Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1901/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,7,77,75,80,107 par 3,11 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant starszy sekr. sąd. Sylwia Rosińska - Czaykowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] Rzecznik Praw Pacjenta (dalej: "RPP"), na podstawie art. 68 w związku z art. 65, art. 70, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (dalej: "ustawa") w zw. z art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), nałożył na [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], (dalej: "Spółka") karę pieniężną w wysokości 12 740,00 zł, płatną do budżetu państwa, za niepodjęcie działań, określonych w decyzji RPP z dnia [...] marca 2017 r. (znak: [...]), w terminie w niej wskazanym, mających na celu usunięcie skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, polegających na złożeniu oświadczenia o następującej treści: "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] przeprasza pacjentów za udostępnianie wyników badań diagnostycznych i konsultacji, stanowiących dokumentację medycznej, przed wizytą u lekarza jedynie do wglądu w siedzibie tego podmiotu leczniczego, informując, że wyniki te mogą być udostępniane np. poprzez sporządzenie wydruków lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej bądź na informatycznym nośniku danych a ich udostępnienie następuje bez zbędnej zwłoki", w formie pozwalającej na identyfikację autora tego oświadczenia, tj. osób działających w imieniu Szpitala, poprzez jego umieszczenie: na oficjalnej stronie internetowej Szpitala, tj. na dzień wydania decyzji: http://www.[...].pl/.

Uzasadniając decyzję, RPP wyjaśnił, że 25 września 2017 r. zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na nią kary pieniężnej w związku z niepodjęciem działań określonych w decyzji RPP z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów, w terminie wskazanym w tej decyzji.

25 września 2017 r. RPP skierował pismo do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z prośbą o przekazanie informacji o wysokości należności Szpitala, wpłaconej na jego rzecz przez Narodowy Fundusz Zdrowia tytułem realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w 2016 r. i w 2017 r. W odpowiedzi na powyższe [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w [...]pismem z dnia 4 października 2017 r. poinformował o wysokości wypłat za 2016 i 2017 r.

Spółka, pismem z dnia 11 października 2017 r. poinformowała RPP, że: "od chwili doręczenia decyzji, czyli zgodnie z rygorem natychmiastowej wykonalności orzeczonym w pkt 3) Decyzji wykonuje Decyzję. Spółka nie złożyła natomiast uprzednio oświadczenia, o którym mowa w pkt 2 lit. a) decyzji, co do którego rygor natychmiastowej wykonalności nie został nałożony. W tym miejscu wskazuję, po pierwsze, że Spółka podjęła działania mające na celu wzruszenie decyzji z dnia [...] marca 2017 roku, a mianowicie złożyła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Spółka wnosiła o wstrzymanie wykonania zaskarżanej decyzji z uwagi na możliwość wyrządzenia niepowetowanej szkody, czy też trudnych do odwrócenia skutków, tj. w postaci utraty renomy w przypadku wykonania decyzji, która jako podlegająca jeszcze kontroli sądowo- administracyjnej, mogła zostać zmieniona czy też uchylona. (...) Wyrokiem z dnia 14 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (VII SA/Wa 1295/17) oddalił wprawdzie skargę Spółki na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta, jednakże w ocenie Spółki ww. decyzja nadal nie powinna być wykonywana (a to z uwagi na wskazaną powyżej możliwość wyrządzenia podmiotowi leczniczemu niepowetowanej szkody oraz niejasność przepisów). Jednocześnie nadmieniam, że Spółka złożyła wniosek o doręczenie ww. wyroku wraz z uzasadnieniem jako zapowiedź złożenia ewentualnej skargi kasacyjnej, korzystając tym samym z przysługujących jej środków prawnych mających na celu wzruszenie decyzji Rzecznika Praw Pacjenta. Niemniej jednak - mimo to, że Spółka w dalszym ciągu nie podziela poglądu co do konieczności wykonywania Decyzji z dnia [...] marca 2017 r. w tym zakresie, co do którego nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności - wykazując dobrą wolę umieściła stosowne oświadczenie w lokalu należącym do przedsiębiorstwa Szpitala, tj. w Ambulatorium Specjalistycznym w miejscu ogólnodostępnym dla pacjentów, a także w dniu 5 października 2017 roku opublikowała ogłoszenie na oficjalnej stronie internetowej podmiotu stosownie do rozstrzygnięcia Decyzji".

W dniu 16 października 2017 r. strona internetowa podmiotu leczniczego została sprawdzona przez pracownika Biura Rzecznika Praw Pacjenta. Oświadczenie Zarządu zostało umieszczone na głównej stronie internetowej podmiotu leczniczego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji organu.

RPP poprosił Spółkę o przekazanie kopii złożonego przez podmiot leczniczy zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) (CIT-8) w latach podatkowych 2016 oraz 2017 bądź w razie niezłożenia tego zeznania za 2017 r. o wskazanie wysokości osiągniętego przez podmiot leczniczy dochodu (poniesionej straty) w 2017 r. Jednocześnie poinformowano Spółkę, że w przypadku nieprzekazania ww. dokumentów i informacji przy wydaniu decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej RPP uwzględni wysokość należności podmiotu leczniczego (w zł) wypłaconej na jej rzecz przez NFZ tytułem realizacji świadczeń opieki zdrowotnej.

Za pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Spółka przekazała kopię złożonego zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) (C1T-8) w roku podatkowym 2016 oraz w roku podatkowym 2017.

Pismem z dnia 18 września 2018 r. pełnomocnik Spółki odniósł się do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem rozstrzygnięcia oraz poinformował o istotnej zmianie sytuacji finansowej Spółki w roku 2018 r.

RPP wyjaśnił też, że [...] Sp. z o. o. prowadzi działalność leczniczą będąc zarejestrowaną w Rejestrze podmiotów leczniczych, prowadzonym przez Wojewodę [...] pod numerem księgi: [...], co wynika z księgi rejestrowej (stan na [...] maja 2019 r.).

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. RPP uznał praktyki stosowane przez Spółkę polegające na ograniczeniu w przedsiębiorstwie Spółki, tj. w Ambulatorium Specjalistycznym, dostępu do dokumentacji medycznej stanowiącej wyniki badań diagnostycznych i konsultacji, które nie są wydawane bezpośrednio po wykonaniu badania lub konsultacji, poprzez udostępnianie ich przed wizytą u lekarza jedynie do wglądu pacjentowi lub osobie przez niego upoważnionej w siedzibie tego podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, za naruszające zbiorowe prawo pacjentów do dokumentacji medycznej. Ponadto, w tej decyzji RPP zobowiązał podmiot leczniczy do:

1) usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez złożenie oświadczenia o oznaczonej treści - w formie pozwalającej na identyfikację autora tego oświadczenia, tj. osób działających w imieniu Szpitala, poprzez jego umieszczenie w formie pisemnej w lokalu należącym do przedsiębiorstwa Szpitala, tj. w Ambulatorium Specjalistycznym, w miejscu ogólnodostępnym dla pacjentów na okres trzydziestu dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji oraz na oficjalnej stronie internetowej Szpitala, tj. na dzień wydania decyzji: http://www[...].pl/ w ten sposób, że powyższe informacje zostaną umieszczone na stronie głównej oraz będą utrzymywane na niej przez okres trzydziestu dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji;

2) złożenia RPP w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji, informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów oraz do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów.

Spółka nie przekazała jednak RPP w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia ww. decyzji informacji o podjęciu działań polegających na wykonaniu nakazu zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów oraz podjęciu działań mających na celu usunięcie skutków tych naruszeń. Wniosła natomiast skargę do WSA w Warszawie na przedmiotową decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., oddalił skargę na decyzję. Pomimo tego podmiot leczniczy nie wykonał decyzji RPP.

Podmiot leczniczy dopiero pismem z dnia 11 października 2017 r., po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, poinformował że wykonał w pełni decyzję RPP i w dniu 5 października 2017 r. umieścił na głównej stronie internetowej podmiotu leczniczego oświadczenia o treści wskazanej w decyzji.

RPP ustalił, że Spółka w 2017 r. uzyskała dochód w wysokości: 5 410 772,67 zł, co wynika z zeznania (CIT-8) o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) za 2017 r., zaś - pomimo wezwania - nie przedstawiła zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) za 2018 r.

Podstawę formalnoprawną decyzji RPP określił, jako stanowi art. 68 ustawy, zgodnie z którym organ nakłada na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości 500.000 złotych w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej wskazanym. Działania określone w ww. decyzji mają na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oraz do usunięcia skutków naruszeń. Zatem brak usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów w terminie wskazanym w decyzji RPP powoduje obowiązek po jego stronie do nałożenia kary pieniężnej na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku. Istotne jest zatem przekroczenie terminu na wykonanie działań wskazanych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy. Celem tego przepisu jest zapewnienie pacjentom należytego poziomu ochrony ich praw przed naruszeniami ze strony ww. podmiotów.

Podmiot leczniczy miał trzydzieści dni na poinformowanie RPP o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. W powyższym terminie do Biura RPP nie wpłynęła żadna informacja. Decyzja organu została doręczona podmiotowi leczniczemu w dniu 7 kwietnia 2017 r. a tym samym termin na poinformowanie RPP o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów oraz działań mających na celu usunięcie skutków naruszeń upłynął w dniu 9 maja 2017 r. Jedynym działaniem podmiotu leczniczego w powyższym terminie było złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję, która to skarga została oddalona.

Podmiot leczniczy usunął skutki naruszenia zbiorowych praw pacjentów dopiero po wszczęciu przez RPP postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W dniu 5 października 2017 r. umieścił na głównej stronie internetowej podmiotu leczniczego oświadczenie o treści wskazanej w decyzji z dnia [...]marca 2017 r. Opublikowanie tego oświadczenia nastąpiło więc z przekroczeniem trzydziestodniowego terminu wskazanego w ww. decyzji.

Zgodnie z art. 70 ustawy przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 68 i 69, należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy. Ustalenie wysokości kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie miało charakter kilkuetapowy, co spowodowane było zaistnieniem w postępowaniu okoliczności mających wpływ na jej wysokość. Ustalając wymiar kary pieniężnej w pierwszej kolejności RPP dokonał oceny niepodjętych działań wskazanych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy, określając stopień naruszenia przepisów ustawy i na tej podstawie ustalił kwotę bazową, stanowiącą podstawę do dalszych ustaleń wysokości kary, a następnie - w oparciu o zaistniałe w sprawie okoliczności mające wpływ na wysokość kary - dokonał gradacji ustalonej kwoty bazowej.

Organ wyjaśnił, że w praktyce stosowanej w takich sprawach wyróżnia trzy stopnie naruszenia przepisów ustawy, w zależności do wagi tych naruszeń, tj. bardzo poważne, poważne i pozostałe. RPP obszernie przedstawił też schemat obliczania kwot bazowych ustalanej kary pieniężnej, jak również – odnosząc to do stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz przesłanek z art. 70 ustawy o prawach pacjentów i rzeczniku praw pacjentów – wyjaśnił, jak obliczył wysokość kary pieniężnej nakładanej na skarżącą i jakie okoliczności i dlaczego brał pod uwagę.

Orzeczona kara powinna w ocenie RPP spełnić funkcje represyjną i stanowić dolegliwość dla strony postępowania. Nałożona na podmiot kara pieniężna musi spełniać funkcję prewencyjną oraz dyscyplinująco-represyjną.

RPP uznał, że kara wymierzona w wysokości wskazanej w sentencji decyzji jest adekwatna do okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca Spółka, reprezentowana przez r. pr. P. M., która pismem datowanym na 19 lipca 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Pełnomocnik zarzucił decyzji:

"I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i jednocześnie brak rozważenia interesu podmiotu indywidualnego, przeanalizowania wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a także brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w tym w szczególności;

a) nieuwzględnienie, że zobowiązanie doł. złożenia stosownego oświadczenia {pkt 2 lit. a) decyzji z dnia [...] marca 2017 r.) nie było objęte rygorem natychmiastowej wykonalności, zaś co do ww. decyzji Spółka złożyła skargę na decyzję do WSA wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, a także zażalenie na postanowienie WSA z dnia 28 sierpnia 2017 roku {sygn. akt: VII SA/Wa 1295/17) w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji i wykonała pkt 2} lit. a) decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2017 roku jeszcze przed doręczeniem skarżącemu wyroku WSA z dnia 14 września 2018 roku wraz z uzasadnieniem, które to doręczenie miało miejsce w dniu 10 października 2018 r" czyli de facto niezwłocznie po zakończeniu postępowania wzruszającego ww. decyzję, co winno zostać uznane jako dodatkowa okoliczność łagodząca;

b) pominięcie okoliczności na etapie ustalania wysokości nakładanej kary pieniężnej, że przypadek stwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2017 roku był jednorazowy i dotyczył jednej pacjentki i tym samym, że brak było podstaw do uznania, aby okres naruszenia był długotrwały i jednocześnie także podstaw do zwiększenia kwoty bazowej o 100 %;

c) przyjęcie w sposób dowolny, niepoparty żadną szerszą argumentacją, iż w sprawie niniejszej mamy do czynienia z poważnym naruszeniem zbiorowych praw pacjentów i ustalenie w sposób dowolny kwoty bazowej;

i tym samym przyjęcie, że doszło do niewykonania w terminie decyzji z dnia [...]marca 2017 r" co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej na skarżącego bezpodstawnie ewentualnie w wysokości zawyżonej;

2. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej dot. rygoru natychmiastowej wykonalności oraz ostateczności decyzji Rzecznika Praw Pacjenta na korzyść strony w sytuacji nałożenia na stronę obowiązku w postaci zapłaty kary pieniężnej

3. art. 8 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i niewyjaśnienie swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w szczególności z uwagi na:

a) brak wskazania skąd pochodzą podane w uzasadnieniu decyzji stosowane przez Rzecznika Praw Pacjenta zasady przy obliczaniu kary pieniężnej, w tym ustalania kwoty bazowej, co uniemożliwia skontrolowanie wskazywanych w uzasadnieniu przez organ danych z rzeczywistą treścią rzekomych zasad stosowanych przez Rzecznika,

b) brak wyjaśnienia dlaczego w sprawie niniejszej mamy do czynienia z naruszeniem powabnym zbiorowych praw pacjentów,

c) niewyjaśnienie dlaczego za rzekomy długotrwały okres naruszenia wysokość kwoty bazowej została zwiększona aż o 100 % i niepodanie żadnych zakresów, w ramach których ewentualnie możliwe było ww., zwiększenie o jeszcze raz tyle kwoty bazowej;

d) nieprzedstawienie zakresów co do stosowanych schematów obniżenia kwoty bazowej w przypadku okoliczności łagodzących i tym samym uniemożliwienie weryfikacji, czy zastosowane jedynie 30 % zmniejszenie kwoty bazowej z uwagi na zaniechanie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów oraz jedynie 30 % zmniejszenie kwoty bazowej z uwagi na dobrowolne usunięcie skutków naruszenia po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary nie było zbyt niskie, a co więcej czy zastosowana metodologia podwyższania oraz obniżenia kwoty bazowej była prawidłowa;

e) niewyjaśnienie metodologii wyliczania kwoty bazowej, tj. przede wszystkim zasad co do kolejności obniżenia, podwyższania kwoty bazowej.

4. art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie przez Rzecznika Praw Pacjenta od wymierzenia kary pieniężnej, podczas gdy zostały spełnione ustawowe przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, gdyż waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca spółka zaprzestała naruszania prawa".

Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

"1. art. 68 w zw. z art. 65 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (dalej "ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta") poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego w pkt 2 lit. a) decyzji z dnia [...] marca 2017 r., a w sprawie mamy do czynienia z poważnym, długotrwałym naruszeniem zbiorowych praw pacjentów i nałożenie kary pieniężnej bezpodstawnie ewentualnie w wysokości nieadekwatnej do naruszenia;

2. art. 70 w zw. z art. 68 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości nieuwzględniającej rzeczywistego okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy".

Pełnomocnik skarżącej wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że ustalenie okoliczności uzasadniających nałożenie kary pieniężnej oraz określenie jej wysokości może nastąpić tylko w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z przepisami k.p.a., ustanawiającymi zasady postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 77 k.p.a. materiał dowodowy winien zostać zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, zaś ocena zaistnienia istotnych dla sprawy okoliczności winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tytko zebrać ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Celem powyższego jest dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego

Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja była rozstrzygnięciem dowolnym. Nie sposób bowiem uznać, że organ dochował obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), a tym bardziej wyjaśnienia swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) Trudno z tych względów także przyjąć, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Pełnomocnik przytoczył treść art. 70 ustawy o Prawach Pacjenta i Rzeczniku Praw i stwierdził, że w tym zakresie mają zastosowanie wartości wynikające z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 in fine k.p.a., który stanowi o uwzględnieniu dwóch wartości: interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego, przy czym nie przyjmuje się prymatu interesu społecznego, a wyważenie słusznego interesu w sprawie.

Okoliczność, że Spółka w skardze na decyzję z dnia [...] marca 2017 r. wnosiła o wstrzymanie wykonania zaskarżanej decyzji z uwagi na możliwość wyrządzenia niepowetowanej szkody, czy też trudnych do odwrócenia skutków, tj. w postaci utraty renomy w przypadku wykonania decyzji, winna stanowić okoliczność stanowiącą podstawę do zmiarkowania kary pieniężnej. W sytuacji bowiem, gdy podmiot leczniczy wykonałby zobowiązanie zawarte w pkt 2) lit. a) decyzji, pacjenci otrzymaliby informację o naruszeniach, która w przypadku wzruszenia decyzji okazałaby się informacją niezgodną z rzeczywistością. Pełnomocnik wyjaśnił, że oświadczenie, o którym mowa w pkt 2 lit. a) decyzji nie zostało opublikowanie z uwagi na obawę wyrządzenia spółce niepowetowanej szkody. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji, niemniej jednak spółka złożyła zażalenie na ww. postanowienie. Z uwagi jednak na oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi złożonej przez Spółkę na decyzję z dnia [...] marca 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 listopada 2017 roku umorzył postępowanie zażaleniowe. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, postępowanie zażaleniowe dot. wstrzymania wykonania decyzji zostało zakończone bez merytorycznej analizy sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i tym samym brak było jednoznacznej oceny, czy postanowienie WSA w Warszawie w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji było prawidłowe czy też nie.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, przepisy dot. wykonywania decyzji RPP i kwestii nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności nie są dostatecznie jasne. Z jednej strony bowiem umożliwiają (art. 64 ust. 1 ustawy) zastosowanie przez organ ww. rygoru, z drugiej zaś z drugiej strony zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy decyzje RPP są ostateczne. Są to rozwiązania, które pozostają w stosunku do siebie w ewidentnej sprzeczności, co pociąga za sobą, tak jak w przedmiotowej sprawie, niebezpieczeństwo narażenia strony decyzji administracyjnej na szkodę, wynikającą z niejasnego stanu prawnego. Brak jest przepisów uniemożliwiających wstrzymanie wykonania decyzji, z tego też względu Spółka skorzystała z przysługujących jej praw i wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji. Zobowiązanie złożenia stosownego oświadczenia (pkt 2 lit. a) decyzji z dnia [...] marca 2017 r. nie było objęte rygorem natychmiastowej wykonalności Stąd też spółka odłożyła w czasie wykonanie ww. zobowiązania, mając na względzie złożenie skargi na decyzję oraz wniosku o wstrzymanie jej wykonania.

RPP, wydając decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w zakresie ww. okoliczności ograniczył się jedynie do wysnucia wniosku, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] marca 2017 roku nie został wykonany w terminie. Wprawdzie dostrzegł okoliczność, że Spółka umieściła na stronie internetowej stosowne oświadczenie, niemniej jednak nie uwzględnił okoliczności, że miało to miejsce jeszcze przed doręczeniem skarżącemu wyroku WSA z dnia 14 września 2018 roku wraz z uzasadnieniem, które to doręczenie miało miejsce w dniu 10 października 2018 r., czyli de facto po pierwsze przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie zażalenia dot. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, a po drugie niezwłocznie po zakończeniu postępowania wzruszającego decyzję z dnia [...] marca 2017 r. Nadto, zupełnie pominął okoliczności towarzyszące i wskazywane przez Spółkę w pismach informacje co do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

Ponadto, zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W świetle powyższego należy przyjąć, że organ nakładając karę pieniężną winien wszelkie wątpliwości - w tym w szczególności ww. wątpliwości dot. przepisów wstrzymania wykonania decyzji na gruncie decyzji wydawanych przez RPP - rozstrzygnąć na korzyść Spółki. Winno to mieć zatem przełożenie w uwzględnieniu okoliczności towarzyszących rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej.

RPP w sposób dowolny dokonał oceny, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z poważnym naruszeniem zbiorowych praw pacjentów. W uzasadnieniu decyzji brak jest jakichkolwiek wyjaśnień dlaczego uznano, że naruszenie to jest poważne. Nie sposób także wywieść z jakich okoliczności organ wywiódł, że okres naruszenia był długotrwały. Rzecznik Praw Pacjenta zupełnie pominął w swoich rozważaniach to, że przypadek stwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2017 roku był jednorazowy i dotyczył jednej pacjentki.

RPP w ogóle w uzasadnieniu decyzji nie wskazał skąd wywodzi przedstawione schematy ustalania kwoty bazowej. Uniemożliwia to skontrolowanie wskazywanych w uzasadnieniu przez organ danych z rzeczywistą treścią rzekomych zasad stosowanych przez Rzecznika i narusza nie tylko art 7 w zw. z art. 77 k.p.a., ale także i art. 8 k.p.a. Organ zwiększył aż o 100 % kwotę bazową za rzekomy długotrwały okres naruszenia, niemniej jednak nie wskazał żadnych ram przemawiających za zasadnością takiego działania. Podobnie, pomimo uwzględnienia okoliczności łagodzących, tj. zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów oraz dobrowolnego usunięcia skutków naruszenia po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary, organ nie przedstawił żadnych zakresów co do zastosowanych wartości zmniejszenia kwoty bazowej dwa razy jedynie po 30 %. Co więcej nie jest też znana metodologia dokonywanych obliczeń. W tym miejscu nadmieniam, ze dokonując wyliczenia organ w pierwszej kolejności pomniejszył o 30% kwotę 26.000 złotych uzyskując rzekomą kwotę bazową w wysokości 18.200,00 złotych Następnie tę kwotę pomniejszył o kolejne 30% tym samym uzyskując kwotę ostateczną, tj. 12.740 złotych. Nie jest jednak wiadome, dlaczego zastosowanie obniżeń nie zostało dokonane poprzez zsumowanie wartości procentowej, o którą możliwe jest pomniejszenie kwoty bazowej. W tym miejscu wskazuję, że gdyby RPP pomniejszył ustaloną kwotę bazową (po jej uprzednim dwukrotnym zwiększeniu) w wysokości 26.000,00 złotych o 60 % z tytułu ww. okoliczności łagodzących, otrzymałby kwotę końcową w wysokości 10.400,00 złotych. Tym samym sposób dokonywania obliczeń, kolejność wykonywania określonych zwiększeń i zmniejszeń kwoty bazowej, ma w sprawie niniejszej bardzo duże znaczenie, gdyż rzutuje na ostateczną wysokość nałożonej kary pieniężnej. Podstawy zastosowanej kolejności przez RPP nie są skarżącej znane, a więc organ nie wyjaśnił swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i tym samym naruszył także art. 8 k.p.a.

W ocenie pełnomocnika skarżącej w sprawie doszło także do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. Wprawdzie przepis art. 68 ustawy przewiduje obowiązek nałożenia kary pieniężnej za niepodjęcie działań określonych w decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i nakazaniu jej zaniechania, niemniej jednak jak wskazuje się w doktrynie pewien wyłom w tym zakresie określa art. 189f § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli zaistnieją ku temu ustawowe przesłanki. Z materiału dowodowego sprawy wprost wynika, że Spółka obecnie zaprzestała stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów stwierdzonych w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Co więcej wskazane naruszenie ma charakter znikomy. Aby dokonać oceny, czy naruszenie prawa jest znikome, należy ustalić, czy nie wywołało ono "negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie" (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks, kom. do art, 189f, Nb 2), Jeżeli do takiego następstwa nie doszło, mamy do czynienia z naruszeniem nieistotnym (ibidem). W przypadku naruszenia zbiorowych praw pacjentów dobrem podlegającym ochronie będzie niewątpliwie w szczególności zdrowie i życie pacjentów. W sprawie niniejszej zdrowie i życie pacjentów nie zostało w żaden sposób narażone, a co więcej przypadek stwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2017 roku był jednorazowy.

Przytoczone powyżej okoliczności i twierdzenia są – zdaniem pełnomocnika skarżącej - aktualne także na gruncie zarzutów naruszenia art. 68 w zw. z art. 65 w zw. z art. 64 ust. 1 a także art. 68 w zw. z art. 70 ustawy. Art. 68 ustawy o prawach pacjenta pozostawia RPP prawo do uznaniowego określenia wysokości wymierzanej kary, do kwoty 500 000 zł. Uznaniowość ta ograniczona jest jednak art. 70 ww. ustawy, zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości kary należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy. W ocenie skarżącej RPP nie uwzględnił w pełni okoliczności związanych z kwestią rzekomego niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. i w sposób dowolny ocenił okres, stopień naruszenia przepisów ustawy. Tym samym także z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także zasady prawdy obiektywnej ustalał kwoty bazowe i ostatecznie wysokość nałożonej kary pieniężnej.

Pełnomocnik skarżącej przedstawił też uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

W obszernej odpowiedzi na skargę, RPP podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga niezasadna.

I. Przesłanki nałożenia kary na podmiot leczniczy z tytułu niewykonania obowiązków nałożonych w decyzji RPP o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjenta.

Zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i rzeczniku praw pacjenta (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1127 ze zm., dalej "u.p.p.") RPP nakłada na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości 500 000 złotych w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej wskazanym. Kara pieniężna może więc być nałożona przez organ wówczas, gdy RPP wyda uprzednio decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i nakaże jej zaniechanie lub wskaże działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań, a podmiot leczniczy nie podejmie działań. Decyzji takiej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto, w wypadku nieprzekazania na żądanie RPP dokumentów oraz informacji, o których mowa w art. 61 u.p.p., organ nakłada, w drodze decyzji, na podmiot, do którego skierowano żądanie, karę pieniężną do wysokości 50 000 złotych (art. 69 u.p.p.).

Ustawodawca, ustanawiając w art. 64 ust. 3 u.p.p. wyjątek od obligatoryjnego nałożenia kary pieniężnej, potwierdził tym samym, że RPP jest związany obowiązkiem nałożenia takiej kary w wypadkach przewidzianych w ustawie. Jest to skutek niewykonania obowiązków, zmierzających do usunięcia naruszenia zbiorowych praw pacjentów.

Nałożenie kary pieniężnej nie jest uwarunkowane żadnymi innymi przesłankami, niż te, które zostały określone w art. 68 u.p.p. W szczególności, RPP nie bierze w takim wypadku - jako okoliczności uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary - ani zaprzestania naruszania praw pacjentów, ani współpracy podmiotu leczniczego z organem, ani czasu trwania naruszenia praw pacjentów.

Powyższe okoliczności mogą być brane przez organ pod uwagę, ale wyłącznie przy określaniu wysokości nałożonej kary, gdyż tak stanowi art. 70 u.p.p., zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 68 i 69 u.p.p., należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy.

Jak wynika z powyższego, okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy mają znaczenie dla organu tylko przy ustalaniu samej wysokości kary, a nie konieczności jej nałożenia na podmiot leczniczy.

W sprawie zawisłej przed tut. Sądem poza sporem jest to, że skarżąca miała zamieścić określone oświadczenie w lokalu podmiotu leczniczego i na jego stronie internetowej w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] – a więc do 9 maja 2017 r. (decyzję skarżąca otrzymała 7 kwietnia 2017 r.). Skarżąca tego obowiązku w terminie nie wykonała, o czym sama poinformowała RPP pismem z 11 października 2017 r. (a więc już po wszczęciu postępowania o nałożenie kary pieniężnej), że dopiero 5 października 2017 r. umieściła na stronie internetowej takie oświadczenie i – nie wskazując daty – w lokalu podmiotu. Co więcej, skarżąca miała poinformować RPP do 9 maja 2017 r. o podjętych działaniach nakazanych ww. decyzją, natomiast poinformowała organ dopiero pismem z 11 października 2017 r. (a więc po wszczęciu postępowania o nałożenie kary pieniężnej).

Dlatego też w tej sprawie zaistniały wszelkie przesłanki ustawowe, obligujące RPP do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków nałożonych na nią w decyzji RPP z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], w terminie w niej wskazanym, mających na celu usunięcie skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów

II. Uznaniowy charakter orzekania RPP.

RPP jest – jak wynika z powyższej oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – związany ustawowym obowiązkiem nałożenia kary w wypadku niewykonania obowiązków, określonych w decyzji o uznaniu naruszenia zbiorowych praw pacjentów, zmierzających do usunięcia naruszenia tych praw. Natomiast w zakresie ustalenia wysokości należnej kary pieniężnej organ orzeka w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Granice uznania administracyjnego w takiej sprawie wyznaczone są przez ustawodawcę dwojako: po pierwsze kwotą maksymalną 500 000 zł (art. 68 u.p.p.) lub 50 000 zł (art. 69 u.p.p.), a po drugie koniecznością rozważenia okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzedniego naruszenie przepisów ustawy przez podmiot leczniczy (art. 70 u.p.p.).

Z powyższych przyczyn, kognicji sądu administracyjnego poddane jest wyłącznie to, czy organ ustalając wysokość kary pieniężnej, nakładanej na podmiot leczniczy, nie wykroczył poza granice uznania administracyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji RPP w sposób poprawny i mieszczący się w granicach swobodnego uznania wykazał, jak dokonał ustalenia wysokości nakładanej na skarżącą kary pieniężnej.

Po pierwsze, mieści się w granicach uznania administracyjnego powiązanie obliczenia kary pieniężnej z wysokością uzyskiwanego przez podmiot leczniczy dochodu. W ocenie Sądu, takie rozwiązanie jest sprawiedliwe i zapobiega nakładania kar niewspółmiernie wysokich, swą wysokością oderwanych od dochodu podmiotu leczniczego.

W takim więc zakresie RPP ustalił poprawnie, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.) dochód skarżącej. Wskazał na to, że w związku z tym, że skarżąca, pomimo wezwania, nie przedstawiła zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (ew. straty) za 2018 r. i dlatego jej dochód ustalił na podstawie uzyskanego dokumentu urzędowego w postaci zeznania (CIT-8) o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) za 2017 r.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił szeroko, jaki wpływ na ustalenie kary pieniężnej ma ustalony dochód podmiotu leczniczego. W tym zakresie wyjaśnił, że RPP w każdym ocenianym wypadku bierze pod uwagę wysokość dochodu bądź poniesioną stratę w roku poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu kary i na tej podstawie zwiększa się lub zmniejsza wysokość kwoty bazowej.

RPP wyjaśnił, że uzyskanie przez podmiot leczniczy dochodu w wysokości mniejszej niż 200 000 zł powoduje zmniejszenie kwoty bazowej o 30 - 20%; od 200 000 zł do 499 999, 99 zł powoduje zmniejszenie kwoty bazowej o 20 - 10 %; od 500 000 zł do 999 999,99 zł powoduje zmniejszenie kwoty bazowej o 10 - 5%; od 1 000 000 zł do 3 000 000 zł powoduje pozostawienie kwoty bazowej na niezmienionym poziomie. Natomiast w wypadku uzyskania dochody w wysokości większej niż 3 000 000 zł powoduje zwiększenie kwoty bazowej o 30-50 %.

Organ wyjaśnił też, że w wypadku, kiedy podmiot leczniczy ponosi stratę, wówczas przy stracie niższej niż 1 000 000 zł następuje zmniejszenie kwoty bazowej o 30 - 40%, a przy niższej niż 1 000 000 zł następuje zmniejszenie kwoty bazowej o 40 - 50%.

Wysokość ustalonego przez RPP dochodu skarżącej pozwoliła więc organowi na stosowne do dochodu ustalenie stawki bazowej kary pieniężnej.

Organ – zgodnie z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – uzasadnił, jaki wpływ ma ustalenie dochodu podmiotu leczniczego na obniżenie (lub podwyższenie) kwoty bazowej kary pieniężnej.

Po drugie, mieści się w ramach uznaniowej oceny dokonywania skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, zastosowana w praktyce orzeczniczej RPP gradacja na:

a) naruszenia bardzo poważne, do których należą w szczególności naruszenia prawa do świadczeń zdrowotnych, powodujące zagrożenie dla życia lub zdrowia pacjentów łub skutkujące pozbawieniem życia pacjentów albo rozstrojem zdrowia;

b) naruszenia poważne, do których należą w szczególności naruszenia prawa do informacji, do wyrażenia zgody, do dokumentacji medycznej, których naruszenie nie powoduje bezpośrednio zagrożenia dla życia lub zdrowia pacjentów ale jest istotne z uwagi na dostęp do świadczeń bądź sposób lub czas ich realizacji;

c) naruszenia pozostałe, do których należą naruszenia o mniejszej wadze, które nie są naruszeniami bardzo poważnymi lub poważnymi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe rozróżnienie stopnia naruszeń prawa pacjentów pozwala organowi nie tylko na indywidualne podejście do każdego wypadku naruszenia takich praw, ale również porządkuje – czyniąc jednocześnie obiektywnym i sprawdzalnym – sposób obliczania kwot bazowych, a więc początkowej kwoty kary pieniężnej.

Dlatego też organ miał prawo uznać stosowane stawki bazowe (50 000 - 150 000 dla naruszeń bardzo poważnych; 10 000 - 50 000 dla naruszeń poważnych oraz 1 000 - 10 000 dla naruszeń pozostałych) za podstawę wyliczenia kary pieniężnej dla skarżącej.

RPP wyjaśnił, że naruszenie prawa do dokumentacji medycznej w postaci ograniczania w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego, tj. w Ambulatorium Specjalistycznym, dostępu do dokumentacji medycznej stanowiącej wyniki badań diagnostycznych i konsultacji, które nie są wydawane bezpośrednio po wykonaniu badania lub konsultacji, poprzez udostępnianie ich przed wizytą u lekarza jedynie do wglądu pacjentowi lub osobie przez niego upoważnionej w siedzibie tego podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, kwalifikuje się jako naruszenie poważne. Tym samym – zgodnie z przyjętym schematem obliczania stawki bazowej – ustalił ją w najniższej wysokości, tj. 10 000 zł.

Skoro skarżąca nie przedstawiła zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) za 2018 r., to – jak już była o tym mowa – RPP ustalił dochód podmiotu leczniczego za 2017 r. który wyniósł 5 410 772,67 zł. (dane z CIT-8) i zwiększył kwotę bazową o 30 % do 13 000,00 zł.

Nie jest niezgodnym z prawem ani to, że RPP bierze przy ustalaniu kwoty bazowej długotrwałość stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów, która prowadzi do zwielokrotnienia jej negatywnych skutków (art. 70 u.p.p.), ani to, że za długotrwałe traktowane są przez organ naruszenia trwające dłużej niż rok.

Słusznie uznał RPP, że czas naruszenia przez skarżącą praw pacjenta był długotrwały. Skarżąca już 5 listopada 2015 r. skierowała do Rejestracji Przychodni Przyszpitalnej, w której realizowane są ambulatoryjne świadczenia zdrowotne, zalecenia pisemne w zakresie udostępniania wyników badań i konsultacji, w którym zarząd Spółki wskazał, że wyniki te "przekazywane są pacjentom podczas wizyty", a "(...) wyniki badań przed wizytą u lekarza udostępniane są pacjentowi lub osobie upoważnionej do wglądu w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych". Informację o treści negującej ww. wskazanie skarżąca zamieściła na swej stronie internetowej dopiero 5 października 2017 r., a więc prawie 2 lata później. Z uwagi na taki okres trwającego naruszenia praw pacjenta przez skarżącą RPP zwiększył – na podstawie stosowanej przez ten organ praktyki - kwotę bazową o 100%, przez co kwota ta wyniosła 26 000,00 zł. Również takie działanie – jako mieszczące się w granicach ustawowo zakreślonych – należy uznać za dopuszczalne prawnie.

Organ w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił ponadto, że w praktyce orzekania kar bierze pod uwagę okoliczności zarówno łagodzące, jak i obciążające podmiot leczniczy. Wyjaśnił też, że "jako okoliczności łagodzące traktowane są w szczególności zaniechanie przez podmiot praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, czy też dobrowolne usunięcie skutków naruszenia po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary, w tym dobrowolna rekompensata szkody poniesionej przez pacjentów. Natomiast okoliczności obciążające to znaczny zasięg terytorialny naruszenia czy też brak zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej".

RPP – zgodnie z art. 11 k.p.a. – wyjaśnił też, że w ramach ustalenia wysokości kary pieniężnej bierze pod uwagę ustawową przesłankę, czy doszło do uprzedniego naruszenia przepisów ustawy przez dany podmiot, na który ma być nałożona kara pieniężna. W razie ustalenia, że doszło do uprzedniego naruszenia przepisów ustawy przez podmiot, kwota bazowa ulega zwiększeniu o 5% za każde stwierdzone naruszenie tych przepisów. Skoro taki wypadek w tej sprawie nie wystąpił, nie było podstaw do zwiększenia kwoty bazowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji RPP wyjaśnił też, że brał pod uwagę zaniechanie przez skarżącą stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów określonych w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Dlatego też zmniejszył wysokość kwoty bazowej o 30 %, do 18 200,00 zł. Organ wziął również pod uwagę to, że wprawdzie po długim okresie, ale skarżąca dobrowolnie usunęła skutki naruszenia zbiorowych praw pacjentów określonych w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary. Dlatego też zmniejszył wysokość kwoty bazowej o 30 %, do 12 740,00 zł.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ rozważał możliwość zmniejszenia kwoty bazowej z uwagi na to, że skarżąca początkowo współpracowała z RPP w toku postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. RPP uznał jednakże, że wobec tego, że skarżąca nie odpowiedziała na pismo organu z 1 marca 2019 r. i nie przedstawiła zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) za 2018 r. to nie ma powodu do zmiany kwoty bazowej. Skoro skarżąca nie była uprzednio adresatem innej decyzji, to zdaniem organu nie było podstaw do podwyższenia kwoty bazowej.

Takie postępowanie RPP świadczy – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – o tym, że organ poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) i ocenił zebrane dowody w sposób pozwalający na należytą subsumpcję prawną (art. 80 k.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ prawidłowo przedstawił stan faktyczny i uzasadnienie prawne wskazując na te elementy stanu rzeczy, które miały znaczenie dla ustalenia wysokości nakładanej kary pieniężnej w powiązaniu z przepisami prawnymi, będącymi podstawą rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). RPP wyjaśnił też w obszerny sposób przesłanki rozstrzygnięcia; w szczególności te, które dotyczyły stosowanej przez organ praktyki ustalania wysokości nakładanej kary pieniężnej oraz przyjętego rozróżnienia stopnia naruszenia prawa (art. 11 k.p.a.).

Tym samym, zarzuty skarżącej w powyższym zakresie nie były zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę na to, że RPP orzekając w ramach uznaniowych, nie nałożył na skarżącą kary pieniężnej w górnej granicy dopuszczalnej prawem. Słusznie w tym zakresie podkreślił organ, że kara pieniężna 12 740,00 zł nie tylko jest znacznie niższa, niż dopuszczalna – zgodnie z art. 68 u.p.p. - ale stanowi ok. 0,23% dochodu skarżącej za rok 2017 i zaledwie 2,54% dopuszczalnej kary maksymalnej.

III. Rygor natychmiastowej wykonalności.

Niesłusznie skarżąca uważa, że skoro RPP nadał rygor natychmiastowej wykonalności wyłącznie pkt. 1 decyzji z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], to nie była zobowiązana do wykonania obowiązków, nałożonych na nią w pkt. 2 tej decyzji. Zgodnie z art. 65 u.p.p. decyzje RPP są ostateczne. Oznacza to, że niezależnie od nadania rygoru natychmiastowej wykonalności (o którym mowa w art. 64 ust. 1 u.p.p.) strona jest zobligowana do wykonania nałożonych na nią obowiązków, właśnie z uwagi na ostateczny charakter decyzji organu.

Jeżeli strona wnosi do sądu administracyjnego skargę na ostateczną decyzję, służy jej wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji przez organ, który ją wydał lub przez sąd w postępowaniu sądowym. Z akt sprawy wynika, że wprawdzie strona zaskarżyła decyzję RPP z dnia [...] marca 2017 r. do WSA w Warszawie, ale nie uzyskała orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania tej decyzji. Była tym samym zobowiązana do wykonania nałożonych na nią obowiązków. Wskazywane przez skarżącą w skardze argumenty, dotyczące negatywnego odbioru przez pacjentów ewentualnego oświadczenia skarżącej, wymaganego przez RPP, nie zasługują na uznanie – właśnie z uwagi na charakter ostatecznej decyzji administracyjnej i obowiązek strony wykonania tego orzeczenia pomimo jego zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Skoro zaś art. 68 u.p.p. uzależnia nałożenia kary pieniężnej od niepodjęcia działań określonych w decyzji we wskazanym terminie, a nie od nadania rygoru w tym zakresie, to organ nie naruszył prawa uznając, że zaistniały przesłanki do nałożenia kary.

Wbrew stanowisku skarżącej, art. 7a § 1 k.p.a. nie został przez RPP naruszony. Treść art. 64 ust. 1 u.p.p., jak również treść art. 65 u.p.p. nie nasuwają wątpliwości prawnych co do przedmiotu, objętego dyspozycją tych przepisów.

IV. Art. 189f § 1 pkt. 1 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W niniejszej sprawie RPP uznał, że naruszenie prawa pacjentów w postaci udostępniania wyników badań diagnostycznych i konsultacji, stanowiących dokumentację medyczną, przed wizytą u lekarza jedynie do wglądu w siedzibie tego podmiotu leczniczego stanowi poważne naruszenie prawa.

Pogląd ten tut. Sąd w pełni podziela, uznając, że prawo do dokumentacji medycznej jest jednym z podstawowych praw pacjenta, określonym w art. 23 ust. 1 u.p.p., zaś dostęp do tej dokumentacji reguluje art. 26 ust. 1 i art. 27 u.p.p. Postępowanie podmiotu leczniczego w sposób sprzeczny z uregulowaniem ustawowym i ograniczenie pacjentowi prawa do dokumentacji medycznej nie może więc mieć "znikomej wagi". Stąd też art. 189f § 1 pkt. 1 u.p.p. nie mógł mieć zastosowania.

V. Zarzut jednostkowego charakteru naruszenia praw pacjenta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że naruszenie prawa w postaci udostępniania wyników badań diagnostycznych i konsultacji, stanowiących dokumentację medyczną, przed wizytą u lekarza jedynie do wglądu w siedzibie tego podmiotu leczniczego nie dotyczyło wyłącznie jednej pacjentki, ale wszystkich pacjentów. Stąd też – choć wprawdzie na skutek pisma ze skargą jednej pacjentki – RPP prawidłowo ustalił, że skutki powyższego naruszenia nie dotyczyły wyłącznie tej jednej osoby, ale wszystkich pacjentów korzystających z usług podmiotu leczniczego skarżącej. Organ przeprowadził w tym zakresie prawidłowe (i będące już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) ustalenia w decyzji z dnia [...] marca 2017 r., wskazując na treść art. 59 ust. 1 pkt. 1 u.p.p. oraz poglądy doktryny. Umknęło to uwadze pełnomocnika skarżącej przy formułowaniu zarzutów w niniejszej sprawie.

VI.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę powyższe uznał, że RPP nie naruszył:

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż uwzględnił w postępowaniu te specyficzne okoliczności, które wynikają z przepisów o charakterze legis specialis. Dlatego również nie naruszył obowiązku budowania zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), jak również art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wyjaśnił wszelkie istotne przesłanki orzeczenia,

- art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, a ponadto, stosowanie przez organ art. 189f k.p.a. jest fakultatywne ("organ może"), a nie obligatoryjne,

- art. 65, 64 ust. 1, 68 i 70 u.p.p., gdyż skarżący nie wykonał nałożonego obowiązku, a naruszenie praw pacjentów do dokumentacji medycznej należało uznać za poważne naruszenie praw tych pacjentów, zaś nałożenie kary pieniężnej uwzględniało wszelkie ustawowe przesłanki, w tym także co do określenia jej wysokości.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.