Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1022/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 202
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. S.A. w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego M. S.A. w N. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Środowiska (dalej także "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek spółki M. Spółki S.A. (dalej "skarżącej") sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymał własną decyzję w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Minister stwierdził z urzędu nieważność:

- decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] (Nr [...]), udzielającej skarżącej pozwolenia zintegrowanego naprowadzenie instalacji zlokalizowanych w W. , przy ul. [...] i [...],

- decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], [...] (Nr [...]), zmieniającej w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r.

2. Pismem z dnia 28 listopada 2013 r. skarżąca spółka wniosła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. zarzucając decyzji:

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a., poprzez błędne i nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji,

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie.

III. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister rozpoznał ponownie sprawę zakończoną własną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Przedmiotem prowadzonego postępowania nadzorczego jest:

1) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., którą to decyzją Wojewoda udzielił skarżącej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w W. , przy ul. [...] i [...], t.j. składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania powyżej 10 Mg na dobę z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest i Zakładu Recyklingu Odpadów - instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 Mg na dobę oraz

2) zmieniająca tę decyzję w części decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Postępowanie nadzorcze przeprowadzane jest po raz kolejny, a to w związku z uchyleniem prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wal 199/11, poprzednich orzeczeń Ministra Środowiska, wydanych w niniejszej sprawie, tj. 1) decyzji z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność obu decyzji Wojewody, 2) decyzji z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], utrzymującej decyzję z dnia [...] marca 2011 r. a 2011 r. w mocy.

2. Ponownie przeprowadzona kontrola prawidłowości obu decyzji Wojewody [...] z uwzględnieniem ocen prawnych i zaleceń sformułowanych w wyroku Sądu z dnia 7 listopada 2011 r. prowadzi do wniosku, że decyzje te wydano z rażącym naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. została wydana z naruszeniem nw. przepisów ustawy o odpadach i aktów wykonawczych do tej ustawy, obowiązujących w dacie jej wydania:

- art. 55 ust. 4 ustawy o odpadach i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny, bowiem wbrew zasadzie selektywnego składowania odpadów decyzja zezwala na nieselektywne składowanie odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne;

- art. 58 ustawy o odpadach, gdyż wbrew dyspozycji zawartej w tym przepisie decyzja zezwala na składowanie odpadów obojętnych na składowisku odpadów innym niż niebezpieczne i obojętne;

- § 1 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny, decyzja bowiem zezwala na nieselektywne składowanie odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, które nie zostały dopuszczone do nieselektywnego składowania;

- art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach, decyzja bowiem wbrew zakazowi określonemu w tym przepisie zezwala na ręczną segregację odpadów na składowisku i w zakładzie recyklingu odpadów;

- art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach, decyzja bowiem wbrew zakazowi określonemu w tym przepisie dopuszcza do mieszania wszystkich rodzajów odpadów w sposób dowolny;

- art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, decyzja bowiem wbrew dyspozycji tego przepisu nie określa metody odzysku;

- art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach wbrew bowiem dyspozycji przepisu decyzja ustala warunki łącznie dla dwóch instalacji, tj. bez wskazania, na której instalacji wytwarzane są poszczególne rodzaje odpadów w określonych miejscach i w jakich ilościach.

Konsekwencją każdego z tych naruszeń jest oczywiste naruszenie art. 202 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, w myśl którego w pozwoleniu zintegrowanym określa się warunki wytwarzania i sposoby postępowania na zasadach określonych w przepisach ustawy o odpadach. Decyzja bowiem wydana została w sposób sprzeczny z zasadami określającymi postępowanie z odpadami.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazał Sąd w ww. wyroku z dnia 7 listopada 2011 r. uchylającym pierwotnie wydane w sprawie decyzje Ministra Środowiska, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Analizując wszystkie wskazane naruszenia przez pryzmat powyższych przesłanek stwierdzić należy, że każde z wymienionych naruszeń jest naruszeniem oczywistym. Jak wykazano powyżej w każdym przypadku naruszone zostały przepisy o brzmieniu jednoznacznym, nie budzącym wątpliwości interpretacyjnych.

Wydanie decyzji wbrew jednoznacznie brzmiącym regulacjom normatywnym należy uznać jako wywołanie skutku niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Każde z powyższych naruszeń może bowiem nieść za sobą niedopuszczalne w praworządnym państwie skutki społeczne i gospodarcze. Z jednej strony stwarza zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi, należy bowiem mieć na względzie, że przepisy ustawy o odpadach, z naruszeniem których została wydana decyzja, określają zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 ustawy). Z drugiej strony zaś naruszenia te mogą prowadzić do nierównego traktowania podmiotów prowadzących tego typu działalność. Podmioty, które uzyskały decyzje zgodne z prawem, stosujące się do zasad wynikających z ww. ustaw, a więc wytwarzając odpady oraz przyjmując do odzysku lub unieszkodliwiania odpady zgodnie z omówionymi zasadami, posiadały ograniczone tymi przepisami możliwości gospodarowania odpadami.

Stwierdzić zatem należy, że decyzja Wojewody [...] rażąco, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. narusza ww. przepisy prawa, zatem należy ją wyeliminować z obrotu prawnego. Wskazać przy tym należy, że stwierdzeniem nieważności należało objąć całą decyzję, bowiem istotą pozwolenia zintegrowanego jest objęcie całości oddziaływań na środowisko, a kluczowym dla jego wydania jest spełnienia najważniejszego wymogu, jakim jest dostosowanie się do wymagań najlepszych dostępnych technik (BAT), w tym optymalizacja działania w celu zapewnienia wysokiego stopnia ochrony środowiska jako całości.

3. W konsekwencji powyższego wadą nieważności dotknięta jest także decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., zmieniająca w części, na podstawie art. 155 k.p.a., pozwolenie zintegrowane z dnia [...] lipca 2007 r., a w części odmawiająca zmiany tego pozwolenia. Skoro bowiem decyzja pierwotna jako decyzja dotknięta wadą nieważności zostaje usunięta z obrotu prawnego, a stwierdzenie nieważności decyzji działa z mocą wsteczną, to decyzja zmieniająca tę decyzję staje się decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi bowiem podstawę do zmiany istniejącej decyzji, a wydane na jego podstawie decyzje nie mają samodzielnego bytu prawnego.

IV. Pismem z dnia 4 marca 2014 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2014 r., podnosząc przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu zarzuty naruszenia następujących przepisów:

1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie uwzględnienie przez Ministra Środowiska zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 7 listopada 2011 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1199/11, co w konsekwencji spowodowało, iż ponownie przeprowadzone przez Ministra Środowiska powiela uchybienia i nieprawidłowości, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. oraz decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, kiedy organ nie wykazał spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa,

3) art. 127 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całości sprawy dwukrotnie przez Ministra Środowiska, co w konsekwencji spowodowało mające istotny wpływ na wynik sprawy rażące naruszenie art. 15 k.p.a.,

4) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne i nieprzekonywujące uzasadnienie decyzji, co w konsekwencji uniemożliwia ustalenie, jakie uchybienia zadecydowały w ocenie organu o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., znak [...] oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...]

5) art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji spowodowało wadliwe przyjęcie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., znak [...] oraz decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 4 kwietnia 2014 r. Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 710/14, tut. Sąd oddalił wniesioną skargę.

VII. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 3302/14, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną skarżącej od wyroku tut. Sądu z dnia 9 września 2014 r., w rezultacie uchylając ten wyrok i przekazując tut. Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając wyrok, NSA wskazał w szczególności, co następuje:

1. Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza stanowiska organu administracji zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to stanowisko zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, pozwala stwierdzić, że nie wskazano argumentów przemawiających za tym, że decyzja o pozwoleniu zintegrowanym wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

2. Minister Środowiska w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że z treści tabeli nr 5 bezspornie wynika, iż decyzją Wojewody [...] dopuszczono do nieselektywnego składowania 15 grup odpadów, w tym 73 podgrupy odpadów oraz 221 rodzajów odpadów.

Uzasadniając swoje stanowisko Minister przytoczył treść art. 55 ust. 4 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628). Przepis ten stanowił, że "Odpady powinny być składowane w sposób selektywny. Dopuszcza się składowanie określonych rodzajów odpadów w sposób nieselektywny (mieszanie), jeżeli w wyniku takiego składowania nie nastąpi zwiększenie negatywnego oddziaływania tych odpadów na środowisko".

Minister wskazał też na treść § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz. U. Nr 191, poz. 1595). Z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wynikało, że w sposób nieselektywny mogły być składowane wyłącznie rodzaje odpadów określone w załączniku do rozporządzenia, z uwzględnieniem ust. 2. W ust. 2 wymienione zaś zostały odpady, które mogły być składowane nieselektywny.

Wskazany został też przez Ministra art. 57 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Art. 57 ust. 2 stanowił, że stałe odpady niebezpieczne mogą być składowane na wydzielonych częściach składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Z kolei art. 57 ust. 3 stanowił, że wydzielone części składowisk odpadów, o których mowa w ust. 2, powinny spełniać wymagania dotyczące lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, określone dla składowisk odpadów niebezpiecznych.

Minister przywołał również § 16 oraz § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 220, poz. 1858 ze zm.).

Z § 16 ust. 1 - 3 wynikało, że na składowisku odpadów wydziela się kwatery o objętości określonej w projekcie budowlanym składowiska odpadów (ust.1). Powierzchnia kwater przeznaczonych do składowania odpadów niebezpiecznych nie powinna przekraczać 2500 m2 (ust. 2). W przypadku składowania odpadów ulegających biodegradacji eksploatację następnej kwatery można rozpocząć po uzyskaniu zgody na zamknięcie wydzielonej części składowiska odpadów (ust. 3).

Z kolei z § 19 ust. 2 wynikało, że odpady, o których mowa w ust. 1, składuje się w opakowaniu, w którym zostały dostarczone na składowisko odpadów. W § 19 ust. 1 wskazano, że składowiska odpadów niebezpiecznych lub wydzielone części na terenie składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, przeznaczone do wyłącznego składowania odpadów niebezpiecznych pochodzących z budowy, remontu i rozbiórki obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, wymienionych w katalogu odpadów, oznaczonych kodami:

1) 17 06 01* Materiały izolacyjne zawierające azbest lub

2) 17 06 05* Materiały konstrukcyjne zawierające azbest

- niezawierających substancji niebezpiecznych innych niż azbest w postaci związanej wraz z włóknami związanymi czynnikiem wiążącym, w postaci nieprzekształconej, buduje się w specjalnie wykonanych zagłębieniach terenu ze ścianami bocznymi zabezpieczonymi przed osypywaniem się.

Zdaniem Ministra, skoro składowisko podzielone zostało na cztery kwatery o nr I, II, III i IV, z których kwatera nr II została przeznaczona na składowanie odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, to jedynie na trzech kwaterach o nr I, III i IV można było dopuścić do nieselektywnego składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Tymczasem zamiast trzech grup odpadów możliwych do zgodnego z prawem nieselektywnego składowania na kwaterach nr I, III i IV dopuszczono do nieselektywnego składowania 15 grup odpadów, tak jakby składowisko podzielone zostało na 15 kwater przeznaczonych do składowania odpadów innych niż obojętne i niebezpieczne.

Z przytoczonych wyżej argumentów Ministra wnosić należy, że Minister wyraził pogląd, iż każda grupa odpadów musi być składowana w odrębnej kwaterze. Należy mieć jednak na uwadze okoliczność, że Minister nie wskazał przepisu, który wprost stwierdzałby, że dana grupa odpadów musi być składowana na oddzielnej kwaterze. Minister oraz Sąd I instancji uznają to za oczywiste i nie przedstawiają szczegółowej argumentacji w tej kwestii. Z uzasadnienia decyzji Ministra można wnosić, że wymóg, iż dana grupa odpadów musi być składowana w oddzielnej kwaterze wynika z wykładni przytoczonych przez niego przepisów prawa. Na tę okoliczność Minister powinien jednak przedstawić stosowną argumentację, która nie będzie polegała jedynie na przytoczeniu treści przepisów, ale również na ich interpretacji. Najpierw należy wykazać, że z przytoczonych przepisów wynika nakaz składowana w oddzielnej kwaterze danej grupy odpadów a dopiero potem można dokonywać oceny, czy treść decyzji narusza ten nakaz. Tego rodzaju analizy nie ma zarówno w uzasadnieniu decyzji Ministra jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Naruszenie nakazu lub zakazu wynikającego z wykładni przepisów prawa, może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli wykazane zostanie, że dokonanie odmiennej wykładni tych przepisów nie ma podstaw.

Stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jeśli podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ma być naruszenie nakazu lub zakazu wynikającego z wykładni przepisu lub grupy przepisów, to organ administracji powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji argumentację, z którą strona mogłaby się zapoznać i ewentualnie przedstawić swoje kontrargumenty.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podnosiła, że składowisko oprócz podziału na kwatery jest także podzielone na sektory, w których składowane są poszczególne grupy odpadów, co powoduje, że nie dochodzi do nieselektywnego składowania odpadów. Minister ustosunkowując się do tego rodzaju argumentu, aby wykazać jego niezasadność, powinien wskazać przepis lub przepisy, z których wynikałoby, że podział składowiska na sektory jest niewystarczający i konieczny jest podział na tyle kwater ile grup odpadów dopuszczonych zostało do składowania. Tego rodzaju analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zabrakło.

2. Kolejny wskazany przez Ministra przepis mający przemawiać za stwierdzeniem nieważności, to art. 58 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Przepis ten stanowił, że na składowiskach odpadów obojętnych mogą być składowane tylko odpady obojętne. Zdaniem Ministra, został on naruszony, gdyż na mocy decyzji Wojewody na składowisku odpadów innych niż obojętne dopuszczono składowanie odpadów obojętnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. przepis wskazuje wyłącznie na to, jakie odpady mogą być składowane na składowisku odpadów obojętnych. Z przepisu tego nie wynika natomiast nakaz składowania odpadów obojętnych tylko na składowiskach odpadów obojętnych oraz zakaz składowania odpadów obojętnych na składowiskach odpadów innych niż obojętne. Dopuszczenie w decyzji Wojewody możliwości składowania odpadów obojętnych na składowisku odpadów innych niż obojętne nie może więc być uznane za naruszenie ww. przepisu. Ponadto żeby art. 58 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach mógł stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody musiałoby z niego wynikać, że odpady obojętne mogą być składowane tylko na składowiskach odpadów obojętnych. Tylko wówczas dopuszczenie możliwości składowania odpadów obojętnych na innego rodzaju składowiskach naruszałoby tak sformułowany przepis.

3. Minister uznał, że w pkt III.1.3.3 decyzji Wojewody dopuszczono do nieselektywnego składowania w kwaterze II oprócz odpadów, które mogą być tam składowane zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz. U. Nr 191, poz. 1595) także inne odpady wymienione w punktach od 1 do 6 tabeli, to jest rodzaje odpadów, które nie zostały dopuszczone do nieselektywnego składowania. Z przepisu tego wynikało, że w sposób nieselektywny mogą być składowane rodzaje odpadów oznaczone kodami: 17 06 01*, 17 06 05*.

Zarzut naruszenia ww. przepisu opiera się na przyjętym przez Ministra założeniu, że dopuszczenie składowania odpadów wymienionych w punktach od 1 do 6 tabeli nr 6 w kwaterze nr II automatycznie oznacza zgodę na ich nieselektywne składowanie. Tymczasem tak wcale nie musi być. Zezwolenie na składowanie odpadów w kwaterze nr II wymienionych w punktach od 1 do 6 tabeli nr 6 nie jest tożsame ze zgodą na nieprzestrzeganie przez adresata decyzji wymogów wynikających ze wskazanego wyżej rozporządzenia. Skarżąca Spółka mogła uznać, że będzie realizować wymogi tego rozporządzenia dzieląc kwaterę na sektory.

Z treści samej decyzji wynika, że na składowisku przewidziano wydzielenie sektorów składowania. W pkt II.1.1. mowa jest m.in., że poszczególne sektory składowania podzielone są wałami wykonanymi z materiałów inertnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister powinien więc wykazać, że w świetle przepisów prawa podział kwatery na sektory nie jest wystarczający do tego, by zapewniony został wymóg selektywnego składowania odpadów wymienionych w punktach od 1 do 6 tabeli nr 6 i konieczne jest dla tych odpadów zapewnienie odrębnych kwater.

4. Zdaniem Ministra, decyzja Wojewody wydana została z rażącym naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach albowiem w pkt II.1.1. decyzji dopuszczono ręczną segregację odpadów.

Art. 13 ust. 1 ww. ustawy stanowił, że zabrania się odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania.

Z art. 3 ust. 2 pkt 9 ww. ustawy wynikało, że przez odzysk rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy

Z kolei z art. 3 ust. 2 pkt 21 ww. ustawy wynikało, że przez unieszkodliwianie odpadów rozumie się poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załączniku nr 6 do ustawy w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska.

Składowisko odpadów jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), a tym samym odzysk lub unieszkodliwianie odpadów dokonywane na składowisku nie następowałoby poza instalacją. Ze wskazanego przez Ministra przepisu nie wynika zaś, by na terenie samej instalacji zabroniona była ręczna segregacja odpadów, jako jeden z etapów ich odzysku lub unieszkodliwiania. Zarzut rażącego naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach zdaje się opierać na założeniu, że z samego faktu, iż odzysk lub unieszkodliwianie odpadów ma się odbywać w instalacji wynika konieczność mechanicznego dokonywania tych czynności. Minister nie wyjaśnia jednak jakie argumenty przemawiają za tego rodzaju poglądem.

Twierdzenie Ministra, że ręcznej segregacji nie dopuszczają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356) jest niezasadne. Przepisy tego rozporządzenia określają przypadki, w których można dokonywać odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, to jest określają miejsce w których można tych czynności dokonywać. Z przepisów tych nie wynika natomiast zakaz określonych sposobów dokonywania odzysku lub unieszkodliwiania jakim jest ręczna segregacja odpadów.

5. Minister uznał, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Przepis ten zakazywał mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów z odpadami innymi niż niebezpieczne. Naruszenia tego przepisu Minister upatruje w tym, że Wojewoda dopuścił, by ramach odzysku w zakładzie recyklingu poprzez produkcję granulatu "B." oraz paliw alternatywnych dochodziło do mieszania 344 rodzajów odpadów wymienionych w pkt II.1.2.2. decyzji tabela nr 4 oraz w tym, że nie określono na podstawie art. 11 ust. 2 ww. ustawy, które rodzaje odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz w jakich proporcjach biorą udział w produkcji granulatu "B.".

Art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach stanowił, że dopuszcza się mieszanie odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów oraz mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, w celu poprawy bezpieczeństwa procesów odzysku lub unieszkodliwiania odpadów powstałych po zmieszaniu, jeżeli w wyniku prowadzenia tych procesów nie nastąpi wzrost zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska. Z przepisu tego nie wynika wprost, by organ administracji wydający pozwolenie zintegrowane miał obowiązek wskazania w decyzji, jakie odpady i w jakich proporcjach mogły być mieszane. Minister nie wskazał w uzasadnieniu decyzji argumentów, które miałyby przemawiać za taką wykładnią art. 11 ust. 2 ww. ustawy, że z przepisu tego należałoby wywieść obowiązek organu administracji wskazania w pozwoleniu zintegrowanym jakie odpady i w jakich proporcjach mogły być mieszane.

Z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach wynika, że mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne jest dopuszczalne w celu poprawy bezpieczeństwa procesów odzysku lub unieszkodliwiania odpadów powstałych po zmieszaniu, jeżeli w wyniku prowadzenia tych procesów nie nastąpi wzrost zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska. Skoro w pozwoleniu zintegrowanym zezwolono na mieszanie odpadów w celu produkcji granulatu "B.", to stwierdzenie nieważności decyzji mogłoby nastąpić dopiero po wykazaniu przez Ministra, że mieszanie to nie spełnia wymogów wynikających z przytoczonego wyżej przepisu. Tymczasem Minister w uzasadnieniu decyzji nawet nie wykazał, że taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Nadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji, sam Minister nie wyraża w kwestii naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach stanowczego poglądu o czym świadczy stwierdzenie, że "Przyjmując nawet, że w wyniku mieszania przywołanych powyżej 344 rodzajów odpadów z mułami węglowymi powstaje produkt, to wówczas stwierdzić należy, że proces odzysku powinien być określony jako R-14, a nie jak organ I instancji ustalił R-15".

W ocenie Ministra, błędne wskazanie procesu odzysku R-15 zamiast R-14 narusza art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowił, że w zezwoleniu na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów określa się miejsce i dopuszczone metody odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, ze wskazaniem procesu odzysku lub unieszkodliwiania zgodnie z załącznikami 5 lub 6 do ustawy, oraz opis procesu technologicznego.

Proces odzysku R-14, to inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części. Z kolei proces R-15, to przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu. W istocie w procesie R-15 powstaje z odpadów półprodukt zaś w procesie R-14 produkt. Z opisu technologii odzysku zawartej w punkcie II.2.1. decyzji Wojewody wynika, ze początkowo odpady poddawane są obróbce fizycznej i chemicznej w wyniku czego powstaje półprodukt, a następnie tak przygotowany półprodukt poddawany jest mieszaniu w wyniku których otrzymuje ostateczną formę w postaci produktu jakim jest paliwo "E.". Początkowa, istotna faza postawania produktu, to w istocie proces R-15, to jest przetwarzanie odpadów w celu przygotowania ich do odzysku. Druga faza powstania, to proces R-14, to jest wykorzystanie przetworzonych odpadów do produkcji paliwa.

Traktując jednak wszystkie podejmowane działania jako jeden proces technologiczny należy uznać, że bardziej właściwe byłoby zakwalifikowanie go jako procesu R-14.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakwalifikowanie procesu wykorzystania odpadów do produkcji preparatu "B." jako procesu R-15 zamiast R-14 nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, w sytuacji, gdy na podstawie opisu procedury zawartego w pozwoleniu zintegrowanym można ustalić, że jest to proces R-14. Uchybienie organu, które polega nie na niewłaściwym opisie procesu, tylko niewłaściwym jego zakwalifikowaniu jest uchybieniem, które mogłoby być korygowane tylko w zwykłym postępowaniu nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie zmienia ono bowiem istoty wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia jakim jest pozwolenie zintegrowane.

6. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazuje, że pozwoleniem zintegrowanym objęto dwie odrębne instalacje, to jest składowisko odpadów oraz zakład recyklingu. Zdaniem Ministra, objęcie jednym pozwoleniem zintegrowanym składowiska odpadów i zakładu recyklingu skutkowało naruszeniem art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (w uzasadnieniu decyzji zapewne omyłkowo wskazano art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., gdyż wskazując ten przepis Minister odwołuje się jednak do treści art. 17 ust. 2 i 3 tej ustawy). Minister podniósł, że art. 17 ust. 1 ww. ustawy stanowił, iż wytwórca odpadów był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w związku z eksploatacją instalacji, jeśli wytwarza powyżej jednej Mg odpadów niebezpiecznych rocznie lub powyżej 5 tysięcy Mg rocznie odpadów (str. 9 decyzji z dnia 8 listopada 2013 r.). Z kolei z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach wynikało, że w pozwoleniu tym uwzględnia się wszystkie odpady wytwarzane w danym miejscu. Ustalając warunki prowadzenia obydwu instalacji organ podał je łącznie dla wytwarzania odpadów - tabela 1 i 2 (pkt III.1.1. pozwolenia zintegrowanego), czym zdaniem Ministra naruszył (można przypuszczać, że w ocenie Ministra rażąco) art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Z przytoczonego wyżej stanowiska Ministra można wnosić, że ponieważ w art. 17 ust. 1 mowa jest o udzielaniu pozwolenia "w związku eksploatacją instalacji", to oznacza to, iż pozwolenie musi dotyczyć każdej instalacji z osobna i w każdym z pozwoleń muszą być odrębnie określone warunki wytwarzania odpadów przez te instalacje.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet jeśli przyjąć, że z literalnego brzmienia przepisu wynika, iż dla każdej instalacji powinny być w decyzji odrębnie określone warunki wytwarzania odpadów, to Minister nie wykazał, że określenie łączne tych warunków rażąco narusza wskazane przez Ministra przepisy. Minister nie wykazał, że wymogi postępowania z określonym rodzajem odpadu, który ujęty jest w tabelach 1 i 2 powinny być inne w zależności od tego, czy gospodarowanie nim będzie odbywać się na składowisku, czy też w zakładzie recyklingu. Jeśli wymogi te nie różniłyby się między sobą, to określenie ich łącznie dla obydwu instalacji nie może być w ogóle uznane za naruszenie prawa.

Ponadto stwierdzić należy, że aczkolwiek ustalenie rodzajów i ilości odpadów przeznaczonych do wytworzenia zostało określone dla obydwu instalacji, to jednak z zapisów zawartych w tabeli wynika, że Wojewoda różnicował sposoby postępowania w odniesieniu do składowiska i zakładu recyklingu. Odnośnie do odpadów wymienionych w punktach 1 i 2 tabeli nr 1 Wojewoda wskazał, że mają być one magazynowane na terenie zakładu recyklingu. Z kolei odnośnie do odpadów wymienionych w punktach 3 i 4 tabeli nr 1 Wojewoda wskazał, że mają być one magazynowane na terenie zakładu recyklingu lub na składowisku odpadów. Ponownie jednak podkreślić należy, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa należałoby wykazać, że łączne określenie wymogów postępowania z tymi odpadami prowadziłoby do błędnego określenia wymogów dla składowiska lub zakładu recyklingu, gdyż wymogi te są inne. Okoliczności tej Minister w uzasadnieniu decyzji jednak nie wykazał.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie w jednej decyzji o pozwoleniu zintegrowanym dla dwóch instalacji było dopuszczalne. Art. 3 pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowi, że przez zakład rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Skarżąca kasacyjnie Spółka posiada tytuł prawny do nieruchomości, na których znajduje się składowisko odpadów jak i zakład recyklingu odpadów. Składowisko jak i zakład recyklingu mogło być przez Wojewodę potraktowane, jako jeden zakład. Jedną decyzją mogło zatem zostać udzielone pozwolenie zintegrowane dla składowiska i zakładu recyklingu. Zgodnie z treścią art. 203 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska instalacje, o których mowa w art. 201 ust. 1, czyli instalacje których funkcjonowanie ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w nich działalności, mogą powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, a także położone na terenie jednego zakładu obejmuje się jednym pozwoleniem zintegrowanym.

Mając na uwadze wskazane wyżej argumenty pogląd Ministra, że Wojewoda wydając pozwolenie zintegrowane rażąco naruszył art. 202 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, to jest wymóg, że w pozwoleniu zintegrowanym określa się warunki wytwarzania i sposoby postępowania z odpadami na zasadach określonych w przepisach ustawy o odpadach, niezależnie od tego, czy dla instalacji wymagane byłoby, zgodnie z tymi przepisami, uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, uznać należy co najmniej za przedwczesny.

7. Zwrócić należy również uwagę na okoliczność, której Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenił, a którą powinien wziąć pod uwagę z urzędu rozpoznając skargę na decyzję Ministra.

Minister Środowiska stwierdził nieważność także decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., która wydana została w trybie art. 155 k.p.a. Uzasadnienie stwierdzenia nieważności tej decyzji sprowadza się do stwierdzenia Ministra, że decyzja ta nie stanowi "samodzielnego bytu" lecz stanowi zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła określone prawo. Instytucja praw nabytych z decyzji administracyjnej, zgodnie z doktryną, służy wyłącznie prawom "dobrze nabytym". Zdaniem Ministra, wobec faktu, że taka ochrona nie przysługuje decyzji dotkniętej wadą nieważności decyzję Marszałka Województwa należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Oceniając stanowisko wyrażone przez Ministra stwierdzić należy, że decyzja zmieniająca decyzję pierwotną może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa przez tę decyzję bądź też z tego powodu, że stwierdzono nieważność pierwotnej decyzji, która była podstawą jej wydania.

W uzasadnieniu decyzji Minister nie wskazuje na jakiekolwiek rażące naruszenie prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa jak również Minister nie wskazał na istnienie innych przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a., które dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Można tym samym przypuszczać, że Minister stwierdzając nieważność decyzji Marszałka Województwa kierował się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/1/1). W uchwale tej wyrażono pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Należy mieć jednak na uwadze to, że można stwierdzić nieważność decyzji zależnej dopiero wtedy, gdy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji podstawowej stanie się ostateczna. Dopiero wówczas bowiem następuje trwała eliminacja z obrotu prawnego decyzji, w oparciu o którą wydana została decyzja zależna. Dopóki decyzja stwierdzająca nieważność decyzji podstawowej nie stanie się ostateczna decyzja podstawowa nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne.

W przedmiotowej sprawie Minister nie czekając aż ostateczna stanie się jego decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody jednocześnie stwierdził nieważność decyzji zależnej, jaką jest decyzja Marszałka Województwa. Tym samym Minister stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa w sytuacji, gdy decyzja Wojewody, od której decyzja Marszałka Województwa była zależna, funkcjonowała jeszcze w obrocie prawnym. Tego rodzaju postępowanie nie znajduje uzasadnienia. Jeśli Minister uważał, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody może być podstawą stwierdzenia nieważności Marszałka Województwa, to mógł to uczynić dopiero po tym, jak decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody stałaby się ostateczna.

8. Za niezasadny uznać natomiast należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała zaś miejsca.

Z treści zarzutu wynika, że w istocie zamiarem skarżącej kasacyjnie było wykazanie, że Sąd I instancji sporządził uzasadnienie wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez nienależyte odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej niemniej jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej nie został postawiony.

9. Odnośnie do podniesionej przez Prezydenta Miasta W. w piśmie z dnia 13 listopada 2015 r. kwestii prowadzenia przez skarżącą Spółkę działalności z naruszeniem podstawowych przepisów prawnych oraz powodowanie przez tę działalność zagrożenia dla zdrowia wielu osób i mienia w znacznych rozmiarach stwierdzić należy, że okoliczności te nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego. Może to ewentualnie stanowić postawę cofnięcia pozwolenia zintegrowanego, która to możliwość przewidziana jest w art. 194 ust. 1, art. 195 ust. 1 i art. 196 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wymaga to jednak przeprowadzenia przez organy administracji odrębnego postępowania.

10. Podsumowując, należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przedwcześnie uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Marszałka Województwa [...] i powinien ponownie dokonać, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceny zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia 13 lutego 2014 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2013 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

IX. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Zgodnie zatem z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dacie podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, gdyż w przypadku zmiany stanu prawnego, bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Przy czym zmiana stanu prawnego lub zmiana stanu faktycznego tylko wtedy będzie miała wpływ na przyjętą ocenę prawną, jeżeli zmiana stanu prawnego uczyni pogląd sądu administracyjnego nieaktualnym, a zmiana stanu faktycznego będąca następstwem wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, dotyczyć będzie istotnych jego elementów (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

W orzecznictwie powszechnie akceptowany pozostaje pogląd, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych odmiennych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jak już wyżej podniesiono, ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i ocenionych już faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępne w CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę, rozpoznając niniejszą skargę, Sąd był związany oceną stanu prawnego i faktycznego zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 3302/14.

2. Przedmiotem kontrolowanego obecnie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., w którym zaskarżoną obecnie decyzją (a wcześniej decyzją z dnia 8 listopada 2013 r.) orzekł Minister było wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy decyzje:

1) Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., udzielająca skarżącej spółce pozwolenia zintegrowanego naprowadzenie instalacji zlokalizowanych w W. , przy ul. [...] i [...],

2) Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., zmieniająca w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., są obciążone kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

Orzekając w tym przedmiocie organ nadzorczy uznał, że: 1) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem art.202 ust.4 ustawy Prawo ochrony środowiska (wada wskazana w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), 2) decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. dotknięta jest również kwalifikowaną wadą prawną, prowadzącą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, co jest konsekwencją ścisłego związku, zachodzącego pomiędzy tą decyzją a decyzją Wojewody [...] . Stanowisko to jest wadliwe, albowiem organ nadzorczy nie wykazał, że wspomniane wyżej decyzje Wojewody i Marszałka są obciążone kwalifikowanymi wadami prawnymi, wskazanymi w decyzjach nadzorczych.

3. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

W związku z poczynieniem przez organ nadzorczy zarzutu decyzji Wojewody, że obciąża ją rażące naruszenie prawa, podkreślić należy, że orzecznictwo sądowe wypracowało kompleksowe stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa", niezdefiniowanego przez ustawodawcę. Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008).

4. Organ nadzorczy uznał, że szereg postanowień decyzji Wojewody narusza art. 202 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, w myśl którego to przepisu w pozwoleniu zintegrowanym określa się warunki wytwarzania i sposoby postępowania na zasadach określonych w przepisach ustawy o odpadach. Naruszenia te miałyby być konsekwencją faktu, że przy konstruowaniu tychże postanowień w sposób oczywisty nie uwzględniono zasad określających postępowanie z odpadami, wynikających z przepisów szczególnych, tj. z przepisów ustawy o odpadach i aktów wykonawczych do tej ustawy, obowiązujących w dacie jej wydania. Organ wskazał w tym kontekście na naruszenie:

- art. 55 ust. 4 ustawy o odpadach i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny, albowiem wbrew zasadzie selektywnego składowania odpadów decyzja zezwala na nieselektywne składowanie odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne;

- art. 58 ustawy o odpadach, gdyż wbrew dyspozycji zawartej w tym przepisie decyzja zezwala na składowanie odpadów obojętnych na składowisku odpadów innym niż niebezpieczne i obojętne;

- § 1 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny, decyzja bowiem zezwala na nieselektywne składowanie odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, które nie zostały dopuszczone do nieselektywnego składowania;

- art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach, decyzja bowiem wbrew zakazowi określonemu w tym przepisie zezwala na ręczną segregację odpadów na składowisku i w zakładzie recyklingu odpadów;

- art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach, decyzja bowiem wbrew zakazowi określonemu w tym przepisie dopuszcza do mieszania wszystkich rodzajów odpadów w sposób dowolny;

- art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, decyzja bowiem wbrew dyspozycji tego przepisu nie określa metody odzysku;

- art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach wbrew bowiem dyspozycji przepisu decyzja ustala warunki łącznie dla dwóch instalacji, tj. bez wskazania, na której instalacji wytwarzane są poszczególne rodzaje odpadów w określonych miejscach i w jakich ilościach.

Taką ocenę decyzji Wojewody zakwestionował orzekający w niniejszej sprawie NSA, wykazując na wadliwość stanowiska organu nadzorczego w odniesieniu do każdego ze sformułowanych w obu decyzjach nadzorczych zarzutów. NSA wskazał zatem, że powołane przez organ okoliczności nie stanowią wystarczającej podstawy do przyjęcia, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, a w konsekwencji, że doszło do rażącego naruszenia art. 202 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Gwoli ścisłości wskazanym jest wyodrębnienie w dokonanych przez NSA ocenach prawnych dwóch podgrup, formalnie różniących się od siebie stopniem definitywności wniosków co do wadliwości uznania przez organ nadzorczy danej kwestii, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji Wojewody, za rażące naruszenie prawa. O ile zatem NSA skonkludował w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że organ nadzorczy nie wykazał obciążenia decyzji Wojewody wywodzonymi przez siebie rażącymi naruszeniami przepisów prawa, o tyle:

- kwestionując stanowisko decyzji nadzorczych w zakresie ewentualnego naruszenia przez Wojewodę przepisów: art.58, art.13 ust.1, art.11 ust.1, art. 27 ust. 2 pkt 2 i art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, NSA stwierdził w kategoryczny sposób, że do naruszenia tych przepisów, ewentualnie ich naruszenia w sposób rażący nie doszło,

- kwestionując stanowisko decyzji nadzorczych w odniesieniu do naruszenia przez Wojewodę przepisów: art. 55 ust. 4 ustawy o odpadach i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny oraz § 1 ust. 2 pkt 9 tego rozporządzenia, NSA wskazał, że rażące naruszenie tych przepisów przez Wojewodę nie zostało przez organ nadzorczy wykazane, co należy rozumieć w ten sposób, że z czysto teoretycznego punktu widzenia wystąpienia naruszeń o takim ciężarze nie można byłoby co do zasady wykluczyć, niemniej argumentacja powołana w tym zakresie przez organ nadzorczy nie pozwala na przyjęcie, że wywodzone naruszenia miały istotnie miejsce.

Stosownie do powyższego:

1) W odniesieniu do kwestii ewentualnego naruszenia przez Wojewodę art. 55 ust. 4 ustawy o odpadach i § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny, tj. naruszenia uregulowań przewidujących wyjątki od zasady selektywnego gromadzenia odpadów, NSA wskazał, że uznanie tego naruszenia za rzeczywiście zaistniałe wymagałoby wskazania przez organ nadzorczy przepisów, w świetle których stosowany przez skarżącą podział składowiska na sektory byłby niewystarczający dla poszanowania reguł odstępstwa od obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów, w związku z czym niezbędnym byłby podział składowiska na tyle kwater, ile grup odpadów dopuszczonych zostało do składowania;

2) Podobne stanowisko zajął NSA w odniesieniu do uregulowań pkt III.1.3.3 decyzji Wojewody, wskazując że dopuszczono tam do nieselektywnego składowania w kwaterze II oprócz odpadów, które mogą być tam składowane zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny, także inne odpady wymienione w punktach od 1 do 6 tabeli, to jest rodzaje odpadów, które nie zostały dopuszczone do nieselektywnego składowania. Zarzut naruszenia ww. przepisu opiera się na przyjętym przez Ministra zbyt daleko idącym założeniu, że dopuszczenie składowania odpadów wymienionych w punktach od 1 do 6 tabeli nr 6 w kwaterze nr II automatycznie oznacza zgodę na ich nieselektywne składowanie (tymczasem tak wcale nie musi być). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister powinien więc wykazać, że w świetle przepisów prawa podział kwatery na sektory nie jest wystarczający do tego, by zapewniony został wymóg selektywnego składowania odpadów wymienionych w punktach od 1 do 6 tabeli nr 6 i konieczne jest dla tych odpadów zapewnienie odrębnych kwater.

Kierując się powyższymi ocenami, sformułowanymi przez NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r., tut. Sąd stwierdza, że orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., Minister Środowiska nie wykazał, że decyzje te są obarczone rażącym naruszeniem przepisów prawa. W ślad za wyrokiem NSA stwierdzić należy brak jakichkolwiek podstaw do wywodzenia, że decyzja Wojewody narusza art.58, art.13 ust.1, art.11 ust.1, art. 27 ust. 2 pkt 2 i art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach. Organ nadzorczy nie wykazał również, że w sprawie doszło do naruszenia art. 55 ust. 4 ustawy o odpadach i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny oraz § 1 ust. 2 pkt 9 tego rozporządzenia, niemniej naruszeń tego rodzaju nie można co do zasady wykluczyć, o ile organ nadzorczy wykazałby w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że: 1) w dacie wydawania przez Wojewodę pozwolenia zintegrowanego obowiązywały przepisy prawa, w świetle których podział kwater na sektory byłby niewystarczający dla zabezpieczenia poszanowania zakazu selektywnego gromadzenia odpadów, z czym wiązałby się obowiązek zapewnienia dla branych pod uwagę odpadów odrębnych kwater, 2) ewentualne naruszenie tych przepisów miało charakter rażący, uwzględniając kryteria rażącego naruszenia przepisów prawa, szczegółowo wskazane w wyroku tut. Sądu z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1199/11. Okoliczności tych nie wziął pod uwagę organ nadzorczy, a ich rozpatrzenie jest niezbędne do ostatecznego wyjaśnienia, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. jest obarczona rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

5. Stwierdzenie przez organ nadzorczy nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. było w oczywisty sposób przedwczesne, co szczegółowo wykazał NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r.

6. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że obie decyzje nadzorcze Ministra wydano z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

7. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister Środowiska ponownie przeprowadzi postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., wyjaśniając, czy:

1) w dacie wydawania przez Wojewodę pozwolenia zintegrowanego obowiązywały przepisy prawa, w świetle których podział kwater na sektory byłby niewystarczający dla zabezpieczenia poszanowania zakazu selektywnego gromadzenia odpadów, z czym wiązałby się obowiązek zapewnienia dla branych pod uwagę odpadów odrębnych kwater,

2) ewentualne naruszenie tych przepisów miało charakter rażący, uwzględniając kryteria rażącego naruszenia przepisów prawa, szczegółowo wskazane w wyroku tut. Sądu z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1199/11.

O ile ponownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przyniesie negatywne odpowiedzi na wskazane wyżej pytania (tj. organ nie stwierdzi w zakresie wskazanych wyżej zagadnień rażących naruszeń prawa), wystąpią przesłanki do umorzenia postępowania nadzorczego.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.