Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 548/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Lotnicze prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1393
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity.
article: art. 217 i art. 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi E. C. i T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2015 r. Nr ... w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2013 r. nr ..., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę ...,- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia ... 2015 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu zażalenia E. C. i T. M. na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2013 r. nr ... odmawiającego wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania działek nr od ... do ..., ark. ..., obręb S. przy ul. K. na cele lądowiska z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 19 września 2013 r. E. C. i T. M. zwrócili się do Prezydenta Miasta P. na podstawie art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. z 2013 r. poz. 1393 ze zm., dalej: p.l.) oraz § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. z 2013 r. poz. 795 ze zm., dalej: rozporządzenie) o wydanie postanowienia w przedmiocie i treści tożsamej co zaświadczenie z dnia ... 2009 r. o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania działek nr od ... do ... ark. ... obr. S. w P. na cele lądowiska z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia ... 2013 r. nr ... Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 217 i art. 218 k.p.a., odmówił E. C. i T. M. wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania działek nr od ... do ..., ark. ..., obręb S. przy ul. K. na cele lądowiska z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w P. – cześć B "Otoczenie Jeziora S." (uchwała o zatwierdzeniu ... z dnia ...2007 r., Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 124, poz. 2864 z dnia 29.....2007 r.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że we wskazanym w sentencji planie miejscowym działki nr od ... do ... położone są na terenie oznaczonym symbolem R – teren rolniczy, zaś działki nr od ... do ... na terenie oznaczonym w przeważającej części symbolem R – teren rolniczy, a w części symbolem KD-Z – teren komunikacji – drogi publiczne klasy zbiorcza – ul. K.. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 pkt 11 planu miejscowego ustala się następujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego zapisanych w planie. Przepis § 3 ust. 1 pkt 59 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) określa, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. lądowiska, z wyłączeniem lądowisk centrów urazowych, o których mowa w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410 ze zm.), przeznaczonych wyłącznie dla śmigłowców ratunkowych. Zdaniem Prezydenta Miasta w związku z tym ustalenia planu miejscowego są niezgodne z zamierzoną zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych działek na cele lądowiska. Dlatego zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może zostać wydane.

E. C. i T. M. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta P. zarzucając naruszenie przy jego wydaniu:

- art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 20... r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013, poz. 1235 ze zm., dalej: u.d.i.ś.) poprzez błędne uznanie, że przedmiotowe lądowisko jest przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko,

- art. 7 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia wbrew prawdzie obiektywnej, potwierdzonej zaświadczeniem organu administracji publicznej, iż planowane lądowisko nie wpływa negatywnie na środowisko,

- art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisów u.d.i.ś. nakazujących określone postępowanie w przypadku inwestycji potencjalnie mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, a wydanie aktu na podstawie zapisów planu miejscowego i zastosowanie interpretacji na niekorzyść obywatela,

- art. 8 k.p.a. poprzez wydanie odmiennej treści postanowienia od zaświadczenia z dnia ... 2009 r. pomimo braku zmiany stanu prawnego co do obowiązującego prawa miejscowego i stanu faktycznego,

- § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. z 2013 r. poz. 795) , dalej: rozporządzenie w sprawie lądowisk, poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu wymaganych wszystkich elementów określonych w tym przepisie, do których organ powinien się odnieść,

- art. 16 § 1 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady ostateczności decyzji tj. zaświadczenia z dnia ... 2009 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia ... 2015 r. nr ... wydanym na podstawie art. 106 § 1 i 5, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 93 ust. 2 p.l., § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk oraz § 3 ust. 1 pkt 59 rozporządzenia w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium przywołało przepisy art. 93 ust. 2 p.l., § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk oraz art. 106 § 1 i 5 k.p.a., by następnie wskazać w kontekście tych przepisów, że organ I instancji nie naruszył przepisów procesowych i przepisów prawa materialnego. W szczególności Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z obowiązującym dla tego terenu planem miejscowym, w którym dla tego terenu (w § 6 pkt 11) zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego zapisanych w planie. Przepis § 3 ust. 1 pkt 59 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. kwalifikuje zaś lądowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i mieści się w ogólnej kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ nie przeprowadza w tym postępowaniu oceny oddziaływania na środowisko, a jedynie bada kwalifikację przedsięwzięcia. Zdaniem organu II instancji Prezydent Miasta nie naruszył również zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), albowiem zaświadczenie dołączone do wniosku wydane zostało na podstawie art. 217 k.p.a., na potrzeby innego postępowania (związanego ze zmianą sposobu użytkowania) i w oparciu o inną podstawę prawną. Ponadto dotyczyło zgodności zmiany sposobu użytkowania z obowiązującym planem miejscowym – podanym w zaświadczeniu jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Północno-Zachodniego Klina Zieleni w P. – część B Otoczenie Jeziora K. (nr ... z dnia ...2006 r.). Zdaniem Kolegium wpływu na rozstrzygnięcie nie miały również załączone do zażalenia opinie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. z dnia ... 2008 r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 14 sierpnia 2008 r.

E. C. i T. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. W motywach skargi skarżący przedstawili zarzuty tożsame do podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Ponadto zarzucili organom orzekającym naruszenie art. 4 oraz zał. nr II dyrektywy Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. zmieniającej dyrektywę 85/337/EWG w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko (Dz. Urz. WE L 73 z 14.03.1997 r.) rozróżniającej przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko od innych, takich których potencjalne znaczące oddziaływanie na środowisko ustalane jest w odrębnej procedurze indywidualnej dla konkretnego przedsięwzięcia w konkretnych uwarunkowaniach faktycznych, środowiskowych oraz prawnych.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, choć nie z przyczyn w niej podniesionych.

W ocenie Sądu, zważywszy na treść wniosku E. C. i T. M. z dnia 19 września 2013 r. brak było podstaw do załatwienia sprawy postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, wydanym na podstawie art. 217 i art. 219 tj. przepisów Działu VII k.p.a. regulującego wydawanie zaświadczeń.

Zważyć należy, iż podanym wyżej wnioskiem skarżący zwrócili się do Prezydenta Miasta P. na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 2 p.l. oraz § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk o wydanie postanowienia w przedmiocie i treści tożsamej co zaświadczenie z dnia ... 2009 r. o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania działek nr od ... do ... ark. ... obr. S. w P. na cele lądowiska z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Materialnoprawną podstawę niniejszej sprawy stanowiły przepisy Prawa lotniczego oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk. Zgodnie z art. 93 ust. 2 p.l. lądowiska podlegają wpisowi do ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa Urzędu, na wniosek zgłaszającego lądowisko posiadającego zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk określa, iż zgłaszający lądowisko składa wniosek o wpis lądowiska do ewidencji lądowisk, w postaci papierowej lub elektronicznej, co najmniej 30 dni przed planowanym rozpoczęciem użytkowania lądowiska. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 lit. b) rozporządzenia wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać m.in. pozytywną opinię właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko.

Zważyć należy, iż powołane przepisy nie precyzują, w jakiej formie wójt (burmistrz lub prezydent miasta) powinien wydać opinię o zgodności lokalizacji lądowiska z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że opinię tę wydaje się w formie zaświadczenia, na podstawie przepisów Działu VII k.p.a., regulującego wydawanie zaświadczeń. W rezultacie uznania, iż zmiana sposobu użytkowania działek nr ..., ... do ..., ark. ..., obr. S., położonych w P. przy ul. K. z dotychczasowego na lądowisko jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w P. – część B "Otoczenie Jeziora S." (uchwała nr ... Rady Miasta P. z dnia 22 maja 2007 r., Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 124, poz. 2864), organy orzekające na podstawie art. 219 k.p.a. odmówiły wydania zaświadczenia. Przepis ów stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem powołanego wyżej przepisu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Kwestia formy wydania opinii przez gminy o lokalizacji lądowiska była przedmiotem rozważań Naczelnego sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2/11 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) stwierdzono, że powołane przepisy nie precyzują, jaką formę ma przyjmować wydawana przez organ gminy pozytywna opinia, o której mowa w ustawie, określona w rozporządzeniu (tu: rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk – Dz. U. 2004 Nr 118, poz. 1238, którego przepis § 6 ust. 2 pkt 1 jest analogiczny do przepisu § 2 ust. 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia z 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk) jako dokument "potwierdzający możliwość wykorzystania terenu na lądowisko". NSA wskazał, że podobne sprawy były już przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne. W tezach do wyroku NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 1390/09, stwierdzono, że: 1) brak jest podstaw do uznania, że dokument, o którym mowa w § 6 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia, musi mieć formę zaświadczenia; 2) dokumentem takim nie jest też decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wymagana tylko przy składaniu wniosku o zezwolenie na założenie lotniska). Tezy te NSA w wyroku z dnia 20 marca 2012 r. II OSK 2/11 podzielił. Wskazał, że w sprawie o wydanie dokumentu potwierdzającego możliwość wykorzystania terenu na lądowisko nie chodzi o potwierdzenie faktów ani stanu prawnego, wynikającego z jakichkolwiek prowadzonych przez organy gminy zbiorów danych, rejestrów, ewidencji i innych dokumentów. Akt, określany w ustawie jako pozytywna opinia, a w rozporządzeniu jako dokument, nie poświadcza sytuacji wynikającej z danych posiadanych przez organ gminy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z upoważnieniem z art. 93 ust. 9 p.l. minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, "tryb zgłaszania do ewidencji lądowisk, w tym zakres opinii niezbędnych dla zgłoszenia lądowiska (...)". W ustawowym upoważnieniu zatem mowa jest także o opinii. Opinie na płaszczyźnie prawnej mają bardzo zróżnicowany charakter, nie muszą przyjmować formy decyzji ani postanowienia, jeśli taka forma nie wynika wprost z ustawy. Opinie organów administracji publicznej, wymagane przepisami prawa, mają natomiast zawsze charakter aktu prawnego. Jeśli wykładnia językowa powołanego przepisu art. 93 ust. 2 p.l. i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (aktualnie: § 2 ust. 2 pkt 3 lit. b rozp. MTBiGM z 1.07.2013 r.) nie pozwala na określenie charakteru wymaganego aktu, to należy zastosować inne metody wykładni, w tym przypadku metodę wykładni systemowej. NSA stwierdził, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., wyznaczając zakres kognicji sądów administracyjnych, poddaje kontroli "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa". Powołany przepis daje podstawę do uznania, że niezależnie od tego, czy taka "opinia" przyjmie postać pisma, zgody lub innego dokumentu, to mieści się ona w zakresie przedmiotowym wyznaczonym tym przepisem. Taki akt podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w przepisach art. 50-57 p.p.s.a. Wynik zastosowania wykładni systemowej nie jest w sprzeczności z wykładnią językową. Reasumując NSA w powołanym wyroku uznał, że dokument, o jakim mowa w art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego i § 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk (aktualnie – § 2 ust. 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia z 1.07.2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk), to akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli akt organu administracji publicznej z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie należy podzielić powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i uznać, że z uwagi na analogię stanu faktycznego i prawnego jest ono przydatne w wykładni przepisów prawa w niniejszej sprawie. W konsekwencji należy przyjąć, że opinia (czy to pozytywna, czy negatywna) wydawana przez organ wykonawczy gminy o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko, o której to opinii mowa w art. 93 ust. 2 p.l. oraz w § 2 ust. 2 pkt 3 lit. b) rozporządzenia z 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. również wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r., IV SA/Wa 2288/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie było więc prawidłowe stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, by sprawę rozpoznać w trybie przepisów Działu VII k.p.a. regulującym wydawanie zaświadczeń. W rezultacie doszło do naruszenia art. 219 k.p.a, jak i przepisów art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie. W wyniku bowiem wadliwego wydania przez Prezydenta Miasta P. postanowienia z dnia ... 2013 r. o odmowie zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a., organ odwoławczy rozpatrzył zażalenie i na podstawie powołanych wyżej przepisów utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Zważywszy na powyższe naruszenia Sąd uznał za przedwczesne ustosunkowanie się do zarzutów strony skarżącej co do meritum sprawy, a więc co do zgodności przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania terenu przy ul. K. w P. pod lądowisko. Wskazać jedynie należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wydający opinię nie jest związany uprzednio wydanym zaświadczeniem, na które powołują się skarżący (z dnia ...2008 r. znak: ......), albowiem stosownie do treści art. 93 ust. 2 oraz § 2 ust. 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk jego zadaniem jest wydanie opinii o zgodności (lub jej braku) lokalizacji lądowiska z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w punkcie I. wyroku, zaś o zwrocie kosztów postępowania (pkt II. wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 2 ust. 1-2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).