Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 725/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 par. 222, pkt 8, art. 149, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 412/13 w sprawie ze skargi H. J. i E. J. na bezczynność T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 grudnia 2012 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od O. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dawniej T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W.) na rzecz skarżących H. J. i E. J. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 412/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał T. S.A. z siedzibą w W. (obecnie, po zmianie nazwy O. S.A. z siedzibą w W. i tak dalej również powoływana) do rozpoznania wniosku skarżących H. J. i E. J. z dnia 5 grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2012 r. H. J. i E. J. (powoływani dalej jako skarżący) zwrócili się do T. S.A. z siedzibą w W. , na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej także jako: u.d.i.p.) m.in. o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy linii telekomunikacyjnych przebiegających przez działkę, której są właścicielami.

W odpowiedzi na wniosek Spółka poinformowała wnioskodawców (pismami z dnia 7 stycznia i 4 lutego 2013 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie o ponowne rozpatrzenie sprawy), iż w jej ocenie, nie należy do podmiotów, które w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej są zobowiązane do udzielania takiej informacji.

W związku z tym skarżący wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą, wnosząc o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie.

Argumentując żądanie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący wskazali, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są, oprócz władz publicznych, także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Podnoszono również, że "zadania publiczne" mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i to bez konieczności przekazywania tych zadań. "Zadanie publiczne" charakteryzuje bowiem powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji i w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, argumentując, że nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Podnosiła, że jest prywatnym podmiotem gospodarczym, nie posiada także przymiotu organu władzy publicznej. Nie zalicza się również do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r., Nr 50, poz. 331 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów). Nie ulega zatem wątpliwości, że w stosunku do Spółki nie mają zastosowania postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na bezczynność Spółki zauważył, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpili o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnych przebiegających przez ich działkę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest zaś pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowią zatem informację publiczną.

Sąd I instancji stwierdził również, że Spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje jakie wówczas realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej. Spółka nie wskazywała zaś na to, aby infrastrukturę posadowioną na działce skarżących wybudowała w czasie, gdy była już podmiotem prywatnym. W związku z tym uznano, że żądane przez skarżących decyzje stanowią – co do zasady – informację publiczną.

W ocenie Sądu I instancji inną kwestią jest natomiast dostęp do danych osobowych w nich zawartych, bądź objętych tajemnicą służbową lub państwową, lecz rozważania w tym zakresie, na tym etapie postępowania, są przedwczesne.

Zdaniem Sądu I instancji, zagadnieniem kluczowym w rozpatrywanej sprawie jest, czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu, gdyż kwestia ta nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona.

W ocenie Sądu I instancji, pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Wykonywanie zaś zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Następnie zauważono, że telekomunikacja, to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r., Nr 171, poz. 1800 ze zm. - powoływanej dalej jako Prawo telekomunikacyjne), określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

W dalszej kolejności Sąd I instancji przywołał zasady konstytucyjne i prawno-międzynarodowe dotyczące wolności wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Wspomniano również o tzw. "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" przewidującej najogólniej rzecz ujmując wzrost znaczenia informacji i usług świadczonych drogą elektroniczną związany z tendencją do transformacji cywilizacyjnej w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

Wspomniano, że również Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Wprowadził on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Zdaniem Sądu I instancji, pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Oznacza ono jednak komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, w związku z których wykonywaniem władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

Sąd I instancji dodał, że w sferze łączności publicznej ustawodawca krajowy zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 Prawa telekomunikacyjnego definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna, to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Uwzględniając powyższe unormowania, Sąd I instancji stwierdził, że Spółka, aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która posiada ofertę telekomunikacyjną dostępną w całym kraju. Działa na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Jednocześnie nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne spełnia tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza spółka. Wskazano bowiem nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

W konkluzji powyższego wywodu Sąd I instancji uznał, że Spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Stwierdzono zatem, że T. S.A. (obecnie O.) jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 u.d.i.p., z uwagi na realizowane przez nią zadania publiczne.

Skargą kasacyjną z dnia 5 lutego 2014 r. Spółka O. S.A. z siedzibą w W., jako następca prawny T. SA z siedzibą w W., zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, przez:

1. Błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 i art. 54 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, ponieważ przepisy powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem z unormowań przytoczonych przez Sąd przepisów nie sposób wyprowadzić takich wniosków jakie wyprowadził Sąd I Instancji, w szczególności, że T. S.A (po zmianie nazwy – O. S.A.) wykonuje zdania publiczne. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013", która zgodnie z Konstytucją RP nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, a zatem nie można z niej wywodzić żadnych obowiązków ciążących na T. SA (obecnie — O. S.A.),

2. Niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym przez T.S.A. jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznanie T. S.A. jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są oprócz organów władzy także te podmioty, które wykonują zadania publiczne. Sąd I instancji nie wskazał jednoznacznie na jakiej podstawie uznaje T. S.A (obecnie O. S.A.) jako podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej (czy obowiązek ten Sąd upatruje w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy, czy obowiązek ten wypływa z generalnej normy art. 4 ust. 1 zgodnie z którą "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej (...) inne podmioty wykonujące zadania publiczne...") wskazując jednocześnie, że jako przedsiębiorca prywatny ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz fakt, iż kwestia łączności jest istotna publicznie wykonuje zadania publiczne. Sąd szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości usług telekomunikacyjnej, ale w kontekście przypisania jej kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej wykładni było uznanie usług telekomunikacyjnych jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązania T. S.A. do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to, zdaniem T. S.A., że wykładnia taka powinna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych, w tym także prywatnych mniejszych niż T. ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych. Zdaniem skarżącego wypacza to sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty. Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy i kiedy traci ten status.

3. Naruszenie przepisów prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne takie jak np.: "publiczne dostępna usługa telekomunikacyjna" ma stanowić potwierdzenie wykonywania przez T. S.A. zadań publicznych, a samą T. S.A. stawia na pozycji podmiotu realizującego cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r., poz. 518 ze. zm. - powoływanej dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami).

4. Naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na T. S.A.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono poza tym, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. naruszenie art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do T. S.A., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. naruszenie art. 149 § 1 i art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono na podstawie art. 185 p.p.s.a. o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi,

2. zasądzenie na rzecz T. S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie uzasadnił na jakiej podstawie T. S.A. (obecnie O.) podlega obowiązkowi udzielenia informacji publicznej.

Podnoszono również, że przedmiotem toczącego się postępowania jest kwestia ewentualnego zobowiązania T. S.A. do udzielania informacji publicznej oraz jej hipotetycznej bezczynności. W tym stanie rzeczy bez znaczenia pozostaje okoliczność w jakim okresie (z uwagi na strukturę własnościową spółki) dokonano posadowienia sieci.

Zaznaczono, że uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd I instancji powołał się na Traktat Lizboński i "Strategię rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce od 2013 r.", nie uzasadnił jednak kiedy i w jakich aktach prawnych Rzeczpospolita Polska jako państwo członkowskie określiła jakie usługi należą do "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym", a co więcej nie wskazał by takie usługi miały odniesienie do T. S.A. Wskazano również, że wspomniana "Strategia..." nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w świetle Konstytucji RP.

Następnie podniesiono, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwo NSA, tj. wyrok z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 został błędnie zinterpretowany w kontekście wykładni art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. T. S.A. nie jest bowiem jednym z podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, to władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej.

Podkreślono, że T. S.A. (obecnie O.) jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności został określony w Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców – KRS i dotyczy on prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa w tej spółce nie ma pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że T. S.A. nie może zostać uznana za podmiot wymieniony w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 399/11).

Następnie stwierdzono, że błędne i niezgodnie z cytowanymi w uzasadnieniu wyroku przepisami prawa telekomunikacyjnego jest stanowisko Sądu I instancji, że TP S.A jako duże przedsiębiorstwo jest podmiotem organizującym telekomunikację w Polsce. T. nie jest operatorem telekomunikacyjnym publicznym, ani nie jest operatorem telekomunikacyjnym "wyznaczonym" w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego. Żaden z przepisów Prawa telekomunikacyjnego nie daje w żadnym zakresie uprzywilejowanej pozycji żadnemu z operatorów.

Na marginesie zauważono, że Sąd pomija i zapomina o powszechności prasy, radia i TV, które mogą ale nie muszą wykorzystywać ten rodzaj technicznego sposobu. Idąc dalej, nie oznacza to aby ogólnopolskie gazety, czasopisma lub podmioty wydawnicze miały być uznane za podmioty zobowiązane w myśl spornego przepisu. Nietrudno zaś wymienić co najmniej kilka podmiotów z rynku mediów posługujących się telekomunikacją jako metodą techniczną, o podobnym do T. potencjale i zasięgu. Nie widać natomiast rozstrzygnięcia, aby takie podmioty były zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Powraca zatem tutaj wadliwa teza, iż TP ponosi quasi karę za fakt swojej wielkości w zakresie potencjału.

Wskazano również, że kwalifikowanie jedynie T. S.A. do kategorii podmiotu zobowiązanego, promuje i preferuje innych operatorów o zbliżonym potencjale. Zapomina się także o konkurencji podmiotów zagranicznych znacznie przewyższających potencjałem T. S.A., którzy w każdej chwili mogą rozpocząć świadczenia usług w tym lub szerszym zakresie niż T. S.A.

Zakwestionowano także stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wystarczy, aby w ustawie nazwano daną usługę "usługą publiczną" by uznać, że operator wykonuje zadanie publiczne. Pojęcia te nie są bowiem tożsame, tym bardziej nie sposób nakładać obowiązków na podmioty poprzez interpretację sformułowań ustawowych odnoszących się do zupełnie innej materii.

Wskazano jednocześnie, że w zakresie uzyskania informacji odnośnie do lokalizacji sieci na nieruchomościach osób prywatnych istnieje możliwość pozyskania takich informacji zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i możliwe jest uzyskanie informacji i dokumentów (w tym map geodezyjnych obrazujących przebieg sieci telekomunikacyjnych) we właściwym Starostwie Powiatowym.

W konkluzji wskazywano, że T. S.A. jako podmiot prywatny nie podlega rygorom wynikającym z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.). Tymczasem, w myśl art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 11 marca 2014 r. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podzielono stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku. Wskazano, że żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń telekomunikacyjnych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do wykazania, że O. S.A. nie podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podkreślając, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska Sądu I instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ jest ona podmiotem prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego, a zatem nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Ponadto podniesiono, że żaden przepis prawa nie wskazuje, aby na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego nałożono obowiązek realizacji zadań publicznych.

Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w świetle wskazanego w skardze kasacyjnej art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podstawę prawną zobowiązującą przedsiębiorstwo telekomunikacyjne do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada), stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

Skoro, co jest niesporne w niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego) to należało ocenić czy O. S.A. wykonuje zadania publiczne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego O. S.A. realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W doktrynie określa się zadania publicznej jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych (por. M. Stahl, "Cele publiczne i zadania publiczne" [w:] J. Zimmerman (red.) "Koncepcja systemu prawa administracyjnego", Warszawa 2007 r., str. 100). Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m. in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat , "Prywatyzacja zadań publicznych", Warszawa-Kraków, 1994 r., str. 29).

W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jedn. Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiuje co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używa określeń z kwalifikatorem publiczny m. in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączność publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, "Cele publiczne...", str. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnym w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m. in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. W tym kontekście należy również wskazać na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a także na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Kwestie związane z relacją przepisów tych ustaw do zagadnienia będącego przedmiotem niniejszej sprawy zostaną szczegółowo omówione w dalszej części uzasadnienia, dotyczącej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają bezsprzecznie o tym, że państwo przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego.

Odnosząc się do argumentów strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przedstawiając motywy świadczące o uznaniu skarżącej kasacyjnie Spółki za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołał się na dokument Pt. "Strategia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest nieuprawniony. Podstawą prawną, na której oparł się Sąd I instancji uznając O. S.A. za podmiot zobowiązany stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Natomiast powołanie się na wspomniany dokument miało na celu jedynie wsparcie argumentacyjne przedstawionej przez Sąd tezy.

Zaskarżony wyrok nie stanowi także przejawu nierównego traktowania skarżącej kasacyjnie Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału co zarzuca się w skardze kasacyjnej. Wyrok Sądu I instancji nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie Spółka traktowana jest odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Skarga skierowana do Sądu I instancji w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotyczyła konkretnego podmiotu prawnego – T. S.A. (obecnie O. S.A.). Tylko tym żądaniem mógł zajmować się zatem sąd będąc związanym granicami sprawy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej Spółki miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań. Nie były to okoliczności przeważające, miały one jedynie wzmocnić stanowisko Sądu I instancji. Podobny cel miało powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 54 Konstytucji RP. Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej.

W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że strona wnosząca skargę kasacyjną jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Sąd I instancji nie naruszył także art. 61 ust. 1 Konstytucji, który inaczej niż ustawa o dostępie do informacji publicznej określa podmiotowy zakres obowiązku udzielenia informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że termin "zadania publiczne", użyty w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Prawidłowe zatem zastosowanie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi, jak twierdzi wnosząca skargę kasacyjną, rozszerzającej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji. Jak wspomniano wyżej Spółka wykonuje zadania publiczne, które co prawda, z uwagi na ich przekazanie na rzecz podmiotów niepublicznych, nie należą do wyłącznej domeny władzy publicznej, ale to nie oznacza, że nie są objęte omawianą normą konstytucyjną. Pod pojęciem "zadania władzy publicznej", użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji, należy rozumieć zarówno te zadania publiczne, które są wykonywane przez organy państwa, jak też te, które są zadaniami publicznymi, ale z różnych względów władza publiczna przekazała ich realizację na rzecz podmiotów prywatnych.

Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji nie był uprawniony do przyjęcia, że przykładowe wyliczenie w tym przepisie celów publicznych jest tożsame z pojęciem wykonywania zadań publicznych.

Zgodnie z powołanym przepisem, celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia "zdanie publiczne" i "cel publiczny" mogą występować jako pojęcia autonomiczne, co nie oznacza jednak, jak wskazuje wnosząca skargę kasacyjną, że są one od siebie niezależne. Kategorie spraw, które zdaniem ustawodawcy mogą być realizowane jako cel publiczny – w myśl art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w tej mierze korzystać z instytucji wywłaszczenia – należą niewątpliwie do zadań publicznych. Natomiast nie każde zadanie publiczne pozwala na realizację celu publicznego w rozumieniu przepisów tej ustawy. W art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano tak istotne z punktu widzenia interesu publicznego dziedziny należące do zadań publicznych, że ustawodawca określił je jako cel publiczny zezwalający władzy publicznej na ograniczenie prawa własności jednostki (wywłaszczenie). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest m. in. budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle wspomnianych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego. Okoliczności te nie tylko świadczą o właściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale dodatkowo wzmacniają tezę o publicznym charakterze określonych zadań przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak wspomniano na wstępie, są w istocie konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niemniej jednak należy powtórzyć, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż doszło do bezczynności O. S.A. w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (nieprzesądzając o wyniku tego postępowania). Stąd też Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. oraz prawidłowo zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązując Spółkę do rozpoznania wniosku skarżących H. J. i E. J z dnia 5 grudnia 2012 r.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie sytuacja opisana w tym przepisie nie miała miejsca, gdyż w sprawie Sąd I instancji nie był związany żadnym wcześniejszym orzeczeniem.

Poza zarzutami kasacyjnymi, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła także argumenty świadczące o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14).

Bez znaczenia pozostaje również podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że żądane dokumenty mogą być wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych i mogą zostać udostępnione w ramach postępowania cywilnego bądź w trybie administracyjnym (w przypadku planów geodezyjnych). O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust.1 u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest pogląd NSA wyrażony m.in. w postanowieniu z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2131/13, zgodnie z którym T. S.A. (obecnie O. S.A.) nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże z przyczyn opisanych wyżej NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).