Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1200/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 151,  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] , Komendant Wojewódzki Policji w K. (dalej jako organ) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. z [...] r. w przedmiocie odmowy wypłaty A.R. (dalej jako strona, skarżący) wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w C. z [...] r., nr [...] strona została zwolniona ze służby z dniem 13 kwietnia 2017 r. W chwili zwolnienia stronie przysługiwało 50 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Wypłacono stronie ekwiwalent w kwocie [...] zł przyjmując, że 1 dzień urlopu odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wnioskiem z 29 listopada 2018 r. strona wystąpiła o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na wniosek pismem z 3 grudnia 2018 r. organ poinformował stronę, że wniosek jest zasadny, jednak nie ma możliwości wypłaty należności z uwagi na fakt, iż ustawodawca nie określił wskaźnika stanowiącego podstawę naliczenia przedmiotowych należności.

Wydając zaskarżoną decyzję organ wskazał, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy dla funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r. reguluje art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...). To ten przepis nakazuje stosować art. 115a ustawy o Policji, nakazujący przyjąć przelicznik w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przyjęty sposób obliczenia należności został zastosowany wobec strony z chwilą zwolnienia, zatem nie ma konieczności ponownego przeliczania ekwiwalentu.

W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 190 ust. 4 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej

(Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – dalej jako Konstytucja RP) w zw. z art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1882), w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, poprzez jego niezastosowanie;

2. art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie należnego świadczenia w związku z błędnie wyliczoną wysokości ekwiwalentu;

3. art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez niewypłacenie należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz pracę ponad wymiar;

4. art. 115a ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu do wypłaty należnego wyrównania, wynikającego z prawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wpływu wniosku o wypłacenie wyrównania, tj. od dnia 3 grudnia 2018 r., zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia,

czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego

za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z zakończeniem służby w Policji na podstawie art.115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu zgodnym z Konstytucją, czy też kwota już przez niego otrzymana, a obliczona przy zastosowaniu współczynnika w wysokości 1/30 uposażenia jest kwota właściwą.

Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, przysługujące policjantowi zwalnianemu ze służby, ustanawia art.114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Powołane wyżej brzmienie art. 115a wprowadzone zostało ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610 - art. 1 pkt 16 w zw. z art. 48), zwaną w dalszym ciągu ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Jednocześnie z art. 9 ust. 1 zd. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1

w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co w praktyce oznacza zastosowanie mnożnika wynoszącego 1/30 za każdy dzień urlopu.

Odnośnie brzmienia art. 115a ustawy obowiązującego przed 6 listopada 2018r. przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Z powyższego wynika zatem, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach stanowiąc w art. 9 ust. 1, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., ma zastosowanie przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał w tym właśnie wyroku za niezgodny z Konstytucją RP w istocie wprowadziła regulację tożsamą jak uznana przez Trybunał za niekonstytucyjną. Prowadzi to do wniosku, że doszło w tym przypadku do wtórnej niekonstytucyjności normy prawnej zawartej łącznie w obu tych przepisach.

Wtórna niekonstytucyjność ma miejsce wówczas, gdy wstąpiły łącznie trzy warunki:

1) nastąpiła zmiana normatywna,

2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny,

3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału dotyczącego zbliżonego problemu prawnego (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19 i przywołane tam stanowisko doktryny - K. Kos, Wtórna niekonstytucyjność, a zagadnienie wykładni prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 3. 2018, s. 47).

Wtórna niekonstytucyjność ma zatem miejsce wówczas, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268).

Dokładnie taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie. Ustawodawca dokonał co prawda nowelizacji ustawy o Policji, ale jednocześnie poprzez art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach postanowił, że ekwiwalent za okres przed 6 listopada 2018 r. obliczany będzie w oparciu o przepis tożsamy z tym, jaki został już uznany za niekonstytucyjny. Dlatego w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaka została wyrażona w treści art. 115a tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 9 ust. 1 tej ustawy. Przy czym wyjaśnić należy, że wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy całej nowej normy prawnej tj. regulacji w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą). Dotyczy ona zaś tej części normy wyrażonej art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która ograniczyła czasowe ramy zastosowania w art. 115a w nowym brzmieniu, uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Prowadzi to do wniosku, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r.

a uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu, na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach znajdują zastosowanie regulacje niezgodne z art. 66 ust. 2 Konstytucji stanowiącym, że pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa poprzez bezzasadne ograniczenie wysokości odpłatności za niewykorzystany urlop.

Konsekwencją uznania, że art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotknięte są wtórną niekonstytucyjnością jest odmowa ich zastosowania przez Sąd i stwierdzenie, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art.115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.

Na prawidłowość powyższej oceny wskazuje również fakt, że zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powołanymi przepisami:

1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Końcowo Sąd stwierdza, że znany mu jest fakt, że postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 Wojewódki Sąd Administracyjny w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o następującej treści: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", zawieszając postępowanie sądowe w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał.

W ocenie Sądu, z przyczyn powyżej wskazanych, stan sprawy pozwala na jej rozpoznanie bez konieczności oczekiwania na wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, skoro analogiczna norma prawna, jak wynikając z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy była już przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem jej zgodności z ustawą zasadniczą i została uznana za niezgodną. Powtórne występowanie do Trybunału uznać należy zatem za zbędne, bo powielające badanie konstytucyjności zagadnienia, które zostało już przeprowadzone.

Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. tylko z tego powodu, że skarżący zakończył służbę w Policji 13 kwietnia 2017 r.

Z uwagi na stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, albowiem spór sprowadza się wyłącznie do interpretacji przepisów prawa materialnego, której może dokonać organ odwoławczy bez przeprowadzania postępowania dowodowego. Uchylenie decyzji organu I instancji miałoby sens wówczas, gdyby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie uzupełnienie braków w postępowaniu dowodowym byłoby niemożliwe w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu skarga została oddalona na podstawie art. 151 ppsa w zakresie, w którym skarżący żądał uchylenia decyzji organu I instancji. Oddalenie skargi w tym zakresie nie wyklucza jednak uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, jeżeli ten stwierdzi istnienie ku temu podstaw.

Nadto oddalenie dotyczy żądania zobowiązania organu do wypłaty należnego wyrównania wraz z odsetkami. Sąd administracyjny bowiem bada zgodność z prawem wydanej decyzji administracyjnej i może ją uchylić stwierdzając, iż doszło do naruszenia prawa materialnego. Nie jest władny jednakże nakazywać wypłatę wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie bowiem należy do kompetencji organu ponownie rozpatrującego sprawę. Jednocześnie wyjaśnić należy skarżącemu, że nie zaszły podstawy do zastosowania w sprawie art. 145a § 1 ppsa, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Sąd nie dopatrzył się wystąpienia takich okoliczności, które rodziłyby konieczność zobowiązywania organu do wydania decyzji w określonym terminie. Sąd wskazał sposób interpretacji przepisu art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 115a ustawy o Policji i tą interpretacją organ jest związany. Do organu jednak należy wydanie w tym zakresie stosownej decyzji.

Sąd podziela utrwalone już w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym roszczenie odsetkowe należy do właściwości sądu powszechnego i to na drodze powództwa cywilnego skarżący winien dochodzić tych odsetek.

Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 ppsa a na zasądzoną kwotę składają się koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).