Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1567/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 526/18 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [..] stycznia 2018 r. nr [..] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie orzeczenia o zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z [..] listopada 2017 r., nr [..] 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz D. S. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 526/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [..] stycznia 2018 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie orzeczenia o zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Orzeczeniem Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej (dalej RWKL) nr [..] z dnia [..] października 2015 r. D. S. (dalej skarżący) został uznany za trwale niezdolnego do zawodowej służby wojskowej (kategoria N). Zaliczono go do trzeciej grupy inwalidztwa z ogólnego stanu zdrowia wskazując, że inwalidztwo istnieje od 4 sierpnia 2015 r., nie zaliczając go jednocześnie do żadnej grupy inwalidztwa w związku ze służbą wojskową.

Skarżący pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. złożył odwołanie od ww. orzeczenia.

Centralna Wojskowa Komisja Lekarska (dalej CWKL) orzeczeniem nr [..] z [..] lutego 2016 r. utrzymała zaskarżone orzeczenie w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia Komisja wskazała, że z dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej leczenia schorzeń kręgosłupa wynika, iż inwalidztwo powstało po 18 miesiącach od daty zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, zaś schorzenia kręgosłupa nie są następstwem schorzeń powstających w związku z służbą wojskową.

Pismem z 6 kwietnia 2017 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na ujawnienie istotnych dla sprawy nowych dowodów nieznanych organowi, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu pisma skarżący wskazał, że w dniu 27 marca 2017 r. odnalazł dokumentację lekarską, wydaną 26 czerwca 2008 r., zawierającą wyniki badań specjalistycznych, które nie były znane komisjom wydającym orzeczenia.

Decyzją z dnia [..] listopada 2017 r. CWKL odmówiła uchylenia orzeczenia z [..] lutego 2016 r. Zdaniem organu, główne schorzenie skarżącego nie powodowało niezdolności do służby wojskowej, a jego skutki nie sięgały granicy inwalidztwa, w związku z czym nie mogły być przesłanką określenia grupy inwalidztwa. Schorzenie dotyczące odcinków C i Th zostało rozpoznane po upływie 3 lat od daty zwolnienia ze służby i nie pozostaje z nią w związku. Jeśli chodzi o przedstawiony przez skarżącego nowy dokument ("obiegówkę"), to pozostaje on bez znaczenia dla ustalenia grupy inwalidztwa, nie dotyczy bowiem schorzenia wymienionego w orzeczeniu.

W wyniku odwołania złożonego przez skarżącego od opisanej wyżej decyzji, Minister Obrony Narodowej wydał w dniu [..] stycznia 2018 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję CWKL. Zdaniem Ministra, załączone przez stronę dokumenty nie świadczą o istnieniu "istotnej" dla sprawy nowej okoliczności faktycznej, której uwzględnienie mogłoby doprowadzić do zmiany orzeczenia CWKL. Dokumentacja medyczna w postaci zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z dnia 19 czerwca 2008 r. oraz kart informacyjnych leczenia szpitalnego nie mają charakteru dokumentu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ były znane organom (RWKL i CWKL) i uwzględnione przez nie podczas podejmowania rozstrzygnięć.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. S. W skardze zarzucił organom błędne stwierdzenie, że przedstawione przez niego dowody nie wskazują na żadne istotne dla sprawy okoliczności oraz sprzeczność ustaleń organów z materiałem dowodowym poprzez brak stwierdzenia, że przewlekłe schorzenia bólowe kręgosłupa powodujące inwalidztwo są skutkiem choroby powstałej w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby oraz wypadku pozostającego w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Zdaniem Sądu, skarżący traktuje wznowienie postępowania jako sposób na podważenie ostatecznego orzeczenia i doprowadzenie do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej ostatecznym orzeczeniem organu. Świadczą o tym liczne wnioski dowodowe skarżącego, polemika z wynikami postępowania dowodowego, w szczególności z wynikami i oceną wyników badań lekarskich, które legły u podstaw wydania ostatecznej decyzji. Skarżący podnosi i powiela szereg wątpliwości i zarzutów wobec merytorycznych podstaw i przesłanek decyzji ostatecznych w zakresie oceny własnego stanu zdrowia. Takie postępowanie nie może odnieść skutku w trybie nadzwyczajnym, który może zostać uruchomiony tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy zaistnieje którakolwiek z przesłanek, opisanych w art. 145 k.p.a. Jednocześnie, jak wynika z art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Taka właśnie sytuacja, zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie niniejszej. Ewentualne błędy w ustaleniach faktycznych lub sprzeczność tych ustaleń z materiałem dowodowym, opisane w zarzutach skargi nr 1 do 4, nie stanowią przesłanki wznowienia postępowania. Tak samo nie stanowi przesłanki wznowienia naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w pkt 5 - 6 zarzutów skargi. Jeśli chodzi o zarzuty 7 - 8, czyli nie wzięcia pod uwagę "karty skierowania do badań" nie spełnia on, zdaniem Sądu, kryterium istotności. Wszystkie okoliczności, które miała ona potwierdzić, zostały potwierdzone innymi badaniami i dowodami, rozpatrzonymi w toku postępowania co do meritum sprawy. Dla oceny zaistnienia przesłanki wznowieniowej nie ma znaczenia natomiast fakt, że z tych innych dowodów organy wywiodły niekorzystne dla skarżącego wnioski. Treść skargi oraz wcześniejszych pism, odwołań i wniosków skarżącego jasno wskazuje na to, że nie akceptuje on wyników badań, które są dla niego niekorzystne i próbuje doprowadzić do zmiany ostatecznej decyzji CWKL w każdy możliwy sposób. Niezadowolenie skarżącego z wydanej wobec niego decyzji ostatecznej nie jest wystarczające dla oceny spełnienia przesłanki wznowieniowej. Z tej przyczyny nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi zmierzające do doprowadzenia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją CWKL. Zarzucane przez skarżącego w uzupełnieniu skargi naruszenia art. 27 i 24 § 1 k.p.a. odnoszą się do postępowania instancyjnego "zwykłego", natomiast niniejsze postępowanie jest postępowaniem wznowieniowym, czyli nadzwyczajnym. Wyłączeniu podlega osoba, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a skarżoną decyzją w sprawie niniejszej jest decyzja MON. Wskazane przez skarżącego osoby nie brały udziału w jej wydaniu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł D. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. Art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 134 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, a to naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez stwierdzenie, że przedstawiony przez skarżącego nowy dokument – karta skierowania do badań lekarsko – specjalistycznych z dnia 26 czerwca 2008 r. nie stanowi nowego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i nowe okoliczności faktyczne w niej wskazane nie są istotne dla sprawy,

2. Art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 134 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, a to naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. przez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej,

3. Art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 134 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, a to naruszenia art. 27 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez fakt, że decyzję CWKL z dnia [..] listopada 2017 r. wydawały osoby, które winny być wyłączone od udziału w sprawie prowadzonej w trybie wznowienia postępowania,

4. Art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 134 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo naruszenia przepisów postępowania przed organ administracji, tj. art. 77 k.p.a. przez wydanie decyzji na podstawie ustaleń faktycznych błędnych i sprzecznych z materiałem dowodowym poprzez:

- wskazanie przez MON w uzasadnieniu decyzji z dnia [..] stycznia 2018 r., że "zawarte w obiegówce zapisy konsultacji ortopedycznej neurologicznej dotyczą schorzenia kręgosłupa w odcinku [..], stanowiącego następstwo wypadku pozostającego w związku ze służbą, które to rozpoznanie zawarte zostało w orzeczeniu RWKL w W. nr [..] w pkt 8 rozpoznań, tj. niewielkie ograniczenie ruchomości kręgosłupa lędźwiowego u osoby z przebytą pourazową dyskopatią [..]" sprzeczne z treścią zapisów lekarza neurologa na Karcie skierowania do badań lekarsko- specjalistycznych z dnia 26 czerwca 2008 r., który to lekarz wpisał tam: "Bóle kręgosłupa [.] z promieniowaniem do L i P kończyny lewej z drętwieniami w stopie P", "Przewlekły zespół bólowy korzeniowy obustronny [..] w przebiegu dyskopatii [..] leczonej operacyjnie w [..] r.", a które to schorzenia bólowe są kwalifikowane jako powodujące niezdolność do zawodowej służby wojskowej w § 62 pkt 2 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia MON z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach,

5. art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b I c, art. 134 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjnymi mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, a to naruszenia:

a) art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia przez CWKL i MON czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez zaniechanie:

- przeprowadzenia z urzędu dowodów z dokumentacji powstałej w związku z postępowaniem w sprawie zdolności do zawodowej służby wojskowej i inwalidztwa toczącym się w stosunku do skarżącego w 2008 r., w szczególności dokumentacji lekarskiej znajdującej się w aktach tego postępowania,

- przeprowadzenia z urzędu dowodów z dokumentacji z wizyt lekarskich odbytych przez skarżącego u lekarzy neurologa w dniu [.] czerwca 2008 r. i ortopedy w dniu [.]. września 2008 r., którzy to lekarze dokonali wpisów w Karcie skierowania do badań z dnia [..] czerwca 2008 r.,

- przeprowadzenia z urzędu dowodu z zeznań świadków lekarzy: neurologa K. R. i ortopedy M. B., którzy dokonali wpisów w Karcie skierowania do badań z dnia [.]. czerwca 2008 r., na okoliczności treści wpisów w Karcie skierowania do badań z dnia [..] czerwca 2008 r., które są niewyraźne i niemożliwe do odczytania oraz na okoliczności stanu zdrowia skarżącego przed i po zwolnieniu ze służby wojskowej, w szczególności: czy schorzenia kręgosłupa, w tym schorzenia bólowe w tamtym okresie powinny być zakwalifikowane jako schorzenia powodujące niezdolność do zawodowej służby wojskowej i inwalidztwo, w sytuacji, gdy we wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał nowe okoliczności, że przed zwolnieniem ze służby toczyło się wobec niego postępowanie w sprawie zdolności do zawodowej służby wojskowej (...) oraz w sytuacji, gdy skarżący we wniosku o wznowienie postępowania przedłożył nowy dowód w postaci Karty skierowania do badań lekarsko – specjalistycznych z dnia [..] czerwca 2008 r. powstałej w ramach tego postępowania,

- art. 10 § 1 k.p.a. przez brak skierowania przez CWKL do skarżącego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, po uchyleniu decyzji CWKL z dnia [..] sierpnia 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania, a przed wydaniem decyzji CWKL z dnia [..] stycznia 2018 r.: wezwania do przedkładania przez skarżącego oświadczeń, wniosków, zastrzeżeń i dowodów w sprawie w odpowiednim terminie, informacji wskazującej, że przed wydanie decyzji skarżący może zapoznać się z dowodami i materiałem zgromadzonym w sprawie oraz wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- art. 73 § 2 k.p.a. i 7 i 10 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów, o których przeprowadzenie wnioskował skarżący w toku postępowania, w tym o nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów i opinii biegłych lekarzy,

- art. 73 § 2 i 10 k.p.a. przez naruszenie prawa skarżącego do obrony jego praw w niniejszym postępowaniu, polegające na niewydaniu skarżącemu bez żadnego uzasadnienia, na jego wniosek zawarty w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r. kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, mimo istnienia ważnego interesu skarżącego w ich uzyskaniu, w tym kopii "kart obiegowej" badań lekarskich, które przeszedł skarżący w sierpniu 2015 r., dodatkowej opinii lekarza ortopedy, o której mowa w uzasadnieniach orzeczeń CWKL oraz wykazu (spisu) dokumentacji znajdującej się w aktach CWKL, w szczególności spisu kart leczenia szpitalnego i opinii lekarskich.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z opinii lekarza neurologa z dnia 24 stycznia 2019 r. i lekarza ortopedy z dnia 20 lutego 2019 r. przeprowadzonych przed Sądem Okręgowym w Warszawie pod sygn. akt [..] na okoliczność, że inwalidztwo skarżącego ma związek ze służbą wojskową oraz, że karta skierowania do badań z dnia [..] czerwca 2008 r. zawiera okoliczności istotne dla sprawy, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja inna w swej istocie od decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że karta z [.] czerwca 2008 r. wskazywała nowe okoliczności w sprawie, nieznane dotąd Komisjom, a mianowicie okoliczności zapisane przez neurologa. W przeciwieństwie do twierdzeń Sądu, do czasu przedstawienia Komisjom karty nie było w aktach żadnych innych badań i dowodów, które to potwierdzały okoliczności, które miała potwierdzić karta. Zapisy neurologa w karcie świadczą o tym, że w tamtym okresie u skarżącego zdiagnozowano przewlekłe schorzenia bólowe kręgosłupa [..], o czym Komisje nie wiedziały przed wznowieniem postępowania i czego nie mogły wziąć pod uwagę, a które to schorzenia kwalifikowane są jako powodujące niezdolność do zawodowej służby wojskowej (§ 62 pkt 2 Załącznika nr 1 do rozporządzenia MON z 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich). Fakt, że nowe okoliczności wskazane w dowodzie jakim jest karta są istotne dla sprawy został zdaniem skarżącego potwierdzony w opiniach biegłych neurologa i ortopedy, które skarżący załączył do skargi kasacyjnej. Ponadto skarżący podniósł, że decyzję ZWKL z [.] listopada 2017 r. wydały osoby, które winny być wyłączone od udziału w sprawie prowadzonej w trybie wznowienia postępowania. Decyzję CWKL z [..] listopada 2017 r. wydał pułkownik P.W., który wydał decyzję RWKL z [..] października 2015 r. Decyzję CWKL z [..] listopada 2017 r. wydał pułkownik w stanie spoczynku M.S., który wydał decyzję CWKL z [..] lutego 2016 r. Zdaniem skarżącego, w orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniają wyłączenie także w wypadkach, gdy pracownik, który wydał decyzję w trybie zwykłym, bierze udział w postępowaniu wszczętym w wyniku wniosku o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (zarzut z pkt. 3). Zarzut ten oparty został także na naruszeniu art. 134 p.p.s.a., lecz w tym zakresie nie mógł okazać się zasadny, gdyż został obarczony pewnym mankamentem. Artykuł 134 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Skarga kasacyjna tak sporządzona nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut ten nie jest należycie uzasadniony. Pogląd, wedle którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie nie doprecyzował, naruszenia którego z paragrafów art. 134 p.p.s.a. się dopatruje. Podkreślić należy, że mając na względzie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Stąd też podniesienie naruszenia tego przepisu nie mogło przynieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepisy dotyczące instytucji wyłączenia pracownika stanowią jedną z gwarancji realizacji naczelnej zasady procesu administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a w ten sposób także zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Rozwiązania te realizują funkcję gwarancyjną i prewencyjną, tzn. mają zapobiegać brakowi obiektywizmu podmiotów prowadzących postępowanie wyjaśniające i rozstrzygających sprawy administracyjne. Pośrednio więc oddziałują na legalność działania organu w toku całego postępowania administracyjnego. Poza tym wiążą się również z zasadą budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 par. 1 k.p.a.). Bezstronność organu i jego pracowników jest jednym ze sposobów zapewnienia sprawiedliwości proceduralnej i równości stron, będących składowymi zasady demokratycznego państwa prawnego (por. H. Knysiak – Siudyka, red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex), na której zgodnie z art. 2 Konstytucji oparty został ustrój całego państwa i jego systemu prawnego. Znaczenie tej zasady dla realizacji podstaw ustrojowych państwa polskiego podkreślił w swoim orzecznictwie wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który m.in. zwrócił uwagę, że przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy (wyrok TK z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03 - Dz. U. z 2005 r., nr 41, poz. 400). Tego rodzaju gwarancje powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu, także w odniesieniu do strony postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. P 57/07) Trybunał podkreślił, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Dlatego więc w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziano sankcje w przypadku naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika, aż do wznowienia postępowania wobec decyzji ostatecznej, stosownie do art. 145 § 3 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych również wskazuje się kategorycznie, że naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika jest ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania. Taka kwalifikacja wynika z naruszenia zasady prawdy obiektywnej co do ustalenia stanu faktycznego sprawy (zob. wyr. NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2886/17, CBOIS). Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika stanowi o wadliwości tych decyzji, co oznacza, że w stosunku do decyzji nieostatecznej rodzi to obowiązek jej zmiany (w przypadku udziału osoby podlegającej wyłączeniu w postępowaniu w niewielkim zakresie) lub uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, natomiast wobec decyzji ostatecznych jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego. Jednym z powodów wyłączenia pracownika - jak podkreślił Trybunał w sprawie sygn. P 57/07 - od udziału w postępowaniu, w którym brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (zob. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka może być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywizmowi w postępowaniu administracyjnym i treści wydawanych w nim decyzji. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. W odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdy decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu.

W przypadku stwierdzenia tych okoliczności w postępowaniu odwoławczym stanowią one podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przyjmuje się wówczas, iż zostaje spełniona przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a. wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy ze względu na naruszenie przepisów postępowania, w wyniku którego pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji nie jest władny wydać orzeczenia reformatoryjnego wobec skutków naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., chyba że udział osoby w postępowaniu dowodowym jest epizodyczny i zachodzi możliwość uzupełnienia postępowania przed organem II instancji. W odniesieniu zaś do decyzji ostatecznych naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika stanowi przesłankę wznowienia postępowania celem stworzenia możliwość prawnej ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie można zaakceptować poglądu Sądu I instancji, że zarzuty naruszenia art. 27 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem odnoszą się do postępowania instancyjnego "zwykłego", natomiast niniejsze postępowanie jest postępowaniem wznowieniowym, czyli nadzwyczajnym. Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy w trybie wznowienia postępowania.

Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Pracownik organu administracji publicznej podlega zatem wyłączeniu w każdym stadium sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybu wznowienia postępowania. Przyjąć należy, że zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybie wznowienia postępowania, jeżeli wcześniej brał on udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. W doktrynie prawa administracyjnego panuje pełna zgodność co do charakteru żądania wznowienia postępowania. Żądanie wznowienia postępowania zaliczane jest do środków zaskarżenia (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie prawa administracyjnego, Wrocław 1980, s. 28). Wznowienie postępowania może bowiem doprowadzić do uchylenia decyzji wydanej w trybie zwykłym i ponownego merytorycznego załatwienia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2579/16, dostępny: CBOIS) – a który to pogląd skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie całkowicie akceptuje – kolejne, dokonywane przez ustawodawcę nowelizacje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 k.p.a., będące wynikiem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, sprowadzały się do tego, aby tam gdzie jest to ze względów ustrojowych możliwe zapewnić przy ponownym badaniu sprawy wyższe standardy bezstronności organów administracji poprzez zagwarantowanie, że ponownej oceny dokonywać będzie inna osoba. Dlatego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien być interpretowany w ten sposób, że jego zastosowanie dotyczy nie tylko rozstrzygania w toku instancji w tym samym trybie postępowania administracyjnego (co jest oczywiste), lecz także szerzej – rozciąga się również na tryb nadzwyczajny, wszczęty w tej samej sprawie ujmowanej materialnoprawnie. Podobny pogląd został wyrażony również m. in. w wyroku NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2469/15 oraz wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15 (dostępne: CBOIS). Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdza expressis verbis, że dotyczy pracownika, który brał udział w wydaniu "zaskarżonej decyzji". Decyzją, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., może być decyzja zaskarżona wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, bowiem stanowi instytucję procesową, za pomocą której uprawniony podmiot może żądać weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego w celu jego kasacji lub reformacji.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w ramach której decyzję organu I instancji z dnia [..].11.2017 r. wydaną we wznowionym postępowaniu wydał w ramach trzyosobowego zespołu orzeczniczego m.in. pułkownik P. W., który brał również udział w wydaniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego z [..] października 2015 r. wydanego w postępowaniu zwyczajnym, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pułkownik P. W. powinien był zostać wyłączony od orzekania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, jak również we wznowionym postępowaniu. Z kolei orzeczenie drugoinstancyjne z dnia [..].2.2016 r. w postępowaniu zwyczajnym wydał w ramach organu kolegialnego m.in. pułkownik M.S., który uczestniczył następnie w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w postępowaniu wznowieniowym. Decyzja organu I instancji wydana w postępowaniu wznowieniowym obarczona była zatem wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ w wydaniu tej decyzji uczestniczyły dwie osoby, które ex lege powinny zostać wyłączone od orzekania w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a czego nie dostrzegł Minister Obrony Narodowej, który zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz innych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż udział pracownika w czynnościach dowodowych lub orzeczniczych w niższych instancjach lub postępowaniu zwykłym stwarza na etapie postępowania wznowieniowego zagrożenie dla zasady prawdy obiektywnej oraz zasady praworządności w związku z wyrobionym stosunkiem takiej osoby co do stanu faktycznego sprawy i jego oceny oraz przywiązaniem do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a w sytuacjach brzegowych – także chęć obrony swojego uprzedniego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się w decyzji CWKL z dnia [..] listopada 2017 r. wady, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wyeliminował tę decyzję z obrotu prawnego. Naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika jest ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno było zostać dostrzeżone w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Ministra Obrony Narodowej. Wada ta powinna była spowodować uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponieważ organ ten nie zastosował się do tego obowiązku i utrzymał w mocy decyzję obarczoną wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wyeliminował z obrotu prawnego również i tę decyzję, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis uprawnia sąd administracyjny do uchylenia decyzji wydanej z istotnym naruszeniem przepisów postępowania.

Z uwagi na powyższe, na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż dotyczą one meritum sprawy. Wynik postępowania wyjaśniającego został zdyskwalifikowany w całości ze względu na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz wydanie orzeczeń przez osoby podlegające wyłączeniu ex lege. Obowiązkiem organów będzie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości przez pracowników, którzy nie orzekali dotychczas w sprawach kasatora, rozważenie przesłanek wznowienia postępowania, w tym pozytywnej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na którą powołał się wnioskodawca, oraz negatywnych wznowienia postępowania i wydania rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku .

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.