Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 7/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 669/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 669/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek A. K. w sprawie ogrodzenia od strony północnej działki nr [...] obr. [...] N., położonej przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego inspektorzy PINB w K. - Powiat Grodzki przeprowadzili czynności kontrolne w dniu 9 września 2011 r. w sprawie wykonanego ogrodzenia pomiędzy posesjami ul. [...] (działka nr [...]) strona północna, a działką nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono, że: ogrodzenie wykonano na podmurówce betonowej o wysokości około 50 cm powyżej terenu z słupkami stalowymi, na których są zamontowane systemowe segmenty ocynkowane ogrodzenia; wysokość ogrodzenia z fundamentem nie przekracza 2 m; ogrodzenie jest wkomponowane w naturalne ukształtowanie terenu z nachyleniem w kierunku południowym. W związku z faktem, że posesja jest usytuowana na terenie pochyłym, gdzie nie ma rozbudowanej infrastruktury technicznej oraz gdzie sąsiednie działki są uprawiane rolniczo, w czasie opadów deszczu następuje naturalny spływ wód po pochyłości terenu w kierunku ulicy [...]. Organ podkreślił, że w sprawie ogrodzenia, realizowanego od strony wschodniej i od strony drogi publicznej, tj. ulicy [...], prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne.

Wyjaśniono, że budowa wyżej wymienionego ogrodzenia jako ogrodzenia o wysokości poniżej 2,20 m, usytuowanego nie od strony drogi publicznej, nie wypełnia przesłanki określonej w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ kompetencje i zadania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyliczono enumeratywnie w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a lista określonych tam uprawnień i zadań jest zamknięta i nie obejmuje spraw związanych ze zmianą stosunku wód, to organem kompetentnym do wydania rozstrzygnięcia w przypadku spowodowania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie, jest w myśl art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r., Prawo wodne, wójt, burmistrz lub prezydent.

Od tej decyzji odwołanie wniósł A. K..

W dniu 12 marca 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, w obecności między innymi odwołującego się, przeprowadził oględziny ogrodzenia zrealizowanego od strony północnej działki nr [...] w granicy z działką nr [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 oraz art. 105 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wskazał, że realizacja przedmiotowego obiektu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwym organom architektoniczno - budowlanym. Mając na względzie treść pism skarżącego zawartych w aktach postępowania, a także jego oświadczenie złożone do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 12 marca 2013 r. wskazujących na to, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia spowodowała zmianę kierunku spływu wód opadowych organ I instancji, powołując się na treść art. 29 Prawa wodnego, słusznie uznał się za niewłaściwy do prowadzenia i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w wyżej wymienionym zakresie. Stwierdzono, że poza kontrolą organów nadzoru budowlanego w postępowaniu regulowanym przepisami art. 50 - 51 Prawa budowlanego jest ocena zgodności inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. K., zarzucając jej:

- naruszenie art. 5 Prawa budowlanego w związku z ewidentnym naruszeniem art. 29 ust. 1 Prawa wodnego poprzez niedozwoloną zmianę kierunku spływu wód opadowych ze szkodą dla działki skarżącego, spowodowaną zastosowanym sposobem wykonania przedmiotowego ogrodzenia znajdującego się od strony północnej działki inwestora,

- naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w piśmie pełnomocnika strony z dnia 2 kwietnia 2013 r., nieustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy, celowe pominięcie elementów najbardziej istotnych, zaniechanie wezwania na oględziny przedmiotowego ogrodzenia przedstawicieli Wydziału Architektury UMK na podstawie art. 82 b Prawa budowlanego w celu wyrażenia przez nich opinii, czy sposób budowy ogrodzenia jest zgodny z wydaną inwestorowi decyzją WZiZT,

- naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych określonych w tych przepisach i w konsekwencji naruszenie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego,

- błędną interpretację art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wobec przyjęcia, że ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie,

- naruszenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązującej dla działki inwestora R. B.,

- naruszenie art. 6, art. 8 i art. 35 § 3 K.p.a.,

- naruszenie art. 170 P.p.s.a.

W uzasadnieniu podniesiono, że działka R. B. położona jest u podnóża góry. Wyżej wymieniony w celu ochrony swojej działki przed wodami deszczowymi płynącymi na nią z działek wyżej położonych, posadowił ogrodzenie od strony północnej na betonowej podmurówce przylegającej bezpośrednio do gruntu o wysokości zmiennej od 30 - 50 m i w ten sposób wody opadowe płynące na jego posesję skierował na działkę skarżącego. Oznacza to dewastację działki skarżącego. Skoro organ I jak i II instancji nie wyjaśnił, czy zachodzą okoliczności faktyczne wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego uzasadniające podjęcie przez organ nadzoru budowlanego stosownych działań określonych w art. 51, to nie było podstaw do umorzenia postępowania, bo w przedstawionym stanie faktycznym nie było ono bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że biorąc pod uwagę przepisy Prawa budowlanego, sporne roboty budowlane nie wymagały ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji właściwemu organowi.

W motywach wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że jeśli określone roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to nawet, gdy wykonywane są one w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, to w takiej sytuacji art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania, a właściwym do podjęcia działań jest inny organ niż organ nadzoru budowlanego. Odmienne poglądy wyrażane w orzecznictwie, prezentowane były w stanach faktycznych dotyczących obiektu budowlanego i nie zawierały kompleksowych wywodów prawnych, co do wszelkich możliwych do zaistnienia stanów faktycznych.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wybudowaniem na zabudowanej domem jednorodzinnym działce, "zwykłego" ogrodzenia z siatki, na podmurówce, o wysokości poniżej 2 metrów. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, taki rodzaj ogrodzenia należy zakwalifikować jako urządzenie budowlane, które nie jest urządzeniem technicznym, a co się z tym wiąże, w rozumieniu art. 3 pkt 1 prawa budowlanego, nie jest obiektem budowlanym. Skoro wykonanie takiego jak w przedmiotowym wypadku ogrodzenia zostało zwolnione przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia, a ponadto brak podstaw aby zakwalifikować je jako obiekt budowlany, to organy nadzoru budowlanego pozbawione są kognicji do podejmowania działań, odnośnie takiego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 9 urządzenia budowlanego. Brak bowiem ku temu wyraźnych podstaw prawnych w ustawie prawo budowlane.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że działka inwestora o nr [...] jest nachylona w kierunku działki skarżącego o nr 83. Z konfiguracji terenu (projekt zagospodarowania działki - str. 8 projektu) można wyciągnąć wstępny wniosek, że do chwili jej ogrodzenia, woda z działki nr [...] poprzez działkę inwestora, jak również z działki inwestora spływała na działkę skarżącego. Wybudowanie ogrodzenia pomiędzy działką nr [...], a działką skarżącego niewątpliwie uniemożliwiło, bądź znacznie ograniczyło spływ wody z działki nr [...], na działkę skarżącego. Celem ustalenia czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie w stopniu szkodliwie wpływającym na grunt skarżącego, koniecznym będzie zatem porównanie i ocena, jak przedstawiał się ten spływ wody przed wzniesieniem ogrodzenia działki nr [...] i po jego wybudowaniu. Zakres i rodzaj koniecznych ustaleń wskazuje na to, że sprawa ma charakter sprawy z zakresu Prawa wodnego. W związku z tym, powinna być prowadzona przez właściwy do tego organ, o którym stanowi art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Tymczasem organ nadzoru budowlanego nie ma żadnych uprawnień aby takie obowiązki do niego skierować, ponieważ jego działka jest niezabudowana.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. K., zaskarżając wyrok ten w całości, podniósł zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) przepisów art. 3 pkt 9 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 23, art. 5, art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane,

2) przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

II. naruszenia przepisu art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione zignorowanie przez Sąd I instancji powołanego w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 29 maja 2013 r. wyroku NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2041/06, niepubl., w sprawie, której stan faktyczny jest analogiczny do stanu faktycznego w sprawie skarżącego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że ogrodzenie służy wydzieleniu nieruchomości od otoczenia i stanowi samodzielny obiekt budowlany, nie będąc urządzeniem związanym z jakimkolwiek innym obiektem budowlanym.

Strona powołując się na treść wyroku NSA z dnia 12 lutego 2008 r., podkreśliła, że fakt, iż roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi, nie stanowi podstawy do uznania, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do podjęcia żadnych działań w stosunku do tych robót. Z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że organy nadzoru budowlanego mogą podejmować działania przewidziane w prawie budowlanym także wtedy, gdy chodzi o obiekty budowlane lub roboty budowlane, niewymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu organowi. Według powołanego przepisu, w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 wstrzymują postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Zdaniem skarżącego postępowanie prowadzone w trybie przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne dotyczy tylko i wyłącznie zmian stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie. Postępowanie to nie dotyczy robót budowlanych, objętych przepisami ustawy - Prawo budowlane, ani zmian naturalnego ukształtowania terenu, objętych przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska. Powyższą tezę uzasadnia okoliczność, że w przeciwieństwie do organu nadzoru budowlanego, wójt, burmistrz i prezydent miasta nie mają kompetencji do nakazania inwestorowi doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, ani kompetencji do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, a w rozważanej sprawie zachodzi taka potrzeba.

A. K. wskazał, że niedozwolona zmiana naturalnego kierunku spływu wód opadowych na skutek wybudowanego na działce [...] ogrodzenia winna skutkować wydaniem przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki betonowej podmurówki, wobec naruszenia przez inwestora art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Wyjaśniono nadto, że decyzja o warunkach zabudowy wydana inwestorowi, jest dla niego wiążąca przy realizacji kolejnych etapów zagospodarowania jego działki nr [...], a zatem także w momencie budowy ogrodzenia. Zobowiązuje ona inwestora do uzgodnienia z Zarządem Gospodarki Komunalnej, obecnie Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu, takiego sposobu zagospodarowania wód deszczowych, by nie wyrządzać szkód osobom trzecim. Inwestor zobowiązanie to zlekceważył.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy ogrodzenie działki nr [...] obr. [...] N., położonej przy ul. [...] w K., przyczynia się do zmiany stosunków wodnych, polegających na zalewaniu działki skarżacego przez wody opadowe spływające od strony północnej i w związku z tym organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć postępowanie legalizacyjne na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1118 z późn. zm.) – dalej Prawo budowlane.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni norm prawa materialnego i trafnie skonstatował, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie normy art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) – dalej Prawo wodne.

Skarżący argumentuje, że sporne ogrodzenie (sposób jego wykonania) usytuowane pomiędzy posesjami ul. [...] (działka nr [...]) strona północna, a działką [...], przyczynia się do zmiany kierunku spływu wód opadowych ze szkodą dla działki skarżącego, dlatego powinny w tej sprawie mieć zastosowanie procedury określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W celu doprowadzenia nielegalnej budowy do stanu zgodnego z prawem wymagana jest bowiem odpowiednia reakcja organów nadzoru budowlanego, przez co należy rozumieć legalizację samowoli budowlanej, jeżeli istnieją takie możliwości albo rozbiórkę, jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W przypadku samowoli budowlanej wynikającej z braku dokonania wymaganego zgłoszenia w zasadzie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 49b Prawa budowlanego. Natomiast przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie w tych przypadkach, kiedy inwestor dokonał zgłoszenia, jednak w trakcie realizacji inwestycji przekroczył zakres, granice tego zgłoszenia. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż nakazy rozbiórki określone w art. 48 ust. 1 (budowa bez pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (budowa bez zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3).

Wykładnia postanowień art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że pkt 1 znajdzie zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia w sytuacji, kiedy takie pozwolenie lub zgłoszenie było wymagane. Natomiast norma art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego znajdzie zastosowanie do robót budowlanych, co do których istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia i inwestor wymóg ten spełnił, jednak wykonywane są one w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Jeśli natomiast określone roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to nawet jeśli wykonywane są one w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, to w takiej sytuacji art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania, a właściwym do podjęcia działań jest inny organ niż organ nadzoru budowlanego. Należy przy tym też zwrócić uwagę, że przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera normę nakazującą wstrzymanie, w drodze postanowienia, prowadzenia robót budowlanych: "wykonywanych". Ma on zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1- 4, tj. tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, albowiem w dacie prowadzenia postępowania nadzorczego nie trwały roboty związane z budową spornego ogrodzenia. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z ogrodzeniem wybudowanym, na działce zabudowanej domem jednorodzinnym.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez urządzenia budowlane rozumieć należy takie, związane z obiektem budowlanym, urządzenia techniczne, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przepis ten wprost wskazuje, że ogrodzenie jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Odczytując zatem treść normatywną powołanego przepisu stwierdzić należy, że ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym tylko w pewnych, określonych w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, warunkach i okolicznościach. Kwalifikacja taka jest dopuszczalna wtedy tylko, gdy ogrodzenie jest związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewnia możliwość korzystania z niego. Ustawa traktuje zatem ogrodzenie jako urządzenie budowlane tylko pod warunkiem istnienia pewnego związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) a powiązanym z nim ogrodzeniem, pełniącym w stosunku do niego rolę służebną. W innych okolicznościach, a więc w szczególności w sytuacji braku innego obiektu budowlanego lub też braku wspomnianego związku, rozważać można odmienną kwalifikację ogrodzenia z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego tj. jako obiektu budowlanego.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji uznał, że ogrodzenie wykonano na podmurówce betonowej o wysokości około 50 cm powyżej terenu z słupkami stalowymi, na których są zamontowane systemowe segmenty ocynkowane ogrodzenia; wysokość ogrodzenia z fundamentem nie przekracza 2 m. Oznacza to, że budowa ogrodzenia, jako ogrodzenia o wysokości poniżej 2,20 m, nie wypełnia przesłanki określonej w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Materiał aktowy wskazuje, że sporne ogrodzenie pełni rolę służebną wobec istniejącego obiektu budowlanego (domu jednorodzinnego).

Należy podzielić stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wobec potwierdzenia wzniesienia przedmiotowego ogrodzenia bez naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, nie ma podstaw do prowadzenia postępowania na gruncie reżimu normatywnego ustawy Prawo budowlane. Brak właściwości organów nadzoru budowlanego jest oczywisty w sytuacji, gdy ogrodzenie nie stanowi obiektu budowlanego, jak również, gdy budowa ogrodzenia, jako ogrodzenia o wysokości poniżej 2,20 m, nie wypełnia przesłanki określonej w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zasady działania organów nadzoru budowlanego i ich kompetencje wylicza przepis art. 83 Prawa budowlanego. Odnotować należy, że w każdym wypadku, działania tych organów muszą dotyczyć procesu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W świetle art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego kompetencje i zadania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie obejmują spraw związanych ze zmianą stosunku wód na gruncie. Należy zatem zgodzić się z konstatacją Sądu pierwszej instancji, że organem kompetentnym do wydania rozstrzygnięcia w przypadku spowodowania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie, jest w myśl art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z mocy art. 29 ust. 2 tej ustawy to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Jednoznaczne brzmienie powyższego przepisu oznacza, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 Prawa wodnego jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 ustawy są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy.

Zaistnienie określonych w przepisie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne okoliczności stwarza obowiązek wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, albowiem decyzja ma charakter decyzji związanej. "Swoboda wyboru prawnych konsekwencji ustalonej normy prawnej, wiąże się tylko z wyborem nakładanego w osnowie decyzji nakazującej środka restytucyjnego" (T. Judecki, Glosa do wyroku WSA z dnia 20 czerwca 2011 r., II SA/Wr 144/11, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2011 r., nr 6, s. 87).

Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, przewidując administracyjny tryb postępowania, ustanawia wyjątek od zasady. Ze względu na swój wyjątkowy charakter nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, że jeżeli roszczenie negatoryjne o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przybiera inną postać niż żądanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to takie roszczenie powinno być dochodzone w postępowaniu sądowym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. III CZP 39/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 85).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. poprzez zignorowanie przez Sąd pierwszej instancji wyroku NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2041/06.

Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 P.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1709/10, [w:] CBOSA). Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II FSK 738/08, [w:] CBOSA).

Podmioty, o których mowa w art. 170 P.p.s.a. są związane dyspozycją skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z normy generalnej i abstrakcyjnej. Podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu, do danego podmiotu kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, niezawisły Sąd pierwszej instancji, nie był w żaden sposób związany rozstrzygnięciem NSA w sprawie II OSK 2041/06.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.