Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 43/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 1, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S., D. Z. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących J. S., D. Z. i Z. S. kwotę 982 (dziewięćset osiemdziesiąt dwa) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. S., Z. S. i D. Z. wnioskiem z dnia 2 września 2010r. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla obszaru działki nr [...], dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową i nadbudową istniejącego budynku biurowego położonego w C., przy ul. S. [...], z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2011r. Burmistrz Miasta ustalił wnioskowane warunki zabudowy. Decyzją z dnia 31 marca 2011r., po rozpoznaniu odwołań stron postępowania Spółdzielni "A" w C. oraz "B" spółki jawnej w C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium ustaliło, że na terenie, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. Zgodnie z jego treścią funkcję główną stanowi zabudowa produkcyjna, magazyny i składy oraz zabudowa usługowa, w sposób ograniczony dopuszczono wprowadzenie funkcji mieszkaniowej, jako integralnie związanej z funkcją główną. Natomiast planowana inwestycja jako niezwiązana z funkcją główną terenu jest sprzeczna z ustaleniami Studium. Nadto Kolegium wskazało, że aby można było realizować inwestycję na danym terenie winien być spełniony warunek w zakresie kontynuacji funkcji. Z przeprowadzonej analizy nie wynika, czy funkcja mieszkaniowa występująca w obszarze analizowanym stanowi budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, wielorodzinne, czy też występują obie te funkcje. W zaskarżonej decyzji nie została też określona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, natomiast wskazana wysokość kalenicy projektowanego budynku nie wynika z analizy, gdyż nie została udokumentowana jako średnia wysokość dla obszaru analizowanego.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o wydanie warunków zabudowy, Burmistrz Miasta decyzją z dnia 12 września 2011r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: Budynek biurowo-administracyjny istniejący, trwały, o trzech kondygnacjach nadziemnych, przewidziany do przebudowy, nadbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania na funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej poprzez nadbudowę istniejącego budynku o kondygnację poddasza z jednoczesna przebudową wszystkich kondygnacji na funkcję mieszkalną.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) –zw. dalej ustawą, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) i w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589).

Organ I instancji ustalił, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w C. w sprawie "Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C." z dnia 25 listopada 2009r. nr [...] a nadto zostały spełnione wymogi art. 61 ust. 1 ustawy. Wskazano również, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Spółdzielnia "A" w C. oraz "B" sp. jawna w C.

Spółdzielnia "A" w C. w uzasadnieniu skargi powołała się na wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009r., sygn. akt 1250/08, w którym stwierdzono, że wprawdzie Studium nie stanowi podstawy prawnej do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. W rozpatrywanej sprawie postanowienia studium wykluczają budowę budynku wielorodzinnego nie związanego z funkcją mieszkaniową. Wydana w sprawie decyzja jest więc w sposób oczywisty sprzeczna ze studium, gdyż zezwala na budowę budynku mieszkalnego na terenie przeznaczonym w studium na cele przemysłowe.

"B" sp. jawna w C. zarzucili decyzji organu I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 kpa poprzez nieprzestrzeganie zasady prawdy obiektywnej,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1ustawy, poprzez wydanie decyzji pomimo niespełnienia warunków tego przepisu,

3. naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu odwołujący przedstawił szczegółowe uzasadnienie powyższych zarzutów. Wskazano, że projektowana inwestycja nie spełnia warunków z ar. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w szczególności nie zapewnia realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Cechą tej zasady jest uzależnienie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech, wskaźników zabudowy, linii zabudowy) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Odwołujący zarzucił, że w rozpatrywanej sprawie analiza terenu, w ocenie odwołującego, nieprawidłowo została rozszerzona na budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się przy ul. S. w taki sposób aby dostosować go do potrzeb określonej z góry decyzji, z części graficznej analizy wynika, że teren poddany analizie ma kształt elipsy, bardzo wąskiej w miejscu, gdzie na siłę dołączono do analizowanego terenu budynek wielorodzinny. Na obszarze sąsiadującym z planowaną zabudową funkcja mieszkaniowa jest dopuszczona jedynie w sposób ograniczony, integralnie związany z funkcją główną. Odwołujący zarzucił, że nie jest dopuszczalne rozciągnięcie analizowanego terenu o budynki wielorodzinne znajdujące się w znacznym oddaleniu od analizowanego terenu i funkcjonalnie z nim nie związane. W ten sposób została wypaczona analiza dotycząca wysokości dopuszczalnej górnej krawędzi elewacji frontowej, gdyż przyjęta średnia 10m wynika z ujęcia w analizie oddalonych od analizowanego terenu budynków wielorodzinnych. Budynki otaczające mają max wysokość 4 do 6m. Podniesiono, że istniejąca zabudowa mieszkaniowa jest zabudową jednorodzinną, niską, o małej intensywności zabudowy. Nadto organ I instancji nie uwzględnił postanowień obowiązującego studium, które jako główną funkcję terenu przyjęło zabudowę produkcyjną, magazyny, składy. Wprowadzono wprawdzie w studium możliwość przekształcenia istniejącej zabudowy jako ograniczone wprowadzenie funkcji mieszkalnej integralnie związanej z funkcją główną, lecz taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazano, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, logicznego rozumowania, w taki sam sposób, w jaki należy ocenić każdy dowód z opinii biegłego. W analizie tej jako funkcję na pierwszym miejscu wskazano funkcje mieszkalną terenu, co nie jest zgodne z rzeczywistością. Pierwotną i podstawową funkcją jest funkcja przemysłowo –magazynowa, która nie pozwala na określenie właściwych parametrów zabudowy wielorodzinnej. Podniesiono, że nie została przeprowadzona w sprawie wymagana przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia analiza funkcji oraz cech zabudowy. Decyzja organu I instancji została zatem oparta na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, co narusza art. 77 kpa.

Decyzją z dnia 14 października 2011r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo – administracyjnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. S. [...] w C. z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że uchylając zaskarżona decyzję i odmawiając ustalenia warunków zabudowy Kolegium ustaliło, że projektowana inwestycja jest zlokalizowana na terenie, dla którego Gmina Miejska C. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 25 listopada 2009r. dla przedmiotowego terenu uchwalono "Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. uchwalonego uchwałą nr [...] rady Miejskiej z dnia 15 czerwca 1998r." Ze studium wynika, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w strefie H, tj. w strefie produkcyjno – usługowej w rejonie ulic M., T. i S. Główną funkcję tego obszaru stanowią tereny przemysłowe w C. W strefie tej występuje również zabudowa wielorodzinna przy ul. S. oraz w niewielkiej ilości zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub mieszkaniowo – usługowa, pojedyncze domy w terenach przemysłowych, niektóre mają genezę siedliska rolniczego lub budynku mieszkalnego fabrykanta. W pkt 8.8.3 studium dotyczącym określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej i zagospodarowania terenu strefy H jako funkcję główną ustalono zabudowę produkcyjną, magazyny i składy; jako funkcję uzupełniającą funkcje obsługi komunikacyjne; wszystkie funkcje związane z ruchem samochodów ciężarowych, za wyjątkiem transportu samochodowego korzystającego z możliwości przeładunku towarów przy rampie kolejowej i jako funkcje wykluczone usługi publiczne za wyjątkiem związanych z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwem ludności oraz nową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. W pkt 8.8.4. ustalono, że w istniejącej zabudowie dopuszcza się ograniczone wprowadzenie funkcji mieszkaniowej jako integralnie związanej z funkcją główną. Organ powołując się na wyroki NSA z dnia 6 sierpnia 2009r. sygn. akt II OSK 1250/08 i z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1191/08 wskazał, że według prezentowanego poglądu studium stanowi swego rodzaju podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu położonego na obszarze gminy przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z zasadami określonymi w studium. Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego. Powodowałoby to sytuacje, w której określony zapis studium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy), natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem studium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia, byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że funkcją główną dla terenu, którego dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy, jest zabudowa produkcyjna, magazyny i składy oraz zabudowa usługowa. Wykluczona jest nowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. W istniejącej zabudowie w sposób ograniczony dopuszczono wprowadzenie funkcji mieszkaniowej jako integralnie związanej z funkcją główną.

Powołując się na powyższe Kolegium ustaliło, że realizacja planowanej inwestycji nie jest związana z funkcją główną danego terenu. W konsekwencji inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego dla danego terenu studium.

Nadto Kolegium wskazało, że obszar analizowany został wyznaczony niezgodnie z przepisami, gdyż został rozszerzony bez uzasadnienia, również zapisy dotyczące wysokości elewacji frontowej w decyzji, jak i w analizie wzajemnie się wykluczają, gdyż zapis w decyzji stanowi wyliczenie średniej wysokości planowanej zabudowy, w analizie natomiast stwierdzono, że wyliczenie średniej wysokości zabudowy nie pozwoliłoby na nadbudowę dachu na istniejącym budynku.

W skardze wniesionej do Sądu na powyższą decyzję skarżący J. S., Z. S. i D. Z. zaskarżonej decyzji zarzucili;

1) naruszenie prawa materialnego- przepisu art. 61 ust. 1 ustawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo-administarcyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] w C., z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, w sytuacji spełnienia warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5ustawy,

2) naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 6 ustawy, polegające na nadużyciu władztwa planistycznego przez nieuzasadnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy w sytuacji łącznego spełnienia ustawowych wymagań dotyczących możliwości wydania decyzji, co ogranicza prawa właścicieli nieruchomości do zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich, a także poprzez nie zezwolenie właścicielom na dowolne zagospodarowanie nieruchomości w granicach obowiązującego prawa. Powyższy zarzut koresponduje również z zarzutem naruszenia przepisów art. 2, 7, 20, 31ust. 3 i 64 Konstytucji RP wprowadzających zasadę demokratycznego państwa prawa, zasadę legalności działania organów władzy publicznej - na podstawie i w granicach prawa, zasady ochrony praw i wolności obywatelskich, w tym prawa własności,

3) naruszenie prawa materialnego – przepisu § 3 ust. 1 i 2 wyżej powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez uznanie za nieprawidłowe określenie przez organ I instancji granic obszaru analizowanego w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bez wskazania granic w ocenie Kolegium prawidłowych, podczas gdy organ właściwy wyznacza obszar analizowany w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wokół działki, której dotyczy wniosek na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Ustawodawca ustalając wytyczne do wyznaczenia granic obszaru analizowanego przyjął, że dokonane wyliczenia i norma wynosząca 50 m nie są sztywne, lecz minimalne. W zależności zatem od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Nie znajduje uzasadnienia zarzut Kolegium, że obszar analizowany został rozszerzony bez uzasadnienia skoro w analizie funkcji stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji wskazano, że analizą objęto obszar działek sąsiednich, zaznaczając, iż pojęcie sąsiedztwa rozumiane jest szeroko i obejmuje nieruchomości lub jej części położone w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, określaną dla każdego przypadku oddzielnie, z uwzględnieniem zasady ładu przestrzennego i prawa własności,

4) naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez niewłaściwe i nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego i ocenę stanu faktycznego sprawy oraz poprzez nie uwzględnienie w pełni zebranego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy,

5) naruszenie przepisu postępowania - art. 8 kpa poprzez ogólnikowe uzasadnienie decyzji w zakresie spełnienia określonych w ustawie wymogów koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie przytoczenie przepisów uzasadniających odmowę ustalenia warunków zabudowy,

6) naruszenie przepisu postępowania art. 11 kpa, w tym poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnień dotyczących rozważenia dopuszczalności wprowadzenia w istniejącej zabudowie funkcji mieszkaniowej jako integralnie związanej z funkcją główną, co wpłynęło na brak przekonania skarżących o rzetelnym i wnikliwym rozpatrzeniu przez organ ich sprawy i zasadności wydanego rozstrzygnięcia,

7) wadliwe przyjęcie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami studium, albowiem nie jest związana z funkcją główną danego terenu określonego w studium, tj. zabudową produkcyjną, magazynami i składami, zabudową usługową, w sytuacji, gdy studium dopuszcza w ramach przekształceń użytkowanych terenów ograniczone wprowadzanie funkcji mieszkaniowej jako integralnie związanej z funkcją główną.

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili szczegółowe uzasadnienie do wskazanych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji o niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami studium.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył ,co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zasadności skargi w świetle wyżej wskazanych przepisów, Sąd uznał, że skargę należy uznać za uzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zw. dalej ustawą.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1/ lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2/ sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji określa się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W przedmiotowej sprawie wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy wymagał rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w ust. 1 w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1), dostępu do drogi publicznej (pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3), braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), zgodności z przepisami odrębnymi (pkt 5). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. O tym czy warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt ustawy w odniesieniu do konkretnej planowanej inwestycji jest spełniony przesądza treść tzw. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest sporządzana w toku postępowania na podstawie przepisów wydanego na podstawie art. 61 ust 6 ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588)- zw. dalej rozporządzeniem.

Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Powyższe oznacza, że analiza w części zarówno tekstowej, jak i graficznej, stanowi niezbędny element decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W rozporządzeniu, zgodnie z § 1, określono wymagania dotyczące ustalania :

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokość elewacji frontowej;

4)wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

4) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Odnosząc powyższe regulacje prawne do rozpoznawanej sprawy uznać, należy, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko przywołane wyżej przepisy stanowią podstawę dla rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Zatem jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie dla terenu, na którym inwestorzy planują dokonanie zmiany w sposobie zagospodarowania terenu brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy następuje w oparciu o wyżej cyt. przepisy, w szczególności przepis art. 61 ust. 1 stanowiący podstawę dla ustalenia warunków zabudowy. Przy rozpoznawaniu wniosku postanowienia obowiązującego studium, które nie jest prawem miejscowym, nie mają więc zastosowania, a jego postanowienia nie mogą stanowić podstawy dla ustalenia warunków zabudowy lub też wydania decyzji odmawiającej ustalenia tych warunków. Już z tej przyczyny decyzja organu II instancji narusza przywołane wyżej przez Sąd przepisy ustawy, jak również rozporządzenia, albowiem nie mogły one stanowić podstawy dla rozpoznania wniosku skarżących.

Zatem organ II instancji winien dokonać ustalenia czy wnioskowana inwestycja może być realizowana jedynie w oparciu o przytoczone wyżej przepisy ustawy.

Wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na tej podstawie, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami studium obowiązującego dla miasta C. powoduje, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Sąd nie podziela stanowiska zawartego w powoływanych przez Kolegium wyrokach NSA z dnia 6 sierpnia 2009r. sygn. akt II OSK 1250/08 i w wyroku z dnia 6 lipca 2010r. sygn. akt II OSK 990/08. Zgodnie bowiem z ukształtowanym w tej mierze orzecznictwem sądowoadministracyjnym studium jako akt nie mający mocy powszechnie wiążącej, nie może stanowić podstawy podejmowanych przez organ administracji publicznej rozstrzygnięć. Do czasu zatem, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, a w szczególności nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą więc stać na przeszkodzie ustalenia tych warunków. W orzecznictwie tym podkreśla się, że uzasadnienie odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może opierać się na sprzeczności inwestycji z zapisami studium (Wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 1025/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010r. sygn. akt SA/PO 2014/10, z dnia 205/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 1362/10).

Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie podstawą dla odmowy ustalenia warunków zabudowy było ustalenie przez organ II instancji, że wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami studium to takie ustalenie nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie.

Organ II instancji uznając, że nie ma podstaw do ustalenia warunków zabudowy uchylił decyzję organu I instancji nie przeprowadzając postępowania obejmującego ponowne rozpoznanie sprawy oraz nie rozpoznał zarzutów skarżącej spółki jawnej oraz Spółdzielni "A" w C. zawartych w odwołaniu. Wskazane na marginesie uzasadnienia uwagi organu odwoławczego dot. sporządzonej analizy i wysokości nie mogły w żaden sposób stanowić podstawy do uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i dla wydania decyzji merytorycznej odmawiającej wydania tych warunków.

Zasadnie zarzucono skardze naruszenie przez organ II instancji zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez niewłaściwe i nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego i ocenę stanu faktycznego oraz poprzez nieuwzględnienie w pełni zebranego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim ustaleń analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu.

Niespornym jest w rozpoznawanej sprawie, że decyzja organu II instancji nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych poczynionych na podstawie zebranego przed organem I instancji materiału dowodowego. Organ II instancji nie wyjaśnił zatem wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na ocenę czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego to jest w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a zatem czy dopuszczalne jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, że zarówno w analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu, a następnie w decyzji organu I instancji znajduje się stanowisko dotyczące obszaru uwzględnionego w analizie, jak również opis stanu zagospodarowania poszczególnych nieruchomości uwzględnionych w obszarze analizowanym. Powyższe narusza przepis art. 7 kpa który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przepis art. 77 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy sprawy. W związku z powyższym rozstrzygnięcie zapadło również z naruszeniem cyt. przepisów postępowania art. 7 i 77 §1 kpa , które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak w kwestionowanej decyzji należytego uzasadnienia stanowiska stanowi także naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa, zgodnie, z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia powyższych wymogów albowiem organ nie ustalił na jakiej podstawie uznał, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c

w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozpoznać sprawę ponownie i rozpoznać zarzuty odwołujących, z uwzględnieniem powyższych uwag i z uwzględnieniem zasad postępowania, pomijając postanowienia powoływanego w zaskarżonej decyzji Studium, które nie stanowi podstawy materialnoprawnej dla wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie.

Wobec uwzględnienia skargi, działając na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy, Sąd zasądził solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, w wysokości zgodnej ze złożonym zestawieniem koszów.