Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 76/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par, 2 i art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skarg J. L., J. L., R. K., R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargi.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z garażami wbudowanymi zagłębionymi w terenie (segment [...] i segment [...]) wraz z instalacjami wewnętrznymi i wjazdami na działce nr "1", gm. kat. M.., położonej w B. przy ul. [...]. Opisaną decyzję organ wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku T. T., który wraz ze swoim wspólnikiem K. K. ze spółki cywilnej "A" S.C. w B. był współwłaścicielem przewidzianej pod zabudowę nieruchomości.

Pismem z dnia [...] r. J. i J. L., R. i R. K. oraz T. i G. S. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją podnosząc, że bez własnej winy nie brali w nim udziału jako jego strony. Wnioskodawcy wskazali, że są właścicielami trzech nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Podali także, że o udzielonym pozwoleniu na budowę powzięli wiadomość w sposób pośredni w związku z rozpoczęciem robót ziemnych na terenie działki nr "1", co miało miejsce w ostatnich dniach kwietnia. Po zapoznaniu się z wydaną decyzją stwierdzili, że narusza ona ich interes prawny, bowiem udzielono nią pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego składającego się z sześciu budynków, w których przewidziane zostały [...] mieszkania oraz parkingi naziemne i podziemne dla [...] samochodów. Realizacja takiej inwestycji spowoduje zatem ponad dwukrotny wzrost liczby mieszkańców w ich najbliższym otoczeniu, a także kilkakrotnie zwiększy się liczba samochodów emitujących hałas i spaliny. Wszystko to zmieni dotychczasowy charakter zabudowy ich dzielnicy oraz wpłynie na obniżenie wartości ich posesji. W oparciu o te stwierdzenia wnioskodawcy zakwestionowali stanowisko organu, który ustalił, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmie jedynie działkę inwestora.

Wnioskujący o wznowienie postępowania podali także, że pozwolenie na budowę jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż mowa w niej była o realizacji tylko [...] mieszkań. Projekt budowlany - zdaniem wnioskodawców - jest także niezgodny z tą decyzją w innych kwestiach, a to: linii zabudowy od strony ul. [...], liczby stanowisk postojowych dla samochodów na powierzchni działki oraz mniejszej powierzchni biologicznie czynnej.

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie powołując w podstawie prawnej tego orzeczenia art. 145 § 1 pkt 4, art. 148, art. 149 i art. 150 § 1 k.p.a. W toku wznowionego postępowania do organu I instancji wpłynęło pismo autorstwa J. i J. L., R. i R. K., a także T. i G. S. z dnia [...] r., w którym przedstawili oni dodatkowe argumenty przemawiające za przyznaniem im statusu stron postępowania. Wskazali, że w przypadku budowy osiedla złożonego z sześciu trójkondygnacyjnych budynków połączonych łącznikami, a także realizacji wewnętrznych dróg dojazdowych i garaży podziemnych niemożliwe jest ograniczenie emisji szkodliwych czynników, a zwłaszcza hałasu i spalin tylko do terenu osiedla. Podnieśli także, że ogołocenie nieruchomości inwestorów z drzew pozbawiło ich ochrony przed hałasem i spalinami również z terenu sąsiednich ulic. W ocenie autorów pisma wprowadzenie w centralnym punkcie dzielnicy intensywnej zabudowy wielorodzinnej zmieni dotychczasowy charakter tej dzielnicy, w której dominowała zabudowa jednorodzinna, willowa, o charakterze rezydencjonalnym. Ponownie zarzucili, że wprowadzone zmiany w zagospodarowaniu sąsiednich terenów wpłyną na obniżenie wartości ich nieruchomości, co w przypadku zmiany planu miejscowego skutkowałoby możliwością ubiegania się o odszkodowanie w oparciu o art. 36 ust. 3 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Autorzy pisma sprecyzowali także, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona decyzją o warunkach zabudowy została naruszona w projekcie budowlanym przez m.in.: usytuowanie balkonu w budynku [...] segmentu [...] od strony działki nr "2" (o 2,5 m), wykusz w tym budynku od strony działki "3" (ok. 1 m) oraz schody i podesty do budynków w segmencie [...] od ul. [...]. Zdaniem wnioskodawców zatwierdzony projekt budowlany narusza również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastrutktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej zwane rozporządzeniem MI). W szczególności pochylnia stanowiąca wjazd do garaży nie ma szerokości zgodnej z tym rozporządzeniem.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] r. W podstawie prawnej organ powołał się na art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147i art. 148 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. Podał następnie, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie było ustalenie czy małżonkom L., jako właścicielom działki nr "4", małżonkom K., jako właścicielom działki nr "3" i małżonkom S., jako właścicielom działki nr "5" przysługiwał status strony postępowania. Zdaniem organu zwiększenie hałasu, czy emisji spalin nie stanowi ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości i nie uzasadnia zatem przyznania osobie narażonej na takie immisje przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z definicji obszaru oddziaływania obiektu wynika, że chodzi w niej bowiem o ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiadującego z obiektem, które jest skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Przekroczenie natomiast dopuszczalnego poziomu immisji hałasu czy spalin, będzie rodzić określone roszczenie cywilnoprawne lecz nie daje prawa strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W tej kwestii organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08. Odnosząc się do zarzutu niezgodności planowanej inwestycji z dotychczasową zabudową dzielnicy oraz jej wpływu na obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości Prezydent Miasta B. wskazał, że pierwsza z tych kwestii została rozstrzygnięta decyzją ustalającą warunki zabudowy, którą był związany. Nie zgodził się także ze stanowiskiem wnioskodawców dotyczącym obniżenia wartości ich nieruchomości wskazując, że jest to ich subiektywne odczucie i nie może ono stanowić przesłanki pozwalającej na przyznanie im statusu stron postępowania. Podał, ze roszczeń z tego tytułu można także dochodzić w drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym.

Organ I instancji zakwestionował również stanowisko wnioskujących o wznowienie postępowania dotyczące zwiększenia liczby mieszkań w zatwierdzonym projekcie budowlanym w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że ta ostatnia decyzja nie zawiera żadnych ograniczeń co do ilości mieszkań, a wstępna koncepcja zagospodarowania terenu, która została przedstawiona w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi załącznika do tej decyzji. Zwiększenie liczby mieszkań w projektowanym zespole mieszkaniowym z [...] do [...] nie narusza też żadnego przepisu prawa, a co zatem idzie nie narusza także interesu prawnego wnioskodawców. W ocenie Prezydenta Miasta nie doszło także do przekroczenia linii zabudowy wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż linia ta odnosi się do ściany zewnętrznej budynku. Także liczba miejsc postojowych nie narusza ustaleń tej decyzji, gdyż wymagana liczba tych miejsc została ustalona na poziomie [...], a w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano ich [...]. Przeniesienie zaś [...] stanowisk postojowych z poziomu terenu do garażu podziemnego zapewni większą liczbę terenów zielonych i ograniczy emisję hałasu. W zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano także [...] % powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do minimum [...] % wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do naruszenia przepisu § 103 ust. 2 rozporządzenia MI organ stwierdził, że przepis ten nie ma zastosowania do pochylni stanowiących dojazd do garażu lecz do szerokości pochylni zlokalizowanych we wnątrz garażu. Wyjaśnił także, że stosownie do art. 35 Prawa budowlanego organ administracji budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno budowlanymi, a nie ma obowiązku sprawdzenia pod tym kątem projektu architektoniczno-budowlanego.

W podsumowaniu decyzji Prezydent Miasta B. podkreślił, że inwestycje mieszkaniowe nie są zaliczane przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm. – dalej rozporządzenie RM) do przedsięwzięć oddziałujących na środowisko. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym brak jest także stwierdzeń, że w przypadku budowy osiedli mieszkaniowych rozszerza się obszar oddziaływania takich inwestycji na działki sąsiednie. Mając to wszystko na uwadze organ uznał, że inwestycja, której dotyczyła jego decyzja z dnia [...] r. nie ogranicza sposobu zagospodarowania działek nr "3", "4" i "5" stanowiących własność wnioskodawców. Tym samym właścicielom tym nie przysługiwało prawo udziału w charakterze stron w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Podkreślił też, że wskazane w pismach wnioskodawców niezgodności, które w jego ocenie nie miały miejsca, także w żaden sposób nie naruszały ich interesu prawnego.

W odwołaniu od tej decyzji J. i J. L., R. i R. K. oraz T. i G. S. domagali się jej uchylenia oraz orzeczenia co do istoty sprawy. Zarzucili, że Prezydent Miasta B. nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Naruszając te przepisy organ ograniczył się bowiem do rutynowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, główną uwagę poświęcając oddaleniu zarzutów i wniosków skarżących. Powołali się także na niepublikowane wyroki WSA w B. oraz WSA w G., w których omawiana była kwestia wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania stron postępowania o pozwolenie na budowę. Odwołujący się podtrzymali także swoje argumenty odnoszące się do zarzutów dotyczących wad projektu budowlanego, a to niewłaściwej szerokości pochylni zapewniającej wjazd do garażu oraz nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy.

W piśmie z dnia [...] r. odwołujący się uzupełnili argumentację dotyczącą naruszenia ich interesu prawnego decyzją udzielającą pozwolenia na budowę na działce nr "1". Powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych dowodzili, że odmawiając im przymiotu stron w postępowaniu o udzielenie tego pozwolenia na budowę naruszono przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. Wskazali także, że organ I instancji nie rozstrzygnął kwestii zacienienia działki nr "3" przez budynek segmentu [...]. Z uwagi na wyższe położenie działki przewidzianej pod realizację osiedla mieszkaniowego i prowadzeniem prac ziemnych dojdzie też do zalewania wodami opadowymi sąsiednich nieruchomości, a w zatwierdzonym projekcie budowlanym brak jest rozwiązań zapobiegających wystapieniu takich problemów.

W ocenie odwołujących się zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę organ nie dopełnił także obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. W przedmiotowej sprawie nie zostały bowiem podjęte wszelkie kroki do zbadania ich interesu przy zachowaniu zasady równego traktowania wszystkich uczestników postępowania i zasady bezstronności. Wskazując na naruszenie unormowania wynikającego z § 103 rozporządzenia MI odwołujący się widzieli w nim potencjalne zagrożenie dla ich życia i zdrowia. Przepis ten zabezpiecza bowiem możliwość ewakuacji pojazdów z garażu zwłaszcza w razie pożaru. Podnieśli, że pozbawienie ich statusu stron postępowania uniemożliwiło im zagwarantowaną w art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. ochronę ich własności. Ewentualne zaś wątpliwości związane z uciążliwościami wynikającymi z zabudowy sąsiednich terenów zostały jednak rozstrzygnięte w sposób nieuprawniony na rzecz swobody inwestowania. Pominięcie odwołujących się jako stron postępowania doprowadziło w konsekwencji do rozpoczęcia realizacji inwestycji na podstawie projektu zawierającego liczne wady i błędy, na które wskazali w swoich pismach. Istnieje także obawa, że błędów tych jest znacznie więcej.

W omawianym piśmie J. i J. L., R. i R. K. oraz T. i G. S. podnieśli także, że nieprawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2010 r. uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., którą ustalono warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Wydana w sprawie decyzja organu I instancji utraciła zatem walor prawomocności (ostateczności) i istnieje duże prawdopodobieństwo, że zostanie ona uchylona. W konsekwencji spowoduje to zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W tej sytuacji zasadne byłoby zatem wstrzymanie prac przy budowie aby ograniczyć negatywne skutki finansowe dla gminy, bowiem inwestorowi przysługiwać będzie roszczenie odszkodowawcze. Wskazali też, że pozbawienie ich praw stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie daje im możliwości skutecznego egzekwowania realizacji inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jako przykład podali nieskutecznie zgłoszenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. odstępstwa od zatwierdzonego projektu polegającego na mniejszym zagłębieniu w gruncie garażu podziemnego w segmencie [...], co powoduje podwyższenie wysokości budynku.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. W uzasadnieniu podał, że przeanalizował wszystkie podniesione przez skarżących zarzuty dowodzące, że kwestionowana przez nich inwestycja może ograniczyć zagospodarowanie ich nieruchomości i sytuować je w obszarze jej oddziaływania. Organ odwoławczy uznał, że twierdzenia skarżących dotyczące znacznego obniżenia wartości ich działek spowodowane wybudowaniem w sąsiedztwie zespołu budynków mieszkalnych nie może być uznane za ograniczenie zagospodarowania ich działek na podstawie przepisów odrębnych. Jest to bowiem indywidualna ocena właścicieli działek, która nie została poparta żadną analizą rynkową, ani żadnym przepisem prawa. Odnosząc do zagrożeń związanych z immisją spalin i hałasu Wojewoda stwierdził, że budynki mieszkalne i osiedla mieszkaniowe nie kwalifikują się do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko ustalającego dopuszczalne immisje spalin czy hałasu. Na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną poziom dopuszczalnego hałasu, jak wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 - dalej rozporządzenie MŚ), wynosi 50 dB w ciągu dnia i 40 dB w nocy. Na etapie wydawania pozwolenia na budowę nie ma zresztą nawet możliwości sprawdzenia ewentualnych przekroczeń tych poziomów. Organ podkreślił także, że immisje spalin i hałasu nie mogą być traktowane jako czynniki bezpośrednio ograniczające zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Wojewoda zanalizował także kwestię ewentualnego zacienienia budynków odwołujących się stwierdzając, że najkrótsza odległość między ścianą najbliższego zaprojektowanego budynku (obiekt od strony wschodniej segmentu [...]), a budynkiem R. i R. małżonków K. wynosi 16 m. Wysokość zaś budynku przesłaniającego w najwyższym jego punkcie liczona od powierzchni terenu wynosi 12, 29 m, przy różnicy w poziomie gruntu wynoszącej 0,40 m. Odległość między budynkiem J. i J. małżonków S., a najbliżej położonym projektowanym budynkiem (obiekt od strony wschodniej segmentu [...]) wynosi natomiast 18 m. Wysokość projektowanego budynku w najwyższym jego punkcie wynosi zaś 12, 59 m , przy różnicy wysokości terenu 0,50 m. Najkrótsza wreszcie odległość między budynkiem J. i J. L., a ścianą najbliższego zaprojektowanego budynku ( obiekt od strony wschodniej segmentu [...]) wynosi 42 m. Wysokość w najwyższym punkcie zaprojektowanego budynku wynosi 12,59, a różnica wysokości terenu 1,3 m. Ustalenia te dowodzą zatem, że w każdym z wyżej wskazanych przypadków projektowane budynki są o kilka metrów niższe od wysokości dopuszczalnych przepisem § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI.

Organ uznał wreszcie, że nie były zasadne zarzuty związane z zagrożeniami dotyczącymi zalewania nieruchomości sąsiednich wodami opadowymi. W jego ocenie zatwierdzony projekt budowlany przewiduje kompleksowe rozwiązania ujęcia wód opadowych. Przewiduje ono odprowadzanie wód z dachów, jak i z powierzchni utwardzonych poprzez separatory zanieczyszczeń do zbiorników retencyjnych, a następnie do studni chłonnych.

W ocenie Wojewody budowa i eksploatacja zespołu budynków mieszkalnych nie narusza wreszcie także innych przepisów niewskazanych przez odwołujących się. W szczególności nie dojdzie do naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, prawa wodnego czy prawa energetycznego skutkującego negatywnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości. Tym samym zdaniem organu odwoławczego nie ma żadnego przepisu prawa pozwalającego na uznanie, że naruszony został interes prawny odwołujących się. Oznacza to, że ich nieruchomości pozostają poza obszarem oddziaływania projektowanego zespołu budynków mieszkalnych, a zatem nie mieli oni przymiotu stron w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę. W sprawie nie wystąpiły także inne wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania. Ustalenie to spowodowało, że organ uznał się za zwolniony z rozpatrzenia pozostałych podniesionych w odwołaniu zarzutów, które dotyczyły przekroczenia linii zabudowy, szerokości pochylni umożliwiających wjazd do garażu, a także innych niezgodności między projektem budowlanym, a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na tę decyzję wnieśli R. i R. K. oraz J. i J. L. Domagali się w niej uchylenia decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B., jak również uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucili podjęcie tych decyzji z naruszeniem prawa, co w sposób istotny narusza ich interes prawny. W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisali zostały poszczególne etapy postępowania w sprawie, w tym powtórzyli zarzuty oraz argumentację zawartą we wniosku o wznowienie postępowania, w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz piśmie z dnia [...] r. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji dodatkowo wskazali, że organ odwoławczy, podobnie jak i organ I instancji, dał prymat interesom inwestora całkowicie pomijając ich interes prawny. Podkreślili też, że niezaliczenie osiedli mieszkaniowych do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko nie zwalniało organu z obowiązku zbadania oddziaływania tej inwestycji na otoczenie. Immisje czynników szkodliwych (głównie hałasu i spalin), jak również obecność "widowni", którą stanowić będą mieszkańcy osiedla tymczasem tworzyć będą istotne ograniczenie w korzystaniu z ich nieruchomości w dotychczasowy sposób. W dalszej części uzasadnienia skargi po raz kolejny podniesiono zarzuty dotyczące niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją ustalającą warunki zabudowy oraz z § 103 rozporządzenia MI. Zdaniem skarżących także przeprowadzona przez organ II instancji analiza zacienienia budynku położonego na działce nr "3" została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych, bowiem Wojewoda [...] bezpodstawnie uznał za taras wysuniętą w stronę budynku inwestora część mieszkalną budynku małżonków K. Odległość między tym budynkiem, a ścianą nowowybudowanego obiektu wynosi więc 12,50 m, a nie jak podano 16 m, a wysokość budynku przesłaniającego uwzględniając różnicę w poziomie terenu wynosi 12,65 m. Zgadzając się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że projekt budowlany zawiera rozwiązania dotyczące odprowadzania wód opadowych skarżący podtrzymali jednak swój zarzut dotyczący zagrożenia zalewaniem ich nieruchomości. Jeszcze przed rozpoczęciem budowy, z uwagi na różnicę w poziomie terenu część wód opadowych spływała bowiem na ich działki. Drastyczne zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej oraz usypanie skarpy między dachem garażu, a gruntem spowoduje zaś nieskuteczność zastosowanych rozwiązań. Dodatkowe zagrożenie spowodują też studnie chłonne umieszczone przy granicy ich posesji oraz struktura gruntów składających się z nieprzepuszczalnych iłów. Mając na uwadze te wszystkie kwestie skarżący uznali, że orzekające w sprawie organy obu instancji naruszyły w trakcie postępowania zasady ogólne postępowania administracyjnego wskazane w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a także przepisy art. 77 i art. 80 tej ustawy. Organy obu instancji dokonały - ich zdaniem - błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skoro bowiem przepisy te zawężają krąg podmiotów w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w stosunku do art. 28 k.p.a., to obowiązkiem organów było przeanalizowanie i wyjaśnienie dlaczego ustalono takie, a nie inne granice obszaru oddziaływania obiektu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że w trakcie postępowania badał czy składający wniosek o wznowienie postępowania posiadają przymiot stron uprawnionych do jego złożenia. Wyznaczając obszar oddziaływania zespołu budynków mieszkalnych uwzględniono - w jego ocenie - wszystkie przepisy prawa, które mogłyby wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości i ograniczeń takich nie stwierdzono. Precyzyjnie też sprawdzono czy występuje przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach skarżących ustalając, że nie ma ono miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi podlegały oddaleniu, bowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać trzeba, że powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przechodząc po tych uwagach wstępnych do analizy prawnej zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Ta instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a oraz art. 145 b § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Uregulowane przepisami art. 145 – 153 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego ma na celu usuwanie wad, jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia od których przysługiwało zażalenie czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na który powołali się w swoim wniosku skarżący, jest brak udziału w postępowaniu jednej ze stron bez jej własnej winy. Złożenie podania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wznowienia, które kończy się albo opartym na przepisie art. 149 § 1 k.p.a. postanowieniem o wznowieniu postępowania, albo opartą na art. 149 § 3 k.p.a. decyzją odmawiającą wznowienia postępowania (w aktualnym stanie prawnym jest to postanowienie o odmowie wznowienia postępowania). W kontrolowanej sprawie Sąd podzielił stanowisko Wojewody oraz Prezydenta Miasta B., że z uwagi na treść żądania zgłoszonego przez skarżących oraz małżonków S. prawidłowe było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r. Skład orzekający uznał za przekonywujące także stanowisko orzekających w sprawie organów, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. Aby odmówić wznowienia postępowania w związku z niedochowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. nie wystarczy bowiem wykazać, że strona miała możliwość wcześniejszego dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną do wznowienia, lecz trzeba dowieść, że wiedziała ona o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Admistracyjnego z dnia 26 marca 2010 r., I OSK 99/09, [w:] LEX nr 595668).

Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zdaniem orzekających w sprawie organów obu instancji postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nie było dotknięte żadną z wadą wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., a w szczególności wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy. W konsekwencji tego należało wydać decyzję opartą na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i art. 145 a ( aktualnie także 145 b). Z treści przepisów art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że w przypadku ustalenia przez właściwy organ braku przesłanek pozwalających na wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją organ nie jest uprawniony do zajmowania stanowiska w kwestiach dotyczących istoty sprawy rozstrzygniętych tą decyzją, bowiem prowadziłoby to do naruszenia wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zasadnie zatem Wojewoda [...] uznał, że po wykluczeniu zaistnienia w sprawie przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania nie był władny badać zarzutów dotyczących braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy czy z przepisami rozporządzenia MI.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy zatem przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy podmiotom wnioskującym o wznowienie postępowania administracyjnego przysługiwał przymiot stron w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Konstrukcja pojęcia strony w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2007r., II OSK 1526/06 [w:] LEX Nr 347945, jest zatem złożona, gdyż składa się z dwu elementów, które muszą być jednocześnie spełnione. Wziąć trzeba pod uwagę bowiem element podmiotowy ograniczający krąg podmiotów tylko do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości oraz element przedmiotowy wymagający, aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Przystępując do zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności organ winien zatem ustalić, które nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie tego obszaru winno zaś nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06 [w:] LEX nr 347949). Definicję legalną "obszaru oddziaływania obiektu", zawiera art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowiący, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przywołana ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej jest bowiem mowa o terenie "wyznaczonym" w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (por. wyrok NSA z 28.03.2007 r., II OSK 208/06, [w:] ONSAiWSA 2008/1/12). Do przepisów odrębnych należy zaś zaliczyć unormowania zawarte w różnych dziedzinach prawa, w tym przepisy prawa budowlanego, zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, prawa wodnego, a więc wszystkie przepisy mające wpływ na sposób zagospodarowania i przeznaczenia terenu. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że ustalając krąg osób posiadających interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze również przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany powinien być projektowany i budowany w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich oraz w sposób umożliwiający zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W ocenie składu orzekającego zespół budynków mieszkalnych przewidziany do realizacji na działce nr "1", obręb M.., w B. nie wprowadza jednak ograniczeń w zagospodarowaniu terenu sąsiednich nieruchomości, a co zatem idzie w myśl przepisów odrębnych nie oddziaływuje i nie będzie negatywnie oddziaływał na te nieruchomości. W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę, że budynki wchodzące w skład zaprojektowanego zespołu obiektów usytuowane zostały w zgodzie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI. Wykładając a contrario przepis zawarty w ust. 4 tego paragrafu należy stwierdzić, że tego rodzaju usytuowanie zespołu budynków mieszkalnych nie powoduje objęcia sąsiednich działek jego obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodzić się należy z Wojewodą, że zaprojektowany zespół budynków mieszkalnych nie będzie także ograniczał dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi, które znajdują się w budynkach posadowionych na sąsiednich nieruchomościach. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia MI odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinny umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń – co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60º wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania – dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Wymogi wynikające z tego przepisu zostały w szczególności spełnione w stosunku do budynku znajdującego się na działce nr "3" będącego własnością małżonków K. Wbrew twierdzeniom skargi budynek ten jest położony bowiem w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania najniżej położonych w nim okien w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Organ II instancji błędnie co prawda odczytał projekt zagospodarowania działki uznając, że najbliżej położona część tego budynku jest tarasem, gdy tymczasem był to oszklony ganek, błąd ten nie miał jednak wpływu na ostateczne ustalenia stwierdzające spełnienie wymogu wynikającego z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI.

Wbrew stanowisku skarżących uznać należy także, że zatwierdzony projekt budowlany spełnia wymogi wynikające z § 28 ust. 2 rozporządzenia MI regulującego kwestie odprowadzania wód opadowych. Okoliczność tę potwierdzili zresztą sami skarżący w uzasadnieniu skargi. Obawy związane z możliwością zalewania wodami opadowymi sąsiednich działek spowodowane różnicą poziomów między terenem działki nr "1", a działkami skarżących, umieszczeniem dołów chłonnych w pobliżu granic tych działek oraz małą przepuszczalnością gleby są zaś czysto hipotetyczne. Najniżej położona w stosunku do działki inwestorów działka nr "4" stanowiąca własność skarżących J. L. i J. L. nota bene styka się jedynie narożnikiem z działką "1". Wskazać tez należy, że przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r, Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) zakazują zmian w naturalnym kierunku spływu wód.

Odnosząc się do zagrożeń związanych ze wzrostem immisji do środowiska spalin oraz hałasu stwierdzić przyjdzie, że przewidziana do zainwestowania nieruchomość położona jest przy dwóch ulicach, a to ul. [...] i ul. [...], na których dopuszczony jest ruch pojazdów samochodowych. Zgodzić się należy też z Wojewodą, że brak jest podstaw do przyjęcia istnienia zagrożeń związanych przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska przewidzianych dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w rozporządzeniu MŚ. Organ odwoławczy zasadnie powołał się także na przepisy obowiązującego w dacie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę rozporządzenia RM wskazując, że wśród przedsięwzięć wymienionych w tym akcie normatywnym nie wskazano budowy osiedli mieszkaniowych wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Na marginesie zauważyć też należy, że także zgodnie z aktualnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko( Dz. U. Nr 213, poz. 1397) przedmiotowa inwestycja nie jest uznawana ani za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Część zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń dotyczących spornej inwestycji, a zwłaszcza miejsca jej lokalizacji odnosi się z kolei do decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...], którą ustalone zostały warunki zabudowy dla przedmiotowego zespołu budynków mieszkalnych. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w przypadku wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego zaistnieje przesłanka wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.. Skarżącym wyjaśnić wreszcie należy, że w przypadku postępowania naprawczego przewidzianego przepisami art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a strony tego postępowania ustalane są na zasadach ogólnych wynikających z art. 28 k.p.a.

Z przytoczonych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargi oddalił.