Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1336/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust 3, art 129 ust 5pkt 1 ,aart 130, art 156 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 marca 2021 r. nr 934/2021 w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 18 marca 2021 r., w której utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2020 r., sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2021 r., o ustaleniu odszkodowania.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Starosta Powiatowy w [...] decyzją z [...] września 2013 r. zatwierdził

projekt podziału nieruchomości KW [...], położonej w [...], w

dzielnicy [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji

gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. W wyniku

niniejszego podziału powstały m. in. działki ewidencyjne o numerach: [...] o pow.

0,0092 ha - przeznaczona pod poszerzenie ul. [...] i [...] o pow. 0,0062 ha -

przeznaczona pod poszerzenie ul. [...].

A. M. — reprezentowana przez T. A. - w piśmie z 24 stycznia 2019 r. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności wyżej opisanych działek. Decyzją z [...] października 2020 r. Starosta [...], sprostowaną postanowieniem [...] marca 2021 r.:

1) ustalił odszkodowanie w wysokości 96 905 zł za grunt o łącznej powierzchni 0,0154 ha, położony w [...], w dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], wydzielony na podstawie decyzji Prezydenta m. [...] z [...] listopada 2016 r. pod drogę publiczną powiatową – ul. [...] i ul. [...], przejęty przez m. [...], w dniu kiedy ww. decyzja stała się ostateczna; 2) przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz A. M.;

3) zobowiązał Miasto [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Miasto [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 18 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnośnie ww. działek wskazał, że zostały spełnione przesłanki z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.) – dalej jako: "u.g.n."]. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W dniu 16 kwietnia 2020 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego P. L. operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 94 477 zł. Strona odwołująca się wniosła zastrzeżenia do powyższego operatu szacunkowego, do których rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się w piśmie z 21 września 2020 r. i jednocześnie przekazał poprawiony operat szacunkowy, w którym wartość wycenianej nieruchomości wyniosła 96 905 zł. Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy organ stwierdził, że materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia. Dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Oceniając sposób sporządzenia operatu szacunkowego organ wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. W operacie określono wartość działek ewidencyjnych nr [...] i [...] o łącznej pow. 154 m2 przeznaczonych pod drogę publiczną w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, wykorzystując do porównania transakcje sprzedaży jakie miały miejsce w ostatnim okresie czasu dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonych na terenie rynku lokalnego obejmującego m. [...]. Autor operatu szacunkowego wybrał ze zbioru dostępnych transakcji próbkę 29 transakcji (strona 22 operatu) umów kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z obszaru m. [...] o cenach jednostkowych od 289,61 zł/m2 do 743,20 zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja; powierzchnia; rodzaj gruntów przyległych; wyposażenie w infrastrukturę techniczną) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m² wycenianej nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] została określona w wysokości 629,25 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną na poziomie 96 905 zł, według stanu na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. W ocenie organu odwoławczego biegły w operacie szacunkowym z 16 kwietnia 2020 r. właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia. Wartość przedmiotowej nieruchomości dokonano w oparciu o zamieszczone dane o 29 transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W przedmiotowym operacie szacunkowym w rozdziale 7 "Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny" biegły stwierdził, iż na terenie m. [...] występują transakcje nieruchomościami stanowiącymi teren dróg publicznych, niemniej jednak ich ilość oraz zróżnicowanie pod względem cech podobnych nie pozwoliła stworzyć bazy nieruchomości porównawczych względem wycenianej. Ponadto nie jest zasadne rozszerzenie rynku lokalnego w związku z faktem, że brak jest w otoczeniu m. [...] obszaru o podobnym stopniu zurbanizowania oraz rynku nieruchomości charakteryzującego się podobnym poziomem cen. Dlatego też do określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości gruntowej przejętej pod drogę publiczną dokonano analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną tj. rodzaju nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. O doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Organ dokonując oceny operatu, miał na względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3180/16) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2977/15). Podczas analizy operatu organ nie stwierdził braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny. Operat zawiera również wszystkie obligatoryjne elementy formalne wskazane w § 56 i 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [(Dz. U. Nr 207, poz. 2109) – dalej jako: "rozporządzenie"]. W ocenie organu odwoławczego ww. operat szacunkowy należało uznać za wiarygodny dowód w sprawie, który mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki ew. nr [...] i [...]. Odnosząc się do odwołania – organ wskazał, że na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej z 19 września 2013 r. jako właściciel działek ewidencyjnych nr [...] i [...] wpisane jest Miasto [...]. Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.) za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (...) Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zaznaczył też, że regulacja zawarta w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) stanowi samodzielną podstawę prawną orzekania o przejściu z mocy prawa własności działek zajętych pod drogi publiczne, niezależną od regulacji zawartych w art. 98 u.g.n. Obie te regulacje nie nakładają się na siebie, toteż jeśli działki zajęte pod drogi publiczne przeszły z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa na podstawie art. 73 Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, to niezależnie od tego, czy wydana została deklaratoryjna decyzja wojewody potwierdzająca ten stan, podział nieruchomości dokonywany po tej dacie musi uwzględniać stan prawny powstały w wyniku zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (por. Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Ewa Bończak- Kucharczyk, stan prawny na 01.08.2014 r., LEX). Mając na uwadze, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z 19 września 2013 r., na podstawie której własność działek ew. nr [...] i [...] przeszła na rzecz Miasta [...] oraz że ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, iż strony nie doszły do porozumienia w kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, oraz wobec stwierdzenia, że wysokość odszkodowania w postępowaniu administracyjnym ustalona została w oparciu o operat szacunkowy z [...] kwietnia 2020 r., który czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, rozstrzygnięcie Starosty Powiatu [...] należy uznać za prawidłowe.

Miasto [...] w skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 18 marca 2021 r. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, ew. uchylenie w całości także decyzji Starosty [...] z [...] października 2020 r. Zarzuciło wydanie ww. decyzji z naruszeniem:

1) przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 84 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o operat szacunkowy, który jest obarczony błędami formalnymi i metodologicznymi,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 6, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu I instancji, w której organ oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, jak również poprzez zaniechanie wskazania logicznego toku rozumowania organów w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania z uwzględnieniem analizy przepisów prawa materialnego oraz art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, w której decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a zakres konieczny do wyjaśnienia sprawy jest istotny;

2) przepisów prawa materialnego tj.:

- § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 154 ust 2 i art. 151 ust. 1 u.g.n. przez uznanie prawidłowości wyceny nieruchomości przyjętej w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania w zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo, iż transakcje porównawcze nie mają przeznaczenia drogowego,

- § 4 ust. 1 rozporządzenia w zw. art. 4 pkt 16 u.g.n. przez oparcie decyzji na operacie szacunkowym z nieprawidłowo dobranymi do porównań transakcjami, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, - art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa, źle zostały określone cechy rynkowe nieruchomości porównawczych oraz oszacowania wartość nieruchomości wywłaszczonej znacząco odbiega od wartości podobnych wywłaszczonych nieruchomości drogowych.

W motywach skargi przytoczono argumentację mającą uzasadniać sformułowane wnioski i postawione zarzuty.

Wojewoda Mazowiecki – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej w skrócie: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 18 marca 2021 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a nadto i naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W sprawie bezsporne jest, że nieruchomość, za którą ustalono odszkodowanie objęta została przywołaną w stanie sprawy decyzją Starosty [...] w [...] z [...] września 2013 r. Decyzją tą zatwierdzono podział nieruchomości – działki ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...] w [...] m. in. na działki ewidencyjne nr [...] o pow. 92 m² i nr [...] o pow. 62 m² przeznaczone pod poszerzenie ul. [...] i ul. [...]. Podstawę materialnoprawną decyzji ustalającej odszkodowanie stanowiły m. in. art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Norma art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z kolei w ust. 1 art. 98 u.g.n. mowa o działkach gruntu wydzielonego pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. [...]. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Skoro z przytoczonej regulacji wynika, że odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to tymi przepisami są uregulowania Działu III (rozdziału 5) i Działu IV (rozdziału 1) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [(Dz. U. z 2021 r., poz. 555) – dalej jako: "rozporządzenie"]. Stosownie do art. 130 u.g.n.:

- ust. 1 - wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw [...]. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio,

- ust. 2 - ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W sprawie przedmiotem kontroli była odrębna decyzja o odszkodowaniu wydana przez Starostę [...] z [...] października 2020 ustalająca odszkodowanie na rzecz uczestniczki postępowania występującej na prawach strony, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 18 marca 2021 r. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła wartość nieruchomości według stanu z dnia wydania decyzji podziałowej, tj. z [...] września 2013 r. Stan nieruchomości – to zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. - stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Dalej trzeba wskazać, że w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W sprawie przedmiotową opinię stanowił operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego P. L. z [...] kwietnia 2020 r. wraz z uzupełnieniami z [...] września 2020 r. i z [...] lutego 2021 r. Stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych - przez które należy rozumieć nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Pojęcie porównywalności, stanowiące istotę podobieństwa, nie jest jednak równoznaczne z "identycznością". Nieruchomości podobne mają charakteryzować cechy (co najmniej niektóre) jak najbardziej zbliżone, jednak nie muszą być identyczne. I tak, do oszacowania nieruchomości rzeczoznawca wybrał:

- podejście porównawcze - polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejścia porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 154 ust. 1 u.g.n.),

- metodę korygowania ceny średniej – przy której do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Z operatu wynika, że stan przedmiotu wyceny przyjęto na dzień [...] września 2013 r., czyli dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Na dzień określenia stanu działek według ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zatwierdzonego w 2000 r. - działki nr [...] i [...] oznaczone symbolem K – zostały przeznaczone pod komunikację, drogi dojazdowe. Analizą objęto rynek nieruchomości w okresie od 16 kwietnia 2018 r. do 16 kwietnia 2020 r. W pierwszej kolejności były to nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod inwestycje drogowe. Po przeprowadzonej analizie rynku rzeczoznawca stwierdził, że na ww. terenie występują transakcje nieruchomościami stanowiącymi teren dróg publicznych, niemniej ich ilość i zróżnicowanie pod względem cech podobnych nie pozwoliła na stworzenie bazy nieruchomości porównawczych względem wycenianej nieruchomości. W okresie dwóch lat poprzedzających sporządzenie wyceny transakcje tego rodzaju na terenie całego miasta zostały odnotowane w pojedynczych ilościach, a ich liczba oraz zróżnicowane pod względem cech podobnych nie pozwoliły stworzyć bazy nieruchomości porównawczych względem wycenianej nieruchomości. Dalej rzeczoznawca też wskazał, że nie jest zasadne rozszerzanie rynku lokalnego w związku z faktem, że brak jest w otoczeniu m. [...] obszaru o podobnym stopniu zurbanizowania oraz rynku nieruchomości charakteryzującego się podobnym poziomem cen. W efekcie powyższego do określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości gruntowej przejętej pod poszerzenie drogi publicznej dokonano analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie dzielnicy [...] m. [...], tj. rodzaju nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Stworzono bazę nieruchomości podobnych. Na zakreślonym terenie analizie poddano 29 nieruchomości (załącznik nr 1 operatu). Ceny tych nieruchomości kształtowały się w przedziale od 289,61 zł do 743,20 zł za 1 m². Po przeanalizowaniu cen transakcyjnych i zbadaniu rynku ustalono cechy rynkowe dla potrzeb obliczenia wartości nieruchomości. W zestawieniu cech rynkowych i ich wag dla określonego rynku wyróżniono lokalizację – 35 %, powierzchnię – 25 %, rodzaj gruntów przyległych – 20 % i wyposażenie w infrastrukturę techniczną – 20 %, a dalej przedstawiono charakterystykę rynku w ramach poszczególnych cech rynkowych. Określono i opisano nieruchomość o cenie maksymalnej i nieruchomość o cenie minimalnej oraz średnią cenę transakcyjną i zakres sumy współczynników korygujących. W aspekcie cech rynkowych wyceniana nieruchomość została scharakteryzowana pod względem lokalizacji jako bardzo dobra, pod względem powierzchni jako przeciętna, pod względem rodzaju gruntów przyległych jako dobry i pod względem wyposażenia w infrastrukturę techniczną jako bardzo dobra. Nadto określono wartość współczynników korygujących dla wycenianej nieruchomości. W rezultacie wartość rynkową wycenianej nieruchomości o łącznej pow. 154 m² wyliczono na kwotę 96 905 zł, w tym wartość 1 m² wyliczono na kwotę 629,25 zł. Skarżący zarzucił, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, bo analiza rynku została przeprowadzona nierzetelnie; rzeczoznawca nie zbadał rynku lokalnego pod kątem znalezienia nieruchomości podobnych do wycenianej; nie dokonał wyczerpującej analizy transakcji drogowych na rynku lokalnym, a przede wszystkim nie wziął ich pod uwagę w procesie dokonywania oszacowania nieruchomości; ceny wytypowanych przez biegłego nieruchomości odbiegają od tych z bazy cen transakcyjnych (100 do 550 zł/m²), które kształtują się w dzielnicy [...] co powoduje zawyżenie uzyskanej ceny za 1 m² gruntu; biegły uwzględnił nieruchomości których podobieństwo do wycenianej działki pod względem powierzchni budzi duże wątpliwości (skarżący przedstawił tabele z wyszczególnieniem kilku transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi położone w dzielnicy [...] oraz w pobliskich dzielnicach i wywiódł, że wycena działki za 629,25 zł/m² wydaje się nieuzasadniona i zawyżona); ustalenie przeznaczenia przedmiotowego gruntu ze względu na faktyczny sposób wykorzystania działki należy uzna za błędny i nieuzasadniony; rynek lokalny to obszar gminy i powiatu, przestrzeń całego miasta a nie tylko poszczególnych jego dzielnic; brak szczegółowego opisu nieruchomości podobnych; uzupełniono treść operatu w istotnym zakresie w postępowaniu odwoławczym, a to powinno nastąpić przed organem pierwszej instancji i strona powinna mieć możliwość zapoznania się z tym uzupełnieniem na etapie rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji. Wbrew powyższym twierdzeniom skarżącego, Sąd po dogłębnej analizie akt administracyjnych sprawy, w tym wydanych w sprawie decyzji i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, którego miarodajnym dowodem był operat szacunkowy wraz z uzupełnieniami – doszedł do przekonania, że skarżący w sformułowanych zarzutach i ich uzasadnieniu nie wykazał stopnia naruszenia przepisów wymaganego treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Skarżący w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji w pismach z 24 lipca 2020 r., 16 października 2020 r. i 8 grudnia 2020 r. sformułował szereg zastrzeżeń względem operatu szacunkowego z 2017 r. Do zastrzeżeń tych szczegółowo odniósł się rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy - w pismach z 21 września 2020 r. i 1 lutego 2021 r. W szczególności wykazał - dlaczego wyceny dokonał opierając się na analizie cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, a nie przyjął za podstawę analizy – do porównania – transakcje drogowe, wyjaśnił zakres analizy i dlaczego nie rozszerzył rynku lokalnego, dokładnie opisał nieruchomości o cenie maksymalnej i cenie minimalnej, a nadto dokonał zmiany w zakresie oszacowania wartości nieruchomości po uwzględnieniu uwag skarżącej w zakresie dwóch transakcji nieruchomości przyjętych do porównania wymienionych w pozycjach 9 i 14 załącznika nr 1 do operatu. Z powyższego też wynika, że skarżący brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu przed organem odwoławczym, gdzie również doszło do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach pomocy prawnej udzielonej przez organ pierwszej instancji, był zawiadamiany o wszystkich czynnościach podejmowanych przez organ odwoławczy. Zatem kiedy już organ odwoławczy był już w posiadaniu dowodu w postaci kolejnych wyjaśnień rzeczoznawcy, tj. w okresie od 19 lutego 2021 r. do 18 marca 2021 r., skarżący mógł skorzystać z prawa zapoznania się z przedmiotowym dowodem. Natomiast nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że na etapie postępowania odwoławczego uzupełniał postępowanie dowodowe, jako że uprawnienie takie daje organowi drugiej instancji art. 136 k.p.a. Odnosząc się z kolei do zawartych w skardze tabeli obrazujących kilkanaście transakcji, na podstawie których skarżący wyprowadza tezę o zawyżeniu ceny wycenianej nieruchomości za 1 m² - należy zauważyć, że z tabeli nie wynika, że wymienione transakcje dotyczą transakcji drogowych, pięć z czternastu transakcji zostało zawartych przed okresem objętym analizą dokonaną przez rzeczoznawcę w operacie i tylko trzy z nich mają powierzchnię zbliżoną do powierzchni nieruchomości wycenianej (co też było przedmiotem uwagi skarżącego). Zatem przedmiotowe dane nie mogą skutecznie podważyć dowodu w postaci operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości wycenianej w sprawie. W świetle przytoczonych ustaleń faktycznych i regulacji prawnych należy stwierdzić, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła wartość rynkowa nieruchomości (zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględniono w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (stosownie do art. 134 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby wyceny spornego gruntu wraz z uzupełnieniami stanowił miarodajny dowód w sprawie, podlegający ocenie organów w kontekście zasad ogólnych i postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, organy rozpoznające sprawę prawidłowo oceniły wartość dowodową złożonego w postępowaniu operatu szacunkowego. Przedłożona opinia okazała się zupełna, logiczna i wiarygodna. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że podważany przez skarżącego operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu, jedynie można zauważyć, że operat byłby poprawniejszy, gdyby opisywał cechy wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania, jednak szczegółowe opisanie nieruchomości o cenach skrajnych, a także ogólne scharakteryzowanie pozostałych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie mogło wpłynąć na jego negatywną ocenę, a w konsekwencji na wynik sprawy. Biegły określił i uwzględnił w wycenie najważniejsze cechy nieruchomości oraz ich procentowy udział wpływający na wartość szacowanego gruntu, a następnie po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, określił wartość 1 m² wycenianego gruntu. Biegły dokonał analizy zespołu cech charakterystycznych porównywanych nieruchomości i wyodrębnił cechy porównawcze różnicujące nieruchomości, a następnie ocenił wpływ tych cech procentowy na cenę. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie mogły podlegać bezpośredniej kontroli organów czy Sądu. Te kwestie, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (np. wyrok WSA w Olsztynie z 24.02.2022r., sygn. akt II SA/Ol 963/21, publ. LEX nr 3325258). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby skarżący przedłożył w postępowaniu administracyjnym kontroperat. Z kolei z treści pisma skarżącego z 8 marca 2021r. skierowanego do organu odwoławczego i pisma Ministerstwa Rozwoju Pracy i Technologii z 8 grudnia 2020 r. skierowanego do skarżącego (przedłożonych w postępowaniu odwoławczym) wynika, że 25 listopada 2020 r. doszło do złożenia skargi na działalność rzeczoznawcy majątkowego P. L. i wszczęcia z urzędu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec wyżej wymienionego rzeczoznawcy i przekazania sprawy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. O powyższym skarżący wspomniał w skardze i zastrzegł prawo złożenia wyniku powyższego postępowania wyjaśniającego. Niemniej do dnia orzekania przez Sąd nie przedłożono żadnego dowodu uzupełniającego z dokumentu, w przedmiocie dopuszczenia którego byłby zobowiązany Sąd rozstrzygać w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nadto skarżący nie skorzystał z możliwości dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Wbrew twierdzeniu skarżącego, z ww. zawiadomienia z 8 grudnia 2020 r. nie wynika aby Komisja Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych miała zająć się prawidłowością sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego w kontrolowanej sprawie.

Wszystko to oznacza, że w przeprowadzonym postępowaniu, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja, nie doszło do naruszenia przywołanych w skardze:

- przepisów postępowania, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 i zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. oraz zasad postępowania dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a nadto art. 84 § 1, art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1, § 2 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1, art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia – w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wbrew twierdzeniu skarżącego nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że w postępowaniu administracyjnym doszło do zaniechania wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechania podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji oparcia rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, który obarczony był błędami formalnymi i metodologicznymi. Za powyższym przemawia treść powyższych rozważań Sądu. Sprawa została właściwie rozpoznana i załatwiona, nie doszło do zignorowania słusznego interesu skarżącego i całość przeprowadzonego przez organy postępowania nie powinna wpłynąć na stopień zaufania skarżącego do organów administracji publicznej. Ustalenie wartości działek nr [...] i [...] zostało dokonane prawidłowo, w efekcie doszło do ustalenia wartości odszkodowania w prawidłowej wysokości. Nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. Stan faktyczny i prawny sprawy dał organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji ustalającej odszkodowanie na rzecz uczestniczki postępowania. Skoro nie doszło do naruszenia przepisów postępowaniu w zakresie określonym dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., to nie można zgodzić się ze skarżącym, że sprawa kwalifikowała się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji, czyli zakończenia postępowania odwoławczego decyzją kasatoryjną.

Wobec wykazania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie doszło do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.