Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 16/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11f ust 11 g art. 13 ust 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg A. J.M., W. M., [...] Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w K., A. P., M.P., A.L., W.F., K.F., [...] S.A. z siedzibą w W., Z.P., K.C. oraz W.C. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. znak: [...] Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), dalej: specustawa drogowa, po rozpatrzeniu odwołania R. P., A. P., M. P., Z. F., M. R., A. D., D. D., R. G., B. K., A. P., Z. S., A. J., R. D.-D., A. K., A. W., I. K., W. F., K. F., R. B., M. M., W. M., I. K., [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...]., [...] S.A. z siedzibą w [...]., [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...]., M. P., Przedsiębiorstwa Budowlano-Remontowego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]., R. S., A. L., Z. L., M. W., M. S., Z. P., K. C., W. C., P. K., A. Z., H. D., M. D., J. K., M. K., R. K., E. K., A. J.-M., W. M., G. W., P. K., J. S., A. L., A. L., S. B., E. J., K. D., M. D., A. L., M. L., M. S., E. S., D. D., D. W., D. D., K. D., J. M., G. M., M. S., K. S., A. H., K. J., E. G., M. W., M. W., D. W., P. W., K. C., T. N., A. B., R. W., M. M., M. K. G. M., E. F. i L. M., M. K., I. G., R. M., [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]., [...] s.c. – P. W. i J. Z., [...] s.c. – T. G. i A. P. oraz M. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi wojewódzkiej Nr [...] w ciągu ulic [...] i [...] od skrzyżowania z ul. [...] - drogą krajową Nr [...] do skrzyżowania z ul. [...]- drogą powiatową Nr [...], budowie nowego odcinka drogi wojewódzkiej Nr [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] - drogą krajową Nr [...], rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...] w ciągu ul. [...], budowie dwóch obiektów mostowych na rzece [...] wraz z budową/przebudową sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych, innych dróg publicznych oraz zjazdów, na terenie miasta [...]i gminy [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (pkt I), umarzając jednocześnie postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań wniesionych przez A. Z., H. D., M. D., J. K., M. K., P. K., E. K., A. J.-M., W. M., P. K., D. W., J. S., D. D., K. D., M. K., A. L., A. L., K. D., M. D., A. L., M. L., J. M., G. M., S. B., I. G., R. M., M. S., M. W., M. S., A. H., E. G., M. W., M. W., D. W., T. N., A. B., R. W., M. K., G. M., E. F., L. M., E. S., [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], [...] s.c. – P. W.i J. Z., [...] s.c. – T. G. i A. P. (pkt II) i odmawiając nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt III).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) stwierdził, że wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...], wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przedłużenie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od drogi krajowej [...] do drogi krajowej [...] poprzez rozbudowę ciągu ulic [...] i [...] w [...] oraz budowę nowego połączenia ul. [...] z ul. [...] wraz z rozbudową [...] w ciągu ul. [...]" w ramach zadania: "Przedłużenie drogi wojewódzkiej na odcinku od drogi krajowej [...] do drogi krajowej [...] poprzez rozbudowę ciągu ulic [...] i [...] w [...] oraz budowę nowego połączenia ul. [...] z ul. [...]". Inwestor wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem gospodarczym i społecznym. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] wydał [...] listopada 2018 r. decyzję nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi wojewódzkiej Nr [...] w ciągu ulic [...] i [...] od skrzyżowania z ul. [...] - drogą krajową Nr [...] do skrzyżowania z ul. [...] - drogą powiatową Nr [...], budowie nowego odcinka drogi wojewódzkiej Nr [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] - drogą krajową Nr [...], rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...] w ciągu ul. [...], budowie dwóch obiektów mostowych na rzece [...] wraz z budową/przebudową sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych, innych dróg publicznych oraz zjazdów, na terenie miasta [...] i gminy [...] wraz z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Minister stwierdził, że rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie wnioskowanej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...], w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność wydanej przez niego decyzji, jak również rozpoznał zarzuty podniesione względem tej decyzji. Odnosząc się do powyższych kwestii, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączona została mapę a w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, przedstawiona została analiza powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, dołączone zostały mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony, jak ustalił Minister, przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowy projekt budowlany, jak stwierdził Minister, jest zgodny z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r. znak: [...], jak też decyzją Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] w [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził także, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. p.b. oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r, w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), dalej: rozporządzenie w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego. Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, organ odwoławczy uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Poddając kontroli przeprowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia, Minister stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył równocześnie wydaną przez siebie decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...], w Urzędzie Miasta [...], Urzędzie Gminy [...], w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów oraz w prasie lokalnej. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomienia z dnia [...] listopada 2018 r. Kontrolowana decyzja Wojewody [...] czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

Uzasadniając rozstrzygniecie podjęte w pkt. II. decyzji, tj. umorzenie postępowania odwoławczego wywołane odwołaniami złożonymi przez wymienionych w ww. pkt. odwołujących, Minister wyjaśnił, że osoby te nie są właścicielami albo użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji. W aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających przysługujące ww. odwołującymi ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie ww. decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Z uwagi na fakt, że przymiot strony wskazanych powyżej osób i podmiotów nie wynikał z przysługującego prawa własności, czy innego prawa rzeczowego do nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...], organ odwoławczy skierował do nich osobnymi pismami wezwanie do wykazania interesu prawnego w sprawie. Odnosząc się do niego, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wykazanie interesu prawnego jest zatem konieczne do prawidłowego ustalenia przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu ww. przepisu powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Taką kwalifikację należało przypisać wszystkim wskazanym w pkt. II. decyzji podmiotom, co nakazywało, jak przyjął Minister, w tym zakresie zastosować normę art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Rozpatrując odwołanie pozostałych podmiotów traktowanych jako strony postępowania, Minister stwierdził, że wniesione przez nich odwołania nie mogły doprowadzić do podważenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając tę ocenę, organ zaznaczył, że inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji poprzez dokonywanie oceny prawnej kończącej się aktem władztwa publicznego zakreślającego te granice. Zadaniem organu, jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Za niezasadne w tym kontekście należało uznać zarzuty odwołujących dotyczące braku zgody na przedmiotową inwestycję drogową, jej lokalizację, zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania oraz przyjęte przez inwestora rozwiązania projektowe. Specustawa drogowa, w oparciu o której przepisy wydano zaskarżoną decyzję Wojewody [...], jak wskazał organ, jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym bowiem uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora (decyzja o zezwoleniu na inwestycję drogową rozstrzyga jednocześnie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu projektu budowlanego, zatwierdza podział nieruchomości, wprowadza ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla przebudowy kolidującej infrastruktury i zezwala na wykonanie tego obowiązku, jak i orzeka o przejściu z mocy prawa nieruchomości lub ich części na własność odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego), natomiast z drugiej - zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie posiadały z tego względu kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Konieczna jest natomiast merytoryczna kontrola zasadności ingerencji w prawa jednostki przy realizacji inwestycji. Minister stwierdził, że stoi na stanowisku, iż organ administracji publicznej ma obowiązek - wypełniany w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej w odniesieniu do działek skarżących - badania zasadności zakresu przejęcia nieruchomości pod inwestycję.

Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym stanowiska inwestora, Minister doszedł do przekonania, że przebieg ww. inwestycji w zakresie interesu prawnego odwołujących został wytyczony optymalnie, a zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności odwołujących. W ocenie Ministra, analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Wojewody [...] wykazała, że niemożliwe było zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji bez zajęcia działek stron w zakresie zaproponowanym przez inwestora. Zauważył, że wariantowanie przebiegu przedmiotowej inwestycji odbyło się na etapie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia i to właśnie w tym postępowaniu strony, w tym odwołujący, mogli wnosić uwagi co do trasy projektowanej inwestycji. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i określone w niej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia są wiążące. W tym postępowaniu w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przeanalizowano warianty przebiegu przedmiotowej drogi. Tak więc to na etapie postępowania środowiskowego zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Prezydenta Miasta [...] utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2018 r. nastąpiła ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, w tym przyjęcie wariantu jej lokalizacji. To na etapie postępowania o środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia odwołujący mogli też wnosić żądania zmiany przebiegu przedmiotowej inwestycji i dochodzić swoich w tym zakresie racji. Natomiast zarówno Wojewoda [...], jak i organ odwoławczy w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej z mocy prawa byli związani ustaleniami decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji omawianego przedsięwzięcia, co wynika z art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa, w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Organ wskazał, że nie wydaje się możliwe zaprojektowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. W takich okolicznościach inwestor zawsze będzie narażony na wywołanie niezadowolenie części właścicieli działek z przyjętych rozwiązań lokalizacyjnych i projektowych, ponieważ to on samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Na uwzględnienie nie zasługiwał, jak podał organ, zarzut dotyczący braku przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują bowiem inwestora do poprzedzenia wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadzeniem konsultacji społecznych, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości. W ocenie Ministra, również podniesiony przez odwołujących zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia mediacji przez Wojewodę [...] nie przemawiał za uchyleniem kontrolowanej decyzji.

Za chybione uznać należało zarzuty koncentrujące się na błędnym w przekonaniu odwołujących zaprojektowaniu przedmiotowej inwestycji drogowej oraz błędnych rozwiązaniach technicznych zatwierdzonych decyzją Wojewody [...], jak również nierzetelnej weryfikacji dokumentacji projektowej. Organ zauważył, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant jest osobą, na której spoczywa odpowiedzialność za konstrukcję drogi i użycie takich rozwiązań, aby te nie zagrażały zdrowiu i życiu ludzkiemu. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 1 p.b. do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny m.in. z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaganiami p.b., przepisami innych ustaw oraz zasadami wiedzy technicznej. Powyższe musi być potwierdzone stosownym oświadczeniem o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, które w niniejszej sprawie znajduje się w projekcie budowlanym. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 p.b. oraz w rozporządzeniu w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego. Z tego też względu także zarzuty odwołujących dotyczące braku rzetelnej analizy ruchu drogowego dokonywanej przed sporządzeniem projektu budowlanego i złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje przedmiotowej inwestycji drogowej, w oparciu o które inwestor przyjął rozwiązania techniczne przedstawione w zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] projekcie budowlanym, nie mogły zostać rozpatrzone w niniejszej sprawie, gdyż dotyczyły one obowiązków projektanta, o których mowa powyżej, pozostających poza kognicją Ministra. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących zmiany kategorii drogi - ul. [...], z powiatowej na wojewódzką, organ wyjaśnił, że zwrócić należało uwagę na to, iż wykraczały one poza zakres przedmiotowego postępowania, gdyż zmiana kategorii drogi należy do właściwego zarządcy drogi, dokonywanej w trybie uregulowanym w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), dalej: ustawa o drogach publicznych. Podobnie zarzut dotyczący zmiany klasy drogi powiatowej - ul. [...] z "[...]", na drogę wojewódzką klasy "[...]", uznać należało za chybiony. Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się bowiem na wniosek zarządcy drogi, którym organ administracji jest związany. Na uwzględnienie nie zasługiwał, zdaniem Ministra, także zarzut zmniejszenia szerokości pasa drogowego projektowanej drogi wojewódzkiej, niedokonania i nieudokumentowania przeprowadzenia dodatkowych analiz na okoliczność zastosowania mniejszych szerokości ulicy w liniach rozgraniczających w sytuacji uzasadnionej trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem terenu, o których mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg publicznych. W tym kontekście organ odwoławczy w pierwszym rzędzie wyjaśnił, że § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych został uchylony mocą rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 1 sierpnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643), dalej: rozporządzenie zmieniające. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego aktu, do inwestycji drogowej, dla której przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, stosuje się przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, w brzmieniu dotychczasowym z wyjątkiem § 3 pkt 3, § 5 - 8, § 8a ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, § 140 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 7-9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, które stosuje się w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie w dniu 13 września 2019 r. Skoro zatem w aktualnym stanie prawnym § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych nie obowiązywał, to tym samym brak jest podstaw do badania jego ewentualnych naruszeń. Niemniej jednak, wyjaśnić należy, jak wskazał Minister, że wbrew opinii odwołujących sporna analiza szerokości ulicy w liniach rozgraniczających została przeprowadzona zgodnie z wymogami zawartymi w § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, obowiązującego w czasie wydania decyzji Wojewody [...]. Za nieuprawniony uznać należy także zarzut odwołujących, że nie spełniono wymagań bezpieczeństwa ruchu drogowego w zakresie odległości między skrzyżowaniami dla drogi klasy [...], o których mowa § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych. Jak wynika z akt sprawy, na odstępy między skrzyżowaniami mniejsze niż wymagane w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, inwestor uzyskał bowiem zgodę na odstępstwo od wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych wyrażoną w postanowieniu Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. znak: [...]. Za niezasadny uznać także należało, zdaniem Ministra, zarzut odwołujących, że nie przewidziano w sprawie pasów postojowych wzdłuż przebudowywanej ul. [...] tam, gdzie otaczające zagospodarowanie wywołuje zapotrzebowanie na miejsca postojowe, o których mowa w § 30 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych. W ocenie Ministra, w tym zakresie zwrócić należało uwagę na to, że wbrew przekonaniu odwołujących § 30 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych nie narzuca konieczności budowy pasów postojowych, a jedynie dopuszcza możliwość ich lokalizacji. W związku z tym brak pasów postojowych wzdłuż ul. W. nie można uznać za naruszenie ww. przepisu. Niemniej, jak wynika z akt sprawy, dla przedmiotowej inwestycji zostały przewidziane miejsca postojowe w miejscach ogólnodostępnych m.in. przy cmentarzu, przy pętli autobusowej w rejonie ul. [...], czy też w obrębie skrzyżowania ul. [...]z ul. [...]. W ocenie Ministra, tak sformułowany zarzut oraz argumentacja skarżących nie mogły stanowić o wadliwości decyzji Wojewody [...]. Nie można bowiem uznać za naruszenie interesu prawnego odwołujących niespełnienia przez inwestora żądań co do zaprojektowania inwestycji drogowej zgodnie z wymaganiami odwołujących. Odnosząc się do zarzutu, że nie zachowano normatywnej odległości usytuowania chodnika względem krawędzi jezdni dla przyjętej klasy ulicy, o którym mowa w § 43 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, Minister wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych (obowiązującym w brzmieniu dotychczasowym) w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych warunkami miejscowymi, dopuszcza się usytuowanie chodnika nawet bezpośrednio przy jezdni, przy czym za wyjątkowe wypadki, uzasadnione warunkami miejscowymi uznaje się między innymi ograniczenia terenowe lub potrzebę zachowania istniejącego zagospodarowania. Jak wyjaśnił inwestor, ulice [...] i [...] biegną przez tereny zagospodarowane, co wymusiło zbliżenie chodnika do jezdni na minimalną odległość, aby zachować istniejące obiekty, tj. ogrodzenia, słupy elektryczne i teletechniczne, drzewa, zapewniającą jednocześnie prawidłowe ustawienie oznakowania pionowego. Minister podzielił, jak wyjaśnił, stanowisko inwestora, że rozwiązanie takie jest jak najbardziej zasadne, albowiem odsunięcie chodnika na normatywną odległość spowodowałoby większą ingerencję w przyległe nieruchomości. Za chybiony uznać należało równocześnie podniesiony w postępowaniu zarzut niezachowania minimalnych odległości projektowanej krawędzi jezdni od istniejących przy ul. [...] obiektów budowlanych wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W tym kontekście organ podał, że ww. przepis normuje odległości, jakie muszą być zachowane między budynkiem a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej wyłącznie podczas budowy (rozbudowy) obiektu budowlanego, a nie podczas budowy dróg. Chodzi więc w nim o dostosowanie odległości nowobudowanych budynków do przebiegu drogi publicznej, a nie sytuowania drogi w stosunku do istniejących budynków. Podobnie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut odwołujących dotyczący usytuowania zatoki autobusowej na łuku drogi. Wbrew przekonaniu odwołujących, zgodnie z § 119 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 119 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych zatokę autobusową można bowiem wykonać po zewnętrznej stronie łuku w planie lub za wierzchołkiem wypukłego łuku w przekroju podłużnym, jeżeli widoczność przed zatoką jest zapewniona na odległość co najmniej równą wymaganej odległości widoczności na zatrzymanie. Odległość widoczności na zatrzymanie jest analizowana przed sporządzeniem projektu budowlanego i w związku z tym nie mogła stanowić przedmiotu rozstrzygania w przedmiotowym postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Kwestie te bowiem należą do obowiązków projektanta, do którego należy opracowanie projektu budowlanego. Niemniej jednak w zaznaczonym zakresie, jak podkreślił organ, wymagana odległość widoczności została zapewniona, co potwierdza przeprowadzona analiza pola widoczności. Za chybione uznać należało, zdaniem organu, także zarzuty odwołujących dotyczące lokalizacji 4 zjazdów indywidualnych bezpośrednio na rondzie. Organ podkreślił, odnosząc się do sformułowanych w tym kontekście zastrzeżeń, że obowiązujące przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych odnoszą się wyłącznie do zjazdów publicznych i nie mają zastosowania do zjazdów prywatnych. W ocenie Ministra, zjazdy indywidualne, wobec braku zakazu lokalizowania ich w obszarze oddziaływania skrzyżowania, należy projektować w taki sposób, aby spełnione były wyłącznie przesłanki zawarte w § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych. Jak wynika z wyjaśnień inwestora, zaletą przyjętego w sprawie rozwiązania w tym rejonie jest mała prędkość pojazdów poruszających się z nadrzędnym pierwszeństwem przejazdu, co umożliwia bezpieczne włączenie się do ruchu kierowcom korzystającym z tych zjazdów. Projektowane zjazdy indywidualne nie wpływają na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, a z uwagi na ich istniejącą lokalizację nie było innej możliwości zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości w obrębie ronda. Dodatkową przesłanką przemawiającą za bezpieczeństwem tego rozwiązania jest to, że kierowca wyjeżdżający ze zjazdu w obrębie ronda ustępuje pierwszeństwa tylko pojazdom z lewej strony nie jak w przypadku zjazdu zlokalizowanego poza rondem, gdzie musi ustąpić pierwszeństwa pojazdom nadjeżdżającym z obu kierunków. Zaprojektowane rozwiązanie umożliwia zatem wszystkim uczestnikom ruchu bezpieczne poruszanie się zgodnie z obowiązującymi zasadami ruchu drogowego. O wadliwości decyzji Wojewody [...] nie mogły świadczyć zarzuty dotyczące bezprawnego przeprowadzenia przez inwestora na terenie nieruchomości odwołujących pomiarów geodezyjnych jeszcze przed złożeniem wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Czynności podejmowane w związku z wykonywaniem prac geodezyjnych, o których mowa w art. 32 i 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), nie są częścią postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Za całkowicie nietrafny i nie podlegający rozpatrzeniu w ramach postępowania należało także uznać, jak wskazał organ odwoławczy, zarzut odnoszący się do funduszy, z jakich realizowana będzie przedmiotowa inwestycja drogowa. Żaden przepis prawa, jak zaakcentował Minister, nie nakłada na inwestora wnioskującego o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obowiązku wykazania zarówno źródeł pozyskiwanych na ten cel środków finansowych, jak i wysokości tych środków, a kwestia finansowania inwestycji drogowej nie stanowi przedmiotu procedowania w postępowaniu o wydawanie decyzji o zezwoleniu na jej realizację. Z tego też względu, także zarzuty dotyczące niepodjęcia przez organ l instancji czynności sprawdzających, czy inwestor, składając wniosek o wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji, miał i ma zabezpieczone środki finansowe na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, uznać należało w opinii Ministra za chybione. Podobny wniosek organ odniósł do zgłaszanego przez odwołujących zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1843), gdyż kwestie związane z udzielaniem zamówień publicznych nie należą do przedmiotu postępowania i nie mogły mieć wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie.

Zdaniem Ministra, chybione w postępowaniu były także zarzuty odwołujących kwestionujące nadanie decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności. Minister wyjaśnił, że z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wynika, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Przytoczony przepis jest jednym z instrumentów mających zapewnić realizację celu specustawy drogowej, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych, a tym samym szybkiej budowy I rozbudowy sieci dróg w kraju. Przez pryzmat takiego celu należy więc odczytywać regulację zawartą w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. We wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności inwestor przedstawił szczegółową argumentację uzasadnianą interesem społecznym i gospodarczym przemawiającymi za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując, że realizacja inwestycji jest ważnym interesem społecznym, gospodarczym i ekonomicznym ze względu na: 1. ochronę zdrowia i życia ludzkiego poprzez rozbudowę ul. [...] i [...] w [...], budowę nowego połączenia ul. [...] z ul. [...] oraz rozbudowę [...] w ciągu ul. [...], a związku z tym poprawą bezpieczeństwa z uwagi na: zmniejszenie negatywnego oddziaływania ruchu drogowego na środowisko poprzez zastosowanie rozwiązań w postaci cichej nawierzchni celem redukcji hałasu oraz zapewnienie płynności ruchu celem zmniejszenia emisji zanieczyszczeń do powietrza; poprawę obsługi komunikacyjnej miasta [...]; zwiększenia komfortu jazdy; zwiększenie przepustowości istniejących dróg przy jednoczesnym zapewnieniu komfortowego dojazdu do zlokalizowanych przy tych drogach przedsiębiorstw, instytucji, firm; skrócenie czasu podróży; usprawnienie transportu miejskiego poprzez budowę zatok autobusowych; zwiększenie aktywacji gospodarczej terenu; uspokojenie oraz uporządkowanie ruchu oraz za pomocą zmiany geometrii drogi poprzez: a) budowę jezdni o przekroju dwujezdniowym dwupasowym rozdzielonej pasem zieleni w ciągu ul. [...], ul. [...] do ul. [...] oraz nowego połączenia ul. [...] z ul. [...]; b) budowę pasa wielofunkcyjnego częściowo przeznaczonego do oczekiwania przez pojazdy skręcające w lewo celem bezpiecznego wykonania manewru na odcinku ul. [...] od ul. [...] do ul. [...]; c) budowę rond turbinowych, których celem jest redukcja prędkości oraz zapewnienie bezpiecznego wykonania manewru skrętu w lewo i manewru zawracania, co znacznie pozwoli zmniejszyć zagrożenie wystąpienia wypadków; d) budowę szeregu wysp kanalizujących wpływających na redukcję prędkości, które będą pełnić również rolę azyli dla pieszych i rowerzystów; e) przebudowę sygnalizacji świetlnej na zjazdach do nieruchomości z ul. [...] w rejonie marketu [...] oraz budowę sygnalizacji wzbudzanej dla pieszych i rowerzystów w ciągu ul. [...] i [...]; zapewnienie bezpieczeństwa pieszym i rowerzystom poprzez zaprojektowanie wydzielonych chodników, ciągów pieszo-rowerowych oraz ścieżek rowerowych oddzielonych od jezdni pasem zieleni oraz zastosowanie płyt z wypustami przy przejściach dla pieszych i rowerzystów; budowę pętli autobusowej wraz ze stanowiskami postojowymi dla autobusów oraz pojazdów osobowych w tym dla osób niepełnosprawnych; wprowadzenie rozwiązań, które zapewnią osobom niepełnosprawnym możliwość korzystania z projektowanej infrastruktury; 2. interes ekonomiczny i gospodarczy związany wydatkowaniem pieniędzy pochodzących z dofinansowania ze środków projektu "Rozwój komunikacji publicznej w [...]" w ramach programu operacyjnego [...]. Zdaniem Ministra, wskazywana przez inwestora poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego i usprawnienie transportu drogowego uzasadniają nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Tak opisany i zakładany cel realizowanej inwestycji może być bowiem uznany za interes społeczny i gospodarczy, a to przy pozostawieniu organom dużego marginesu władzy dyskrecjonalnej pozwala przyjąć, że w tym zakresie Wojewoda [...] nie naruszył granic uznania przy orzekaniu o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej.

Za nieuzasadniony, zdaniem Ministra, uznać należało zarzut upatrujących wadliwości decyzji Wojewody [...] w przedłożonej do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zdaniem odwołujących, nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wyjaśnił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach Prezydenta Miasta [...] została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2018 r. Wbrew zatem przekonaniu odwołujących, złożony do Wojewody [...] [...] czerwca 2018 r. wniosek inwestora o wydanie zgody na realizację inwestycji drogowej oparty był na ostatecznej decyzji, gdyż w tej dacie, w obrocie prawnym pozostawała już ostateczna w toku instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzja ta jest decyzją ostateczną, albowiem była oba przedmiotem kontroli sądowej - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 524/18 oddalił złożoną na nią skargi.

Kwestie rentowności dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, strat finansowych, konieczności zmian w zagospodarowaniu działek, obniżenie wartości działek nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, albowiem w postępowaniu w sprawie wydania takiej decyzji zarówno wojewoda, jak i Minister, badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. W ocenie Ministra, roszczenia skarżących dotyczące w szczególności poszerzenia zjazdów i dróg dojazdowych ponad wartości wskazane w obowiązujących przepisach, lokalizacje przejść dla pieszych w wybranych przez skarżących miejscach, odmienne, niż przyjęte w projekcie budowlanym, usytuowanie zatoki autobusowej, wykonanie tzw. "lewoskrętów", wymianę istniejącej infrastruktury, rewitalizację chodników, wykonanie zatoczek przy siedzibach firm i przystanków komunikacji miejskiej, nie mogą stanowić o wadliwości decyzji Wojewody [...], jak również o naruszeniu interesów osób trzecich. Na inwestorze w sprawie ciążył jedynie obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Dojazd ten ma być odpowiedni, co nie oznacza, że ma być zgodny z oczekiwaniami odwołującego. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej. Organ odwoławczy stwierdził, że interes publiczny ma prymat nad interesem jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Analiza przedmiotowej decyzji nie dawała podstaw, jak wyjaśnił organ, by uznać, że ingerencja w prawo własności wynikająca z realizacji badanego przedsięwzięcia była nieproporcjonalna do użytych środków. Organ dodał, że skutkiem wywłaszczenia jest konstytucyjne i ustawowe prawo do rekompensaty, tj. słusznego odszkodowania za wywłaszczenie spowodowane działaniem władczym Państwa, ingerującym w sferę własności prywatnej dla realizacji inwestycji celu publicznego (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, działki stają się z mocy prawa własnością Województwa [...] z dniem, w którym decyzja Wojewody [...] stanie się ostateczna. Nabycie to nie jest przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Nabycie własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne w omawianej sytuacji następuje bowiem z woli samego ustawodawcy. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podkreśla się, że skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje on z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji. Tego rodzaju decyzja wywołuje skutki w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji bez względu na to, kto w chwili orzekania pozostaje ich właścicielem czy użytkownikiem wieczystym. Tym samym uznać należy, że w niniejszej sprawie dla zaistnienia skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez Województwo [...] nie miała znaczenia kwestia, komu w chwili wydania decyzji Wojewody [...] przysługiwał tytuł prawny do działki objętej ww. decyzją. Istotne było to, że taka działka objęta została liniami rozgraniczającymi teren projektowanej drogi publicznej wyznaczonymi w decyzji Wojewody [...].

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty dotyczące niezastosowania w sprawie art. 13 ust. 3 specustawy drogowej. W tym kontekście organ wskazał, że kwestia dotycząca nabywania pozostałej po podziale części nieruchomości, nie może być przedmiotem badania przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Przedsięwzięcie, jakim jest inwestycja w zakresie dróg publicznych, może być realizowane wyłącznie ze wskazaniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Na gruncie specustawy drogowej linie rozgraniczające teren inwestycji powinny obejmować teren, który przeznaczony jest pod projektowaną inwestycję w zakresie dróg publicznych. Zakres zajęcia tego terenu wynika z kolei z projektu budowlanego, który jest niezbędnym elementem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie stanowi integralną cześć tej decyzji, jako jeden z załączników. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 specustawy drogowej, decyzja wojewody jedynie zatwierdza podział nieruchomości, o którym mowa powyżej i oznacza nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 specustawy drogowej). Wynika z tego wprost, jak podkreślił w swojej decyzji Minister, że ustawodawca dopuścił wyłącznie taki podział nieruchomości, którego celem jest wytyczenie terenu inwestycji ze szczególnym uwzględnieniem pasa drogowego. Powstające na skutek podziału, którego projekt sporządza wnioskodawca, nowe nieruchomości muszą bezpośrednio służyć budowie drogi. W przepisie tym mowa jest więc nie tylko o tym, że linie rozgraniczające drogę (pas drogowy) w celu ustalenia jej przebiegu w decyzji stanowią linie podziału, ale również o tym, że podział nieruchomości dokonywany jest wyłącznie co do gruntu przejmowanego na drogę. I tylko taki podział jest zatwierdzany decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Zajęcie każdej z działek, czy to częściowe, czy w całości jest uzasadnione i wynika z konieczności zapewnienia prawidłowych i bezpiecznych rozwiązań technicznych inwestycji drogowej. Fakt, że niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej są tylko części niektórych działek odwołujących, nie stanowi podstawy do zmiany linii rozgraniczających teren inwestycji i do nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego pozostałych działek, powstałych po ich podziale, a pozostających przy dotychczasowym właścicielu. Powyższe prowadzi do wniosku, że za niedopuszczalne w tych warunkach uznać należałoby takie rozwiązania projektowe, które pozbawiałyby dotychczasowych właścicieli praw do gruntu, który nie jest na ten cel niezbędny. Ustawodawca art. 13 ust. 3 specustawy drogowej zabezpieczył interesy właścicieli nieruchomości, które jedynie w części niezbędne są do realizacji inwestycji, a pozostałe części nieruchomości na skutek podziału nie nadają się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele. Minister podkreślił, że stosownie do treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z podstawowych skutków wskazanego powyżej wyłączenia jest brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również ustaleniami stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zauważyć należało, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej nie jest związany decyzjami o pozwoleniu na budowę, czy decyzjami o warunkach zabudowy wydanymi dla działek objętych inwestycją.

W świetle przytoczonych okoliczności Minister stwierdził, że brak jest podstaw, by uznać, iż organ i instancji rozpoznając sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy. Wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Ministra, materiał zgromadzony w sprawie dawał jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewniał możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Odnosząc się do wniosku inwestora o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji kończącej postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Wojewody [...], Minister stwierdził, ze nie zasługiwał on na uwzględnienie. Przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy drogowej, nie uprawnią bowiem do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu odwoławczego kończącej postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej.

Pismem z [...] listopada 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. J. – M., W. M., [...] sp. z o.o. sp. k., Z. F., A. P., M. P., A. L., W. F., K. F. i D. D., zaskarżając w całości decyzję Ministra z [...] października 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. poprzez nieprzyznanie przymiotu strony skarżącym (A. J.-M., W. M., A. L.), prowadzenie postępowania zakończonego wydaniem decyzji bez ich udziału, podczas gdy inwestycja ingeruje w prawo własności tych skarżących poprzez wywłaszczenie części należących do nich nieruchomości, a złożone przez ww. odwołania, jako przez stronę, powinny zostać merytorycznie rozpoznane;

2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności braku ustalenia, czy projekt sporządzony zgodnie z innymi przepisami, aniżeli obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, spełnia warunki bezpieczeństwa i normy, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie;

3) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpoznania większości zarzutów zgłoszonych w odwołaniu A. L., W. F. i K. F., tym samym niewyjaśnienie całości okoliczności sprawy, w szczególności brak ustalenia, czy inwestycja nie narusza przepisów prawa budowlanego i przepisów dotyczących dróg publicznych;

4) art. 7 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 1 p.b. w zw. z § 77 oraz § 30 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne poprzez zlokalizowanie zjazdów z ronda na drodze klasy [...] bezpośrednio na posesje prywatne, tym samym niedostosowanie do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, a także niezlokalizowanie pasów postojowych wzdłuż przebudowanej ulicy [...], zwłaszcza na odcinkach, gdzie miejsca takie są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania znajdujących się tam nieruchomości;

5) art. 11a ust. 1-4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że organ jest związany wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy związanie organu odnosi się jedynie do braku możliwości oceny zasadności, celowości i przebiegu inwestycji, nie wyłącza zaś konieczności oceny prawnej całości inwestycji i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie wyrażonego poprzez bezwarunkowe przyjęcie, że skoro za całość projektu odpowiada projektant, to organ nie jest władny odmówić wydania decyzji.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinęli w uzasadnieniu złożonej skargi, która została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 16/20.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra z [...] października 2019 r. w części dotyczącej szerokości drogi serwisowej oznaczonej symbolem [...] wniosła [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie w tejże części, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części skarżąca spółka zarzuciła:

1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w szczególności zaprojektowanie drogi serwisowej [...] w oparciu zapisy uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...] - obszar [...]- ul. [...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. poz. [...]), dalej: m.p.z.p. i ostatecznej decyzji udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę nr [...], podczas gdy w m.p.z.p. i ww. decyzji brak jakichkolwiek wytycznych co do sposobu zaprojektowania drogi [...];

2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji co do zasadności wybudowania drogi serwisowej [...] o szerokości 5 metrów, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej i drugiej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób.

3) naruszenie art. 15 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że szerokość drogi serwisowej [...] powinna zostać zwiększona co najmniej do 7 m.

Strona skarżąca powyższe zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi, dodatkowo wnosząc o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie: a) analizy natężenia ruchu w formie mikrosymulacji dla drogi serwisowej [...] z uwzględnieniem zjazdu z ulicy [...] w godzinach szczytu porannego i popołudniowego wykonanego dla całego tygodnia z uwzględnieniem sobót i niedziel, celem potwierdzenia przepustowości zjazdu z ulicy [...] i projektowanej drogi serwisowej [...] oraz zjazdu na nieruchomość [...]; b) wykonania przejezdności drogi serwisowej [...] dla przyszłych użytkowników tej drogi, w szczególności ciągników siodłowych o szerokości 2,55 m dostarczających zaopatrzenie do przyszłego obiektu handlowego oraz wozów bojowych służby straży pożarnej z uwzględnieniem zjazdu z ulicy [...], jak i zjazdu z drogi serwisowej [...] w obu kierunkach, z uwzględnieniem planowanego zadania inwestycyjnego na terenie nieruchomości [...] tj. budowy obiektu handlowego, które to zadanie inwestycyjne zostanie zrealizowane w oparciu o ww. ostateczne pozwolenie na budowę.

Wskazana skarga po jej wpłynięciu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 17/20.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. skargę na decyzję Ministra z [...] października 2019 r. w części dotyczącej pkt. I. w zakresie, w jakim Minister utrzymał w mocy wydaną przez Wojewodę [...] decyzję z [...] listopada 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w zakresie określenia linii rozgraniczających teren, w tym określenia granic pasów drogowych innych dróg publicznych w odniesieniu do działki gruntu nr ew. [...], obręb [...], oraz w zakresie pkt. III. tej decyzji, w którym Wojewoda [...] zatwierdził podział działki gruntu nr ew. [...], obręb [...] oraz pkt. IV., w którym Wojewoda stwierdził, że nieruchomość należąca do skarżących z mocy prawa stanie się własnością Województwa [...] z dniem, w którym stanie się ona ostateczna złożyli Z. P., K. C. oraz W. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Ministrowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 pkt 2, 5, 6 w zw. z art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 w zw. z art. 13 ust. 3 specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organy są ściśle związane wnioskiem inwestora w ten sposób, że poza ich oceną pozostaje zasadność rozwiązań przyjętych w zakresie lokalizacji inwestycji drogowej, zatwierdzenia podziału nieruchomości, określenia linii rozgraniczających teren oraz, że analiza przebiegu inwestycji powinna być dokonywana nie w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia;

2) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów polegające na zaniechaniu zidentyfikowania uzasadnionych interesów skarżących przez niezawarcie wymagań dotyczących ich ochrony w dwuzdaniowym, lakonicznym uzasadnieniu tychże wymagań w pkt. I 5 decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; b) ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest zobowiązany do oceny pogorszenia warunków użytkowania nieruchomości pozostających w sferze oddziaływania inwestycji drogowej, gdyż ocena ta będzie możliwa dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji przez Wojewodę, a następnie utrzymaniem w mocy tej decyzji przez Ministra bez poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. skarżących polegającej na ingerencji w przysługujące im prawo własności i pozostawieniu we władaniu części tego prawa, którego wykonywanie nie będzie możliwe z praktycznego punktu widzenia;

3) art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób pozostający w sprzeczności z zasadą legalizmu, praworządności i obowiązującymi przepisami prawa, co w konsekwencji doprowadziło Ministra do poczynienia w zaskarżonej decyzji błędnych ustaleń, iż jest on ściśle związany wnioskiem inwestora w ten sposób, że poza oceną Ministra i Wojewody pozostaje zasadność rozwiązań przyjętych w zakresie lokalizacji inwestycji drogowej, zatwierdzenie podziału nieruchomości, określenie linii rozgraniczających teren, co w konsekwencji spowodowało wydanie wadliwej decyzji;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zmierzającego do zidentyfikowania uzasadnionych interesów osób trzecich tj. skarżących, które zostały naruszone wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, co skutkowało dokonaniem błędnego określenia linii rozgraniczających teren w zakresie granic działki gruntu nr ew. [...] w obrębie [...] i błędnego zatwierdzenia podziału ww. działki;

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sprzeczne wewnętrznie i błędne uzasadnienie merytoryczne zaskarżonej decyzji polegające m.in. na stwierdzeniu, że Wojewoda i Minister w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są związani wnioskiem inwestora w ten sposób, że poza ich oceną pozostaje zasadność rozwiązań przyjętych w zakresie lokalizacji inwestycji drogowej, zatwierdzenia podziału nieruchomości, określenia linii rozgraniczających teren (s. 12 decyzji), co uniemożliwia jej prawną i merytoryczną kontrolę.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinęli w uzasadnieniu złożonej skargi, która została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 135/20.

Pismami z [...] stycznia 2020 r. i z [...] stycznia 2020 r. stanowiącymi odpowiedzi na złożone skargi Minister Rozwoju wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko, że podjęte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Postanowieniem z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 16/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. D.. Postanowieniem z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 16/20 została przez Sąd również odrzucona skarga wniesiona przez Z. F..

W piśmie z [...] stycznia 2021 r. W. F. i K. F. wskazali, że podtrzymując zarzuty sformułowane we wniesionej skardze, przyłączają się do zarzutów, twierdzeń i wniosków zawartych w skardze złożonej przez Z. P., K. C. oraz W. C., albowiem są one zasadne w odniesieniu do nieruchomości skarżących (działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). Podnieśli, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają wskazane w skardze przepisy k.p.a. i specustawy drogowej, zaś przeprowadzone postępowanie, wbrew obowiązującym przepisom prawa, w szczególności art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 11a, art. 11f i art. 12 specustawy drogowej, prowadzone było bez poszanowania uzasadnionych interesów skarżących oraz bez oceny wpływu inwestycji drogowej na warunki użytkowania ich nieruchomości i skutkowała ingerencją w przysługujące skarżącym prawo własności w sposób uniemożliwiający wykonywanie tego prawa. Skarżący podnieśli, że w sprawie nie wzięto pod kwestii związanych z: koniecznością zapewnienia dojazdu i wjazdu na nieruchomość przy ul. [...] [...] (nieruchomość przemysłową, na której prowadzona jest od ponad 30 lat działalność gospodarcza), realnym zagrożeniem trwałego uszkodzenia konstrukcji budynku biurowo-magazynowego zlokalizowanego na nieruchomości, koniecznością niewymagającej nakładów finansowych zmiany i przesunięcia projektowanej osi ulicy w sposób umożliwiający nienaruszenie ogrodzenia, istniejącego drzewostanu oraz niedopuszczenia do uszkodzenia konstrukcji istniejącego budynku, koniecznością zmiany niwelety ulicy i dostosowania jej do wysokości istniejących dwóch wjazdów na nieruchomość w sposób nie powodujący zalewania wodą opadową nieruchomości, a także pozostawienia 30-letniego drzewostanu oraz infrastruktury podziemnych instalacji mediów, jak i koniecznością określenia obszaru oddziaływania obiektu. W ocenie skarżących objęte skargą decyzje opierają się na błędnym założeniu, że organ nie ma możliwości oceny słuszności interesów osób trzecich i jest związany treścią wniosku inwestora. Skarżący wskazali na pogorszenie warunków użytkowania nieruchomości położonej przy ul. [...] [...], załączając nagranie obrazujące niemożność wjazdu na nieruchomość przez ciągniki siodłowe z naczepami.

Postanowieniami z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 17/20 i sygn. akt VII SA/Wa 135/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił połączyć sprawy o sygn. VII SA/Wa 17/20 i sygn. VII SA/Wa 135/20 ze sprawą o sygn. VII SA/Wa 16/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić je pod sygn. akt VII SA/Wa 16/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...] października 2019 r. w części, w jakiej została w niniejszej sprawie zaskarżona przez skarżących, doprowadziła do uznania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygnięcie podjęte przez Ministra nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.

Odnosząc się do podstaw przyjęcia przez Sąd takiego stanowiska, należy przypomnieć, że szczególność przepisów specustawy drogowej wynika z tego, iż ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Powyższe rozwiązanie jest wyrazem woli ustawodawcy, aby kluczowe z punktu widzenia społecznego inwestycje, niezależnie, czy mają charakter ogólnokrajowy, czy lokalny, były przygotowywane i realizowane na określonych zasadach szczególnych, odrębnych od zasad ogólnych dla prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wiążąco wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego, oprócz przygotowania budowy samej drogi, również realizację infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawa ta odnosi się zarówno do nowych dróg, jak i do dróg już istniejących, w stosunku do których przewidziano ich rozbudowę.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji pozostaje udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi [...] Nr [...] w ciągu ulic [...] i [...] od skrzyżowania z ul. [...] - drogą krajową Nr [...] do skrzyżowania z ul. [...] - drogą [...] Nr [...], budowie nowego odcinka drogi [...] Nr [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] - drogą krajową Nr [...], rozbudowie drogi [...] Nr [...] w ciągu ul. [...], budowie dwóch obiektów mostowych na rzece [...] wraz z budową/przebudową sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych, innych dróg publicznych oraz zjazdów, na terenie miasta [...] i gminy [...]. Przedsięwzięcie, którego inwestorem pozostaje Prezydent Miasta [...], niewątpliwie mieści się w celu objętym przepisami specustawy drogowej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja ta czyni również zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Organ poddając tę kwestię badaniu, zasadnie uznał, że decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu), mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz ze wszystkimi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W decyzji z [...] października 2019 r. Minister szczegółowo wypowiedział się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego, uznając go trafnie za kompletny w tym znaczeniu, że był wystarczający w świetle przepisów specustawy drogowej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej.

Dokonywana w granicach zaskarżenia kontrola decyzji Ministra nie wskazuje, zdaniem Sądu, podstaw, by zarzucić organowi odwoławczemu naruszenie w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego w stopniu oddziałującym na jej wynik. W toku postępowania organ odwoławczy, mając na uwadze wymóg ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, dokonał bowiem prawidłowej weryfikacji przyjętych przez Wojewodę [...] ustaleń faktycznych. W treści zaskarżonej decyzji organ szczegółowo odniósł się również do podnoszonych przez odwołujących zarzutów, wskazując i wyjaśniając znaczenie przepisów regulujących poruszone w złożonych odwołaniach kwestie prawne. Zdaniem Sądu, argumentacja organu odwoławczego jest w tym zakresie w pełni prawidłowa, albowiem organ przedstawił poprawną analizę, w jakim zakresie podmioty uczestniczące w postępowaniu na prawach strony (art. 28 k.p.a.), powołując się na swój interes prawny, mogą kwestionować warunki realizacji inwestycji drogowej i w jakim zakresie ocena ta może kształtować treść wydawanego na wniosek inwestora rozstrzygnięcia. Rozważania te zostały przedstawione w formie wyjaśniającej ogólne zasady wynikające z przepisów specustawy drogowej, jak i został im nadany konkretny i indywidualny charakter w stopniu wystarczającym do tego, by skarżący kwestionujący legalność i zasadność wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] listopada 2018 r. mieli możliwość poznania zasadniczych powodów uzasadniających zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje, że w przypadku inwestycji drogowych zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z prawa własności nieruchomości. Zakres prowadzonego postępowania musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji drogowej. Skarżący nie mogli stąd w postępowaniu administracyjnym skutecznie podnosić zarzutów dotyczących wpływu realizacji inwestycji na nieruchomości, do których nie przysługiwał im stosowny tytuł prawny, z uwagi na brak w tym zakresie interesu prawnego, który powinien pozostawać osobisty, konkretny i aktualny, bezpośrednio wiążąc zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją, w jakiej znajduje się dana strona postępowania. Taki interes determinuje zakres zaskarżenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, jak też zakres kontroli sądowej tejże decyzji (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 3550/18; wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. sygn. II OSK 3138/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2572/15; wyrok NSA z 4 października 2016 r. sygn. II OSK 1412/16).

Kierując się powyższą zasadą, Sąd nie znajduje podstaw, by w granicach zaskarżenia i posiadanego przez każdego ze skarżących interesu prawnego decyzji Ministra można byłoby zarzucić naruszenie prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, podkreślić trzeba, że zasadnicza analiza dopuszczalności przebiegu inwestycji drogowej wraz z oceną jej uciążliwości jest przeprowadzana w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tenże wniosek, do którego nawiązał organ w treści decyzji, jest kluczowy z punktu widzenia oceny tych zarzutów podniesionych w rozpatrywanych w niniejszej sprawie skargach, które wskazują na pozostawanie poszczególnych nieruchomości należących do skarżących w sferze negatywnego oddziaływania inwestycji drogowej. Planowana inwestycja, co niesporne, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Należy w tym kontekście przypomnieć, że wydana w kontrolowanym postępowaniu decyzja została jednakże poprzedzona decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach spornego przedsięwzięcia drogowego utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r. Decyzje te zostały poprzedzone z kolei procedurą uzgodnień z organami, o których mowa w art. 77 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W ramach tej procedury Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał [...] września 2017 r. pozytywną opinię w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi dla realizacji przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] lutego 2018 r. uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, określając warunki jego realizacji, które zostały następnie uwzględnione w treści podjętych przez organy obu instancji decyzji. W sprawie został sporządzony raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, doszło również do porównania wariantów przebiegu drogi i wyboru najkorzystniejszego z punktu widzenia wpływu na środowisko (powietrze atmosferyczne, klimat akustyczny, środowisko gruntowo-wodne, roślinność i zwierzęta oraz ludzi). Z treści podjętych decyzji wynika, że tereny zabudowy mieszkaniowej znajdujące się na trasie przebiegu inwestycji zostały ujęte w modelu akustycznym oraz przedstawione na mapach imisyjnych wraz z przyporządkowanymi im poziomami dopuszczalnego hałasu w środowisku. Z uwagi na obliczeniowy charakter analiz nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej. Powyższymi wnioskami Minister musiał kierować się w toku prowadzonego postępowania i musiał mieć je na uwadze, albowiem jakkolwiek decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, na co wskazują wcześniejsze uwagi, łączy w sobie elementy różnych rozstrzygnięć, to równocześnie jest jednak aktem, który przedmiotowo opiera się również na związaniu organu go wydającego innymi decyzjami, które wiążąco oddziałują na sposób załatwienia sprawy. Z tego względu, nawet jeżeli odwołujący uznali wskazane ustalenia środowiskowe za błędne (np. w odwołaniu z [...] grudnia 2018 r. [...] sp. z o.o. sp. k. określiła je jako "bezsensowne [...] i wątpliwe technicznie do zrealizowania"), Minister musiał nadać im charakter wiążący.

Zastrzeżenia wyrażone w skardze odnośnie do sposobu przeprowadzenia konsultacji społecznych nie mogą wpływać na wynik sprawy z uwagi na to, że przepisy art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy drogowej oraz przepisy szczególne nie przewidują wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji społecznych. Jeżeli ustawodawca nie ustanowił takiego warunku dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie można domniemywać takiego obowiązku po stronie organu wydającego decyzję i w sposobie jego zrealizowania, gdy doszło do konsultacji, upatrywać wadliwości wydanego zezwolenia (por. wyrok NSA z 4 lipca 2019 r. sygn. II OSK 757/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych (alternatywnych) wraz ze składanym wnioskiem, co jednakże nie oznacza, iż w rozpoznawanej sprawie organ, zatwierdzając rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze przedstawione przez inwestora, całkowicie odstąpił od próby uniknięcia kolizji interesów, by przy rozbudowie ulic [...] i [...] zachować właściwą proporcję pomiędzy realizacją celu publicznego a zakresem ograniczenia słusznego interesu jednostkowego (w tym interesu osób, które wniosły skargę). Z akt sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją Ministra z [...] października 2019 r. wynika, w ocenie Sądu, że organy w możliwe najszerszym zakresie zastosowały się do wskazanego wymogu, co znalazło wyraz w szeregu czynnościach wyjaśniających podejmowanych przez nie wskutek rozpatrzenia protestów, zastrzeżeń, uwag i propozycji w dużej liczbie zgłaszanych przez osoby uczestniczące w postępowaniu.

Nie budzi wątpliwości, że to do kompetencji zarządcy drogi należy określenie we wniosku proponowanego przebiegu drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (art. 11d ust. 1 pkt 1), projektów podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3) oraz nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a). W przypadku, gdy wniosek jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone w p.b., organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, do którego zresztą trafnie odwołał się Minister w swojej decyzji z [...] października 2019 r., że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań odnośnie do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest też ocena racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż działanie takie miałoby charakter pozaprawny. Skarżący w złożonych skargach podważają tę zasadę ogólną, jednakże bezskutecznie, albowiem Sąd podziela stanowisko organu, że o przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, które wpływają na sposób podziału nieruchomości i określenie linii rozgraniczających teren. Nie oznacza to, że organ całkowicie został pozbawiony kompetencji do rozważenia warunków, w oparciu o które ma być wykonywana inwestycja, w tym oceny zasadności wywłaszczenia terenów pod realizowaną drogę w kontekście reguł oraz celów wyrażonych w przepisach specustawy drogowej. W kontrolowanej sprawie w tym kontekście Minister wyraźnie zastrzegł (uzasadnienie, s. 16), że jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie miał obowiązek zbadania zasadności tych rozwiązań, które prowadzą do przejęcia nieruchomości pod inwestycję i mogą być traktowane jako nadmierna, a w szczególności nieuzasadniona ingerencja w prawo własności przysługujące skarżącym. Na stronie 26. uzasadnienia decyzji Minister wyraził równocześnie jednoznaczne zapatrywanie, że przy ocenie tego, czy treść decyzji kształtowanej wnioskiem inwestora w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów skarżących, należy mieć na względzie, iż inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile jednak – co kluczowe dla rozważanej tu kwestii - nie narusza jego interesu prawnego "w sposób niezgodny z prawem". Od tego warunku, jak należy przyjąć, zależy legalność decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Powołanie się na wskazany warunek przez Ministra i posłużenie się nim w rozpoznawanej sprawie przy ocenie zarzutów powołanych w odwołaniach złożonych od decyzji Wojewody [...] nie może świadczyć, zdaniem Sądu, o wadliwości zaskarżonej decyzji, uwzględniając jego trafność (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 711/20; wyrok NSA z 19 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2526/19). Powyższe przeczy jednocześnie tym zarzutom formułowanym w skargach, które uchybienie w postaci oparcia się na błędnej wykładni przepisów specustawy drogowej, powiązały w sprawie z twierdzeniem, że organ – wbrew wskazywanym w skardze przepisom specustawy drogowej – uznał, że jest ściśle związany wnioskiem inwestora, w konsekwencji czego poza jego oceną pozostawać miały wszystkie zasadnicze warunki realizowania inwestycji drogowej.

Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, by możliwe było przypisywanie organowi "bezwarunkowego przyjęcia" poglądu, zgodnie z którym "skoro za całość projektu odpowiada projektant, to organ nie jest władny odmówić wydania decyzji". W odniesieniu do zaznaczonej kwestii w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości wniosek, że zgodnie z treścią przepisów p.b., za przyjęte rozwiązania projektowe uwzględnione w projekcie budowlanym stanowiącym podstawę do wydania decyzji jest odpowiedzialny projektant, tj. osoba uprawniona do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Rola organu prowadzącego postępowanie w sprawie realizacji inwestycji drogowej w sensie ścisłym sprowadza się do skontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 p.b. (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 711/20), natomiast w wymiarze ogólnym sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych wraz oceną, czy koncepcja zawarta we wniosku mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z 6 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2468/19; wyrok NSA z 13 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2933/18; wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. II OSK 385/18; wyrok NSA z 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14). Sąd nie ma wątpliwości, że kontrolowane działanie Ministra odpowiadało wskazanemu sposobowi rozumienia powyższych wymagań. Organ wywiązał się bowiem z zadania sprawdzenia wniosku Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej będącej przedmiotem postępowania w aspekcie jego kompletności i poprawności dokonywanej w odniesieniu do wymogów tak p.b., innych przepisów prawa, jak i wymogów określonych przepisami rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Twierdzenie, że Minister nie ustalił, czy projekt odpowiada przepisom ww. aktu wykonawczego obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia. Z treści decyzji jednoznacznie wynika, że w ramach swojej oceny organ uwzględnił skutki nowelizacji przepisów wskazanego rozporządzenia wprowadzone na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643). Poddając kontroli zarzuty odwołania oparł się na właściwym stanie prawnym, trafnie wyjaśniając, że jakkolwiek do postępowania pozostającego w toku znajdowały zastosowanie przepisy dotychczas obowiązujące, to nie dotyczyło to § 3 pkt 3, § 5 - 8, § 8a ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, § 140 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 7-9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, które zastosowanie znajdowały w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym z uwagi na jego dyspozycję zamieszczoną w § 3.

W toku postępowania odwoławczego przedmiotem rozpatrzenia objęte zostały wszystkie zarzuty skarżących, w których kwestionowaniu (jako niespełnione) podlegały normy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym w szczególności wskazane w skardze [...] sp. z .o.o. sp. k., A. P., M. P., W. F. i K. F. normy ogólne § 174-177 i § 181-182 dotyczące ochrony obiektów i obszarów przed hałasem i wibracjami, § 30 w zakresie realizacji pasa postojowego uzasadnionego "zdecydowanym zapotrzebowaniem" na miejsca postoju pojazdów wzdłuż przebudowywanej ulicy [...], § 43 ust. 1 dotyczące zbytniego zbliżenia chodnika do jezdni wywołanego warunkami miejscowymi, czy też § 77 w odniesieniu do braku możliwości bezpiecznego w ocenie odwołujących korzystania ze zjazdów z drogi. Argumentacja zamieszczona w decyzji odnośnie do powyższych kwestii jest wyczerpująca, jak też logiczna, a przede wszystkim znajduje wsparcie w powołanych przepisach prawa, które bądź nie mają charakteru przypisywanego im nakazu, lecz uprawnienia lub zalecenia, bądź są regulacją w formie ustalenia zasady i jednocześnie wprowadzenia od niej wyjątku, bądź też ocena ich naruszenia opiera się na własnym subiektywnym krytycznym nastawieniu skarżących do zaprojektowanego stanu rzeczy wynikającego z wydania decyzji (stanu środowiska; bezpieczeństwa ruchu drogowego; funkcjonalności i racjonalności rozwiązań), który obiektywnie albo nie znajduje podstaw, albo ma charakter ocenny w odniesieniu do jej przyszłych następstw (m.in. pismo inwestora z [...] lutego 2019 r. wyjaśniające w odniesieniu do zastrzeżeń podniesionych w piśmie A. P. i M. P. z [...] listopada 2018 r., że w wyniku realizacji inwestycji oczekiwane jest raczej zmniejszenie emisji hałasu i zanieczyszczeń w efekcie upłynnienia ruchu i zastosowania nowej cichej nawierzchni), albo jego realizacja w sposób oczekiwany nie była możliwa z uwagi na konieczność ważenia wzajemnie znoszących się wartości.

W toku postępowania, jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ poddał swojej analizie istniejący stan prawnowłasnościowy nieruchomości podlegający ochronie, spełnienie warunku minimalizowania wzajemnych oddziaływań pomiędzy projektowaną drogą a istniejącymi obiektami budowlanymi, wymóg likwidacji istniejącego drzewostanu wyłącznie w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji, potrzebę ingerencji w podziemną infrastrukturę techniczną tylko w razie takiej konieczności, czy wreszcie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. I jakkolwiek można rozumieć zastrzeżenia kierowane względem realizowanej inwestycji z punktu widzenia negatywnych skutków powodowanych ingerencją w dotychczasowe warunki funkcjonowania nieruchomości objętych decyzją i ich wykorzystania, w tym na cele prowadzonej na nich działalności gospodarczej, czego odzwierciedleniem są m.in. zarzuty podniesione w sprawie przez [...] sp. z .o.o. sp. k., [...] S.A. oraz W. F. i K. F., to w zaskarżonej decyzji zasadnie Minister wyjaśnił, że nie mogą być one traktowane jako potwierdzające, że decyzja zapadła bez poszanowania uzasadnionych interesów skarżących (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej). Przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa, zdaniem Sądu, odpowiada wymogom prawnym, a równocześnie domniemywać należy, że cechuje się ona konieczną trafnością i racjonalnością w zakresie zapewnienia warunków użytkowych odpowiednich do przeznaczenia realizowanych na mocy decyzji dróg, w tym m.in. usprawnienia istniejącego połączenia dwóch dróg krajowych Nr [...] i [...], poprawy obsługi komunikacyjnej miasta [...], w tym także poprawy bezpieczeństwa ruchu kołowego, rowerowego i pieszego z uwagi na to, że została wykonana przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, a zatem dysponujące potrzebną wiedzą i doświadczeniem.

Z tego powodu sformułowane przez W. F. i K. F. twierdzenia dotyczące m.in. konieczności przesunięcia osi drogi od ich nieruchomości, dostosowania niwelety jezdni do wysokości istniejących wjazdów na należącą do nich nieruchomość, czy też braku potrzeby wycięcia 30-letnich drzew, które to działanie skarżący uznają za "bezmyślne i bezzasadne" w celu budowy niekoniecznie potrzebnej ścieżki rowerowej zaprojektowanej wzdłuż ulicy [...] (pismo z [...] marca 2019 r.), jak i pozostałe zarzuty formułowane przez ww. skarżących w tym zakresie nie mogły być uznane za uzasadnione, gdyż odwołują się do działań inwestycyjnych ingerujących w zagospodarowanie terenów sąsiednich lub je ograniczających, niemniej dopuszczonych przez prawo. Sąd nie formułuje tego twierdzenia, kwestionując rzeczowość zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących, którzy w toku postępowania administracyjnego, biorąc w nim czynny udział, wskazywali, że "branża drogowo-mostowa, projektowanie inwestycji drogowych i znajomość warunków technicznych" nie jest im obca z racji wykonywanego zawodu (pismo z [...] sierpnia 2019 r.), wskazuje natomiast, że końcowy kształt nadany projektowi inwestycji drogowej stanowi wynik rozwiązań odnoszących się do zespołu wzajemnie oddziałujących na siebie zamierzeń, którym musi zostać nadana konieczna spójność wymagana od inwestycji liniowej, wobec czego postrzeganie przez skarżących kwestionujących przyjęty projekt budowlany z punktu widzenia własnego interesu prawnego jako niezachowujący m.in. "zdrowego rozsądku", niekoniecznie jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Z akt sprawy wynika, że dostęp nieruchomości W. F. i K. F. do drogi publicznej wskutek wydania zaskarżonej decyzji nie uległ zmianie, albowiem po wykonaniu rozbudowy drogi (ulicy [...]), tak jak wcześniej, ma być realizowany poprzez podwójny zjazd publiczny o szerokości 11,0 m obsługujący działki należące do skarżących, jak i przyległą od wschodu działkę nr ew. [...]. Skarżący wskazali na ograniczenie w korzystaniu z dużych pojazdów ciężarowych, jak też likwidację lewoskrętów, niemniej jest to wynikiem rozbudowy ulicy W. do dwóch jezdni rozdzielonych pasem zieleni, która to okoliczność była wymuszona przyjętym charakterem drogi i odbywającym się na nim ruchem, a zatem pozostaje następstwem faktycznym wykonania inwestycji drogowej niemogącym prowadzić do podważenia jej legalności w świetle przedstawionych wcześniej zasad jej realizacji przewidzianych w przepisach specustawy drogowej.

Nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu podniesione w skardze argumenty zmierzające do podważenia legalności projektowanej inwestycji drogowej z punktu widzenia możliwości korzystania z uprawnienia wynikającego z udzielonego wcześniej skarżącym pozwolenia na budowę. Zrealizowane przez [...] sp. z o.o. sp. k. na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] miejsca postojowe w związku z budową budynku mieszkalno-usługowego z częścią magazynową na działce nr ew. [...], obręb [...] z uwagi na ich kolizję z inwestycją drogową musiały zostać częściowo zlikwidowane i w tym działaniu trudno doszukać się niedozwolonego naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej i zasady zaufania obywateli wobec państwa. Inwestor realizujący inwestycję drogową działa w szczególnym interesie publicznym nakierowanym na realizację systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, czego Sąd w rozpoznawanej sprawie, oceniając zaprojektowany przebieg ulicy [...] na spornym odcinku drogi, nie stwierdził.

Wniosek ten odnieść trzeba również do zarzutów podniesionych przez [...] S.A., która w fakcie uzyskania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z instalacjami i infrastrukturą na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...], zdaniem Sądu, nie może znaleźć podstawy do skutecznego podważenia spornej inwestycji drogowej, jeżeli wynikać miałaby ona z wykazywania, że planowane przez nią zadanie inwestycyjne dla jednej z sieci handlowych nie może zostać zrealizowane, stając się ekonomicznie nieuzasadnione z uwagi na przyjętą politykę korporacyjną (sieć nabywa nieruchomości wraz z obiektami, które posiadają dostęp do drogi o szerokości co najmniej 7,0 m). Minister w sposobie obsługi komunikacyjnej działki nr ew. [...] (drogą serwisową [...] połączoną z jezdnią manewrową [...] łączącą się w formie zjazdu publicznego z ulicą [...]) zasadnie nie dopatrzył się naruszenia prawa nakazującego podważyć decyzję Wojewody [...]. Wprawdzie w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełnym zakresie realizuje wymóg wyjaśnienia podstawy prawnej i zasadę przekonywania (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.), niemniej wadliwość ta nie ma wpływu na wynik sprawy, uwzględniając, że w toku postępowania spółka brała czynny udział w postępowaniu i jej stanowisko wyrażone w sprawie (m.in. w pismach z [...]października i [...]października 2018 r.) stało się przedmiotem szczegółowej analizy, która została jej przedstawiona (m.in. pismo z [...] lutego 2019 r. znak [...], pkt [...]). Nieuwzględnienie wniesionego odwołania (pismo z [...]grudnia 2018 r.) spółka powinna zatem traktować jako formalny wyraz zaakceptowania przez organ odwoławczy przyjętego przez Wojewodę [...] stanowiska niedostrzegającego w rozwiązaniu projektowym naruszenia przepisów rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a tylko taki wniosek nakazywałby podważyć organowi odwoławczemu kontrolowaną decyzję, gdyż z uwagi na przyjmowaną przez organ wykładnię przepisów specustawy drogowej odrzucić należało ogólną regułę, zgodnie z którą decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej – zdaniem spółki - jako rozstrzygnięcie wydane "w terminie późniejszym" powinna zostać tak skonstruowana, aby uwzględniała "planowane przyszłe zadania inwestycyjne". Co wynika z akt sprawy, inwestor przeprowadził analizę przejezdności ciągników siodłowych z naczepą i wozów strażackich, wyznaczając dla nich trajektorie ruchu i częściowo modyfikując wstępny projekt zagospodarowania terenu (pismo z [...] października 2018 r. znak [...]). W tych warunkach zarzut skargi i towarzyszący mu wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie mogły zostać uwzględnione, jeżeli przyjęta dla drogi serwisowej [...] o dwóch pasach ruchu w projekcie budowlanym szerokość jezdni (5,0 m) jest przy nadanej jej klasie (droga klasy [...]) zgodna z prawem, co wynika z § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wzgląd, że podstawowa szerokość pasa ruchu (2,5 m) w świetle regulacji przewidzianej w powołanym akcie może zostać zwiększona (do 3,5 m), nie jest okolicznością, którą organ mógł się w sprawie kierować, jeżeli kwestia ta przez zarządcę drogi została negatywnie zweryfikowana. Pogląd ten należy odnieść również do zarzutu oparcia się w sprawie na rozwiązaniu, który "czyni uciążliwym" dostęp do przyszłej inwestycji, czy też subiektywnie przyjmowanego przez stronę twierdzenia, że sytuacja taka "zwiększy zagrożenie życia i zdrowia klientów przyszłego sklepu" (skarga, s. 4).

Bezzasadny pozostaje zarzut naruszenia w sprawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd podziela pogląd przyjęty przez Ministra, że wyszczególnione w tym przepisie odległości, w jakich obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni nie miały zastosowania. Powołany przepis nie normuje bowiem zasad sytuowania dróg publicznych względem istniejących obiektów budowlanych. Pogląd taki w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela, nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. II OSK 2584/19; wyrok NSA z 29 października 2019 r. sygn. II OSK 2090/19; wyrok NSA z 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2149/17; wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 2416/10).

Nieuzasadniony pozostaje również ten zarzut, w którym podniesiona została wadliwość wydanej przez Ministra decyzji z [...] października 2019 r. w zakresie objętym dyspozycją art. 13 ust. 3 specustawy drogowej. Przepis ten stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Powyższa regulacja jest wyrazem przyjętej na gruncie specustawy drogowej zasady, zgodnie z którą za utratę prawa własności części nieruchomości stronie przysługuje pełna kompensata w postaci zagwarantowanego ustawowo odszkodowania, a ponadto strona ma możliwość domagania się od właściwego zarządcy drogi nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego pozostałej części nieruchomości, jeżeli pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. W kontrolowanej sprawie w oczywisty sposób nie doszło do naruszenia wskazanej zasady o charakterze normatywnym, albowiem organom orzekającym w sprawie nie można postawić zarzutu nieuwzględnienia uzasadnionych interesów skarżących (Z. P., K. C., W. C.), jeżeli podstawę wywiedzenia takiego zarzutu chcieć łączyć, tak jak czynią to skarżący, z błędną oceną ingerencji w przysługujące im prawo własności nieruchomości (działka nr ew. [...], obręb [...], pow. [...] ha) wynikającą z pozostawienia we władaniu części tego prawa, którego wykonywanie "nie będzie możliwe z praktycznego punktu widzenia" (skarga, s. 2). Do zarzutu "zaniechania zidentyfikowania" uzasadnionych interesów skarżących w pełni trafnie odniósł się w treści decyzji Minister, przyjmując, że zyskiwanie przez podmioty publicznoprawne praw własności do nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi niewątpliwie o wywłaszczeniu tego prawa od dotychczasowego podmiotu, któremu prawo to przysługiwało i może obejmować wyłącznie ustawowy cel wywłaszczenia, tj. nabycie tej części gruntu, która jest niezbędna do budowy drogi. Działaniu takiemu, wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, nie można przypisać znaczenia równoważnego naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Wprost przeciwnie, było ono wyrazem prawidłowego stosowania w postępowaniu przez organ zasad legalizmu i praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Tym bardziej taki wniosek należałoby wywieść w sytuacji, gdy korespondujący z zarzutem naruszenia art. 13 ust. 3 specustawy drogowej zarzut niedokonania przez organ oceny poprawności określenia linii rozgraniczających inwestycję drogową wiąże tę wadliwość z nieuzasadnionym, zdaniem skarżących, ograniczeniem jej zakresu przedmiotowego.

Zgodzić się niewątpliwie, zdaniem Sądu, należy z tezą akcentowaną przez skarżących, że kwestia możliwości korzystania z pozostałej części nieruchomości na dotychczasowe cele pozostaje w związku przyczynowym z wywłaszczeniem. Przyjęta przez ustawodawcę w art. 13 ust. 3 specustawy drogowej regulacja prawna kwestię tę tym niemniej wyłącza z granic postępowania i jeżeli nabywa ona cechę sporności tak, jak należy rozumieć, nastąpiło to w rozstrzyganej sprawie, regulacja ta przenosi ją na grunt kształtowany innym rodzajem stosunków niż administracyjnoprawne. Właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu pozostałej części nieruchomości przyznane zostało bowiem w oparciu o powołany przepis specustawy drogowej prawo do wystąpienia z roszczeniem o charakterze cywilnoprawnym. W odwołaniu, a następnie w kolejnych pismach z [...] maja 2019 r. i z [...] lipca 2019 r. sformułowane zostało żądanie przejęcia całości nieruchomości, jednakże Minister zasadnie uznał, że to, czy pozostawiona we władaniu skarżących działka nr ew. [...] o powierzchni [...] ha posiadająca dostęp do drogi publicznej zaprojektowanym zjazdem faktycznie jest niewystarczająca do korzystania z niej w dotychczasowy sposób, a znajdujący się na niej w zbliżeniu z ruchliwą drogą budynek mieszkalny o powierzchni 45 m² zbyt mały, jak wskazują skarżący, dla potrzeb liczby zamieszkujących go osób, jest zagadnieniem wykraczającym poza zakres prowadzonego postępowania administracyjnego. Strony mają prawo zwrócić się z wnioskiem o wykup tej części nieruchomości, uzasadniając wniosek brakiem możliwości prawidłowego jej wykorzystania na dotychczasowe cele. W razie sporu w tym zakresie sprawa ta jako cywilna rozstrzygana jest przed sądem powszechnym.

Zdaniem Sądu, podjęte rozstrzygnięcie, które pozostaje w granicach zaskarżenia, nie uchybia wskazanym w skargach przepisom procesowym, albowiem decyzja z [...] października 2019 r. została wydana zgodnie z przepisami procesowymi kształtującymi sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, o którym mowa w art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. Poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie Ministra stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. stosowanych w postępowaniu z uwagi na regulację przewidzianą w art. 11c specustawy drogowej. Organy obu instancji, w ocenie Sądu, działały w sprawie na podstawie prawa i w działaniach tych brak było elementów uzasadniających przypisanie organom uchybienia kodeksowym zasadom ogólnym. Organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji wywiązał się z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Skarżący przed wydaniem zaskarżonej decyzji mieli możliwość brać czynny udział w postępowaniu i skorzystać z uprawnień wymienionych w art. 10 § 1 k.p.a. Fakt, że na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy wyciągnął wnioski niezgodne z oczekiwaniami skarżących, którzy, korzystając z odrębnych środków prawnych, wspólnie dążyli do podważenia udzielonego inwestorowi pozwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie właściwym ich interesowi prawnemu, nie może świadczyć o naruszeniu przepisów obowiązującego prawa. Decyzja z [...] października 2019 r. zawiera szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia z dokładnym wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jego treść. Minister w zaskarżonej decyzji, co zostało wcześniej przez Sąd już zauważone, odniósł się do poszczególnych zarzutów formułowanych przez odwołujące się strony wraz ze wskazaniem stosownego uzasadnienia. Wbrew odmiennej ocenie, to odniesienie się spełnia w wystarczającym stopniu wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., wobec czego wskazany przepis nie może być uznany w sprawie za naruszony w stopniu wpływającym na jej wynik.

Sąd powyższy wniosek jest zobowiązany dookreślić poprzez wyjaśnienie, że decyzja Ministra z [...] października 2019 r. została objęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny merytoryczną kontrolą w częściach zaskarżonych wskutek rozpoznania skarg wniesionych wyłącznie przez [...] sp. z o.o. sp. k., A. P., M. P., W. F., K. F., [...] S.A., Z. P., K. C. oraz W. C., albowiem Sąd tylko tym osobom (fizycznym i prawnym) przypisał w sprawie posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

W świetle powołanego przepisu skuteczne wniesienie skargi uwarunkowane jest interesem prawnym skarżącego rozumianym jako "istnienie związku między sferę jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2016, s. 403). Warunek ten nie został spełniony przez A. J. – M., W. M. i A. L.. Sąd miał bowiem na uwadze to, że z uwagi na odmienny status nadany podmiotom, które wniosły odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., w zaskarżonej decyzji Minister w sposób konsekwentny rozróżnił rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji zezwalającą na realizację inwestycji drogowej od rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze. Każde z tych rozstrzygnięć zostało zamieszczone w odrębnych punktach wydawanej decyzji (pkt I i pkt II) i posiadało odrębną podstawę prawną (odpowiednio - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Każde z nich zostało równocześnie skierowane do innych adresatów, albowiem osoby wskazane w pkt. II. decyzji z [...] października 2019 r., jakkolwiek złożyły odwołania, to zdaniem organu odwoławczego nie posiadały statusu strony postępowania (art. 28 k.p.a.), który to warunek był konieczny z uwagi na dyspozycję art. 127 § 1 k.p.a. do merytorycznego rozpatrzenia z ich udziałem sprawy co do istoty. Względem tych osób organ ograniczył się wyłącznie do wydania formalnego rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje na powyższe z uwagi na to, że Minister umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniami A. J. – M., W. M. i A. L., niemniej wskazane osoby, występując o przeprowadzenie kontroli sądowej decyzji Ministra, nie zaskarżyły wydanego względem siebie rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze. W piśmie z [...] listopada 2019 r. (skardze) pełnomocnik reprezentujący wskazanych skarżących oraz [...] sp. z o.o. sp. k., A. P., M. P., Z. F., W. F., K. F. i D. D. wskazał bowiem, że zaskarża w całości decyzję Ministra z [...] października 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., co oznacza, że poddał zaskarżeniu wyłącznie rozstrzygnięcie określone jako pkt I., które zostało skierowane do skarżących uznanych za strony postępowania. A. J. – M., W. M. i A. L., w ocenie Sądu, nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do poddania kontroli sądowej aktu administracyjnego w tej jego części, której nie byli adresatem. Jakkolwiek w skardze został zamieszczony zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. z uwagi na nieprzyznanie ww. skarżącym przymiotu strony i prowadzenie postępowania zakończonego wydaną decyzją bez ich udziału, tym niemniej jego merytoryczne rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny byłoby możliwe wyłącznie w zakresie tym, który wynikałby z oceny legalności posłużenia się przez organ odwoławczy normą art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. a nie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw, by okoliczność tę traktować jako równoważną niedopuszczalności skarg powyższych osób, wobec czego nie zostały one odrzucone, ale oddalone jako oparte na przesądzeniu braku interesu prawnego skarżących, który jest kategorią prawa materialnego (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 115/16).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.