Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1397/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego na małoletnie dziecko K. T.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 22 kwietnia 2016 r. M. T. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – K. T.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni jest obywatelką Turkmenistanu i posiada status uchodźcy, jednakże w karcie pobytu wnioskodawczyni nie ma adnotacji o dostępie do rynku pracy. Tym samym, zdaniem organu, nie zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia wynikające z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. T.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpatrując odwołanie podzieliło ustalenia dokonane przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci określa kiedy ze świadczenia wychowawczego mogą skorzystać cudzoziemcy. W tej sytuacji organ II instancji zauważył, że z pkt 2 lit. d powołanej wyżej ustawy wynika, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Organ odwoławczy ustalił, że wprawdzie wnioskodawczyni, będąc obywatelką Turkmenistanu, posiada status uchodźcy, podobnie jak jej mąż, jednakże na jej karcie pobytu brak jest adnotacji "dostęp do rynku pracy". W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca w związku z powyższym nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia wychowawczego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. T. zarzucając jej:

- naruszenie zasady obiektywizmu oraz przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów – art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.,

- naruszenie zasady dążenia do ochrony i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji rozpatrujących ich sprawę – art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

- błędną interpretację przepisów prawa - § 2 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze, art. 5 ustawy o pomocy społecznej, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że cudzoziemcy posiadający status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą w Polsce nie muszą dodatkowo posiadać na karcie pobytu dopisku "dostęp do rynku pracy", ponadto osoby te są rejestrowane w urzędzie pracy, co stanowi jednoznaczny dowód na to, że posiadają dostęp do rynku pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na jedno dziecko. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195). Zgodnie z jego treścią prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącej wnioskowanego świadczenia, ponieważ posiadana przez nią karta pobytu nie posiada adnotacji "dostęp do rynku pracy". W ocenie organów brak tej adnotacji powoduje, że skarżąca nie może otrzymać wnioskowanego świadczenia na podstawie przywołanego przepisu.

Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że z dosłownego (literalnego) brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci faktycznie wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. Jednocześnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650, ze zm.) wynika, że na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Z zestawienia tych dwóch przepisów wynika zatem, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą stałego pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie takie może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Cudzoziemcy posiadający status uchodźcy oraz cudzoziemcy, którym udzielono ochrony uzupełniającej w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 645, ze zm.), są z mocy tego przepisu uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że cudzoziemiec posiadający status uchodźcy jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem spełnia warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego.

Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca jest uchodźcą i legitymuje się kartą pobytu w Polsce do dnia 15 września 2018 r. Na jej karcie właściwy organ nie umieścił adnotacji "dostęp do rynku pracy", mimo że zgodnie z omawianymi przepisami ma ona dostęp do rynku pracy. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, jedynie językowa (literalna) wykładnia omawianego przepisu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest w rozpatrywanej prawie niewystarczająca. Konieczne jest przeanalizowane powołanego przepisu w świetle wykładni systemowej (czyli na podstawie systemu prawa, w którym funkcjonuje ten przepis) oraz celowościowej (czyli na podstawie celu, jaki ma realizować ten przepis). Jak zaś wykazano powyżej, z wykładni systemowej wynika, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą stałego pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu.

Umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem, który co do zasady nie ma kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca nie przewidział jednak sytuacji, w której praktyka stosowania art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zbiegu z przepisami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. doprowadziła do powstania kategorii osób, których uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało przez właściwy organ ujawnione na wydanych im kartach pobytu. Zdaniem Sądu wykładnia systemowa nie upoważnia w takiej sytuacji do zróżnicowania cudzoziemców i do wykluczenia tych osób z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego, tym bardziej, że osoby te nie mają w praktyce żadnego wpływu na treść wydawanych im dokumentów, a ich uprawnienie do wykonywania pracy wynika wprost z przepisu rangi ustawowej, a więc z przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

Ponadto podkreślić należy, że jak wynika zarówno z tytułu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., jak i treści jej art. 4 ust. 1 celem omawianej regulacji prawnej jest udzielenie przez Państwo rodzicom (opiekunom) dzieci pomocy w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Co do zasady żaden przepis ustawy nie wyłącza spod omawianej regulacji prawnej dzieci cudzoziemców (w tym uchodźców) posiadających prawo stałego pobytu i uprawnienie do pracy w Polsce. Odmienna wykładania omawianego przepisu mogłaby prowadzić do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej zarówno samych cudzoziemców (na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali karty pobytu bez adnotacji) jak i samych dzieci ze względu na ich pochodzenie i narodowość. Takie zaś postępowanie w oczywisty sposób prowadziłoby do naruszenia przepisów Konstytucji (art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1,a przede wszystkim art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze), jak również art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), a także art. 23 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515). Również zatem wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi (w tym też uchodźcy) legitymującemu się kartą stałego pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu, czy też nie.

W tej sytuacji ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na względzie wiążącą go ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.