Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 737/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147,  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 44
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 10  ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Miasta Ustroń z dnia 30 czerwca 2005r. nr XXXIV/297/2005 w przedmiocie sprawienia pogrzebu przez Gminę Ustroń stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i określa, że uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 30 czerwca 2005 r. Rada Miasta Ustroń podjęła uchwałę Nr XXXIV/297/2005 w sprawie sprawienia pogrzebu przez Gminę Ustroń. Jako podstawy prawne uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 roku, Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w związku z art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 27 lipca 2005.

Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku – Białej, powołując się na art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity: Dz. U. nr 7, poz. 39 z 2008 r. ze zm.) złożył skargę na tę uchwałę, zarzucając Radzie Miasta podjęcie jej z rażącym naruszeniem: art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej- dalej "u.p.s." w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 23, poz.295 z późn. zm. – dalej "ustawa o cmentarzach") poprzez określenie w § 1 ust. 1 uchwały kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449 z późn. zm.- dalej "u.o.a.p.") poprzez uznanie w § 5 uchwały, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego podczas gdy zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podnosząc wskazane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 oraz § 5 uchwały Rady Miasta Ustroń nr XXXIV/297/2005 z dnia 30 czerwca 2005 r.

W motywach skargi wywodził, iż analiza wskazanej uchwały wskazuje, że jej § 1 ust. 1 rażąco narusza przepisy art. 44 u.p.s. w związku z art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach zaś § 5 uchwały narusza przepis art. 13 ust. 2 u.o.a.p.

W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Ustroń ustaliła, że Gmina Ustroń sprawia pogrzeb osobom zmarłym, które w chwili zgonu zamieszkiwały lub przebywały na terenie gminy i brak jest osób zobowiązanych do sprawienia pogrzebu, bądź osoby zobowiązane do sprawienia pogrzebu spełniają kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s., a jednocześnie nie mają uprawnień do pobrania zasiłku pogrzebowego za zmarłego.

Prokurator zauważył, że ustawodawca, określając w art. 44 u.p.s. materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały przez radę gminy, wyznaczył jednocześnie granice tego upoważnienia. Podejmując uchwałę, Rada Miasta na podstawie tego przepisu, obowiązana jest określić jedynie sposób sprawienia pogrzebu. Nie jest natomiast uprawniona do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków kiedy gmina zobowiązana jest do sprawienia pogrzebu. Kwestia ta została bowiem uregulowana przez ustawodawcę w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach zgodnie z którym zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 tego artykułu tj. pozostałego małżonka, krewnych zstępnych, krewnych wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. Podejmując zaskarżony przepis uchwały Rada Miasta wkroczyła bez upoważnienia w materię, uregulowaną już przez przepis ustawowy.

Nadto w § 5 zaskarżonego aktu Rada Miasta wskazała, że uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uznając tym samym, że stanowi akt prawa miejscowego.

Prokurator podkreślił, że aktem prawa miejscowego jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne oraz abstrakcyjne, a zaskarżona uchwała nie spełnia tych wymogów, ponieważ nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy a zatem nie jest aktem prawa miejscowego a co za tym idzie nie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym. Nadto zauważył, że publikacja zaskarżonej uchwały nie wynika również z przepisów szczególnych, o których jest mowa w art. 13 pkt 10 u.o.a.p.

Zaskarżone przepisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w 44 u.p.s. oraz z naruszeniem przepisu art. 13 ust. 2 u.o.a.p. co oznacza, że wskazane zapisy istotnie naruszają prawo, a tym samym uchwała jest niezgodna ze wskazanymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie punktu 2.

W uzasadnieniu stwierdził, że podziela pogląd skarżącego w zakresie dotyczącym § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, bowiem określając krąg osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę organ przekroczył upoważnienie ustawowe zawarte w art. 44 u.p.s. Odnosząc się do zarzutu w rażącego naruszenia art. 13 pkt. 2 u.o.a.p. organ stwierdził, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w świetle brzmienia art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, stanowi bowiem źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Istotny dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do aktów normatywnych powszechnie obowiązujących na terenie gminy jest przedmiot jej regulacji. W opinii organu jest to materia kwalifikująca się do regulacji powszechnie obowiązującej. Zauważył, iż kwalifikacja zaskarżonej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z art.42 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.; powoływanej jako: “p.p.s.a.“) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem akty (np.uchwały) organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie oparciu o kryterium leglności. Kognicja sądu administracyjnego stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a obejmuje przy tym kontrolę legalności aktów prawa miejscowego (pkt 5) organów jednostek samorządu terytorialnego jak i innych, niż wskazane w pkt 5, aktów tych organów, podejmowanych w sprawach administracji publicznej (pkt 6). Sądowa kontrola wskazanych aktów dokonywana jest wg stanu prawnego obowiązującego w dniu ich podjęcia. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały lub stwierdzenia, iż zostały wydane z naruszeniem prawa. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odnieść się do kwestii formalnych związanych z prawidłowością wniesienia przedmiotowej skargi. Skargę tę do tutejszego Sądu wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku - Białej w trybie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. nr 7, poz. 39 ze zm.) oraz na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze tryb wniesienia przedmiotowej skargi uznać należy, że odpowiada on postanowieniom prawa, a tym samym skarga może być rozpatrywana w sposób merytoryczny.

W rozpatrywanej skardze Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku - Białej zarzucił uchwale Rady Miasta Wisła z dnia 30 czerwca 2005 r. Nr XXXIV/297/2005 w sprawie sprawienia pogrzebu przez Gminę Ustroń rażące naruszenie prawa obejmujące treść § 1 ust. 1 oraz § 5.

Analiza zakwestionowanych regulacji tej uchwały, w kontekście zarzutów skargi oraz przepisów prawa obowiązujących w dacie uchwalania kontrolowanego aktu, wykazała zasadność skargi.

Zgodzić się bowiem należy ze skarżącym, iż § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "Gmina Ustroń sprawia pogrzeb osobom zmarłym, które w chwili zgonu zamieszkiwały lub przebywały na terenie gminy i brak jest osób zobowiązanych do sprawienia pogrzebu, bądź osoby zobowiązane do sprawienia pogrzebu spełniają kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej a jednocześnie nie mają uprawnień do pobrania zasiłku pogrzebowego za zmarłego." podjęty został z rażącym naruszeniem art. 44 u.p.s. w związku z art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach.

Należy bowiem zauważyć, że art. 44 u.p.s. stanowi, iż: "Sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego." W dacie podejmowania uchwały przepis art. 10 ustawy o cmentarzach ( vide: Dz. U. z 2000 r., Nr 23 poz. 295 ze zm. ) stanowił w ust. 1, że prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka), 2) krewni zstępni, 3) krewni wstępni, 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Stosownie do ust. 2, zwłoki niepochowane przez podmioty wymienione w ust. 1 mogą być przekazane do celów naukowych publicznej uczelni medycznej lub publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych. Decyzję w sprawie przekazania zwłok do celów naukowych wydaje, na wniosek uczelni, właściwy starosta. W myśl ust. 2a, minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, tryb i warunki przekazywania zwłok do celów naukowych, w tym: 1) warunki uzasadniające przekazanie zwłok do celów naukowych w przypadkach, o których mowa w ust. 2, 2) tryb przekazywania zwłok, 3) sposób ponoszenia kosztów transportu zwłok - kierując się koniecznością zachowania godności należnej zmarłemu oraz bezpieczeństwem sanitarnym. Jak wynika z art. 10 ust 3 ustawy o cmentarzach: "zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu". Regulacja ta potwierdza trafność stanowisko skarżącego, iż zakwestionowany § 1 ust. 1 uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 44 ups oraz art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Organ również uznał skargę za zasadną we wskazanym zakresie.

W zaskarżonym § 5 uchwały Rada Miasta Ustroń przyjęła, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co oznacza, iż w ocenie organu gminy podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę zauważyć należy, iż w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji RP).

Natomiast z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Natomiast w myśl ust. 2 tego przepisu, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g ). Natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych (art. 42 u.s.g.). Z treści art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wynika zaś, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje komunikaty, obwieszczenia, ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10).

Z powyższego wynika, że aktem prawa miejscowego jest akt uchwalony przez radę gminy w formie uchwały, podjęty na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne oraz abstrakcyjne.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2015 r. r. sygn. akt IV SA/Gl 806/14, w którym przyjęto, iż na gruncie obowiązujących przepisów brak jest podstawy prawnej do ogłoszenia uchwały w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprawienie pogrzebu na podstawie art. 44 u.p.s. nie należy do kompetencji rady gminy lecz jest to kompetencja organu wykonawczego, a zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, a w szczególności art. 17 ust. 1 pkt 15 i art. 44 u.p.s.

Należy zauważyć, iż przepis art. 36 u.p.s. zawiera katalog świadczeń z pomocy społecznej o charakterze pieniężnym (pkt 1) i charakterze niepieniężnym (pkt 2). Sprawienie pogrzebu jest świadczeniem z pomocy społecznej o charakterze niepieniężnym (art. 36 pkt 2 lit "f" u.p.s.). Nie ulega wątpliwości, iż co do zasady świadczenia z pomocy społecznej przyznawane są przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta, który wydaje decyzje w sprawach indywidualnych. Nadto przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wskazują, w jakich sprawach z zakresu świadczeń z pomocy społecznej, organy samorządu terytorialnego, w tym rady gmin, mogą podejmować uchwały. Przykładowo można wskazać art. 38 ust. 6 u.p.s, który stanowi, iż rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3; art. 43 ust. 10 u.p.s., z którego wynika, iż rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, czy też art. 96 ust. 1 u.p.s. zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych albo przepis art. 97 ust. 5, który zawiera upoważnienia dla rady powiatu lub rady gminy do ustalenia, w drodze uchwały, w zakresie zadań własnych, szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, przy czym usługi w ośrodkach wsparcia i mieszkania chronione należą do świadczeń niepieniężnych, o których mowa w art. 36 pkt 2 lit. "l" i "n".

W przypadku świadczenia niepieniężnego polegającego na sprawieniu pogrzebu brak jest w ustawie o pomocy społecznej przepisu upoważniającego radę gminy do podjęcia uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego, w przedmiocie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s. stanowi, iż do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, zaś art. 44 u.p.s. stanowi, że sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Zdaniem Sądu pojęcie "sprawienie pogrzebu" odnosi się do konkretnej sytuacji – pogrzebu, wobec powyższego ani art. 17 ust. 1 u.p.s. ani też art. 44 u.p.s. nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego w przedmiocie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę.

Podkreślić należy, iż powołane w zaskarżonej uchwale przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 u.s.g. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej aktu prawa miejscowego, gdyż mają charakter ustrojowoprawny.

Zasadne jest zatem stanowisko Prokuratora, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Powyższe oznacza, iż zaskarżony § 5 uchwały w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" został podjęty bez podstawy prawnej, a stanowisko skarżącego o sprzeczności § 5 zaskarżonej uchwały z art. 13 pkt 2 u.o.a.p. jest trafne.

W ocenie Sądu, omówione naruszenia mają charakter istotnych naruszeń podjęte zostały bowiem bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów ustawowych.

Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 147 p.p.s.a. oraz zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak sentencji wyroku.