Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1082/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 i art. 61a oraz art. 144 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej K.p.a. i art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi do spaw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398) , po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...] ustalającego u A.Z. drugą grupę inwalidzką, brak związku pomiędzy inwalidztwem a służbą w Policji oraz częściową niezdolność do pracy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania, to jest czy taki wniosek podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym. W przypadku stwierdzenia, że żądanie wszczęcia postępowania jest niedopuszczalne z innych uzasadnionych przyczyn, organ administracji publicznej, zgodnie z art. 61a §1 K.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji przepis art. 61a §1 K.p.a. znajduje również zastosowanie. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a §1 K.p.a. nie rozstrzyga sprawy merytorycznie co do jej istoty, lecz jest jedynie aktem formalnym.

Zaznaczył, że podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61a §1 K.p.a., wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania. W sprawie istotne jest wystąpienie przesłanki przedmiotowej. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania.

Organ zwrócił uwagę, że budzi wątpliwość możliwość wzruszenia w trybach nadzwyczajnych orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczeń wstępnych, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości, i poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Komisje lekarskie są właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również o stopniu uszczerbku na zdrowiu,czy związku schorzeń i ułomności ze służbą.

Będące przedmiotem zaskarżenia orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...], zostało wydane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79 poz. 349, z późn. zm.). Stosownie do treści § 28 ust. 2 powołanego rozporządzenia, okręgowa komisja lekarska orzekała w składzie trzech osób. Na załączonym do akt postępowania egzemplarzu orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] lipca 2009 r. znajdują się podpisy wszystkich trzech członków komisji, a zatem zostało ono podpisane zgodnie z obowiązującymi na dzień jego wydania przepisami prawa. Twierdzenie wnioskodawcy, że lek. med. W.A. nie był uprawniony do orzekania w składzie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA, nie znajduje uzasadnionych podstaw, gdyż wynika z jego subiektywnego przekonania, natomiast nie jest poparte żadnymi obiektywnymi dowodami.

Od 1 stycznia 2015 r. zasady działania komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jak również zasady i tryb orzekania przez te komisje w sprawach należących do zakresu ich właściwości, określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych z dniem 1 stycznia 2015 r. utraciło moc obowiązującą.

Jak wynika z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w zakresie kontroli sądowej orzeczeń, projekt pozostawił bez zmian aktualny stan prawny w tym zakresie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynności. Może być on rozszerzony przez przepisy ustaw szczególnych, ale w zakresie orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, żaden obecnie obowiązujący przepis nie zawiera takiej regulacji. Organ zaznaczył, że orzeczenia komisji mają dwojaki charakter. Jedną grupę orzeczeń wydawanych przez komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10 i 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08, uchwała Sądu Najwyższego z 27 października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 248/18). Natomiast druga grupa to orzeczenia związane z ustaleniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest zatem stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienia go ze służby i stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swoje rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazywanych orzeczeniami. Orzeczenia w tym zakresie mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 248/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2978/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00). Powyższe prowadzi do wniosku, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym oceny zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast od orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna.

Będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...] zostało wydane w zakresie uznania byłego funkcjonariusza za inwalidę i ustalenia związku jego schorzeń ze służbą na podstawie skierowania wystawionego przez Zakład Emerytalno - Rentowy MSWiA w [...]. Orzeczenie to należy do drugiej grupy orzeczeń mających charakter orzeczeń wstępnych, gdyż nie jest orzeczeniem w przedmiocie zdolności A.Z. do służby w Policji, ale w sprawie ustalenia inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą. Zaskarżone orzeczenie nie ma samodzielnego bytu i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Weryfikacja orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia związku inwalidztwa ze służbą oraz ustalenia inwalidztwa, należy do spraw dotyczących rent z tytułu niezdolności do pracy oraz odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, które na mocy art. 476 § 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460, z późn. zm.) zalicza się do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Sądy powszechne, które są właściwe na mocy obowiązujących przepisów do rozstrzygania przedmiotowych spraw, mają możliwości weryfikowania orzeczeń w zakresie stanu zdrowia i inwalidztwa w związku ze służbą, np. w drodze powołania dowodu z opinii biegłych sądowych czy medycznych instytutów naukowych.

Z wyżej wymienionych powodów przedmiotowa sprawa nie może być rozstrzygnięta w trybie postępowania administracyjnego, gdyż tego rodzaju orzeczenie może zostać poddane kontroli dokonanej przez sąd powszechny w ramach odwołania od decyzji wydanej przez organ właściwy w sprawach odszkodowawczych, rentowych lub zaopatrzenia emerytalnego.

Ponadto organ podkreślił, że orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] lipca 2009 r. było przedmiotem rozpoznania oraz analizy dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który postanowieniem z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1428/16 odrzucił skargę z uwagi na okoliczność, że zaskarżone orzeczenie nie dotyczy zdolności do służby w Policji, a ustalenia inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z tym Sąd stwierdził, że jest związany w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/15.

Ocena prawna wyrażona w prawomocnych postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/15 i 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1428/16 została podtrzymana w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1101/19. Sąd stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie zaskarżone orzeczenie dotyczyło byłego funkcjonariusza i ustalenia związku jego schorzeń ze służbą, to orzeczenie to należy do drugiej grupy orzeczeń, które nie mają samodzielnego bytu i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 ,przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowania administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwencji reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Stosownie zaś do treści do art. 170 P.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby.

W przedmiotowej sprawie zawiadomieniem z [...] lutego 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań na podstawie art. 10 §1 K.p.a. oraz w związku z art. 73 §1 K.p.a. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone stronom, z których żadna nie skorzystała z wyżej wymienionego prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany własnego stanowiska wyrażonego w postanowieniu z [...] stycznia 2020 r., w którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] lipca 2009 r. z uwagi na wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie w administracyjno - prawnej formie niedopuszczalnym.

Powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2020 r. stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której A.Z. wniósł o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] lipca 2009 r.

Skarżący wskazał, że zgadza się z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że decyzje administracyjne zwane orzeczeniami, wydawane przez komisje lekarskie MSWiA, można podzielić na dwie grupy, tj. pierwsza to decyzje ustalające katalog schorzeń i ułomności stwierdzonych u badanego oraz stopień zdolności do służby. Natomiast grupa druga to decyzje ustalające związek stwierdzonych chorób i schorzeń ze służbą oraz stopień inwalidztwa do celów rentowych albo emerytalnych. Decyzje z grupy pierwszej podlegają kognicji sądów administracyjnych, natomiast decyzje z grupy drugiej kognicji sądów powszechnych. Wyrażone powyżej stanowisko, w ocenie skarżącego, nie zmienia faktu, że prezentowany podział przedmiotowych decyzji jest sztuczny, umowny i niemający podstawy prawnej. Nie ma takiego przepisu prawa, który dzieli przedmiotowe decyzje na dwie wyżej wymienione grupy. Zauważył, że ani postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2020 r. nr [...], ani postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2020 r. nr [...], nie wymieniają takiego przepisu, nie czynią tego również wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt: II SA/Wa 2197/15, II SA/Wa 1428/16 i II SA/Wa 1101. Skarżący podkreślił, że komisje lekarskie MSWiA wydawały 5 różnych rodzajów decyzji administracyjnych zwanych orzeczeniami według wzorów stanowiących załączniki o numerach 3, 4, 5, 6 i 7 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Zatem o zaliczeniu decyzji administracyjnej – orzeczenia do grupy pierwszej albo grupy drugiej decydujące znaczenie ma treść decyzji. Jeżeli decyzja łączy w sobie treść (ustalenia) zarówno grupy pierwszej, jak i grupy drugiej, to takie decyzje podlegają kognicji sądu administracyjnego (ustalenia z zakresu grupy pierwszej) i kognicji sądu powszechnego (ustalenia z zakresu grupy drugiej).

Skarżący zakwestionował również tezę organu, że decyzja administracyjna – orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA z [...] lipca 2009 r. nr [...] nie jest rozstrzygnięciem w przedmiocie ustalenia stopnia zdolności do służby, tylko orzeczeniem w sprawie stopnia inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą i w związku z tym zaliczane jest wyłącznie do grupy drugiej oraz, że nie ma samodzielnego bytu i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaskarżona decyzja administracyjna z [...] lipca 2009 r. została wydana na podstawie § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. cyt.: "Orzeczenie Komisji Lekarskiej ustalające po raz pierwszy związek schorzeń i ułomności ze służbą oraz zaliczenie do jednej z grup inwalidzkich sporządza się na formularzu według wzoru stanowiącego załącznik Nr 4 do rozporządzenia". Zdaniem skarżącego istotne znaczenie w tym przepisie mają słowa - "po raz pierwszy". Skoro Komisja po raz pierwszy badała go, to musiała wydać orzeczenie na wyżej wymienionym formularzu. Jednak powyższy wzór decyzji administracyjnej – orzeczenia w swej złożoności obejmuje również ustalenia dotyczące katalogu schorzeń i ułomności stwierdzonych u badanego oraz ocenę stopnia zdolności do służby. Zatem ta część zaskarżonej decyzji administracyjnej z [...] lipca 2009 r. wypełnia wszystkie kryteria decyzji zaliczanych do grupy pierwszej i podlega kontroli sądu administracyjnego. Tak więc powyższa decyzja zawiera zarówno ustalenia podlegające kognicji sądów administracyjnych i kognicji sądów powszechnych, a zatem ma charakter dwojaki, co oznacza, że może być zaskarżona i do sądu administracyjnego i do sądu powszechnego.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, nie ulega żadnej wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie może być stosowany art. 61a §1 K.p.a., bowiem nie występuje ani przesłanka podmiotowa ani przedmiotowa skutkująca odmową wszczęcia postępowania. Przepisy prawa materialnego dają podstawy prawne do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...].

Skarżący zwrócił uwagę, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2197/15, II SA/Wa 1428/16 i II SA/Wa 1101/19 dotyczyły zupełnie innych spraw w związku z tym nie powinny być przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...]. Dodał, że przedmiotem skargi na wyżej wymienione decyzje były ustalenia z zakresu grupy pierwszej, ale Sąd brał pod uwagę ustalenia z grupy drugiej (nie były przedmiotem skargi) i pod pretekstem braku kognicji skargę odrzucił.

Ponadto A.Z. podniósł, że faktem bezspornym w pełni uzasadniającym stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji administracyjnej jest nieprawidłowa obsada składu komisji orzekającej, która powinna zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania, orzekać w składzie 3 osób, a faktycznie orzekała w składzie 2 osób. W składzie komisji od początku posiedzenia do wydania sentencji orzeczenia i ogłoszenia jego treści badanemu, nie było lek. med. W.A. Powyższy fakt ma znaczenie w sprawie( ale został zatajony przez organ w zaskarżonym postanowieniu), a nie wątpliwość, czy W.A. był uprawniony do orzekania w komisji. Skarżący wskazał, że lek. med. W.A. pojawił się w składzie komisji orzekającej, ale fakt ten miał miejsce wtedy, gdy komisja bez jego udziału ogłosiła już treść orzeczenia i gdy została poinformowana przez badanego, że orzekała niezgodnie z przepisami prawa. Zaznaczył, że udział w pracach komisji lek. med. W.A.nastąpił z tzw. łapanki, żeby wypełnić dyspozycję § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. W.A. nie miał żadnego wpływu na treść orzeczenia, tylko podpisał orzeczenie nie biorąc udziału w pracach komisji, a zatem skład komisji był nieprawidłowo obsadzony i z tej przyczyny zaskarżona decyzja powinna być uznana za nieważną przez organ.

Skarżący podał, że posiedzenie komisji miało charakter odwoławczy, a jego przedmiotem było orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] maja 2009 r. nr [...]. Wymienione rozstrzygnięcie podpisał jako członek komisji lek. med. D.L., który nigdy nie brał udziału w pracach komisji orzekającej, co oznacza, że komisja faktycznie orzekała w składzie 2 osób, a powinna orzekać w składzie 3 osób i tym samym naruszyła przepis § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. W związku z tym i ta decyzja powinna być uchylona w całości poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Skarżący poddał również w wątpliwość czy W.A. był uprawniony do orzekania w składzie Komisji w dniu [...] lipca 2009 r. W jego przekonaniu nie był uprawniony do orzekania, a organ posiadał wystarczające środki prawne i służbowe żeby te wątpliwości rozwiązać, jednak z tych środków nie skorzystał. Następnie dodał, że W.A. wykonywał prace zlecone mu przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w [...] jako biegły ortopeda w toku ustalenia stanu zdrowia skarżącego. Zatem jako biegły specjalista ortopeda, biorący udział w procesie opiniowania stanu zdrowotnego skarżącego, nie miał prawa zasiadać w składzie komisji orzekającej i wydającej przedmiotową decyzję administracyjną. Z powyższego faktu skarżący wywiódł przekonanie, że lek. med. W.A. nie był uprawniony i nie miał prawa orzekać w składzie Komisji w dniu [...] lipca 2009 r. wydającej przedmiotową decyzję. Jego zdaniem dokumentu potwierdzającego uprawnienia w/w do orzekania nie ma. Natomiast, jeśli taki dokument - akt mianowania albo zakres obowiązków potwierdzających prawo do orzekania przez W.A. - istnieje, to oświadczył, że wycofuje się z tego zarzutu.

W ocenie skarżącego przedmiotowa skarga powinna być rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a zaskarżona decyzja (i postanowienie) uchylona przez stwierdzenie nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 1 lipca 2020 r. skarżący podtrzymał skargę wnioskując o uwzględnienie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 350/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie postępowania uproszczonego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje wtedy, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmawiające skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą.

W ocenie Sądu organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową – wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te podstawy uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj. czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku.

Podkreślić należy, że z uwagi na negatywne rozstrzygnięcie powyższej kwestii organ nie miał obowiązku weryfikacji merytorycznych aspektów samej sprawy administracyjnej. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/GI 106/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 832/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę przedmiotowej sprawy należy wskazać, że orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej w [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...] zostało wydane na skutek odwołania od orzeczenia WKL z [...] maja 2009 r. nr [...], w związku ze skierowaniem wystawionym przez Zakład Emerytalno - Rentowy MSWiA w [...] w celu ustalenia inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą A.Z., jako byłego funkcjonariusza Policji

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że orzeczenia komisji lekarskich działających w sprawach funkcjonariuszy służb mundurowych, kandydatów do takich służb oraz emerytów i rencistów, dzielą się na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustaleniem przez komisje zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazywanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 248/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2978/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00). Natomiast drugą grupę orzeczeń wydawanych przez komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów między innymi odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczeń wstępnych, stanowiąc jedną z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. Orzeczenia te nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08, uchwała Sądu Najwyższego z 27 października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 248/18). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym oceny zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast od orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.

Mając na uwadze charakter takiego orzeczenia trzeba stwierdzić, że nie podlega ono weryfikacji w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w K.p.a.

Od dnia 1 stycznia 2015 r. zasady działania komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jak również zasady i tryb orzekania przez te komisje w sprawach należących do zakresu ich właściwości, określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 345, z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 tej ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych z dniem 1 stycznia 2015 r. utraciło moc obowiązującą. Jak wynika z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w zakresie kontroli sądowej orzeczeń, projekt pozostawił bez zmian aktualny stan prawny w tym zakresie. "Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 §2 tej ustawy działania organów administracji publicznej lub ich bezczynności. Katalog ten może być rozszerzony przez przepisy ustaw szczególnych, ale w zakresie orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, żaden obecnie obowiązujący przepis nie zawiera takiej regulacji. Należy jednak zaznaczyć, iż orzeczenia komisji mają dwojaki charakter. Jedną grupę orzeczeń wydawanych przez komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te maja wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego (...)".

Skoro zatem orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...] dotyczyło sprawy byłego funkcjonariusza i ustalenia jego schorzeń ze służbą na podstawie skierowania wystawionego przez Zakład Emerytalno - Rentowy MSWiA w [...], to należy uznać, że nie podlega ono weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności.

Orzeczenie to należy bowiem do drugiej grupy orzeczeń mających charakter orzeczeń wstępnych, gdyż nie jest orzeczeniem w przedmiocie zdolności A.Z. do służby w Policji, ale jest orzeczeniem w przedmiocie ustalenia inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą. Zaskarżone orzeczenie nie ma samodzielnego bytu i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Weryfikacja orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia związku inwalidztwa ze służbą oraz ustalenia inwalidztwa, należy do spraw dotyczących rent z tytułu niezdolności do pracy oraz odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, które na mocy art. 476 § 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460, z późn. zm.) zalicza się do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Sądy powszechne, które są właściwe na mocy obowiązujących przepisów do rozstrzygania przedmiotowych spraw mają, możliwości weryfikowania orzeczeń w zakresie stanu zdrowia i inwalidztwa w związku ze służbą, np. w drodze powołania dowodu z opinii biegłych sądowych czy medycznych instytutów naukowych.

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/14 "tryb postępowania przed komisjami lekarskimi, uregulowany w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) ma charakter szczególny, kompleksowy, do którego nie mają zastosowania uzupełniająco przepisy i rygory KPA".

Należy zaznaczyć, że orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA z [...] lipca 2009 r. zostało wydane w oparciu o obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79 poz. 349, z późn. zm.), które zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2015 r. przez ustawę z dnia 28 listopada 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.

W związku z powyższym przedmiotowa sprawa nie może być rozstrzygnięta w trybie postępowania administracyjnego, gdyż tego rodzaju orzeczenie może zostać poddane kontroli dokonanej przez sąd powszechny w ramach odwołania od decyzji wydanej przez organ właściwy w sprawach odszkodowawczych, rentowych lub zaopatrzenia emerytalnego.

Jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...] było już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który orzeczeniem z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1428/16 odrzucił skargę, z uwagi na okoliczność, że: "Wbrew twierdzeniom skarżącego powyższe orzeczenie nie dotyczy bowiem zdolności do służby w Policji, a ustalenia inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą". Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jednocześnie stwierdził, że jest związany w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/15.

Ocena prawna wyrażona w prawomocnych postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/15 i 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1428/16 została podtrzymana w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1101/19. Sąd uznał, że skoro w niniejszej sprawie zaskarżone orzeczenie dotyczyło byłego funkcjonariusza i ustalenia związku jego schorzeń ze służbą to orzeczenie to należy do drugiej grupy orzeczeń, które nie mają samodzielnego bytu. W myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, że "przepis art. 153 ww. ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwencji reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania." Ponadto, stosownie do art. 170 P.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby.

Wyjaśnić także należy, że wskazany przez skarżącego w złożonej skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 350/15 dotyczy innego stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza gdy uwzględni się, że rozpatrywana sprawa dotyczy nadzwyczajnego, a nie zwykłego trybu kontroli ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niewłaściwych składów komisji orzekających w sprawie należy wskazać, że zaskarżone postanowienie, jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, a zatem tylko kwestie formalne podlegają ocenie.

W ocenie Sądu w zaskarżonym postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2020 r. nr [...] szczegółowo uzasadniono przesłanki dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...].

Tym samym rozstrzygnięcie organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu należy uznać za zgodne z prawem.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.