Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1361/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par.4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.9 ust.1 pkt 14 lit. c i d., art. 9 ust.1 pkt 17
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 110/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 110/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w O. (zwanej dalej także w skrócie [...] S.A.) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego (pkt I) oraz zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym przytoczonym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], odmawiającą zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego [...] S.A. w O. decyzją Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., znak [...], zmienioną decyzjami Marszałka Województwa Opolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż ze stosownym wnioskiem Spółka wystąpiła w dniu 25 listopada 2009 r. Uprzednie orzeczeniu organu I instancji w tym przedmiocie (z dnia [...] lutego 2010 r.) zostało uchylone decyzją z dnia [...] maja 2010 r.

Podniesiono także, że wnioskodawca ubiegał się o zmianę pozwolenia co do szeregu warunków. W ocenie organu administracji nie istniała możliwość uwzględnienia wniosku w całości. Stąd pismem z dnia 3 sierpnia 2010 r. organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o zgodę na zmianę pozwolenia jedynie w określonym zakresie. W odpowiedzi na to pismem z dnia 18 sierpnia 2010 r. Spółka podtrzymała wniosek o zmianę pozwolenia także w pozostałym zakresie objętym żądaniem z dnia 25 listopada 2009 r. Wobec braku możliwości uwzględnienia wniosku Spółki w całości zasadna była odmowa zmiany pozwolenia w związku z treścią art. 155 § 1 K.p.a. Wyjaśniając przyczyny braku przesłanek do zmiany decyzji co do niektórych warunków pozwolenia organ wskazał, iż nie jest możliwe określenie wielkości emisji w warunkach odbiegających od normalnych, gdyż w toku postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji (w tym, przedkładane na wezwanie, dodatkowe informacje) nie pozwalały na ich określenie. Wskazano, iż warunki emisji powinny być wskazane w pozwoleniu w sposób precyzyjny przez określenie kryteriów i parametrów decydujących o tym, kiedy lub jakie warunki eksploatacji danej instalacji są uznawane za normalne, a które za odbiegające od normalnych, w szczególności rozruch i zatrzymanie w myśl art. 188 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Rolą organu nie jest wyłącznie akceptacja danych i informacji zawartych we wniosku, lecz ich sprawdzenie i zweryfikowanie. Nie każdy wskazywany przez wnioskodawcę okres eksploatacji instalacji w warunkach odbiegających od normalnych powinien być za taki uznany. Organ I instancji podjął próbę ustalenia i prawidłowego zakwalifikowania różnych warunków eksploatacji kotła WP-120 dla wskazania, które z nich są warunkami normalnej eksploatacji, a które odbiegającymi od normalnych. Zdaniem organu ma to istotne znaczenie skoro strona wskazuje na dwukrotny wzrost czasu trwania warunków odbiegających od normalnych w stosunku do uwzględnionych w obecnym pozwoleniu. Organ I instancji miał także wątpliwości co do słuszności twierdzenia strony, iż w tych sytuacjach wielkość emisji nie jest większa niż w warunkach normalnych. Wątpliwości tego organu budzi także algorytm rozpoznawania stanów pracy kotła w systemie do prowadzenia stałego pomiaru emisji (w związku z informacjami od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska). W ocenie organu nie wszystkie założenia do kwalifikacji określonych warunków eksploatacji instalacji do warunków odbiegających od normalnych są prawidłowe. Intencją organu I instancji nie było wyłącznie ograniczenie do stanów odbiegających od normalnych rozruchu i zatrzymania, lecz dążenie do precyzyjnego zaliczenia i nazwania tych stanów i nadania im odpowiedniego statusu. Jest to istotne z punktu widzenia późniejszej prawidłowej oceny spełniania warunków pozwolenia. Pomimo podjętych przez organ I instancji prób dokładnego wyjaśnienia tej kwestii nie udało się usunąć wszystkich wątpliwości.

Zasadnie także uznał organ I instancji, iż ścieki z miejsc magazynowania żużli (odpadów) należą do kategorii przemysłowych, w świetle art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c i d oraz art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Z definicji wód odciekowych ze składowisk odpadów i z miejsc ich magazynowania nie wynika, aby zakwalifikowanie do tego rodzaju ścieków było uzależnione od sposobu w jaki powstają (uwodnienie odpadu bądź opady atmosferyczne). Przy ustalaniu ilości wód odciekowych ze składowisk odpadów uwzględnia się także średnią wielkość opadów. Wody odciekowe z miejsca magazynowania żużli, powstających w związku z prowadzoną działalnością, stanowią ścieki przemysłowe w myśl art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne. Zwrócono uwagę, iż co do kwestii prawidłowej kwalifikacji odcieków nastąpiła zmiana stanowiska Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i obecnie jest ono tożsame do wyrażonego w uzasadnieniu niniejszej decyzji (uprzednie było błędne z uwagi na pominięcie faktu, iż żużel stanowi odpad). Bez znaczenia jest z kolei okoliczność, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej akceptowały rozwiązania polegające na odprowadzaniu wód odciekowych do kanalizacji deszczowej (po podczyszczeniu). Organy te bowiem nie są kompetentne co do spraw pozostających w gestii organów ochrony środowiska.

Organ wyjaśnił, iż odmowa udzielenia pozwolenia (tak samo jego zmiany) może mieć miejsce, w myśl art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska, także w innych przypadkach, niż wskazane w tej regulacji.

Przeszkodą dla zmiany decyzji jest również treść art. 155 K.p.a. w zakresie, w jakim wskazano w nim, iż niezbędną przesłanką jest interes społeczny. Interes ten sprzeciwia się zmianie, gdyż wyraża się on w realizacji zasady dbałości o stan środowiska i jego ochrony. Organ I instancji ustalił, iż względy ochrony środowiska nie pozwalają na zmianę pozwolenia.

W skardze na decyzję Ministra Środowiska oraz dodatkowym piśmie procesowym Spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania:

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranego materiału dowodowego – wskazano, iż nie poinformowano Spółki o zmianie stanowiska przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej i Spółka nie mogła się do niego ustosunkować; miało to wpływ na wynik sprawy, gdyż rozumienie definicji wód odciekowych jest wadliwe, sprzeczne z prezentowanym na stronach internetowych organu, gdzie wskazano, iż w przypadku odpadów stałych, odcieki powstają głównie w wyniku ługowania substancji rozpuszczalnych przez wody opadowe infiltrujące do bryły składowiska; mając na uwadze znaczenie pojęcia "ługowanie" i "ekstrakcja" skonstatowano, iż odcieki powstają w procesie wymywania określonych składników z ciała stałego poprzez rozpuszczenie ich z wykorzystaniem rozpuszczalników, natomiast żużel ani żaden z jego składników nie rozpuszcza się w wodzie,

- art. 15 w zw. z art. 127 K.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia sprawy ponownie – zwrócono uwagę, iż organ odwoławczy przytoczył wyłącznie stawisko organu I instancji, jednocześnie zaniechał rozpatrzenia i ustosunkowania się do argumentacji przedstawionej przez stronę,

- art. 7 i 77 w zw. z art. 80 K.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz wyjaśnień strony, w tym także dokonanej dowolnie, a nie swobodnej ich oceny,

- art. 155 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego nie wystąpiły przesłanki do zmiany decyzji w świetle kryteriów interesu społecznego – wywodzono, iż żaden przepis prawa materialnego nie stał na przeszkodzie dokonania takiej zmiany, zwracając uwagę, iż np. w interesie społecznym leży by kocioł WP-120 był wygaszany, gdy jest on zbyteczny; podniesiono także, iż brak było przeszkód dla częściowego uwzględnienia wniosku Spółki w zakresie, w którym organ nie zakwestionował zasadności zmiany, zwrócono uwagę, iż tego rodzaju częściowe uwzględnienie wniosku strony (co do innych warunków) miało wcześniej miejsce (decyzja Marszałka Województwa Opolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r.),

- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej i przepisów prawa materialnego na których oparł się organ administracji odmawiając wydania decyzji, nie przywołano także przepisu prawa materialnego, który mógłby być przeszkodą do uwzględnienia wniosku.

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez odmowę zmiany pozwolenia, w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki wskazane w tym przepisie – wywodzono, iż odmowa w innych przypadkach niż wskazane w art. 186 może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy wskazany zostanie przepis, z którym zmiana pozwolenia byłaby w sprzeczności,

- art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c i d oraz art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne przez błędne przyjęcie, iż ścieki pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 są ściekami przemysłowymi.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, iż orzekając w sprawie w pełni podzielił pogląd organu I instancji zreferowany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć wpływ na jej wynik.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia winno wynikać jaka była treść wniosku strony, jak był on motywowany oraz przyczyn, z powodu których organ administracji uznał, jak w sprawie niniejszej, iż nie może on zostać uwzględniony. W ocenie Sądu bez znaczenia jest równocześnie sposób, w jaki organ administracji zajmie stanowisko w tych kwestiach. Kluczowe jest bowiem wskazanie przesłanek orzekania, a drugorzędne znaczenie ma sama forma narracji. W rozpoznawanej sprawie, choć nie wyrażono tego expressis verbis z zasad logicznego rozumowania wnosić można z treści uzasadnienia, iż organ odwoławczy podzielił stanowisko, w tym ocenę, organu I instancji. Sama potrzeba poszukiwania w drodze odkodowania przesłanek rozstrzygnięcia, uchybia wymaganiom ogólnym w zakresie podnoszenia kultury prawnej obywateli czy zasady przekonywania (art. 8 i 11 K.p.a.), jednak wadliwość tego rodzaju nie może stanowić samodzielnie o naruszaniu przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednak merytoryczna analiza przytoczonej w zaskarżonej decyzji argumentacji prowadzi do wniosku, iż nie czyni ona zadość wskazanemu wyżej postulatowi prawidłowego uzasadnienia orzeczenia, gdy chodzi o kwestię odmowy zmiany decyzji w kontekście warunków emisji w przypadkach eksploatacji instalacji odbiegających od normalnych.

Zdaniem Sądu trafnie organ administracji zauważył, iż istotne znaczenie ma kwestia, aby warunki emisji w myśl art. 188 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, zostały określone w sposób precyzyjny, tak aby było możliwe jednoznacznie ustalenie, czy na dany moment ruch instalacji odbywa się w warunkach normalnych, czy odbiegających od nich, a więc, jakie aktualnie obowiązują warunki emisji oraz czy czas warunków odbiegających od normalnych, o ile zostanie określony poprzez ilość przypadków, czy okres ich trwania liczony np. w skali roku, nie został przekroczony. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazano jednak, jakich konkretnie warunków emisji domagała się strona skarżąca oraz dlaczego określenie ich w takiej formie byłoby nie do zaakceptowania. Z treści decyzji nie wynika również, jaka była argumentacja strony skarżącej, gdy chodzi o żądanie określenia konkretnych warunków emisji i dlaczego nie podzielił jej organ administracji. W końcu nie jest możliwe ustalenie z treści uzasadnienia, jakie to istotne wątpliwości pozostały do wyjaśnienia, w jakiej formie (którym pismem) wezwano stronę na etapie postępowania odwoławczego do zajęcia w tym przedmiocie stanowiska, oraz jakie były tego następstwa faktyczne (brak odpowiedzi, odpowiedź niezadowalająca, i z jakiej przyczyny) oraz jakie z tego stanu rzeczy organ wywiódł konkluzje.

W ocenie Sądu obowiązkowi wyjaśnienia tych kwestii nie czyni zadość zawarty w uzasadnieniu ogólny opis czynności organu I instancji ze wskazaniem, iż istotnych kwestii nie udało się wyjaśnić bez sprecyzowania konkretnie, w jakich sprawach stanowiska są rozbieżne oraz jakie czynności podjął z kolei organ odwoławczy, aby - uwzględniając zasadę art. 7 (działania m.in. w interesie strony) - wyjaśnić te kwestie. W kontekście kwestii spornych nie jest jasne, czy organ administracji kwestionuje wzrost ilości w sytuacji, gdy eksploatacja instalacji odbywa się w stanach odbiegających od normalnych (wskazano w uzasadnieniu jedynie na istotny wzrost tej ilości), ewentualnie, z jakich przyczyn, wobec twierdzeń Spółki, iż jest to następstwem potrzeby częstszego wyłączania i włączania do eksploatacji kotła WP-120, wobec zwiększającego się zróżnicowania potrzeb ciepła w skali roku w stosunku do sytuacji wydania pozwolenia (np. w związku z inwestycjami termoizolacyjnymi), czy też przeszkodą dla uwzględnienia wniosku strony są inne konkretne względy, np. co do zdefiniowania i precyzyjnego opisu, co należy uznać za etap rozpalania czy wygaszania kotła bądź też, czy istnieje spór na ile określone warunki eksploatacji pieca inne niż rozpalanie lub wygaszanie można uznać za odbiegające od normalnych w myśl art. 188 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (w uzasadnieniu wskazuje się na wątpliwości w tym zakresie, jednak bez określenia, na czym miałyby one polegać, z podkreśleniem, iż organ nie przesądza jakoby za stany takie można było uznawać wyłącznie rozruch lub wygaszanie pieca). Nie wyjaśnia wskazanych wątpliwości powołanie się na informacje od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska bez opisu, jakie wątpliwości, co do algorytmu stanów pracy kotła, stąd wynikają w kontekście możliwości uwzględnienia wniosku.

Brak wskazania w uzasadnieniu orzeczenia konkretnych przesłanek jakie miał na względzie organ odwoławczy orzekając w przedmiocie wniosku strony, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zdaniem Sądu, czyni zasadnym zarzut naruszenia przez niego przepisów w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, poprzez ocenę dowodów niemającą charakteru dowolnego oraz właściwe uzasadnienie decyzji, gdy chodzi o kwestię zmiany warunków emisji w warunkach odbiegających od normalnych (art. 7, 15, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 127 K.p.a.).

Ponieważ wskazane wadliwości (nieprzytoczenie przesłanek orzekania co do meritum) nie pozwalają uznać, iż sprawa została w sposób właściwy wyjaśniona, w tym kontekście naruszenie przepisów postępowania mogło mieć w tym zakresie istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie przez Sąd zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie Sądu zasadnie również strona skarżąca wskazuje, iż w sytuacji, gdy wnioskodawca wyraża aprobatę dla częściowej zmiany decyzji w przedmiocie pozwolenia, choć podtrzymuje wniosek zmian dalej idących, organ administracji winien wyjaśnić, czy jest możliwa zmiana częściowa, tzn. czy konkretne warunki pozwolenia (podlegające zmianie i niepodlegające) nie pozostają w takim realnym związku, iż zmiana w wyniku uwzględnienia części żądań strony pozostałaby w faktycznej sprzeczności z odmową zmian w innym zakresie (np. zgoda na zmianę sposobu oczyszczania bez zmiany warunków emisji, gdy wobec zastosowania innej technologii utrzymanie tych warunków nie byłoby możliwe). Nie stoi w sprzeczności z treścią art. 155 K.p.a. uwzględnienie wyłącznie części postulatów, z równoczesną odmową zmian dalej idących, o ile wniosek o zmianę pozwolenia dotyczy kwestii niepozostających ze sobą w realnej zależności. Bowiem wniosek o dokonanie szeregu zmian (niezwiązanych bezpośrednio) stanowi w istocie, z punktu widzenia materialnego, szereg wniosków podlegających jedynie formalnie (jako objętych jednym podaniem) rozpatrzeniu łącznie i łącznemu orzeczeniu w związku z zasadą ekonomii postępowania (art. 12 K.p.a.). Strona podnosi zresztą, iż tego rodzaju praktyka (uwzględnienie wniosku w części) była zastosowana przez organ, czego następstwem było wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.

O ile z kolei organ miał wątpliwości, czy w świetle stanowiska strony wyrażonego w piśmie z dnia 18 sierpnia 2010 r. uwzględnienie wniosku w części z równoczesną możliwością poddania orzeczenia organu w części, gdzie nie uwzględniono nim wniosku kontroli instancyjnej czy sądowej, jest zgodne z jej wolą, winien tę kwestię wyjaśnić, zgodnie z zasadą z art. 7 i 9 K.p.a.

Zdaniem Sądu brak precyzyjnego ustalenia stanowiska strony stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro jak wynika z treści skargi, była ona zainteresowana zakończeniem postępowania w przedmiocie części postulatów dotyczących zmiany pozwolenia, a w ocenie organu nie było ku temu przeszkód co do meritum. W tej sytuacji kontynuowanie postępowania w tym przedmiocie stanowi również o naruszeniu art. 12 K.p.a. (zasada ekonomii postępowania).

Natomiast Sąd uznał, że niezasadne są zarzuty skargi co do nieprawidłowej kwalifikacji wód odciekowych ze składowiska żużlu jako ścieku przemysłowego.

Trafnie wskazuje organ administracji, iż wody odciekowe z miejsc magazynowania odpadów stanowią szczególną kategorię ścieków (art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d ustawy Prawo wodne), w stosunku do pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych wód opadowych (art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy). Generalnie wody odciekowe z miejsc magazynowania odpadów zawierają również wody opadowe, przy czym odnośnie do odpadów obojętnych, w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), powinny one zawierać z zasady głównie tego rodzaju wody. Jednak wszelkie odcieki z miejsc magazynowania (nie wyłączając odpadów obojętnych) prawodawca uznał za stanowiące potencjalnie znaczne zagrożenie dla środowiska na tle innych zanieczyszczonych wód opadowych, skoro wymienia je jako odrębną kategorię ścieków, przy tym wskazano także, iż wody te stanowią zawsze ścieki (brak w tym przypadku znacznika "pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych" jak w pkt 14 lit. c. W takiej sytuacji, o ile określone wody z punktu widzenia użytych w definicjach pojęć można kwalifikować do obu kategorii ścieków (lit. c i d) definicję oznaczoną jako lit. d należy potraktować jako lex specialis w stosunku do przypadków wymienionych pod lit. c.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowanie formalne Sąd uznał, że o ile chodzi o odcieki z miejsc magazynowania odpadów (nawet obojętnych) nie mogą być one kwalifikowane jako wody opadowe lub roztopowe, co wyłączałoby ich kwalifikowanie jako ścieki przemysłowe, w myśl definicji zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne. Bowiem pojęcie wód opadowych i roztopowych użyte w tej definicji odpowiada stricte znaczeniu nadanemu w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c wskazanej ustawy. Nie do pogodzenia z zasadami racjonalnego wykładania znaczenia norm prawnych jest z kolei koncepcja, która legła u podstaw przywoływanej przez stronę skarżącą wykładni pojęcia ścieków przemysłowych zawartej w piśmie RZGW z dnia 5 października 2010 r., powtórzonej w opinii jednostki organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury z dnia 14 października 2010 r., jakoby istotne znaczenie przy klasyfikacji zanieczyszczonych wód pochodzących z działalności przesyłowej o charakterze składowym mogła być okoliczność, czy czynności z tym związane stanowią podstawowy przedmiot działalności przedsiębiorcy. Kwestia bowiem, co formalnie jest przedmiotem działalności przedsiębiorcy (nie zaś, jakie operacje są dokonywane faktycznie z punktu widzenia potencjalnych zagrożeń, które mogą powodować ścieki) nie może mieć żadnego znaczenia. Stąd trudno zakładać, aby racjonalny prawodawca oparł kryterium klasyfikacji ścieków wykorzystywanej następnie do określenia zasad postępowania z nimi, o taką przesłankę.

W ocenie Sądu nietrafne są wywody skargi jakoby błędne było uznanie zbieranych do systemu kanalizacyjnego z odwodnionego drenażem placu składowania odpadów wód opadowych, jako odcieki we właściwym znaczeniu tego słowa. Oczywistym jest, iż odcieki z miejsc magazynowania odpadów, również obojętnych, mogą zwierać drobne ich frakcje, np. spłukiwane pyły (powstałe m.in. w wyniku przesypywania odpadów, ich ścierania itp.). Frakcje te skutkują zanieczyszczeniem wód, przy czym prawodawca nie dopuszcza ich kwalifikowania jako wód opadowych z zanieczyszczonych powierzchni (co wskazano wyżej). Wywody strony, iż źródłem zanieczyszczeń, gdy chodzi o wody odciekowe mogą być wyłącznie substancje powstające w wyniku procesów ługowania i, co za tym idzie, ekstrakcji, a takowe reakcje nie zachodzą w przypadku przenikania wód opadowych przez żużel jest o tyle chybiony, iż z samej przytoczonej w piśmie skarżącej definicji wynika wskazanie w niej zanieczyszczeń występujących najczęściej (użycie pojęcia "głównie"). Założenie, iż niewystąpienie zanieczyszczeń powstałych w wyniku tego procesu wyklucza kwalifikację zanieczyszczony wód powstałych w wyniku penetracji składowiska odpadów przez wody opadowe, jako odcieki, w konfrontacji z brzmieniem przytoczonej definicji ma charakter całkowicie dowolny.

Zdaniem Sądu dla niniejszej oceny nie mogą mieć istotnego znaczenia także inne argumenty podniesione w skardze z następujących przyczyn:

- bez znaczenia jest kwestia, iż do ścieków z miejsca składowania odpadów nie dostają się ścieki z odżużlania – jak wskazano już same odcieki z miejsca magazynowania stanowią ścieki przemysłowe,

- legalizacja dotychczasowego sposobu odprowadzania ścieków przemysłowych w ramach rozwiązań technicznych aprobowanych innymi decyzjami czy dokonanie stosownych zgłoszeń, nie mają znaczenia dla oceny legalności niniejszego orzeczenia skoro, jak wskazano, wykładania regulacji normatywnych dokonana przez organ jest prawidłowa; z kolei sam fakt, iż pewne rozwiązania były "pośrednio aprobowane" nie pozwala na uznanie kwestii kwalifikacji ścieków z miejsca magazynowania żużla, jako wód opadowych, jako przesądzonej inną prawomocną decyzją, co miałoby znaczenie w kontekście treści normatywnej art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.; zagadnienie, co jest przedmiotem orzekania w danej sprawie administracyjnej nie może być interpretowane w sposób rozszerzający; w razie, gdy podmiot w wyniku zmiany pozwolenia będzie obowiązany do modyfikacji sposobu odprowadzania ścieków (do kanalizacja ogólnospławnej bądź sanitarnej) może to rodzić konieczność dokonania pewnych zmian w ramach stosownych procedur wymaganych prawem budowlanym,

- wody z miejsca magazynowania odpadów powstają istotnie w następstwie opadów atmosferycznych i jest to niezależne od Spółki; jednak to, iż na danym terenie powstają odcieki w wyniku magazynowania odpadów na terenie skanalizowanym jest związane z wykonywaniem określonych czynności przez stronę (magazynowanie odpadów w ramach procesów technologicznych),

- bez znaczenia jest kwestia faktycznych parametrów odprowadzanych ścieków (załączone wyniki pomiarów) – prawodawca klasyfikuje ścieki według kryterium okoliczności i sposobu ich powstania, nie zaś faktycznej jakości; istotne znaczenie mógłby mieć wyłącznie brak wystąpienia jakichkolwiek zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach, bowiem jako wody niezanieczyszczone nie spełniałaby kryteriów wskazanych dla ścieków – jednak Spółka w toku postępowania administracyjnego (a także w skardze) nie kwestionowała faktu zanieczyszczenia odprowadzanych w wód,

- argumentacji, iż przyjęta interpretacja jest błędna, gdyż prowadziłaby do zbyt szerokiego obejmowania odprowadzanych wód opadowych pojęciem ścieków przemysłowych jest nietrafna z tego powodu, iż przykładowo wymieniane gospodarczo wykorzystane żużle nie będą już objęte pojęciem magazynowania w rozumieniu ustawy o odpadach, a więc również definicji art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne; z kolei brak zaliczenia przez prawodawcę wód odpadowych z gospodarczo wykorzystanych odpadów do kategorii ścieków przemysłowych można uzasadniać tym, iż ich wykorzystanie z zachowaniem wymaganych prawem warunków winno, co do zasady, minimalizować możliwość zawarcia w odciekach większych ilości zanieczyszczeń (wskazane warunki np. obowiązek scalania itp.).

Nie podzielono również zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., co strona upatruje w braku możliwości wypowiedzenia się co do faktu zmiany opinii RZGW, gdy chodzi o kwalifikację ścieków z miejsca magazynowania jako przemysłowych. Obowiązek wskazany w art. 10 K.p.a. dotyczy umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. W ocenie Sądu można go odnosić jedynie do dokumentów istotnych z punktu widzenia uwarunkowań faktycznych lub formalnych sprawy. Obowiązek umożliwienia wypowiedzenia co do opinii RZGW istniałby, gdyby stanowisko to miało dla organu orzekającego w sprawie charakter wiążący. Jedynie w takim przypadku miałoby ono wpływ na wynik sprawy z punktu widzenia meritum rozstrzygnięcia. W pozostałych przypadkach sama opinia co do określonej wykładni przepisów, choć naturalnie powinna być udostępniana stronie na etapie zapoznawania się z aktami, nie ma charakteru istotnego materiału czy dowodu w sprawie. Organ administracji wydając decyzję dokonuje na gruncie konkretnych uwarunkowań faktycznych procesu wykładni określonych regulacji. Wykładnia przepisów uznawana przez organ za adekwatną dla znaczenia treści norm prawnych nie musi być, co do zasady, komunikowana z wyprzedzeniem stronie (w przeciwieństwie do np. informacji o zgromadzonych dowodach – art. 81 K.p.a.). Prawidłowość dokonanej wykładni w procesie decyzyjnym podlega ocenie na etapie wniesienia środków odwoławczych, a w końcu badania legalności orzeczenia przez sąd administracyjny. Sąd I instancji zaznaczył nadto, iż w sprawie nie było sporu co do okoliczności faktycznych (odprowadzanie wód zbieranych drenażem do systemu kanalizacyjnego z odwodnienia placu, gdzie magazynowane są odpady – żużel). Jednocześnie podnoszone przez Spółkę okoliczności faktyczne (iż żużel nie stanowi odpadu uciążliwego, co potwierdzają dane literaturowe i przeprowadzone pomiary) nie miały istnego znaczenia z punktu widzenia właściwego stosowania prawa (okoliczności istotne z uwagi na uwarunkowania formalnoprawne).

W tym kontekście jedynie na marginesie Sąd zauważył, iż chybiona jest teza jakoby domniemane naruszenie obowiązku zapewnienia stronie udziału w sprawie mogło mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy skoro, jak wskazano wyżej, dokonana przez organ administracji wykładnia przepisów jest prawidłowa.

Natomiast uchybieniem na które Sąd zwrócił uwagę z urzędu jest ograniczenie treści uzasadnienia orzeczenia do kwestii właściwej kwalifikacji ścieków z miejsca magazynowania żużlu. Z orzeczenia organu odwoławczego nie wynika jednocześnie w sposób precyzyjny, jakie było żądanie strony skarżącej co do zmiany warunku pozwolenia zintegrowanego i dlaczego żądaniu temu nie można uczynić zadość z uwagi na problem prawidłowej klasyfikacji wód z miejsca magazynowania żużla. Kwestię tę omówi wyczerpująco organ, ponownie orzekając w sprawie, mając jednocześnie na uwadze ocenę prawną wyrażoną wyżej. Nadto Sąd uznał, że trafnie w skardze podniesiono, iż powołując się na brak możliwości zmiany warunków pozwolenia w pewnym zakresie (kwestie warunków emisji i odprowadzania ścieków) organ nie przywołał regulacji materialnoprawnej, która mogłaby stanowić przesłankę odmowy.

W świetle art. 186 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska odmowa wydania pozwolenia jest uzasadniona m.in. niespełnieniem wymagań ochrony środowiska, wynikających z najlepszych dostępnych technik (w zw. z art. 204 ust. 1 ustawy). Pojęcie to definiowane w art. 3 pkt 10 ustawy obejmuje najbardziej efektywny oraz zaawansowany poziom rozwoju technologii i metod prowadzenia danej działalności (wykorzystywany także, jako podstawa ustalania granicznych wielkości emisyjnych) mających na celu eliminowanie emisji lub, jeżeli nie jest to praktycznie możliwe, ograniczanie emisji i wpływu na środowisko, jako całość. W tym kontekście odmowa zmiany pozwolenia, o ile prowadziłoby to faktycznie do dopuszczenia emisji na poziomach zbędnych z punktu widzenia prawidłowo prowadzonych procesów technologicznych, czy też odprowadzanie ścieków przemysłowych do kanalizacji deszczowej (a więc bez gwarancji poddania ich procesowi oczyszczenia przed wprowadzeniem do odbiornika) należy traktować jako niespełniające kryteriów wskazanych w opisanej regulacji. Dla ustalenia, co należy rozumieć pod pojęciem najlepszych dostępnych technik należy uwzględnić techniki o takim stopniu rozwoju, które umożliwiają ich praktyczne zastosowanie w danej dziedzinie przemysłu (art. 3 pkt 10 lit. b ustawy Prawo ochrony środowiska), przy czym bierze się pod uwagę m.in. rachunek kosztów i korzyści, czy publikowane w tym zakresie informacje przez Komisję Europejską (art. 207 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy). Zdaniem Sądu nie do przyjęcia byłaby wykładnia pojęcia najlepszych dostępnych technik, w myśl której wymaganie stosowania najlepszych dostępnych techniki, gdy chodzi o ograniczenia zanieczyszczeń może być uznane za spełnione, nawet, gdy nie są dotrzymane choćby minimalne wymagania ochronne wynikające z regulacji normatywnych takich jak art. 142 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska lub art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) w zw. z art. 2 pkt 10 tej ustawy i art. 8 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska, o ile odmówiono zmiany pozwolenia w związku z potrzebą zapewnienia prawidłowej gospodarki ściekami przemysłowymi, natomiast gdy chodzi o kwestie zmiany warunków emisji w przypadkach eksploatacji instalacji odbiegających od normalnych odniesie się do tego zarzutu przez Sąd byłoby przedwczesne z uwagi na brak właściwego wyjaśnienia sprawy w toku postępowania administracyjnego.

Trafnie z kolei wywodził organ administracji, iż przesłanką odmowy zmiany decyzji na zasadzie art. 155 K.p.a. może być sprzeczność z normatywnymi wymaganiami w zakresie ochrony środowiska, natomiast celnie, zdaniem Sądu, strona zarzuca, iż stosowne regulacje normatywne nie zostały precyzyjnie przytoczone, co jednak nie stanowiło o wadliwości, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając zakwestionowane orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne poprzez sformułowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny prawnej w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organ administracji bez wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

2. art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, iż wody pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 są ściekami przemysłowymi,

3. art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c i d ustawy Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż wody pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 są wodami odciekowymi,

a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe zarzuty na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie stanowiącej równowartość trzykrotnej stawki minimalnej przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

Zdaniem skarżącej Spółki z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia co ustaliły organy, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie.

Zdaniem skarżącej Spółki Sąd I instancji zasadnie stwierdził, iż wadliwości zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska nie pozwalają uznać, iż sprawa została w sposób właściwy wyjaśniona w zakresie kwestii dotyczącej zmiany warunków emisji w warunkach odbiegających od normalnych, o tyle niezrozumiałe jest dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie autorytatywnie potwierdził jako prawidłowy pogląd organów administracji, iż ścieki pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 są ściekami przemysłowymi.

Tymczasem Sąd I instancji nie dostrzegł tego, iż materiał dowodowy w zakresie możliwości kwalifikacji wód pochodzących ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 jako ścieków przemysłowych, nie został przez organ II instancji w sposób wystarczająco zebrany i rozpatrzony. Uzasadniając bowiem konieczność kwalifikacji wód pochodzących ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 jako ścieków przemysłowych, ograniczył się jedynie do próby wykazania, iż wody pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego stanowią wody odciekowe w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt d ustawy Prawo wodne. Ocena prawna wyrażona w tym zakresie przez Sąd I instancji, w oparciu o stan faktyczny ustalony przez Ministra Środowiska jest niekompletna. W tym bowiem zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął stan faktyczny, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydawaniu orzeczenia w sprawie, ani też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny przyjęty jako podstawa wyroku, nie został ustalony poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem Sąd I instancji dostrzegł, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał ustalić tego, czy wody pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 powstają w związku z prowadzoną przez Zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, oraz czy jak wymaga tego definicja art. 19 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne, wody te są odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi [...] S.A., wówczas nie mógłby formułując ocenę prawną przyjąć, iż wody pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 stanowią ścieki przemysłowe w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne, Spółka podniosła, że wykładając ten przepis Sąd I instancji, podobnie zresztą jak i organ II instancji, ograniczył się jedynie do oceny tego, czy pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego wody są ściekami bytowymi, albo wodami opadowymi lub roztopowymi, czy też wodami odciekowymi. Gdyby natomiast w tym względzie ustawodawca chciał, jak wywodzi ten Sąd w uzasadnieniu wyroku, aby poza ściekami bytowymi, wodami opadowymi lub roztopowymi, ściekami przemysłowymi były wszystkie inne wody, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo wodne, to definicja ścieków przemysłowych ograniczałaby się do ustawowego stwierdzenia zgodnie z którym przez ścieki przemysłowe rozumie się "ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi". Ponieważ jednak na tym definicja ścieków przemysłowych się nie kończy, kwalifikując wody pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2, należy brać pod uwagę pełną treść art. 19 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne.

Mając na uwadze powyższe Spółka wskazała, że wody z placu w rejonie budynku CC2, stanowiące wody opadowe z boksu żużlowego o powierzchni 156 m2, powstają całkowicie niezależnie od bieżącej działalności [...] S.A., a moment ich powstania i obfitość zależy tylko i wyłącznie od stanu pogody, tj. ilości i częstotliwości opadów atmosferycznych. Nadto podniesiono, że ściekami przemysłowymi są tylko takie ścieki, których powstanie wiąże się ściśle z działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową danego zakładu. A działalność Spółki jest niezależna od opadów atmosferycznych. Powyższe nakazuje, aby zanieczyszczone wody opadowe pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 kwalifikować jako ścieki opadowe, bądź jako wody odciekowe (choć przeczy temu argumentacja przedstawiona w pkt c niniejszej skargi kasacyjnej), które nie są jednak ściekami przemysłowymi.

Uzasadniając zaś błędną wykładnię art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c i d ustawy Prawo wodne Spółka wskazała, że poczyniona przez Sąd I instancji konkluzja, iż "o ile określone wody z punktu widzenia użytych w definicjach pojęć można kwalifikować do obu kategorii ścieków (lit. c i d) definicję oznaczoną jako lit. d należy traktować jako lex specjalis w stosunku do przypadków wymienionych pod lit. c" wydaje się być w świetle postanowień art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo wodne nieuprawniona. Zdaniem Spółki w przepisie tym wymieniono w sposób enumeratywny poszczególne substancje uznawane za ścieki i żadnej z nich nie uczyniono szczególną w stosunku do innych.

Analizując pojęcia "odcieku", "ługowania" oraz "ekstrakcji" zamieszczone w słowniku hydrogeologicznym przygotowanym przez Państwowy Instytut Geologiczny Spółka wskazała, że odciek powstaje w procesie wymywania określonych składników z ciała stałego poprzez rozpuszczanie ich z wykorzystaniem rozpuszczalnika - wód opadowych. Tymczasem żużel, ani żadne jego składniki nie rozpuszczają się w wodzie deszczowej. Zatem, w przypadku powstania wątpliwości odnośnie właściwego zaklasyfikowania wód pochodzących ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 (a o istnieniu takich wątpliwości świadczy chociażby odwoływanie się przez Sąd I instancji do reguły kolizyjnej lex specjalis), należy zdaniem skarżącej kierować się rzeczywistym, a nie tylko formalnym, dążeniem do zapewnienia jak najlepszej ochrony dla środowiska - doprowadzenia do zastosowania prawidłowej metody oczyszczenia takich ścieków, w zgodzie z przepisami wszystkich ustaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Zaskarżony wyrok wydany został w uwzględnieniu skargi wniesionej do Sądu I instancji przez skarżącą Spółkę. Niemniej jednak podzielając stanowisko Sądu I instancji co do potrzeby uchylenia zaskarżonej decyzji, w ocenie skarżącego, Sąd ten eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję zawarł w swoim uzasadnieniu wiążącą wykładnię przepisów ustawy Prawo wodne przywołanych w petitum kasacji, w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organ administracji bez wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tak więc w istocie skarżąca Spółka kwestionuje część uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazując na odmienną wykładnię przepisów art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c i d oraz art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.).

Przepis art. 184 P.p.s.a pozwala na oddalenie skargi zarówno w sytuacji gdy skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, jak i gdy orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, a ma to miejsce gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie. Tym samym przyjmując, że prawidłowo Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, a jedynie w motywach zaskarżonego wyroku przedstawił błędną wykładnię wskazanych przepisów, to i tak należałoby wniesioną skargę oddalić, a w miejsce wadliwej wykładni wskazanych w kasacji przepisów przedstawić prawidłową, zastępując stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, którym związany byłby organ odwoławczy przy ponownym rozpoznawaniu wniesionego w tej sprawie odwołania.

Jednakże w przedmiotowej sprawie zaskarżony wyrok odpowiada prawu i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera również w jego motywach trafne stanowisko co do wykładni przepisów art. 9 ust. 1 pkt 17 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c i d ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego -art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno mieć ono charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Wobec powyższych rozważań stwierdzić należy, iż cytowana norma prawa procesowego nie została naruszona zaskarżonym wyrokiem, albowiem prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku wyjaśniono podstawy rozstrzygnięcia i w sposób wyczerpujący wykazano przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zaś odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazano na przesłanki, które nie pozwalały na ich uwzględnienie.

Przede wszystkim trafnie Sąd I instancji zakwestionował w motywach zaskarżonego wyroku to, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Opolskiego nie przedstawił prawidłowych przesłanek orzekania co do meritum, a merytoryczna analiza przytoczonej w zaskarżonej decyzji argumentacji nie czyni zadość prawidłowemu uzasadnieniu orzeczenia, gdy chodzi o kwestię odmowy zmiany decyzji w kontekście warunków emisji w przypadkach eksploatacji instalacji odbiegających od normalnych (art. 188 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska). Zasadnie podniesiono, iż organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów, a także nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnych przesłanek, jakie miał na względzie utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przy czym rozważania te Sąd I instancji odniósł wyłącznie do kwestii zmiany warunków emisji w warunkach odbiegających od normalnych. To w tym zakresie uznano, że sprawa nie została prawidłowo wyjaśniona zgodnie z regułami norm procedury administracyjnej (art. 7, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.). Ponadto trafnie Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia rozważania w odniesieniu do prawidłowego zastosowania art. 155 K.p.a. i Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd o możliwości częściowego uwzględnienia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, oczywiście o ile wniosek o zmianę dotyczy kwestii niepozostających ze sobą w realnej zależności. Również prawidłowo uznano, że skoro strona była zainteresowana zakończeniem postępowania w odniesieniu do części postulatów dotyczących zmiany pozwolenia zintegrowanego, a w ocenie organu nie było ku temu przeszkód co do meritum, to kontynuowanie postępowania w takim przedmiocie bez uwzględnienia tych okoliczności stanowiło również o naruszeniu art. 12 K.p.a.

Jednakże to, że Sąd I instancji uznał wadliwość postępowania administracyjnego w opisanym wyżej zakresie, nie pozbawiało tegoż Sądu możliwości odniesienia się do innej kwestii, która była szeroko rozważana i omawiana w zaskarżonej decyzji, jak i stanowiła jeden z zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skoro wniosek strony o zmianę przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego w trybie art. 155 K.p.a. dotyczył kilku istotnych zagadnień, w tym również i kwestii ścieków pochodzących ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2, poza wyżej przywołaną problematyką dotyczącą zmiany warunków emisji w warunkach odbiegających od normalnych, to obowiązkiem Sądu przeprowadzającego kontrolę legalności zaskarżonej decyzji było odniesienie się do tej kwestii, która została szeroko omówiona w zaskarżonej decyzji, a i stanowiła przecież, co wyżej zauważono, przedmiot zarzutu skargi wniesionej do Sądu I instancji cytat: - "naruszenia przepisów prawa materialnego art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c i d oraz art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, iż ścieki pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 są ściekami przemysłowymi". Tym samym niezależnie od uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z powodów wyżej wskazanych, nieodniesienie się do kwestii ścieków i pozostawienie bez oceny tego co było przedmiotem skargi świadczyłoby o nieprawidłowym wykonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Jednakże z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Przepis art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne stanowi, że jeżeli w ustawie Prawo wodne jest mowa o ściekach przemysłowych - rozumie się przez to ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przedstawiona wykładnia tej normy przez Sąd I instancji nie zawiera analizy tego czy wody pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 powstają "w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową transportową lub usługową." Niewątpliwie w motywach zaskarżonego wyroku wyraźnie Sąd I instancji wskazał, że nie do pogodzenia z zasadami racjonalnego wykładania norm prawa jest koncepcja jakoby istotne znaczenie przy kwalifikacji zanieczyszczonych wód pochodzących z działalności przesyłowej o charakterze składowym mogła być okoliczność czy czynności z tym związane stanowią podstawowy przedmiot działalności przedsiębiorcy. Kwestia bowiem, co jest formalnie przedmiotem działalności przedsiębiorcy nie ma żadnego znaczenia. Sąd I instancji wskazał, że trudno zakładać, aby opierano kryterium klasyfikacji ścieków wykorzystywanej następnie dla określenia zasad postępowania z nimi, o taką przesłankę.

Niezależnie od powyższej oceny, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, ścieki przemysłowe powstające w [...] S.A. związane są niewątpliwie z działalnością zarówno przemysłową jak i usługową skarżącego kasacyjnie. Bezspornym jest to, że na rynku ciepłowniczym skarżący kasacyjnie produkuje i prowadzi dystrybucję ciepła, a więc nie można skutecznie kwestionować, że nie jest to działalność produkcyjna, jak i usługowa, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne.

Dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne sformułował ocenę prawną w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organ administracji bez wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału sprawy. Niewątpliwie w tym zakresie ustalenia poczynione przez organy administracji pozwalały na ocenę tego stanowiska w kontekście przepisu art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest niekompletna.

Trafnie bowiem Sąd I instancji potwierdził jako prawidłowy pogląd organów, iż ścieki pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 są ściekami przemysłowymi. Przede wszystkim przypomnieć należy, iż ta kwestia była przedmiotem postępowania uzupełniającego przed organem odwoławczym. Organ I instancji przyjął, że ścieki z placu magazynowania żużla są ściekami przemysłowymi. Strona do odwołania w szczególności dołączyła pismo Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 5 października 2010 r. wskazujące na odmienne stanowisko w tym zakresie. Jednakże organ odwoławczy skutecznie zakwestionował to stanowisko [...] S.A., uzyskując z Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (po przedstawieniu dodatkowych informacji - przypomnienie Sądu) odmienne, a zawarte w piśmie z dnia 8 listopada 2010 r. W piśmie tym wskazano, że w wyniku działalności skarżącej Spółki [...] jest wytwarzany żużel, a ten jest odpadem o kodzie 10 01 01 z procesów termicznych z elektrowni spalania paliw stałych. Zatem ścieki pochodzące z miejsc magazynowania żużla są specyficznymi ściekami – wodami ociekowymi o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d ustawy Prawo wodne. Skoro w wyniku działalności prowadzonej przez stronę jest wytwarzany żużel (odpad), a wody ociekowe odprowadzane z miejsc jego magazynowania powstają w związku z tą działalnością, to spełniają one definicję ścieków przemysłowych z art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne. Taki pogląd wyraził organ odwoławczy w sprawie, a Sąd I instancji zasadnie uznał ten pogląd za prawidłowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, przedstawił prawidłową wykładnię powołanych wyżej norm Prawa wodnego, odnosząc się szczegółowo do wszystkich zarzutów strony zawartych w skardze jak i piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2011 r. (k 45 – 50 akt Sądu I instancji).

Tym samym prawidłowe ustalenie, iż żużel jest odpadem z procesu termicznego elektrowni spalania paliw stałych, doprowadziło do przyjęcia, że wody ociekowe z miejsc magazynowania takich odpadów stanowią szczególną kategorię ścieków (art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d ustawy Prawo wodne) w stosunku do pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych wód opadowych, o jakich mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne. Pojęcie wód opadowych i roztopowych użyte w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne w pełni odpowiada tej definicji - są to więc wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Generalnie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wody ociekowe z miejsc magazynowania odpadów zawierają również wody opadowe. Wszelkie odcieki z miejsc magazynowania (nie wyłączając odpadów obojętnych) prawodawca uznał za stanowiące potencjalnie znaczne zagrożenie dla środowiska na tle innych zanieczyszczonych wód opadowych, skoro wymienił je jako odrębną kategorię ścieków, niezależnie od tego, że wody te zawsze stanowią ścieki. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w przypadku odcieków z miejsc magazynowania odpadów (nawet obojętnych) nie mogą być one kwalifikowane jako wody opadowe lub roztopowe. Tym samym ścieki odprowadzane z miejsc magazynowania odpadów należy sklasyfikować jako ścieki przemysłowe, a nie jako wody opadowe i roztopowe pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych. Skarga kasacyjna powołuje się ponownie na argumentację przedstawioną przed Sądem I instancji, a ta właściwie nie została w opisanym zakresie podzielona w obszernych motywach zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie zostało skutecznie podważone w złożonej skardze kasacyjnej.

Zatem w sytuacji, gdy w wyniku działalności prowadzonej przez skarżącą Spółkę jest wytwarzany żużel (odpad), a powstałe wody ociekowe odprowadzane są z miejsc jego magazynowania w związku z tą działalnością, to spełniają one definicję ścieków przemysłowych zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne.

Dlatego też nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni - art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, iż wody pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 są ściekami przemysłowymi, podobnie jak i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c i d ustawy Prawo wodne, poprzez przyjęcie, iż wody pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC2 są wodami ociekowymi.

W świetle powyższego skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.