Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 596/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 1,  art. 6,  art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 23 pkt 2 i 4  ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 31  ust. 3,  art. 63  ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2012 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz M. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] Szef Kancelarii Prezydenta RP, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2012 r. nr [...].

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Wnioskiem z [...] maja 2012 r. M. D.(zwany dalej skarżącym) zwrócił się do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnienie informacji publicznej w postaci: kserokopii (skanu) umów, ewentualnie także – aneksów do tych umów, faktur lub rachunków wystawionych do tych umów, na podstawie których Kancelaria Prezydenta zamówiła wykonanie następujących opinii i ekspertyz prawnych:

1. Ekspertyzy naukowej (opinii) w zakresie: projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych;

2. Opinii do projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych" w zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.;

3. Opinii prawnej dotyczącej projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych;

4. Opinii o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych.

Realizując wniosek Kancelaria Prezydenta RP przekazała skarżącemu żądane dokumenty wraz z rachunkami, informując ponadto, że do przedmiotowych umów nie zawierano aneksów.

Jednocześnie decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych osobowych wykonawców umowy o dzieło. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych wykonawców wymienionych we wniosku opinii i ekspertyz uzasadniona jest ze względu na ochronę prawa do prywatności, a w szczególności ochronę danych osobowych tych osób. Organ podniósł, iż w zakresie żądania wnioskodawcy znalazły się dane osobowe autorów opinii i ekspertyz, w szczególności imiona i nazwiska, adresy zamieszkania, numery PESEL i NIP, numery kont bankowych. Osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Autorom, na podstawie żądanych przez M. D. umów o dzieło Kancelaria Prezydenta RP nie powierzyła wykonania jakichkolwiek zadań publicznych. Zdaniem organu zarówno Konstytucja w art. 61 ust. 1, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej i art. 5 ust. 2 wiąże możliwość uzyskania informacji publicznej o osobach z wykonywaniem przez nie zadań władzy publicznej i pełnieniem funkcji publicznej. Tym samym udostępnienie powyższych danych stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię, art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło, zdaniem skarżącego, do naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Decyzją z [...] czerwca 2012 r., nr [...], Szef Kancelarii Prezydenta RP, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. D.. Wyrokiem z 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1296/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję ze względów proceduralnych.

W wykonaniu wskazanego powyżej wyroku, Szef Kancelarii Prezydenta RP wydał powołaną na wstępie decyzję.

W jej uzasadnieniu organ podtrzymał swój dotychczasowy pogląd, iż dane osobowe w umowach i rachunkach autorów ekspertyz i opinii wymienionych we wniosku objęte są ochroną określoną w art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących konieczności uwzględnienia przepisów dopuszczających przetwarzanie danych osobowych w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wskazał, iż objęcie zakresem żądanej informacji publicznej danych osobowych autorów, nie jest jednoznaczne z zaistnieniem przesłanki legalizującej ich udostępnienie w trybie tego przepisu. Normy kolizyjne zastosowane w tym przypadku wskazują na pierwszeństwo ochrony danych osobowych autorów. Nadto organ podniósł, iż pierwsza z przesłanek legalizujących przetwarzanie danych osobowych, tj. zbędność dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, została przez skarżącego wskazana niezasadnie. Rozpatrując żądanie wnioskodawcy Szef Kancelarii Prezydenta RP działa na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w art. 5 ust. 2 gwarantuje ochronę prywatności osób niepełniących funkcji publicznych.

Natomiast druga ze wskazanych przez skarżącego przesłanek legalizujących przetwarzanie danych osobowych, tj. niezbędność do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych) umożliwiałaby przetwarzanie żądanych danych poprzez ich udostępnienie wyłącznie w sytuacji, gdyby skarżący wykazał, że udzielenie mu takiej informacji publicznej jest niezbędne z punktu widzenia wykonywanych przez niego zadań dla dobra publicznego.

Reasumując organ uznał, iż autorom opinii i ekspertyz, z uwagi na niepełnienie przez nich funkcji publicznej, przysługuje pełna ochrona prawa do prywatności.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D.zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że wszystkie dane wykonawców umów o dzieło (w szczególności ich imiona i nazwiska) podlegają ochronie zawartej w ustawie o ochronie danych osobowych;

2. naruszenie art. 23 ust. 1 pkt. 2 oraz pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów i w efekcie - niezastosowanie ich;

3. naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że udostępnienie imion i nazwisk wykonawców umów o dzieło naruszałoby prawo do prywatności tych osób.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie wszystkie kategorie danych wyszczególnionych w decyzji z [...] lutego 2013 r. stanowią dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Zdaniem skarżącego takimi danymi nie są imiona i nazwiska wykonawców umów o dzieło, gdyż zarówno pracownicy, jak i osoby wykonujące umowy cywilnoprawne związane są formalnoprawną więzią z podmiotem publicznym, wykonują na jego rzecz określone zadanie i pobierają z tego tytułu wynagrodzenie z pieniędzy publicznych. Skarżący stwierdził, że bez podania imion i nazwisk wykonawców umów o dzieło nie ma możliwości sprawdzenia czy podobne umowy nie były już wcześniej zawierane z tymi samymi osobami. Stwierdził również, że identyfikacja osób, które wykonują za środki publiczne określone zadania jest niezbędna dla istnienia konstytucyjnego prawa do informacji. Podkreślił, że chodzi o wskazanie danych osobowych osób, które podjęły się realizacji zadań mieszczących się pierwotnie w zakresie kompetencji Kancelarii Prezydenta RP.

Zdaniem skarżącego podanie niektórych danych osobowych (imion i nazwisk) w kontekście poświadczenia faktu, że osoby te podpisały umowy z Kancelarią Prezydenta RP, nie narusza prawa do prywatności tych osób, a więc nie ma potrzeby zastanawia się nad ich związkiem z pełnieniem funkcji publicznych. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zatem stanowić podstawy do odmowy podania imion i nazwisk takich osób, bez względu na to czy pełnią one funkcję publiczną.

Ponadto skarżący stwierdził, że decyzja wydana w następstwie wyroku II SA/Wa 1296/12 prawie w całości jest kopią decyzji uchylonej, co zdaniem skarżącego, budzi wątpliwości czy faktycznie doszło do kompleksowej oceny tej decyzji.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację faktyczną i prawną.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływana jako P.p.s.a.) sprawdzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy i w granicach sprawy, sąd nie jest związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi.

Dokonując oceny zasadności skargi M. D. na decyzję Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Kancelaria Prezydenta RP jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu.

Skarżący zwrócił się do Kancelarii Prezydenta o udostępnienie informacji publicznej w postaci: kserokopii (skanu) umów, ewentualnie – aneksów do tych umów, faktur lub rachunków wystawionych do tych umów, na podstawie których Kancelaria Prezydenta RP zleciła wykonanie wskazanych we wniosku opinii i ekspertyz.

Organ przesłał skarżącemu wnioskowane dokumenty ze zanonimizowanymi danymi osobowymi osób, których dokumenty te dotyczyły. Jednocześnie wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych osobowych wykonawców umowy o dzieło, powołując się na ograniczenie związane z prywatnością tych osób.

Do danych osobowych, których dotyczyła powyższa odmowa, organ zaliczył: imię i nazwisko, adres zamieszkania, nr PESEL, nr NIP, serię i numer dowodu osobistego, imiona rodziców, miejsce i datę urodzenia oraz numer rachunku bankowego.

Wydając decyzję organ uznał, że dane osobowe, których udostępnienia odmówił, stanowią informację publiczną. Ocenę taką uznać należy za prawidłową. Nie ulega bowiem wątpliwości, że informacja, której udostępniania dochodzi skarżący, dotyczy sprawy publicznej, tj. danych osób, które z podmiotem władzy publicznej zawarły umowy o dzieło i ze środków publicznych otrzymały wynagrodzenie za sporządzone opinie.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy ograniczenie określone w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy imienia i nazwiska osób, z którymi zostały zawarte wskazane we wniosku umowy o dzieło, albowiem co do pozostałych danych skarżący w istocie nie kwestionuje, że odmowa ich udostępnienia związana jest z prawem do prywatności tych osób.

Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa ograniczenia w dostępie do informacji publicznej.

Podstawę do tego ograniczenia stanowią informacje niejawne, inne ustawowo chronione tajemnice, tajemnica przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej. Ust. 1 omawianego przepisu w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice do ustaw określających takie tajemnice. Wskazana w ust. 2 tajemnica przedsiębiorcy de facto – jak wskazuje się w orzecznictwie – odnosi się do tajemnicy przedsiębiorstwa wprowadzonej ustawą z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Przesłankę prywatności osoby fizycznej należy natomiast powiązać z konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności uregulowanym w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją.

Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych.

Zauważyć jednakże należy, że art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują, ale należy je oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (por. G. Sibiga, glosa do wyroku SN z 8 listopada 2012 r, I CSK 190/12, Monitor Prawniczy 20013/8/59-62).

Ogólne materialne przesłanki przetwarzania danych osobowych określa art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Przesłanki te mają charakter generalny, odnoszą się do wszelkich form przetwarzania danych, w tym do ich udostępniania. Przepisy ustawy nie regulują przy tym kwestii udostępniania danych osobowych będących informacją publiczną. Pierwszą, najbardziej oczywistą przesłanką uchylającą bezprawność przetwarzania danych jest zgoda osoby, której dane dotyczą, na ich przetwarzanie (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ma ona jednak zastosowanie tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będzie dysponował zgodą osoby, której dane dotyczą. Zaznaczenia jednakże wymaga, że na podmiocie zobowiązanym nie ciąży żaden obowiązek prawny uzyskania takiej zgody i jeśli jej nie ma, a nie występują inne przesłanki legalizacji udostępnienia danych, to winien odmówić udostępnienia tych danych ze względu na ich ochronę.

Przesłanki określone w art. 23 pkt 2 i 4 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych odsyłają do innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z pkt 2 omawianego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, natomiast stosownie do pkt 4 tego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zacytowane przesłanki "zazębiają się" (por. J. Barta, P. Fijgielski, R. Markiewicz Ochrona danych osobowych. Komentarz. Zakamycze 2004, s. 508). Ustawa o ochronie danych osobowych ma zatem w tym zakresie charakter odsyłający do innych ustaw, które dotyczą przetwarzania danych osobowych, i przyjąć należy, że odsyła również do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie zostały zaprezentowane stanowiska, które Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela, zgodnie z którymi przepisami prawa, do których odnosi się art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych (tak WSA w Warszawie w wyroku z 7 lipca 2011 r., VIII SAB/Wa 23/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl), a udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4 jest zadaniem publicznym (tak NSA w wyroku z 13 stycznia 2011 r., I OSK 440/10, publ. https://cbos.nsa.gov.pl ).

Dodatkowo wskazać należy, że określonym prawnie uprawnieniem, dla którego niezbędne jest udostępnienie danych osobowych, będzie prawo do informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego uznać trzeba, że relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co z tym związane danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. G. Sibiga w powołanej powyżej glosie). Zaznaczenia przy tym wymaga, że powołany przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne.

Problem relacji prawa do prywatności i ochrony danych osobowych był analizowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r. (I CSK 190/12, lex nr 1286307).

Sąd Najwyższy wskazał w nim, iż "do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Niewątpliwie dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych." W dalszej kolejności Sąd Najwyższy rozważał, czy udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w określonym stanie faktycznym, narusza jej prawo do prywatności. Sąd Najwyższy przyjął, że wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalenia granic prawa do prywatności. Zakres tego prawa, czy też ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności, winien być ustalony przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Podzielając zaprezentowane wyżej stanowisko Sąd zważył, że w rozpoznawanej sprawie skarżącemu odmówiono dostępu do danych osobowych osób, które na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP sporządziły opinie bądź ekspertyzy odnoszące się do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, przy czym istota sporu sprowadza się do oceny, czy odmowa ta mogła dotyczyć imion i nazwisk tych osób.

Nie jest przy tym przedmiotem sporu, że osoby te otrzymały wynagrodzenie ze środków publicznych. Wysokość tego wynagrodzenia została skarżącemu udostępniona. Podanie tego typu informacji, wbrew stanowisku organu, nie urzeczywistnia jednak w pełni kontroli społecznej nad ponoszonymi przez organ wydatkami. Skarżący otrzymał bowiem jedynie informację jaka kwota środków publicznych, w jakim czasie i na jaki cel została wydatkowana. Z punktu widzenia transparentności działania organu dysponującego majątkiem publicznym istotne jest również i to, kto wynagrodzenie pochodzące ze środków publicznych otrzymał. Osoba, ekspert, który przyjmuje zlecenie publiczne, podlega ocenie publicznej i nie ma przy tym znaczenia, czy dana osoba przyjmuje takie zlecenie incydentalnie, czy też zawiera umowy o dzieło w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Dopiero bowiem znając personalia takich osób możliwa jest pełna kontrola społeczna nad wydatkowaniem środków publicznych i przeciwdziałanie nieprawidłościom jakie mogą występować w tym zakresie, jak chociażby nepotyzmowi, lobbingowi. Znaczenia wszelkiego rodzaju ekspertyz prawnych i opinii dla rozstrzygania dylematów władzy publicznej jest bardzo istotne. Istotna jest zatem także ocena kwalifikacji i dobór poszczególnych ekspertów. Wybór konkretnej osoby, mającej sporządzić ekspertyzę lub opinię na zlecenie podmiotu publicznego, odbywać się powinien z zachowaniem transparentności takiego wyboru. Opinia publiczna ma prawo bowiem wiedzieć, czyj osobisty pogląd prawny przesądził, przynajmniej na pewnym etapie, o kierunku działania władzy publicznej. Możliwość kontroli społecznej w tym obszarze sprzyja odpowiedzialności władzy w tych działaniach.

Uznać jednocześnie należy, że dla powyższego stanowiska bez istotnego znaczenia pozostaje, czy opinie bądź ekspertyzy sporządzone przez takie osoby, zostaną uznane za informację publiczną, co zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11, jest zależne od tego, czy dotyczą one czy też nie konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Gdyby bowiem uznać, że zależność taka występuje, to mogłoby dochodzić do takich sytuacji, że spór o zaliczenie do informacji publicznej przeniósłby się na płaszczyznę opinii i ekspertyz, odsuwając znacząco w czasie ewentualną możliwość uzyskania informacji o imieniu i nazwisku eksperta.

Istota systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej przy tego rodzaju żądaniach jak w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do możliwości sprawdzenia przy pomocy jakich ekspertów dany organ władzy publicznej realizuje powierzone mu prerogatywy i odpowiedzi np. na pytanie, czy grono ekspertów jest stałe niezależnie od dziedziny, której ekspertyza dotyczy, czy też eksperci dobierani są zgodnie z obszarem ich zainteresowań naukowych bądź też według jeszcze innych kryteriów. Tylko sposobność poznania wszystkich ekspertów umożliwia taką kontrolę w jak najszerszym wymiarze.

W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że efektem cytowanego powyżej wyroku Sądu Najwyższego była decyzja władz [...] o stworzeniu rejestru umów cywilnych zawieranych przez osoby fizyczne i firmy z miastem, w którym zawarte zostaną dane osobowe kontrahentów urzędu.

Uznając, że w danych okolicznościach faktycznych ochrona wynikająca z prawa do prywatności nie powinna obejmować imienia i nazwiska określonej osoby, zasadnym jest zwrócenie uwagi na utrwalony w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego pogląd, że podstawowe dane osobowe człowieka (nazwisko i imię) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, iż istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym itp.) Dopóki więc dane osobowe człowieka są używane zgodnie z regułami społecznymi, nie można mówić ani o bezprawności działań innych osób, ani o zagrożeniu dóbr osobistych tymi działaniami. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 15 marca 1996 r., I AC 33/96, publ. OSA 1996/7-8/31, podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z 19 listopada 2003 r., I PK 590/02, publ OSNP 2004/20/351). Zgodnie z poglądami doktryny cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery zachowań i działań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Uwzględnienie powyższych stanowisk, a także wskazanych wcześniej celów przemawiających za dostępnością imion i nazwisk twórców opinii i ekspertyz, prowadzi do uznania, że stopień sensytywności tych danych pozwala, w okolicznościach sprawy, na ich ujawnienie, bez zagrożenia dla życia prywatnego, osobistego czy rodzinnego. Osoby, podejmujące się sporządzania opinii prawnych na potrzeby organów władzy publicznej, de facto włączają się w działalność publiczną, skoro ich poglądy mają stanowić bazę dla przyszłego procesu decyzyjnego tych organów. Decydując się na skorzystanie z przywileju czerpania z zasobów publicznych, niewątpliwie powinny liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe, jak również z tym, że ich poglądy mogą budzić kontrowersje. I zasady te należy odnieść do wszystkich ekspertów współpracujących z organem. Nie jest bowiem możliwe wprowadzenie jakichkolwiek cezur różnicujących ekspertów z powodów wskazanych powyżej.

Reasumując Sąd uznał, że prawo do uzyskania informacji publicznej w postaci imion i nazwisk autorów ekspertyz i opinii sporządzanych na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP nie podlega ograniczeniom ze względu na prywatność tych osób. Ograniczenia te dotyczą natomiast innych danych osobowych tych podmiotów, tj. adres zamieszkania, nr PESEL, nr NIP, seria i numer dowodu osobistego, imiona rodziców, miejsce i datę urodzenia oraz numer rachunku bankowego.

Mając zatem wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 P.p.s.a, zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 P.p.s.a.