Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 32/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skarg M. G. i D. K. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz odmowy pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...]Wrocław, dnia [...] roku, wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust. 4, art. 83 ust. 1, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W.odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. B. [...] we W., przedłożonego w dniu 2 kwietnia 2019 roku (zatytułowanego jako projekt zamienny adaptacji poddasza nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne w budynku jednorodzinnym w zabudowie szeregowej), inwestorem której jest J.K., projektantem mgr inż. arch. E. M.-M., uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej nr [...], - kategoria obiektu: I, data opracowania: kwiecień 2019 roku. Organ odmówił także pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, dotyczących rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. B. [...] we W.

Na uzasadnienie organ wskazał, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynęło pismo dotyczące rozbudowy budynku przy ul. B. [...] we W., m. in. poprzez wykonanie lukarn w sposób naruszający granicę nieruchomości z budynkiem przy ul. B.[...]. Do pisma załączono protokół z wznowienia/wyznaczenia znaków granicznych z dnia 14 listopada 2014 roku wraz ze szkicem pomiarów, z których wynika, że budynek przy ul. B.[...]we W. zlokalizowany jest, w obrębie poddasza, w części na terenie nieruchomości sąsiedniej nr [...] (ok. 36-37cm). Organ wszczął postępowanie po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych przy ul. B.[...] we W. oraz o terminie przeprowadzenia oględzin w sprawie. W toku oględzin przeprowadzonych dnia 14 lipca 2015 roku przez pracowników organu stwierdzono, że przy ul. B. [...] we W. istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, wykonany w technologii tradycyjnej murowanej. Budynek posiada trzy kondygnacje, w tym kondygnację w obrębie poddasza. Ponadto wykonano drugi poziom poddasza, na którym wydzielono pomieszczenie (za pomocą przegród budowlanych - ścian, drzwi) doświetlone lukarną od strony zaplecza budynku o wysokości ok. 1,88 m - 2,05 m, szerokości 5,6 m. Lukarna doświetla dwa poziomy poddasza. Na pierwszym poziomie poddasza lukarna jest przedzielona ścianką - wydzielono pomieszczenie (z zamontowaną pralką, płytą elektryczną) o szer. 3,63 m i o wysokości 2,19 m oraz pomieszczenie łazienki o szerokości 1,82 m i długości 2,57 m, wysokość do sufitu podwieszonego tego pomieszczenia wynosi 2,1 m. Na poddaszu istnieje również lukarna usytuowana od strony ulicy B., o szerokości - 5,7 m, długości - 2,56 m, wysokości - w najniższym punkcie - 2,46 m. Dokonano również ustaleń w zakresie dobudowanego do budynku garażu. Stwierdzono, że roboty budowlane zakończono, roboty nie są prowadzone. J.K., właściciel budynku i użytkownik wieczysty nieruchomości oświadczyła m. in., że D. K. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością. D. K.wyjaśniła, że lukarny powstały w kształcie istniejącym obecnie, budowę garażu zakończono w tym samym czasie, tj. wzniesienie ścian, kubatury (jak wynika ze zgromadzonego materiału - zakończono roboty ok. 1993 roku). Z przeprowadzonych czynności spisano protokół, sporządzono dokumentację fotograficzną. Dnia 29 października 2015 roku przeprowadzono dowody z przesłuchań świadków – G.M., J. P. i K.C. Z zeznań świadków wynika, że lukarny budynku wykonano w obecnym kształcie w latach 1990-93, a około 2010- 2012 roku wykonano roboty w obrębie elewacji budynku - ocieplenie oraz roboty malarskie. Po analizie zebranego materiału dowodowego, doprecyzowano przedmiot prowadzonego postępowania jako roboty budowlane związane z rozbudową w poddaszu budynku (rozbudową oraz nadbudową i przebudową poddasza) przy ul. B. [...] we W.wykonaną w sposób odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie ustalono na podstawie dowodu z zeznań świadków i wyjaśnień stron, dokumentacji archiwalnej, przeprowadzonego dowodu z oględzin. Po analizie zgromadzonego materiału - stwierdzono, że jest on spójny i w sposób wystarczający wyjaśnia stan faktyczny. Wynika z niego, że rozbudowę, nadbudowę i przebudowę poddasza budynku wykonano na podstawie decyzji Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...]roku wydanej na rzecz D. K.(nie dysponującej nieruchomością w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego). Zebrany materiał w sprawie wskazuje, że podczas realizacji tej inwestycji wprowadzono istotne zmiany w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego - kubatury i szerokości. Lukarnę od strony zaplecza wykonano bowiem jako dwupoziomową (a nie jednopoziomową), a od strony frontowej - zamiast dwóch lukarn o szerokości 1,3 m każda, wykonano jedną o szerokości 5,7 m, przez co zwiększono kubaturę projektowanych części budynku. Lukarny istnieją częściowo poza obrysem nieruchomości przy ul. B.[...] we W., częściowo na terenie nieruchomości przy ul. B. [...]. Z dostarczonych pomiarów geodezyjnych wynika bowiem, że granica nieruchomości jest obecnie przekroczona o ok. 36- 37cm (a zatem zwiększono również szerokość budynku). Powyższa zmiana dotycząca szerokości budynku, a zatem jego obrysu (na poziomie poddasza), ma wpływ również na zagospodarowanie terenu. Ponadto wprowadzone zmiany wymagały uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością sąsiednią oraz uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków (z uwagi na ujęcie budynku w Gminnej Ewidencji Zabytków). W toku prowadzonego postępowania ustalono, że nieruchomość przy ul. B.[...] we W.zlokalizowana jest na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie pozyskano informacje od Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. o uwarunkowaniach planistycznych na przedmiotowym terenie w latach 1990-2003. Stwierdzono, że wykonane roboty budowlane naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor odstąpił bowiem od warunków pozwolenia na budowę wykonując roboty budowlane inaczej niż przewidziano w zatwierdzonym projektem w zakresie wysokości pomieszczeń w obrębie lukarn poddasza budynku (oraz funkcji zlokalizowanych tam pomieszczeń). Zgodnie bowiem z § 77 ust. 2 rozporządzenia, pomieszczenie higieniczno-sanitarne powinno mieć wysokość w świetle co najmniej 2,5 m, a w tym przypadku, na trzeciej kondygnacji budynku wykonano łazienkę o wysokości w świetle 2,1 m. Inwestor nie uzyskał zmiany pozwolenia na budowę w zakresie dokonanych zmian. W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją nr [...]z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, nałożył na J. K. - właściciela budynku - obowiązek przedłożenia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi - obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę poddasza budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, w określonym terminie. W decyzji odstąpiono od nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, bowiem - jak wskazano w jej uzasadnieniu, w projekcie budowlanym zamiennym powinien zostać wskazany zakres niezbędnych robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (projekt budowlany zamienny powinien zawierać rozwiązania zgodne z przepisami - w tym techniczno-budowlanymi i planistycznymi oraz zasadami wiedzy technicznej), oraz mając na uwadze istnienie wielu możliwości pozwalających na doprowadzenie inwestycji do zgodności z prawem. Z uwagi na to, iż inwestor – D.K. - nie posiada obecnie tytułu prawnego do nieruchomości, organ (mając na uwadze art. 52 ustawy - Prawo budowlane) nałożył obowiązek wynikający z tej decyzji na obecnego właściciela budynku (użytkownika wieczystego) – J. K. Dnia [...]roku do siedziby organu wpłynęło pismo D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., w którym wskazano, że budynek objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, położony jest bowiem na terenie historycznego układu urbanistycznego S., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]decyzją z dnia [...]roku. Budynek wraz z całym ciągiem zabudowy szeregowej nr 2-56 został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Jak wskazano, inwestycja na terenie nieruchomości - sprzeczna z zasadami ochrony zabytków - została przeprowadzona bez uzgodnienia z organem konserwatorskim. Dnia 31 marca 2017 roku dostarczono do siedziby organu 3 egzemplarze opracowania "projekt budowlany - zamienny", jak wskazano, dotyczącego przebudowy i rozbudowy obiektu. Na stronie tytułowej opracowania umieszczono dane i podpis jedynie projektanta w specjalności architektonicznej (nie zapewniono udziału w opracowaniu osób posiadających uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i instalacyjnej, co stanowi o naruszeniu przepisu art. 20 ust. 1 pkt la Prawa budowalnego). Postanowieniem nr [...]z dnia [...]roku nałożono na właściciela budynku obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej w określonym terminie. W postanowieniu wskazano m. in. na niezgodność złożonego projektu z przepisem, a także z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - m. in. w zakresie dotyczącym: przekroczenia granicy działki z nieruchomością przy ul. B. [...] na skutek powiększenia lukarny, brak określenia zakresu wykonanej przebudowy (w tym nie wskazano wyłączenia z opracowania garażu, usytuowanego od frontu - objętego odrębnym postępowaniem administracyjnym), braków i nieprawidłowości dotyczących projektu zagospodarowania terenu, braków w zakresie zamieszczenia w opracowaniu niezbędnych rysunków rzutów oraz zamieszczenia wymaganych informacji na rysunkach (w tym dotyczących elementów konstrukcji i wyposażenia budowlano-instalacyjnego, klas odporności ogniowej elementów budowlanych stanowiących oddzielenia przeciwpożarowe), braku informacji o obszarze oddziaływania obiektu, braku niezbędnych wymiarów i oznaczeń. Dostarczone opracowanie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający jego jednoznaczne odczytanie, niemniej projekt prawdopodobnie zawiera nieprawidłowe (naruszające przepisy techniczno-budowlane) rozwiązania - m. in. w zakresie wymiarów drzwi wewnętrznych i wysokości pomieszczeń. Ponadto, w postanowieniu poinformowano o konieczności wskazania zmian istotnych wprowadzonych w trakcie realizacji inwestycji, zakresu przewidywanych do wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności z warunkami pozwolenia na budowę (i przepisami techniczno-budowlanymi), do wykonania po uzyskaniu decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót (bądź wskazania, że nie przewiduje się takich robót). W dniu [...]roku, J. K. wniosła o zmianę terminu na usunięcie nieprawidłowości, wyznaczonego postanowieniem, na dzień [...] roku, co zostało przez organ uwzględnione, termin zmieniono postanowieniem nr [...]z dnia [...] roku. Pismem z dnia 15 października 2018 roku J. K.ponownie wniosła o zmianę wyznaczonego terminu. Organ ponownie zmienił termin wyznaczony na usunięcie nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej - postanowieniem nr [...]z dnia [...]roku - wyznaczając dzień 31 stycznia 2019 roku. We wskazanym terminie do siedziby organu nie wpłynęła żadna dokumentacja projektowa. W piśmie z dnia 21 stycznia 2019 roku I. W., reprezentujący M.G., właściciela nieruchomości przy ul. B. [...], podniósł m. in. brak dostarczenia prawidłowego projektu budowlanego zamiennego przez zobowiązaną, pomimo upływu czasu od wydania decyzji w sprawie, brak wykonania nałożonego przez nią obowiązku, w ocenie skarżącego - pozorowanie działań, oraz podniósł, iż w jego ocenie zasadne jest zastosowanie procedury wynikającej z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Podniesiono również, że w ocenie skarżącego przedmiotowe roboty budowlane naruszają układ urbanistyczny S., oraz brak zgody strony na roboty budowlane wykonane w obrębie należącej do niego nieruchomości. Do pisma załączono m. in. kopię postanowienia D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. nr [...]z dnia [...]roku odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku, w uzasadnieniu postanowienia wskazano, na naruszenie zasad ochrony konserwatorskiej w związku z wykonanymi robotami w obrębie założenia urbanistycznego osiedla S. (wpisanego do rejestru zabytków). W odniesieniu do kwestii poruszonych w piśmie I.W. z dnia 21 stycznia 2019 roku organ zawarł szczegółowe wyjaśnienia odnośnie do zasadności zastosowania procedury wynikającej z art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane w decyzji organu. Roboty budowlane wykonano w oparciu o pozwolenie na budowę, zatem zastosowanie procedury wynikającej z art. 48 ustawy jest wykluczone. Następnie organ wezwał J. K.do udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez wskazanie w określonym terminie podjętych działań, mających na celu sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, w związku z nałożonym obowiązkiem, przewidywanego terminu dostarczenia projektu budowlanego zamiennego do siedziby organu, złożonych wniosków mających uzyskanie niezbędnych opinii i uzgodnień w związku z w/w projektem, dotychczas uzyskanych opinii i uzgodnień, a także poinformowano zobowiązaną, że do tut. organu nie dostarczono dokumentacji umożliwiającej jej zatwierdzenie i zakończenie postępowania. W dniu 30 stycznia 2019 roku J.K.złożyła wniosek o "wstrzymanie prac budowlanych" w przedmiotowym budynku, co ma jej umożliwić "podjęcie kolejnych kroków "w celu wyjaśnienia i doprowadzenia budowy (...) do legalnej formy zabudowy". Następnie, w kolejnym piśmie z dnia 8 lutego 2019 roku wskazała, iż sporządzono inwentaryzację powykonawczą budynku w 2016 roku, złożyła wniosek do organu konserwatorskiego w kwietniu 2018 roku o uzgodnienie projektu budowlanego zamiennego (na który uzyskała odpowiedź w maju 2018 roku), odbyła dwa spotkania w jego siedzibie, złożyła wnioski do organu w 2018 roku, oraz wniosek o "zatrzymanie prac budowlanych" w 2019 roku. Dalej organ, dnia 15 lutego 2019 roku, na podstawie art. 9 kpa poinformował, że przedłożony dnia 31 marca 2017 roku projekt budowlany zamienny nie może być zatwierdzony, z uwagi na nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z dnia [...]roku oraz o konsekwencjach prawnych braku wykonania nałożonego obowiązku. Ponadto, w związku z pismem z dnia 30 stycznia 2019 roku wskazano, iż właściciel nieruchomości sam jest władny wstrzymać ewentualne roboty prowadzone na jej terenie, jednakże w toku tego postępowania nie stwierdzono podstaw do wstrzymania robót (jak ustalono bowiem w toku przeprowadzonego dowodu z oględzin, roboty budowlane zakończono, nie są prowadzone). Ponadto organ poinformował o możliwości złożenia projektu budowlanego zamiennego w toku niniejszego postępowania, pomimo upływu wyznaczonych terminów. Następnie, wraz z pismem, które wpłynęło do siedziby organu dnia 2 kwietnia 2019 roku J.K.dostarczyła opracowanie "projekt zamienny" sporządzone w kwietniu 2019 roku przez mgr inż. arch. E.M.-M., dotyczące (jak wskazano na stronie tytułowej) "adaptacji poddasza nieużytkowego". Na stronie tytułowej opracowania, również w tym przypadku, umieszczono dane i podpis jedynie projektanta w specjalności architektonicznej (nie zapewniono udziału w opracowaniu osób posiadających uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i instalacyjnej, co stanowi o naruszeniu przepisu art. 20 ust. 1 pkt la Prawa budowalnego), ponadto nie dostarczono dokumentu potwierdzającego posiadanie odpowiednich uprawnień budowlanych przez mgr inż. arch. E. M. -M. Nieprawidłowości w tym opracowaniu wyszczególniono w postanowieniu organu nr [...]z dnia [...] roku. Wskazano m. in. na niezgodność złożonego projektu, a także z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Stwierdzono, że w projekcie (w części opisowej i rysunkowej) nie przedstawiono zmian istotnych wprowadzonych w trakcie realizacji inwestycji, nie wyszczególniono robót budowlanych przewidzianych do wykonania po uzyskaniu decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót (nie wskazano również, że nie przewiduje się takich robót), nie określono właściwie przedmiotu inwestycji, nie wskazano jednoznacznie części budynku objętej opracowaniem (nie poinformowano o wyłączeniu garażu z opracowania) i nie objęto całości inwestycji projektem, nie odniesiono się do zmiany polegającej na wykonaniu lukarn (od frontu i od strony zaplecza) z przekroczeniem granicy posesji sąsiedniej. Wskazano m.in. na brak zamieszczenia w opracowaniu niezbędnych rysunków rzutów i przekrojów, oraz zamieszczenia wymaganych informacji na rysunkach (w tym dotyczących elementów konstrukcji i wyposażenia budowlano-instalacyjnego, klas odporności ogniowej elementów budowlanych stanowiących oddzielenia przeciwpożarowe), braku informacji o obszarze oddziaływania obiektu, braku niezbędnych wymiarów i oznaczeń, informacji o parametrach technicznych części obiektu powstałej w wyniku wykonanych robót oraz dotyczących warunków ochrony przeciwpożarowej. Dostarczone opracowanie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający jego jednoznaczne odczytanie, pomiędzy rysunkami brak jest spójności, ponadto projekt zawiera nieprawidłowe (naruszające przepisy techniczno-budowlane rozwiązania - m. in. w zakresie wymiarów drzwi wewnętrznych i wysokości pomieszczeń. Organ zauważa, że w obu dostarczonych opracowaniach pokrywa się część istniejących nieprawidłowości. Przedłożone opracowanie z kwietnia 2019 roku w sposób wątpliwy przybliża do stanu w którym możliwe będzie jego zatwierdzenie, sposób jego sporządzania i część powtarzających się, w stosunku do poprzedniego opracowania, wad - nie wskazuje na analizę zaleceń organu. W terminie wskazanym przez organ na usunięcie nieprawidłowości żądana dokumentacja nie wpłynęła, J. K.natomiast, po raz kolejny, zwróciła się z wnioskiem o wydłużenie terminu na jej przedłożenie, wskazując na zamiar ponownej zmiany projektanta. Postanowieniem z dnia [...]roku odmówiono zmiany terminu na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego wskazując na podejmowanie przez zobowiązaną działań, które wprawdzie mogą prowadzić do realizacji nałożonego obowiązku, ale wskutek ich rozciągnięcia w czasie lub niedostatecznych nakładów pracy czy starań powodują że obowiązek nie jest realizowany. Jednocześnie ponownie poinformowano o możliwości przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i konsekwencjach braku jego przedłożenia. Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że zobowiązana, pomimo upływu kolejnych terminów, nie przedstawiła sporządzonego zgodnie z przepisami projektu budowlanego zamiennego. Nieprawidłowości w złożonym opracowaniu projektu budowlanego zamiennego dotyczą bowiem, m. in. braku zgodności zamieszczonych w projekcie rozwiązań (w wyniku wykonanych odstąpień od zatwierdzonego projektu) z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w zakresie wysokości pomieszczenia łazienki, - braku wyszczególnienia odstąpień od projektu budowlanego i określenia w projekcie robót budowlanych przewidzianych do wykonania, po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, - braku zgodności opracowania z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - m. in. sporządzenia umożliwiającego jednoznaczne odczytanie, braku prawidłowego wskazania zakresu objętego opracowaniem i zakresu sporządzonego opracowania, odniesienia się do naruszenia granic nieruchomości sąsiedniej w związku z wykonanymi robotami, zawarcia kompletu rzutów, oraz informacji na rysunkach, - ponadto, zamiast trzech wymaganych egzemplarzy opracowania dostarczono jedynie dwa. Przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót, w przypadku obiektu wpisanego do rejestru zabytków lub usytuowanego na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, organ nadzoru budowlanego występuje do Miejskiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska. Przed wydaniem decyzji organ uznał, że wystąpienie - na tym etapie postępowania, nie jest zasadne, bowiem złożony przez inwestora projekt nie jest zgodny z odpowiednimi przepisami i zawiera rozwiązania naruszające przepisy techniczno-budowlane. Niemniej należy zaznaczyć, że do przedstawionego projektu budowlanego zamiennego nie załączono żadnego stanowiska organu konserwatorskiego odnoszącego się do przyjętych w projekcie rozwiązań. Natomiast postanowienie konserwatorskie z 2017 roku wskazuje, że roboty budowlane nie mogą pozostać w obecnej formie - konieczne zatem jest ujęcie w projekcie budowlanym zamiennym robót budowlanych, w celu doprowadzenia' inwestycji do zgodności z przepisami o ochronie zabytków - a takie roboty nie-zostały przewidziane w dostarczonej dokumentacji projektowej. W tak kształtującym się stanie sprawy, wobec wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zamiennym - sprawdzenie wykonania obowiązku, przewidziane w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zostało zakończone wynikiem negatywnym. Organ nadzoru budowlanego mając na uwadze nadrzędny cel, jaki winien zostać osiągnięty w wyniku postępowania naprawczego, tj. doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jak też rolę i zadania organu nadzoru budowlanego w procesie budowlanym, w szczególności stanie na straży przestrzegania porządku prawnego w zakresie wyznaczonym przepisami prawa, stwierdza, iż przedłożony projekt budowlany zamienny nie spełnia wymagań decyzji tut. organu nr [...] z dnia [...] roku, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, będąc zobligowanym do kontrolowania przestrzegania i stosowania przepisów prawa, nie może zatwierdzić projektu budowlanego zamiennego sporządzonego w sposób niezgodny z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ustawą Prawo budowlane, zawierającego rozwiązania sprzeczne z określonymi w przepisach techniczno-budowlanych (oraz z naruszeniem prawa do dysponowania nieruchomością sąsiednią), a także naruszających przepisy o ochronie zabytków. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Według dyspozycji wskazanego przepisu właściwy organ wydaje decyzję "w sprawie". Sformułowanie to oznacza, że chodzi zarówno o decyzję pozytywną - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jak i o decyzję negatywną - odmawiającą zatwierdzenia przedłożonego projektu i wznowienia robót. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że przyimek «w» łączący się ze «sprawą» tworzy wyrażenie precyzujące zakres możliwości podejmowanej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że na gruncie postępowania cywilnego nie istnieją wątpliwości co do tego, iż wyrażenie (postępowanie w sprawie» oznacza postępowanie tzw. dwukierunkowe, a więc zarówno uwzględniające, jak i oddalające wniosek strony. Unormowanie zawarte w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nasuwa pewne uwagi uzasadniające w efekcie pogląd o «dwukierunkowości» wydawanych na jego podstawie decyzji. Wymieniony przepis stwarza możliwość merytorycznego decydowania w określonej sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Wobec niespełnienia przez przedłożony, w dniu 31 marca 2017 roku, projekt budowlany zamienny wymagań odpowiednich przepisów, zasadna jest odmowa jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Wskazane stanowisko poparte jest orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "przepis art. 51 ust. 4 Prawo budowlane nie może być tak rozumiany, iż uprawnia on do wydania przez właściwy organ wyłącznie decyzji pozytywnej dla inwestora, a więc zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Już samo brzmienie tego przepisu, stanowiącego o tym, iż decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednoznacznie przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna, oczywiście w zależności od warunków danej sprawy" (wyrok NSA z dnia 09.07.2008 r., II OSK 801/07). Jak wskazał NSA, organ nadzoru budowlanego ujawnia formalny wyraz dokonania badania zgodności z prawem przedstawionego mu projektu budowlanego zamiennego przez jego zatwierdzenie lub odmowę jego zatwierdzenia. W takich sytuacjach organ, w konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4), określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Podobnie w wyroku z 19 maja 2015 r. sygn. II OSK 2517/13 - odnosząc się do kwestii dotyczącej sposobu zakończenia postępowania, w którym na inwestora nałożono obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego - NSA jako błędny ocenił pogląd, iż organy nie wydają decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego, a jedynie decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Także w wyroku z 20.02.2018 r. II OSK 1922/17 NSA oddalił skargę kasacyjną w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Po dokonaniu sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego na J. K. - właściciela nieruchomości przy ul. B.[...] we W. decyzją nr [...]z [...] roku wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, wobec stwierdzenia, iż projekt budowlany zamienny sporządzony w kwietniu 2019 roku przez mgr inż. arch. E. M.-M., dostarczony dnia 2 kwietnia 2019 roku do siedziby organu - nie umożliwia doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, jest niekompletny, posiada braki i nieprawidłowości - uznano za zasadną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zgodnie z tym przepisem "po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". Mając na względzie powyższe, rozstrzygam jak na wstępie.

Od tej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołała się J. K. - reprezentowana przez M. T.oraz M. G.- reprezentowany przez adw. I. P.-P.

Po zapoznaniu się z odwołaniami i analizie materiału dowodowego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. J. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) od opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.nr [...]z dnia [...]r. stwierdził, że konsekwencje istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę określają przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (dalej PB). Zgodnie z art. 50 ust. 1 Pb w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji (...) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Pb).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem organu, bez wątpienia realizacja inwestycji nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, świadczą o tym: dowody z zeznań świadków i wyjaśnień stron, dokumentacja archiwalna, dowody z oględzin. Z tego materiału dowodowego wynika, że: rozbudowę, nadbudowę i przebudowę poddasza budynku wykonano na podstawie decyzji Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...]roku wydanej na rzecz D. K. (nie dysponującej obecnie nieruchomością). Zebrany materiał w sprawie wskazuje, że podczas realizacji przedmiotowej inwestycji wprowadzono istotne zmiany w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego, zmiany te dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego - kubatury i szerokości polegających na tym, że: lukarnę od strony zaplecza wykonano jako dwupoziomową (a nie jednopoziomową), a od strony frontowej - zamiast dwóch lukarn o szerokości 1,3 m. każda, wykonano jedną o szerokości 5,7 m. Ponadto jak wynika z wyjaśnień i zeznań świadków roboty budowlane rozpoczęto i zakończono na początku lat 90 XX w. Zasadne było zatem wdrożenie trybu, o którym mowa w art. 51 Pb, a nie chociażby art. 48 Pb, gdyż w rozpoznawanym przypadku nie można mówić o tym, że dokonano samowoli budowlanej, gdyż były one realizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej nie wykonano żadnego innego obiektu budowlanego, czy też innego zamierzenia jak te które było określone w pozwoleniu na budowę, jak wynika z akt sprawy wykonano je z istotnymi odstępstwami dotyczącymi charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jednakże te odstępstwa nie mogą być zakwalifikowane jako wybudowanie czegoś zupełnie nowego (nowej substancji budynku, na którą nie było wydane pozwolenie na budowę). W niniejszej sprawie prawidłowo organ I instancji przyjął, że przedłożona dokumentacja nie odpowiada przepisom prawa (projekt budowlany zamienny sporządzony przez mgr inż. arch. E. M.-M., (upr. bud. w specjalności arch. nr [...], data opracowania: kwiecień 2019 r.). Niewątpliwie ustawodawca wprost nie wyjaśnia, co projekt zamienny winien zawierać, jednakże podlega on kontroli pod względami przepisów dotyczących projektu budowlanego (art. 34 i 35 Pb), które należy stosować odpowiednio. Bezspornym jest, iż projekt budowlany zamienny winien uwzględniać wykonane już roboty budowlane, a także zawierać przedstawienie robót, które należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Ponadto szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego określa też wydane na podstawie art. 34 ust. 6 Pb rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organ podkreśla, iż projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego, konsekwencją czego jest to, że projekt budowlany zamienny podlega sprawdzeniu w całości (zob. np. wyroki NSA z dnia 30.10.2018 r., II OSK 2682/17, LEX nr 2592600 i II OSK 2686/16, LEX nr 2591853; z dnia 27.02.2014 r., II OSK 2322/12, LEX nr 1447267).

W niniejszej sprawie, aktualny właściciel nieruchomości – J. K. pomimo wielokrotnych wezwań do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego i przedłużania terminu na złożenie poprawnego projektu budowlanego zamiennego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., nadal nie przedłożyła takiego opracowania, które mogłoby podlegać zatwierdzeniu. Projekt opracowany przez mgr inż. arch. E. M.-M., (upr. bud. w specjalności arch. nr [...], data opracowania: kwiecień 2019 r.) posiada następujące nieprawidłowości: 1. brak zgodności zamieszczonych w projekcie rozwiązań (w wyniku wykonanych odstąpień od zatwierdzonego projektu) z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w zakresie wysokości pomieszczenia łazienki; 2. brak wyszczególnienia odstąpień od projektu budowlanego i określenia w projekcie robót budowlanych przewidzianych do wykonania, po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych; 3. brak zgodności opracowania z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego tj. projekt nie umożliwia jednoznacznego odczytania dokonanych odstąpień i pierwotnego zamierzenia, brak prawidłowego wskazania zakresu objętego opracowaniem i zakresu sporządzonego opracowania, odniesienia się do naruszenia granic nieruchomości sąsiedniej w związku z wykonanymi robotami, zawarcia kompletu rzutów, oraz informacji na rysunkach. Równocześnie organ zwraca uwagę, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji, do siedziby PINB wpłynął kolejny projekt budowlany zamienny, który nie stanowił uzupełnienia projektu mgr inż. arch. E. M.-M., data opracowania: kwiecień 2019 r., a jest zupełnie nowym opracowaniem sporządzonym przez M.T., A. K., G. T., J. Z., data opracowania 7.06.2019 r. Jednakże również ten projekt zawiera braki, uniemożliwiające jego zatwierdzenie, które polegają m. in. na tym, że: 1. nie objęto pełnego zakresu inwestycji (brak właściwych rzutów); 2. objęta opracowaniem lukarna dalej znajduje się na części nieruchomości sąsiedniej (narusza granice nieruchomości); 3. nie wskazano jednoznacznie zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania w zakresie lukarn i zmniejszenia ich szerokości (tak aby nie naruszały granic nieruchomości); 4. brak zaświadczenia, o którym mowa art. 12 ust. 7 Pb (mgr inż. arch. M. J.T. posiadał takie zaświadczenie ważne do 31 maja 2019 r., a projekt opracowano dnia 7 czerwca 2019 r.), co nie spełnia art. 35 pkt 3 i 4 Pb.

W tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym, wobec wykazanych nieprawidłowości w przedłożonych do zatwierdzenia projektach budowlanych zamiennych, koniecznym stało się wydanie decyzji negatywnej (odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz odmawiającej wznowienia robót budowlanych), o której mowa w art. 51 ust. 4 Pb. W tym przepisie ustawodawca jasno określił, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Pb jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem. Nie można wobec tego uznać, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego legalizuje roboty budowlane wykonane z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Zatem skoro ustawodawca mówi w przepisie art. 51 ust. 4 Pb o decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, to taką decyzją będzie również decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i odmawiająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Równocześnie decyzja wydana na podstawie tego przepisu nie jest decyzją kończącą postępowanie pierwotne tj. w sprawie robót budowlanych związanych z budową w poddaszu budynku (rozbudową oraz nadbudową i przebudową poddasza) przy ul. B. [...] we W. wykonaną w sposób odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zaskarżona decyzja rozstrzyga jedynie kwestie związaną z zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego, nie kończy sprawy związanej z wykonanymi robotami budowlanymi w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowania prowadzone na podstawie art. 50-51 Pb tzw. postępowania naprawcze charakteryzują się tym, iż w ich trakcie wydawane są różne decyzje i w różnych przypadkach są na innej podstawie przepisów kończone.

W tej sprawie wydane rozstrzygnięcie nie zamyka drogi, do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 5 Pb. Reasumując, D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...]z dnia [...]r. dnia [...]r. jest zgodna z prawem i niezasadnym byłoby wydawanie innej decyzji w takim stanie faktycznym i prawnym sprawy. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w zaskarżonej decyzji. Zatem zasadnym stało się zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a co za tym idzie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do odwołania wniesionego przez J. K. reprezentowaną przez M.T. i kwestii w nim podnoszonych, organ wyjaśnia, że nieprawdą jest, aby organ I instancji wyznaczył zbyt krótki czas na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, taki obowiązek ciąży przynajmniej od dnia 1 lipca 2016 r. (data odbioru decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego) do czasu wydania zaskarżonej decyzji wielokrotnie zobowiązana i jej pełnomocnicy byli wzywani do uzupełnienia braków, okres 3 lat na wykonanie prawidłowo obowiązku powinien wystarczyć zobowiązanej na podjęcie właściwych działań i wybór właściwych osób do sporządzenia takiego projektu budowlanego zamiennego.

Odnosząc się natomiast do odwołania wniesionego przez M.G.reprezentowanego przez adw. I.P.-P. i kwestii w nim podnoszonych, organ wyjaśnił je w uzasadnieniu niniejszej decyzji, stwierdzając, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 Pb, wyjaśniając, iż organ I instancji mógł wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 Pb, co równocześnie nie wyklucza możliwości zastosowania art. 51 ust. 5 Pb, a ponadto nie narusza art. 104 § 1 i § 2 Kpa, gdyż organ I instancji nie rozstrzygał w sprawie robót budowlanych związanych z budową w poddaszu budynku (rozbudową oraz nadbudową i przebudową poddasza) przy ul. B.[...]we W. wykonaną w sposób odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jedynie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (rozstrzygnięcie w tej sprawie miało charakter wpadkowy), podobny charakter ma decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 Pb.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła J. K. i M.G.

M. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w swojej skardze zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: przepisu art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.; dalej jako: Prawo budowlane lub Pb), poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego, powstałej w wyniku rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. B. [...]we W., a wystarczającym było jedynie wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i odmawiającej wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w sytuacji gdy niezatwierdzenie (nota bene już po raz kolejny) przez organ budowlany przedłożonego przez inwestora projektu - zamiennego, jako niezgodnego z normami techniczno-budowlanymi, prowadzić winno do przyjęcia, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P. b., a w konsekwencji organ zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego -powstałej w wyniku rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. B. [...] we W., przepisu art. 51 ust. 5 w związku z art 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego, powstałej w wyniku rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. B.[...] we W. 2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 104 § 2 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty i w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i odmawiającej wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w sytuacji gdy podstawowym celem postępowania administracyjnego było doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w przypadku gdy kolejny już przedłożony projekt zamienny nie spełniał podstawowych standardów profesjonalizmu, organ I instancji zobligowany był do orzeczenia obowiązku rozbiórki części obiektu, powstałej w wyniku rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. B. [...] we W.

Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik strony wnosi o: 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]roku nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.z dnia [...]roku nr [...], wydanej w sprawie o sygn. akt: [...]w całości; 2/ zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W motywach skargi opisano przebieg postępowania administracyjnego, a następnie podniesiono, że uczestnik z decyzją ostateczną zgodzić się nie może, albowiem uważa, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego uzasadnione jest wskazanie na naruszenie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na wstępie zarzuca skarżący decyzji wojewódzkiego inspektora naruszenie przepisu art. 51 ust. 4 oraz art. 54 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazuje, że nawet jeśliby przyjąć, że przeprowadzone prace budowlane, polegające na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. B.[...] we W.stanowiły - jak uznał to organ I i II instancji - tzw. istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w przepisie art. 36a P. b., to nie sposób przyjąć, że w przypadku kolejnego już niezatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, rola organu budowlanego kończy się na wydaniu decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz odmawiającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Analizując przepisy Prawa budowlanego oraz sądowoadministracyjne orzecznictwo zasadnym będzie wywiedzenie dalej idącego wniosku i stwierdzenie, że organ budowlany w przypadku niezatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zobowiązany jest orzec na podstawie art. 54 ust. 5, a nie art. 54 ust. 4 Prawa budowlanego. W myśl przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 2, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ustawodawca expresis verbis przewidział konsekwencje niewykonania przez inwestora nałożonego na niego przez organ budowlany obowiązku, wskazując, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (vide: art. 51 ust. 5 P.b.). W literaturze przyjmuje się, że ustalenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę stanowi podstawę do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3. Termin wykonania danych obowiązków określa organ w decyzji i ma on charakter dyscyplinujący, zaś jego niedotrzymanie skutkuje konsekwencjami z art. 51 ust. 5 P. b. - tj. wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (vide: A. Plucińska - Filipowicz, M. Wincenciak. Art. 51. W: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer Polska, 2018). W jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wprost przyjmuje się, że przez niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 5 P. b., należy również rozumieć taki przypadek, kiedy został sporządzony i przedstawiony przez stronę (inwestora) projekt budowlany zamienny, jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno - budowlanymi, i w ocenie organów nie może być zatwierdzony (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2011 roku, sygn. akt: IIOSK 705/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2012 roku, sygn. akt: II SA/Gd 328/12). Podobne stanowisko przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując, że niewykonanie obowiązku nałożonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 (tj. nie przedłożenie wymaganej dokumentacji budowlanej), jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 1699/18). We wskazanym powyżej orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stanowczo sprzeciwił się innej wykładni przepisu art 51 ust. 5 Prawa budowlanego, wskazując wprost, że decyzję z art. 51 ust. 4 P. b. organ podejmuje jedynie w sytuacji, gdy inwestor wykona prawidłowo wszystkie obowiązki nałożone decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tj. przedłoży projekt zamienny odpowiadający przepisom prawa i wykonana czynności lub roboty wskazane w tej decyzji. Jeżeli projekt wymaga uzupełnienia w zakresie o którym mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (stosowanym odpowiednio stosownie do art 51 ust. 1 pkt 3), to organ w zależności od okoliczności sprawy wydaje postanowienie umożliwiające inwestorowi usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości (vide: art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Brak ich usunięcia przez inwestora winien być oceniany przez organ jako sytuacja odpowiadająca dyspozycji art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego tj. niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i skutkująca podjęciem decyzji nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wbrew stanowisku organu, jeżeli okaże się że zatwierdzenie projektu zamiennego jest niemożliwe (czy to ze względu na jego sprzeczność z planem, bądź decyzją o warunkach zabudowy, czy z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno - budowlanymi, bądź wtedy gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada wymogom prawa) organ nie wydaje decyzji odmawiającej jego zatwierdzenia, lecz decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2012 roku, sygn. akt: II SA/Gd 328/12). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził stanowisko, że wyłącznie terminowe wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, daje podstawę do rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 4 ustawy. Natomiast niewykonanie w terminie obowiązków nałożonych decyzją, wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, rodzi obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2008 roku, sygn. akt: II SA/Kr 108/07, podobnie również Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 543). Wskazać nadto należy, że obecnie żadne roboty nie są prowadzone, wobec czego brak jest możliwości wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych. Zrównaną w skutkach prawnych jest więc sytuacja, gdy inwestor nie przedłoży jakiegokolwiek zamiennego projektu budowlanego z sytuacją, w której przedłożony projekt jest niezgodny ze standardami prawa budowlanego i jako taki nie może zostać zatwierdzony przez organ budowlany. Powyższa teza znajduje pełne odzwierciedlenie w orzecznictwie - przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wskazano, że treść art. 51 ust 5 p.b. jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości, co do faktu, że w przypadku niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki, a decyzja organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie ma charakter związany - ustawodawca nie pozostawia bowiem właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia, nakazując mu stosować art. 51 ust. 5 p.b., czyli nakaz rozbiórki (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019 roku, sygn. akt: II SA/Go 44/19). W okolicznościach tej sprawy, inwestor przedłożył kilka projektów zamiennych, lecz, co kluczowe, żaden z nich nie spełniał podstawowych norm techniczno - budowlanych. W konsekwencji powyższego zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć słusznie przyjmowali, że żaden z projektów zamiennych nie mógł zostać zatwierdzony, wskazując na rozliczne ich wady. Pierwszy z projektów zawierał następujące błędy: 1. brak zgodności zamieszczonych w projekcie rozwiązań (w wyniku wykonanych odstąpień od zatwierdzonego projektu) z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) - w zakresie wysokości pomieszczenia łazienki, 2. brak wyszczególnionych odstąpień od projektu budowlanego i określenia w projekcie robót budowlanych przewidzianych do wykonania, po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, 3. brak zgodności opracowania z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Także kolejny z projektów, zawierał uniemożliwiające jego zatwierdzenie braki, polegające na: 1. nieobjęciu owym projektem pełnego zakresu inwestycji, 2. objęciu opracowaniem lukarny, która nadal znajduje się na części nieruchomości sąsiedniej, naruszając tym samym granice nieruchomości, 3. niewskazaniu jednoznacznie zakresu robót budowlanych, koniecznych do wykonania w zakresie lukarn i zmniejszenia ich szerokości, tak aby nie naruszały granic nieruchomości, 4. brak zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Skoro więc najpierw organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe opracowanie uniemożliwiało jednoznaczne jego odczytanie, nie wskazywało prawidłowo zakresu objętego opracowaniem i zakresu sporządzonego opracowania, nie odnosiło się do naruszenia granic nieruchomości sąsiedniej w związku z wykonanymi robotami, a nadto nie zawierało kompletu rzutów oraz stosownych informacji na sporządzonych rysunkach, a następnie organ II instancji konstatacje te potwierdza, wskazując na wady kolejnego już projektu zamiennego, jako oczywiście zasadne, w pełni pożądane i prawnie obligatoryjne jawi się wydanie decyzji przewidzianej w przepisie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. decyzji o nakazie rozbiórki części obiektu powstałej wskutek przedmiotowych robót. Wobec tego organ I instancji oraz organ II instancji bezzasadnie odstąpił od orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, skoro istniały ku temu podstawy prawne. Organy administracji obydwu instancji naruszyły zatem prawo materialne, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia skutkując wydaniem decyzji, której podjęcie w niniejszej sprawie administracyjnej było niedopuszczalne. Końcowo, abstrahując od postawionych powyżej zarzutów, wskazuje skarżący, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisu art. 104 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu decyzja administracyjna wydawana jest w celu konkretyzacji norm prawnych w odniesieniu do określonego stanu faktycznego i indywidualnie wskazanych osób, co powoduje ustalenie lub przyznanie im uprawnienia albo określenie rodzaju i zakresu obowiązku ciążącego na nich. Z kolei istotą sprawy, o której się rozstrzyga w decyzji administracyjnej, będzie stworzenie praw nabytych w tym zakresie, w jakim w postępowaniu rozpatrywano interes prawny określonej osoby, albo też odmówienie nabycia prawa. To samo odnieść trzeba do obowiązku, który staje się określony co do rodzaju, zakresu i jego wymagalności (vide: B, Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019). Pełnomocnik zwraca uwagę, że rozstrzyganie sprawy co do istoty stanowi czynność stosowania prawa materialnego i procesowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy oznacza rozstrzygnięcie w drodze decyzji, a nie poprzez uzasadnienie decyzji rozstrzygającej inną kwestię (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1998 roku, sygn. akt: II SA/Łd). Należy także podkreślić, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie, bowiem na organie tym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2019 roku, sygn. akt: III SA/Kr 697/19). W okolicznościach tej sprawy zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie rozpoznał jej istoty, bowiem decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, nadbudowy i przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. B. [...]we W.oraz odmawiająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących rozbudowy, nadbudowy i przebudowy rzeczonego poddasza w żaden sposób nie skonkretyzowała istnienia, ciążącego na inwestorze obowiązku rozbiórki części budynku, powstałej w wyniku przeprowadzonych prac budowlanych. W konsekwencji należy stwierdzić, że wbrew przepisom proceduralnym organ administracji publicznej nie rozstrzygnął sprawy co do jej istoty, pomimo istnienia takiego obowiązku.

Z kolei w skardze J. K., działającej także przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 50 § 1 i 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "Ppsa"), zaskarżono także w całości decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ II instancji", "DWINB") Nr [...]z dnia [...]i decyzję organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane"), poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieodpowiadającej prawu i przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego I instancji prawidłowo ocenił projekt budowlany podczas, gdy dokonał jedynie wybiórczej oceny przedłożonej przez skarżącą dokumentacji projektowej, pomijając pierwszy z przedłożonych projektów budowlanych zamienny i kończąc w sposób przedwczesny prowadzone postępowanie; 2) art. 15 Kpa w zw. z art. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego, polegające na naruszeniu przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przejawiające się w dokonaniu oceny prawidłowości projektu budowlanego zamiennego z kwietnia 2019 r. (złożonego przez skarżącą do organu I instancji 11 czerwca 2019 r.) jedynie przez DWINB i to w sposób powierzchowny; 3) art. 136 § 1 i art. 140 Kpa w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia, w którym dokonano oceny projektu budowlanego złożonego przez skarżącą dnia 11 czerwca 2019 r. przez organ II instancji bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, w tym również wezwania skarżącej do usunięcia braków formalnych projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy w stosunku do postępowania przed organem II instancji znajdują zastosowanie odpowiednie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji; 4) art. 6, 7, 8, 15, 77 § 1, 80 kpa, poprzez zaniechanie przez organ II instancji poczynienia wszystkich istotnych ustaleń faktycznych i prawnych, co doprowadziło do błędnego uznania, że istnieje podstawa do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jak również poprzez dokonanie merytorycznej oceny projektu budowlanego zamiennego złożonego w czerwcu 2019 r. w sposób pobieżny, bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego i nie zachowanie zasady dwuinstancyjności, czym organ II instancji naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, prawdy obiektywnej czy też zasada pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej; 5) art. 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie przez organ II instancji obowiązku zawarcia w decyzji wszystkich obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji, w szczególności przejawiające się w niewszechstronnym i zdawkowym uzasadnieniu przesłanek jakimi kierował się przy ocenie projektu budowlanego przedłożonego przez Skarżącą 11 czerwca 2019 r. Strona wnosi o: 1) uchylenie w całości decyzji organu II instancji z dnia [...]r., jak również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r.; 2) zasądzenia na rzecz skarżącego od Organu II instancji zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W tej skardze również opisano stan faktyczny sprawy, a następnie wskazano, że z podjętym przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem, zdaniem skarżącej, nie sposób się zgodzić, ponieważ narusza zarówno przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, co uzasadnia tym samym wniesienie niniejszej skargi. Zdaniem autora skargi należy wskazać, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego - tzw. postępowania naprawczego jest osiągnięcie celu w postaci doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie natomiast przeprowadzenie bezwzględnej rozbiórki. Stwierdzenie organu II instancji, iż wydane rozstrzygnięcie nie zamyka drogi do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust 5 Pb, a więc decyzji nakazującej rozbiórkę lub przywrócenie obiektu lub jego części do stanu poprzedniego nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym, bowiem skarżąca obowiązek nałożony decyzją Nr [...]wypełniła. Przechodząc do uzasadnienia sformułowanych zarzutów, wymaga podkreślenia, że w ocenie skarżącej, organ II instancji nie rozważył w sposób wszechstronny wszelkich okoliczności sprawy. PINB, czego zdaje się nie zauważać organ II instancji, w sposób niespójny dokonywał rozstrzygnięć w tej sprawie. Skarżąca w toku postępowania naprawczego przedłożyła 3- krotnie zamienny projekt budowlany. W toku postępowania PINB dokonał merytorycznej oceny jedynie w stosunku do drugiego w kolejności projektu budowlanego zamiennego z kwietnia 2019 r. sporządzonego przez mgr. inż. arch. E. M. - M. Organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia zarówno w stosunku do projektu budowlanego z dnia 31 marca 2017 r. jak i opracowania projektowego z kwietnia 2019 r. opracowanego przez M. T., A. K., G. T. i J. Z., które wpłynęło w dniu wydania decyzji tj. [...]r. Dokonywane przez organ I instancji oceny i sposób prowadzenia postępowania nie można uznać za prawidłowe. Zdaniem skarżącej miało charakter fragmentaryczny i niezupełny.

W nawiązaniu do kolejnego naruszenia, które stanowi dokonanie lustracji projektu budowlanego (przedłożonego przez skarżącą dnia 11 czerwca 2019 r.) przez DWINB, w pierwszej kolejności podniesienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, oparty na prymacie postępowania naprawczego nad ostatecznym rozwiązaniem jakie stanowi nakaz rozbiórki czy przywrócenia obiektu lub jego części do stanu poprzedniego. Tym samym, w sytuacji wniesienia zamiennego projektu budowlanego, nawet po upływie terminu wyznaczonego przez organ nadzoru budowlanego, organ powinien go uwzględnić i dokonać jego oceny. Co istotne termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma jedynie charakter procesowy, tym samym uchybienie mu nie powinno odnosić skutków materialnoprawnych. Konsekwentnie należy uznać, że prawidłowo WSA w Bydgoszczy ocenił, że organy administracji publicznej były uprawnione i obowiązane uwzględnić w toczącym się postępowaniu okoliczność złożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, nawet jeśli nastąpiło to z przekroczeniem terminu określonego w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ale przed uprawomocnieniem się decyzji o nakazie rozbiórki. Bezsprzecznie, termin wynikający z powyższego przepisu ma charakter procesowy (m.in. wyrok NSA z dnia z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 993/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK2496/11; wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II OSK 367/14). Procesowy charakter omawianego terminu oznacza, że jego upływ nie powoduje skutków materialnoprawnych, co oznacza, że wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego na podstawie Prawa budowlanego, po wniesieniu odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego może skutkować uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, co umożliwi dalsze prowadzenie postępowania naprawczego. Istotą postępowania naprawczego jest osiągnięcie celu w postaci doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie bezwzględne zmierzanie do wydania nakazu rozbiórki. Wnioskując a maiori ad minus, uznać należy, że skoro organ nadzoru budowlanego I instancji powinien rozpatrzeć projekt budowlany zamienny wniesiony nawet po wydaniu decyzji w trybie art. 51 ust 5 Prawa budowlanego, to tym bardziej ma obowiązek oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego po wydaniu decyzji odmawiającej zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Jest to uzasadnione faktem, że rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego odnosi dalej idące skutki (rozbiórka), niż decyzja o odmowie zatwierdzenia, której konsekwencją, jak wskazał DWINB w inkryminowanej decyzji jest decyzja o rozbiórce czy przywróceniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Mając na względzie powyższe okoliczności, zdaniem skarżącej, organ II instancji powinien uchylić rozstrzygnięcie PINB i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej sprawie jednak do takiego rozstrzygnięcia nie doszło. Co więcej DWINB w sposób rażący dokonał naruszenia zasady dwuinstancyjności, stanowiącej zarówno zasadę konstytucyjną, jak i jedną z podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Organ II instancji, w końcowej części zaskarżonej decyzji dokonał oceny zupełnie nowego projektu budowlanego, wskazując w sposób pobieżny na jego nieścisłości (dokonując ich przykładowego wyliczenia) i uznając, że zawiera braki uniemożliwiające jego zatwierdzenie. W doktrynie jednoznacznie podnosi się, że zasada dwuinstancyjności wymaga, by sprawa była dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co dotyczy również dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. K. Glibowski (w:) M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, art 15, Legalis 2019, wskazuje -

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 KPA) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacją decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Nadto strona podkreśla, że obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza, iż organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy, którym zazwyczaj jest organ wyższego stopnia (art. 127 § a) nie może zatem ingerować w czynności postępowania organu I instancji. W tym postępowaniu organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności nie tylko poprzez wejście w rolę organu I instancji, lecz również poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego. W tej sferze należy zaznaczyć, że w DWINB naruszył zarówno obowiązki spoczywające na organie I jak i II instancji. Zgodnie z art. 136 Kpa organ II instancji powinien przeprowadzić, w przypadku wątpliwości wyczerpujące postępowanie wyjaśniającego. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. (Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 70/19). Por. B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019, art. 15.

DWINB dokonał oceny przedłożonego projektu budowlanego, wchodząc niejako w kompetencje przynależne organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji, jednakże jedynie w zakresie rozstrzygnięcia, pomijając pozostałe obowiązki ciążące na organie I instancji tj. dokonanie wyczerpującego wyjaśniania stanu sprawy i zebrania materiału dowodowego. Dodatkowo strona skarżąca zaznacza, że w myśl art. 140 Kpa do postępowania przed organami II instancji znajdują analogicznie zastosowanie przepisy o prowadzeniu postępowania przed organami pierwszej instancji, a więc możliwość wezwania do uzupełnienia braków przedłożonego projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (mającego odpowiednie zastosowanie w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane),czy właśnie przeprowadzenie niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Co istotne bowiem - wydanie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane jest możliwe nie tylko w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku, ale również w przypadku braku możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, z powodu stwierdzenia nieprawidłowości projektu budowanego i braku możliwości ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, a tym samym braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 357/08). Takiej możliwości organ II instancji skarżącej nie dał. Z uwagi na wydanie przez DWINB rozstrzygnięcia merytorycznego w stosunku do projektu budowlanego zamiennego sporządzonego m. in. przez M. T., decyzja organu II instancji narusza również dyspozycję art. 107 § 3 Kpa, obligującą właściwy organ do wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a w zakresie uzasadnienia prawnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, wyłącznie poprzez powołanie przepisów prawa.

Niezależnie od powyższego skarżąca zauważa, iż twierdzenia organu II instancji, zgodnie z którymi "objęta opracowaniem lukarna dalej znajduje się na części nieruchomości sąsiedniej" oraz "nie wskazano jednoznacznie zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania w zakresie lukarn i zmniejszenia ich szerokości" nie znajdują uzasadnienia w treści projektu budowlanego zamiennego sporządzonego m. in. przez M. T. Z zamieszczonych rzutów jednoznacznie wynika, iż po wykonaniu prac wyszczególnionych w części opisowej projektu budowlanego (str. 6-8) lukarny nie naruszałyby granic nieruchomości.

Podsumowując powyższe okoliczności, zdaniem skarżącej, w toku postępowania doszło do uchybień, które miały istotny wpływ na kształt wydanego rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ II instancji podstawowych zasad kierujących postępowaniem administracyjnym, w szczególności dotyczących przekroczenia zasady dwuinstancyjności i niedokonanie wszystkich stosownych ustaleń mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, doprowadziło w konsekwencji do wydania błędnego rozstrzygnięcia. Opisane okoliczności, uzasadniają w ocenie skarżącej wyeliminowanie z obrotu prawnego inkryminowanej decyzji, a niniejszą skargę czynią za zasadną.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzyskawszy informację, że nieruchomość, w drodze czynności prawnej (darowizny) J.K.stała się własnością D. K. sąd zawiadomił tę ostatnią o terminie rozprawy.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a to oznacza zgodność kontrolowanego aktu z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz po-wołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. – obowiązujący na dzień wydawania decyzji ostatecznej Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.).

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 p. b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Natomiast ustawodawca w art. 51 ust. 4 i 7 p. b. stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Wbrew odmiennym zarzutom skargi M. G. trzeba dalej powiedzieć, że – w świetle samego brzmienia przywołanego przepisu, potwierdzonego rozważaniami (np) w wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 801/07, przepis art. 51 ust. 4 p.b. nie może być tak rozumiany, że uprawnia on do wydania przez właściwy organ wyłącznie decyzji pozytywnej dla inwestora, a więc zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Już samo brzmienie tego przepisu, stanowiącego o tym, iż decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednoznacznie przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna, oczywiście w zależności od warunków danej sprawy (tak też wyrok NSA z 19 maja 2015 r., sygn. II OSK 2517/13). W tym zakresie skarga nie była więc zasadna.

W tym ostatnim wyroku NSA odniósł się bardzo szeroko do kwestii działań organów nadzoru budowlanego w przypadku opisanym w art. 50 ust. 1 p. b. i wskazał, że "odnosząc się do kwestii dotyczącej sposobu zakończenia postępowania, w którym na inwestora nałożono obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jako błędny należało ocenić pogląd Sądu pierwszej instancji, iż organy nie wydają decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego, a jedynie decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Samo brzmienie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiącego, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 89/09; z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 342/11). Co prawda, pewne wątpliwości może nasuwać posłużenie się przez ustawodawcę w analizowanym przepisie odnośnie zakończonej budowy stwierdzeniem, że organ wydaje decyzję "o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego", jednakże zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą kasację, brak jest podstaw, aby różnicować w zakresie tej kwestii sytuację prawną obiektu budowlanego w zależności od tego, czy roboty budowlane zostały zakończone, czy też nie. Podstawowym zadaniem organu pozostaje przede wszystkim ocena zgodności z prawem przedstawionego mu projektu budowlanego zamiennego, a więc, czy obiekt taki, jak w nim określony spełnia ustawowe wymagania. Formalny wyraz dokonania tego badania organ ujawnia poprzez jego zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz ewentualnie wyrażenia zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy te nie zostały jeszcze zakończone.

Do sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nawiązuje również ust. 5 tego przepisu. Zgodnie z nim: "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Samo nie wykonanie tego obowiązku należy jednak rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W takich sytuacjach organ w konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4), określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Z tych też przyczyn, za zasadny należało również uznać w części zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego".

Z przytoczonych, szerokich fragmentów motywów orzeczenia wynika w sposób jednoznaczny, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w orzeczeniach przytoczonych w skardze M. G. Zdaniem sądu w tym składzie, przeprowadzona przez NSA wykładnia przepisu art. 51 ust. 4 P. b., jest prawidłowa i zasługuje na aprobatę. Dodać jeszcze można, że taka wykładnia powoduje, że sprawa odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego w sposób ostateczny (i ewentualnie prawomocny) zostaje stwierdzona i potwierdzona w toku instancyjnym. Przy okazji NSA wypowiedział się w przytoczonym uzasadnieniu odnośnie do zastosowania art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wskazując, że ma on zastosowanie w sytuacji gdy na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W świetle dotychczasowych uwag nie wymaga szerszego omówienia kwestia zarzutu naruszenia przepisu art. 104 § 2 kpa, bowiem organy rozpoznały sprawę co do jej istoty w całości.

Odnośnie zaś skargi J. K., to skarga jej także nie jest zasadna. Wbrew jej zarzutom, jak wynika z akt administracyjnych organy dokonały szczegółowej analizy przedkładanych przez skarżącą kolejnych "projektów zamiennych" i wskazały z jakiej przyczyny są nie do zaakceptowania przez nadzór budowlany. Organy obu instancji opisały szczegółowo dostrzeżone braki i nieprawidłowości w dostarczonych projektach. Nadto, na co trafnie zwrócił uwagę uczestnik, organy kilkakrotnie przedłużały terminy dla właścicielki nieruchomości dla wypełnienia nałożonego obowiązku. Nie podzielił sąd zarzutu naruszenia przez organy przepisów postępowania, wskazanych w skardze. W pierwszym rzędzie trzeba powiedzieć, że sąd może uwzględnić skargę z uwagi na naruszenie przepisów postępowania tylko o tyle o ile stwierdzi, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu sąd nie stwierdził. Nie naruszył organ odwoławczy art. 138 § 1 kpa, bowiem trafnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Nie naruszył także zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa) w zw. z art. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego, nie dopatrzył się także sąd naruszenia art. 6, 7, 8, 15, 77 § 1, 80, art. 136 § 1 i art. 140 kpa, czy art. 107 § 3 tej ustawy, bowiem ustalenia organów były wystarczające i nienaruszające zasad postępowania. Motywy decyzji są wystarczające dla oceny orzeczeń organów obu instancji. Nie dopatrzył się także sąd naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Organ I instancji dokonał szerokiej i wszechstronnej analizy przedłożonych projektów i wydał trafne rozstrzygnięcie. Organy analizowały przedłożone poszczególne projekty zamienne, a organ pierwszej instancji na wniosek strony przedłużał wyznaczone w toku postępowania terminy, umożliwiając właścicielce realizację nałożonych obowiązków, zmierzających do "legalizacji" wykonanych w obiekcie robót budowlanych.

Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa należało orzec jak na wstępie.