Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4600/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g w zw. z art. 29 ustwy o służbie cywilnej
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1, art. 185
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt: II SAB/Wa 155/20 w sprawie ze skargi P.H. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok w zakresie punktu trzeciego w części oddalającej skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania punktu 7 wniosku P.H. z dnia 15 września 2019 r. i przekazuje sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt: II SAB/Wa 155/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.H. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Ministra do rozpatrzenia punktu drugiego wniosku z dnia 15 września 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 15 września 2019 r. P.H. zwrócił się do Ministerstwa Spraw Zagranicznych o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na jego adres email skanu podpisanego dokumentu zawierającego:

1) informację, jakie działania podjął Minister Spraw Zagranicznych lub obsługujący go urząd na rzecz przywrócenia stanu zgodnego z prawem, naruszonego delegowaniem B.M.-H., będącej pierwszoplanowym opiekunem małoletnich F. i S.H. do C. powodującym zmianę miejsca zamieszkania małoletnich, bez zgody ojca dzieci na zmianę miejsca zamieszkania małoletnich, wobec braku prawomocnego orzeczenia sądu, o którym mowa w art. 97 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy;

2) informację, czy naruszająca słuszne prawa obywatela (art. 97 k.r.o.) zmiana miejsca zamieszkania małoletnich F. i S.H. bez zgody ojca oraz wobec braku stosownego orzeczenia sądu została dokonana z wykorzystaniem paszportów dyplomatycznych oraz sfinansowana ze środków publicznych;

3) informację, kiedy (data dzienna) doszło do powrotu do Polski małoletnich F. i S.H.;

4) informację (data dzienna), kiedy w kancelarii tajnej MSZ w Warszawie zostały zdeponowane ich paszporty dyplomatyczne;

5) wskazanie imion i nazwisk osób, które ponoszą odpowiedzialność służbową za naruszenie słusznych praw ojca dzieci (por. pkt 2);

6) informację, jakie działania zmierzające do ukarania dyscyplinarnego (i/lub karnego) osób odpowiedzialnych, o których mowa w pkt 5), podjął Dyrektor Służby Zagranicznej;

7) wskazanie imion, nazwisk i stopni służbowych osób biorących udział w komisji prowadzącej nabór na stanowisko kierownika [..] w Ambasadzie w Z.. w wyniku którego stanowisko obsadzono B.M.-H., oraz imienia i nazwiska osoby, która taki wybór zatwierdziła;

8) wskazanie imienia i nazwiska oraz stopnia służbowego pracownika, który podpisał decyzję o wydaniu B.M.-H. paszportów z kancelarii tajnej w celu przesiedlenia, bez weryfikacji, czy ojciec małoletnich uprawniony do decydowania o istotnych sprawach małoletnich wyraża zgodę na zmianę miejsca zamieszkania (zgoda na wydanie paszportów nie jest tożsama ze zgodą na zmianę miejsca zamieszkania lub wyboru szkoły).

Zastępca Dyrektora Biura Rzecznika Prasowego MSZ udzieliła odpowiedzi na ww. wniosek w dniu 30 września 2019 r., wskazując, że informację, o której mowa w pkt 1-2 wniosku wnioskodawca otrzymał pismem Dyrektora Spraw Osobowych MSZ z dnia 18 września 2019 r., natomiast informacja, o której mowa w pkt 3-4 wniosku nie podlega udostępnieniu, gdyż nie stanowi informacji publicznej. Ustosunkowując się do pkt 5-6 wniosku, podkreślono, iż MSZ nie stwierdziło nieprawidłowych lub niezgodnych z przepisami prawa działań podjętych przez pracowników urzędu w zakresie wskazanym we wniosku. Odnosząc się do pkt 7-8 wniosku, organ stwierdził, że wnioskowane informacje są informacją wewnętrzną urzędu, która nie stanowi informacji publicznej.

P.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, objętej wnioskiem z dnia 15 września 2019 r. Skarżący zakwestionował informację otrzymaną za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 30 września 2019 r. Stwierdził, iż nie realizuje ona obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Zażądał zobowiązania Ministra Spraw Zagranicznych do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni, wymierzenie organowi grzywny w wysokości trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając pojęcia bezczynności organu oraz informacji publicznej stwierdził, że żądania zawarte w punktach: 3 i 4 oraz 8 wniosku z dnia 15 września 2019 r. nie stanowią informacji publicznej, nie są bowiem informacjami odnoszącymi się do spraw publicznych. Z kolei informacje o działaniach podjętych przez Ministra Spraw Zagranicznych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, o osobach, które poniosły odpowiedzialność służbową za działania niezgodne z prawem, o postępowaniach dyscyplinarnych (punkty 1, 5 i 6 wniosku) co do zasady mogłyby stanowić informację o sprawach publicznych, jednakże, jak wynika z odpowiedzi na skargę, Minister działań takich nie podejmował, w związku z czym w tym zakresie skarga na bezczynność nie mogła zostać uwzględniona.

Sąd stwierdził także, odnosząc się do punktu 7 wniosku, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska – w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Przepisami odrębnymi, jak trafnie wskazał organ, regulującymi zatrudnianie członków służby zagranicznej w placówkach zagranicznych jest ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej oraz ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej mająca zastosowanie w zakresie nieregulowanym ustawą o służbie zagranicznej. Zgodnie z artykułem 24 ust. 1 ustawy o służbie zagranicznej stanowisko w służbie zagranicznej wyznacza i odwołuje ze stanowiska dyrektor generalny służby zagranicznej. Ustawa ta nie określa w jakim zakresie podlegają udostępnieniu informacje dotyczące naboru kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska w służbie zagranicznej, zatem w tym zakresie znajdą zastosowanie przepisy ustawy o służbie cywilnej. Ustawa o służbie cywilnej w art. 29 wskazuje wprost, iż tylko imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne, oraz wynik naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. W świetle powyższego organ prawidłowo zakwalifikował informację, o które zwrócił się skarżący w punkcie 7 wniosku, jako informację nie stanowiącą informacji publicznej, a będącą za to informacją wewnętrzną w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych i powiadomił o tym wnioskodawcę w mailu z dnia 30 września 2019 r.

W zakresie punktu 2 wniosku Sąd przyjął, że pytanie dotyczy wydatkowania środków publicznych i jest niewątpliwie pytaniem o sprawy publiczne. Podobnie należy zakwalifikować pytanie o użycie paszportu dyplomatycznego, co wynika z regulacji zawartej w art. 25-27 ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2000 r., poz. 617). Na pytanie to organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia 18 września 2019 r., dlatego też w tym zakresie Sąd uznał skargę na bezczynność za zasadną i zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu 2 wniosku z dnia 15 września 2019 r.

Sąd uznał, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśniając, że wniosek skarżącego nie został załatwiony w terminie wskutek błędnej interpretacji przez organ przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego też powodu Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżając ten wyrok w części oddalającej skargę P.H. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej objętej punktem 7 wniosku, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie, przez błędne przyjęcie, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, gdyż ustawa o służbie cywilnej, regulująca kwestie naboru na wolne stanowiska, jedynie w art. 29 wskazuje, które informacje powinny zostać udostępnione, podczas gdy wskazany przepis przewiduje jedynie dodatkowy sposób upubliczniania części informacji wynikających z naboru kandydatów do służby cywilnej i nie wyłącza trybu wnioskowego dostępu do innych informacji publicznych dotyczących przeprowadzenia naboru, a zatem żądane informacje stanowiące informację publiczną powinny zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, mimo że organ nie podjął działań, do których był zobowiązany w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że regulacje dotyczące komisji przeprowadzającej nabór w służbie zagranicznej wynikają z ustawy o służbie cywilnej, która znajduje zastosowanie w zakresie nieuregulowanym ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej, stosownie do treści art. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 30 ustawy o służbie cywilnej z przeprowadzonego naboru na stanowisko w służbie cywilnej sporządza się protokół (art. 30 ust. 1), protokół zawiera zaś m.in. informację o zastosowanych metodach i technikach naboru (art. 30 ust. 2 pkt 3), uzasadnienie dokonanego wyboru (ust. 2 pkt 4), skład komisji przeprowadzającej nabór (art. 30 ust. 2 pkt 5). W myśl art. 29a ust. 1 ustawy o służbie cywilnej w toku naboru komisja, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 5, wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia dyrektorowi generalnemu urzędu celem zatrudnienia wybranego kandydata. Art. 24 ust. 1 ustawy o służbie zagranicznej stanowi zaś, że stanowisko w służbie zagranicznej wyznacza dyrektor generalny służby zagranicznej. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje, w ocenie Rzecznika, informacje dotyczące osób wchodzących w skład komisji rekrutacyjnej, a także osoby zatwierdzającej wybór kandydata na stanowisko w służbie zagranicznej są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczą bowiem spraw publicznych, tj. działalności Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wbrew twierdzeniom Sądu, nie tylko imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne, oraz wynik naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, o czym stanowi art. 29 ustawy o służbie cywilnej, ale także pozostałe informacje dotyczące naboru. Przepis ten odnosi się bowiem do obowiązku upowszechnienia listy kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne określone w ogłoszeniu o naborze i stanowi w tym zakresie dopełnienie katalogu obowiązków dyrektora generalnego urzędu w zakresie zapewnienia otwartego i konkurencyjnego naboru do korpusu służby cywilnej, postulowanego w art. 6 ustawy o służbie cywilnej. Nie stoi natomiast na przeszkodzie udostępnieniu dodatkowych informacji na wniosek obywatela wniesiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, takich jak informacje o osobach przeprowadzających nabór na stanowiska w służbie zagranicznej. Protokół jako dokument, który wyznacza rozstrzygnięcie o naborze skierowane do podmiotu zewnętrznego, a jego treść pozwala ocenić prawidłowość przeprowadzonych postępowań konkursowych, jest dokumentem urzędowym. Informacje zawarte w tym dokumencie podlegają więc udostępnieniu (np. skład komisji). WSA w Warszawie był zatem zobowiązany do stwierdzenia bezczynności organu w części dotyczącej informacji na temat osób przeprowadzających nabór na stanowisko w służbie zagranicznej, a brak takiego stwierdzenia i oddalenie skargi, doprowadziło do naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że reakcja na punkt 7 wniosku była prawidłowa i spotkała się z akceptacją Sądu I instancji, natomiast odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej organ wskazał, że informacja żądana w punkcie 7 wniosku nie realizuje interesu obiektywnego, a wyłącznie subiektywny i błędne byłoby zakwalifikowanie wniosku w tym zakresie jako dotyczącego informacji o walorze publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

We wniesionej skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p., w związku z art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 265) – dalej: u.s.c., i opartego na jej podstawie wniosku, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu ze względu na treść art. 29 u.s.c.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Przepis ten odnoszący się do udostępniania informacji publicznej, a zatem do granic publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej należy odczytywać systemowo w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skoro "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" (art. 61 ust. 1 Konstytucji) określanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", to przepis jedynie przykładowo wskazujący - poprzez zwrot "w szczególności" – jakie informacje mają walor informacji publicznej, nie daje podstaw do zawężającej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prowadzącej do wniosku, zgodnie z którym informacje nie wymienione w treści rozbudowanego art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie mają charakteru informacji publicznej. W konsekwencji wskazanie przez ustawodawcę w treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., że "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych" nie daje podstaw do rozumienia zwrotu "w zakresie określonym w przepisach odrębnych" jako tożsamego ze zwrotem "wyłącznie w zakresie określonym w przepisach odrębnych", a tym samym jako podstawy normatywnej zawężającej pojęcie informacji publicznej. Konstrukcja art. 6 ust. 1 u.d.i.p. uzasadnia wniosek, że z całą pewnością informacją publiczną jest informacja o "naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych", nie daje natomiast podstaw do twierdzenia, że z zakresu pojęcia informacji publicznej ustawodawca wyłączył informacje o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, które nie mieszczą się "w zakresie określonym w przepisach odrębnych". Informacje takie pozostają poza granicami wyznaczonymi treścią zwrotu "w szczególności" użytego w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie zwalniając jednak ani organów ani sądów od oceny, czy informacje o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, które nie mieszczą się "w zakresie określonym w przepisach odrębnych" nie mają charakteru informacji publicznych w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z treści art. 29 u.s.c. wynika jedynie, że "imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne, oraz wynik naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze". Nie wynika jednak z niego norma wyłączająca dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w stosunku do innych informacji, niż te, które zostały wprost wskazane w treści art. 29 u.s.c. Ograniczenie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym, realizowanym na podstawie u.d.i.p., zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałoby wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy, a takiego nie zawiera art. 29 u.s.c. (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., I OSK 3254/15). Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, art. 29 u.s.c. stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do u.d.i.p., ale nie wyłącza jej stosowania na wniosek dotyczący informacji publicznych innych niż te, które stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze (por. wyrok NSA z 8 października 2019 r., I OSK 4082/18).

Trafny zatem okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego będącego następstwem wadliwej wykładni tych przepisów, co jednocześnie czyniło trafnym zarzut naruszenia przepisów postępowania pomimo wadliwości jego konstrukcji. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. "poprzez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, mimo że organ nie podjął działań, do których był zobowiązany w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność we wskazanym zakresie". Należy przypomnieć, że w sytuacji, gdy przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych (a taką budowę ma art. 149 § 1 p.p.s.a.) obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest dokładnie wskazanie, która lub które z tych jednostek (ustępów, punktów, paragrafów) są objęte zarzutami skargi. Ponadto w części, w której zaskarżony został wyrok Sądu I instancji, Sąd ten nie stosował art. 149 § 1 p.p.s.a. lecz oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna – w której nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. - nie spełnia. W realiach niniejszej sprawy uchybienia te nie miały jednak rozstrzygającego znaczenia w ocenie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy w pełni zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, przy czym również Sąd I instancji oddalając skargę w części, nie powołał art. 151 p.p.s.a., a w treści zarzutu, wyraźnie wskazano, że wadliwe działanie Sądu "skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność we wskazanym zakresie".

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. nie znajdując podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Skoro bowiem Sąd I instancji powołując się na treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. w związku z art. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1854) oraz art. 29 u.s.c. i nie dokonując dalszej analizy żądania wnioskodawcy w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wadliwie zaakceptował stanowisko organu przyjmując, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, lecz ma charakter informacji wewnętrznej tylko z tego względu, że nie mieści się w zakresie wyznaczonym treścią art. 29 u.s.c., to rozpoznanie istoty sprawy po raz pierwszy przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. ustalenie czy wnioskowana informacja ma w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. charakter informacji publicznej, pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Rolą Sądu I instancji będzie dokonanie tej oceny przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.