Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1188/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2009 r. sprawy ze skargi N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 690/08, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po ponownym rozpoznaniu odwołania F. (dalej zwana też skarżącą, stroną) decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] stycznia 2008 r. nr [...] nieuwzględniającą odwołania strony od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy, na obszarze rejonu operacyjnego: [...]

Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą o świadczeniach oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej k.p.a.).

U podstaw faktycznych jej wydania legły następujące ustalenia:

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia 2007 r. ogłosił rokowania w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na okres od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2010 r. w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy, do których zaprosił dwóch oferentów:

N.;

R.

Jak ustalono na podstawie zaproszenia do wzięcia udziału w rokowaniach z dnia [...] 2007 r. termin składania ofert wyznaczono do dnia [...] grudnia 2007 r., a ich otwarcia na dzień [...] grudnia 2007 r.

Szczegółowe warunki udzielania świadczeń, objętych przedmiotowym postępowaniem, ustalone zostały zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, z późniejszymi zmianami. Do przedmiotowego postępowania złożone zostały 2 oferty:

- oferta nr [...] N.;

- oferta nr [...] R.

W/w oferty złożone zostały, zgodnie z wyznaczonym terminem składania ofert, na obszar rejonu operacyjnego nr [...], obejmującego [...]

W dniu [...] grudnia 2007 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...], nastąpiło otwarcie złożonych ofert. Komisja konkursowa w części jawnej postępowania konkursowego dokonała ich weryfikacji pod względem spełnienia przez Oferentów warunków formalnych. Przy ocenie spełnienia warunków formalnych oferty złożonej przez R., w dniu [...] grudnia 2007 r. wezwała Oferenta do usunięcia braków formalnych oferty poprzez złożenie następujących dokumentów:

inne dokumenty lub oświadczenia, których wymóg przekazania został określony w materiałach informacyjnych;

decyzje o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowotnej wojewody lub Ministra Zdrowia, albo wypis z takiego rejestru, wystawiony nie wcześniej niż 6 miesięcy przez upływem terminu składania ofert;

odpis aktualny z krajowego rejestru sądowego, z części dotyczącej rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej, wystawiony nie wcześniej niż 6 miesięcy przez upływem terminu składania ofert.

W wyznaczonym terminie do uzupełnienia braków Oferent uzupełnił braki formalne oferty i nie została ona odrzucona.

Po rozpoznaniu oferty – N., komisja konkursowa uznała, że oferta spełniała wymogi formalne stawiane przez Zamawiającego i nie podlega odrzuceniu.

W dniu [...] grudnia 2007 r., zgodnie z § 6, Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273 poz. 2719), zespół kontrolujący, powołany przez komisję konkursową przeprowadził kontrolę Oferenta – N., w toku której stwierdzono brak zestawu do oparzeń. Dyrektor placówki zobowiązał się do uzupełnienia brakującego zestawu do dnia [...] grudnia 2007 r. Pozostałe informacje wykazane w formularzu ofertowym [...] przez Oferenta zostały potwierdzone przez komisję kontrolną przy ostatecznej ocenie oferty. Stwierdzono, że wyniki przeprowadzonej kontroli nie miały wpływu na niedokonanie wyboru oferenta. Nie prowadzono kontroli drugiego z oferentów biorących udział w postępowaniu – R..

Obaj oferenci zostali zaproszeni w dniu [...] grudnia 2007 r. do negocjacji w celu uzgodnienia najkorzystniejszej ceny oraz liczby świadczeń opieki zdrowotnej. Spotkania te zakończyły się podpisaniem protokołów końcowych z negocjacji.

W części niejawnej postępowania komisja konkursowa dokonała oceny i porównania ofert złożonych do postępowania nr [...] N. w ocenie końcowej oferty otrzymał w sumie 63,66 pkt w tym za kryterium ciągłości 15 pkt, kompleksowości 0 pkt, jakości 12,5 pkt natomiast za kryterium ceny 26,16 pkt. Drugi z oferentów biorących udział w postępowaniu – R., w końcowej ocenie punktowej otrzymała w sumie 95 pkt, w tym za kryterium ciągłości 15 pkt, kompleksowości 10 pkt, jakości 40 pkt oraz kryterium ceny 30 pkt. Szczegółową ocenę pozycji w/w ofert zawiera załącznik nr 1 do przedmiotowej Decyzji.

W dniu [...] grudnia 2007 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy. Wybrana została oferta nr [...] złożona przez R..

W dniu [...] stycznia 2008 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło odwołanie N. od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie rokowań, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy. Odwołujący zarzucił komisji konkursowej naruszenie zasad równego traktowania świadczeniodawców oraz zasad wynikających z zapisów art. 140 ust. 2 pkt 1 oraz art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, poprzez wprowadzenie dodatkowego kryterium oceny ofert, jakim jest ciągłość udzielanych świadczeń.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] stycznia 2008 r. wydał decyzję nr [...], w której nie uwzględnił w/w odwołania, wykazując w uzasadnieniu, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców.

Od powyższej decyzji N. złożył odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w którym zarzucił [...] Oddziałowi Wojewódzkiemu Narodowego Funduszu Zdrowia naruszenie zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców, a także niewłaściwe zastosowanie przepisów k.p.a.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że po zbadaniu dokumentacji zebranej podczas postępowania prowadzonego w trybie rokowań, potwierdzenia zasadności wyboru oferty R. nie stwierdził naruszenia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i w dniu [...] lutego 2008 r., wydał decyzję nr [...].

N. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, dopuszczenie dowodów z dokumentów urzędowych tj. dokumentów znajdujących się w posiadaniu [...] Urzędu Wojewódzkiego dotyczących kontroli przeprowadzonej przez [...] Urząd Wojewódzki w R.. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, a także przepisów prawa materialnego.

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie, o sygn. akt VII SA/Wa 690/08 uchylił zaskarżoną decyzję przedstawiając następującą ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie:

zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 art. 8 oraz art. 77 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powinien dołączyć do akt sprawy również dokumenty drugiego, uczestniczącego w postępowaniu, oferenta i poddać je analizie pod kątem tego, czy doszło do naruszenia zasad postępowania. Za konieczne uznał szczegółowe wskazanie w oparciu o przepisy materialne, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o jednakowe kryteria dla wszystkich oferentów. Wskazanie, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów.

Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia Funduszu stwierdził, iż z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy wynika, iż przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Stwierdził, że oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

W takim zakresie sprawę rozpoznawał Prezes Funduszu.

Stwierdził, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy, w:

zarządzeniu nr [...] z [...] września 2007 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2007 r.;

zarządzeniu nr [...] z [...] października 2007 r. w sprawie warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, zmienionego zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.) - zwanym dalej "zarządzeniem z [...] września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert".

Uwzględniając ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, przedstawione w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2008 r. stwierdził, że zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o dokumenty dotyczące oferty R. w P., biorącej udział w przedmiotowym postępowaniu.

Organ odwoławczy stwierdził, że dokonał analizy całości zgromadzonej dokumentacji i kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 134 ustawy o świadczeniach, poprzez zapewnienie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, ponieważ Oferentom zostały udostępnione na takich samych zasadach wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem. Przystępując do postępowania odwołujący mógł i powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe.

Stwierdził, że uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być zgłaszane na etapie konsultacji takich projektów, natomiast ustalone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia są wiążące w danym postępowaniu. Świadczeniodawcy składali stosowne oświadczenie o zapoznaniu się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów, nie zgłaszali do nich zastrzeżeń oraz przyjęli je do stosowania. Powołał się na art. 148 ustawy o świadczeniach, cytując obszernie wymagane kryteria przyjęte do oceny ofert.

Organ odwoławczy stwierdził, że ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez oferenta podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Brane są pod uwagę wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium.

Świadczeniodawcy biorący udział w postępowaniu nr [...] podczas oceny złożonych przez nich ofert otrzymali taką samą liczbę punktów w kryterium ciągłości (15 pkt). Kryteriami różnicującymi oferty było: kryterium kompleksowości (N. - 0 pkt, R. - 10 pkt), jakości (N. - 12,5 pkt, R. - 40 pkt) oraz ocena punktowa za cenę oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej (N. - 26,16 pkt R. - 30 pkt). Zwrócił uwagę na fakt, iż cena oferowana oceniana jest poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia w danym postępowaniu, co zostało szczegółowo opisane w załączniku nr [...] do zarządzenia z [...] września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert.

Organ odwoławczy stwierdził, iż oferty obu Świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu zostały porównane zgodnie ze wszystkimi kryteriami określonymi w art. 148 ustawy o świadczeniach: jakości, kompleksowości oraz ciągłości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, wobec czego komisja konkursowa nie mogła pominąć tych elementów przy ocenie i porównaniu ofert. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, tab. 1.9 a, powyższe kryteria oceniane są przez szczegółowe parametry oceny w dniu złożenia oferty: Przedstawił tabelę zawierającą kryteria, poziom skalujący, szczegółowe parametry oceny i zakres możliwych odpowiedzi.

Stwierdził, iż w ocenie kryterium ciągłości oceniana jest nie tylko realizacja umowy w dniu złożenia oferty, ale także deklaracja spełnienia wymagań w dniu złożenia oferty i okresie realizacji umowy i to właśnie ten parametr oceniany jest większą ilością punktów.

Kompleksowość definiowana jest natomiast jako możliwość kompleksowej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej tj. jednoczesne złożenie oferty na świadczenia opieki zdrowotnej udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy/specjalistyczny w tym samym rejonie operacyjnym.

Zwrócił uwagę na fakt, iż zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, w jednym z szczegółowych parametrów oceny oferty w kryterium - jakość, określa także punkty ujemne dla świadczeniodawców, którzy realizują umowę zawartą z Narodowym Funduszem Zdrowia oceniając wyniki kontroli rozpoczętych po dniu [...] stycznia 2007 r. i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym. Oferent, który nie realizował wcześniej świadczeń opieki zdrowotnej w omawianym rodzaju nie może więc uzyskać ujemnej oceny punktowej za w/w parametr oceny.

Za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 134 i 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez zastosowanie kryterium ciągłości, rozumianej jako ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań dla zakresu w dniu złożenia oferty oraz ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia. Podkreślił, że zarzut ten nie odnosi się do naruszenia zasad prowadzenia postępowania przez komisję z naruszeniem interesu prawnego odwołującego. Odnosi się tylko do kryteriów oceny ofert na podstawie art. 146 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Szczegółowy parametr oceny oferty, dotyczący realizacji procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, w dniu złożenia oferty, zawarty jest w kryterium ciągłości, a nie kryterium oceny jakości udzielanych świadczeń, jak wskazał odwołujący. Zarzut ten jest zatem bezpodstawny, ponieważ odwołujący otrzymał w kryterium "ciągłość" maksymalną liczbę punktów oceny, podobnie jak drugi z oferentów.

W związku z tym, za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez organ zasad postępowania określonych w ustawie o świadczeniach. Uznał, że komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Powyższe warunki oceny były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach.

W celu zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2010 r. w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy, na obszarze rejonu operacyjnego nr [...], wybrana została oferta drugiego świadczeniodawcy – R., który w końcowej ocenie punktowej oferty uzyskał większą ilość punktów, niż oferta N.. Była to korzystniejsza z ofert.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że zgodnie z art. 7, 8 oraz art. 77 k.p.a. podjął wszelkie kroki do zebrania całości dokumentacji przedmiotowego postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stwierdził, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w sposób jednolity dla wszystkich oferentów. Podniesione przez odwołującego zarzuty uznał za niezasadne. Brak ujawnienia w postępowaniu wcześniejszym wszystkich dokumentów związanych z postępowaniem nie miało, jego zdaniem, wpływu na rozstrzygnięcie odwołania N..

Podkreślił, iż norma art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach nakazuje Narodowemu Funduszowi Zdrowia zapewnienie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Ocenił, że z analizy przebiegu stanu faktycznego sprawy wynika, że zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej obie oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach. Wskutek niedokonania wyboru oferty odwołującego, nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Porównanie przedmiotowych ofert zostało dokonane zgodnie z kryteriami określonymi przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów.

Uwzględniając ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2008 r. stwierdził, że ponownie zbadał dokumentację zebraną podczas postępowania konkursowego i dokonał oceny tego materiału dowodowego zgodnie z art. 7, 8 i 77 k.p.a. Dołączył do akt sprawy dokumenty dotyczące drugiego, uczestniczącego w postępowaniu, oferenta i poddał je analizie pod kątem tego, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania. Wskazał także, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe, dla wszystkich oferentów kryteria podając, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kryteriom oceny wiążą się określone ilości punktów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania i o dopuszczenie dowodów z dokumentów urzędowych tj. dokumentów znajdujących się w posiadaniu [...] Urzędu Wojewódzkiego, a dotyczących kontroli przeprowadzonej przez [...] Urząd Wojewódzki w R., na okoliczności dotyczących tego, że:

R. nie spełnia warunków, dotyczących personelu, sprzętu i aparatury medycznej, określonych przez obowiązujące przepisy prawa oraz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia dla świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie świadczeń udzielanych przez zespół ratownictwa medycznego;

R. podała nieprawdę w przedmiocie określenia, że spełnia warunki dotyczące personelu, sprzętu i aparatury medycznej wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia ustalone dla świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie świadczeń udzielanych przez zespół ratownictwa medycznego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 32 Konstytucji RP, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 148 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Odnośnie naruszenia art. 7, 8, 9, 10 § 1, 15, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. zarzuciła, że Prezes NFZ wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania: szczegółowo odniósł się do kwestii punktacji ofert, podczas gdy skarżąca nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej, co uniemożliwia polemikę z przedstawioną argumentacją,. Ponadto nie wziął pod uwagę okoliczności znanych powszechnie, które jednocześnie powinny być mu znane z urzędu, tj. wyników kontroli R. przeprowadzonej przez [...] Urząd Wojewódzki, gdzie stwierdzono liczne uchybienia w działalności tej Stacji, w tym dotyczące braku w zakresie personelu, sprzętu i aparatury medycznej wymaganych przez obowiązujące przepisy prawa oraz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia dla świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie świadczeń udzielanych przez zespół ratownictwa medycznego.

Odnośnie naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 32 Konstytucji RP zarzucił pominięcie zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz zasady "zachowania uczciwej konkurencji" w wyniku przyjęcia preferencji oceny punktowej świadczeniodawcy dotychczas udzielającego świadczeń zdrowotnych, traktując to kryterium jako kryterium jakości udzielanych świadczeń, czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ. Nie wziął pod uwagę okoliczności znanych powszechnie, które jednocześnie powinny być mu znane z urzędu, tj. wyniku przeprowadzenia przez [...] Urząd Wojewódzki kontroli w R., gdzie stwierdzono liczne uchybienia, w tym dotyczące braku w zakresie personelu, sprzętu i aparatury medycznej.

Odnośnie naruszenia art. 140 ust. 2 pkt 1 i art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach zarzucił ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że:

- Narodowy Fundusz Zdrowia określając przedmiot zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" przyjął preferencję oceny punktowej świadczeniodawcy dotychczas udzielającego świadczeń zdrowotnych i jako dodatkowo punktowane kryterium porównania jakości oferowanych świadczeń zdrowotnych wprowadzono kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą, czyli wprowadzono kryterium porównania ofert z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ten gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę z NFZ;

- nie wziął pod uwagę okoliczności znanych powszechnie, znanych mu z urzędu, tj. wyników przeprowadzenia kontroli przez [...] Urząd Wojewódzki w R., gdzie stwierdzono liczne uchybienia, w tym dotyczące braku w zakresie personelu, sprzętu i aparatury medycznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu wniósł o jej oddalenie. Stwierdził niezasadność zarzutów naruszenia art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. Wskazał, że uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty dotyczące oferty R. i dokonał analizy całości zgromadzonej dokumentacji, miał możliwość pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania.

Za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 9 i 10 § 1 k.p.a. wobec tego, że NFZ w należyty sposób informował Oferentów o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Udzielane były niezbędne wyjaśnienia i wskazówki i Oferenci mogli wziąć czynny udział w każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji Prezes NFZ umożliwił każdej ze stron, wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

Podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r. uchylił tylko zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. wydaną w II instancji, w związku z czym za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 15 k.p.a.

Nie podzielił zarzutu naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodów z dokumentów urzędowych tj. znajdujących się w posiadaniu [...] Urzędu Wojewódzkiego dotyczących kontroli przeprowadzonej przez [...] Urząd Wojewódzki w R.. Nie podzielił zarzutu, że wyniki kontroli prowadzonej przez [...] Urząd Wojewódzki były znane Narodowemu Funduszowi Zdrowia z urzędu. Podkreślił, iż w ramach nadzoru, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą o PRM" i zgodnie z art. 31 pkt 2 ustawy o PRM wojewoda uprawniony jest do przeprowadzenia kontroli dysponentów jednostek działających na obszarze województwa, w trybie i na zasadach określonych w przepisach o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 49 ustawy o PRM wojewoda powierza przeprowadzenie postępowania o zawarcie umów z dysponentami jednostek zespołów ratownictwa medycznego na wykonywanie zadań zespołów ratownictwa medycznego, zawieranie, rozliczenie i kontrolę wykonywania tych umów dyrektorowi właściwego oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zawiera w/w umowy na podstawie wojewódzkiego planu działania systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego oraz w ramach środków przewidzianych w budżecie państwa, w części, której dysponentem jest wojewoda, ujętych w planie finansowym Narodowego Funduszu Zdrowia.

Dyrektor właściwego oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia informuje wojewodę o wszelkich nieprawidłowościach związanych z wykonywaniem tych umów przez zespoły ratownictwa medycznego, a w porozumieniu z nim, w związku z niewywiązywaniem się lub nienależytym wywiązywaniem się zespołów ratownictwa medycznego z obowiązków wynikających z zawartej umowy, dyrektor oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia może taką umowę rozwiązać. Jak wynika z powyższego Narodowy Fundusz Zdrowia jest obowiązany informować wojewodę o wynikach kontroli prowadzonych u dysponentów jednostek ratownictwa medycznego, natomiast wojewoda nie ma takiego obowiązku.

Podkreślił, iż wyniki kontroli R. prowadzonej przez [...] Urząd Wojewódzki nie zostały przekazane Narodowemu Funduszowi Zdrowia przez Wojewodę.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że z dokumentacji konkursowej złożonej R. wynika, że na dzień złożenia oferty wybranej w przedmiotowym postępowaniu spełniała wszystkie niezbędne kryteria gwarantujące prawidłowe i rzetelne wykonywanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie wykształcenia, kwalifikacji i doświadczenia personelu oraz wymaganego czasu pracy poszczególnych grup zawodowych zespołu ratownictwa medycznego. Na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach, ocena spełnienia szeregu wymagań odbywa się na podstawie oświadczeń złożonych przez Oferenta. W trakcie postępowania nie było więc wymagane przedkładanie przez Oferentów umów z personelem medycznym wykazanym w ofercie, czy umów określających tytuł prawny do sprzętu.

W tym zakresie Narodowy Fundusz Zdrowia działa w zaufaniu do Oferentów, którzy świadomi są skutków podania nieprawidłowych danych w trakcie postępowania określonych w § 36 ust. 1, 2, 3 ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia z dnia 6 maja 2008 r. (Dz. U. Nr 81, poz. 484). Podanie nieprawidłowych danych w trakcie postępowania skutkować może odpowiednio rozwiązaniem umowy o udzielanie świadczeń bez wypowiedzenia oraz nałożeniem grzywny w trybie przewidzianym w przepisach Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Stwierdzenie podania nieprawidłowych danych przez oferenta może nastąpić w trakcie badania oferty lub podczas kontroli przeprowadzonej w trybie wskazanym w § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.

Dokonując oceny oferty komisja oparła się na oświadczeniach złożonych przez Oferenta-R.. Z treści oferty i dołączonych dokumentów nie wynikało, aby Oferent podał nieprawidłowe dane. Komisja konkursowa nie miała obowiązku przeprowadzenia kontroli w trybie wskazanym w powyższym rozporządzeniu. Przepis § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia wskazuje na możliwość przeprowadzenia kontroli, a nie obowiązek leżący po stronie komisji konkursowej.

Na tej podstawie organ uznał, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. jak naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Skarżący mógł zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe. Uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia są wiążące w danym postępowaniu. W zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił i uzasadnił punktację poszczególnych kryteriów oceny ofert jaką uzyskali obydwaj Oferenci w przedmiotowym postępowaniu za pomocą szczegółowych zestawień stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji, wyjaśnił różnice w ilości punktów oceny ofert uzyskanych przez obydwu Oferentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę, Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania, przy czym w niniejszej sprawie, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- zwanej dalej p.p.s.a. Sąd w niniejszym składzie tak, jak i organ rozpoznający ponownie sprawę związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 690/08.

Na gruncie związania tą oceną i wskazaniami należy stwierdzić, że organ dokonał rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

Mimo obszerności zaskarżonej decyzji przeważają w niej rozważania teoretyczne, natomiast brak jest konkretnej odpowiedzi na zasadnicze wątpliwości, które legły u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego poprzedniej decyzji. Jak zatem wskazał WSA, ustawodawca przewidział ustawowe środki ochrony zagwarantowanych prawnie reguł, w oparciu o które wybierana jest najkorzystniejsza oferta - ze skargą do sądu administracyjnego włącznie i ta kontrola przestrzegania wspomnianych zasad nie może być iluzoryczna.

Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie odwoławcze – jak również i sąd administracyjny badający jego legalność muszą mieć zagwarantowany wgląd do odpowiedniej dokumentacji i ustaleń, które legły u podstaw ostatecznego wyboru oferty.

Także w tym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NFZ poprzestał na podaniu wysokości punktacji, jaką uzyskali obaj konkurenci, jednakże zasadniczo nie wyjaśnił różnic w podanych wysokościach. Poprzestał na wskazaniu m. in., że w końcowej ocenie dokonanej przez komisję oferta N. Sp. z o.o. otrzymała w sumie 53,66 pkt, natomiast wybrana oferta R., wg tych samych kryteriów, otrzymała łącznie 95 pkt. Abstrahując od zarzutu skarżącej Spółki dotyczącego kryterium ciągłości (w którym obydwa podmioty biorące udział w rokowaniach uzyskały maksimum punktowe tj. 15 pkt) należy stwierdzić, że tak istotna różnica punktowa musi zostać odpowiednio wyjaśniona przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i to ze szczegółowym odniesieniem do poszczególnych kryteriów. Nadal zarówno ze zgromadzonego materiału dowodowego, jak też uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego np. w kryterium kompleksowości N. uzyskała 0 pkt, podczas gdy oferta R. - 10 pkt. Organ nadal nie wyjaśnił także różnic w pozostałych kryteriach, a mianowicie jakości (12,5 pkt w porównaniu do 40 pkt) i ceny (26,16 pkt w porównaniu do 30 pkt).

Mimo związania wskazaniami wyrokiem WSA Prezes NFZ nie wyjaśnił konkretnie, czy przytoczone różnice wynikają np. z innej liczby karetek pogotowia ratunkowego, gorszego sprzętu, słabszego wyszkolenia personelu i innych elementów istotnych dla oceny, który z oferentów gwarantuje wyższy poziom usług w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy.

Nie jest wystarczające zacytowanie wymaganych przez art. 148 ustawy o świadczeniach kryteriów przyjętych do porównania ofert i de facto scedowanie dokonania oceny punktowej za poszczególne kryteria na system komputerowy. System komputerowy realizuje bowiem pewien klucz, jaki został zastosowany przy przyznawaniu i zliczaniu punktów. Interpretacja i wyjaśnienie tych wyliczeń należy do organu, który kluczem tym się posługuje. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie ankiety wypełnianej przez oferenta, system komputerowy przyjmuje wartość punktową pozycji oferty w danym kryterium i wynik powstaje z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych, na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Okoliczność, że brane są pod uwagę wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium oznacza, że organ obowiązany był do przeprowadzenia analizy porównawczej obu ofert w celu dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych.

Brak powyższego oznacza, że uzasadnienie powołuje się jedynie na ocenę prawną, ponieważ zawarte w nim wyłącznie rozważania teoretyczne w zakresie szczegółowych parametrów oceny (łącznie z zawartą w treści decyzji tabelą kryteriów oceny ofert) nie zostały przełożone na konkretne odniesienie się do przyczyn różnic w punktacji obu konkurentów. Brak jest odpowiedniego porównania wskazującego na prawidłowość stanu faktycznego i jego oceny w odniesieniu do obu ofert, jak i brak uzasadnienia różnic w punktacji. Zestawienie stanowiące Załącznik Nr 1 do decyzji nie zostało w żaden sposób przeanalizowane. Zawiera tylko sumy przyznanych pkt "na podstawie udzielonych odpowiedzi". Innymi słowy, brak jest konfrontacji, dlaczego odpowiedź jednego oferenta otrzymała więcej punktów niż udzielona odpowiedź skarżącego.

Ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego ograniczyło się do teoretycznych rozważań nad obowiązującymi przepisami powołanymi w decyzji Prezesa NFZ i gołosłownego zapewnienia, że zostały one właściwie zastosowane. Organ operuje wprawdzie wynikami końcowej punktacji, jednakże nie wyjaśnia jakie okoliczności faktyczne i dane cząstkowe wpłynęły na takie parametry oceny.

Ponadto, podanie wyłącznie zestawienia punktów bez odniesienia się przez organ odwoławczy do odwołania pozostało poza kontrolą organu odwoławczego. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, by po Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy zwracał się o akta drugiego oferenta, jak twierdzi w decyzji. Brak jest nie tylko pism w tej kwestii, ale i ustaleń faktycznych, w których byłyby odniesione do porównania ofert obu kandydatów.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ nie wiedział ani o kontroli, jaka była przeprowadzona u drugiego oferenta, który wygrał przetarg, a tym bardziej o jej wynikach. W świetle zarzutów skarżącego, że oferta drugiej strony podała nieprawdziwe dane – okoliczność ta powinna być także wyjaśniona, skoro potwierdziły to wyniki kontroli dokonane przez [...] Urząd Wojewódzki – nieznane organom rozstrzygającym przetarg. Nie wyjaśnił i nie ocenił tej okoliczności, czy i jaki ma ona wpływ na uzyskaną punktację.

W tych okolicznościach zasadny jest także zarzut nierównego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, skoro brak jest jakiegokolwiek odniesienia przez organ odwoławczy do wyników tej kontroli w sytuacji, gdy organ zarządził wyłącznie kontrolę u skarżącego. Tym samym rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli sądowej.

Powyższe uchybienia stanowią zatem o naruszeniu zasady określonej w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a mające istotny wpływ na wynik postępowania. Ma to bowiem istotny wpływ na właściwą ocenę obu ofert, uzasadnia wątpliwości skarżącej, czy nie została naruszona zasada równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzone postępowanie gwarantowało zachowanie uczciwej konkurencji.

Wady te uzasadniają eliminację zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w celu ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w kierunku wyżej wskazanym.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c należało orzec jak w wyroku.