Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3148/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 pkt 4, art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2, art. 36 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 523/17 w sprawie ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części uchylającej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2017r. w zakresie dotyczącym § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. i oddala skargę w tym zakresie, 2. zasądza od Miasta R. na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2017r. sygn. akt II SA/Rz 523/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2017r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Wojewoda Podkarpacki działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz na podstawie przepisów art. 15 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 poz. 1587 ) stwierdził nieważność w pkt 1 ) § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, w pkt 2) § 3 ust. 1 pkt 3 w zakresie treści "U/MW.I", w pkt 3) § 8 ust. 2 pkt 1 w zakresie treści "w szczególności poprzez nakaz nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych", w pkt 4) § 8 ust. 2 pkt 2 i 3, w pkt 5) § 12, § 13, § 14, § 16 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego przy ul. S.j w R.

Organ nadzoru stwierdził, że postanowienia § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, § 3 ust. 1 pkt 3 w zakresie treści "U/MW.I", przedmiotowego planu zostały uchwalone z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania, tj. z naruszeniem art. 15 w związku z art. 28 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu nadzoru niewłaściwy, wykraczający poza obowiązkowy i dopuszczalny zakres ustaleń planu miejscowego jest również zapis zawarty w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały ustalających nakaz nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych. W ocenie wojewody upoważnienie zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z nadzorem archeologicznym, w szczególności podczas prowadzenia inwestycji. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego zostały już bowiem określone przez ustawodawcę w ustawie z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Rada gminy nie ma żadnych kompetencji do modyfikowania zakresu działania organów. Zgodnie z treścią przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jednakże kompetencja ta nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Organ nadzoru wskazał również, że zapisy zawarte w treści § 12, §13, §14, §16 dotyczące minimalnej liczby miejsc do parkowania nie odpowiadają dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., która wskazuje że w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów i zaopatrzonych w kartę parkingową oraz sposób ich realizacji. Ustalenia dotyczące zasad obsługi komunikacyjnej zawarte w § 12 ust. 4 pkt 3, § 13 ust. 4 pkt 3, § 14 ust. 5 pkt 3 i § 16 ust. 5 pkt 2 uchwały, przyjmujące jako zasadę ilość miejsc do parkowania równą "0", nie spełniają wymogów przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wskazują przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową i usługową, bez określenia obligatoryjnego elementu planu, jakim jest minimalna liczba miejsc do parkowania. Niewystarczającym i niespełniającym wymagań ww. przepisów prawa, są w ocenie organu nadzoru, ustalone dopuszczenia lokalizacji maksymalnej ilości miejsc do parkowania pod określonymi warunkami. Organ równocześnie zauważył, że ustalenia w przedmiotowym zakresie zawarte w przyjętej przez Radę Miasta uchwale, różnią się od zapisów które przedstawione zostały w projekcie planu wyłożonym do publicznego wyglądu, gdzie ustaloną zasadą był przedział od 0 do 1,0, z czego wynikała możliwość lokalizacji miejsc parkingowych w ilości nie większej niż 1 na każdy lokal mieszkalny bez żadnych ograniczeń. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, brak jest prawidłowych zapisów planu dotyczących minimalnej liczby miejsc postojowych dla terenów objętych regulacją § 12, § 13, § 14 i § 16 - MW.I, MW/U.I, U/MW.I i MW/U.2. Skoro zatem Rada nie określiła obligatoryjnego elementu planu jakim jest ustalenie wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania dla dopuszczalnego przeznaczenia terenów wskazanych w rozstrzygnięciu, zasadnym było stwierdzenie nieważności części uchwały, jako podjętej z naruszeniem zasad sporządzania planu. Powyższe naruszenia mają charakter istotny albowiem dotyczą przepisów stanowiących bezpośrednią podstawę treści miejscowego planu i mają bezpośredni wpływ na jego konstytutywną treść normatywną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Rada Miasta R. wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzuciła Wojewodzie Podkarpackiemu niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 28 tej ustawy, poprzez przyjęcie w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. został naruszony w istotny sposób wskutek przyjęcia ustalenia zawartego w § 8 ust. 2 pkt 1 w/w uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] stycznia 2017r., określającego nakaz nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych, ponieważ przepis ten nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z nadzorem archeologicznym sprawowanym przez organy nadzoru konserwatorskiego, w szczególności podczas prowadzenia inwestycji, pomimo, iż ustalenie to nie zostało skierowane do organów nadzoru konserwatorskiego. Ponadto zarzuciła naruszenie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) poprzez przyjęcie, że przepisy art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 3 i 9 lit. c rozporządzenia zostały naruszone w istotny sposób wskutek przyjęcia w § 12 ust 4 pkt 3, § 13 ust. 4 pkt 3, § 14 ust. 5 pkt 3 i § 16 ust. 5 pkt 2 przedmiotowej uchwały Rady Miasta R. ustalenia o ilości miejsc do parkowania dla poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową równej "0", z dopuszczeniem lokalizacji maksymalnej ilości miejsc do parkowania pod ustalonymi warunkami, ponieważ przepisy te nakładają obowiązek określenia każdorazowo w planie miejscowym dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji, pomimo, że istniejący stan zagospodarowania terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową, o których mowa w § 12 ust 4 pkt 3, §13 ust. 4 pkt 3, § 14 ust 5 pkt 3 i § 16 ust 5 pkt 2 w/w uchwały Rady Miasta R., położonych w ścisłym centrum miasta R., na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta, wyklucza, co do zasady, możliwość lokalizacji na tych terenach miejsc do parkowania pojazdów samochodowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki w całości podtrzymał stanowisko zawarte w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, co skutkowało koniecznością jego uchylenia. Sąd jednocześnie wskazał, że teren objęty przedmiotową uchwałą to Stare Miasto z zabudową historyczną objętą nadzorem konserwatorskim. W przedmiotowej uchwale dopuszczono możliwość lokalizacji na powierzchni maksymalnej ilości miejsc parkingowych zgodnie z dyspozycją § 4 pkt 9 lit. e rozporządzenia przy spełnieniu warunku, że nie wyklucza to możliwości zagospodarowania poszczególnych terenów zgodnie z ich przeznaczeniem w planie, którego ustalenia skierowane są głównie pod kątem odnowy istniejącej zabudowy zabytkowej. Takie ustalenia planu służą przeprowadzeniu rewitalizacji tych zabytkowych terenów zachowując ich cenne walory historyczne. Uwzględniając charakter tego terenu również ustalenie w poddanym kontroli planie "dopuszcza się lokalizowanie dowolnej ilości miejsc parkingowych w podziemnych parkingach i garażach" jest spełnieniem wymagań, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem Sądu takie ustalenia planu w zakresie miejsc do parkowania na tym terenie szczególnie chronionym nie narusza art. 15 ust. pkt 6 ustawy. Ilość miejsc parkingowych przewidzianych w planie jest warunkowana możliwościami terenu starego miasta i została przewidziana uwzględnieniem charakteru terenu objętego planem. Sąd nie podzielił również stanowiska organu nadzoru w zakresie niezgodności z prawem postanowień planu dotyczących wprowadzenia nakazu nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych na terenie objętym planem. Regulacja ta zdaniem Sądu nie modyfikuje, ani nie rozszerza w sposób niedopuszczalny uczestników procesu inwestycyjnego. Dotyczy bowiem fazy jej realizacji, a więc wszelkie rozważania dotyczące przygotowania inwestycji związane z obowiązkiem uzyskania uzgodnień, czy pozwoleń (art. 39 prawa budowlanego) oraz prowadzenia badań archeologicznych (art. 31 ustawy o ochronie zabytków) są bezprzedmiotowe. Ujęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów nie ujętych w wykazie zabytków archeologicznych stanowi jedyną formę ochrony tego obszaru, określonego w studium jako przedstawiającego "lokalne wartości archeologiczne dziedzictwa kulturowego", zabytki te nie są jednak zidentyfikowane jednostkowo. Taka forma ochrony jest wpisem obszarowym a nie indywidualnym. Odnosi się zatem do wszystkich znajdujących się na tym obszarze obiektów archeologicznych. W odniesieniu do zabytków archeologicznych mogą to być w szczególności pozostałości terenowe pradziejowego i historycznego osadnictwa, cmentarzyska, relikty działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej - art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków. Charakter ochrony obszarowej wymusza określoną jej formę, która odnosi się do robót ziemnych wykonywanych w strefie objętej ochroną konserwatorską, uzasadniając tym samym taki jej zapis. W ocenie Sądu, nie można uznać, iż Rada Gminy nakazując prowadzenie prac ziemnych pod nadzorem archeologicznym przekroczyła kompetencje wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu w związku z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Podkarpacki zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2017 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 8 ust. 2 pkt 1 w zakresie treści "w szczególności poprzez nakaz nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych" Zarzucając naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, to jest art 15 ust. 2 pkt 4 i art. 28 u.p.z.p. przez przyjęcie, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wprowadzenie nakazu nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych na terenie objętym planem (§ 8 ust. 2 pkt 1), w sytuacji gdy upoważnienie zawarte przepisie ustawowym nie daje legitymacji do umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uregulowań kwestii związanych z nadzorem archeologicznym, w szczególności w toku procesu inwestycyjnego.

Wskazując na powyższy zarzut Wojewoda Podkarpacki, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i oddalenie w tym zakresie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego zawartego w skardze kasacyjnej wskazać należy, że posiada on usprawiedliwione podstawy. Przy czym właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Tym niemniej zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody, że wprowadzony postanowieniami planu miejscowego obowiązek nadzoru archeologicznego w odniesieniu do wszystkich prac ziemnych prowadzonych w granicach terenu objętego tym planem, stanowi przekroczenie kompetencji gminy wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy zauważyć, że kompetencja rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Należy także wskazać na regulację art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., która obliguje do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a ponadto przepis art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm., dalej powoływanej jako ustawa o ochronie zabytków), zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz przepis art. 19 ust. 3 tej ustawy stanowiący, że w planie ustala się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z kolei art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków wprowadza obowiązek pokrycia kosztów badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków, w przypadku realizacji robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jak również w przypadku realizacji robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego. Jednocześnie w ust. 2 art. 31 wskazano, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Nadto jak wynika z treści art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków to wojewódzki konserwator zabytków udziela pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ale również na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku oraz na prowadzenie badań archeologicznych. Może również uzależnić wydanie pozwolenia na podejmowanie ściśle określonych w tym przepisie działań od przeprowadzenia niezbędnych badań archeologicznych. Wprowadzając zatem w planie miejscowym stosowne uregulowania dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego Rada Miasta R. zobowiązana była do działania w granicach zakreślonych ww. przepisami upoważniającymi i kompetencyjnymi. W ramach tych działań zobligowana ona była uwzględnić okoliczność, że zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 prawa budowlanego oraz w art. 36 ustawy o ochronie zabytków. W tych przepisach rangi ustawowej prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Katalog działań inwestora w tym zakresie jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych obowiązków. Za niedopuszczalne należy zatem uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu prowadzenia wszelkich prac ziemnych pod nadzorem archeologicznym, gdy ustawa tego nie wymaga. Pomimo, że jedną z form ochrony zabytków są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Zauważyć też należy, że skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkami zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie - Prawo budowlane i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Tylko bowiem w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalna jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Należy także wskazać, że z treści pisma Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków z dnia 15 czerwca 2016r. wynika, iż stanowisko archeologiczne dla którego w kwestionowanym planie tworzy się strefę ochrony konserwatorskiej, zostało wpisane do gminnej ewidencji zabytków i z tego tytułu objęte jest ochroną konserwatorską. W związku z tym w przypadku prowadzenia robót budowlanych na tym terenie ciążą na inwestorze określone w powołanych wyżej przepisach obowiązki, a kontrolę w tym zakresie sprawuje Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków, który będąc wyposażonym w odpowiednie kompetencje i specjalistyczną wiedzę, wydaje decyzje m.in. w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków oraz opinie w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, biorąc przy tym pod uwagę ochronę dziedzictwa narodowego, dokonuje jednocześnie oceny projektowanych robót budowlanych i ich wpływu na zachowania zabytku, czy też objętego ochroną układu przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.