Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1144/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Po 641/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 14 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez M.B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2015 roku, sygn. akt II SA/Po 641/14, którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] lutego 2014 roku, Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2012 roku T. S. wystąpił do Burmistrza R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo-handlowego na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] w granicach z działkami o nr ewidencyjnych [...] położonej w R. przy ulicy [...]. Teren objętym wnioskiem jest położony na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Burmistrz R. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku, po rozpatrzeniu wniosku T. S., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, od której odwołanie wniósł M. B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, po rozpatrzeniu odwołania M. B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 roku, nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji.

W wyniku rozpatrzenia sprawy ze skargi M. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1016/12 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że poprzez określenie w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania budynku usługowo-handlowego (przeznaczonego do rozbudowy) bezpośrednio przy granicy działki inwestora z działkami nr ewid. 1176 [...], organy dopuściły się naruszenia art. 54 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p., z których to przepisów wynika, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie określa zaś szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Rozstrzygnięcie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy Sąd uznał za sprzeczne z samą istotą tego postępowania naruszając przywołane wyżej przepisy. Mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP, Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) jako przepisu sprzecznego z regulacją ustawową. Podkreślił brak podstaw prawnych upoważniających organ ustalający warunki zabudowy do wiążącego wskazania w tej decyzji konkretnego usytuowania projektowanej zabudowy, w tym przyjęcia jako warunku zabudowy realizacji jej w takim właśnie konkretnym miejscu. Sąd zaznaczył, że w tej sytuacji nie ma znaczenia, iż z analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że usytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy działek nr [...] stanowi kontynuację zagospodarowania działek położonych w obszarze analizowanym. Podniósł, że to organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzyga o usytuowaniu obiektu budowlanego w terenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Ponadto Sąd uznał, że ustalenia organów co do poszczególnych parametrów naruszają przepisy rozporządzenia, albo są oparte na niedokładnych danych zgromadzonych w trakcie przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Nadto podniósł, iż na dołączonej do analizy, jak i do projektu decyzji organu I instancji mapie zasadniczej w skali 1:500 nie są widoczne numery wszystkich działek znajdujących się na obszarze analizowanym, co uniemożliwia ocenę sporządzonej analizy urbanistycznej. Sąd podniósł również, że ze względu na charakter inwestycji (rozbudowę istniejącego budynku) frontowa linia zabudowy została już wyznaczona i nie ma podstaw do wyznaczania nowej linii zabudowy, bowiem z przepisu § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.. Nr 16, poz. 1588, ze zm. - dalej: rozporządzenie wykonawcze do u.p.z.p.) wynika, że chodzi o wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy od niezabudowanego frontu działki. Nadto wskazał na brak możliwości kontroli sądowej prawidłowości ustalenia organu l instancji co do dopuszczalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy. Odwołując się do treści przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Wobec tego z analizy urbanistycznej powinno wynikać przede wszystkim jaki jest średni wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy w granicach obszaru analizowanego, jednak dane wskazane w analizie nie poddają się kontroli z uwagi na brak uwidocznienia na odpowiedniej mapie numerów wszystkich działek znajdujących się na obszarze analizowanym. Ponadto Sąd wytknął, że w analizie nie podano jaka jest wielkość powierzchni zabudowy poszczególnych działek w stosunku do powierzchni tychże działek. Zdaniem Sądu, organ I instancji ustalił również wysokość górnej krawędzi rozbudowywanej części obiektu z naruszeniem przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p. Obowiązkiem organu było wskazanie w analizie urbanistycznej, jaką wysokość mają budynki znajdujące się na działkach sąsiednich oraz podanie jakiej wysokości jest obiekt, który ma według zamiaru inwestora zostać rozbudowany, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Dodatkowo stwierdził, że w niniejszej sprawie trzeba mieć na uwadze, że działka objęta przedmiotową inwestycją jest już od frontu zabudowana i organy orzekające powinny, poza odniesieniem się do wysokości budynków znajdujących się na działkach sąsiednich, uwzględnić też wysokość budynku rozbudowywanego. Sąd zaznaczył również, że ani w analizie, ani następnie w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji nie wyjaśniono, dlaczego dopuszczono dach płaski lub jednospadowy o kącie nachylenia do 12°, co Sąd uznał za naruszające przepis § 8 rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p.

W sformułowanych wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że rzeczą organu I instancji będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w tym wyroku uchybień; w szczególności organ powinien przeprowadzić rzetelną analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie się do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

Sąd uznał zarazem, że organy obydwu instancji trafnie stwierdziły, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. W tym zakresie Sąd wskazał na posiadanie przez działkę dostępu do drogi publicznej (co wyczerpuje warunek z art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p.), pozytywne zaopiniowanie projektu decyzji przez zarządcę drogi (wyczerpuje warunek art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), zagwarantowanie uzbrojenia terenu odpowiedniego dla inwestycji (warunek z art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (warunek z art. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), jak i brak podstaw do podważenia ustalenia przez organy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi - art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. (Sąd w tym zakresie zwrócił uwagę na zagadnienia związane z ochroną zabytków).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz R. decyzją z dnia [.] października 2013 r., znak [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy budynku usługowo-handlowego na terenie działki o nr ewid. [...] przy granicy z działkami nr [...], w tym określił niezbędne wskaźniki, cechy i parametry nowej zabudowy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że inwestycja planowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. W ocenie organu z przeprowadzonej ponownie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 u.p.z.p. Ponadto decyzja ta została wydana po uzyskaniu od inwestora nowej kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 obejmującej numery wszystkich działek znajdujących się na obszarze poddanym następnie ponownej analizie urbanistycznej. Organ stwierdził, że na działkach położonych na obszarze analizowanym dostępnych z tej samej drogi publicznej wojewódzkiej - ulicy [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi, zabudowa mieszkaniowo-usługowa oraz zabudowa usługowa; teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren objęty wnioskiem nie jest położony w granicach obszaru chronionego krajobrazu "[...]" ani w granicach obszaru NATURA 2000, a planowana inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dalej wyjaśnił, że odprowadzenie ścieków nastąpi do sieci kanalizacji sanitarnej, gromadzenie odpadów stałych bytowych do pojemnika usytuowanego na przedmiotowej działce, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nastąpi do kanalizacji deszczowej. Następnie wskazał, że ze względu na charakter, rodzaj i niewielką skalę inwestycji nie przewiduje się jego negatywnego wpływu na powierzchnię terenu oraz na wody powierzchniowe i podziemne. Ponadto wyjaśnił, że obszar objęty wnioskiem nie leży na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, nie ma więc konieczności ustalania zakazów, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ustalił również dla przedmiotowego przedsięwzięcia obowiązek prowadzenia podczas realizacji inwestycji badań archeologicznych związanych z zagospodarowaniem i zabudowaniem przedmiotowego terenu. Stwierdził, że przedmiotowy budynek, którego rozbudowę planuje wnioskodawca, znajduje się w rejestrze zabytków pod nr [...] z dnia [...] października 1973 r., w związku z tym, w celu zapewnienia prawidłowej ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, należy przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę uzgodnić projekt techniczny i plan zagospodarowania terenu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Poznaniu, który jednak nie zajął stanowiska w terminie ustawowym, więc uzgodnienie uważa się za dokonane. Wyjaśnił też, że skierował projekt decyzji do uzgodnienia z Wielkopolskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Poznaniu, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] uzgodnił go bez uwag.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł ponownie M. B., podnosząc, że organ nie dokonał analizy wpływu inwestycji na środowisko, zapewnienia na terenie działki objętej inwestycja niezbędnych miejsc parkingowych, linię zabudowy określił w oderwaniu od regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i pominął ten element w części graficznej. Nadto organ nie dokonał analizy wskaźnika dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanymi oraz ograniczył się do podania w sposób ogólny, że teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej bez wskazania miejsca wjazdu na działkę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...]lutego 2014 roku, utrzymało w mocy zaskarżoną przez M. B. decyzję organu I instancji

W uzasadnieniu decyzji Kolegium poza przedawnieniem okoliczności faktycznych sprawy, wskazało, że brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej, z której wynika, że na terenie działek położonych na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi, zabudowa mieszkaniowo-usługowa oraz zabudowa usługowa. W dalszej kolejności podniosło, że przeprowadzona analiza pozwala na stwierdzenie, iż planowana inwestycja kontynuuje cechy zagospodarowania terenu występujące na obszarze analizowanym, a przeprowadzone postępowanie wykazało spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. Organ odwoławczy stwierdził, że teren, na którym planowana jest inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej (wojewódzkiej) stanowiącą ul. [...], a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium wyjaśniło ponadto, że w wyniku uwzględnienia stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1016/12, decyzja organu I instancji nie zawiera szczegółowej oceny odnośnie możliwości realizacji inwestycji w granicy nieruchomości, która to ocena będzie dokonana w odrębnym postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Wobec tego za niedopuszczalne uznał zarzuty odwołania w takim zakresie, w jakim Sąd uznał zgodność planowanej inwestycji z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. W ramach omówienia zagadnień dotyczących ustalenia poszczególnych wskaźników i parametrów planowanej inwestycji Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że działka na której ma być realizowana inwestycja jest już zabudowana od strony frontowej budynkiem, który ma zostać rozbudowany, więc frontowa linia zabudowy jest już wyznaczona i brak jest podstaw do wyznaczenia nowej. Natomiast rozbudowę w głąb działki ograniczono nieprzekraczalną linią zabudowy zaznaczoną na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. Kolegium wypowiedziało się także co do wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wyznaczonego na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, którym objęte zostały 22 działki i wynoszącego 51,3%. W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy organ stwierdził, że jest już wyznaczona przez istniejący budynek, zatem pozostaje bez zmian (na podstawie wizji lokalnej i mapy średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 9,6 m). Z kolei w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) istniejącej zabudowy (stwierdzonej na podstawie wizji lokalnej) organ podniósł, że wynosi ona od 4 m do 9 m. W tym zakresie wyjaśnił, że górną krawędź elewacji frontowej wyznacza już istniejący budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy z pasem drogowym drogi wojewódzkiej i również w tym przypadku pozostaje bez zmian. Co do wysokości całkowitej istniejącej zabudowy (stwierdzonej na podstawie wizji lokalnej) organ podniósł, że nie przekracza 12 m, zaś budynek przeznaczony do rozbudowy ma od frontu działki 1 kondygnację, poddasze i dach dwuspadowy, a jego całkowita wysokość nie przekracza 8 m; część budynku już wcześniej rozbudowana posiada również 1 kondygnację i dach dwuspadowy o niższej wysokości całkowitej, który nie przekracza 7m. Kolegium podkreśliło, że rozbudowa nie ma przekraczać wysokości całkowitej 7 m, mając na uwadze, że ma być ona realizowana na zapleczu działki, gdzie w sąsiedztwie znajdują się budynki gospodarcze i garażowe z dachami płaskimi, a w bezpośrednim graniczącym sąsiedztwie - na działce nr ewid. [...] znajduje się budynek handlowy również z duchem płaskim, których wysokość całkowita kształtuje się pomiędzy 4 a 7 m, zatem wnioskowana wysokość mieści się w granicach istniejącej zabudowy i nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ponadto organ wyjaśnił, że na obszarze analizowanym dominują dachy dwuspadowe o kącie nachylenia 30°-45° i płaskie; przedmiotowy budynek od frontu działki posiada dach dwuspadowy o kącie nachylenia około 45°, a jego główna kalenica usytuowana jest równolegle do frontu działki, część wcześniej rozbudowana ma dach dwuspadowy o kącie nachylenia około 45° - z kalenicą równoległą do budynku frontowego. W sąsiedztwie na zapleczu oraz na działce graniczącej nr [...] również od frontu znajdują się budynki z dachami płaskimi, zatem ustalenie dachu płaskiego dla planowanej rozbudowy mieści się w architekturze budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Kolegium zauważyło, że rozbudowa budynku z dachem płaskim nie będzie widoczna od frontu budynku i takie rozwiązanie nie odbiega od architektury budynków znajdujących się na obszarze analizowanym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja zawiera wystarczające ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, gdyż inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalno- usługowego nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto stwierdziło, że podnoszony przez stronę brak zgody na realizację inwestycji nie stanowi przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W związku z powyższym zaskarżona decyzja ta nie narusza uprawnień współwłaścicieli nieruchomości.

Zdaniem Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony zarzut braku zaprojektowania dla planowanej inwestycji miejsc parkingowych, gdyż wnioskodawca nie zgłosił zapotrzebowania na dodatkowe miejsca parkingowe w związku z planowaną inwestycją, wobec czego w punkcie 6 lit. b zaskarżonej decyzji określono, że minimalna liczba miejsc postojowych pozostaje bez mian.

Kolegium zwróciło również uwagę na pozytywne zaopiniowanie projektu decyzji przez organy uzgadniające, jak i na to, że inwestor uzyskał wymagane zapewnienia gestorów sieci o możliwości uzbrojenia terenu pod przedmiotową inwestycję oraz niedoleganie tego terenu przepisom o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

– art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., sprowadzające się do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy nie wykazano spełnienia łącznie wymienionych w tym przepisie przesłanek, co jest sprzeczne z przeprowadzoną analizą urbanistyczną, materiałem dowodowym oraz uzasadnieniem decyzji,

– art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, a także art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p, w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków - naruszenie sprowadzające się do braku zaprojektowania dla planowanej inwestycji miejsc parkingowych,

– art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p., sprowadzające się do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 51,3%, tj. z przekroczeniem dopuszczalnej normy,

– art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z "§ 8 ust. 1" rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p., a to w szczególności wobec braku przeprowadzenia analizy, czy projektowany dach nie będzie prowadził do zalewania wodami opadowymi nieruchomości sąsiednich,

– art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., sprowadzające się do uznania, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy był zwolniony z obowiązku przytoczenia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w części, w której tutejszy Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego i nie musiał przeprowadzić szczegółowej oceny co do możliwości realizacji inwestycji w granicy nieruchomości - co jest "sprzeczne z zacytowanym przepisem, który nie pozwala w żadnym ze swoich zapisów do ograniczania rozpoznania sprawy po jej uchyleniu jedynie do wpadkowych kwestii".

W uzasadnieniu skargi skarżący nadto podniósł, że w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest wskazanie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych na nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, czego przedmiotowa decyzja nie spełnia, zaś inwestor nie spełnił warunków w zakresie liczby, lokalizacji i parametrów miejsc postojowych. Ponadto podniósł, że organ nie odniósł się do okoliczności faktycznych i przepisów określających warunki techniczne budynków przywołanych w skardze, nie wskazał merytorycznych przyczyn, dla których uznało, że zarzuty wskazane w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 roku oddalił skargę, uznając, że jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie rozważań Sąd, przypomniał że w rozpatrywanej sprawie orzekał już Sąd, który wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1016/12 uchylił wcześniej wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji bliżej opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Tym samym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. sąd rozpoznający ponownie niniejszą sprawę związany jest oceną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym prawomocnym wyroku własnym z dnia 28 marca 2013 r. W sprawie nie zaistniały żadne przesłanki, które uzasadniałyby ustanie tego związania. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Zatem w niniejszej sprawie, tak Sąd, jak i organy rozpatrujące sprawę ponownie obowiązane były zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu przywołanego wyroku - i to bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną traci ona charakter wiążący (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 1790/11, Lex nr 1336324 - dostępny w Internecie: http://orzeczneia.nsa.gov.pl i wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1990 r. sygn. SA/Wr 137/90, ONSA 1990/2-3/51). Sąd podkreślił, że nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym - zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. W tym też zakresie odmienna ocena materiału dowodowego, jak i ocena prawa ustalonych okoliczności faktycznych sprawy co do tych wszystkich kwestii, które zostały już przez tutejszy Sąd skontrolowane i co do których działanie organów zostało uznane za zgodne z przepisami prawa stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Przystępując do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż organy obydwu instancji zastosowały się do wytycznych Sądu zawartych we wcześniej wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyroku. Organ I instancji - a w ślad za nim organ odwoławczy - na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej i oceny zgormadzonych dowodów trafnie przyjął, że planowana inwestycja (rozbudowa istniejącego budynku bez naruszenia istniejącej linii zabudowy) spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Dostęp przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej (drogi wojewódzkiej) jest oczywisty i został jednoznacznie potwierdzony przez Sąd w wyroku z dnia 28 marca 2013 r. Z kolei brak zgody skarżącego na realizację planowanej inwestycji jest pozbawiony znaczenia prawnego na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalanie określania warunków zabudowy. Kwestie te wyjaśniło już należycie Kolegium, odwołując się przy tym zasadnie do przepisów u.p.z.p.

Zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (51,3%) Sąd I instancji uznał za bezzasadny, skoro odpowiada on w tym wypadku średniej wartości ustalonej dla terenu poddanego analizie urbanistycznej. Wskazują na to wprost wyniki analizy, która w zestawieniu tabelarycznym zawiera oznaczenie geodezyjne wszystkich działek wziętych pod uwagę, korespondujących z oznaczeniem naniesionym na kopii mapy zasadniczej. Ustalenie w tym zakresie jest w pełni zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p.

Również określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i wysokości i geometrii dachu nie może podlegać zakwestionowaniu. Rozstrzygnięcia organów w tym zakresie zostały należycie uzasadnione i znajdują swoje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji. Przy analizie tych parametrów organy nie były obowiązane do rozważenia, czy zastosowanie tego rodzaju dachu nie będzie prowadziło do zalewania wodami opadowymi sąsiednich nieruchomości. Przepis § 8 rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p. ani żaden inny przepis dotyczący ustalania warunków zabudowy nie zawiera takiego obowiązku.

Co do dopuszczalności orzeczenia w ramach decyzji o warunkach zabudowy o możliwości lokalizacji obiektów budowlanych w granicy z sąsiednią działką, Sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały się do oceny Sądu zawartej w wyroku z dnia 28 marca 2013 roku wskazujących na brak kompetencji organów orzekających w przedmiocie warunków zabudowy do przesądzenia o lokalizacji inwestycji przy granicy z działką sąsiednią i niedopuszczalności orzekania w tym przedmiocie. Jak wskazuje analiza uzasadnień decyzji wydanych w obydwu instancjach, organy nie zajmowały się tą kwestią, a w szczególności nie zastosowały przepisu § 12 ust. 2 w sprawie warunków technicznych.

Podobnie Sąd odniósł się do zagadnień dotyczących zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Kwestia ta została już rozstrzygnięta przez Sąd w wyżej przywołanym wyroku, zatem - przy niezmienionych okolicznościach faktycznych sprawy - brak było podstaw do ponownego i odmiennego ocenienia przez organy wpływu inwestycji na środowisko, jakie może być związane z zamierzonym prowadzeniem żłobka w planowanym budynku. Wobec tego wszystkie te zarzuty, które dotyczyły domniemanych wad decyzji organu I instancji polegających na braku analizy rozwiązań redukujących uciążliwości budynku usługowego (żłobka) w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz obsługi komunikacyjnej są całkowicie chybione, zaś kwestionowanie rozstrzygnięć organów w tym względzie niedopuszczalne. Również takie okoliczności, jak analiza funkcjonowania dachu przewidzianego dla rozbudowywanej części budynku nie jest możliwa i dopuszczalna na tym etapie procesu inwestycyjnego. Ostateczny kształt dachu zostanie bowiem określony w projekcie budowlanym, który powinien uwzględniać również kwestie związane z odprowadzaniem wód opadowych z tak zaprojektowanego dachu. Natomiast w razie faktycznego zaburzenia stosunków wodnych na sąsiednim gruncie, skarżący będzie mógł poszukiwać ochrony na płaszczyźnie Prawa wodnego lub Kodeksu cywilnego. Nadto Sąd wskazał, że organ I instancji jednoznacznie stwierdził w punkcie 7 lit. e osnowy decyzji, że realizacja inwestycji nie może zmieniać stosunków wodnych na sąsiednich działkach osób trzecich.

Sąd nadto uznał, że organy ustalające warunki zabudowy nie miały obowiązku wiążącego ustalenia liczby miejsc postojowych (parkingowych) wymaganych dla planowanej inwestycji rozbudowy obiektu). Ocena obowiązków organów w tym względzie nie może zasadzać się jedynie na powołaniu się treść przepisu § 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, który stanowi, że ustala się sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, m.in. ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych (pkt 6). Nie może ono być bowiem interpretowane w oderwaniu od przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 61 ust. 1 i przepisów rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p., które określa zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołane rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, jak na to wskazuje sama jego nazwa oraz przepis § 2, określa jedynie sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Zakres ten jest zgodny z delegacją zawartą w art. 67 ust. 3 u.p.z.p., wobec czego nie może ono stanowić podstawy do sformułowania określonych obowiązków organów administracji w oderwaniu od zasadniczych aktów regulujących problematykę merytorycznego ustalania warunków zabudowy.

Dalej Sąd stwierdził, powołując się jednocześnie na poglądy wyrażone w tym zakresie w wyrokach NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2758/13 i z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt lI OSK 103/14, że ani u.p.z.p., ani inny akt prawa obowiązującego, a szczególności rozporządzenie wykonawcze do u.p.z.p., które określa zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nie przesadza o sposobie (nie zawiera wytycznych) ustalania liczby miejsc postojowych. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, wobec czego decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc, czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ nie ocenia planowanego przedsięwzięcia w aspekcie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, określa podstawowe wskaźniki, cechy i parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w projekcie budowlanym, zwykle poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Zagadnienia związane z projektem budowanym i pozwoleniem na budowę (względnie zgłoszeniem zamiaru wykonania budowy/robót budowlanych) dotyczą kwestii unormowanych w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych ( wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1508/15). Przepis art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania liczby takich miejsc dla inwestycji, wskazuje jedynie na wymóg określenia warunków i szczegółowych zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, m.in. w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Przepisy dotyczące miejsc postojowych zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są bowiem adresowane do projektantów i organów architektoniczno- budowlanych, względnie nadzoru budowlanego. Określenie konkretnej liczby miejsc postojowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą liczbę tych miejsc (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt ll OSK 2435/13, dostępny jw.). Przywołane rozporządzenie nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie organ l instancji określił zaś stosownie do wymogu z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w punkcie 6 uwarunkowania w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (lit. a i b), uzyskując przy tym pozytywne uzgodnienie właściwego zarządcy drogi, na co już wcześniej wskazał Sąd w wyroku z dnia 28 marca 2013 r.

W sprawie, zdaniem Sądu nie miało miejsce również naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie niezbędne elementy, jak i odnosi się do zarzutów odwołania, zawiera wszechstronne rozważenie wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w granicach wynikających z wiążącego organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. wyroku Sądu z dnia 28 marca 2013 r. Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło również do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.), które skarżący powiązał ze zwolnieniem organu I instancji od obowiązku przytoczenia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w części, w której tutejszy Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego. Organ I instancji uzyskał rzetelną analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznił w uzasadnieniu decyzji, które zawierało odniesienie się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Podobnie należy ocenić uzasadnienie organu II instancji, które dodatkowo zawiera odniesienie do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W złożonej skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - sprowadzające się do uznania, iż organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy był zwolniony z przytoczenia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w części w której Wojewódzki Sąd Administracyjny przy pierwotnym rozpoznaniu sprawy zakończonym wyrokiem z dnia 28 marca 2013 roku nie podzielił zarzutów skarżącego i nie musiał przeprowadzić szczegółowej oceny odnośnie możliwości realizacji inwestycji w granicy nieruchomości - co jest sprzeczne z zacytowanym przepisem, który nie pozwala w żadnym ze swoich zapisów do ograniczania rozpoznania sprawy po jej uchyleniu jedynie do wpadkowych kwestii.

- art.153 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do niezastosowania się do wytycznych zawartych w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2013 r. przez organ I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny - w zakresie w jakim Sąd nakazał organowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy wydanie decyzji odpowiadającej art. 107 par. 3. k.p.a., oraz uwzględniającej wszystkie argumenty stron.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał już raz w niniejszej sprawie. Uchylając decyzję SKO i Burmistrza R., w wytycznych zawartych w wyroku z dnia 28 marca 2013 roku wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ma wydać decyzję po wyeliminowaniu wskazanych w tymże wyroku uchybień- w tym organ powinien ponownie przeprowadzić rzetelną analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uzewnętrznić wyniki przeprowadzonego postępowania w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów. Skoro decyzja organu I instancji została uchylona - uznano w toku kontroli jej legalności, że nie odpowiadała ona prawu - sprawa uchylona toczyła się na nowo. Organ wydając ponownie decyzję winien sporządzić jej uzasadnienie odpowiadające kryteriom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji zaniechał tego obowiązku uznając, że skoro część jego rozumowania zaprezentowana przed uchyleniem sprawy była słuszna - to nie musi tego wątku badać ponownie przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji również uznało, że skoro w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2013 r. wskazywano na uchybienia procesowe, jakich dopuścił się organ I instancji, to prawidłowym jest, iż nowo wydana decyzja, jej uzasadnienie nie musi zawierać szczegółowej analizy odnośnie możliwości realizacji inwestycji na danym obszarze, w tym odnośne możliwości realizacji planowanej rozbudowy w granicach nieruchomości, skoro kwestia ta była przedmiotem rozważań w wyroku Sądu.

Jest to sprzeczne z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prezentowanymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2013 r., zaś uchybienie zaskarżonego wyroku sprowadzało się do zaakceptowania naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego - tj. art. 153 p.p.s.a. i art. 107 par. 3 k.p.a. Brak wskazania przez organ I instancji opisanych elementów składowych w jego uzasadnieniu (potwierdzony przez SKO i uznany za nieznaczący) powoduje, iż w sprawie w istocie trudno prześledzić rozumowanie organów w zakresie merytorycznej oceny sprawy. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem możliwość zapoznania się ze spójnym orzeczeniem, omawiającym wszystkie elementy faktyczne - umożliwiłoby prawidłową kontrolę instancyjną. Sam fakt przyjęcia przez Sąd w wyroku z dnia 28 marca 2013 r. pewnych ocen stanu prawnego nie może stanowić podstawy do zastąpienia w tej części decyzji organu I instancji. Oceny te muszą bowiem wzajemnie ze sobą korelować co do całego stanu faktycznego, a nie tylko dotyczyć wybiórczo potraktowanych elementów. Powoduje to także, że w istocie w obrocie funkcjonuje jedynie połowiczna decyzja, która w całości nie obejmuje rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji również uznało, że skoro w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2013 r. wskazywano na uchybienia procesowe, jakich dopuścił się organ I instancji, to prawidłowym jest, iż wydana w wyniku uchylenia decyzja nie musi zawierać szczegółowej analizy wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności np. dotyczących usytuowania planowanej rozbudowy w stosunku do granic z działkami sąsiednimi.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie oczywistym jest, że w takim przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności zaś zachodzi brak możliwości kontroli instancyjnej zapadłego rozstrzygnięcia. Nadto - to na podstawie oceny SKO i Sądu można domyślać się jedynie, że organ I instancji uznał za własne zapatrywania Sądu z wyroku z dnia 28 marca 2013 roku. Nie wynika to jednak z samej treści decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Z uwagi na podniesione w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej, dla oceny ich zasadności, istotne w szczególności ma znaczenie interpretacja art. 153 p.p.s.a. określającego granice obowiązku podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie dotyczy to oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2013 roku, sygn. akt II SA/Po 1016/12.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Między oceną prawną , a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły, immamentny związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatami tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w toku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia ( T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 2, Warszawa 2008, str. 549-550). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Podkreślić jednoznacznie należy, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca dla tego sądu i organu administracji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie , stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 781/17).

Natomiast art. 107 § 3 k.pa., na który powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną określa co winno zawierać uzasadnienie decyzji administracyjnej. Natomiast art. 8 k.p.a mówi o zasadzie pogłębiania przez organy zaufania, art.9 k.p.a. o zasadzie udzielania informacji, a art. 11 k.p.a o ciążącym na organie prowadzącym postepowanie obowiązku wyjaśniania przesłanek , którymi kieruje się przy załatwianiu danej sprawy.

Interpretując tak związanie oceną prawną i wskazaniami w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. należy uznać, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie. Uchylając wyrokiem z dnia 28 marca 2013 roku, sygn. akt II SA/Po 1016/12, decyzję zarówno organu I jak i II instancji i przekazując w konsekwencji sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do ponownego rozpoznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawarł ocenę prawną dotyczącą przepisów prawa materialnego i ocenę przesłanek od spełnienia, których przepis art. 61 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd w wyroku tym jednoznacznie stwierdził, że w decyzji o warunkach zabudowy organ nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie, określa jedynie linie rozgraniczające, nie stosuje § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jednoznacznie Sąd stwierdził, iż zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcia umożliwiającego usytuowanie budynku bezpośrednio w granicy z działkami sąsiednimi jest sprzeczne z samą istotą tego postępowania i stanowi nieuprawnione wkroczenie w sferę kompetencji zastrzeżonych w prawie budowlanym do organów architektoniczno- budowlanych. Realizując powyższą ocenę prawną i wynikające z niej wskazanie co do dalszego postępowania, organy ponownie wydając decyzję o warunkach zabudowy takiego rozstrzygnięcia nie zawarły, tj. w przedmiocie usytuowania podlegającego rozbudowie budynku bezpośrednio przy granicach z sąsiednimi działkami tj. z działkami [...]. Natomiast w uzasadnieniu wskazały, że stanowisko to jest konsekwencją oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2013 roku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie się przez organ administracji na jednoznaczną ocenę prawną Sądu w tym przedmiocie nie narusza dyspozycji zarówno art. 153 p.p.s.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. Organ zastosował się do przedstawionej oceny i wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 28 marca 2013 roku, jednocześnie w uzasadnieniu w sposób zwięzły i jednoznaczny uzasadnił podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie. Ze skargi kasacyjnej wynika, że organ winien przedstawić wyczerpujące wywody prawne w zakresie tego rozstrzygnięcia, co wydaje się być zbyt formalistycznym podejściem co do wykładni art. 107 § 3 k.p.a., zwłaszcza, że organowi pozostawałoby z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. i stan faktyczny niniejszej sprawy, który nie uległ zmianie, powtórzenie to co zawarł w swych rozważaniach w tym przedmiocie Sąd w wyroku z dnia 28 marca 2013 roku. Powołanie się przez organ w uzasadnieniu na pogląd przedstawiony przez Sąd w uprzednio wydanym w tej sprawie wyroku, którą z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. jest związany, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie pozbawia uczestników postępowania możliwości kontroli zasadności rozstrzygnięcia z uwagi na uzasadnienie nie spełniające warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Należy jednocześnie podkreślić, że w złożonej skardze kasacyjnej nie kwestionowano powyższego stanowiska organów administracyjnych zawartego w decyzji o warunkach zabudowy, a dotyczącego nie rozstrzygania w tym postępowaniu o usytuowaniu części budynku mającej powstać w wyniku rozbudowy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, w tym przedmiocie się nie wypowiada z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy również w pozostałej części zrealizowały wskazania wynikające z wyroku z dnia 28 marca 2013 roku co do dalszego postępowania po uchyleniu uprzednio wydanych decyzji, a sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wyznaczył zgodnie z tą oceną frontowej linii zabudowy. Uzupełnił postępowanie w części dotyczącej ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, określając go następnie na poziomie średniego wskaźnika ustalonego dla analizowanego obszaru co odpowiada dyspozycji § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Te same uwagi należy odnieść do ustalenia wysokości górnej części rozbudowywanej części obiektu. W uzasadnieniu zawarto również rozważania dotyczące ustalenia spełnienia pozostałych przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5., których spełnienie nie może budzić wątpliwości m.in. z uwagi na położenie działki objętej inwestycją, a znajdujący potwierdzenie w dołączonej do analizy urbanistycznej mapy zasadniczej oraz dokonanych w toku postępowania ustaleń i uzgodnień. Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organ ponownie rozstrzygając sprawę zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z uzasadnienia uprzednio wydanego wyroku Sądu z dnia 28 marca 2013 roku, w tym sporządził uzasadnienie decyzji odpowiadające warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., co skutkuje uznaniem zarzutów skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.