Uchwała NSA, sygn. akt I GPS 1/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6309 Inne o symbolu podstawowym 630
Treść wyniku: Podjęto uchwałę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Stefan Babiarz Stanisław Bogucki Marek Stojanowski Józef Waksmundzki Maria Wiśniewska (współsprawozdawca – autorka uzasadnienia) Janusz Zajda (sprawozdawca) (zd. odr.) Protokolant: Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 15 września 2010 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Anny Podsiadło na rozprawie w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wnioskiem z dnia 19 maja 2010 r., L.dz. BO-4660-23/10, o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej zagadnienie prawne: "czy art. 185 § 2 p.p.s.a. ma w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 198 p.p.s.a. zastosowanie w razie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego zażaleniem postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub zarządzenia przewodniczącego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania?" podjął następującą uchwałę: "W razie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego zażaleniem postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub zarządzenia przewodniczącego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie ma zastosowania art. 185 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. i art. 198 p.p.s.a."


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej jako p.u.s.a.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z rozbieżnością orzecznictwa zwrócił się wnioskiem z 19 maja 2010 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów tego Sądu uchwały w celu rozstrzygnięcia i wyjaśnienia następującego zagadnienia prawnego: "Czy art. 185 § 2 p.p.s.a. ma w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 198 p.p.s.a. zastosowanie w razie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego zażaleniem postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub zarządzenia przewodniczącego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania".

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o rozstrzygnięcie przytoczonego zagadnienia prawnego, podkreślił, że co do odpowiedniego stosowania art. 185 § 2 p.p.s.a. w postępowaniu zażaleniowym występują kontrowersje nie tylko w piśmiennictwie, lecz także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z jednej strony wskazał m.in. na postanowienia tego Sądu z 15 marca 2005 r., I GZ 34/05 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; zwana dalej w skrócie: "CBOSA"), z 22 maja 2007 r., I FZ 79/07 (niepubl.), z 26 września 2007 r., II FZ 419/07 (niepubl.), a także na dostępne w CBOSA postanowienia z 8 października 2008 r., I OZ 769/08, z 11 marca 2009 r. i I FZ 10/09, 25 listopada 2009 r., I OZ 1082/09, w których wyrażono pogląd, że w wypadku uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zażalenia strony i uchylenia zaskarżonego postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, zastosowanie ma stosowanie art. 185 § 2 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. W postanowieniach tych przyjęto zatem, że skoro w myśl art. 197 § 2 p.p.s.a. do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, to wówczas wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę ponownie czyni to w innym składzie osobowym. Odpowiednie stosowanie przepisów uzasadnia pominięcie jedynie tych postanowień ustawy regulującej postępowanie kasacyjne, których stosowanie byłoby bezprzedmiotowe ze względu na cel i funkcję postępowania zażaleniowego albo wprost sprzeczne z przepisami regulującymi to postępowanie. Brak jest podstaw, aby w postępowaniu zażaleniowym nie stosować przepisów o skardze kasacyjnej powodujących nieważność postępowania, gdy skład orzekający był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Nie można również odmówić odpowiedniego stosowania reguły, że sąd, któremu sprawę przekazano na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w innym składzie (art. 185 § 2 p.p.s.a.), zważywszy na regulację ustawową dotyczącą postępowania zażaleniowego. Nie przewiduje ona odstępstwa w powyższym zakresie ani też nie pozwala wyprowadzić wniosku o bezprzedmiotowości powołanych przepisów o skardze kasacyjnej. Zasada zawarta w art. 185 § 2 p.p.s.a. podlega zatem pełnemu, bez żadnych modyfikacji, stosowaniu w postępowaniu zażaleniowym.

W niektórych wymienionych postanowieniach sąd drugiej instancji zwracał też uwagę na ratio legis art. 185 § 2 p.p.s.a., które polega na zapewnieniu stronom postępowania poczucia bezwzględnego zaufania do sądu i wydawanych przez niego orzeczeń. Strony nie powinny mieć przeświadczenia, że sąd może być w stosunku do nich nieobiektywny. Natomiast wątpliwości tego rodzaju mogą nasuwać się w wypadku, gdy ta sama kwestia zostaje rozpoznana ponownie (a więc na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania) w składzie, w którym wydano uchylone orzeczenie. W tym właśnie celu obligowano sądy do wyznaczania nowych składów sędziowskich dla spraw przekazanych im do ponownego rozpoznania. W następstwie takiego zapatrywania Naczelny Sąd Administracyjny uchylał powtórnie postanowienia sądu pierwszej instancji oraz przekazywał sprawę temu sądowi do kolejnego rozpoznania, nakazując ją rozpoznać w innym składzie. Zapatrywanie to znajduje niekiedy wyraz w praktyce samych wojewódzkich sądów administracyjnych, czego dowodem jest m.in. sprawa o sygn. akt III SA/Wa 1899/07. Wydane w tej sprawie postanowienie z 13 marca 2008 r. w przedmiocie przyznania prawa pomocy zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II FZ 178/08 (umieszczone w CBOSA), po tym rozstrzygnięciu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawę przyznania tej pomocy rozpoznał ponownie w innym składzie osobowym, wydając postanowienie 11 września 2008 r. (CBOSA), które nie zostało zaskarżone.

W piśmiennictwie zapatrywanie o konieczności stosowania art. 185 § 2 p.p.s.a. w analizowanej sytuacji wyraża m.in. J.P. Tarno. Zdaniem tego autora, unormowana w powołanym przepisie zasada ma na podstawie art. 197 § 2 p.p.s.a. bezpośrednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym. Oznacza to, że sąd pierwszej instancji - działając w innym składzie - powinien rozpoznać sprawę w takim zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny przekazał ją do ponownego rozpoznania (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 3, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 505 i 506). Podobnie wypowiada się B. Dauter, według którego, "... mimo iż postępowanie zażaleniowe dotyczy kwestii wpadkowych (incydentalnych), to brak przekonujących argumentów do niestosowania tego przepisu również w postępowaniu zażaleniowym" (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wydanie 2, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 537).

Z drugiej zaś strony Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego powołał się na przykłady przeciwstawne tej linii orzecznictwa, podkreślając zarazem, że pogląd dopuszczający możliwość ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w tym samym składzie, czyli zakładający niestosowanie art. 185 § 2 p.p.s.a., nie został w orzecznictwie expressis verbis wypowiedziany. Niemniej jednak istniejąca praktyka orzecznicza dowodzi jednoznacznie jego istnienia, dlatego też nie powinien być ignorowany. W tym zakresie należy wyróżnić dwie grupy spraw. Pierwsza obejmuje te z nich, w których wojewódzki sąd administracyjny wydał postanowienie w kwestii incydentalnej i następnie postanowienie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, a po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji orzekł w tym samym składzie osobowym. W tych wypadkach sprawa nie trafiła powtórnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, więc Sąd ten nie miał możliwości zajęcia stanowiska w analizowanej kwestii. Druga natomiast grupa to sprawy, które - w odróżnieniu od spraw z grupy pierwszej - po raz ponowny trafiły do Naczelnego Sądu Administracyjnego z zażaleniem strony, a Sąd ten pominął całkowicie zagadnienie stosowania art. 185 § 2 p.p.s.a. oraz związanej z tym nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) i orzekł merytorycznie, oddalając zażalenia. Do pierwszej grupy należy m.in. zaliczyć sprawy o następujących sygnaturach akt: I SA/Wr 1202/07, I SA/Lu 722/07, II SA/Gd 596/07, III SA/Wa 780/08, III SA/Gd 94/08 i III SA/Łd 240/08 (orzeczenia dostępne w CBOSA). Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił w uzasadnieniu wniosku, że w większości tych spraw wojewódzki sąd administracyjny powoływał się na wiążącą go ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego i wydawał postanowienie korzystne dla strony, która uprzednio złożyła zażalenie. Nie dotyczy to wszakże sprawy o sygn. akt III SA/Łd 240/08, w której skład orzekający początkowo odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania (postanowienie z 4 lipca 2008 r.). Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 25 listopada 2008 r., I OZ 863/08, sąd pierwszej instancji zaś po ponownym rozpoznaniu sprawy w tym samym składzie postanowieniem z 20 lutego 2009 r. częściowo odmówił przywrócenia terminu, a częściowo wniosek odrzucił. Strona nie złożyła zażalenia, wobec czego postanowienie stało się prawomocne. W efekcie, postanowieniem z 9 kwietnia 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę o wznowienie. Także to orzeczenie jest już prawomocne.

W ramach drugiej grupy spraw wnioskodawca wymienił poza tym dostępne w CBOSA postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 maja 2008 r., II GZ 101/08; 9 października 2008 r., II OZ 1024/08; 23 lipca 2009 r., II OZ 635/09; 5 lutego 2010 r., I OZ 79/10. W tych sprawach Sąd drugiej instancji oddalił zażalenia, mimo że zaskarżone postanowienia zostały wydane w tych samych składach orzekających, które wydały także wcześniejsze postanowienia, następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd drugiej instancji nie odniósł się przy tym ani do problemu stosowania albo niestosowania art. 185 § 2 p.p.s.a., ani też do kwestii ewentualnej nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Poza tym, podobnie jak w poprzedniej grupie spraw, także i tu można wskazać orzeczenie, w którym skład orzekający sądu pierwszej instancji podtrzymał swój wcześniejszy pogląd po ponownym rozpoznaniu sprawy (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2009 r., II SA/Wa 988/09; CBOSA).

W literaturze zapatrywanie o braku podstawy do stosowania art. 185 § 2 p.p.s.a. w postępowaniu zażaleniowym prezentuje B. Gruszczyński, wskazując na ściśle procesowy charakter postępowania zażaleniowego oraz względy praktyczne (B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 3, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 593, teza 12). Wspomniany autor odwołuje się do uchwały Sądu Najwyższego z 15 stycznia 1992 r., III CZP 144/91 (LEX nr 3750), w której przesądzono, że w razie uchylenia przez sąd drugiej instancji postanowienia co do zabezpieczenia roszczenia i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, nie jest wymagana zmiana składu sądu pierwszej instancji przy kolejnym rozstrzyganiu tej kwestii. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił m.in., że w omawianym wypadku wytwarzałaby się osobliwa sytuacja: sąd nadal prowadziłby merytorycznie całą sprawę w tym samym składzie, ale nie byłby uprawniony do rozstrzygnięcia kwestii incydentalnej, nieraz o znikomym znaczeniu procesowym. Byłoby to sprzeczne z wnioskowaniem a maiori ad minus. Poza tym zmiana składu orzekającego powodowałaby, że różne fragmenty postępowania w jednej sprawie toczyłyby się przed różnymi składami tego samego sądu. Trzeba też brać pod rozwagę, według Sądu Najwyższego, że wielokroć trafność orzeczenia, nawet o charakterze incydentalnym, uzależniona jest od pełnego i wszechstronnego rozeznania sprawy co do jej istoty, a takie rozeznanie ma przede wszystkim stały skład w niej orzekający.

W rezultacie, jak to zaznaczył w swoim wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem rozbieżności w stosowaniu art. 185 § 2 p.p.s.a. w postępowaniu zażaleniowym są odmienne rozstrzygnięcia w analogicznych - z punktu widzenia rozważanej kwestii - sprawach. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że pogląd o niestosowaniu wskazanej wyżej regulacji nie został w orzecznictwie wyrażony wprost. Nie jest to bowiem konieczne do uznania, na gruncie art. 36 § 1 p.u.s.a. oraz art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., że istnieje rozbieżność w orzecznictwie, skoro praktyka orzecznicza (podejmowane rozstrzygnięcia) dowodzi jednak istnienia tej rozbieżności.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił we wniosku uwagę, że na mocy art. 198 p.p.s.a. przepisy Działu IV "Środki odwoławcze" stosuje się odpowiednio również do zażaleń na zarządzenia przewodniczącego. Celowe byłoby więc wskazanie w uchwale, czy art. 185 § 2 p.p.s.a. powinien być stosowany w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym zarządzeń przewodniczącego, np. określających wpis od skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Odnosząc się do przedstawionego wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przede wszystkim stwierdzić, że co do zasady jest on w pełni uzasadniony. Przemawia za takim stanowiskiem zarówno waga zagadnienia, jak i występująca realnie rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Oznacza to, że wymaganie przewidziane w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uzasadniające wystąpienie o podjęcie uchwały przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostało spełnione.

Rozważając natomiast merytorycznie przedstawione zagadnienie prawne, dotyczące zastosowania art. 185 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 198 p.p.s.a. w wypadkach uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego zażaleniem postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub zarządzenia przewodniczącego wraz z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, należy na wstępie podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zażalenie jest środkiem odwoławczym od postanowień wojewódzkiego sądu administracyjnego i od zarządzeń przewodniczącego, przysługującym w przypadkach określonych w ustawie.

Regulacje prawne, dotyczące postępowania zażaleniowego nie są samodzielne. Stosownie bowiem do art. 197 § 2 p.p.s.a., w zakresie nieuregulowanym przez przepisy dotyczące tego środka prawnego do postępowania zażaleniowego stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej oraz - na zasadzie podwójnego odesłania ze względu na dyspozycję zawartą w art. 193 p.p.s.a. - przepisy regulujące postępowanie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 488).

Ustawodawca posługuje się taką techniką skracania tekstu prawnego wówczas, gdy zamierza uregulować pewną kwestię w ten sam lub podobny sposób do zawartego w danym akcie prawnym uregulowania innej podobnej kwestii. Zwykle jednak przepisy prawne nakazujące odpowiednie stosowanie określonych przepisów prawnych nie wyjaśniają, ani nie wskazują kryteriów pozwalających ustalić, na czym ma polegać stosowanie prawa według reguły odpowiedniości. Nie ulega wątpliwości, że jej zachowanie będzie wymagało uwzględnienia celu przepisów prawnych odpowiednio stosowanych i właściwości sytuacji, do której te przepisy mają być odpowiednio stosowane. Racją prawną przepisu art. 185 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym: "w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją w innym składzie" jest stworzenie gwarancji pełnej niezawisłości sędziowskiej i bezstronności (obiektywności) orzekania. To instancyjne wyłączenie sędziego wynika z obawy, że sędzia, który podejmował już pewne rozstrzygnięcie w danej sprawie, będzie trwał w przekonaniu o jego prawidłowości nawet wówczas, gdy zostanie zakwestionowane przez sąd wyższej instancji. Przyjmuje się więc, że sędziowie nie są zbytnio "reformowalni" w swoich zapatrywaniach. Nie traktują orzeczenia uchylającego ich rozstrzygnięcie jako wskazówek dydaktycznych, pozwalających naprawić popełnione błędy. Ze względu na te psychologiczne uwarunkowania nie jest zatem wskazane zmuszanie ich do ponownego rozpatrzenia sprawy w sposób niezgodny z wcześniej wyrażonym stanowiskiem. Pomijając zasadność tego założenia trzeba przyznać, że wyłączenie sędziów od ponownego rozpoznania sprawy po wydaniu orzeczenia kasatoryjnego przez sąd wyższej instancji służy niewątpliwie ochronie reputacji sądu w oczach stron postępowania. Stanowi gwarancję zaufania stron do obiektywizmu sędziów i do wydawanych przez nich orzeczeń. Ta ochrona interesów wymiaru sprawiedliwości jest jednakże czyniona niejako kosztem ograniczenia zaufania do samych sędziów. Dlatego też powinna być ograniczona do niezbędnego tylko zakresu.

Ze względu na relacje podobieństwa lub braku podobieństwa pomiędzy dwoma sytuacjami : uregulowaną bezpośrednio i uregulowaną na zasadzie odpowiedniego zastosowania przepisów prawa przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie prawa może oznaczać :1) stosowanie prawa bez żadnych zmian, 2) stosowanie ze zmianami uwzględniającymi właściwości sytuacji podlegającej uregulowaniu i 3) niezastosowanie ze względu na nieodpowiedniość albo inaczej nieprzystawalność do sytuacji w ten sposób regulowanej.

Ustalenie zakresu odniesienia przepisów dotyczących skargi kasacyjnej do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, ściślej zaś sposobu odpowiedniego zastosowania art. 185 § 1 p.p.s.a. do sytuacji po uwzględnieniu zażalenia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania wymaga zatem scharakteryzowania rozstrzygnięć (postanowień) na które przysługuje zażalenie i rozstrzygnięć zaskarżalnych skargą kasacyjną.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd II instancji orzeka w sposób kasacyjny, tak w sprawach ze skargi kasacyjnej, jak i w sprawach zażaleń na postanowienia sądu I instancji. Problem ponownego orzekania przez ten sam skład sądu I instancji istnieje zatem po uwzględnieniu skargi kasacyjnej i po uwzględnieniu zażalenia. Istnieją jednakże istotne różnice pomiędzy postępowaniem ze skargi kasacyjnej i postępowaniem zażaleniowym. Różni je znacząco przedmiot postępowania. Skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego można natomiast wnieść od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, w przypadkach określonych w ustawie, (art. 194 § 1 p.p.s.a.). Postępowanie kasacyjne dotyczy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie przed sądem I instancji w sposób merytoryczny lub procesowy. Postępowanie zażaleniowe jest zaś, co do zasady, związane z różnego rodzaju kwestiami czysto procesowymi (formalnymi), pojawiającymi się niejednokrotnie w ramach jednego postępowania, niekiedy o charakterze incydentalnym, wręcz marginalnym względem sprawy głównej, (zwłaszcza, gdy chodzi o przedmiot zaskarżalnych zażaleniem zarządzeń przewodniczącego). Ich rozstrzyganie ma w dużej mierze charakter rutynowy, nie wymaga odnoszenia się do istoty sporu głównego, wypracowania szerszego poglądu na temat okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla sprawy, ani też na temat jej końcowego rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc – zaangażowanie intelektualne sędziów w rozpatrywanie incydentalnych spraw rozstrzyganych postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, jest z reguły znacznie mniejsze niż w przypadku rozstrzygnięć zaskarżalnych skargą kasacyjną. Co za tym idzie, niebezpieczeństwo "przywiązania się" do swego stanowiska zajętego w postanowieniu uchylonym wskutek zażalenia nie wydaje się zatem duże.

Istotne różnice co do wagi rozstrzygnięć : postanowienia i wyroku, prowadzą do wniosku, że powierzenie do ponownego rozpoznania kwestii wpadkowej temu samemu składowi sądu, którego postanowienie jej dotyczące zostało wzruszone przez sąd II instancji, nie powinno wywoływać obaw, o których była wyżej mowa. Za tym stanowiskiem przemawia istotny argument normatywny - dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości samokontroli postanowień przez skład sędziowski, który je wydał. Według art. 195 § 2 p.p.s.a. jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. W obu tych wypadkach autokontrola dokonywana jest przez sąd pierwszej instancji z urzędu, a wykorzystanie możliwości uchylenia postanowienia i rozpoznania sprawy po raz wtóry należy traktować jako powinność sądu, mając na uwadze dążenie do unikania zbędnej przewlekłości postępowania. Jeżeli więc ustawodawca przewiduje ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam skład sądu w przypadku zarzucanej w zażaleniu nieważności postępowania lub stwierdzenia oczywistej zasadności zażalenia, to nie ma podstaw, ażeby wyłączać taką możliwość również w przypadku uwzględnienia zażalenia przez sąd II instancji. W każdym razie za takim zróżnicowaniem kompetencji sądu nie przemawiają dostatecznie różnice w motywach jego działania : w pierwszym przypadku własne przekonanie o wadliwości zaskarżonego postanowienia, w drugim zaś uznanie go za wadliwe przez sąd II instancji.

Ponadto przepis art. 165 p.p.s.a. stanowi, że postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. W sytuacjach przewidzianych w tym przepisie również nie nakazuje się rozpoznania sprawy w innym składzie. Wynika z tego, że przewidziany w art. 185 § 2 nakaz wyłączenia sędziów należy odnieść jedynie do przypadków, w których brali oni udział w wydaniu w sprawie orzeczenia podlegającego zaskarżeniu skargą kasacyjną.

Na rzecz ograniczenia zastosowania art. 185 § 2 p.p.s.a. do postępowania toczącego się wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej przemawiają również pewne względy pragmatyczne. Zaakceptowanie poglądu, że art. 185 § 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym oznacza, że w jednej sprawie inny skład sądu będzie orzekać w kwestiach formalnych, uprzednio objętych skutecznym zażaleniem, inny zaś w pozostałym zakresie, w tym co do istoty sprawy. A przecież postępowanie sądowoadministracyjne to ciąg pragmatycznych, skoordynowanych i celowych czynności, stąd też wymaganie wielokrotnych i ustawicznych niekiedy zmian składu sędziowskiego (praktyka wskazuje, że strony bywają nadaktywne procesowo, nieraz działają obstrukcyjnie, nadużywając w złej wierze uprawnień procesowych) będzie prowadzić do obniżenia sprawności postępowania, a nawet wręcz do obniżenia powagi wymiaru sprawiedliwości (por. uzasadnienie powołanej wcześniej uchwały Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 2006 r., III CZP 56/06). Nie bez znaczenia jest tu też wzgląd na respektowanie i uszanowanie przyjętej przez sędziego sprawozdawcę w sądzie pierwszej instancji, a także i przez sam ten sąd, określonej koncepcji co do kierunku i zakresu rozpoznawania sprawy (jej określonego toku i porządku) i treści ewentualnego jej rozstrzygnięcia. Nie sposób też abstrahować od tego, że istnieje gwarancja wydania poprawnego, ponownego orzeczenia w kwestii rozstrzygniętej przez sąd zażaleniowy w postaci związania sądu I instancji (względnie przewodniczącego) wykładnią prawa dokonaną w postanowieniu drugoinstancyjnym (art. 190 p.p.s.a.).

Ze względów porównawczych warto podkreślić, że analogiczny stan prawny istnieje na gruncie kodeksu postępowania cywilnego w odniesieniu do instytucji apelacji i skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 386 § 5 tego kodeksu, w razie uwzględnienia apelacji oraz uchylenia przez sąd drugiej instancji zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd pierwszej instancji rozpoznaje ją w innym składzie, natomiast stosownie do art. 39815 § 2 tegoż kodeksu, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i przekazania sprawy sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania, sąd ten rozpoznaje ją w innym składzie. Zaznaczyć należy, że pod rządem obowiązującego kodeksu postępowania cywilnego do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu apelacyjnym (art. 397 § 2), przy czym przepisy działu o środkach odwoławczych stosuje się odpowiednio do zażaleń na zarządzenia przewodniczącego (art. 398). Nie ma oczywiście potrzeby bliższego przedstawiania orzecznictwa Sądu Najwyższego odnośnie do kwestii odpowiedniego – z mocy art. 397 § 2 k.p.c. - stosowania art. 386 § 5 k.p.c. w razie uwzględnienia zażalenia przez sąd drugiej instancji i uchylenia postanowienia (ewentualnie zarządzenia przewodniczącego) z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, dlatego też wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, że ostatnio w orzecznictwie Sądu Najwyższego odstąpiono od kontynuowanej przez dłuższy czas linii orzeczniczej i przyjęto, że art. 386 § 5 k.p.c. nie ma jednak zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia (tak Sąd Najwyższy w uchwale z 23 sierpnia 2006 r., III CZP 56/06, OSNC 2007, nr 3, poz. 43). Tym samym zaaprobowano podobny pogląd wyrażony we wskazanej już wcześniej uchwale Sądu Najwyższego z 15 stycznia 1992 r., III CZP 144/91 (OSNC 1992, nr 7-8, poz. 131). Odmienne stanowisko zajmował Sąd Najwyższy na przykład w postanowieniu z 12 lutego 1987 r., II CZ 13/87 (LEX nr 8809); uchwale z 25 sierpnia 1989 r., III CZP 72/89 (LEX nr 30141), postanowieniu z 28 stycznia 2004 r., IV CK 155/03 (Monitor Prawniczy 2007, nr 2, s. 98) i wyroku z 18 lutego 2005 r., V CK 474/04 (LEX nr 147223).

Konkludując należy stwierdzić, że w postępowaniu toczącym się przed sądem pierwszej instancji po uchyleniu, wskutek zażalenia, zaskarżonego postanowienia (zarządzenia przewodniczącego) przepis art. 185 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego Janusza Zajdy do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2010 r., sygn. akt I GPS 1/10

Nie podzielam poglądu zaprezentowanego w uchwale. Uważam, że na przedstawione składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne należy odpowiedzieć pozytywnie, to jest,że - w razie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego zażaleniem postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub zarządzenia przewodniczącego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, mają zastosowanie przepisy art. 185 § 2 w związku z art. 197 § 2 oraz w związku z art. 198 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Odpowiednie stosowanie przepisów o skardze kasacyjnej w postępowaniu zażaleniowym (art. 197 § 2 p.p.s.a.) wiąże się z potrzebą uwzględnienia racji prawnej art. 185 § 2 p.p.s.a. Jest ona tożsama z sensem przepisów art. 18-19 p.p.s.a., tzn. zmierza do wyeliminowania przyczyn mogących wywoływać wątpliwości, co do bezstronności i obiektywizmu sędziego.

O znaczeniu, jakie dla ustawodawcy ma kwestia wzmocnienia przekonania uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, że sprawa z ich udziałem zostanie prawidłowo i trafnie rozstrzygnięta, świadczy znowelizowanie z dniem 8 stycznia 2010 r. art. 18 § 1 p.p.s.a., przez dodanie punktu 6a przepisu o wyłączeniu sędziego z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Nie ma wątpliwości, że odpowiednie stosowanie przepisów - którą to techniką skracania tekstu prawnego ustawodawca posługuje się wówczas, gdy zamierza uregulować kwestię w ten sam lub podobny sposób do zawartego w danym akcie prawnym uregulowania innej zbliżonej kwestii - powinno następować w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim przepisy te znajdują zastosowanie w ramach instytucji prawnej, z którą są bezpośrednio związane (w postępowaniu ze skargi kasacyjnej), przy zastosowaniu powszechnie używanych reguł interpretacyjnych, i to według kolejności przewidującej priorytet wykładni językowej (por. A. Błachnio-Parzych - Przepisy odsyłające systemowo, PiP 2003, z. 1, s. 51; A. Skoczylas - Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, W-wa 2001 r., s. 2-26).

Pominięcie zaś określonych uregulowań dotyczących postępowania kasacyjnego zasadne byłoby jedynie wówczas, gdyby ich zastosowanie było bezprzedmiotowe z uwagi na cel i funkcję postępowania zażaleniowego, albo wprost sprzeczne z przepisami regulującymi to postępowania.

Gdy w postępowaniu zażaleniowym stosowane są przepisy o skardze kasacyjnej dotyczące nieważności postępowania (skład orzekający był sprzeczny z przepisami prawa, albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy), brak jest racjonalnych podstaw do odmowy stosowania zasady, iż w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sąd, któremu sprawę przekazano na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, winien rozpoznać ją w innym składzie (art. 185 § 2 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.).

Obowiązek rozpoznawania sprawy w innym składzie dotyczy zarówno wydawanych w postępowaniu zażaleniowym postanowień, z punktu widzenia ich wpływu na bieg sprawy głównej - kończących postępowanie (zamykających drogę do wydania wyroku i zaskarżalnych skargą kasacyjną, np. odrzucenie skargi kasacyjnej, umorzenie postępowania), jak i postanowień wpadkowych (ubocznych), jednak nierzadko z elementami oceny merytorycznej (np. odmowa przywrócenia terminu), rozstrzygających o kwestiach bardzo istotnych dla uczestników postępowań i w praktyce niekiedy przesądzających o dostępie do sądu (np. zwolnienie od kosztów sądowych), czy też skuteczności sądowej kontroli (np. odmowa wstrzymania zaskarżonego aktu lub czynności). W zakresie obu kategorii tych rozstrzygnięć nie jest realne znalezienie sensownego kryterium, które pozwalałoby na jakiekolwiek zróżnicowanie postanowień wydawanych w postępowaniu, w aspekcie możliwości odpowiedniego zastosowania do nich przepisu o charakterze gwarancyjnym, jakim jest bez wątpienia art. 185 § 2 p.p.s.a. Rozwiązanie problemu powinno być takie samo, szczególnie mając na uwadze podkreślony wyżej cel kontroli zażaleniowej oraz ratio legis unormowania, czyli obiektywną bezstronność z punktu widzenia zaufania obywateli do wymiaru sprawiedliwości, także w wypadkach, gdy zaskarżone i następnie uchylone postanowienie pozbawione jest wyraźnego akcentu merytorycznego (np. przekazanie sprawy innemu sądowi administracyjnemu, rozstrzygnięcie w sprawie odtworzenia akt). Nie można tutaj wprowadzać niezdefiniowanego ustawowo kryterium "ciężaru gatunkowego", z natury rzeczy sprowadzającego problem do subiektywnych ocen. Akcent jest w nich położony na wartościowaniu, szacowaniu większego lub mniejszego znaczenia procesowego, różnego, szczególnie z punktu widzenia uczestników postępowania oraz faktycznego wpływu na bieg sprawy. Tego rodzaju podejście, ocierające się o woluntaryzm, nie może mieć miejsca w warunkach sądowej kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Pomijam tutaj zawarte w uchwale NSA zwroty w rodzaju "znacznie mniejsze zaangażowanie intelektualne sędziów", "kwestie incydentalne, wręcz marginalne", "rozstrzyganie w dużej mierze rutynowe" etc.

Przepis art. 185 § 2 p.p.s.a. podlegać powinien pełnemu, bez żadnych modyfikacji, stosowaniu w postępowaniu zażaleniowym. Zasada ta oznacza, że sąd pierwszej instancji rozpoznaje sprawę zawsze w innym składzie i w takim zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zażalenie uchyla sprawę do ponownego rozpoznania.

Pogląd ten zdecydowanie przeważa w piśmiennictwie (por. m.in. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 3, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 490; podobnie B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wydanie 2, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 537; a także R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed NSA (w:) Materiały na konferencję sędziów NSA, Serock 18-19 października 2004 r., maszynopis powielony, Warszawa 2004, s. 72).

Znajdował nadto odbicie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkich Izb, w których podkreślano, że postanowienia ustawy dotyczące postępowania zażaleniowego nie zawierają w kwestii składu sądu odmiennej regulacji, ani też nie pozwalają wyprowadzić wniosku o bezprzedmiotowości omawianych przepisów o skardze kasacyjnej, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę ratio legis art. 185 § 2 p.p.s.a., to jest zaakcentowanie konieczności unikania sytuacji stwarzających wątpliwości, co do bezstronności sędziego i zapewnienie stronom postępowania poczucia pełnego zaufania do sądu i wydawanych przez niego orzeczeń (m.in. postanowienia z: 15 marca 2005 r., sygn. akt I GZ 34/05; 22 maja 2007 r., sygn. akt I FZ 79/07; 26 września 2007 r., sygn. akt II FZ 419/07; 8 października 2008 r., sygn. akt I OZ 769/08; 11 marca 2009 r., sygn. akt I FZ 10/09; 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OZ 1082/09).

Argumentem za przeciwnym stanowiskiem nie jest pogląd wyrażony w uchwale Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 2006 r. (III CZP 56/06, OSNC 2007, nr 3, poz. 43), w której, co NSA podkreślił w uchwale - odstąpiono od kontynuowanej przez dłuższy czas odmiennej linii orzeczniczej - i przyjęto, że art. 386 § 5 k.p.c. (odpowiednik art. 185 § 2 p.p.s.a.) nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia.

Jak trafnie zauważono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2007 r. (sygn. akt I FZ 79/07), przedstawione stanowisko powstało na tle uregulowań znanych postępowaniu cywilnemu, odmiennych w swej istocie od postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem specyfika postępowania przed sądami administracyjnymi wyklucza w tym przypadku korzystanie z wypracowanego przez Sąd Najwyższy stanowiska.

Aczkolwiek wyrażane przez niektórych autorów obawy (np. B. Gruszczyńskiego [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op.cit., s. 593, teza 12), iż omawiane ograniczenie co do składu orzekającego może niekiedy wywoływać trudności w pracy niektórych sądów, zwłaszcza o nielicznej obsadzie sędziowskiej, to jednak ten stricte praktyczny argument, wiążący się z oceną możliwych komplikacji organizacyjnych, musi ustąpić ratio legis unormowania z art. 185 § 2 p.p.s.a.

Zawarte w art. 197 § 2 p.p.s.a. odesłanie, nakazujące odpowiednie stosowanie przepisów o skardze kasacyjnej do postępowania zażaleniowego, pozwala na zwiększenie zakresu orzekania reformatoryjnego (dostrzeżone przez ustawodawcę względy pragmatyczne), poprzez zastosowanie regulacji z art. 188 p.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego, w warunkach jednoczesnego braku mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania, oznacza w postępowaniu zażaleniowym możliwość uchylenia postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego i merytorycznego rozpoznania zażalenia. Charakter reformatoryjny ma więc postanowienie, którym Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżone postanowienie, nie przekazując sprawy do ponownego rozpoznania, ponieważ nie zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia określonego żądania przez jego uwzględnienie lub oddalenie (np. w sytuacji niezasadnego odrzucenia środka zaskarżenia).

Uprawnienie z art. 188 p.p.s.a. oznacza, że ustawodawca pozostawił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu decyzję, co do wydania orzeczenia reformatoryjnego. Towarzyszyć temu winno jednak przekonanie, że szybkość postępowania i jego ekonomika przemawiają za dążeniem do załatwienia sprawy, będącej przedmiotem postępowania zażaleniowego, w sposób ostateczny, mając na uwadze, że od szybkiego załatwienia sprawy zależy skuteczność ochrony prawnej udzielonej podmiotowi broniącemu swojego interesu prawnego. (szerzej B. Adamiak, Zasada równego prawa do sądu administracyjnego w polskim prawie, Przegląd Sądowy 2003, nr 7-8, s. 43 i n.). Jeśli zatem spełnione zostały przesłanki wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego, Naczelny Sąd Administracyjny "poza skrajnymi wypadkami, nie powinien wydawać orzeczeń kasacyjnych", ale jako regułę traktować orzekanie merytoryczne, czemu nie stoją na przeszkodzie nieistotne uchybienia procesowe. Określenie "naruszenie prawa materialnego" należy zatem rozumieć w postępowaniu zażaleniowym, jako naruszenie przesłanek warunkujących przyznanie określonego uprawnienia procesowego, np. ochrony tymczasowej, czy prawa pomocy. (por. J.P. Tarno, op. cit., s. 470-471 i 489).

Orzekanie reformatoryjne w postępowaniu zażaleniowym nie jest uzależnione od zamieszczenia w samym zażaleniu stosownego wniosku, pozostaje jednak związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakazem reformationis in peius (art. 134 § 2 w związku z art. 193 i w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.). W ramach tego orzekania możliwość uchylenia zaskarżonego postanowienia i rozpoznania sprawy także wówczas, gdy dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów (art. 106 p.p.s.a.), uzasadnia tezę, że przepis zdania 2 art. 188 p.p.s.a. w postępowaniu zażaleniowym jest bezprzedmiotowym.

W sytuacji uwzględnienia zażalenia, a przy braku przesłanek wydania orzeczenia reformatoryjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżone postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie - w innym składzie. Sąd jest wówczas związany wykładnią dokonaną w sprawie przez NSA (art. 190 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.). Konsekwencją przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest wyznaczenie nowego, właściwego dla takich orzeczeń składu sędziowskiego.

Obowiązek rozpoznawania sprawy w innym składzie dotyczy rozpatrzenia jej w takim zakresie, jaki był przedmiotem uchylonego orzeczenia, czyli powtórnego rozpoznania zagadnienia, w związku z którym pierwsze postanowienie się nie ostało. Nie ma natomiast przeszkód, aby ten sam skład orzekał w odniesieniu do sprawy zasadniczej oraz mogących się w przyszłości pojawić innych zagadnień ubocznych powstałych na tle rozpatrywanej sprawy, nawet gdyby ich przedmiot był zbieżny lub tożsamy z przedmiotem postanowienia uchylonego (o ile zaszłaby procesowa potrzeba nowego wypowiedzenia się przez sąd pierwszej instancji odnośnie określonego zagadnienia).

Sędzia wyłączony w zakresie kwestii incydentalnej, będącej przedmiotem uchylonego orzeczenia, nie jest więc w ogóle wyłączony od orzekania w danej sprawie i może uczestniczyć w dalszym rozstrzyganiu meritum sprawy i wydaniu końcowego orzeczenia (to rozwiązanie harmonizuje z regulacją z art. 195 § 2 p.p.s.a. - gdy zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione- to jest z możliwością samokontroli postanowień przez skład sędziowski, który je wydał).

Konsekwencją powyższej regulacji jest, z jednej strony osiągnięcie celu kontroli zażaleniowej i ratio legis unormowania z art. 185 § 2 p.p.s.a., a z drugiej, pełne i wszechstronne rozeznanie co do istoty sprawy, rozumianej jako materialnoprawny przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym (art. 1 p.p.s.a.), a takie rozeznanie ma stały skład w niej orzekający.

Ewentualne uznanie, że zakres pojęciowy art. 185 § 2 p.p.s.a. dotyczy, podobnie jak art. 18 § 1 pkt 6 i 6a p.p.s.a., całkowitego wyłączenia od udziału w sprawie sędziego, który wydał jakiekolwiek zaskarżone, incydentalne postanowienie, ten pierwszy przepis czyniłoby zbędnym. O ile przepisy Rozdziału 5 Działu I p.p.s.a. "Wyłączenie sędziego" dotyczą wyłączenia sędziego "w sprawie" sądowoadministracyjnej, w znaczeniu materialnoprawnym (art. 1 p.p.s.a.), to jest od badania zgodności z prawem określonej działalności organu administracji publicznej, to rozstrzygnięcia uboczne wiążą się z badaniem przez wojewódzki sąd administracyjny kwestii wpadkowych "w sprawie".

W zakresie tego rozróżnienia należy zwrócić uwagę na stanowisko zawarte w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2004 r., sygn. akt OZ 739/04 i z 11 stycznia 2005 r., sygn. akt OZ 1031/04, co do tego, że nie ma tutaj tożsamości pojęć. O ile przedmiotem orzeczenia końcowego wojewódzkiego sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy, to przedmiotem rozstrzygnięć wpadkowych są kwestie "w sprawie". Takiego rozszerzonego zakresu wyłączenia sędziego nie przewidują przepisy art. 18 i nast. p.p.s.a., w odniesieniu do zwykłych środków zaskarżenia.

Powyższe stanowisko było już prezentowane w orzeczeniach NSA, będących kontynuacją stanowiska zapoczątkowanego przez uchwałę NSA z 23 maja 2005 r. (sygn. akt I OPS 3/05; publ. ONSAiWSA 2005 nr 6, poz. 110), w której wyraźnie zaakcentowano różnice pomiędzy sprawą incydentalną, a sądowoadministracyjną.

Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstawy do przyjęcia, że stosowane odpowiednio przepisy Działu IV p.p.s.a. "Środki odwoławcze" nie mają pełnego zastosowania w zakresie reguły, zgodnie z którą sąd, któremu sprawę przekazano na skutek uwzględnienia zażalenia na zarządzenie przewodniczącego, rozpoznawałby sprawę w innym składzie. Jak już wyżej podkreślono, odpowiednie stosowanie przepisów uzasadnia pominięcie jedynie tych uregulowań ustawowych dotyczących postępowania kasacyjnego, których stosowanie byłoby bezprzedmiotowe, z uwagi na cel i funkcję postępowania zażaleniowego, albo wprost sprzeczne z przepisami regulującymi to postępowanie.

W zakresie zażaleń na zarządzenia przewodniczącego, np. w przedmiocie pozostawienia pisma bez rozpoznania (art. 49 § 2 zd. 2 p.p.s.a.), kosztów sądowych, jeżeli strona nie składa środka odwoławczego co do istoty sprawy (art. 227 § 1 p.p.s.a.), czy w zakresie określenia wpisu od skargi, takiej bezprzedmiotowości, czy sprzeczności z celem i funkcją art. 185 § 2 p.p.s.a., nie można się dopatrzeć.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż odpowiednie stosowanie przepisów o zażaleniach pozwala Przewodniczącemu w sądzie pierwszej instancji dokonać autokontroli swoich zarządzeń na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 198 p.p.s.a., i np. uchylić zarządzenie wzywające do uiszczenia opłaty sądowej (postanowienie NSA z 26 października 2005 r., sygn. akt I OZ 1096/05).