Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 729/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. B. J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2022 roku numer [...]


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Skarżąca – M. B. J. w piśmie z 5 czerwca 2017 r. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o dokonanie oceny zgodności budowy ul. G. w Z., realizowanej przez Gminę S., z uzyskanym pozwoleniem na budowę, wydanym przez Starostę Powiatu B. w dniu [...] września 2006 r. nr [...], znak: [...]. Podała, że inwestycja została zrealizowana na stanowiącej jej własność działce o numerze geodezyjnym [...], nie objętej terenem inwestycji tj. działce nie wymienionej w pozwoleniu na budowę jako objęta granicami inwestycji.

Organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego, stwierdził, że po rozpatrzeniu sprawy realizowanej między innymi na działkach nr [...] i [...], budowy nawierzchni utwardzonej, chodników, zjazdów bramowych, oświetlenia oraz przebudowy kolidującej infrastruktury technicznej ul. G., odmawia wstrzymania robót budowlanych realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę opisanego we wniosku, obejmującego budowę nawierzchni utwardzonej, chodników, wjazdów bramowych, oświetlenia oraz przebudowę infrastruktury technicznej.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji podał, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje bezspornie iż ul. G. w Z. jest realizowana w oparciu o wydane pozwolenie na budowę oraz zatwierdzony projekt budowlany, stanowiący załącznik decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wstrzymania robót budowlanych przy budowie ulicy, bowiem w sprawie nie stwierdzono wystąpienia odstępstw obligujących organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych. Zdaniem organu drugiej instancji, wydane pozwolenie na budowę obejmowało działki wymienione przez skarżącą przed podziałem nieruchomości. Kwestie związane z przejęciem i podziałem nieruchomości nie nalezą do kompetencji organów nadzoru budowalnego a powinny być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej.

WSA w Białymstoku wyrokiem z 14 marca 2018 r. II SA/Bk 847/17 uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że wszczęte w czerwcu 2017 r. r. z inicjatywy M. B. J. przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie, dotyczyło oceny zgodności budowy ul. G. w Z., realizowanej przez Gminę S., z uzyskanym pozwoleniem na budowę, wydanym przez Starostę Powiatu B. w dniu [...] września 2006 r. Skarżąca we wniosku o wszczęcie postępowania podała, że inwestycja została zrealizowana, między innymi, na stanowiącej jej własność działce o numerze geodezyjnym [...], nie objętej terenem inwestycji tj. działce nie wymienionej w pozwoleniu na budowę jako objęta granicami inwestycji. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zatem poczynienie dokładnych wyjaśnień, kiedy i jakie roboty budowlane poczynił inwestor, zakwalifikowania robót według definicji Prawa budowlanego obowiązujących w dacie ich wykonania, sprawdzenia spełnienia jakich formalności prawnych wymagało przystąpienie do realizacji robót budowlanych, ustalenia czy formalności tych dopełnił inwestor a następnie przyporządkowania ustaleń pod konsekwencje prawne przewidziane w art. 48 – 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przede wszystkim brak jest jednoznacznych ustaleń organów obu instancji co do tego, czy działka skarżącej o numerze geodezyjnym [...], była objęta pozwoleniem na budowę ul. G., czy nie. Nadto organy nadzoru budowlanego obu instancji nie zgromadziły koniecznego materiału dowodowego, który pozwoliłby na dokonanie we właściwy sposób analizy porównawczej zakresu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z zakresem robót budowlanych rzeczywiście wykonanych przez inwestora w oparciu o to pozwolenie. Dotyczy to nie tylko pominięcia informacji od organu architektoniczno – budowlanego i organu ewidencji gruntów, ale także skompletowania pełnej dokumentacji procesu budowy ul. G. tj. pełnych akt sprawy administracyjnej zakończonej pozwoleniem na budowę i pełnych akt związanych z zawiadomieniem przez inwestora organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, do czego został inwestor zobowiązany udzielonym pozwoleniem na budowę. Podniesiono, że pismo, którym zainicjowano postępowanie organu nadzoru budowlanego, dotyczyło oceny zgodności z pozwoleniem na budowę wykonanych robót budowlanych związanych z budową ul. G. Skarżąca nie wnosiła o wstrzymanie robót budowlanych ale o kompleksową ocenę legalności już zrealizowanych robót budowalnych. Postanowieniem odmawiającym wstrzymania robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego uchyliły się od dokonania takiej oceny.

Organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, uzyskał informację, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. B. J. od decyzji Wojewody P. z [...] marca 2018 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z [...] września 2006 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, wydał ostateczną decyzję z [...] października 2018 r. znak: [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. z [...] marca 2018 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z [...] września 2006 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), a w pozostałej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Z treści tej decyzji wynika, że sporna inwestycja dotycząca budowy ul. G. w Z. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesje, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie) oraz przebudowy kolidującej infrastruktury technicznej na działkach nr ewid. [...], [...] gm. S. przebiega przez działkę nr ewid. [...] (powstałą z podziału działki nr ewid. [...]), będącą - w dacie wydania decyzji Starosty B. z [...] września 2006 r., jak i aktualnie, własnością M. B. J., na której to działce o powierzchni 5 m2 zaprojektowano część chodnika. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ww. decyzja Starosty B., w części dotyczącej działki nr ewid. [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisów: art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego - gdyż inwestor Burmistrz S. nie złożył wymaganego przepisami prawa oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane, a także z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - gdyż inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej działki nr ewid. [...] z podziału której powstała m.in. działka nr ewid, [...].

Nadto organ pierwszej instancji dołączył do akt sprawy pismo z 5 marca 2018 r., w którym Starostwo Powiatowe w B. Wydział Geodezji, Katastru i Nieruchomości zawarło informację o sposobie wyodrębnienia działki nr geod. [...], z podziału której powstała m.in. działka skarżącej o nr geod. [...].

Następnie w dniu 12 czerwca 2019 r. przeprowadził ponownie oględziny na działce nr geod. [...], znajdującej się w pasie drogowym ul. G. w Z., stwierdzając że jest na niej położony chodnik. Stwierdzono, że stan faktyczny w terenie nie uległ zmianie od czasu pierwszych oględzin przeprowadzonych 6 lipca 2017 r. Obecna na oględzinach M. B. J. oświadczyła, że żąda rozbiórki chodnika i znajdujących się w nim mediów, ponieważ działka straciła wartość przez jej utwardzenie.

W oparciu o powyższe ustalenia, drugą decyzją wydaną w sprawie z [...] lipca 2019 r. organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu sprawy zrealizowanego chodnika dla pieszych wraz z infrastrukturą, w ramach budowy nawierzchni utwardzonej, chodników, zjazdów bramowych, oświetlenia oraz przebudowy kolidującej infrastruktury technicznej ul. G. w oparciu o pozwolenie na budowę z 2006 r., umorzył postępowanie. Organ stwierdził, że sporna inwestycja polegająca na budowie drogi publicznej wraz z chodnikami i z infrastrukturą, została faktycznie zrealizowana zgodnie z projektem zagospodarowania będącym integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę, i pomimo że nr działki [...] nie występuje w sentencji decyzji, to biorąc pod uwagę słuszny interes społeczny, zwłaszcza użytkowników drogi postępowanie należało umorzyć. Ponieważ skutki decyzji są nieodwracalne, działka nr [...] znajduje się w pasie chodnika dla pieszych będącego integralną częścią drogi publicznej i przebiegają pod nią media, stąd w chwili obecnej wszelkie roszczenia z tytułu odszkodowania należy kierować na drogę postępowania cywilnego.

W odwołaniu strona zarzuciła, że blokuje się merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Nie określono o jakich sieciach stanowi decyzja z 2006 r. W czasie kontroli na gruncie nie ustalono jaka infrastruktura została wykonana, w jakim okresie, kto jest jej inwestorem i na podstawie jakich dokumentów została wykonana i czy wybudowano ją zgodnie z decyzją budowlaną. Przedmiot postępowania został jednoznacznie określony we wniosku, w którym żądano kompleksowej oceny legalności robót wykonanych według decyzji z 2006 r. Pominięto także fakt, że w działce oprócz chodnika jest też fragment jezdni.

PWINB decyzją z [...] października 2019 r. uchylił tę decyzję z uwagi na niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku wydanym w sprawie II SA/Bk 847/17, jak również ze względu na niedopuszczalne wskazanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w sytuacji gdy roboty zostały wykonane nielegalnie. Stwierdzenie nieważności decyzji przez GINB oznacza, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że nie można wykluczyć, wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji w dniu 15 listopada 2019 r. przeprowadził oględziny i ustalił, że chodnik dla pieszych – utwardzona nawierzchnia polbrukiem został rozebrany. Strona złożyła załącznik do protokołu tych oględzin w którym wniosła o udzielnie odpowiedzi, co oprócz chodnika znajduje się na jej działce, czy zgodnie z pozwoleniem została wybudowana kanalizacja deszczowa, na podstawie jakich dokumentów gmina wybudowała infrastrukturę techniczną - sieć telefoniczną i sanitarną. Organy nadzoru budowlanego pismo to skierowały do Burmistrza S., który w odpowiedzi wskazał, że kanalizacja sanitarna została zrealizowana na podstawie decyzji z [...] października 2005 r. W tym czasie Gmina była właścicielką działki [...]. W działce nr [...] jest fragment kanalizacji sanitarnej, natomiast w działce tej nie jest zlokalizowana kanalizacja deszczowa.

Trzecią decyzją w sprawie z [...] stycznia 2020 r. organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu sprawy zrealizowanego chodnika dla pieszych wraz z infrastrukturą, w ramach budowy nawierzchni utwardzonej, chodników, zjazdów bramowych, oświetlenia oraz przebudowy kolidującej infrastruktury technicznej ul. G. w oparciu o pozwolenie na budowę z 2006 r., umorzył postępowanie po raz drugi. Umorzenie postępowania uzasadniono tym, że chodnik dla pieszych – utwardzona nawierzchnia polbrukiem został rozebrany. Kanalizacja sanitarna została zaś wykonana zgodnie pozwoleniem na budowę z 2005 r. a telekomunikacyjne linie kablowe w świetle obowiązujących przepisów ustawy – Prawo budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. W związku z rozbiórką części chodnika stwierdzono, że wszelkie roszczenia z tytułu ewentualnego odszkodowania należy kierować na drogę postępowania cywilnego.

W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła, że organ uchyla się od ustalenia zakresu robót objętego pozwoleniem na budowę z zakresem robót rzeczywiście wykonanym. Załącznik do protokołu był skierowany do organu nadzoru budowlanego a nie Burmistrza S. Na działce wykonano niezgodnie z pozwoleniem z 2005 r. kanalizację sanitarną. Stwierdzenie, że działkę stanowi chodnik nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Oprócz chodnika znajduje się sieć kanalizacyjna i telefoniczna oraz część jezdni z krawężnikiem. Częściowy samowolny demontaż polbruku nie załatwia sprawy samowoli budowlanej i nie oznacza, że organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku II SA/Bk 847/17.

PWINB w dniu [...] maja 2020 r. uchylił tę decyzję z tego powodu, że nie zostało zakończone postępowanie z wniosku o pozwolenie na budowę w części dotyczącej działki nr [...].

Decyzją z [...] października 2021 r. Starosta B. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem Burmistrza S. z 21 lipca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ul. G. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesje, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie oraz przebudowa kolidującej infrastruktury technicznej) w części dotyczącej działki nr [...], z uwagi na cofnięcie wniosku w tym zakresie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę P. rozstrzygnięciem [...] lutego 2022 r. Skarga od tej decyzji została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 7 lipca 2002 r., II SA/Bk 275/22.

Wobec powyższego czwartą decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 K.p.a., po rozpatrzeniu sprawy zrealizowanego na działce nr geod. [...], chodnika dla pieszych wraz z infrastrukturą, w ramach budowy ul. G. w Z. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesje, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie) oraz przebudowy kolidującej infrastruktury technicznej na działkach nr ewid. [...], [...] w oparciu o ostateczną i prawomocną, w dacie jego realizacji, decyzję Starosty B. z [...] września 2006 r., organ pierwszej instancji umorzył postępowanie po raz trzeci. Powodem umorzenia postępowania tym razem było umorzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ul. G. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesje, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie oraz przebudowa kolidującej infrastruktury technicznej) w części dotyczącej działki nr [...] oraz rozebranie przez inwestora części chodnika. W decyzji pouczono, że wszelkie roszczenia z tytułu ewentualnego odszkodowania należy kierować na drogę postępowania cywilnego.

W odwołaniu od decyzji M. B. J. zarzuciła, że nie określa ona w sposób jednoznaczny przedmiotu postępowania co uniemożliwia odniesienie się do jej ogólnikowej nie merytorycznej treści, nie wiadomo jakiego zakresu decyzja dotyczy. Zarzucono, że organ nie ustalił zakresu robót rzeczywiście wykonanych przez inwestora w konfrontacji z pozwoleniem z 2006 r. Wobec czego nie wiadomo czego samowola i częściowa rozbiórka dotyczą.

PWINB decyzją z [...] sierpnia 2022 . nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie prowadzonej w organach nadzoru budowalnego, po wyroku z 14 marca 2018 r., II SA/Bk 847/17, miała ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę odnośnie przedmiotowej działki nr [...].

Mając na uwadze rozstrzygnięcia jakie zapadły przed organami architektoniczno-budowlanymi oraz stwierdzeniu przez organ powiatowy, że:

- przebiegająca przez działkę nr geod. [...] kanalizacja sanitarna (odcinek około 2,00 m) w ul. G. w Z. została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję z [...] maja 2005 r., Nr [...], znak: [...] (nr rej. [...]), w okresie dysponowania przez Gminę S. prawem do nieruchomości tj. w okresie od 5 października 2005 r. do 27 października 2005 r., kiedy to gmina S. była uwidoczniona w rejestrze gruntów jako właściciel nie istniejącej już działki nr [...] z podziału której powstała działka nr [...];

- w świetle obowiązujących obecnie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 17 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - budowa telekomunikacyjnych linii kablowych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30;

- część chodnika o powierzchni około 3,0 m2 znajdującego się na działce nr geod. 40/77 została rozebrana przez Gminę S.,

zdaniem organu odwoławczego, nie można było w sprawie wydać innego rozstrzygnięcia jak o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podniesiono, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, uniemożliwiająca wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdyż chodnik wykonany na działce nr geod. [...], będącej własnością skarżącej, został rozebrany przez Gminę S., która także na etapie postępowania prowadzonego przed organami architektoniczno-budowlanymi wycofała swój wniosek z 21 lipca 2006 r. w zakresie zamiaru realizacji inwestycji na części działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]);

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła M. B. J. i zarzuciła rażące naruszenie art. 6, 7, 7a, 8 , 9, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez brak "oparcia w prawnym stanie faktycznym" i brak bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 K.p.a. Pełnomocnik ustanowiony z urzędu podtrzymał skargę w całości i skonkretyzował zarzuty skargi. Zarzucił naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności:

- pominięcie ponownego zbadania stanu zabudowy na nieruchomości - działce nr [...] w Z., celem ustalenia zakresu wykonanych i istniejących robót budowlanych;

- pominięcie okoliczności, że względem nieruchomości nr [...] w Z. wydano pozwolenie na budowę z 5 maja 2005 r. (kanalizacja sanitarna) oraz decyzję Starosty B. nr [...] (sieć telekomunikacyjna), więc sieci te wbudowane w grunt winny podlegać kontroli organów nadzoru budowlanego pod względem zgodności z ww. pozwoleniami;

2. art. 8 K.p.a., przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

3. art. 105 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., przez nieprawidłowe zastosowanie i umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy pozostały nieustalone wszystkie okoliczności.

Wskazując na te naruszenia pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że roboty budowlane, które faktycznie zostały wykonane na działce należącej do skarżącej o nr [...] w Z., tj. budowa chodnika o powierzchni ok 3 m2, kanalizacja sanitarna o dł. 2 m zostały wybudowane w oparciu o nieważne pozwolenie na budowę z 2006 r., a więc bez podstawy prawnej. Organ drugiej instancji, uzasadniając aktualnie umorzenie postępowania ze względu na bezprzedmiotowość, wskazał, że:

- chodnik został rozebrany przez inwestora w 2019 r.;

- kanalizacja sanitarna została wybudowana w okresie dysponowania przez inwestora prawem do gruntu (przed uchyleniem decyzji kamunalizacyjnej);

- budowa telekomunikacyjnej linii kablowej - wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji - nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W ocenie pełnomocnika, decyzja jest wadliwa w tym zakresie, w jakim nie czyni zadość wszystkim wymogom zawartym w wytycznych wyroku z 14 marca 2018 r. II SA/Bk 847/17. Wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia z 2006 r. powoduje, że wszystkie prace w nim wymienione i wykonane na działce nr [...] mają charakter samowoli budowlanej. Wykonana wówczas zabudowa nie polegała wyłącznie na ułożeniu chodnika, ale na wykonaniu drogi wraz z urządzeniami drogi (art. 4 pkt 2 i 2a ustawy o drogach publicznych) i kanalizacją deszczową. Pomimo zdjęcia przez inwestora nawierzchni w postaci części chodnika na działce pozostał fragment krawężnika jezdni oraz kanalizacja deszczowa. Inwestycja w postaci budowy drogi zarówno w 2005 r. jak i obecnie, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że pozostałości inwestycji drogowej wymagają albo zalegalizowania albo rozbiórki. W każdym wypadku konieczne jest podjęcie czynności przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto wskazano, że względem nieruchomości nr [...] w Z. wydano:

- pozwolenie na budowę z [...] maja 2005 r. znak: [...] – kanalizacja sanitarna oraz

- decyzję Starosty B. znak [...] dotyczącą sieci telekomunikacyjnej.

Sieci i instalacje budowane w gruncie, winny zatem podlegać kontroli organów nadzoru budowlanego pod względem zgodności z ww. pozwoleniami. W dacie złożenia wniosków przez inwestorów o budowę sieci sanitarnej i sieci teletechnicznej, wymienione inwestycje wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenia zostały wydane, choć skarżąca jako właścicielka działki nie miała o nich wiedzy i nie udzieliła inwestorom prawa do dysponowania gruntem. W niniejszym postępowaniu, skarżąca domaga się ustalenia i dokładnych wyjaśnień, kiedy i jakie roboty budowlane poczynili inwestorzy, zakwalifikowania robót według definicji Prawa budowlanego obowiązujących w dacie ich wykonania, sprawdzenia spełnienia jakich formalności prawnych wymagało przystąpienie do realizacji robót budowlanych, ustalenia czy formalności tych dopełniono a następnie przyporządkowania ustaleń pod konsekwencje prawne, zalegalizowanie samowoli lub dokonanie rozbiórki.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi i podniósł, że prace nie ograniczyły się tylko do wykonania chodnika. Powstała nowa inwestycja w postaci drogi. Pomimo rozbiórki chodnika, w działce istnieje fragment jezdni i w gruncie znajduje się infrastruktura w postaci kanalizacji sanitarnej, telekomunikacyjnej linii kablowej oraz kanalizacja deszczowa. Zarzucono, że organ zaniechał kolejnych oględzin celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego działki. Nie dokonał także sprawdzenia zgodności inwestycji z pozwoleniem z 2005 r. dotyczącym kanalizacji sanitarnej i z 2004 r. dotyczącym sieci telekomunikacyjnej. Pełnomocnik podniósł, że w 2004 r. było wymagane pozwolenie na budowę sieci telekomunikacyjnej. Skarżąca domaga się oceny czy infrastruktura została wykonana zgodnie z tymi pozwoleniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej była decyzja umarzająca postępowanie. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. przez organy administracji publicznej było przedmiotem licznych wypowiedzi sądów administracyjnych. Na tle tego przepisu wskazywano, że umorzenie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (vide: wyrok NSA z 28 maja 2021 r., I OSK 3092/18, LEX nr 3265573). Skoro decyzja administracyjna, jako forma działania administracji, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy norma materialna prawa administracyjnego przewiduje podstawę do jej wydania, to o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego decyduje stwierdzenie, że ustawodawca nie przewidział możliwości stosowania formy decyzji administracyjnej w określonej sytuacji społecznej, z tego powodu, że pozostaje ona poza zakresem zadań i kompetencji przypisanych organom administracji publicznej, albo dlatego, że właściwą reakcją na tę sytuację jest zastosowanie innych form działania niż decyzja. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (vide: wyrok NSA z 22 lutego 2021 r., I OSK 2502/20, LEX nr 3195737). Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej, z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie (vide: wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., III OSK 3007/21, LEX nr 3166549). Zatem określona w art. 105 § 1 K.p.a. bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide: wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 818/20, LEX nr 30647230). Co istotne, umorzenie postępowania administracyjnego jest obligatoryjne, gdy postępowanie to zostało wszczęte, a z jakiejkolwiek przyczyny okazało się ono od początku bezprzedmiotowe (bezprzedmiotowość pierwotną), lub też stało się bezprzedmiotowe w jego trakcie – bezprzedmiotowość następcza (vide: wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., I OSK 3648/18, LEX nr 2799085).

Bezprzedmiotowość postępowania obejmuje zarówno przyczyny podmiotowe jak i przyczyny przedmiotowe. Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć ustalenie w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte, że stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego będącego podstawą rozpoznawanej sprawy. W razie gdy stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego wyłączona jest dopuszczalność wyprowadzenia nakazów obciążających jednostkę (vide: wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 1469/16, LEX nr 2522081). Należy również podkreślić, że przypadki umorzenie postępowania oraz przyczyny jego bezprzedmiotowości – jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy – muszą podlegać wykładni dosłownej oraz ścieśniającej, w żadnym zaś razie wykładni rozszerzającej. Wobec powyższego, w pełni należy podzielić prezentowany w orzecznictwie pogląd, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej – mogącej być przedmiotem postępowania Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. - tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne (vide: wyrok NSA z 28 lutego 2018 r., II GSK 1567/16, LEX nr 2471625).

Wskazać przy tym należy, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno by prowadzone. Jeżeli bowiem strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 29 stycznia 2020 r., II OSK 3589/18, LEX nr 3034034). Także przesłanka bezcelowości postępowania nie stanowi podstawy do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 138/21, LEX nr 3171677). Również zaistnienie bezzasadności żądania, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., lecz oznacza jedynie niezasadność żądania. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Natomiast umorzenie postępowania, w przypadku braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, jest niezgodnym z prawem uchyleniem się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 22 listopada 2019 r., II GSK 3210/17, LEX nr 2772152).

Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie staje się, co do zasady, bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (vide: wyrok NSA z 8września 2021 r., II OSK 542/21, pub. CBOSA). Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r., II SA/Ol 668/18, pub. CBOSA).

Przenosząc te rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że umorzenie postępowania administracyjnego z powodu bezprzedmiotowości może nastąpić wówczas, gdy przedmiot postępowania jest określony w sposób jednoznaczny oraz określony jest kierunek prowadzenia tego postępowania w stosunku do jego przedmiotu w oparciu o przepisy – Prawa budowlanego (wskazana jest podstawa prawna w oparciu o którą prowadzone jest postępowanie administracyjnego w stosunku do danego przedmiotu postępowania). Tylko w takiej sytuacji można ocenić, czy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, czyli że ustalony stan faktyczny nie odpowiada dyspozycji zastosowanego materialnego prawa administracyjnego i w związku z tym nie ma podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (czyli wydania nakazów lub zakazów wynikających z Prawa budolwanego).

Sąd w sprawie niniejszej nie mógł ocenić czy postępowanie stało się bezprzedmiotowe i czy należało je umorzyć, albowiem pomimo podjętej próby ustalenia, co było przedmiotem kontrolowanego postępowania nie doszedł do jednoznacznych wniosków. Z tego powodu w komparycji wyroku przedmiot postępowania wskazano ogólnie jako umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego "legalności robót budowlanych" bez określenia jakich konkretnie robót prowadzone postępowanie dotyczyło.

W ocenie sądu redakcja komparycji decyzji PINB z [...] kwietnia 2022 r. oraz uzasadnienie tej decyzji jak i zaskarżonej decyzji nie pozwalają na jednoznaczne określenie przedmiotu postępowania a w konsekwencji zakresu rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania.

Z komparycji decyzji organu pierwszej instancji wynika, że rozpatrzono sprawę dotyczącą zrealizowanego na działce nr geod. [...], chodnika dla pieszych wraz z infrastrukturą, w ramach budowy ul. G. w Z. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesje, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie) oraz przebudowy kolidującej infrastruktury technicznej na działkach nr ewid. [...], [...] w oparciu o ostateczną i prawomocną, w dacie jego realizacji, decyzję Starosty B. z [...] września 2006 r. Przedmiot postępowania był tak konsekwentnie określany począwszy od pierwszej decyzji umarzającej z [...] lipca 2019 r., wydanej po wyroku WSA II SA/Bk 847/17. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że postępowanie zostało umorzone przede wszystkim dlatego, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę ul. G. w części działki nr [...] zostało umorzone oraz dlatego, że inwestor rozebrał część chodnika znajdującego się na tej działce. Nadto w uzasadnieniu wskazano, że kanalizacja sanitarna została zrealizowana na podstawie pozwolenia z 2005 r. a telekomunikacyjne linie kablowe, w świetle obowiązujących przepisów nie wymagają pozwolenia na budowę.

Komparycja decyzji z jednej strony wskazuje na to, że umorzono postępowanie prowadzone w przedmiocie zrealizowanego w ramach pozwolenia na budowę z 2006 r. chodnika na działce [...]. Z drugiej strony zawarto w niej określenie "chodnika dla pieszych wraz z infrastrukturą" ale nie wskazano o jaką infrastrukturę chodzi. Dalsza część komparycji może świadczyć o tym, że chodzi o infrastrukturę zrealizowaną na podstawie pozwolenia na budowę z 2006 r. Przy czy to pozwolenie na budowę dotyczyło kanalizacji deszczowej i przebudowy kolidującej infrastruktury technicznej na określonych działkach. Z kolei z uzasadnienia tej decyzji wynika, że oprócz chodnika dla pieszych przedmiotem umorzenia była też infrastruktura sanitarna i telekomunikacyjna.

Analiza akt sprawy i toku postępowania wyjaśniającego wskazuje, że było ono prowadzone przez organy nadzoru budowlanego przede wszystkim w zakresie chodnika zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 2006 r. Świadczy o tym następująca sekwencja czynności podejmowanych przez te organy.

Punktem wyjścia był wyrok II SA/Bk 847/17 w którym nakazano poczynienie dokładnych wyjaśnień kiedy i jakie roboty budowlane poczynił inwestor, zakwalifikowania robót według definicji Prawa budowlanego obowiązujących w dacie ich wykonania, sprawdzenia spełnienia jakich formalności prawnych wymagało przystąpienie do realizacji robót budowlanych, ustalenia czy formalności tych dopełnił inwestor a następnie przyporządkowania ustaleń pod konsekwencje prawne przewidziane w art. 48-51 Prawa budowlanego w brzemieniu obowiązującym w dacie orzekania. Sąd w wyroku tym nakazał przeprowadzenie analizy porównawczej zakresu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z 2006 r. z zakresem robót budowanych rzeczywiście wykonanych przez inwestora w oparciu o to pozwolenie.

Rozstrzygając sprawę po tym wyroku, po raz pierwszy, ustalono że GINB stwierdził nieważność pozwolenia na budowę z 2006 r. w zakresie działki nr [...]. W pierwszej decyzji umarzającej organ pierwszej instancji uznał, że za umorzeniem przemawia słuszny interes społeczny zwłaszcza użytkowników drogi. Powołano się także na nieodwracalne skutki decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując że działka [...] znajduje się w pasie chodnika dla pieszych będącego integralną częścią drogi publicznej i przebiegają pod nią media. Organ odwoławczy uchylając tę decyzję stwierdził, że nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji gdy roboty zostały wykonane nielegalnie – bez pozwolenia na budowę. Nakazał prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego i nie wykluczył wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

W kolejnym etapie ustalono, że chodnik dla pieszych – utwardzona nawierzchnia polbrukiem została rozebrana. Na tym etapie w związku ze złożonym załącznikiem do protokołu oględzin z 15 listopada 2019 r. pojawiła się kwestia infrastruktury technicznej – sanitarnej i telekomunikacyjnej. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego oparły się na treści pisma Burmistrza S. w którym wyjaśniono, że fragment kanalizacji sanitarnej w działce [...] został wykonany na podstawie pozwolenia z [...] października 2005 r. oraz, że w działce brak jest kanalizacji deszczowej. Dokumentacja dotycząca pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej została dołączona do akt sprawy. Umarzając postępowanie, po raz drugi, organ pierwszej instancji przyjął, że jest ono bezprzedmiotowe, gdyż nawierzchnia chodnika została rozebrana, kanalizacja sanitarna została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę z 2005 r., a telekomunikacyjne linie kablowe w świetle obowiązujących przepisów nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Uchylając tym razem decyzję organ odwoławczy stwierdził, że jest ona przedwczesna, gdyż nie zostało zakończone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w zakresie działki nr [...].

Po umorzeniu postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę w zakresie działki nr [...], umorzono niniejsze postępowanie po raz trzeci i tym razem organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję.

Z powyższego wynika, że postępowanie wyjaśniające, było prowadzone właściwie jedynie w zakresie chodnika i to okoliczności faktyczne dotyczące chodnika były rozstrzygającymi o tym, że postępowanie, zdaniem organów, stało się bezprzedmiotowe (rozebranie nawierzchni chodnika oraz umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z uwagi na cofnięcie wniosku przez inwestora). Organ drugiej instancji w swojej decyzji stwierdził wprost, że nastąpiła trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, albowiem chodnik został rozebrany. Kwestia infrastruktury pojawiła się niejako "przy okazji". Organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego własnego postępowania wyjaśniającego. Oparły się właściwie na treści pisma Burmistrza S. Przyjęto, że w działce nie ma kanalizacji deszczowej, kanalizacja sanitarna została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] października 2005 r. a telekomunikacyjne linie kablowe aktualnie nie wymagają ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę.

W świetle powyższego w sprawie niniejszej powstaje pytanie czy przedmiotem postępowania były tylko i wyłącznie roboty budowlane wykonane przez inwestora w oparciu o pozwolenie na budowę z 2006 r. Jeżeli tak to kolejne pytanie dotyczy tego czy na przedmiotowej działce nr [...] na podstawie tego pozwolenia był wykonany tylko chodnik dla pieszych, czy też wykonano inne roboty budowlane (zdaniem skarżącej na jej działce została wykonana w ramach tego pozwolenia kanalizacja deszczowa oraz fragment jezdni z krawężnikiem). Czy też przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej były wszystkie roboty budowalne wykonane na działce nr [...] nie tylko te w oparciu o pozwolenie na budowę z 2006 r.

W wyroku II SA/Bk 847/17 sąd nakazał kompleksową ocenę zrealizowanych robót budowlanych, ale tylko w ramach pozwolenia na budowę z 2006 r., bo taki wówczas był stan faktyczny sprawy. Aktualnie przedmiotowe pozwolenie na budowę w zakresie działki nr [...] jest nieważne, wykonany na podstawie tego pozwolenia chodnik został rozebrany i postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę w zakresie tej działki zostało umorzone. Te okoliczności faktyczne, zdaniem sądu, uzasadniały umorzenie postępowanie ale tylko w zakresie chodnika, albowiem przestał istnieć przedmiot zaskarżenia. Nie wynika zaś z zaskarżonych decyzji w sposób jednoznaczny, czy na podstawie nieważnego pozwolenia na budowę zostały wykonane inne roboty budowlane. Zdaniem skarżącej, jak już wskazano powyżej, na podstawie tego pozwolenia w działce wykonano kanalizację deszczową oraz fragment jezdni z krawężnikiem. Nadto w trakcie postępowania ustalono, że w działce znajduje się infrastruktura sanitarna, zdaniem organu, zrealizowana zgodnie z pozwoleniem z [...] maja 2005 r. w okresie dysponowania przez Gminę S. prawem do działki nr [...] z której powstała działka nr [...]. Ustalono także, że w działce znajduje się telekomunikacyjna linia kablowa odnośnie której organ ograniczył się do stwierdzenia, że taka inwestycja aktualnie nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Z informacji przedstawionej przez skarżącą wynika, że infrastruktura w tym zakresie została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty B. z 2004 r. Decyzji tej nie ma w aktach sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organy w pierwszej kolejności określą jakie roboty budowlane zrealizowano na działce nr [...] w związku z budową ul. G. (już nie tylko w oparciu o pozwolenie z 2006 r.). W sposób wyczerpujący określą przedmiot postępowania, który ma dotyczyć kompleksowej oceny legalności zrealizowanych na działce robót budowlanych. Odnośnie dalszego postępowania organów, należy powtórzyć wytyczne zawarte w wyroku II SA/Bk 847/17 (przy czym nie ograniczające się do robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę z 2006 r.) zgodnie z którymi organy ustalą kiedy i jakie roboty budowlane poczynił inwestor, zakwalifikują roboty według definicji Prawa budowlanego obowiązujących w dacie ich wykonania, sprawdzą spełnienia jakich formalności prawnych wymagało przystąpienie do realizacji tych robót, ustalą czy formalności tych dopełnił inwestor a następnie przyporządkują ustalenia pod konsekwencje prawne przewidziane w aktualnie obowiązującym Prawie budowlanym lub umorzą postępowanie jeżeli stwierdzą, że stało się ono bezprzedmiotowe w odniesieniu do konkretnego przedmiotu postępowania. Jak wynika bowiem z dotychczasowego przebiegu postępowania w działce nr [...] znajdują się różne elementy powstałe w związku z realizacją ul. G., na podstawie różnych pozwoleń (nawierzchnia chodnika – aktualnie usunięta, ewentualna kanalizacja deszczowa, fragment jezdni z krawężnikiem na podstawie pozwolenia z 2006 r.), kanalizacja sanitarna (na podstawie pozwolenia z 2005 r.), infrastruktura telekomunikacyjna (na podstawie decyzji z 2004 r.). Sąd nie ma pełności czy zakres tych robót ma już charakter wyczerpujący, gdyż katalog tych robót był sukcesywnie powiększany. Nie uprawnione było umorzenie w całości postępowania w przedmiocie budowy ul. G. na działce nr [...] w sytuacji, kiedy bezprzedmiotowość zachodziła tylko w stosunku do nawierzchni chodnika i w sytuacji, gdy przedmiot postępowania nie został jednoznacznie określony. Takie postępowanie organów świadczy, że w dalszym ciągu uchylają się one od kompleksowej oceny zgodności wykonanych robót budowlanych związanych z budową ul. G. na działce nr [...].

Mając powyższe na uwadze na sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).