Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 628/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Kr 628/21

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 listopada 2020 t., znak: [...], Wójt Gminy Poronin, na podstawie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020, poz. 293 z późn. zm.), odmówił nakazania właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek ewid. nr [...] i [...] położonych w S.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 10.06.2020 r. M. P. zgłosiła samowolną zmianę funkcji i sposobu zagospodarowania terenu działek ewid. nr [...] i [...] położonych w S. powołując się na zapisy art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020, poz. 293 z późn. zm.).

W sprawie ustalono, że działki ewid. nr [...] i [...] położone w S. stanowią współwłasność M. L., H. P., oraz K. P., które użytkowane są przez firmę firma A

K. P. w dniu 02.09.2020 r. oświadczył do protokołu, że działalność jego firmy polega na wykonywaniu usług brukarskich, a na działkach ewid. nr [...] i [...] położonych w S. zlokalizował skład żwirów i piasków, które wykorzystuje doraźnie według potrzeby przy kolejnych zleceniach. Załadunki/ rozładunki żwiru i piasku odbywają się maksymalnie 4-5 razy dziennie (czasami wcale) w godzinach od 7.00 rano do maksymalnie 20.00. Materiały składuje od kwietnia 2020 r., wcześniej działki stanowiły w całości teren zielony, użytkowany rolniczo, który od 2019 r. był systematycznie częściowo utwardzany i służył jako parking. Dla działek nie dokonywano żadnych zgłoszeń utwardzenia terenu. Działki posiadają dwa istniejące zjazdy z drogi powiatowej. K. P. zapewnił także o planach przeniesienia swojej działalności i wyraził chęć polubownego zakończenia sprawy.

W dniu 28.09.2020 r. przy udziale pracowników Urzędu Gminy Poronin, Straży Gminnej w P. oraz współwłaścicieli działek i K. P. odbyły się oględziny działek ewid. nr [...] i [...] położonych w S. Na wizji stwierdzono, że działki częściowo stanowią teren utwardzony i skład żwirów, piasków, a częściowo teren zielony. K. P. oświadczył, że od działek płaci podatek ze stawką jak za teren usługowy. Podczas wizji wykonano dokumentację fotograficzną, potwierdzającą lokalizację składu żwirów i piasków na przedmiotowych działkach. Poinformowano zebranych, że wstępne oszacowane na miejscu utwardzenie terenu wymaga pomiaru i sporządzenia dokładniejszych obliczeń. W dniu 01.10.2020 r. przy dokonano pomiaru działek w terenie i sporządzono obliczenia. Według obliczeń dokonanych na mapce zagospodarowania terenu z naniesionymi liniami rozgraniczającymi terenu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren utwardzony wynosi 333 m2 co stanowi 44,653% powierzchni obu działek w terenach budowlanych. Pozostała, zlokalizowana w terenach budowlanych część przedmiotowych działek tj. 55,35 % stanowi teren zielony, nieutwardzony.

Teren przedmiotowych działek objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w części dotyczącej terenu S-2 zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Poronin Nr LXI/289/2010 z dnia 10 listopada 2010 r. (Dz. Urz. woj. małopolskiego Nr 609, poz. 4806 z dnia 25.11.2010r.), ww. działki leżą częściowo w terenie oznaczonym symbolem MU1 i MU2 przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, częściowo w terenie KDZ przeznaczonym pod tereny komunikacji - drogi publiczne, a działka nr ewid. [...] częściowo również w terenie WSI - wód powierzchniowych śródlądowych i towarzyszącej im zieleni stanowiącej biologiczną obudowę cieków.

Organ stwierdził, że na terenie działek ewid. nr. [...] i [...] położonych w Suchem dopuszcza się nie tylko lokalizację zabudowy (m. in. mieszkaniowo - usługowej), ale również zagospodarowanie terenu związane z działalnością usługową. W zapisach planu nie ma zakazu prowadzenia działalności typu skład materiałów sypkich - żwirów, piasków.

Zgodnie z planem, uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Na podstawie zgromadzonego materiału fotograficznego oraz oględzin terenu stwierdzono, że utwardzenie części działek ewid. nr [...] i [...] zawiera się w granicach działek, a cały nawieziony na ten obszar materiał (piasek, żwir) również zlokalizowany jest na przedmiotowym utwardzonym terenie. Działki są współwłasnością rodziny prowadzącego tam działalność K. P., która użyczyła mu ten teren na podstawie umowy ustnej.

Wobec faktu utwardzenia terenu skontrolowano także wymagany planem parametr powierzchni biologicznie czynnej, która liczona jest w stosunku do powierzchni działki znajdującej się w terenie budowlanym. Suma powierzchni utwardzonej w terenie budowlanym wyniosła na przedmiotowych działkach 333 m2 co stanowi 44,653% ich powierzchni w terenach budowlanych. Na przedmiotowym terenie zachowany został zatem wymagany planem minimalny parametr 55% powierzchni biologicznie czynnej. Inwestor nie dokonał żadnych formalności w kwestii zgłoszenia organowi budowlanemu utwardzenia terenu, ale zgodnie z obowiązującymi przepisami utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej obecnie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Ponadto, działki posiadają połączenie z drogą publiczną - inwestor wykorzystuje dwa istniejące zjazdy z drogi powiatowej.

Przywołano przepis art. 59 ust. 3 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020, poz. 293 z późn. zm.) i orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepis ten może być odpowiednio stosowany także w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, dokonanej niezgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA: z dnia 25.02.2020 r. sygn. II OSK 208/19, z dnia 15.02.2018 r. sygn. II OSK 1028/16, z dnia 03.02.2017 r. sygn. II OSK 1250/15, z dnia 18.07.2017 r. sygn. II OSK 2882/15). Wtedy wójt ma możliwość wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Jedyną przesłanką możliwości zastosowania przepisu jest wystąpienie faktu rzeczywistej zmiany zagospodarowania terenu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.10.2018 r. sygn. II SA/Kr 907/18). W rozpoznaniu przedmiotowej sprawy stwierdzono bezsprzecznie zmianę zagospodarowania terenu dlatego tut. Organ podjął postępowanie w trybie art. 59 ust 3.

Działalność prowadzona przez firmę firma A na działkach ewid. nr [...] i [...] położonych w S. jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym nie zachodzi przesłanka zmiany zagospodarowania terenu niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższej decyzji M. P. wniosła odwołanie wyjaśniając m. in, że

zlokalizowany na wskazanych działkach plac składowy został utworzony bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także sprzecznie z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści środka zaskarżenia odwołująca się wskazywała na to, że inwestor nie zapewnił odpowiedniej (wymaganej miejscowym planem) liczby stanowisk postojowych oraz, że inwestor wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisów miejscowego planu w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego jako MU1 i MU2, utworzył na dz. ewid. nr [...] i [...] w S. plac składowy materiałów sypkich, z pominięciem jakiejkolwiek procedury zgłoszenia czy uzyskania pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia 17 lutego 2021 r., znak; [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W treści uzasadnienia orzeczenia organ II instancji wyjaśnił m. in., że kwestią kluczową jest rozpoznanie faktycznego charakteru zaskarżonej zmiany sposobu użytkowania oraz - na tym tle - ustalenie, czy sposób ten istotnie jest sprzeczny z postanowieniami planu miejscowego. Na podstawie wyników w czynności organu i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono, że na terenie działek nr [...] i [...] w S. miało miejsce prowizoryczne utwardzenie terenu na powierzchni 333 m2 (ok. 45 % ogólnej powierzchni działek) na cele tymczasowego składowania żwiru i piasku, bez prowadzenia sprzedaży (brak wagi i punktu kasowego) i bez klientów. Materiał (żwir i piasek) składowany jest w formie nieregularnych pryzm, dowożony jest transportem samowyładowczym i zabierany następnie samochodami ciężarowymi obsługiwanymi ładowarką. Zgodnie z oświadczeniem użytkownika placu - materiały sypkie dostarczone są na potrzeby firmy brukarskiej na innym terenie. Zgromadzona w aktach ilustracja fotograficzna nosząca daty od m-ca maja do września 2020r. dowodzi, że na placu znajduje się stale tylko wspomniana wyżej ładowarka a nie ma żadnych budynków, nawet prowizorycznych lub innych urządzeń. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi S. ustala dla przedmiotowego terenu przeznaczenie oznaczone symbolami "MU1" i "MU2" na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej (opinia Wójta Gminy Poronin 11.02.2020r). W ustaleniach szczegółowych (§ 22 ust. 2 i ust. 3) dopuszcza się budynki gospodarcze, garaże, parkingi, miejsca postojowe, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, nieuciążliwe obiekty usługowe i rzemieślnicze. Ustalenia planu nie formułują zakazu składowania materiałów sypkich pod warunkiem ograniczenia uciążliwości. Przedsięwzięcie realizowane na działkach [...] i [...] nie zostało zaliczone do żadnej kategorii przedsięwzięć mogących pogorszyć, nawet potencjalnie stan środowiska według przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019r. (Dz. U. z 2019r., poz. 1839).

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, Kolegium wskazało, że eksponowaną przez skarżącą kwestią jest samowolna realizacja na przedmiotowym terenie "obiektu budowalnego". W tej kwestii Kolegium podnosi zasadniczą wątpliwość, czy prowizorycznie utwardzony teren na cele doraźne składowanych materiałów sypkich (właściciel deklaruje przeniesienie) na cele produkcji brukarskiej prowadzonej na innym terenie - może być w ogóle uznany za "obiekt budowlany". Analiza przepisów ustawy Prawo budowalne (w tym art. 3 pkt 1 i pkt 3) nie pozwala na jednoznaczne i niesporne zakwalifikowanie takiego urządzenia terenu jako obiektu budowlanego. Nie jest to na pewno - jak twierdzi skarżący -"plac utwardzony do składowania wyrobów budowalnych w związku z prowadzeniem działalności handlowo-usługowej" - ponieważ: żwir i piasek nie są "wyrobami budowalnymi", na tym terenie nie jest prowadzona jakakolwiek działalność handlowo-usługowa a prowizorycznie utwardzony teren o niewielkiej powierzchni (ok. 3 ary) służy wyłącznie do składowania (a w istocie czasowego gromadzenia) surowców służących do produkcji na innym terenie. Kolegium wskazało, że ani skarżący, ani organ nie są uprawnieni do jednoznacznego orzeczenia w kwestii czy prowizorycznie utwardzony i doraźnie użytkowany teren na gromadzenie żwirów i piasku (pow. 333 m2) jest "obiektem budowalnym" i czy w związku z tym wymaga sporządzenia "projektu architektoniczno-budowlanego" (jak twierdzi skarżący), a zatem i uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto - co również należy zauważyć - powyżej przedstawiona kwestia nie ma istnego znaczenia w niniejszej sprawie, której istotą jest kwestia czy taki "plac składowy" (tymczasowy) może lub nie może być dopuszczony na terenie MU1 i MU2. Z dodatkowym podkreśleniem, że użytkowanie tego terenu nie jest związane z żadnym świadczeniem usług (brak wagi, punktu kasowego), nie ma tu "klientów" dla których potrzebne byłyby miejsca postojowe, a jedynym "klientem" jest w istocie właściciel placu składowego, odbierający surowiec (a nie "wyroby budowlane") dla potrzeb produkcji brukarskiej. Nie ma tu typowego wyposażenia składowisk jak zasieki (boksy), transportery, taśmociągi itp. a jedynym urządzeniem jest mała ładowarka.

W reasumpcji stwierdzono, że "nadmiernie (by nie rzecz "piramidalnie") rozbudowane uzasadnienie odwołania oparte jest na b. wątłej podstawie, t.j. nieudowodnionemu zaliczeniu użytkowania terenu przedmiotowych działek do "obiektów budowlanych", co zresztą też - co już wyżej wspomniano - nie jest najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie." Nadto składowisko ma charakter tymczasowy, a użytkownik deklaruje jego przyniesienie na inny teren. W konsekwencji organ nie dopatrzył się sprzeczności użytkowania z planem miejscowym.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu złożyła M. P., zarzucając:

1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez

zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a., a w konsekwencji niezawarcie w motywach rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy ustaleń i wniosków;

2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie i zignorowanie zarzutu skarżącej

dotyczącego tego, że inwestor wykonał na dz. ewid. nr [...] i [...] w S. plac składowy materiałów sypkich częściowo na terenie oznaczonym w uchwale nr LXI/289/2010 Rady Gminy Poronin w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w części dotyczącej terenu S-2, symbolem KDZ jako teren komunikacji- drogi publiczne;

3) naruszenie art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez Wójta Gminy Poronin i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy;

4) naruszenie art. 7 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zupełnego odniesienia się przez Organ I i II instancji do argumentów i zarzutów stawianych w sprawie przez M. P. (poprzez ich pozytywną, bądź negatywną weryfikację), przez co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaniechano merytorycznego ustosunkowania się organu do zarzutów skarżącej przez wyjaśnienie ich rzekomego braku zasadności – na rzecz lakonicznej argumentacji (przy użyciu argumentów pozaprawnych) co do bezzasadności stanowiska M. P.;

5) naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie

przeprowadzenia oględzin dz. ewid. nr [...] i [...] w S. z udziałem biegłego geodety celem sporządzenia geodezyjnego uwidocznienia faktycznego stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości (powierzchni utwardzenia terenu) w sposób prawidłowy i poprzedzony precyzyjnymi pomiarami, mimo sformułowania takiego żądania przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego;

6) naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 22 ust. 2 uchwały nr LXI/289/2010 Rady

104/2021 Gminy Poronin w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w części dotyczącej terenu S-2, polegające na odmowie nakazania właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działek ewid. nr [...] i [...] położonych w S. , mimo tego, że użytkownik (inwestor) tych nieruchomości samowolnie i wbrew postanowieniom miejscowego planu zmienił sposób zagospodarowania terenu;

7) naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust. 4 pkt 3 uchwały nr LXI/289/2010

Rady Gminy Poronin w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w części dotyczącej terenu S-2, polegające na błędnym jego niezastosowaniu i przyjęciu, że inwestor nie jest zobowiązany zapewnić minimalnej ilości miejsc postojowych na terenie inwestycji, pomimo iż tego rodzaju obowiązek wynika wprost z postanowień miejscowego planu;

8) naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 23 ust. 3 pkt 4 uchwały nr LXI/289/2010

Rady Gminy Poronin w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w części dotyczącej terenu S-2, przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy powierzchnia utwardzenia terenu dz. ewid. nr [...] i [...] położonych w S. (łącznie z obowiązkowo utworzoną minimalną ilością miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych) uniemożliwia zachowanie wymaganej wartości 55% terenów biologicznie czynnych, co prowadzi do wniosku, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z § 22 ust. 3 pkt 4 w/w uchwały i stanowi nieuprawnioną zmianę zagospodarowania terenu wymagającą interwencji właściwego organu.

Na tej podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu oraz poprzedzającej ją

decyzji Wójta Gminy Poronin - w całości; określenie wytycznych co do wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji; zobowiązanie Wójta Gminy Poronin na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania merytorycznej decyzji o nakazaniu właścicielowi dz. ewid. nr [...] i [...] w S. przywrócenia ich poprzedniego sposobu zagospodarowania; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania skargowego, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 czerwca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. (ust. 1 ). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. (ust. 2) W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. (ust.3)

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.10.2020 r., sygn. II OSK 2478/20, LEX nr 3096425, w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. W przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego właściwym instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem jest decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 3 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., aktualnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, tj. zmiany która nie wymaga pozwolenia na budowę (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Literalne brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania, w drodze decyzji, nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 ww. artykułu odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się jednak, że dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. koniecznym jest zastosowanie innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Jeśli się bowiem zważy, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ww. ustawy, a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, tj. decyzją wydawaną na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., to przyjąć trzeba, że także w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, stan zgodności z prawem osiągać należy przy zastosowaniu instytucji przewidzianych art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy dokonanego jedynie przy zastosowaniu metody wykładni gramatycznej prowadziłoby do uznania, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa bowiem kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Interpretując w tych okolicznościach art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1), w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób bowiem założyć, by racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że utwardzenie części działek ewid. nr [...] i [...] położonych w S. oraz prowadzenie na nich składu żwiru i piasku, nie narusza ustaleń planu miejscowego obowiązującego w tym terenie, albowiem nie ma w tekście tego planu takiego zakazu. Niewątpliwie utwardzenie działek budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia.

Problem w sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy utwardzenie części terenu działek budowlanych oraz prowadzenie składowiska żwiru i piasku w terenach objętych ustaleniami uchwały Nr LXI/289/2010 Rady Gminy Poronin z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Suche w części dotyczącej terenu S-2 (dalej zwany mpzp), oznaczonych symbolami MU1 oraz MU 2 – jest zgodne z tym planem miejscowym.

Jak wynika z jednoznacznych i niekwestionowanych przez żadną ze stron ustaleń organów, na spornych nieruchomościach prowadzony jest skład żwirów i piasku. Potwierdza to zarówno protokół z wizji w terenie z dnia 28.09.2020 r. (k. 57 akt adm,); dokumentacja fotograficzna, zarówno dostarczona przez skarżącą (na płycie CD) jak i wykonana przez organ; oraz K. P. podczas przesłuchania świadka w dniu 2 września 2020 r. (k. 42 akt adm.).

Zgodnie z § 22 mpzp, tereny oznaczone symbolem MU1 to tereny mieszkaniowo - usługowe, natomiast tereny oznaczone symbolem MU2 to tereny mieszkaniowo - usługowe z zachowanymi zespołami zabudowy tradycyjnej.

Przeznaczenie podstawowe terenu MU1 i MU2 to:

1) utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej przebudowy i rozbudowy,

2) lokalizacja zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej, pensjonatowej, zagrodowej,

3) lokalizację wolnostojących nieuciążliwych obiektów usługowych i rzemieślniczych,

4) zieleń urządzoną: zieleńce i skwery oraz zieleń o charakterze izolacyjnym,

5) nieoznaczone na rysunku planu ciągi piesze i pieszo - jezdne,

6) budynki gospodarcze, garaże, parkingi i miejsca postojowe,

7) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej z zastrzeżeniem § 6.

W terenie MU1 i MU2 ustalono następujące warunki zagospodarowania terenu:

1) obowiązuje zakaz lokalizacji wielorodzinnej, szeregowej,

2) dopuszcza się dobudowę do budynku mieszkalnego, usługowego, pensjonatowego, mieszkalno usługowego garaży i budynków gospodarczych,

3) wskaźnik intensywności zabudowy - maksymalnie 35%; w przypadku realizacji zabudowy drewnianej zrębowej dopuszcza się wzrost intensywności zabudowy do 40%,

4) powierzchnia biologicznie czynna - minimum 55%; przypadku realizacji zabudowy drewnianej zrębowej dopuszcza się ograniczenie minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej do 45 %,

5) obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni rzutu budynku powyżej 150m2,

6) wielkość nowych działek budowlanych - w przypadku podziałów geodezyjnych nie może być mniejsza niż 500 m2,

7) minimalna szerokość nowowydzielanych działek budowlanych - 20m,

8) uciążliwość wszystkich obiektów i urządzeń związanych z działalnością usługową nie może wykraczać poza granice terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny,

9) dla ogrodzeń wymagających pozwolenia lub zgłoszenia, obowiązuje zakaz stosowania ogrodzeń z użyciem prefabrykatów betonowych.

Dodać też należy, że zgodnie z § 23 mpzp, w obszarze planu wyznaczono osobne tereny usług, oznaczone na rysunku planu symbolem U1 oraz U2, z podstawowym przeznaczeniem terenu pod:

1) utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej remontów i przebudowy,

2) lokalizację zabudowy mieszkaniowo - usługowej,

3) lokalizację nieuciążliwych obiektów usługowych,

4) zieleń urządzoną: zieleńce i skwery oraz zieleń o charakterze izolacyjnym,

5) nieoznaczone na rysunku planu ciągi piesze i pieszo - jezdne, budynki gospodarcze, garaże, parkingi,

6) funkcję mieszkaniową oraz miejsca noclegowe w obiektach usługowych,

7) zaplecze administracyjne i gospodarcze dla stacji narciarskiej,

8) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej z zastrzeżeniem § 6.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z załącznikiem nr 1 pt. "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustawodawca dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy terenami zabudowy usługowej U (pkt. 2) a terenami zabudowy techniczno - produkcyjnej P (pkt. 4, ppkt. 4.1 - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów).

Z wyżej przytoczonych zapisów mpzp wynika, że w żadnym z obszarów planu, w szczególności w terenach MU1 i MU2, nie przewidziano miejsca na składy (składowiska). Nie można natomiast utożsamiać możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowo - usługowej, czy też lokalizacji wolnostojących nieuciążliwych obiektów usługowych i rzemieślniczych z lokalizacją terenów składów czy magazynów.

Z przytoczonych zapisów mpzp ewidentnie wynika, że tereny MU1 i MU2 to tereny zasadniczo przeznaczone dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dopuszczenie drobnych, nieuciążliwych usług i rzemiosła ma uzupełniać zabudowę w taki sposób, aby usługi te służyły zabezpieczeniu bieżących potrzeb życia codziennego okolicznych mieszkańców.

Zupełnie nie do zaakceptowania jest pogląd organów obu instancji, że jeżeli jakieś przeznaczenie nie jest w planie zakazane, to znaczy że jest dozwolone. Podążając za tym (nieuprawnionym) tokiem rozumowania, na etapie prac planistycznych konieczne byłoby ustalanie w każdym planie miejscowym, w przypadku każdego z przewidzianych w nim przeznaczeń, listy zakazów, która w oczywisty sposób nigdy nie miałaby szans na wyczerpanie wszystkich ewentualnych możliwości. Można też zadać pytanie, czy gdyby przykładowo w terenach MU1 i/lub MU2 jakikolwiek podmiot zapragnął zrealizować spalarnię lub składowisko odpadów, bo mpzp nie zawiera w tym zakresie przecież zakazu, to ocena organów byłaby taka sama ?

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to akt prawny, który wpisuje się w powszechnie obowiązujący system prawny, jako jedno z konstytucyjnych źródeł prawa. Jego interpretacja wymaga zatem uwzględnienia zasad prawnych odnoszących się do obiektywnie obowiązującego porządku prawnego. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Sam zatem fakt wykreślenia na rysunku planu określonych granic terenów i równoczesne przypisanie im określonego przeznaczenia - w odróżnieniu od innych terenów - jest wystarczające, aby wskazać, że w tak oznaczonych terenach jest dopuszczalna tylko taka zabudowa i zagospodarowanie terenu, na jakie plan zezwala.

Jest zatem dokładnie przeciwnie niż twierdzą organy - wszystkie inne sposoby zagospodarowania i zabudowy terenu niż te, które przewiduje plan miejscowy, są niedopuszczalne.

W analizowanym planie miejscowym, nawet w terenach oznaczonych symbolem U, czyli w terenach typowo usługowych, nie przewidziano działalności i zagospodarowania terenu tego rodzaju. Jest to zresztą logiczne, zważywszy na usytuowanie miejscowości S. w gminie Poronin, czyli gminie rolniczej, górskiej i turystycznej.

W niniejszej sprawie, sposób zagospodarowania działek ewid. nr [...] i [...] położonych w S. z przeznaczeniem pod składowisko (bez znaczenia zresztą czy żwirów i piasku czy też materiałów budowlanych, w połączeniu z ich sprzedażą czy też nie) jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i pogląd ten będzie wiążący dla organów ponownie prowadzących postępowanie w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd nie uwzględnił żądania skargi dotyczącego zobowiązania Wójta Gminy Poronin, na podstawie art. 145a p.p.s.a., do wydania decyzji o nakazaniu właścicielowi działek [...] iraz [...] w S. przywrócenia ich poprzedniego sposobu zagospodarowania, z dwóch powodów. Po pierwsze nakaz taki wymaga jego szczegółowego sprecyzowania, tak aby decyzja nadawała się do ewentualnej egzekucji administracyjnej. Po wtóre zaś, SKO w N. S. bardzo jednoznacznie wskazywało na to, że jest to tymczasowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu. Jeśli tak było w istocie, to "tymczasowa, jednorazowa zmiana zagospodarowania terenu, trwająca do roku" już ustała, skoro rozpoczęła się w maju 2020 r.; teren został przywrócony do stanu poprzedniego i postępowanie może okazać się bezprzedmiotowe. W innym przypadku organ będzie obowiązany wydać merytoryczną decyzję w sprawie.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., z powodu naruszenia prawa materialnego tj. błędnej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzję organu I Instancji uchylono na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).