Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3964/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 3a pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 611/19 oddalającego sprzeciw E. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 611/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw E. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] (skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się: L. i P. K., S. i R. K. oraz M. Z. i A. A.

Po rozpoznaniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że odwołanie S. i R. K. zasługuje na uwzględnienie i decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym ze względu na naruszenie art. 10 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. Podniosło, że organ w sposób nieprawidłowy ograniczył krąg stron postępowania pomijając L. i P. K. (współwłaścicieli działki nr [...] w m. [...]) oraz S. i R. K. (współwłaścicieli działki nr [...] w [...]).

Zdaniem SKO w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach katalog stron tego postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., zatem stanowisko organu I instancji, że za strony postępowania uznać należy właścicieli działek przylegających bezpośrednio do działki nr [...] jest nieprawidłowe. Podniosło, że dla ustalenia, czy dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny i w związku z tym, czy ma przymiot strony, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie mieścić się w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, lecz wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Podkreśliło, że przy ocenie legitymacji procesowej nie ma znaczenia to, czy został naruszony interes prawny takiego podmioty, lecz to, czy interes taki mu przysługuje. O jego istnieniu świadczy natomiast sam fakt możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość.

Zdaniem SKO organ I instancji nieprawidłowo ustalił, w oparciu o przedłożony przez inwestora aneks nr 3 do raportu oraz postanowienie RDOŚ w [...], że S. i R. K. nie są stronami postępowania. Wskazało, że na działce nr [...]wybudowany jest budynek mieszkalny i gospodarczy, zaś w uzupełnieniu do raportu wykonane obliczenia w zakresie emisji zanieczyszczeń w odniesieniu do budynku zlokalizowanego na tej działce wykazały, że oddziaływania wymienionych w nim substancji obejmują działkę nr [...], ZATEM S. i R. K. powinni być uznani za strony postępowania. Brak zaś uczestnictwa podmiotów, którym przysługiwał status strony postępowania spowodował konieczność wydania decyzji kasacyjnej.

Odnosząc się zaś do działki [...] organ II instancji wskazał, że nie da się ustalić czy strefa oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia obejmuje również działkę nr [...] oddaloną (w linii prostej) ok. 540 m od granic działki nr [...]. Skoro natomiast współwłaściciele tej działki twierdzą, że oddziaływanie inwestycji obejmuje swym zasięgiem ich nieruchomość, co będzie skutkowało ograniczeniem wykonywania przez nich prawa własności, to zachodzi konieczność przeanalizowania przez organ I instancji zaznaczonych na mapach izolinii stężeń poszczególnych substancji i ponownego zajęcia stanowiska co do współwłaścicieli tej działki.

Sprzeciw od tej decyzji wniosła E. Sp. z o.o. Sp. kom. z siedzibą w [...] i zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej "u.i.o.ś.", art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. wnosząc o jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając sprzeciw wskazał, że stanowisku organu odwoławczego odnośnie do konieczności prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania toczącego się w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest słuszne. Zauważył, że regulacja art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 k.p.a., zatem istnienie interesu prawnego jest główną kwestią, którą organy powinny przy ocenie statusu strony rozważyć. Podkreślił, iż przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. W ocenie Sądy szczegółowa regulacja zawarta w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a., zaś w postępowaniu środowiskowym przymiot strony musi być powiązany z interesem prawnym lub obowiązkiem określonego podmiotu, gdyż postępowanie środowiskowe nie przestaje być postępowaniem administracyjnym.

Wskazując na podobieństwo regulacji zawartej w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. z regulacją art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zauważył, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 29 marca 2018 r., II SA/Bk 173/18). W postępowaniu środowiskowym natomiast stroną jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Wskazał, że od strony podmiotowej przepis ten wyznacza stronę postępowania środowiskowego w szerszy sposób niż czyni to art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiąc, że stroną jest podmiot, któremu przysługuje każde prawo rzeczowe do nieruchomości. Z kolei od strony przez obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie należy rozumieć: działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być ono realizowane; działki na których zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; działki położone w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Sąd podkreślił, że przesłanki wskazane w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. mają charakter rozłączony, a wystąpienie którejkolwiek z nich uzasadnia stwierdzenie, ze nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Wyjaśnił, że trzecia ze wskazanych w tym przepisie przesłanek zawiera zwrot szacunkowy "znaczne oddziaływanie przedsięwzięcia". W ocenie Sądu I instancji kryterium umożliwiającym kwalifikowanie oddziaływania przedsięwzięcia jako znacznego jest ustalenie, że przedsięwzięcie może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Jednocześnie zaznaczył, że przesłanka ta jest analogiczna do przesłanki definicji obszaru oddziaływania zawartej w Prawie budowlanym.

Zdaniem Sądu interes prawny ustalany w oparciu o treść art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.o.ś. zawiera element potencjalności, co oznacza że stroną może być podmiot na nieruchomość, którego przedsięwzięcie może oddziaływać, co oznacza, że do wyznaczenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na podstawie tej przesłanki istotne jest nie tylko, aby zaistniał negatywny (ponadnormatywny) wpływ przedsięwzięcia na działki znajdujące się w otoczeniu (wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz także zaistnienie możliwości wywołania przez to przedsięwzięcie oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Sąd wyjaśnił, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy przedsięwzięcia i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym obszarze powinny być uznane za stronę postępowania.

Sąd podniósł również, że okoliczność, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji bazował tylko i wyłącznie na treści art. 28 k.p.a. bez powołania się na art. 74 ust 3a u.i.o.ś., nie stanowi uchybienia, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy. Ponadto wskazał, że dodatkowych ustaleń wymaga kwestia dotycząca tego czy przedmiotowe przedsięwzięcie oddziałuje na działkę nr [...]. Ponadto organ powinien rozważyć czy ustalono wszystkie strony postępowania.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 151a § 2 p.p.s.a w zw. z art. 74 ust. 3a pkt 1, 2, 3 u.i.o.ś. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że szczegółowa regulacja zawarta w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a., w sytuacji gdy art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 k.p.a. (czemu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zaprzeczał) i zawęża definicję strony w postępowaniu środowiskowym do podmiotów w nim wymienionych, tym samym restrykcyjnie wyznaczając kryteria uznania danego podmiotu za stronę postępowania, w oderwaniu od treści art. 28 k.p.a.;

art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 74 ust. 3a pkt. 3 u.i.o.ś. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że spełnienie przesłanki "znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem", a tym samym istnienia interesu prawnego w uzyskaniu przymiotu strony w postępowaniu środowiskowym, może być wykazane poprzez przyjęcie istnienia potencjalnej, hipotetycznej możliwości spowodowania oddziaływania inwestycji na otoczenie, w sytuacji gdy interes prawny w uzyskaniu przymiotu strony w postępowaniu środowiskowym na gruncie art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy środowiskowej winien być aktualny oraz istnieć w dniu, w którym podmiot domaga się jego ochrony;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu wniesionego przez Skarżącą na decyzję organu II instancji, który zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na fakt, że organ II instancji naruszył przepisy prawa, tj. art. 28 k.p.a. przez jego zastosowanie oraz art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy środowiskowej przez jego niezastosowanie i w konsekwencji ocenił istnienie przymiotu stron postępowania w odniesieniu do Państwa S. i R. K. (właścicieli działki o nr ewid. [...]) oraz Państwa L. i P. K. (właścicieli działki o nr ewid. [...]) przez pryzmat treści art. 28 k.p.a., całkowicie pomijając regulację szczególną w stosunku do tego przepisu, a zawartą w art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.o.ś., zawierającą definicję strony w postępowaniu środowiskowym, a w konsekwencji niewłaściwie zastosował art. 10 § 1 k.p.a., stwierdzając że doszło do jego naruszenia przez organ I instancji, które to uchybienia organu II instancji wskazane powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w istocie dostrzegł, jednocześnie nie nadając mu właściwej doniosłości prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania skarżonego rozstrzygnięcia,

art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu wniesionego przez Skarżącą na decyzję organu II instancji, który zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na fakt, że organ II instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a., stwierdzając że doszło do jego naruszenia przez organ I instancji poprzez zaniechanie rozważenia przez organ I instancji, czy wszystkie uprawnione strony zostały prawidłowo ustalone w przedmiotowej sprawie, które to stanowisko organu II instancji podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny, a co w konsekwencji doprowadziło do wydania skarżonego rozstrzygnięcia;

art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu sprzeciwu oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez pełnego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, z pominięciem wniosków płynących z przedłożonych przez inwestora dokumentów w postaci Raportu Oddziaływania na Środowisko wraz z aneksami oraz opiniami i uzgodnieniami organów uczestniczących w postępowaniu, z których jednoznacznie wynika, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia ogranicza się jedynie do terenu stanowiącego własność skarżącej, tj. działki o nr ewid. [...], obręb [...], Gmina [...], a planowane przedsięwzięcie nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska oraz znaczącego oddziaływania na terenach sąsiadujących, skutkującym niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania skarżonego rozstrzygnięcia;

art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a k.p.a. przez jego niezastosowanie przejawiające się brakiem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nad orzeczeniem organu II instancji, w szczególności przez zaniechanie prawidłowego zbadania materiału dowodowego w zakresie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na działki o nr [...] i [...].

W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu co do istoty sprawy przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie interpretuje przesłankę "znacznego oddziaływania przedsięwzięcia", uznając, że kryterium umożliwiającym kwalifikowanie oddziaływania przedsięwzięcia jako znacznego jest ustalenie, że przedsięwzięcie może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. W ocenie Spółki element potencjalności oznacza, że stroną może być podmiot, na nieruchomość którego przedsięwzięcie może oddziaływać, co z kolei ma oznaczać, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia istotne jest nie tylko, aby zaistniał negatywny (ponadnormatywny) wpływ przedsięwzięcia na działki znajdujące się w otoczeniu, lecz również możliwość wywołania przez to przedsięwzięcie oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora.

Podniosła, że emisja odorów z działki, na której realizowane byłoby zamierzenie inwestycyjne oraz inne ograniczenia korzystania z działki, stoją w wyraźnej sprzeczności z danymi zawartymi w dokumentach przedłożonych w toku postępowania administracyjnego, z których jednoznacznie wynika, że zasięg oddziaływania nie obejmuje działki nr [...] w [...], należącej do S. i R. K. oraz działki nr [...] w [...], stanowiącej własność L. i P. K., jak również że nie są one narażone na ponadnormatywny hałas, a tym samym nie znajdują się w zasięgu znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że z przedstawionej dodatkowej analizy w postaci Aneksu nr 3 do Raportu OOŚ wynika, że zasięg znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie obejmuje działek nr [...] w [...] oraz nr [...] w [...]. Podniosła, że stwierdzone w ramach postępowania oddziaływania na środowisko dla ww. działek okazały się nieznaczące i niemogące wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem. Ponadto w dokumentacji sprawy, w jej ocenie, udowodniono, że na działkach tych nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska i nie wystąpią ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zauważyła także, że w Aneksie nr 3 stwierdzono, że "nieprawdą jest, jakoby realizowany budynek jednorodzinny znajdował się w odległości kilku metrów od projektowanych kurników. Odległość ta wynosi około 117 m." Jednocześnie Spółka wskazała, że odległość podana przez organ (6 m) stanowi prawdopodobnie szerokość drogi, gdyż odległość od granicy działki nr [...] do granicy działki nr [...], obręb [...], wynosi ok. 8,8 m.

Spółka podniosła również, że analiza odorów została przeprowadzona w Raporcie OOŚ oraz dodatkowo w Aneksie nr 2 do Raportu OOŚ. Obliczenia wykonano dla poziomu terenu oraz wysokości zmieniających się co 1 m dla budynku mieszkalnego na działce [...] i wynika z nich, że budynek na działce o nr [...], obręb [...] nie jest narażony na przekroczenia wartości odniesienia substancji w powietrzu ani dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu.

Odnosząc się zaś do kwestii działki nr [...] w [...] wskazała, że znajduje się w odległości 545 metrów od granicy działki nr [...], zaś budynek mieszkalny na niej zlokalizowany znajduje się w odległości około 850 m od planowanej inwestycji. Wyjaśniła, że zgodnie z metodyką wynikającą z Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, nie istnieje obowiązek sprawdzania, czy budynki położone w takiej odległości nie są narażone na przekroczenia wartości odniesienia substancji w powietrzu lub dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu. W jej ocenie skoro obliczenia emisji do powietrza wykazały, że na żadnej z działek sąsiadujących z działką Inwestora nie wystąpi ponadnormatywne stężenie emitowanych substancji z planowanego przedsięwzięcia, to również na działce [...] nie dojdzie do przekroczeń dopuszczalnych wartości. W przypadku zaś wartości stężeń obliczonych dla domu mieszkalnego na działce nr [...] są zauważyła, że są one bardzo niskie i nieznaczące.

Spółka wskazała również, że możliwość wystąpienia emisji odorów ma jedynie charakter hipotetyczny, zaś “dla oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym istotne jest, aby uciążliwe immisje (ich poziom) były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne". Zdaniem inwestora argumentacja przemawiająca za uznaniem przez organ i Sąd I instancji, S. i R. K. za strony postępowania, jak również wskazanie na konieczność rozważenia, czy L. i P. K. przysługuje status strony, świadczyć może o istnieniu po ich stronie interesu faktycznego. Wskazała, że uwadze Sądu umknęło, że to potencjalna strona postępowania winna jest wykazać, że posiada materialnoprawny interes w uczestniczenia w danej sprawie w charakterze strony.

Zdaniem Spółki przepis art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.o.ś. wyraźnie wskazuje, że nie chodzi o jakiekolwiek oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość. Podniosła, że zarówno regulacja zawarta w art. 28 k.p.a., jak i w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., odnosi się do sytuacji potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. 74 ust. 3 a pkt 1, 2, 3 u.i.o.ś. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że regulacja zawarta w art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. nie wyłącza zastosowania art. 28 k.p.a. stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że w sprawie zastosowanie ma jedynie art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., z całkowitym wyłączeniem art. 28 k.p.a.

Stosownie do treści art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl zaś art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. (stan na 5 lipca 2019 r.) - stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Niewątpliwie wskazać należy, że art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.o.ś. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. W związku z czym zgodzić się należy, że szczegółowa regulacja zawarta w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a., zaś w postępowaniu środowiskowym przymiot strony musi być powiązany z interesem prawnym lub obowiązkiem określonego podmiotu. Jak słusznie bowiem wskazano postępowanie środowiskowe nie przestaje być bowiem postępowaniem administracyjnym.

Powtarzając za Sądem I instancji wyjaśnić należy, że regulacja zawarta w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. jest podobna do tej z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten również stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i ogranicza stosowanie tego przepisu w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Jak wskazuje się w doktrynie przyjęcie, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, prowadzi także do nadania mu wykładni zawężającej, jednocześnie nie oznacza jednak, że art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie “strony" w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem “ogólny przepis art. 28 k.p.a. stosuje się w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę w taki sposób, że na jego podstawie jedynie posiłkowo rozstrzyga się kwestię istnienia albo nieistnienia w danej sprawie interesu prawnego osób wymienionych w art. 28 ust. 2" (por. Z. Niewiadomski red., Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 296). Identyczna sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., a co za tym idzie podstawę do ustalenia kręgu stron stanowi art. 74 ust.; 3a u.i.o.ś., a przepis art. 28 k.p.a. może być stosowany jedynie pomocniczo. W oparciu o taką wykładnię powołanych przepisów orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny, przyjmując, że zasadnicze znaczenie dla określenia stron postępowania w rozpoznawanej sprawie ma art. 74 ust. 3a u.i.o.ś.

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 74 ust 3a pkt 3 u.i.o.ś. Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, iż Sąd I instancji błędnie ocenił istnienie przymiotu strony w odniesieniu do właścicieli działki o nr [...] i [...] wyjaśnić należy, że Sąd istotnie wskazał, że przymiot strony posiadają właściciele działki nr [...]. W odniesienie zaś do właścicieli działki nr [...] Sąd jedynie nakazał organom ustalenie, czy jej właściciele posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Nie zasługuje na uwzględnienie także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.o.ś. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.o.ś. stroną w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Ustawodawca w art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.o.ś. określa obszar, na który oddziaływać będzie przedsięwzięcie jako działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Nie wskazuje jednocześnie przy tym czy oddziaływanie to ma być negatywne, stwierdzając jedynie, że ma to być oddziaływanie znaczące. Nie można przy tym zrównywać znaczącego oddziaływania, o którym mowa w art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.o.ś. z przekroczeniem standardów jakości środowiska, bowiem do kwestii tej odnosi się art. 74 ust. 3a pkt 2 u.i.o.ś. statuujący inną przesłankę uprawniającą do bycia stroną postępowania. Punkt 3 art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. jako przesłanką uprawniającą do bycia stroną postępowania wskazuje na znaczące oddziaływanie na nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając czy działka znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania dokonał analizy pojęcia znaczący oraz w oparciu o raport znajdujący się w akrach sprawy wywiódł, że w odniesieniu do działki o nr [...] stanowiącej własność S. i R. K. można mówić o znaczącym oddziaływaniu. Przy czym zasadnie Sąd I instancji przyjął, że mówiąc o znaczącym oddziaływaniu należy mieć na względzie okoliczność, że może ono wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Definicja ta posługuje się więc elementem potencjalności, a co za tym idzie istotna jest okoliczność, że na nieruchomości wystąpi możliwość ograniczenia w jej zagospodarowaniu.

Podkreślenia również wymaga, że oddziaływanie na nieruchomości nie oznacza jedynie, jak wskazuje skarżąca kasacyjnie, oddziaływania na budynek mieszkalny. Ustawodawca wprost wskazuje, że obszar oddziaływania obejmuje działki znajdujące się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Skoro tak to okoliczność, czy na działce tej znajduje się budynek mieszkalny i w której jej części został zlokalizowany również pozostaje bez wpływu na ustalenie czy jej właścicielowi przysługuje przymiot strony.

Zauważyć należy, że biorąc pod uwagę powyższe rozważania niewątpliwie – jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji – działka nr [...] zlokalizowana jest na wskazanym obszarze. Jak bowiem ustaliły organy, co potwierdza również skarżąca kasacyjnie, granica wskazanej działki znajduje się w odległości 6 m od granicy działki, na której planowane jest przedsięwzięcie. Również z załącznika nr 2 do Aneksu nr 3 Raportu wynika, że działka o nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Wskazać bowiem trzeba, że ze znajdujących się w nim izolinii: stężeń maksymalnych dwutlenku siarki tlenku węgla, dwutlenku azotu, pyłu zawieszonego PM 2,5, stężeń średnich pyłu PM-10, tlenu węgla, dwutlenku siarki tlenku węgla, amoniaku, siarkowodoru, dwutlenku azotu, pyłu zawieszonego PM 2,5 oraz opadu pyłu + tło g/m2/rok wynika, że w odniesieniu do wskazanych gazów i pyłów przedsięwzięcie to będzie oddziaływać na działkę o nr [...], pomimo że standardy ochrony środowiska w tym zakresie nie zostaną przekroczone. Organ zatem, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, musi ocenić uzupełnienie raportu dotyczące działki [...], natomiast sama okoliczność, iż działka ta została uwzględniona w tych pomiarach oraz że stwierdzono, że w odniesieniu do niej nie zostały przekroczone standardy jakości środowiska przesądza o przymiocie strony podmiotów, którym przysługuje prawo rzeczowe do tej nieruchomości.

Rozważania te wskazują na niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarówno bowiem organy, jak i Sąd I instancji prawidłowo oceniły zgromadzony materiał dowodowy i dokonując oceny, również dokumentów zdaniem Spółki pominiętych, wskazały, że planowane przedsięwzięcie może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...], zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem oraz że znajduje się ona w zasięgu znaczącego oddziaływania. Pokreślić bowiem należy, że istnienie interesu prawnego właścicieli działki nr [...] nie jest uzależnione od subiektywnego przekonania strony, lecz wynika z przepisów prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.o.ś.

Ponadto mając na względzie podobieństwo regulacji zawartej w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. do uregulowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego nie można pominąć funkcjonującego zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie poglądu, że wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem i wyrażona w tym przepisie definicja obszaru oddziaływania obiektu, musi być dokonywana przez pryzmat art. 2 Konstytucji i wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawnego, będącej jednocześnie źródłem zasady prawa do procesu. Skoro tak to wątpliwości dotyczące tego czy podmiotowi przysługuje status strony w sprawie pozwolenia na budowę należy rozstrzygać na jej korzyść, otwierając jej drogę do obrony interesu prawnego (por. B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego [w:] Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu, red. J. Posłyszny, Z. Czarnik, R. Sawuła, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 42-43, wyrok NSA z 22 października 2010 r., II OSK 1481/09).

Mając na uwadze powyższe okoliczności za nieuzasadnione należało również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 151 a § 2 p.p.s.a. w zw. art. 10 § 1 k.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a k.p.a. wskazać należy, że art. 3 k.p.a. nie zawiera § 2a, a § 1 zawiera wyliczenie przypadków, w których nie stosuje się k.p.a. W rozpoznawanej sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego miały zastosowanie, a co za tym idzie zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.