Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 403/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. i Z. B. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 31 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia zasad prowadzenia sezonowej działalności handlowo -usługowo- rekreacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 31 stycznia 2013 r. r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad prowadzenia sezonowej działalności handlowo-usługowo-rekreacyjnej w okresie od 1 maja 2013 r. do 30 września 2013 r. na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U. pn. [...]. Uchwała ta wyznaczyła miejsca przeznaczone pod działalność handlowo-usługowo-rekreacyjną oraz określiła sposób ich zagospodarowania i proponowaną formę sezonowych obiektów.

Jako podstawę prawną uchwały podano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), § 9 ust. 3 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 72, poz. 874).

Pismem z dnia 11 lutego 2013 r., kierowanym do Burmistrza i Rady Miasta, Z. B. i Z. B. - właściciele nieruchomości przy ul. [...] w U. - wnieśli o uchylenie powyższej uchwały, gdyż narusza ona ich interes prawny.

W odpowiedzi przewodniczący Rady Miasta pismem z dnia 5 marca 2013 r. (znak: [...]) poinformował, że nie uznano zasadności wezwania do naruszenia prawa i nie znaleziono podstaw do uchylenia ww. uchwały z uwagi na to, że nie stwierdzono, by w jakikolwiek sposób naruszała interes prawny ww. osób.

Następnie Z. i Z. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 31 stycznia 2013 r., domagając się jej uchylenia.

Skarżący zarzucili, że uchwała narusza art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) przez błędną wykładnię przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący wskazali, że uchwała ingeruje w ich prawo własności i w związku z tym narusza art. 140 kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Sposób zagospodarowania promenady nadmorskiej, w sposób określony w uchwale, zmniejsza swobodę skarżących w wykonywaniu prawa własności, co przesądza o istnieniu po ich stronie interesu prawnego w rozumieniu przepisów art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała uniemożliwia skarżącym pełne korzystanie z ich nieruchomości zgodnie z uprawnieniem i powoduje ograniczenia w pobieraniu pożytków oraz innych dochodów z rzeczy. Nowe stoiska, które powstaną na terenie przed działką, na której prowadzą swoją działalność skarżący, wpłyną bezpośrednio na sytuację prawną skarżących, uniemożliwiając im swobodne zagospodarowanie własnej działki zgodnie z planowaną działalnością. Skarżący bowiem od wielu lat prowadzą sezonową działalność gospodarczą poprzez umiejscowienie lub wydzierżawienie stoisk handlowo-usługowych na terenie posiadanej przez nich nieruchomości, wzdłuż promenady przy samym ogrodzeniu, które na ten czas jest demontowane. Umiejscowienie zgodnie z zaskarżoną uchwałą nowych punktów handlowych (także w formie namiotów) spowoduje zmniejszenie atrakcyjności usług oferowanych przez skarżących utrudniając prowadzenie działalności gospodarczej na dotychczasowych warunkach. Ponadto, na skutek realizacji tej uchwały zostanie zasłonięty widok na promenadę (tym bardziej, że w uchwale nie została określona wysokość namiotu) i dojdzie do zmniejszenia stopnia nasłonecznienia trawnika.

Skarżący podkreślili, że w ubiegłym roku zaskarżyli analogiczną do skarżonej uchwałę i sprawa po oddaleniu skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji toczy się przez Naczelnym Sądem Administracyjnym. W zeszłym roku uchwała dopuściła możliwość korzystania z parasoli, a w tym roku mowa jest o namiotach - nawet bez określenia ich wysokości. W takiej sytuacji nie ulega wątpliwości, że przy wyznaczonych pod namiot punktach, na przylegającym do nich odcinku nieruchomości, nie będzie mogła być prowadzona jakakolwiek działalność gospodarcza.

Ponadto art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazuje, że podejmowanie, wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Sposób zagospodarowania terenu wskazany przez Radę Miasta ingeruje i to istotnie w sposób wykonywania prawa własności i prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżących.

Ponadto, w ocenie skarżących, z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wypływa postulat ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu przestrzennym terenów należących do innych osób, a m.in. stworzenia warunków zagospodarowania przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwią harmonijne, optymalne w danym przypadku, warunki korzystania z prawa własności.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Burmistrza i Rady Miasta wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: ‘p.p.s.a.") albo o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Jego zdaniem skarżący nie wskazali interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem nie przysługuje im prawo do skarżenia przedmiotowej uchwały. Zwrócono uwagę, że pismo skarżących z dnia 11 lutego 2013 r. nie może być uznane, za wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, gdyż nie wskazuje w czym konkretnie skarżący dopatrują się naruszenia prawa. Tym samym brak skutecznego, w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Ustosunkowując się merytorycznie do skargi pełnomocnik organu wskazał, że to skarżący, zaskarżając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym uchwałę, musi udowodnić, że uchwała ta narusza prawo i jednocześnie wpływa negatywnie na jego sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W ocenie pełnomocnika organu charakter uchwały świadczy, że skarżący posiada w uchyleniu uchwały jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny. Nie sposób bowiem uznać, że w sprawie doszło do naruszenia powszechnie obowiązujących norm prawnych.

Zaskarżona uchwała dotyczy wykorzystania nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta U., dlatego też zarzut naruszenia bądź ograniczenia własności skarżących jest całkowicie niezasadny – to właśnie powołany art. 140 kodeksu cywilnego daje Gminie prawo do decydowania o przeznaczeniu nieruchomości. Lokalizacja miejsc usługowo-handlowych objętych zaskarżoną uchwałą nie stanowi nadużycia prawa i nie narusza zasad współżycia społecznego.

Nie można też stwierdzić, by zaskarżona uchwała ingerowała w sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących lub też naruszała swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Taka ingerencja nie została wykazana, bowiem skarżący nie udowodnili, aby zaskarżona uchwała pozbawiła ich możliwości pobierania pożytków lub uzyskiwania innych przychodów. Ogólnikowe twierdzenia skarżącej, że sposób zagospodarowania przewidziany przez zaskarżoną uchwałę uniemożliwi im swobodne zagospodarowanie własnej działki i zmniejszy atrakcyjność oferowanych usług, utrudniając prowadzenie działalności gospodarczej na dotychczasowych warunkach, stanowi jedynie przypuszczenie i nie może przemawiać za istnieniem naruszenia interesu w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazano, że uchwały regulujące ten sam przedmiot były w latach poprzednich zaskarżane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który dwukrotnie oddalał skargi, dopatrując się jesynie interesu faktycznego po stronie skarżących (wyrok z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 296/09; wyrok z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 256/12).

W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2013 r. skarżący wskazali, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Zauważyli przy tym, że ich wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa zostawało przyjęte i rozpatrzone przez Radę Miasta, co znalazło wyraz w piśmie organu z dnia 5 marca 2013 r. Podtrzymali swoje stanowisko w kwestii istnienia po ich stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Podkreślili także fakt pomniejszenia uzyskiwanych z działalności gospodarczej dochodów, na dowód czego przedłożyli kopie zeznań podatkowych za rok 2011 i 2012, dowodząc, że w związku ze zmianami zasad prowadzenia działalności handlowo-usługowo-rekreacyjnej w uchwale obowiązującej w 2012 r., a w konsekwencji zmniejszenia atrakcyjności działki skarżących, przychód z tytułu dzierżawy i najmu uległ obniżeniu w 2012 r. w porównaniu z 2011 r. Skarżący podnieśli także, że interes prawny mogą mieć także właściciele działek nie objęci bezpośrednio rozstrzygnięciami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości.

Do kolejnego pisma procesowego z dnia 7 czerwca 2013 r. skarżący dołączyli kopię uchwały nr [...] z dnia 28 maja 2013 r. zmieniającej zaskarżoną uchwałę. W piśmie podkreślili, że uchwała zmieniająca dotyczy min. przeniesienia lokalizacji dwóch punktów sezonowych na drugą stronę ciągu komunikacyjnego. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że przeszkadzają one w prowadzeniu handlu z tyłu stanowisk. Z niezrozumiałych względów organ nie widzi możliwości zastosowania tego rozwiązania w stosunku do skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie określenia zasad prowadzenia sezonowej działalności handlowo-usługowo-rekreacyjnej w okresie od 1 maja 2013 r. do 30 września 2013 r. na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U. pn. [...]. Uchwała ta na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U. pn. [...], wskazanym w załączniku nr 1 do uchwały, wyznaczyła miejsca przeznaczone pod działalność handlowo-usługowo-rekreacyjną w okresie od 1 maja 2013 r. do 30 września 2013 r. oraz określiła sposób ich zagospodarowania i proponowaną formę architektoniczną obiektów, określoną w załączniku nr 2 do uchwały (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta (§ 2 uchwały). Uchwała ta została podjęta na podstawie i w celu wykonania uchwały Nr [....] Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 72, poz. 874). W § 9 ust. 3 pkcie 5 uchwały z dnia 28 czerwca 2001 r. wskazano bowiem, że w celu ochrony i należytego kształtowania walorów środowiskowych dla obszaru objętego planem obowiązują następujące ustalenia: ustalenia planu w pkt 4 (tj. wprowadzające nakaz prowadzenia działalności usługowej związanej z obsługą uzdrowiskową i wczasową wyłącznie w obiektach trwałych) nie dotyczą działalności sezonowej, której prowadzenie winno odbywać się w sposób niesprzeczny z pozostałymi zapisami planu na zasadach określanych rokrocznie przez Radę Miejską w drodze uchwały.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że skarga została oparta na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594), dalej zwane: "u.s.g.". W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że podważana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie.

W tym miejscu należy stwierdzić, że – wbrew stanowisku organu – pierwszy formalny warunek skuteczności wniesienia skargi do Sądu celem zaskarżenia uchwały – tj. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - został przez skarżących spełniony pismem z dnia 11 lutego 2013 r.

W kontekście natomiast drugiego z ww. warunków formalnych skutecznego rozpoznania skargi na uchwałę organu gminy należy wskazać, że jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g., do wniesienia skargi legitymowany jest jedynie podmiot, który wykaże istnienie interesu prawnego oraz - co istotne - naruszenie podjętą przez organ uchwałą prawem chronionego interesu skarżącego. Oznacza to, że podmiot wznoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale też jego naruszeniem.

Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowoadministracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu gminy i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwóch odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skarga na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą zawiązany prawnie w inny sposób np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy.

Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada w pierwszej kolejności na Sąd obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżących poprzez ustalenie czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza ich prawem chroniony interes lub uprawnienie. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę był zobligowany do dokonania oceny w tym zakresie.

Pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa a zaskarżonym aktem. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Interes ten rozumiany musi być jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 525/11, LEX nr 1104423).

Należy podkreślić, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek.

To na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, gdyż Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżając zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba dowieść, że uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak wskazuje się w literaturze prawa, to skarżący musi udowodnić, iż istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, czyli że uchwała naruszając prawo pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację (vide: W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007 r., s. 715).

Mając powyższe na uwadze, to skarżący w złożonej skardze musi wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na jego sytuację prawną. Ponadto zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury to skarżący musi wykazać zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Jak podnosi się w orzecznictwie - przy korzystaniu z przepisu art. 101 u.s.g. należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Naruszenie takie powinno mieć charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu i wywołać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi i nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Zdarzenia przyszłe i w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1934/95, Wokanda 1996/4 s. 40, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 279/11, LEX nr 1152470).

Podsumowując powyższe rozważania należy podnieść, że na skarżących uchwałę ciążył obowiązek wykazania:

po pierwsze - naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - czyli wykazania pozbawienia lub odebrania jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienia jego realizacji, wynikających z przepisów prawa, bądź też nałożenia nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku;

po drugie - zaistnienia naruszenia interesu prawnego już w dacie wnoszenia skargi (innymi słowy, że naruszenie zostało już dokonane zaskarżoną uchwałą).

W ocenie Sądu, analiza wniesionej skargi, nie pozwala na uznanie, że przedmiotowy obowiązek został spełniony przez skarżących.

Przedmiotem uchwały jest określenie zasad prowadzenia działalności sezonowej, polegające na wyznaczeniu dodatkowych miejsc przeznaczonych pod działalność handlowo-usługowo-rekreacyjną.

Bezspornym w sprawie było, że przewidziane w zaskarżonej uchwale lokalizacje przeznaczone pod ww. działalność, zostały umiejscowione na terenie [...], przy ul. [...] w U., na nieruchomości stanowiącej własność miasta U. Poza sporem było, że nieruchomości podmiotów skarżących bezpośrednio graniczą z nieruchomością, na której zostały przewidziane "sezonowe" lokalizacje punktów handlowo-usługowo-rekreacyjnych. Trzy z tych lokalizacji zostały umiejscowione na wysokości posesji skarżących – Z. i Z. B. Obejmują one sezonowe punkty przeznaczone do sprzedaży pamiątek, wyrobów ludowych, produktów regionalnych lub towarów o podobnym charakterze lub są przeznaczone pod usługi artystyczne, z dopuszczoną formą architektoniczną – namiotów. Za bezsporne należy przyjąć także twierdzenia, że na nieruchomości (posesji) skarżących prowadzona jest w okresie letnim sezonowa działalność gospodarcza.

W przekonaniu skarżących Z. i Z. B., uchwała narusza ich interes prawny, gdyż ogranicza ich uprawnienia stanowiące istotę prawa własności, tj. korzystania z rzeczy i pobierania pożytków - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Skarżący we wniesionej skardze powołali się również na naruszenie art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), który stanowi, że:

ust. 1. Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

ust. 2. Właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa.

ust. 3. Właściwy organ, z wyłączeniem sądu powszechnego, nie może żądać ani uzależnić swoich rozstrzygnięć w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej od przedłożenia dokumentów w formie oryginału, poświadczonej kopii lub poświadczonego tłumaczenia, chyba że obowiązek taki jest przewidziany przepisami ustaw szczególnych z uwagi na nadrzędny interes publiczny lub wynika z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo ratyfikowanych umów międzynarodowych.

Skarżący wskazując na posiadany interes prawny powołali także art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W ich ocenie przewidziana zaskarżoną uchwałą lokalizacja na Promenadzie Nadmorskiej sezonowych punktów handlowo-usługowo-rekreacyjnych (namiotów) na wysokości granicy z ich posesją narusza ich interes prawny wywiedziony w oparciu o powołane przepisy prawa.

W ocenie skarżących sposób zagospodarowania terenu określony w zaskarżonej uchwale w istotny bowiem sposób ogranicza wykonywanie prawa własności (korzystania z rzeczy i pobierania pożytków) oraz prowadzenie działalności gospodarczej.

Stanowiska skarżących nie można podzielić. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie można przyjąć, aby podjęta uchwała ograniczała uprawnienia lub zakłócała korzystanie z prawa własności nieruchomości. Skarżący nie wykazali jakich atrybutów prawa własności, ani też jakich innych uprawnień składających się na możliwość korzystania lub rozporządzania swoją nieruchomością, zostali uchwałą pozbawieni lub ograniczeni. Należy podkreślić, że uchwała nie pozbawia, ani nie ogranicza możliwości usytuowania i prowadzenia stoisk handlowych na granicy nieruchomości skarżących przez nich lub przez osoby trzecie (dzierżawców). Tym samym w żadnym wypadku nie można przyjąć, że narusza art. 140 kodeksu cywilnego poprzez uniemożliwienie (ograniczenie) korzystania z nieruchomości. Podobnie skarżący nie wykazali, aby uchwała pozbawiła czy choć ograniczyła ich możliwości pobierania pożytków lub uzyskiwania innych przychodów. Ogólne twierdzenia o braku możliwości optymalnego korzystania z własnej nieruchomości nie mogą przemawiać za istnieniem naruszeń interesu w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Z załączonych do skargi zeznań podatkowych co prawda wynika, że dochód uzyskany przez Z. B. z tytułu najmu lub dzierżawy uległ obniżeniu w 2012 r. w stosunku do roku 2011 (z 15.853,65 zł na 12.601,63 zł), jednakże na podstawie tych dokumentów nie sposób jest stwierdzić, co w istocie było przedmiotem najmu (dzierżawy) skarżących, a także nie można stwierdzić jakiegokolwiek związku zmniejszenia dochodu osiąganego z ww. tytułu z sezonowym określeniem zasad zagospodarowania [...] przez Gminę U. Zaznaczyć też należy, że tak jak skarżący, tak również właściciel nieruchomości obejmującej [...] (czyli Gmina U.) ma – na mocy art. 140 kodeksu cywilnego – prawo do korzystania ze swojej nieruchomości i czerpania z niej pożytków i dochodów, m.in. do jak najbardziej optymalnego – w granicach dopuszczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego – zagospodarowania tej nieruchomości w tym celu. Sezonowa lokalizacja na bulwarze nadmorskim określonych stoisk handlowo-usługowo-rekreacyjnych nie narusza zasad współżycia społecznego, gdyż z natury rzeczy takie miejsca w okresie letnim koncentrują życie społeczne i spełniają różnorakie funkcje, w szczególności związane z rozrywką, wypoczynkiem, rekreacją, handlem, usługami itp.

Trudno też uznać, aby zaskarżona uchwała naruszała swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących. Taka ingerencja nie została wykazana, a zatem uchwała nie narusza art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ustanowionej tam zasady wolności i równości prowadzenia działalności gospodarczej. Należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie zabrania (ani nie ogranicza) skarżącym prowadzenia działalności gospodarczej na dotychczasowych zasadach; co więcej, uchwała ta w żaden sposób nie dyskryminuje skarżących jako osoby prowadzące działalność gospodarczą poprzez np. uniemożliwienie im prowadzenie działalności gospodarczej w wyznaczonych zaskarżoną uchwałą punktach handlowo-usługowo-rekreacyjnych.

Podstawy do wywiedzenia interesu prawnego i uznania jego naruszenia w przedmiotowej sprawie nie może też stanowić powoływany przez skarżących art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje ogólna zasadę ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W oparciu o ten przepis można w ocenie Sądu wywodzić interes prawny i ewentualne jego naruszenie w kontekście postępowania planistycznego i zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest w istocie "uchwałą wykonawczą" w odniesieniu do uchwały w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w U.), a zatem ewentualne naruszenie interesu prawnego wynikającego z ww. przepisu może dotyczyć uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego określającej przeznaczenie i zasady zagospodarowania [...], a nie zaskarżonej uchwały.

Podsumowując, w świetle przywołanych powyżej rozważań, należy uznać, że zaskarżona uchwała nie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących (brak bezpośrednich negatywnych skutków związanych z zaskarżonym aktem). W ocenie Sądu, przytoczona przez skarżących argumentacja nie dotyczy naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a przywołane w skargach okoliczności wskazują w istocie na interes faktyczny.

Jak podniesiono już na wstępie rozważań, dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały jest możliwe dopiero po ustaleniu, że skarżącym przysługuje legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro brak jest takiej legitymacji, nie jest możliwe rozpoznawanie zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. To na skarżących ciążył obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie, a naruszenie to miało miejsce najpóźniej w dacie wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, skarżący temu obowiązkowi nie sprostali i tym samym nie mają legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W świetle przytoczonej przez skarżących argumentacji nie można uznać, że poprzez wydanie zaskarżonego aktu doszło do naruszenia normy prawa materialnego, dotyczącej ich sytuacji prawnej.

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na brak po stronie skarżących legitymacji czynnej do wniesienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku i oddalono skargę.