Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 916/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1881
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie NSA Wiesław Morys del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2143/16 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie organizacji wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej gminnych jednostek organizacyjnych zaliczonych do sektora finansów publicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2143/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie organizacji wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej gminnych jednostek organizacyjnych zaliczonych do sektora finansów publicznych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w Ł., działając na podstawie, art. 10a, art. 10b ust. 1 oraz ust. 2, art. 10c, art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), w dniu [...] czerwca 2016 roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie organizacji wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej gminnych jednostek organizacyjnych zaliczonych do sektora finansów publicznych.

W uchwale zostało wymienionych dziewięć gminnych jednostek organizacyjnych dla których z dniem 1 listopada 2016 r. utworzono wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną (§ 1 ust. 3) oraz wskazano, że jednostką obsługującą jest Integracyjne Centrum Dydaktyczno-Sportowe (§ 1 ust. 2). Ponadto w § 1 ust. 4 uregulowano zakres zadań powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi, dotyczący przykładowo: prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej obsługiwanych jednostek (§ 1 ust. 4 pkt 2), przygotowywania wspólnie z dyrektorami jednostek wymienionych w ust. 3 projektów planów finansowych, oraz zmian w planach finansowych (§ 1 ust. 4 pkt 3), obsługi płacowej (§ 1 ust. 4 pkt 6), obsługi informatycznej (§ 1 ust. 4 pkt 9), obsługi prawnej (§ 1 ust. 4 pkt 10). Z kolei w § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Mazowiecki wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Strona skarżąca zarzuciła, że kwestionowana uchwała nie została przedłożona do zaopiniowania NSZZ S. R. M. – co stanowi o istotnym naruszeniu przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U.

z 2015 r., poz. 1881), zwanej dalej: "u.z.z.". Powołując się na przepis art. 19 ust. 1 u.z.z. Wojewoda podniósł, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (art. 19 ust. 2 u.z.z.).

Zdaniem Wojewody, skoro skarżona uchwała ma charakter aktu generalnego, dotyczącego sfery działalności związków zawodowych, czyli jest aktem prawa, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, to organ miał obowiązek skonsultowania projektu uchwały z NSZZ S. R. M. jako organizacją reprezentatywną.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem Rady, zaskarżona uchwała ma charakter wyłącznie organizacyjny dotyczący wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej gminnych jednostek organizacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w opisanym na wstępie wyroku, za niewątpliwą okoliczność uznał, że NSZZ S. R. M. jest reprezentatywną organizacją związkową. Z kolei za sporną kwestię w sprawie uznał, czy kwestionowana uchwała ma charakter aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 u.z.z. Sąd podniósł, że przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazywania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w sytuacji gdy jej przedmiotem jest określone rozwiązanie organizacyjne, należy badać związek postanowień uchwały z zadaniami związków zawodowych oraz czy uchwała wywołuje skutki o charakterze zewnętrznym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zmiany wprowadzone kwestionowaną uchwałą, nie mają związku z zadaniami związków zawodowych. Ocena zmian zasad funkcjonowania w zakresie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej wymienionych w spornej uchwale dziewięciu gminnych jednostek organizacyjnych, nie należy do zakresu zainteresowania związków zawodowych. Przedmiotowe zmiany, nie powodują bowiem bezpośrednich skutków w sferze zatrudnienia w gminnych jednostkach organizacyjnych. Na etapie uchwalania omawianego aktu nie można zaś antycypować ewentualnych zmian w zatrudnieniu w jednostkach objętych uchwałą.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie wywołuje też skutków zewnętrznych, bowiem nie jest skierowana do niedookreślonego, czy względnie szerokiego kręgu odbiorców, a jedynie do ściśle określonych w uchwale dziewięciu podmiotów.

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] czerwca 2016 r. ma charakter organizacyjny, odnoszący się do obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej gminnych jednostek organizacyjnych. Stąd dotyczy ona wyłącznie pewnego wycinka ustawowej działalności gminy i to działalności stricte organizacyjnej. W tej sytuacji Sąd uznał, że procedura przyjmowania kwestionowanej uchwały nie wymagała konsultacji o jakich mowa w art. 19 ust. 1 u.z.z.

Pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2017 r.

W skardze kasacyjnej, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd nie zbadał i nie uzasadnił, czy zmiany, jakie wprowadzono kwestionowaną uchwałą, nie mają związku z zadaniami związków zawodowych;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej związane

z wewnętrzną sprzecznością wyroku przejawiające się w tym, że Sąd przyjął

w uzasadnieniu, że uchwała posiada jedynie charakter wewnętrzny, jednocześnie pozostawiając ją w obrocie prawnym jako akt prawa miejscowego;

3. art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, co miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia.

Ponadto w trybie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a., pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881) w zakresie, w jakim Sąd przyjął, że zmiany jakie wprowadzono kwestionowaną uchwałą nie mają związku z zadaniami związków zawodowych;

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10a i 10b w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), w zakresie, w jakim Sąd przyjął, że uchwała wywołuje jedynie skutki wewnętrzne odmawiając jej tym samym przymiotu prawa miejscowego.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości opcjonalnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881) oraz art. 10a i 10b w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie w jakim Sąd przyjął, że uchwała wywołuje jedynie skutki wewnętrzne odmawiając jej tym samym przymiotu prawa miejscowego.

Nadto zarzucił też wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie prawa procesowego tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej.

W szczególności Sąd stwierdza, że trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, iż zmiany jakie wprowadzono kwestionowaną uchwałą nie mają związku z zadaniami związków zawodowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wywołują one bezpośredniego skutku związanego z ochroną interesów zawodowych ludzi pracy.

Przedmiotowa uchwała jest aktem, którego istotą jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, niemające związku z zadaniami związków zawodowych i wobec powyższego nie ma obowiązku poddawania jej opiniowaniu.

Taki obowiązek istniałby wtedy, gdyby zamierzone zmiany organizacyjne miały bezpośredni związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie nie naruszył też art. 141 § 4 procedury sądowoadministracyjnej poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie w jakim Sąd nie zbadał i nie uzasadnił czy zmiany jakie wprowadzono uchwałą nie mają związku z zadaniami związków zawodowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do tych zagadnień i jak już wyżej stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, określił, że uchwała nie wywiera bezpośrednich skutków w sferze zatrudnienia.

Sąd wyraził też stanowisko w zakresie dot. zewnętrznych skutków uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak odniesienia się przez WSA w Warszawie do kwestii charakteru prawnego aktu zaskarżonego przez Wojewodę Mazowieckiego nie ma wpływu na istotę orzeczenia, gdyż ta sprowadza się do dwóch zasadniczych zagadnień tj. : związku przedmiotowej uchwały z zadaniami związków zawodowych oraz analizy dotyczącej wywoływania skutków zewnętrznych przez uchwałę.

Obie kwestie zostały prawidłowo uzasadnione przez WSA w Warszawie.

Nie doszło też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się wcześniej do tego zagadnienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę kasacyjną.