Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2678/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2013 r.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej D. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. M. (dalej też jako "skarżąca", "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też jako "Prezes NFZ") z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. (dalej też jako "Dyrektor [...] OW NFZ") z dnia [...] listopada 2013 r., stwierdzającej objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym Pani D. M. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej – T., zarejestrowanej pod nr wpisu [...] w okresach: od 4 listopada 2003 r. do 31 maja 2013 r. i od 1 września 2013 r. do nadal.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej też jako "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.).

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. wystąpił 1 grudnia 2012 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o wydanie decyzji ustalającej okres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu Pani D. M, w związku z posiadanym wpisem do ewidencji nr [...] wydanym przez Prezydenta Miasta G..

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdził objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym D. M. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej zarejestrowanej pod nr wpisu [...] jako T. w okresach: od 4 listopada 2003 r. do 31 maja 2013 r. i od 1 września 2013 r. do nadal.

Od powyższej decyzji strona złożyła w terminie odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i stwierdzenie, że z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej T. objęta jest obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresach: od 4 listopada 2003 r. do 31 lipca 2011 r., od 1 października 2011 r. do 30 czerwca 2012 r., od 1 września 2012 r. do 31 maja 2013 r. i od 1 września 2013 r. do nadal. Podnosiła, że istotne jest rozróżnienie okresu od 1.08.2011 r. do 30.09.2011 r. kiedy to zgłosiła zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej i działalności takiej faktycznie nie wykonywała oraz okresu od 1.10.2011 r., kiedy to działalność prowadziła, a jedynie wskutek nie usunięcia wpisu zawieszenia z ewidencji taka informacja w niej się znajdowała. Ponadto zarzuciła, że organ całkowicie pominął fakt, że w miesiącach sierpień i wrzesień 2011 r. działalności nie prowadziła i uznał, że fakt jej prowadzenia od 1.10.2011 r. wpływa na uznanie wadliwości zgłoszonego zawieszenia także w tych wcześniejszych miesiącach. Uznała za bezpodstawne rozstrzygnięcie dotyczące także okresu zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej od 1.07.2012 r. do 31.08.2012 r., ponieważ złożyła prawidłowe wnioski o wpis do ewidencji zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej, tj. wniosek o wpis zawieszenia z dnia 28.06.2012 r. oraz wniosek o wpis podjęcia z dnia 27.08.2012 r.

Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Powołał się na stan prawny obowiązujący w okresie objętym decyzją organu I instancji i ustalony przez organ I instancji stan faktyczny. M.in. wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. w nadesłanej [...] OW NFZ korespondencji m.in. poinformował, że D. M. jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą w oparciu o wpis do ewidencji nr [...]:

- została zgłoszona do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 4 listopada 2003 r. do 31 lipca 2011r. oraz od 1 września 2012 r.,

- na jej koncie zostały zaewidencjonowane dokumenty rozliczeniowe za okres od listopada 2003r. do lipca 2011r. oraz od października 2011r. do października 2012r.;

- w okresie od lutego 2011 r. do maja 2011 r. zatrudniała zleceniobiorców, brak informacji o osobach współpracujących, w okresach od listopada 2003 r. do lipca 2011 r.,

- od października 2011 r. do czerwca 2012 r., od września 2012 do stycznia 2013 r. opłaciła składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

- D. M. nie była wzywana przez ZUS do korekty dokumentów zgłoszeniowych.

Organ II instancji ustalił, że:

- [...] Oddział Wojewódzkiego NFZ otrzymał zaświadczenie Prezydenta Miasta G. wskazujące, że od 8 października 2003 r. do 28 grudnia 2011 r. figurowała w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej tego urzędu pod numerem ewidencyjnym [...], nazwa: T., z datą 4 listopada 2003 r. jako dniem rozpoczęcia działalności gospodarczej, zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy z dnia 19 lipca 2011 r. działalność została zawieszona od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 30 września 2011 r.

- D. M. pismem z 6 sierpnia 2013 r. przekazała do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ m.in. kserokopię oświadczenia z dnia 28 listopada 2012 r. złożonego w ZUS w G., kserokopię wniosku CEIDG-1 z dnia 28 czerwca 2012 r. złożonego w Urzędzie Miejskim w G.. Ponadto złożyła oświadczenie, że w miesiącach: lipiec-sierpień 2012 r. nie prowadziła działalności gospodarczej i na dowód tego dołączyła kserokopię księgi przychodów i rozchodów za lipiec-sierpień 2012 r.

- W piśmie z 28 listopada 2012 r. kierowanym do ZUS w G. strona poinformowała, że z dniem 1 sierpnia 2011 r. zawiesiła działalność gospodarczą, następnie z dniem 1 lipca 2012 r. ponownie zawiesiła działalność gospodarczą i wznowiła ją z dniem 1 września 2012 r. Uzyskała wówczas informację, że Urząd Miasta G. nie odnotował wniosku o wznowienie działalności z dniem 1 października 2011 r. Strona oświadczyła, że opłacała składki zdrowotne w miesiącach od października 2011 r. do czerwca 2012 r. Za rok 2011 złożyła również zeznania podatkowe w urzędzie skarbowym. W miesiącach lipiec-sierpień 2012 r. nie uzyskała żadnego przychodu.

- Z pisma Urzędu Miejskiego w G. z 7 maja 2015 r. wynika, że nie wpłynął wniosek CEIDG-1 na nazwisko D. M. o wznowieniu działalności gospodarczej z dniem 1 października 2011 r. Nadto, na podstawie dokumentacji ustalono, że 19 lipca 2011 r. wpłynął wniosek o wpis informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej: w rubryce 14.1:, tj. "data rozpoczęcia zawieszenia" wpinano 1 sierpnia 2011 r., natomiast w rubryce 14.2. "przewidywany okres zawieszenia do dnia", wpinano 30 września 2011 r. Wskazano, że w zaświadczeniu wydanym w dniu 25 lipca 2013 r. nr sprawy [...], dotyczącym wpisu na nazwisko D. M błędnie podano okres zawieszenia od 1 sierpnia 2011 r. do 30 września 2011 r., ponieważ faktyczny okres zawieszenia działalności to okres od 1 sierpnia 2011 r. (data złożenia wniosku 19 lipca 2011 r.) do 1 września 2012 r. (data złożenia wniosku 28 sierpnia 2012 r.).

Oceniając powyższy stan faktyczny, Prezes NFZ stwierdził, że w okresie poprzedzającym okres zgłoszenia zawieszenia działalności gospodarczej przez D. M. obowiązywał art. 14a ust. 7 ustawy o swobodzie działalności o brzmieniu: "W stosunku do zobowiązań o charakterze publicznoprawnym zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej." Zgodnie z art. 14a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności: "w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej."

Ocenił, że w okresie zawieszenia działalności gospodarczej przedsiębiorca może wykonywać tylko i wyłącznie czynności wskazane przez ustawodawcę w art. 14a ust. 4 wyżej cytowanej ustawy, nie może natomiast wykonywać czynności będących przedmiotem prowadzonej działalności gospodarczej i osiągać z tego tytułu bieżących przychodów. Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 14a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej rozpoczyna się od dnia wskazanego we wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku i trwa do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej lub do dnia wskazanego w tym wniosku, który nie może być wcześniejszy niż dzień złożenia wniosku.

W oparciu o wyjaśnienia złożone przez stronę przy piśmie z dnia 28 listopada 2012 r. o zawieszeniu działalności z dniem 1 sierpnia 2011 r. i nie odnotowaniu przez Urząd Miejski w G. informacji o jej wznowieniu z dniem 1 października 2011 r. oraz informacji, że z dniem 1 lipca 2012 r. ponownie zawiesiła działalność gospodarczą po czym ją wznowiła od 1 września 2012 r., uznał, że w przypadku zawieszenia działalności gospodarczej w organie ewidencyjnym i faktycznego jej wykonywania takie zawieszenie jest wadliwe. Powołał się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 19.02.2010 r., sygn. akt. II UK 186/09 stanowiący, że "zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tylko wtedy niewadliwe, gdy przedsiębiorca nie wykonuje w okresie zawieszenia działalności gospodarczej i nie osiąga z niej bieżących przychodów (art. 14a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Przepis art. 14a ust. 1 określa tylko długość okresu niewadliwego zawieszenia wykonywania działalności. Zawieszenie jest wadliwe gdy przedsiębiorca mimo to wykonuje działalność gospodarczą i nie ma wówczas znaczenia na jaki okres działalność zostanie zawieszona".

Powyższe oznacza, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności przedsiębiorca nie może jej w ogóle prowadzić i osiągać z niej bieżących przychodów, a jeżeli zakazu tego nie przestrzega, zawieszenie jest bezskuteczne, bo de facto nie istnieje i przedsiębiorca podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez cały okres zawieszenia działalności gospodarczej, które było zawieszeniem wadliwym.

Wziął zatem pod uwagę dowody świadczące o wadliwości zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej w okresie od 1 sierpnia 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. i uznał, że D. M. prowadziła działalność gospodarczą, w okresach: od 4 listopada 2003 r. do 31 maja 2013 r. oraz od 1 września 2013 r. do nadal.

Natomiast nie wziął pod uwagę twierdzenia o zawieszeniu działalności w okresach: od 1 sierpnia 2011 r. do 30 września 2011 r. oraz od 1 lipca 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. wskazując, że bez znaczenia pozostaje również fakt nieuzyskiwania w tych okresach przychodów.

Od powyższej decyzji, za pośrednictwem Prezesa NFZ D. M. wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła:

- naruszenie art. 14 a ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 6 ustawy o swobodzie działalności polegającej na ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że faktyczne rozpoczęcie wykonywania działalności gospodarczej w okresie zgłoszonego jej zawieszenia powoduje, że cały zgłoszony okres zawieszenia jest "wadliwy" od daty zgłoszenia, a nie wyłącznie od daty faktycznego rozpoczęcia wykonywania działalności;

- naruszenie art. 66 ust. 1 pkt.1 lit. c) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych polegające na jego bezpodstawnym zastosowaniu i uznaniu, że skarżąca podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu także w okresie sierpień - wrzesień 2011 r. oraz lipiec - sierpień 2012r.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Podnosiła m.in., że rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym i powołanymi przepisami. W niniejszej sprawie dokonała zgłoszenia zawieszenia działalności gospodarczej od dnia 1.08.2011r. przewidując okres zawieszenia do 30.09.2011 r. Jej zdaniem, z nieznanych przyczyn w aktach Urzędu Miasta G. nie zachował się wniosek strony dotyczący odwieszenia działalności gospodarczej od dnia 1.10.2011 r., a twierdzi, że wniosek taki złożyła i od 1.10.2011 r. faktycznie kontynuowała działalność gospodarczą. Z powodu nie odnotowania jej wniosku, w oparciu o wpisy wynikało jakoby prowadzenie działalności było cały czas zawieszone. Organ wprawdzie uznał, iż zawieszenie to było wadliwe i przyjął, że za cały okres zawieszenia winna ona podlegać ubezpieczeniu zdrowotnemu, a tymczasem nie rozróżnił okresu od 1.08. do 30.09.2011r., kiedy skarżąca zgłosiła zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej i działalności takiej faktycznie nie wykonywała od okresu od 1.10.2011 r., kiedy to strona działalność prowadziła.

Skarżąca podnosiła także, że bezpodstawne jest rozstrzygnięcie pomijające kolejny okres zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej od 1.07. do 31.08.2012 r., uwidoczniony w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, który organ całkowicie pominął. W tym okresie strona działalności nie prowadziła, co jest potwierdzone w księgach podatkowych, złożyła prawidłowy wniosek o wpis zawieszenia z 28 czerwca 2012r. i wniosek o wpis podjęcia z 27 sierpnia 2012r.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 roku, poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.").

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] listopada 2013 r. stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Spór pomiędzy skarżącą a organami obydwu instancji sprowadza się w swej istocie do oceny, czy skarżąca w dwóch okresach od 1 sierpnia 2011 r. do 30 września 2011 r. oraz od 1 lipca 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. prowadziła działalność gospodarczą, czy też jej działalność była zawieszona, a tym samym skarżąca w tym czasie podlegała wyłączeniu z mocy cytowanego wyżej art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach spod obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego.

Należy przy tym podkreślić, że organ nie uznał skarżącej spornych okresów zawieszenia działalności gospodarczej, mimo złożonych wniosków dlatego, że uznał ciągłość prowadzenia działalności (bez przerwy), tj. od 4 listopada 2003r. do 31 maja 2013r. (oraz od 1 września 2013r. do nadal) – mimo, że w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej od 1 sierpnia 2011 r. figurował wpis o zawieszeniu od 1 sierpnia do 30 września 2011 r., a do pisma kierowanego do ZUS-u strona załączyła kserokopię wniosku CEIDG -1 z 28 czerwca 2012r. o zawieszenie działalności od 1 lipca do 31 sierpnia 2012r.(akta adm. nie numerowane).

Należy podkreślić, że art. 14a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności stanowi, że okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej rozpoczyna się od dnia wskazanego we wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku i trwa do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej lub do dnia wskazanego w tym wniosku, który nie może być wcześniejszy niż dzień złożenia wniosku.

Organ odwoławczy twierdzi, że swoje stanowisko uznające de facto ciągłość prowadzenia działalności od 4 listopada 2003r. do 31 maja 2013r. opiera na cytowanym w stanie faktycznym wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt. II UK 186/09, wskazującym na wadliwość wpisu o zawieszeniu wykonywania działalności w sytuacji, gdy faktycznie przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą.

Jednakże, w ocenie Sądu, wykorzystanie przez organ odwoławczy poglądu z cytowanego wyroku nastąpiło jedynie częściowo, ponieważ organ uchylił się od koniecznego ustalenia, kiedy faktycznie nastąpiło wznowienie prowadzenia działalności gospodarczej, a przyjął - wbrew dowodom w postaci wniosków o zawieszenie – że tego zawieszenia nie było.

Inaczej mówiąc, organ bezpodstawnie i dowolnie przyjął, że brak wniosku o wznowienie zawieszonej działalności oznacza, że zawieszenia faktycznie nie było. Taka konkluzja, w ocenie Sądu jest nieuprawniona z tego względu, że organ z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie wykazał, na jakich dowodach ją oparł i dlaczego odmówił wiary twierdzeniom skarżącej i złożonym przez nią dowodom na okoliczność nie prowadzenia działalności gospodarczej w spornych dwóch okresach wskazanych w złożonych wnioskach.

Zdaniem Sądu, oparcie rozstrzygnięcia na cyt. wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt. II UK 186/09 niewątpliwie wskazuje na obowiązek ustalenia okresu faktycznego wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, skoro przeciwstawia mu się formalnie istniejący w dokumentacji wpis o zawieszeniu jej wykonywania. Nie oznacza to jednak a priori wykluczenia możliwości owego zawieszenia z datą oznaczoną w tym wniosku, skoro fakt taki miałby miejsce i został potwierdzony innymi dowodami. W cytowanym wyżej wyroku Sądu Najwyższego wskazuje się bowiem, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tylko wtedy niewadliwe, gdy przedsiębiorca nie wykonuje w okresie zawieszenia działalności gospodarczej i nie osiąga z niej bieżących przychodów (art. 14a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Przepis art. 14a ust. 1 określa tylko długość okresu niewadliwego zawieszenia wykonywania działalności. Zawieszenie jest wadliwe gdy przedsiębiorca mimo to wykonuje działalność gospodarczą i nie ma wówczas znaczenia na jaki okres działalność zostanie zawieszona.

Mimo zacytowania w spornej decyzji ww. wyroku, organ odwoławczy z tej myśli Sądu Najwyższego nie uczynił żadnego użytku, w okolicznościach niniejszej sprawy, oprócz prawnej możliwości uznania prowadzenia działalności - mimo niespornego wniosku o zawieszenie złożonego 19 lipca 2011r. ze skutkiem określonym od 1 sierpnia do 30 września 2011 r. i nieocenionego przez organ wniosku CEIDG -1 z 28 czerwca 2012r. ze skutkiem zawieszenia działalności od 1 lipca do 31 sierpnia 2012r.

W tych okolicznościach należy uznać, że powołany ww. wyrok SN został zastosowany w niniejszej sprawie w całkowitym oderwaniu od jej stanu faktycznego, skoro skarżąca potwierdziła, że w tym czasie działalności nie prowadziła i wykazywała tę okoliczność wpisami z księgi przychodów, których nie uzyskiwała. Także przyznała, że działalność podjęła z dniem 1 października 2011r. Drugi sporny okres zawieszenia działalności gospodarczej obejmował według skarżącej miesiące lipiec i sierpień 2012r. i oprócz złożenia (przy piśmie kierowanym do ZUS-u z 28.11.2012r.) kserokopii wniosku CEIDG -1 z 28 czerwca 2012r. o zawieszenie działalności od 1 lipca do 31 sierpnia 2012r.(akta adm. nie numerowane), powoływała się na fakt nieuzyskiwania w tym okresie dochodów, jak i regularne opłacanie składki zdrowotnej w okresie, kiedy działalność gospodarczą prowadziła.

Oznacza to, że o ile organ chce na gruncie omawianej sprawy prawidłowo zastosować, pogląd prezentowany w cyt. wyroku Sądu Najwyższego, to ma obowiązek ustalenia, nie budzących wątpliwości okresów niewadliwego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą - obok tych, które okazały się wadliwe, skoro skarżąca podjęła działalność (np. w prognozowanym we wniosku o zawieszenie terminie) i ją prowadziła, opłacała składki zdrowotne. Przyjęcie przez organy NFZ a priori, że dwa sporne okresy zawieszenia, które podnosi skarżąca nie miały faktycznie miejsca, nie zostały poparte jakąkolwiek oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Organ odwoławczy, z jednej strony nie ustalił i nie uzasadnił, dlaczego nie dał wiary złożonemu wnioskowi skarżącej o zawieszenie działalności gospodarczej, jej twierdzeniom (popartym dowodami o braku przychodów w spornym okresie). Z drugiej strony zaś, częściowo (wybiórczo) dał wiarę innym twierdzeniom strony, że prowadziła działalność gospodarczą, ale już nie uwzględnił jej wyjaśnień, że nastąpiło to od 1 października 2011r., zgodnie z przewidzianym okresem zawieszenia wynikającym z wniosku i trwało do 30 czerwca 2012r., bowiem następnie wykazywała nie prowadzenie działalności od 1 lipca do 30 sierpnia 2012r.

W świetle twierdzeń skarżącej i powołanych przez nią okoliczności, w ocenie Sądu, organ dowolnie wykluczył oba sporne okresy zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej w roku 2011 i 2012, nie uzasadniając dostatecznie swojego stanowiska, z pominięciem oceny dowodów. Na marginesie zauważyć należy, że uznał skarżącej okres zawieszenia działalności w 2013r. w zbliżonym czasowo okresie: tj. od 1 czerwca 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r.

Dodać należy, że organ odwoławczy - ignorując zarzuty odwołania co do spornych okresów zawieszenia przez skarżącą działalności gospodarczej – pominął także i nie wypowiadał się co do charakteru aktywności gospodarczej skarżącej, która mogłaby ewentualnie dodatkowo uzasadniać podnoszone okresy zaprzestania jej prowadzenia. Także ustawa o swobodzie działalności gospodarczej – przy samozatrudnieniu - nie wyklucza przerw w prowadzonej działalności. Niejednokrotnie bowiem, rodzaj aktywności gospodarczej może przemawiać za sezonowością tej działalności.

O ile zatem przedsiębiorca, którym jest skarżąca, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "T." twierdziła przed organem i dowodziła, że zgodnie ze złożonym wnioskiem z 19 lipca 2011r. faktycznie nie prowadziła działalności gospodarczej w okresach od 1 sierpnia do 30 września 2011 r. jak również nie prowadziła jej od 1 lipca do 31 sierpnia 2012 r., to organ obowiązany jest zbadać te okoliczności i wyjaśnić je zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz uzasadnić podstawę prawną i faktyczną poczynionych ustaleń, a w szczególności wskazać, dlaczego odmówił wiary wyjaśnieniom przedsiębiorcy.

Obowiązek ten jest oczywisty, zważywszy na podstawę materialną rozstrzygnięcia. Art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach wymaga bowiem wyłączenia od obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, a art. 14a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że "w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Skoro powołane przez organ odwoławczy orzecznictwo dopuszcza ustalanie okresu faktycznego wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, mimo istniejących formalnych wpisów w dokumentacji, to organy NFZ zobowiązane są do pochylenia się nad argumentacja przedsiębiorcy i powołanymi okolicznościami.

Innymi słowy, skoro organ II instancji odwołuje się w rozstrzygnięciu na pogląd prezentowany w cyt. wyroku Sądu Najwyższego, to ma obowiązek ustalenia, nie budzących wątpliwości okresów niewadliwego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą - obok tych, które okazały się wadliwe, skoro skarżąca podjęła działalność (np. w prognozowanym we wniosku o zawieszenie terminie) i ją prowadziła, opłacała składki zdrowotne. Obowiązkiem organu jest zatem nie budzące wątpliwości wyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego jaki miał miejsce w sprawie niniejszej.

Także Naczelny Sąd Administracyjny, na gruncie odmiennego wprawdzie stanu faktycznego, dotyczącego - mimo istniejącego wpisu nie rozpoczęcia działalności gospodarczej i co do zasady możliwości dowodowego korygowania wpisu w ewidencji - w wyroku z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II GSK 287/06 wskazał, że "utożsamienie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z faktycznym prowadzeniem działalności gospodarczej aż do dnia wykreślenia tego wpisu, bez możliwości skorygowania tego okresu na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano charakter deklaratoryjny, a nie – konstytutywny" (por. J. Sommer, K. Stoga, R. Potrzeszcz, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2000, s. 41). Nie kreował on również bytu prawnego przedsiębiorcy (por. wyrok SN z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I UK 220/05). Określanie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 22/10 wskazano na możliwość odróżnienia pojęcia prowadzenia działalności gospodarczej od jej formalnego zarejestrowania. Podkreślono, że możliwe jest wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej podmiotu, który z różnych powodów nie będzie prowadził tej działalności w ogóle. Ustawodawca kreując zakres podmiotowy obowiązków uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne w sposób konsekwentny posługuje się pojęciem "prowadzenia pozarolniczej działalności" odnoszącej się do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w tej sprawie również stoi na stanowisku, że podstawowe znaczenie dla objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym ma fakt rzeczywistego wykonywania – lub niewykonywania działalności. Zgłoszenie, jak na gruncie niniejszej sprawy, zawieszenia działalności lub jej rozpoczęcia po zawieszeniu, ma znaczenie jedynie jako domniemanie faktyczne. Zakłada się bowiem, że skoro czynności tego rodzaju dokonano, to działalność się rozpoczęła lub uległa zawieszeniu. Nie wyklucza to jednak dowodu przeciwnego.

Powyższe wskazuje, że podniesione okoliczności rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej przez skarżąca w spornych okresach, bądź jej niewykonywania, przy uwzględnieniu charakteru prowadzonej działalności, winny być wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Obowiązek zebrania przez organ administracji publicznej całego materiału dowodowego i jego oceny, należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (co znalazło potwierdzenie w nowej redakcji przepisu art. 7 k.p.a. tj. na wniosek strony lub z urzędu). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest także związany ściśle z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów.

Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową.

Nie wystarczy, jak to uczynił organ odwoławczy, ograniczenie się do relacji przebiegu wydarzeń, otrzymanych dokumentów. Niezbędna jest bowiem ocena zgromadzonych dowodów, a tej w niniejszej sprawie zabrakło. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Natomiast rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki.

W ocenie Sądu, powyższa okoliczność stanowi o naruszeniu art. 7, 8, 77§ 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organy administracyjne: zarówno pierwszej jak i drugiej instancji wydały decyzje bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności. Organy administracji, wydając zaskarżone decyzje były związane rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają jej żądań. Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. sygn. akt III SA 729/84 ONSA 1984, nr 2 poz. 117, podkreślił że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (p. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Ponadto, spełnienie wskazanego wyżej art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Również możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych i merytorycznych określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać przy tym należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. W konsekwencji uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).

W tej sytuacji organy NFZ, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, nie mogły ograniczyć się do wybiórczego ustalenia jednego z zaistniałych problemów, czyli wyłącznie do stwierdzenia faktu, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą od 4 listopada 2003 r. do 31 maja 2013 r. i od 1 września 2013 r. do nadal, czyli bez przerw, podnoszonych przez przedsiębiorcę.

Jak wskazano wyżej, ponownie dokonując rozpoznania sprawy, organ administracji dokona szczegółowej i pełnej oceny wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącą, zgłaszanych dowodów, a następnie logicznie i precyzyjnie uzasadni, dlaczego uznaje lub – w szczególności, gdy podważa stanowisko skarżącej. Organ może, w ramach zasady określonej w art. 80 k.p.a., odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku występowania dowodów o przeciwstawnej treści (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1984 r., sygn. akt III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42). W ramach tej oceny organ winien kierować się zarówno wiedzą, jak i zasadami życiowego doświadczenia. Ważne jest także, aby rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, było zgodne z prawidłami logiki.

Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane

w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. W sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Innymi słowy, organ zobowiązany jest przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu pozostałych dowodów.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie stanowisko przyjęte przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia nosi znamiona rozstrzygnięcia arbitralnego i dowolnego. Uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji, sprowadzają się głównie do przywołania fragmentów przepisów ustaw, które w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie oraz przywołania niektórych okoliczności faktycznych, ale bez ich oceny. Brak jest natomiast w wywodach organów przyjętego do oceny stanu faktycznego, ponieważ oceny dowodów nie ma. Wyklucza to możliwość subsumcji, a więc przyporządkowania ustaleń faktycznych pod odpowiednio dokonaną wykładnię przywołanych norm prawnych.

Organy Narodowego Funduszu Zdrowia powinny na podstawie zgromadzonych dowodów ustalić, jak już wyżej wskazano, przy uwzględnieniu oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, uwzględnienia charakteru aktywności gospodarczej, czy skarżąca w spornych okresach od 1 sierpnia do 30 września 2011 r. oraz od 1 lipca do 31 sierpnia 2012r. wykonywała, czy nie działalność gospodarczą, skoro wnosiła formalnie o jej zawieszenie. Chodzi przy tym o działalność zarobkową wykonywaną – co do zasady - w sposób zorganizowany i ciągły, we własnym imieniu i na własny lub cudzy rachunek. Następnie organ dokona subsumcji pod normę prawa materialnego, uwzględniając ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

Na marginesie należy wskazać, iż o tym, czy czynności dokonywane przez skarżącą spełniają cechy działalności gospodarczej przesądzają obiektywne kryteria, takie jak prowadzenie takiej działalności na własny rachunek oraz prowadzenie w celach zarobkowych, w sposób ciągły i zorganizowany, a nie subiektywne odczucia skarżącej. Rozstrzygające znaczenie mają bowiem okoliczności, w jakich działalność jest wykonywana. W tym sensie nie ma i nie może mieć znaczenia, że określony podmiot prowadzący konkretną działalność gospodarczą nie ocenia jej (subiektywnie) jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak, oświadcza, że jej nie prowadzi, bądź nie zgłasza obowiązku podatkowego itp. Zatem nazwanie bądź nienazwanie danej czynności nie przesądza jeszcze o istnieniu, nieistnieniu, cechach, charakterze i stosunkach zarówno dla podmiotów jak i przedmiotów czynności oraz jej kontrahentów - lub innych osób wywodzących z niej określone skutki - faktyczne lub prawne (wyrok NSA z dnia 30 marca 1994r., sygn. akt SA/Łd 224/93).

Na uwagę zasługuje interpretacja pojęcia "działalności gospodarczej" dokonana przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 grudnia 1991 r., sygn. akt III CZP 117/91. W uchwale tej wskazano, że działalność gospodarczą wyróżniają następujące cechy charakterystyczne: zawodowy (a więc stały) charakter, związana z nim powtarzalność podejmowania działań (element ciągłości), podporządkowanie zasadzie racjonalnego gospodarowania oraz uczestnictwo w obrocie gospodarczym (element zorganizowania). Wymóg, aby działalność gospodarcza prowadzona była w sposób zorganizowany implikuje po stronie podmiotu wykonującego działalność gospodarczą występowanie pewnej struktury organizacyjnej. Wskazać jednakże należy, iż przepisy prawa nie narzucają ani stopnia zorganizowania, ani formy organizacyjnej wykonywania działalności gospodarczej. O ich wyborze decyduje zwykle rodzaj i rozmiar działalności, jej przedmiot, warunki panujące na rynku i wiele innych czynników o charakterze zewnętrznym i subiektywnym. Dlatego też o ile określone osoby prawne z założenia posiadają pewną zorganizowaną strukturę to niekoniecznie posiadają ją osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Kolejną przesłanką wypełniającą definicję "działalności gospodarczej" jest wykonywanie działalności w sposób ciągły. W doktrynie poprzez działanie ciągłe rozumieć należy powtarzanie, ponawianie określonych czynności zarówno takich samych, jak i rodzajowo podobnych, a nawet różnych, ale przedsiębranych w procesie wytwarzania, świadczenia usług itp. Przerwy występujące pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie pozbawiają działalności cechy ciągłości. Z orzecznictwa sądowego wynika bowiem, że do istotnych cech działalności gospodarczej, zaliczyć należy jej stały charakter, powtarzalność podejmowanych działań, przyporządkowanie zasadzie racjonalnego gospodarowania i uczestnictwo w obrocie gospodarczym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 1991 r., sygn. akt III RN 4/96). Przy kwalifikowaniu konkretnej działalności do pozarolniczej działalności gospodarczej należy również uwzględniać zamiar podmiotu wykonującego czynności (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2000r., sygn. akt I SA/Lu 1232/98).

W tym stanie rzeczy, z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią

w mocy decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.