Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 477/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 785 par. 1, art. 79 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16 ust. 4, ust. 5 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 87 ust. 2, art. 94, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205  par. 2.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi R.O. na uchwałę Rady Gminy Piekoszów z dnia 29 czerwca 2015 r. nr XI/73/2015 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów I. stwierdza nieważność paragrafu 6 zdanie pierwsze załącznika numer 2 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy Piekoszów na rzecz R.O. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 29 czerwca 2015 r. nr XI/73/2015 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Piekoszów, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3, 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 i art. 16 ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5 poz. 13 ze zm., dalej "u.p.t.z."), Rada Gminy Piekoszów postanowiła w § 1 ust. 1, że: "Udostępnia się operatorom publicznego transportu zbiorowego oraz przewoźnikom, możliwość korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Piekoszów na zasadach określonych w Regulaminie." Regulamin warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, stanowi załącznik Nr 2 do niniejszej Uchwały (§ 1 ust. 3 uchwały) – dalej jako “Regulamin". Stosownie do § 6 zdanie pierwsze Regulaminu: “Korzystanie z przystanków komunikacyjnych określonych w § 1 jest odpłatne w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie."

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: "Konieczność podjęcia uchwały wynika z obowiązku zawartego w art. 15 ust. 1 pkt 6 z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011r. Nr 5, poz. 13 ), który mówi, że organizowanie transportu zbiorowego polega między innymi na określeniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz zasad korzystania z tych obiektów. Załączony do uchwały wykaz przystanków sankcjonuje dotychczasowy sposób ich wykorzystania i obejmuje przystanki, któiych właścicielem i zarządzającym jest Gmina Piekoszów oraz z których korzystają przewoźnicy prowadzący na terenie gminy działalność w ramach wykonywania publicznego transportu zbiorowego. Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 4 w/w ustawy za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zgodnie z ust. 5 stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; opłaty, o których mowa w ust. 4, stanowią dochód właściwej gminy jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na:

utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, o których mowa w ust. 4, oraz

realizację zadań określonych wart. 18- przypadku gdy organizatorem jest gmina

stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, ulega Zmianie w stopniu odpowiadającym planowanemu średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych, ustalonemu w ustawie budżetowej na dany rok. Zmiana następuje od pierwszego dnia miesiąca po miesiącu, w którym została ogłoszona ustawa budżetowa."

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na ww. uchwałę, poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, R.O. wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 ww. ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zwanej dalej "u.p.t.z.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze.

Autor skargi wyjaśnił, że Rada Gminy w Piekoszowie przyjęła jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników w wysokości maksymalnej ustawowej stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, pomimo, że art. 16 ust. 4 u.p.t.z. wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad. W przedmiotowej uchwale nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym skarżącego. Przyjęte uchwałą rozwiązanie jest, w ocenie strony, całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy. R.O. odwołał się w tym zakresie do uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz uwag zgłoszonych do projektu ustawy, podkreślając, że ich uwzględnienie nastąpiło poprzez wprowadzenie do ustawy pojęcia "niedyskryminujących stawek", co w jasny sposób wyjaśnia intencje ustawodawcy. Skarżący powołał się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych w przedmiotowym zakresie i podniósł, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Piekoszów występują minimum dwa rodzaje autobusów - duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie, zaś duże - powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. Tym samym w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie, natomiast w przypadku przystanków - już nie. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu (12-14 metrów). "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego (średnio 50 osób), co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej śmieci na przystanku, a co za tym idzie dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. Stosowanie jednolitej stawki dla obu typów pojazdów "dużego" i "małego" jest, zdaniem strony, bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca.

Skarżący podniósł, że świadczy usługi przewozu osób na linii regularnej Łaziska-Piekoszów i czynił opłaty za korzystanie z przystanków na terenie Gminy Piekoszów, a co za tym idzie posiada legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi – zarówno w interesie własnym jak i społecznym. W tym zakresie powołał się na art. 6 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 u.p.t.z.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że specyfika lokalna może uzasadniać zastosowanie jednej stawki dla przystanków komunikacyjnych. W przepisach u.p.t.z. nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". Z kolei w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie usprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Organ powołał się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 1990 r., sygn. U 4/90 i z dnia 9 marca 1998 r., sygn. U 7/87. Nadto organ wskazał na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r. o sygn. akt II GSK 2489/13 i z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 3169/18, podkreślając, że podejmując zaskarżoną uchwałę, dokonał analizy zastosowania jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Piekoszów oraz ustalając, że specyfika lokalna tej Gminy w pełni uzasadniała zastosowanie jednej stawki. Publiczne przewozy pasażerów na tym terenie realizowane są bowiem w zasadzie w całości przez tzw. "busy".

Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Sąd odroczył rozprawę, zobowiązując skarżącego do sprecyzowania skargi. W piśmie z dnia 6 września 2019 r. skarżący wskazał, że zaskarża uchwałę w zakresie stanowiącym jednolitą stawkę opłaty za zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Doprecyzował żądanie skargi w ten sposób, że dotyczy ona § 1 ust. 1 uchwały i § 6 załącznika nr 2 do uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie.

Zaskarżona uchwała stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego, bowiem dotyczy ona sytuacji powtarzalnych, odnoszących się do wszystkich adresatów – operatorów i przewoźników – określonych generalnie. Uchwała nakazuje adresatom określone zachowanie, tj. zastosowanie się do warunków i zasad w niej określonych. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - tekst jedn. z 2013 r., poz. 594 ze zm., powoływanej dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Należy podkreślić, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu – ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały – ex tunc (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. Lex nr 327767).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie należało powołać powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., albowiem jak wynika z treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z dnia 7 kwietnia 2017 r.). Zakwestionowana uchwała z dnia 29 czerwca 2015 r. została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r. – wobec czego skarżący był zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dopełnił (k. 6 akt sądowych). Strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w świetle art. 16 u.p.t.z. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze i przyjęcie jednolitej stawki opłaty w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Sąd uznał więc, że skarga w granicach zaskarżenia sprecyzowanych pismem z dnia 6 września 2019 r. została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Poza tym, w ocenie Sądu, R.O. posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, gdyż w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Piekoszów (wypis z zezwolenia z dnia 11 września 2014 r. - k. 10 akt sądowych) na linii regularnej Łaziska - Piekoszów. Interes prawny skarżącego, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego, tj. art. 16 u.p.t.z., został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały w zakresie § 6 zdanie pierwsze załącznika nr 2 do uchwały, o czym świadczą poniższe rozważania.

Stosownie do art. 16 ust. 4 u.t.p.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Z przytoczonych regulacji wynika, że obowiązkiem właściwego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.t.p.z. obliguje bowiem radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy zbadać materiały dokumentujące jej przygotowanie i uchwalenie, jak również treść uzasadnienia uchwały. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1405/16, z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2860/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiana ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. ww. wyroki NSA o sygn. akt II GSK 1405/16 i II GSK 2860/15). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakimi dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r. o sygn. akt III SA/Łd 736/13, dostępny j.w.)

Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest więc spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu na wysokość opłaty wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz, istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się m.in., że rodzaj pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na terenie danej gminy ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały (zob. wyrok WSA w Kielcach, z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 476/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, to niewątpliwie obowiązkiem Gminy Piekoszów było wykazanie, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z jej uzasadnienia, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego.

Tymczasem ani z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani z protokołu nr VI/6/2015 z sesji Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2015 r., na której podjęta została zaskarżona uchwała, nie wynika, aby przy podejmowaniu zakwestionowanej uchwały wzięto pod uwagę niedyskryminujące zasady – w odniesieniu do ustalenia stawki w maksymalnej przewidzianej ustawowo wysokości 0,05 za jedno zatrzymanie. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. wielkość taboru, jakim dysponują, bądź wielkość środków transportu, jakimi się posługują. W tym zakresie argumentacja organu przedstawiona dopiero w odpowiedzi na skargę (co do tego, że przewóz na terenie gminy realizowany jest w zasadzie w całości przez "busy") nie może zostać uznana za wystarczającą, zwłaszcza że nie przedstawiono żadnych dodatkowych materiałów. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym strony, które powinno zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze, nie może zaś ani uzupełniać treści zaskarżonej uchwały ani dokumentów z nią związanych, ani też sanować uchybień zaistniałych na etapie jej podejmowania – w sytuacji gdy argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę nie zostały w żaden sposób wyartykułowane w dokumentach dotyczących etapu jej uchwalenia.

W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz z powodu braku uzasadnienia ustalenia stawki w wysokości 0,05 zł, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego w zakresie § 6 zdanie pierwsze załącznika nr 2 do uchwały, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżony zapis uchwały w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak konsekwentnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. ww. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1405/16, dostępny j.w.), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Nie można nie podkreślić, że powyżej przedstawiony pogląd jest ugruntowany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. ww. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1405/16), a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w tym m.in. wyroki z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 476/19, z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 420/19, z dnia 29 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Ke 388/18, z dnia 22 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Ke 391/18, dostępne na www.orzeczenia.,nsa,gov.pl).

Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić nieważność zaskarżonej regulacji w części, tj. § 6 zdanie pierwsze załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały – o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Odnośnie żądania skargi dotyczącego stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, Sąd ocenił, że skarga w tej części nie zasługuje na uwzględnienie. Wyeliminowanie tego zapisu uchwały nie znajduje uzasadnienia takiego, jak zaprezentowane wyżej. Postanowienie to jest jedynie normą odsyłającą do postanowień Regulaminu warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych w zakresie możliwość korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Piekoszów. Wyeliminowanie z obrotu prawnego § 6 zdanie pierwsze załącznika nr 2 do uchwały jest wystarczające dla osiągnięcia celu skargi, tj. unieważnienia tych zapisów zaskarżonej uchwały, które w sposób istotnie naruszający prawo zostały podjęte bez wyczerpania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i w efekcie wprowadzają jednolitą stawkę opłaty dla przewoźników korzystających z ww. przystanków komunikacyjnych. W każdym razie strona nie wykazała wystarczających powodów dla stwierdzenia nieważności również § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Stąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałej części (punkt II wyroku).

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, na które złożył się wpis od skargi (300 zł) orzeczono w punkcie III wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.).