Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 479/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Sz. [...] w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 132/17 o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Sz. 1/[...] w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. Sz. [...] w Warszawie wniosła, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2016 r., nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] i przekazującą do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji sprawę dotyczącą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną – na działkach nr A, B i C z obrębu [...] położonych przy ul. S. w Warszawie.

W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z argumentacją, że przymusowe i natychmiastowe wykonanie kwestionowanej decyzji wywoła nieodwracalne skutki w postaci wydania pozwolenia na budowę w oparciu o błędne warunki zabudowy zasugerowane w zaskarżonej decyzji.

Wniosek o wstrzymanie został ponowiony w piśmie z dnia 2 października 2017 r. Skarżąca podniosła, że organy architektoniczno-budowlane nadal prowadzą przedmiotowe postępowanie o wydanie warunków zabudowy, honorując zaskarżoną decyzję, nie licząc się z tym, że postępowanie w tej sprawie jest prowadzone przez Sąd. Wnioskodawca, po wydaniu zaskarżonych decyzji w sprawie i po wniesieniu skargi do Sądu, kilkakrotnie zmieniał wniosek o wydanie warunków zabudowy, co do gabarytów planowanego budynku, jego wysokości oraz innych parametrów. Wspólnota stoi na stanowisku, że zmiana wniosku w zakresie parametrów inwestycji jest w istocie złożeniem nowego wniosku. Zdaniem Wspólnoty, wydanie decyzji o warunkach zabudowy przed rozpoznaniem skargi spowoduje trudne do odwrócenia skutki oraz niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącej Wspólnocie, gdyż krzywdząca decyzja o warunkach zabudowy naruszająca ład przestrzenny osiedla mieszkaniowego zaprojektowanego i wybudowanego 60 lat temu jest sprzeczna z interesem publicznym lokalnej społeczności i słusznym interesem 114 rodzin bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, tym bardziej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu Narutowicza obejmujący przedmiotową działkę inwestora o nr A, nie przewiduje zabudowy mieszkaniowej.

W piśmie z dnia 15 listopada 2017 r. uczestniczka postępowania Wspólnota Mieszkaniowa ul. S. [...] poparła wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na fakt, że wykonanie tej decyzji umożliwi wnioskodawcy kontynuowanie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy, które z uwagi na konieczność poniesienia przez Wspólnotę Mieszkaniową S. [...] kosztów opinii sporządzonych przez urbanistę lub prawników w trakcie postępowania o wydanie warunków zabudowy, naraża Wspólnotę na szkodę majątkową w sytuacji, gdy być może postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy, w wyniku rozstrzygnięcia Sądu, będzie uznane za bezprzedmiotowe lub wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Uczestniczka postępowania A. F. w piśmie z dnia 20 listopada 2017 r. wniosła o oddalenie powyższego wniosku w całości, obszernie uzasadniając swoje stanowisko.

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał, że instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Zdaniem Sądu, nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Żądaniem wstrzymania wykonania została objęta ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2016 r., nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zatem nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem niewymagającym, a wręcz nienadającym się do wykonania. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 665/09 i z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 1250/13 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/09 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiot tej decyzji wyklucza możliwość jej wykonania, wobec tego nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) Sąd wskazał, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Zatem podnoszone we wniosku argumenty nie mogą uzasadniać wstrzymania jej wykonania. Decyzja o warunkach zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji, a tym samym nie narusza praw skarżącej na tym etapie inwestycyjnym, gdyż decyzja ta nie wiąże się ze znaczną szkodą lub powodowaniem nieodwracalnych skutków.

Istnienie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że właściwy organ administracji na jej podstawie niejako "automatycznie" wyda decyzję o pozwoleniu na budowę. Nastąpi to w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego przysługują stronie stosowne środki zaskarżenia. Zatem inwestycja skonkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i dopiero wówczas można będzie mówić o możliwości doznania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia komukolwiek znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i wobec powyższego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania jej wykonania. Decyzja ta nie nadaje się również do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego, bowiem nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków – nie może podlegać wstrzymaniu jej wykonanie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca Wspólnota zarzuciła naruszenie art. 61 i 47 P.p.s.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca powtórzyła argumenty zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 47 P.p.s.a. skarżąca wskazała, że nie zostało jej doręczone pismo uczestnika postępowania A. F. z dnia 20 listopada 2017 r., w którym wniosła o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Tym samym Wspólnota nie miała możliwości ustosunkowania się do tego pisma.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, iż sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym zauważyć trzeba, że przewidziana w art. 61 § 3 P.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy. Trafnie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji przywołał ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym, nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód, przez właściwe organy administracyjne. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie stosownych zgód (pozwolenie na budowę, przyjęcie zgłoszenia), które powinny być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej zgody. Jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę lub zgłoszenie będzie skuteczne. Ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego, w którym następuje uzyskania warunków zabudowy, nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Istotne znaczenie ma okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienia NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OZ 901/17, z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2957/17, z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3303/17, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 47 P.p.s.a. wskazać trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie doręczył skarżącej pisma uczestnika postępowania z dnia 20 listopada 2017 r., jednak uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem, jak wyżej wskazano, decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie ma przymiotu wykonalności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.