pracownika organu K. D. (sekretarza Gminy [...]), a także Burmistrza od udziału w niniejszym postępowaniu, na podstawie art. 24 § 3 k.p.a.

Następnie Burmistrz wyznaczył posiedzenie Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w celu wydania opinii w tej sprawie (protokół z posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dnia [...] maja 2018 r.). Komisja po zapoznaniu się z materiałami załączonymi do wniosku stwierdziła, że należy zwrócić się do Starostwa Powiatowego w K. – Wydziału [...] w celu stwierdzenia, czy powyższy materiał spełnia wymogi prawa geologicznego i górniczego w zakresie przeprowadzenia i dokumentowania badań oraz czy może być wykorzystany jako dowód w sprawie.

Wobec powyższego Burmistrz w piśmie z dnia 14 maja 2018 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. w celu zajęcia stanowiska w sprawie przekazanych kopii badań geofizycznych i analizy wody pitnej.

W tym samym dniu organ przekazał [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej również: Kolegium) w celu rozpatrzenia wniosku Spółki dotyczącego wyłączenia Burmistrza od udziału w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie, postanowieniem wydanym w dniu [...] maja 2018 r. Burmistrz odmówił wyłączenia K. D. – Sekretarza Gminy O. od udziału w tym postępowaniu.

Pismem z dnia 18 maja 2018 r., doręczonym stronie w dniu 22 maja 2018 r., Burmistrz poinformował spółkę jawną "[...]", że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie jest możliwe załatwienie sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...] [...]) w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania do dnia 31 sierpnia 2018 r. Następnie w piśmie z dnia 18 maja 2018 r. organ poinformował stronę, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie jest możliwe załatwienie sprawy o ustalenie warunków zabudowy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania do 31 sierpnia 2018 r.

Ponadto w piśmie z dnia 21 maja 2018 r. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w K. o rozważenie możliwości i zasadności wzięcia udziału w niniejszym postępowaniu.

W dniu 25 maja 2018 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w O. pisma z dnia 24 maja 2018 r.) M. sp.j. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie, zarzucając Burmistrzowi "przewlekłość postępowania oraz bezczynność" w sprawie wszczętej na jej wniosek z dnia 23 kwietnia 2018 r.

Organ przekazał w dniu 1 czerwca 2018 r. ponaglenie, wraz z aktami sprawy, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (data wpływu do Kolegium: 4 czerwca 2016 r.)

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Kolegium odmówiło wyłączenia Burmistrza od udziału w niniejszym postępowaniu. Postanowienie wydane w tym przedmiocie wpłynęło do Urzędu Miejskiego w dniu 22 czerwca 2018 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Kolegium uznało za nieuzasadnione "ponaglenie złożone w związku z bezczynnością organu", stwierdzając, że organ nie pozostaje w bezczynności ani nie prowadzi w sposób przewlekły postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowienie to wpłynęło do Urzędu Miejskiego w dniu 20 lipca 2018 r.

Następnie Burmistrz w piśmie z dnia 23 lipca 2018 r. ponownie wezwał skarżącą – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – do uzupełnienia wniosku o dokumenty potwierdzające spełnienie warunku zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a to poprzez wykazanie istnienia studni na przedmiotowej działce bądź przedłożenia badań geologiczno-hydrologicznych (podpisanych przez osoby uprawniane; w oryginale) wskazujących, jakie są zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru oraz czy jakość wody pozwala na zaopatrzenie projektowanego budynku mieszkalnego w wodę z ujęcia własnego. W części merytorycznej wezwania powołał te same przepisy, które wcześniej wskazał w piśmie z dnia 26 kwietnia 2018 r.

W dniu 26 lipca 2018 r. (data pisma i wpływu skargi do organu) [...] Spółka Jawna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (data wpływu do siedziby Sądu: 29 sierpnia 2018 r.) na "przewlekłość oraz bezczynność postępowania Burmistrza w przedmiotowej sprawie. Spółka w pkt 2. petitum skargi zarzuciła organowi naruszenie art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a., a to poprzez ich niezastosowanie oraz art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. – poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wyznaczeniu terminu bez uzasadnionej obiektywnej przyczyny i celowym wydłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy.

W pkt 1. petitum skargi strona wniosła o: 1) stwierdzenie "przewlekłości postępowania oraz bezczynności" Burmistrza; 2) stwierdzenie, że "przewlekłość postępowania oraz bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa"; 3) zobowiązanie Burmistrza do rozpatrzenia w określonym, krótkim terminie wniosku w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; 4) przyznanie od Burmistrza – w przypadku orzeczenia o przewlekłości postępowania "i/lub" bezczynności z rażącym naruszeniem prawa – na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów; 5) zasądzenie kosztów postępowania; 6) przyśpieszenie rozpoznania sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w trybie uproszczonym, gdyż jej rozstrzygnięcie po dniu 31 lipca 2018 r. "będzie bezprzedmiotowe". Zarazem strona w sposób ewentualny – w razie rozstrzygnięcia wniosku przez organ już po złożeniu skargi – zamiast orzeczenia, jak w pkt 1 ppkt 1 i 3 petitum skargi, wniosła o uznanie, że na dzień wniesienia niniejszej skargi organ pozostawał w bezczynności oraz że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że organ w istocie nie wyjaśnił, dlaczego został przekroczony termin dwumiesięczny określony w art. 35 § 3 k.p.a., który dotyczy spraw szczególnie skomplikowanych, zaś w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów świadczących o tym, by organ podjął jakiekolwiek czynności wyjaśniające. W ocenie skarżącej organ nie podał konkretnej, obiektywnej przyczyny zwłoki w niniejszej sprawie. Ponadto strona skarżąca przytoczyła szereg zarzutów dotyczących uporczywego, jej zdaniem, blokowania przez organ podejmowanych przez nią zamierzeń inwestycyjnych.

Poza wniesieniem przedmiotowej skargi Spółka, w skierowanym do organu piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r. stwierdziła, że stanowi ono odpowiedź na wezwanie z dnia 23 lipca 2018 r., co do którego to wezwania strona oświadczyła, że zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 26 lipca 2018 r., a doręczone stronie w dniu 27 lipca 2018 r. Skarżąca podniosła, że ponowne wezwanie z dnia 23 lipca 2018 r. jest bezzasadne, gdyż organ nie powinien wykorzystywać trybu z art. 64 § 2 k.p.a. do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników. Ponadto oświadczyła, że dla zapobieżenia dalszej zwłoce w załatwieniu sprawy "Spółka spełniła bezprawne warunki wynikające z wezwania". Skarżąca dołączyła do przedmiotowego pisma kopię wyników badań geofizycznych z sierpnia 2016 r. dotyczących ul. [...] w [...], tj. dokumentów tożsamych z wczesnej przedstawionymi przy piśmie z dnia 4 maja 2018 r., z tym, że kopie te zostały "poświadczone za zgodność" przez Z. S. (reprezentanta Spółki).

Po wpłynięciu przedmiotowego pisma strony do siedziby organu, Burmistrz w piśmie z dnia 8 sierpnia 2018 r. (doręczonym stronie w dniu 10 sierpnia 2018 r.) kolejny raz wezwał Spółkę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sposób tożsamy z wymogami wcześniej sformułowanymi w wezwaniu z dnia 23 lipca 2018 r., z tym, że wskazał zarazem, iż wyniki badań geologiczno-hydrologicznych powinny być podpisane przez osoby uprawnione oraz powinny odnosić się do działki nr [...] (obręb [...] [...]), jak również powołał art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

W skierowanym do Burmistrza piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu: 14 sierpnia 2018 r.) Spółka w odpowiedzi na wezwanie z dnia 8 sierpnia 2018 r. podniosła, że ponowne – w kolejności trzecie – wezwanie do uzupełnienia wniosku, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, jest pozbawione podstaw prawnych i stanowi czynność pozorną w celu stworzenia mylnego przekonania o podjęciu czynności wyjaśniających w sprawie.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] Burmistrz poinformował wnioskodawczynię, że w związku z nieuzupełnieniem wniosku z dnia 23 kwietnia 2018 r. – w zakresie wynikającym z wezwania organu z dnia 8 sierpnia 2018 r., skutecznie doręczonego w dniu 10 sierpnia 2018 r. – pozostawił wniosek strony bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.

Następnie w piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2018 r. (data wpływu do siedziby Sądu: 29 sierpnia 2018 r.), stanowiącym odpowiedź na skargę, Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że nie pozostawał w bezczynności w przedmiotowej sprawie, gdyż "występował do innych organów o opinie, oraz prowadzone były inne postępowania z wniosku M.. Spółka Jawna w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K." (postępowanie w przedmiocie wniosku o wyłącznie organu od udziału w sprawie, a także ponaglenie w przedmiocie przewlekłości postępowania oraz bezczynności organu) oraz "postępowanie w Prokuraturze Rejonowej w K.". Burmistrz stwierdził również, że kilkakrotnie wzywał skarżącą do wykazania, że będzie zapewniona dostawa wody do projektowanego budynku mieszkalnego, co prowadzi do wniosku, że organ dążył do merytorycznego załatwienia sprawy, działają w granicach prawa, w tym zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. oraz był uprawniony, zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a., do wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2018 r.

W piśmie procesowym z dnia 8 września 2018 r. Spółka podtrzymała swoją skargę, wskazując, że organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, pomimo że oceniał merytorycznie złożone przez wnioskodawczynię dokumenty. Zdaniem strony były to celowe i bezprawne działania Burmistrza. Strona, wytykając dalsze błędy organu, mające miejsce już po wniesieniu skargi, podniosła m.in., że "pismem z dnia [...].08.2018 roku znak [...] Burmistrz [...] powiadomił [...] [stronę] o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania", lecz w odpowiedzi na skargę, datowanej na 21 sierpnia 2018 r., nie poinformował o fakcie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jak również w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. powołał się wyłącznie na przepis art. 64 § 2 k.p.a., mimo że wcześniej w wezwaniach powoływał również przepis art. 52 w związku z art. 64 i art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się w swej zasadniczej części zasadna.

W rozpoznawanym przypadku [...] sp.j. wniosła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza. Z uwagi na to, że skarga została wniesiona do Sądu po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia uznać należy, że spełniony został warunek formalny, o którym mowa w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a.

Skarżąca wskazała przede wszystkim na pismo tego organu z dnia 18 maja 2018 r. informujące stronę o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy wszczętej na wniosek tej strony z dnia 23 kwietnia 2018 r. – do dnia 31 sierpnia 2018 r. Sprawa administracyjna za swój przedmiot ma ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] na działce nr [...]. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zaistnienia w niniejszej sprawie stanu przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast z szerszej perspektywy, dla stwierdzenia bezczynności Burmistrza w niniejszym przypadku kluczowe znaczenie ma okoliczność pozostawienia bez rozpoznania przedmiotowego wniosku Spółki – o czym organ poinformował stronę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Podkreślić należy, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości (zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy) organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Znajduje to swoje umocowanie w zasadzie prawnej, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Z kolei przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" (niezałatwienie sprawy w terminie) oraz "przewlekłość" (przewlekłe prowadzenie postępowania) jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12, 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2225/14 i 21 września 2018 r. sygn. akt I OSK 16/17 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego przyjąć należy, że w przypadku skargi oznaczonej przez stronę jako skarga na "bezczynność lub na przewlekłość", czy też skarga na "bezczynność i (oraz) przewlekłość", to bez względu na sposób jej oznaczenia czy zawarte w niej wnioski, jak i przyjętą jej wstępną kwalifikację, sąd ma obowiązek zbadania sprawy zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłości. Skargę strony określoną jako "skarga na bezczynność i (lub) przewlekłość" należy rozumieć jako skargę na nieprawidłowe działanie organu w załatwieniu jej sprawy, brak działania, opieszałość, długotrwałość czy także nieudolność. Do sądu administracyjnego natomiast należy ocena, czy postępowaniu organu przypisać charakter bezczynności, czy też przewlekłości – i z jakich środków określonych w art. 149 p.p.s.a. skorzystać. Wynika to zaś przede wszystkim z tego, że według poglądów wypracowanych w orzecznictwie i piśmiennictwie obydwa przejawy wadliwego prowadzenia postępowania mogą występować łącznie i naprzemiennie w jednym postępowaniu (por. wyroki NSA z dnia: 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1708/16, 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 269/17 – orzeczenia dostępne jw.).

Zdaniem Sądu, najwłaściwszym z perspektywy sądowego stosowania prawa jest przyjęcie, że pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają, gdyż bezczynność zawiera w sobie ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania (przewlekłość), włącznie z brakiem podjęcia jakichkolwiek działań w sprawie. Uwzględnienie systemowej, funkcjonalnej i celowościowej wykładni przepisów art. 37 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 6 k.p.a., w powiązaniu z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., pozwala zaś na takie stosowanie prawa, które nie wymaga posługiwania się nieostrymi kryteriami rozgraniczenia obydwu omawianych pojęć i przyjmowania, że wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż "formalna bezczynność organu" (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). W takim ujęciu nie ma potrzeby skupiać się na poszukiwaniu kryteriów pozwalających na stanowcze rozgraniczenie zakresu skarg na bezczynność i skarg na przewlekłość postępowania, jakkolwiek należy odnotować, że w orzecznictwie i doktrynie podejmuje się w tym względzie wiele prób prowadzących do wyodrębnienia stanu przewlekłego prowadzenia postępowania względem bezczynności w załatwieniu sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2548/16, dostępny jw.). W szczególności warto wskazać na te stanowiska, które bezczynność organu wiążą z brakiem wydania aktu administracyjnego w terminie (brak podjęcia jakichkolwiek – względnie jakichkolwiek istotnych – czynności w sprawie), zaś przewlekłość z podejmowaniem przez organ takiej aktywności procesowej (działań w sprawie), które powodują, że "formalnie organ nie jest bezczynny" (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny jw.) lub też przyjmują, że przewlekłość postępowania, odmiennie od bezczynności organu, zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, dostępny jw.).

Zdaniem tutejszego Sądu, wystarczające dla rozstrzygnięcia skargi zarzucającej "bezczynność organu i (lub) przewlekłe prowadzenie postępowania, jest jednakże przyjęcie, że ilekroć organ w sposób zawiniony – co może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn zależnych od organu (por. art. 36 § 2 k.p.a.) – nie załatwia sprawy w terminie, to pozostaje w bezczynności (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W takim ujęciu nie ma zatem potrzeby przy ocenie działania organu, który na dzień wyrokowania przez sąd nie załatwił jeszcze sprawy, odwoływać się do konstrukcji "braku formalnej bezczynności organu" i kwalifikować zwłokę organu jako przewlekłe prowadzenie postępowania.

Instytucję procesową "bezczynności organu" należy zatem uznać za kwalifikowaną formę przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II OSK 87/14, dostępny jw.). Innymi słowy, można przyjąć, że stanowi ona finalny skutek – na dzień wnoszenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., skargi do sądu administracyjnego lub też ostatecznie rozstrzygania przez sąd o zasadności skargi – prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w regulacji prawnej, która wiąże ze stwierdzeniem bezczynności organu lub przewlekłości obowiązek wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, jeżeli postępowanie jest niezakończone (art. 37 § 2 k.p.a., art. 149 § 1 p.p.s.a.). Sankcja ta nie może być zastosowana w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przerodzi się ono w stan bezczynności organu, który nie przestanie istnieć w dacie orzekania przez organ wyższego stopnia lub sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt sygn. akt I OSK 550/16, dostępny jw.).

Idąc dalej, warto zauważyć, że przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny jw.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też (może wystąpić kombinacja różnych stanów) podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 2548/16, przywołany jw.).

Podkreślić też należy, że sąd, dokonując oceny, czy w sprawie wystąpiła bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ, czyni to według stanu sprawy na dzień zamknięcia rozprawy przed tym sądem. Wobec tego fakt wydania aktu (zwykle decyzji) lub podjęcia czynności kończącej postępowanie, już po wniesieniu skargi, usuwa zarazem stan bezczynności, jak i przerywa stan przewlekłości w danej sprawie (na danym etapie postępowania). Natomiast w sytuacji, gdy jeszcze przed wniesieniem skargi na opieszałość (zawinioną zwłokę) organu w załatwieniu sprawy, organ wyda akt lub podejmie czynność kończącą postępowanie, nie stoi to na przeszkodzie dokonaniu przez sąd oceny postępowania pod kątem stwierdzenia jego ewentualnej przewlekłości. Dlatego też w razie odpadnięcia podstawy do zaskarżenia bezczynności organu uzasadniającej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie – a to wskutek uprzedniego załatwienia sprawy poprzez wydanie przez organ aktu administracyjnego lub podjęcie czynności – nie staje się bezprzedmiotowe orzekanie co do stwierdzenia przewlekłości postępowania. Nie stoi to na przeszkodzie dokonaniu przez sąd oceny zakończonego postępowania pod kątem stwierdzenia jego ewentualnej przewlekłości. Pomimo zatem załatwienia sprawy przez organ w danej instancji możliwa jest pod tym względem ocena działania organu w zakończonym postępowaniu, a zakres kontroli sądowej obejmować może okres aż do dnia wyrokowania w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1776/14, dostępny jw.).

Kończąc powyżej przedstawione rozważania teoretyczne, Sąd wyjaśnia, że w sytuacji wydania przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność lub (i) przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd umarza postępowanie w zakresie przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (modyfikację tego środka w odniesieniu do innych uprawnień lub obowiązków przewidziano w art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nie zwalnia to jednak sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie doszło po stronie organu do bezczynności lub przewlekłości postępowania – i czy miało to miejsce z rażącym naruszenie prawa, a także w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (lub ewentualnie przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną). Orzecznictwo i doktryna pozostają zasadniczo w tym przedmiocie jednolite (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3190/14, dostępny jw.).

Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy najistotniejsze znaczenie ma zaś to, że w razie stwierdzenia faktu niezałatwienia sprawy (odpowiednio jej etapu) w terminie (niezakończenia postępowania wymaganym aktem lub czynnością) na dzień wyrokowania adekwatnym rozstrzygnięciem sprawy przez sąd administracyjny jest przypisanie organowi bezczynności w załatwieniu sprawy, który to stan obejmuje przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w razie stwierdzenia przez sąd, że sprawa administracyjna (dany etap postępowania) została załatwiona jeszcze przed wniesieniem skargi kontrola działania organu powinna się sprowadzać do oceny, czy sposób prowadzenia postępowania uzasadnia przypisanie organowi przewlekłego prowadzenia postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd przyjął na dzień wyrokowania, że Burmistrz przewlekle prowadził postępowanie, wskutek czego nie załatwił w terminie sprawy z wniosku skarżącej z dnia 23 kwietnia 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy, dopuszczając się w tym zakresie bezczynności.

Po pierwsze, wskazać należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym "niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ" (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie kodeksowe zawarte w art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w Kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych niż wyznaczone (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 255/16, dostępny jw.).

W ocenie Sądu, w badanym przypadku nie istniała podstawa do przedłużenia terminu załatwienia sprawy ponad terminy wynikające z przywołanych przepisów. Nie było uzasadnionych powodów do prowadzenia postępowania przez okres czterech miesięcy od chwili jego wszczęcia, co nastąpiło na wniosek strony z dnia 23 kwietnia 2018 r. Należy przyznać rację skarżącej, że Burmistrz nie wyjaśnił, na czym miała polegać "(...) konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego", która – według organu – uniemożliwiała załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (patrz: pismo organu z dnia 18 maja 2018 r.). Poza pewnymi czynnościami podjętymi w toku postępowania, które można uznać za mniej lub bardziej zasadne z uwagi na ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i specyfikę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – a polegającymi przede wszystkim na zwróceniu się do Starostwa Powiatowego w K. o zajęcie stanowiska w sprawie przekazanych kopii badań geofizycznych, przekazaniu Kolegium w K. akt sprawy w celu rozstrzygnięcia kwestii wyłączenia od udziału w postępowaniu Burmistrza czy prowadzeniu korespondencji z Prokuraturą Rejonową w K. – organ nie dopuścił środków dowodowych, których przeprowadzenie mogłoby pochłonąć taki przedział czasu, który uniemożliwiałby zakończenie postępowania w ustawowym terminie.

Jak wspomniano powyżej, jeżeli w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zajdzie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wówczas załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli sprawa jest szczególnie skomplikowana, wówczas powinna być załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Warto w tym miejscu jednakże zaznaczyć, że trudno przesądzić, jaką sprawę można określić jako "szczególnie skomplikowaną". Na tego rodzaju stan mogą wskazywać takie kwestie, jak zawiłość w ustaleniu stanu faktycznego lub stanu prawnego, uwzględniająca specyfikę danego rodzaju spraw administracyjnych, konieczność dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego czy gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracyjnych.

Sąd stwierdził, że w realiach badanej sprawy nie miała miejsce żadna z powyższych podstaw uzasadniających odstąpienie od obowiązku załatwienia sprawy w terminach wynikających z art. 35 § 1 lub 3 k.p.a. Przedłużenia terminu załatwienia sprawy nie uzasadniały okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę, jak chociażby "(...) występowanie do innych organów o opinie", a tym bardziej prowadzenie przez Kolegium w K. innych postępowań z wniosku skarżącej czy działań w Prokuraturze Rejonowej w K..

Jak wskazano wyżej, organ nie przeprowadził żadnych dowodów w niniejszej sprawie. Wniosek strony o wyłączenie organu został załatwiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dniu [...] czerwca 2018 r. – a więc ponad dwa miesiące przed pozostawieniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania. Na termin załatwienia sprawy nie mogła wpłynąć także korespondencja prowadzona przez organ z Prokuraturą Rejonową w K.. Jak wynika z akt administracyjnych, Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. w dniu 6 czerwca 2018 r. (data wpływu pisma z dnia 28 maja 2018 r. do siedziby organu) zwrócił się do organu o wypożyczenie akt niniejszej sprawy na okres trzech dni. Akta zostały złożone w Prokuraturze w dniu 12 czerwca 2018 r. Prokurator zwrócił organowi akta przy piśmie z dnia 29 czerwca 2018 r, jakkolwiek prezentata organu (Urzędu Miejskiego Gminy O.) wskazuje datę wpływu do organu: 25 lipca 2018 r.

Niezależnie jednak od tego, jak długo aktami tymi organ nie dysponował, należy przede wszystkim podkreślić, że termin załatwienia sprawy został przedłużony już wcześniej – w piśmie z dnia 18 maja 2018 r. (doręczonym stronie w dniu 22 maja 2018 r.), w którym wskazano, że sprawa zostanie zakończona "(...) w przewidzianym terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r.". W okresie tym Burmistrz Miasta O. nie podejmował w trwającym postępowaniu żadnych istotnych czynności, które zmierzałyby do wyjaśnienia okoliczności mających związek z merytorycznym sposobem załatwienia sprawy. Takich czynności nie stanowiło trzykrotne wezwanie strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do przedłożenia tożsamych dokumentów, z ewentualnym wskazaniem potrzeby przedstawienia ich w oryginale. Czynności takie należy uznać za opieszałe, niesprawne i nieskuteczne. W kontekście całości okoliczności sprawy trudno przyjąć, że działanie takie służyło załatwieniu sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, stanowiąc niejako "danie kolejnej szansy" inwestorowi na uzupełnienie wniosku umożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tym bardziej, że wzbudziło u strony raczej przekonanie o wykonywaniu czynności pozornych i celową zwłokę w załatwieniu sprawy.

Po drugie, finalnie Burmistrz pozostał w sprawie bezczynny, gdyż na dzień wyrokowania przez tutejszy Sąd nie załatwił przedmiotowej sprawy. Wskazują na to jednoznacznie okoliczności sprawy, z których wynika, że przewlekłe prowadzenie postępowania znalazło swój ostateczny wyraz w pozbawionym podstaw prawnych formalnym pozostawieniu podania bez rozpoznania.

W tym miejscu warto zaznaczyć, że ponieważ pismo informujące o pozostawieniu podania (wniosku) bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, to kontrola tej czynności materialno-technicznej następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje – na zasadach ogólnych – skarga do sądu administracyjnego (zob. uchwałę składu siedmiu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępną jw.).

W rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu wspomnianych terminów z art. 35 k.p.a., organ nie załatwił sprawy, gdyż nie wydał decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o co ubiegała się skarżąca. Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności, albowiem wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku, a otrzymana odpowiedź strony nie spełniała jego oczekiwań. Weryfikacja twierdzeń stron postępowania wymagała rozstrzygnięcia, czy organ miał rzeczywiste podstawy do powołania się na przepis art. 64 § 2 k.p.a.

Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, że wezwanie skierowane do strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa określających te wymogi. W powyższym przepisie chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa. Organ administracji nie może wykorzystać trybu określonego w tym przepisie do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (zob. m.in. wyroki NSA z dnia: 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 1473/94, 26 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1071/16 – orzeczenia dostępne jw.). Zatem tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy. Żądając usunięcia określonych braków formalnych pisma (podania), należy jednoznacznie wskazać te braki, wskazując jednocześnie podstawę prawną owych wymogów formalnych pisma (podania). Pozostawienie podania bez rozpoznania, dokonane z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., nie daje podstaw do uznania skargi na bezczynność organu za nieuzasadnioną (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 869/05, dostępny jw.).

Reasumując omawiane zagadnienie, należy stwierdzić, że w wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej bezpodstawność tego stanowiska i nieuprawnione zaniechanie wszczęcia i przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu.

W rozpatrywanej sprawie dla oceny zasadności skargi w analizowanym zakresie podstawowe znaczenie ma to, czy złożony przez spółkę M. sp.j. wniosek o ustalenie warunków zabudowy był wystarczający do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Wymaga to uwzględnienia wspomnianej już specyfiki spraw dotyczących zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. stanowi zaś, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Z powyższego niewątpliwie wynika, że część opisowa wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna zawierać określenie zapotrzebowania przedsięwzięcia na wodę, a także określenie "innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej". Powołany przepis nie wymaga załączenia do wniosku dokumentacji potwierdzającej istnienie lub projektowanie tej infrastruktury, nakłada natomiast na wnioskodawcę obowiązek opisania planowanej inwestycji ze wskazaniem zapotrzebowania na wodę, jaką ze sobą ona niesie oraz wskazaniem jakie potrzeby z zakresu infrastruktury technicznej związane są z tą inwestycją. Informacje te są istotne dla merytorycznej oceny wniosku, stanowią bowiem podstawę do ustalenia, czy planowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu, wymienionych w tym przepisie warunków, do których zalicza uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei art. 61 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W ocenie Sądu, rację ma skarżąca co do tego, że skoro przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje obowiązku załączenia do wniosku dokumentów wskazujących na istnienie lub projektowanie uzbrojenia terenu, w tym udowadniających przeprowadzenia badań geologiczno-hydrologicznych, to brak jest podstaw do wzywania wnioskodawcy o przedłożenie takiej dokumentacji w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Kwestia zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu, w tym zapewniającego pokrycie wskazanego we wniosku zapotrzebowania na wodę, jest ustalana w trakcie merytorycznej oceny wniosku pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z zasadami obowiązującymi w toku postępowania dowodowego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czynności dowodowe są bowiem podejmowane w ramach postępowania wyjaśniającego. Jakkolwiek też ustalenie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego może wymagać przeprowadzenia stosownych czynności dowodowych, m.in. dowodu z dokumentów (patrz: art. 61 ust. 5 u.p.z.p.), to jednak dokumenty te nie stanowią koniecznego elementu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Innymi słowy, dokumenty będące nośnikami odpowiednich informacji, o które zwrócił się organ do wnioskodawcy w kolejnych pismach z dnia: 26 kwietnia 2018 r., 23 lipca 2018 r. i 8 sierpnia 2018 r. – poza żądaniem przedłożenia odpowiednich materiałów kartograficznych (przede wszystkim kopii mapy zasadniczej), jak i zakresu nie dotyczyły braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a kwestii merytorycznych, które miały wpływ na merytoryczne rozpoznanie i załatwienie wniosku. W takiej sytuacji nieprzedłożenie przez stronę żądanych przez organ dokumentów nie uprawniało organu do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji należało uznać, że skoro organ bezzasadnie pozostawił podanie Spółki bez rozpoznania, to tym samym dopuścił się naruszenia art. 35 § 1-3 k.p.a. i pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.p.s.a.

W tak kształtujących się okolicznościach sprawy zaszły podstawy do uwzględnienia skargi i zarzucenia organowi, że nie dochował należytej staranności i dbałości o merytoryczne załatwienie sprawy w rozsądnym terminie. Uzasadniało to na dzień rozstrzygania sprawy, tj. 7 listopada 2018 r., przypisanie organowi stanu bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 23 kwietnia 2018 r., obejmującego przewlekłe prowadzenie postępowania. Takie ujęcie procesowe stwierdzonego po stronie organu stanu zawinionej zwłoki – bezczynności obejmującej przewlekłe prowadzenie postępowania – Sąd uznał za odpowiednie, gdyż najbardziej przystające do okoliczności niniejszej sprawy.

Wobec tego Sąd w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia sprawy – rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 23 września 2018 r. i rozstrzygnięcia w drodze wydania stosownego aktu o zasadności żądania sformułowanego we wniosku – w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (por. art. 286 § 2 p.p.s.a.). Wskazując termin, w którym organ winien rozpatrzyć sprawę, Sąd miał na względzie przede wszystkim charakter (przedmiot) postępowania. W szczególności zaś obowiązek przeprowadzenia przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w sposób uwzględniający warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, z późn. zm.). Określony przez Sąd termin załatwienia sprawy koresponduje z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest realny (możliwy do dochowania), a także uwzględnia fakt wspomnianą już specyfikę postępowań w sprawach o ustalenie warunków zabudowy

Należy zarazem w tym miejscu podkreślić, że niniejsze orzeczenie Sądu nie przesądza o treści rozstrzygnięcia organu, tj. pozytywnym bądź negatywnym załatwieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedstawionego zamierzenia inwestycyjnego, na podstawie danych zawartych we wniosku. Zależeć to powinno od przeprowadzonego przez organ we właściwym trybie i z uwzględnieniem wymagań wynikających ze stosownych przepisów dotyczących gospodarki przestrzennej.

Sąd jednocześnie wyjaśnia również, że w sprawie w sposób oczywisty nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 149 § 1b p.p.s.a. Złożony charakter spraw w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak i specyfika podejmowanych w takim postępowaniu rozstrzygnięć stanowią bezwzględną przeszkodę dla skorzystania przez Sąd z uprawnienia przewidzianego w art. 149 § 1b p.p.s.a.

Przechodząc do kolejnego zagadnienia, Sąd wyjaśnia, że w punkcie II sentencji wyroku stwierdził, że Burmistrz dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności, która nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie co do charakteru stwierdzonego stanu bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest obowiązkiem sądu administracyjnego zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Przyjęta przez Sąd konwencja językowa, w kontekście rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I sentencji, nie wymagała takiego orzeczenia o dopuszczeniu się przez organ bezczynności, które byłoby odrębne od rozstrzygnięcia o charakterze stwierdzonej bezczynności.

Omawiając tę ostatnią kwestię, w pierwszej kolejności wskazać należy na to, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane. W art. 149 § 1a p.p.s.a. brak jest katalogu przesłanek, których wystąpienie zobowiązywałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże w literaturze przedmioty oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą, przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 1859/11 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14 – orzeczenia dostępne jw.). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa – nawet oczywiste – ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 42/17, dostępny jw. – i powołane tam stanowisko piśmiennictwa).

Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Nie jest też możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15 – orzeczenia dostępne jw.). Uprawnienie sądu do oceny rażącego charakteru bezczynności organu administracji realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 86/16, dostępny jw.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, wskazuje się na to, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Rażące naruszenie prawa oznacza w takim ujęciu wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1090/16, dostępny jw.).

Idąc dalej, należy wyjaśnić, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw nie jest co do zasady sam w sobie taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia, skoro sam czas trwania bezczynności organu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest uznawany za wystarczającą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 86/16; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r sygn. akt I OSK 2331/16 – orzeczenia dostępne jw.).

Trzeba również podkreślić, że sądy administracyjne mają obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1925/16, dostępny jw.). Wobec tego proste odwołanie się do brzmienia przepisu art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę sprawnego działania organu administracji publicznej oraz do art. 35 k.p.a. ustanawiającego graniczne terminy załatwiania spraw o różnym stopniu skomplikowania (zawiłości), a nawet zaniechanie obowiązku sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 36 k.p.a., nie stanowi jeszcze wystarczających podstaw dla przypisania organowi w przedmiotowej sprawie przewlekłości mającej charakter rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem tutejszego Sądu, okoliczności związane z charakterem i okresem stwierdzonej zwłoki w załatwieniu sprawy, nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że po stronie organu doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego.

Stwierdzona bezczynność niewątpliwie była ostatecznie skutkiem niewłaściwego odczytania przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. i jego zastosowania w niniejszej sprawie. W istocie stanowisko organu I instancji wynikało w znacznej mierze z błędnego założenia, że wniosek inwestora powinien zostać uzupełniony w szczególności o odpowiednie dokumenty pozwalające na stwierdzenie, czy inwestycja spełnia warunki w zakresie zabezpieczenia infrastruktury technicznej (w zakresie dostępu do wody pitnej). Również trzeba mieć na uwadze, że składane przez skarżącą wnioski i oświadczenia procesowe wymagały nadania odpowiedniego biegu kwestiom wpadkowym. Do uchybień organu zakwalifikowanych jako przewlekłe prowadzenie postępowania doszło niejako przy okazji podejmowanych przez organ zasadnych czynności postępowania, jak i pomiędzy tymi czynnościami. Błędem organu I instancji było przede wszystkim zaś zastosowanie instytucji formalnych w postaci ponawianego wezwania do uzupełnienia wniosku, jak również finalnie zastosowanie w sprawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., a także wyznaczenia terminu załatwienia sprawy (do końca sierpnia 2018 r.), które okazało się nieadekwatne do realiów sprawy i nie znalazło swojego potwierdzenia w czynnościach podjętych przez organ w postępowaniu. W takim stanie sprawy okoliczności sprawy nie wskazywały na tak oczywiste i jaskrawe uchybienia organu, które należałoby uznać za rażące naruszenie prawa.

W konsekwencji, skoro stwierdzona po stronie organu bezczynność nie została uznana za mającą charakter rażącego naruszenia prawa, to nie było też zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (w tym wypadku z urzędu) lub przyznanie od organu na rzecz strony (w tym wypadku na jej wniosek) wskazanej w skardze sumy, tj. zastosowanie środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zastosowanie tych środków przez sąd ma charakter fakultatywny. W związku z powyższym Sąd w tym zakresie skargę oddalił (pkt III sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy, żądanie skarżącej oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych (uiszczony wpis).

Końcowo Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).