Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 176/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: w zw. z art. 149 i art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 554/10 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa odmówił wznowienia na wniosek K. G. współwłaścicielki budynku przy ul. K. [...] w K., postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2007 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowy budynku mieszkalno-usługowego etap III B realizacji kompleksu trzech budynków mieszkalno-usługowych wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] obr. [...] przy ul. P. w K. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony, a zatem nie jest uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Decyzją z [...] grudnia 2009 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpatrując wniosek strony o wznowienie postępowania, organ administracji jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wstępne mające na celu ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony. Ocena taka może nastąpić wyłącznie we wznowionym postępowaniu. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania z powodu wady, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powoduje, że organ administracji ustalając brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy, jednocześnie pośrednio ocenia czy potwierdzona została okoliczność określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepisy ustawy – Prawo budowlane w sposób inny aniżeli określone w art. 28 k.p.a. definiują pojęcie strony postępowania. Ze względu na powyższe organy administracji zobowiązane były do ustalenia czy istnieje przepis prawa materialnego, który narusza inwestycja dla której została wydana decyzja z [...] lipca 2007 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. W przypadku bowiem naruszenia takiego przepisu, nieruchomość wnioskodawcy znajdowałaby się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu i tym samym wnioskodawca byłby uprawniony do zainicjowania wznowienia postępowania. I tak organ ustalił, że na parterze budynku przy ul. K. [...] nie ma legalnie istniejących pomieszczeń mieszkalnych. Oceny tej dokonano w oparciu o przeprowadzone oględziny oraz uzyskane od organu I instancji akta dotyczące zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 1 i 2 w tym budynku oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku nr [...] na cele mieszkalne, a także przedłożone dokumenty przez strony uczestniczące w postępowaniu w sprawie wznowienia z wniosku drugiego współwłaściciela budynku. Zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą remontowanego budynku, na parterze budynku znajdują się 2 pomieszczenia biurowe i łazienka. Zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze i II piętrze na cele mieszkalne nie wywołało skutków prawnych, a zatem w odniesieniu do tych pomieszczeń nie jest wymagane badanie wymogów dotyczących zapewnienia nasłonecznienia w pomieszczeniach mieszkalnych o którym mowa w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W związku z powyższym, w celu oceny czy wnioskodawca posiada przymiot strony, ocenie podlegało spełnianie wymogów wynikających z § 13 ww. rozporządzenia. W tym zakresie zarówno z opinii przedłożonej przez wnioskodawcę jak i dokumentów sprawy wynika, że warunek naturalnego oświetlenia jest spełniony. Odnosząc się do zarzutu, że inwestycja jest etapem inwestycji stanowiącej większą całość, oraz dokonania przez inwestora wcześniejszych podziałów działek, organ stwierdził, że nie można z powyższego wywodzić przymiotu strony, ani w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ani też jako strona skutecznie zainicjować wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, bowiem obszar oddziaływania ustalany jest dla inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę.

Skargę na decyzję złożyła K. G., podnosząc naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. Wskazała, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ podejmował rozmaite czynności w celu ustalenia czy skarżącej przysługuje przymiot strony, a zatem zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji, a następnie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania.

Skarga została w całości uwzględniona przez Wojewodę Małopolskiego, który decyzją z [...] lutego 2010 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 80 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił decyzję własną z [...] grudnia 2009 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. G. zasadnie kwestionuje przyjęty przez organ tryb postępowania. Nieprawidłowym jest bowiem badanie w postępowaniu wstępnym, tj. prowadzonym przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia, przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchylenia decyzji organu I instancji uzasadnia realizacja wymogu wynikającego z art. 19 w związku z art. 150 § 1 k.p.a. Wynika również z faktu, że obecne postępowanie prowadzone jest w ramach uprawnień wynikających z art. 149 § 3 k.p.a., natomiast ocena istnienia okoliczności o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nastąpi po wznowieniu postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. M., zarzucając naruszenia art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że w postępowaniu zakończonym decyzją z 13 lipca 2007 r. organ ustalił obszar oddziaływania obiektu, a to z kolei przesądziło, jakie osoby są stronami postępowania. Ustawa – Prawo budowlane zawiera w tym zakresie regulację szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. którego w tej sytuacji nie należy stosować. Wojewoda Małopolski odniósł pojęcie strony do regulacji zawartej w k.p.a., a powinien w ocenie skarżącego, zastosować regulację z ustawy – Prawo budowlane. Orzeczenia sądów nie są źródłem prawa ani nie są wiążące dla organów. Zmiana poglądów na interpretacją prawa nie może być zatem podstawą uznania skargi za słuszną i wydania decyzji krańcowo odmiennej od poprzedniej. Skarżący podniósł także, że skoro K. G. decyzją organu została wykluczona z kręgu osób którym przysługuje przymiot strony, to wątpliwe jest stosownie w tej sytuacji przesłanki z wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zwrócił też uwagę, że inwestycja zakresie kubaturowym jest już zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i nie ma żadnych podstaw prawnych do zmiany tego stanu rzeczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 554/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania jest skarga na decyzję organu II instancji wydana w ramach tzw. autokontroli, w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W doktrynie wyrażane jest stanowisko, iż nie jest możliwe wydanie decyzji w trybie autokontroli, w której organ uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja ta oznaczałaby otwarcie nowego toku instancji w sprawie. Rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może jedynie sprowadzać się do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcia w tym zakresie co do istoty sprawy, bądź uchylenia orzeczenia organów obu instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Sąd tego stanowiska nie podzielił, przyjmując, że jest sprzeczne z założeniami systemowymi. Przede wszystkim ograniczenia takiego nie sposób dopatrzeć się z samego brzmienia przepisu. Ustawodawca, chcąc ograniczyć organ w możliwości autokontroli, jedynie do decyzji orzekającej merytorycznie lub umarzającej postępowanie, zawarł by takie ograniczenie w treści przepisu – czego jednak nie uczynił, dając możliwość organowi uwzględnienia skargi w całości, tj. zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Jedynym zatem ograniczeniem jakie ustawodawca nakłada na organ orzekający w trybie autokontroli jest możliwość uwzględnienie skargi (żądań zawartych w skardze na decyzję wydaną przez ten organ) w całości – co znaczy, że nie jest możliwe częściowe uwzględnienie skargi. Ograniczanie w tej sytuacji możliwości organów jedynie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, stoi w sprzeczności z samym brzmieniem art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – a właściwie z niego nie wynika. W trybie autokontroli organ może działać dopiero po złożeniu skargi przez stronę postępowania administracyjnego niezadowoloną z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji II instancji. Sąd administracyjny sprawując kontrolę legalności zaskarżanych decyzji orzeka natomiast w systemie kasacyjnym. Prawidłowo sformułowane żądanie strony (poza przypadkami stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa) będzie zatem dotyczyło uchylenia decyzji a nie orzeczenia merytorycznego. Orzeczenia takiego strona może domagać się jedynie w postępowaniu administracyjnym, ale nie po jego zakończeniu na etapie składania skargi do sądu. Brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez sąd, skutkuje niemożliwością skutecznego domagania się przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem wydanie przez organ w ramach autokontroli orzeczenia zgodnego z żądaniem skargi z założenia będzie orzeczeniem kasatoryjnym. Możliwe jest zatem orzeczenie przez organ działający na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie własnej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia a także uchylenia własnej wadliwej decyzji i orzeczenie merytoryczne – przy czym to ostatnie jeżeli, po pierwsze pozwalają na to wyniki postępowania wyjaśniającego i po drugie domaga się tego skarżący. Zdaniem Sądu żądanie takie (orzeczenia merytorycznego) może skarżący zgłosić wskazując organowi właśnie tryb autokontroli, bo z pewnością nie jako żądanie zgłoszone sądowi. Stanowisko podobne zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 września 2007 r. I OSK 1899/06 (Lex nr 496314), który przyjął, że przez "uwzględnienie skargi w całości" (art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty, chyba że z treści skargi wynika, iż skarżącemu chodzi o inne rozstrzygnięcie. Możliwe zatem jest stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji na tej podstawie jeżeli skarżący się tego domagał jak też uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, jeżeli takie żądanie zostało zawarte w skardze.

W niniejszym postępowaniu skarga zawierała żądanie uchylenia decyzji organów obu instancji a zatem wyrzeczenie dokonane przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji miało z przyczyn formalnych (zastosowanie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) pełne uzasadnienie. Zdaniem Sądu decyzja ta była prawidłowa merytorycznie, gdyż wcześniejsza i zaskarżona przez K. G. decyzja o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę była wadliwa.

Artykuł 145 § 1 k.p.a. wylicza enumeratywnie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei art. 149 k.p.a. przesądza, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3).

Organy administracji odmówiły wznowienia postępowania wyrażając pogląd, iż z podaniem o wznowienie postępowania zwrócił się podmiot, któremu nie przysługiwał status strony. Organy stanęły na stanowisku (aczkolwiek wyraźnie tego nie artykułowały), że status strony władne są badać na wczesnym, wstępnym etapie postępowania, tj. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a nie po jego wydaniu, na którym to etapie organ prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko to zdaniem Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest błędne.

Postępowanie administracyjne po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania jest podzielone na dwie fazy. W pierwszej fazie, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i 154a oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek, tj. stwierdzenie, że podanie nie jest oparte na przyczynie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a lub też jest spóźnione, uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3. Kwestią dyskusyjną – powodującą rozbieżności w orzecznictwie – jest uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na tym wczesnym, wstępnym etapie, a tym samym uprawnienie do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji stwierdzenia przez organ, że podanie o wznowienie pochodzi od podmiotu któremu przymiot strony nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 1981/06 uznał, iż w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. W orzecznictwie (zwłaszcza starszym) spotykane jest odmienne stanowisko. Zdaniem Sądu w składzie badającym niniejszą sprawę, co do zasady, organy administracji mają podstawę do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania pierwszej, wstępnej fazie postępowania. Jest to jedna (obok powołania się na ustawową przesłankę wznowienia i zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie) z formalnych przesłanek wznowienia, które organ winien badać na wstępnym etapie postępowania a ich negatywna weryfikacja – co do zasady – skutkować powinna odmową wznowienia postępowania. Zasada ta doznaje jednak poważnego ograniczenia w sytuacji kiedy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania jako podstawę wskazuje 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nie brał udziału bez własnej winy, pomimo że status strony mu przysługiwał. W sytuacji takiej organ administracji, przymiot strony podmiotu składającego podanie, powinien badać jako przyczynę wznowienia – a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z zasady bowiem z wnioskiem takim występują podmioty pominięte przez organy administracji w ustalaniu kręgu stron danego postępowania administracyjnego a które stoją na stanowisku (zasadnie lub niezasadnie), iż w postępowaniu tym powinny brać jako strony udział. Przyznanie lub odmowa przyznania statusu strony takiemu podmiotowi rozstrzyga o tym czy zaszła wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wznowienia postępowania i z uwagi na tą okoliczność ustalenia co do posiadania przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie, powinno nastąpić w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym a nie na wstępnym, formalnym jego etapie. Wyjątkiem od tej reguły może być ocena organu dokonana w oparciu o treść samego podania. Otóż jeżeli z tej treści w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że pochodzi ono od podmiotu niebędącego stroną postępowania – co musi wynikać z samych twierdzeń w nim zawartych a nie z odmiennej oceny prawnej danego stanu faktycznego, organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Kwestie wątpliwe, sporne muszą być przedmiotem badania organu administracji w postępowaniu po wznowieniu postępowania. Stanowisko podobne wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 1747/07 oraz w wyroku z 30 stycznia 2008 r. w sprawie II OSK 1949/06

W sprawie będącej przedmiotem badania Sądu, K. G. domagała się wznowienia postępowania stojąc na stanowisku, że przymiot strony jej przysługuje, a w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie uczestniczyła, bez własnej winy. Wprawdzie w podaniu o wznowienie postępowania jako podstawę wznowienia wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to jednak okoliczności związane przysługującym skarżącej prawem do nieruchomości sąsiedniej w stosunku do której miało być realizowane zamierzenie inwestycyjne były organowi znane, o czym świadczy choćby treść decyzji organu I instancji (decyzji z 6 września 2009 r.) a za zatem organ mając na względzie zasadę oficjalności okoliczność tą winien uwzględnić z urzędu. Ponadto w odwołaniu K. G. wprost kwestionowała zasadność nieprzyznania jej w postępowaniu statusu strony, co rozpoznając sprawę organ II instancji miał obowiązek uwzględnić. Organ winien zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania kwestię statusu K. G. jako strony postępowania, poddać gruntownemu badaniu a merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy powinno zapaść stosownie do uregulowań zawartych w art. 151 k.p.a. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania naruszało zatem przepisy postępowania w sposób mogący wpływać na rozstrzygnięcie sprawy.

Nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, organ bada jedynie analizując przepisy techniczno budowlane. Bez znaczenia jest także fakt, iż nieruchomość skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działkami na których planowana jest inwestycja. Przepis art. 28 ust 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 powołanej wyżej ustawy przesądza, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2007 r. II OSK 1321/2006 wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano także, iż "z regulacji powyższej (art. 28 ust 3 oraz art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane) wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są – oprócz inwestora – stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny...". Identyczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2008 r. II OSK 1508/2007. Stanowisko to podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, a w ocenie Sądu organy administracji nie zastosowały się do tych wskazań. W szczególności podkreślić należy, iż w przepisie art. 28 ust 2 ustawy – Prawo budowlane mowa jest, iż stroną postępowania są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości a nie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu a jak mowa o tym wyżej, w obrębie oddziaływania mogą znajdować się także (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie) nieruchomości które bezpośrednio do niej przylegają do nieruchomości na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne. W zakresie wadliwej analizy jakiej dokonały organy administracji przy ustalaniu obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego (biorąc pod uwagę jedynie przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) wskazać należy, iż jak słusznie stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2008 r. II OSK 1892/2006 "budowa obiektu budowlanego z zachowaniem określonych w przepisach techniczno-budowlanych odległości nie oznacza jeszcze, że oddziaływanie takiego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora. Jakkolwiek do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U. 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), to z całą pewnością ten akt prawny nie stanowi wyłącznej podstawy do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu wyznacza się każdorazowo, biorąc pod uwagę indywidualne cechy konkretnego obiektu".

W niniejszej sprawie organy administracji nie przeprowadziły koniecznej analizy przepisów, które ograniczają zagospodarowanie przedmiotowego terenu z uwagi na planowaną inwestycję, a co za tym idzie nie wyznaczyły w sposób prawidłowy (w oparciu o prawidłowe kryteria) obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie a w szczególności czy w tym obszarze nie znajduje się działka skarżącej. Zachowanie norm odległościowych tej inwestycji od nieruchomości skarżącej jest tu z pewnością kryterium niewystarczającym. Podkreślić należy (nie budzi to zresztą większych rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym), iż sama tylko potencjalna możliwość negatywnej ingerencji planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią (niekoniecznie bezpośrednio stykającą się z działką na której inwestycja ta ma być realizowana) skutkuje powstaniem, po stronie właścicieli działki sąsiedniej, statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Organy nie wypowiedziały się także w sprawie wskazanej przez K. G. w podaniu o wznowienie postępowania przesłanki wznowienia, tj. przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., błędnie zakładając z góry, bez wymaganej analizy, iż nie przysługuje jej status strony przedmiotowego postępowania.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

J. M. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię,

2) naruszenie art. 54 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono co do pierwszej podstawy kasacji, że Prawo budowlane w przepisach art. 28 § 3 wprowadziło specyficzną dla tej dziedziny administracyjnej regulację której celem było ograniczenie utrudnień w procesie budowlanym wynikających z przewłoki procedur która była skutkiem zbyt szerokiego i niedookreślonego precyzyjnie pojęcia strony w k.p.a. umożliwiającego udział w tym postępowaniu osobom, które w realnej rzeczywistości nie miały żadnego faktycznego i prawnego interesu zabierania głosu, składania odwołań itp. W sprawach konkretnych inwestycji budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania jest to teren "wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych".

W tej konkretnej sprawie wykładnia tego przepisu przez WSA zawarta w zaskarżonym wyroku jest chybiona. W szczególności rażące jest zdanie "Podkreślić należy, iż sama tylko potencjalna możliwość negatywnej ingerencji planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią skutkuje powstaniem po stronie właścicieli działki sąsiedniej statusu strony postępowania". Równocześnie WSA kwestionując stosowanie przez organy administracyjne jako wyłącznego kryterium zasad odległości określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych... nie wskazał żadnych innych konkretnych przepisów odrębnych ani innych kryteriów, które chociażby potencjalnie mogły wskazywać na oddziaływanie inwestycji na teren sąsiednich nieruchomości.

Taki sposób wykładni jest sprzeczny z intencją ustawodawcy, który wyraźnie dążył do ograniczenia kryteriów oddziaływania tylko do takich jakie są określone w przepisach odrębnych. Powinno to narzucać regułę wykładni ścieśniającej, a nie rozszerzającej tak jak uczynił to WSA.

Prawidłowa wykładnia przepisów Prawa budowlanego w zakresie pojęcia strony ma w tej sprawie podstawowe znaczenie ponieważ złożony wniosek o wznowienie postępowania opiera się wyłącznie na podstawie pozbawienia prawa udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Logicznym jest wniosek, iż zasadnie może powoływać się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko osoba, której nieruchomość znajduje się w zakresie oddziaływania inwestycji określonym w konkretnych przepisach odrębnych. W tej sprawie osoba składająca wniosek o wznowienie ani WSA nie wykazał jakie to konkretnie przepisy odrębne wchodzą w grę i o jakie konkretnie oddziaływanie może chodzić.

W zakresie drugiej podstawy skargi kasacyjnej wywodzono, że zastosowana w zaskarżonej do WSA decyzji administracyjnej tzw. autokontrola wykroczyła poza zakres dopuszczalny. Zakres ten wynika z systemowej analizy przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga do sądu administracyjnego może być kierowana wyłącznie na decyzję organu II instancji (art. 52 § 1), a WSA ma uprawnienie do uchylenia wyłącznie zaskarżonej decyzji (145 § 1 pkt 1). Autokontrola nie może mieć uprawnień większych niż kontrola sądowa. W tej sprawie w trybie autokontroli uchylono decyzje organu drugiej instancji (co mieści się w zakresie przedmiotowym skargi), ale także decyzje organu pierwszej instancji (co nie należy do uprawnień autokontrolnych, ale wyłącznie do uprawnień organu odwoławczego). Takie zaakceptowane przez WSA działanie organu administracji skutkuje pozbawieniem strony wszelkich uprawnień do udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Stanowisko WSA jest oparte na interpretacji odbiegającej od przeważających poglądów doktryny oraz orzecznictwa szeroko omówionego w uzupełnieniu skargi.

Dodatkowo należy wskazać na fakt, że WSA całkowicie pominął milczeniem – naruszając art. 141 § 4 – podnoszony w skardze zarzut, iż z materiałów sprawy wynika jednoznacznie, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie określonym w art. 148 k.p.a. Była to wystarczająca przesłanka do stwierdzenie, że decyzje odmawiające wznowienia postępowania były zgodne z prawem nawet mimo błędnego uzasadnienia. W takiej sytuacji uznanie, że decyzja w trybie autokontroli nakazująca prowadzić postępowanie co do istoty sprawy jest zgodna z prawem narusza przepisy postępowania.

Nie można także zgodzić się z wykładnią, iż w postępowaniu wznowieniowym badanie przymiotu strony może mieć miejsce na wstępnym etapie tak jak i zachowanie terminu oraz wskazanie dopuszczalnej podstawy wznowieniowej w odniesieniu do wszystkich podstaw za wyjątkiem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym bardziej że pojęcie strony w prawie budowlanym zostało konkretnie sformalizowane przez odniesienie do przepisów odrębnych i możliwe jest już na etapie wstępnym jednoznaczne określenie obszaru oddziaływania. Taka wykładnia jest bardziej zgodna z ideą dokonanych zmian w Prawie budowlanym i zgodna jest z zasadą szybkości i prostoty postępowania administracyjnego – art.12 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Przeprowadzona wykładnia art. 149 k.p.a. jest zgodna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, z której to zasady wyprowadza się prawo jednostki do ochrony interesu prawnego w trybie uregulowanym przepisami prawa. Jednym ze standardów prawa do obrony interesu prawnego jednostki wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz przyjętego w prawie Unii Europejskiej jest prawo jednostki do wysłuchania przy władczym orzekaniu organów administracji publicznej. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wyprowadził, że jeżeli zachodzi konieczność podjęcia czynności wyjaśniających dla ustalenia interesu prawnego, to ustalenie to następuje w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie, a nie w fazie wstępnej. Nie można uznać zatem za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Zarzut, że Sąd oparł się na art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 powołanej ustawy – Prawo budowlane nie jest usprawiedliwiony. Artykuł 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania. Artykuł 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowiąc, że "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości", nie daje gotowego wzorca wyznaczającego interesy prawne, a wymaga złożonych czynności wyjaśniających. Nie daje takiego wzorca art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, a wprost odsyła do podjęcia czynności wyjaśniających dla wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, które otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, ale wydaną w postępowaniu dotkniętym ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to wady wylicza enumeratywnie art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b k.p.a. Nie można zatem, tak jak wywodzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przyjąć za zasadne stanowisko, że obszar oddziaływania obiektu został wyznaczony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania otwiera podstawy weryfikacji prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, co ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia interesu prawnego wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania (art. 147 § 1 k.p.a.) oraz przesłanki wznowienia postępowania wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka wykładnia nie stanowi naruszenia art. 12 k.p.a., który na pierwszym miejscu wymienia prawo do wnikliwego rozpoznania sprawy przed prawem do szybkiego załatwienia sprawy. Sąd nie naruszył przepisów prawa przez niewyliczenie przepisów odrębnych, a to dlatego, że ze względu na ustalenia w sprawie będzie to system przepisów (np. prawo wodne, prawo ochrony przeciwpożarowej).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 54 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres autokontroli wyznacza też art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd ma kompetencję judykacyjną do stosowania środków wobec decyzji organu pierwszej instancji.

Podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 148 k.p.a. nie jest zasadny. Żądanie wznowienia postępowania zostało oparte na podstawie wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania wykazano zachowanie terminu do jego złożenia – data 9 marca 2009 r. doręczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2009 r. znak: [...].

Zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo wadliwego wskazania w uzasadnieniu treści i podstawy rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministraycjnej. Przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia ma sentencja orzeczenia.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.