Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1981/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 26 ust. 1 pkt 15, art. 26 ust. 1 pkt 15a.
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 908/13 w sprawie ze skargi Miasta K. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Miasta K. na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego 2624 (słownie: dwa tysiące sześćset dwadzieścia cztery) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. uchylił objętą skargą Miasta K. decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2013 r. Określił, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

w dniu 18 sierpnia 2010 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego jako Instytucja Zarządzająca zawarła z Miastem K. umowę o dofinansowanie projektu "Rewitalizacja przestrzeni publicznej w Centrum Etap I", w oparciu o którą skarżącemu przyznawane było sukcesywnie dofinansowanie.

W wyniku przeprowadzonej kontroli w zakresie wydatkowania przyznanych środków stwierdzono, że: w zamówieniu publicznym dotyczącym dokumentacji projektowej budowlanej i wykonawczej naruszono art. 7 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655 ze zm.), prowadzące do naruszenia § 12 umowy poprzez brak w ogłoszeniu o zamówieniu informacji jakie dokumenty mają składać podmioty zagraniczne; naruszono art. 29 ustawy i w konsekwencji § 12 umowy poprzez zobowiązanie wykonawców zamówienia do dokonania wizji lokalnej na terenie objętym dokumentacją projektową (1); w zamówieniu publicznym dotyczącym przebudowy zagospodarowania terenu związanego z projektem naruszono art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy prawo zamówień publicznych (tekst jednolity z 2010 r.) i w następstwie § 12 umowy poprzez brak wskazania konkretnej wysokości wymaganego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej (2); w zamówieniu publicznym dotyczącym opracowania dokumentacji projektowej zadania: "Koncepcja zagospodarowania przestrzeni publicznej (...)" naruszono art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz § 4 pkt 3 i § 10 pkt 7 umowy poprzez brak upublicznienia ogłoszenia o zamówieniu (3).

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami Miasto K. wezwane zostało do zwrotu środków w kwocie 85.957,82 zł wraz z odsetkami w terminie czternastu dni od dnia doręczenia wezwania.

Po bezskutecznym upływie terminu zwrotu środków oraz przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Zarząd Województwa Dolnośląskiego, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. określił stronie skarżącej kwotę przypadająca do zwrotu środków wraz z odsetkami.

Objętą skargą decyzją z dnia [...] września 2013 r. organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W motywach podał, że stwierdzone naruszenia zasadnie, stosownie do art. 98 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. UE. L 2006.210.25) i art. 26 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) nałożono korektę finansową w wysokości 25% faktycznych wydatków kwalifikowanych (40.870,00 zł) poniesionych przez Miasto K. w wyniku realizacji umowy.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję uznał, że nie odpowiadała on prawu. Wskazał, że ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy w kontekście art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, organ mógł w jednej decyzji ustalić i nałożyć korektę finansową, o której mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 i jednocześnie mógł orzec, w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, o zwrocie środków przekazanych na realizację programów i projektów lub zadań. Wskazując na różnicę pomiędzy art. art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Sąd I instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. o sygnaturze II GSK 1777/12, zgodnie z którym organ administracji publicznej powinien wydać osobne decyzje, o ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej oraz o zwrocie środków przekazanych na realizację projektów, programów lub zadań.

Sąd I instancji przywołując treść art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, powiązanego z art. 207 ustawy o finansach publicznych, stwierdził, że naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur określonych w umowie o dofinansowanie projektu, odnoszących się w szczególności do zamówień publicznych. Odrębną kwestię stanowi ustalenie i nałożenie korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sąd wskazał, że powołana ustawa nie wskazuje trybu, w jakim ma być zrealizowane zadanie instytucji zarządzającej opisane w punkcie 15a. Użyty w nim zwrot "nakładanie korekt finansowych" wskazuje na kompetencje o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Także według normy z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, stanowiącego materialnoprawną podstawę do ustalania i nakładania korekt finansowych, kompetencje do dokonywania tych korekt mają charakter władczy, na co wskazuje zwrotu "dokonuje korekt finansowych" w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych w operacjach lub programach operacyjnych.

Taki stan prawny nie budził wątpliwości Sądu I instancji, co do tego, że w sprawie ustalenia i nałożenia na stronę korekty finansowej powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna wobec przysługującego organowi uprawnienia do władczego rozstrzygnięcia na podstawie powszechnie obowiązującego prawa.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134, art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zarząd Województwa Dolnośląskiego skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, bez jednoczesnego wskazania przepisów postępowania, których naruszeń dopuściły się organy w niniejszej sprawie; Sąd nie wyjaśnił zasadności swojego stanowiska w zakresie konieczności wydania przez organy w niniejszej sprawie dwóch odrębnych decyzji: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 207 ustawy o finansach publicznych); Sąd nie dokonał także oceny, czy organ przed podjęciem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu części środków na finansowanie powinien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej czy też powinien to uczynić jednocześnie; Sąd niewłaściwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie występują dwie odrębne sprawy administracyjne załatwiane w drodze dwóch odrębnych decyzji administracyjnych, podczas gdy prawidłowa analiza materialnoprawnych podstaw wydanej decyzji prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna rozpoznawana na podstawie wszystkich powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku i kontrolę kasacyjną poprzez:

- sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w niniejszej sprawie,

- niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne poprzez sformułowanie: "Wskazane uchybienia natury proceduralnej, polegające na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań i przy braku rozważenia i wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, a także w związku z faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przed Instytucją Zarządzającą i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu w dwu instancyjnym trybie administracyjnym (...)";

II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez nietrafne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie powinny wydać osobne decyzje o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 207 ustawy o finansach publicznych);

b) art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, poprzez błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten daje organowi podstawę do wydania odrębnej, samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej o "ustaleniu i nałożeniu korekty" w sytuacji, gdy decyzja ta samodzielnie jest niewykonalna w sposób trwały.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Miasto K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Zarządu Województwa Dolnośląskiego oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do naruszeń prawa procesowego, gdyż wykluczenie naruszeń w tym zakresie lub niezakwestionowanie stanu faktycznego sprawy, daje podstawę do oceny sposobu stosowania przepisów prawa materialnego przez organ oraz sposobu kontroli tego procesu dokonanej przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna Zarządu ma usprawiedliwione podstawy, zatem jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku. Dokonując oceny sformułowanych w niej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że modyfikacji musi podlegać kolejność ich oceny, gdyż pośród zarzutów skargi kasacyjnej znajduje się zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegający na niewłaściwej wykładni tych przepisów, konsekwencją której było przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, że Zarząd powinien w rozpoznawanej sprawie wydać dwie odrębne decyzje. Pierwszą, w sprawie nałożenia na beneficjenta korekty finansowej, która miałaby charakter uprzedni (prejudycjalny) oraz jako jej konsekwencję decyzję o zwrocie środków unijnych wykorzystanych z naruszeniem procedur. Wydanie tylko decyzji orzekającej o zwrocie tych środków stanowiło, zdaniem Sądu I instancji, naruszenie prawa i legło ono u podstaw uwzględnienia skargi. W tym zakresie Sąd I instancji działał z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., z tego też powodu nie odnosił się merytorycznie do przedstawionych przez beneficjenta zarzutów skargi, przyjmując, że wobec stwierdzonego naruszenia miały one charakter wtórny i mogły być rozpatrywane w poprawnie przeprowadzonym, a więc dwuetapowym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej kwestionującego tak sformułowane stanowisko Sądu I instancji stwierdzić należy, że pogląd WSA we W. wskazujący na konieczność dwuetapowego, decyzyjnego orzekania w sprawie niewłaściwego wykorzystania środków z budżetu UE nie ma oparcia w przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny ma na uwadze fakt, że ta kwestia w jego orzecznictwie była niejednolicie rozstrzygana, jednak w chwili wyrokowania w sprawie rozpoznawanej skargi kasacyjnej Zarządu ten problem został jednoznacznie rozstrzygnięty uchwałą NSA z dnia 27 października 2014 r. II GPS 2/14 (ONSAiWSA 2015, nr 2, poz. 17). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wynikające z tezy uchwały, zgodnie z którym wydanie decyzji orzekającej o zwrocie środków unijnych nie jest uwarunkowane wcześniejszym decyzyjnym orzekaniem o nałożeniu korekty finansowej, bowiem do postępowania w sprawie nałożenia korekty nie mają zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Konsekwencją takiego stanowiska musi być uznanie, że odmienny pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, stanowiący podstawę uwzględnienia skargi, narusza prawo, zatem skarga kasacyjna wskazująca na to naruszenie ma usprawiedliwione podstawy i z tego względu podlega uwzględnieniu. Uchylenie wyroku Sądu I instancji na skutek tak sformułowanego zarzutu czyni nieaktualnymi rozważania w zakresie pozostałych naruszeń podnoszonych w skardze kasacyjnej, gdyż nie mogą być one analizowane ze względu na strukturalną wadliwość przyjętego przez WSA we Wrocławiu założenia, że wadą decyzji kontrolowanej przez ten Sąd jest brak rozdzielnego orzekania o korekcie finansowej i zwrocie środków przekazanych na realizację programów i projektów lub zadań.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną, ze wskazanych powodów nie zastosował art. 188 p.p.s.a. i nie rozpoznał skargi, gdyż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie odnosi się w ogóle do sformułowanych przez stronę zarzutów. Zatem dokonanie tego w postępowaniu kasacyjnym wkraczałoby w zakres jurysdykcji Sądu I instancji, a skutkiem tego byłoby pozbawienie stron postępowania sądowoadministracyjnego kontroli instancyjnej.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.