Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 591/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina Miasta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [..], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 30 listopada 2015 r., i orzekającą co do istoty o zatwierdzeniu projektu podział nieruchomości położonej w G., stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 1 028 m2, obręb nr [..], na działki nr: [..] o pow. 39 m2 i [..] o pow. 989 m2, zgodnie z projektem podziału, o zwrocie nieruchomości położonej w G., stanowiącej przed podziałem działkę nr [..] (poprzednio nr [..]), obręb [..], dla której Sąd Rejonowy Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczysta nr [..], stanowiącej własność Gminy Miasta, w części oznaczonej jako projektowana działka nr [..] o pow. 989 m2 na rzecz wskazanych osób, o odmowie zwrotu na ich rzecz nieruchomości położonej w G., stanowiącej przed podziałem działkę nr [..] (poprzednio nr [..]), obręb [..], dla której Sąd Rejonowy Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczysta nr [..], stanowiącej własność Gminy Miasta, w części oznaczonej jako projektowana działka nr [..] o pow. 39 m2, o zwrocie części zwaloryzowanego odszkodowania (ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni) w łącznej kwocie 950,61 zł oraz o zabezpieczeniu tych wierzytelności poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej w łącznej wysokości 950,61 zł.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przekazanej wraz ze skargą wynika następujący stan faktyczny i prawny:

Orzeczeniem z dnia 26 stycznia 1961 r. nr [..], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Urząd Spraw Wewnętrznych, orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nieruchomości położonej w G. przy ul. W., wpisanej w księgach wieczystych Sądu Powiatowego K. W. [..], oznaczonej katastralnie części parceli Nr [..] o powierzchni 23.239 ha, stanowiącej własność J. T. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na budowę ulicy.

Postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Urząd Spraw Wewnętrznych, z dnia 28 sierpnia 1964 r. orzeczenie wywłaszczeniowe zostało sprostowane w ten sposób, że zamiast części parceli nr [..] wpisano parcele nr: [..]-[..], o łącznej pow. 24 986 m2, a następnie, na mocy postanowienia z dnia 19 marca 1965 r. parcela nr [..] o pow. 206 m2 została skreślona.

Pismem z dnia 11 lipca 2003 r. A.A.-Z.Z. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. W. stanowiącej część dawnej działki nr [..] i [..] oraz działek nr: [..]-[..]. Przedmiotowy wniosek został złożony również w imieniu F. N. Wnioskodawcy pismem z dnia 23 października 2014 r. ograniczyli wniosek z 2003r. w zakresie jeszcze nierozpoznanym, do działki o numerze [..], położonej w G., przy ulicy W.

Z wykazu zmian gruntowych wynika, że działka nr [..] powstała w wyniku podziału wywłaszczonej działki nr [..].

W toku postępowania zgromadzono materiał, z którego wynika, że spadkobiercami po J. T. są: A.A--Z-Z. W materiale dowodowym sprawy znajdują się również akty notarialne z dnia 23 czerwca 1994 r., Repertorium A nr: [..]-[..], na mocy których, odpowiednio: K. C., L. S., S.C., E.C., C.C. sprzedali J. T. udziały, które przysługiwały im w spadku po zmarłej J. T.

Na mocy umowy z dnia 29 kwietnia 1977r., nr [..], Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego wydzierżawił A.na czas nieoznaczony, teren działki nr [..] pod kiosk-kolekturę. Następnie w dniu 30 października 2012 r. Gmina wydzierżawiła m.in. działkę nr [..] "B., umowa została zawarta do dnia 1 października 2021 r.

Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2005 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku o zwrot m.in. nieruchomości oznaczonej jako część parceli nr [..], położonej w G. przy ul. W. i wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (dalej: Prezydent Miasta), do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Pismem z dnia 16 stycznia 2006 r. E. C., C. C., S. C., K. C. i L. S. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. W., oznaczonej m. in. jako parcela nr [..].

Oględziny przeprowadzone m.in. na działce nr [..] w dniu 3 października 2006r. ujawniły, że przedmiotowa nieruchomość stanowi w całości parking samochodowy - ogólnodostępny, który jest częścią parkingu leżącego poza w/w działką. Parking jest niestrzeżony i nieogrodzony. Na w/w działce, graniczącej z ul. A. znajduje się punkt [..] i kiosk [..].

Pismem z dnia 13 maja 2009 r. Zarząd Dróg i Zieleni poinformował, że fragment działki nr [..] stanowi chodnik usytuowany w pasie drogowym ul. A.

Przedmiotowa sprawa zwrotu nieruchomości dwukrotnie była przedmiotem rozpoznawania przez organy administracji w administracyjnym toku instancji. Organy administracji dwukrotnie orzekały o odmowie zwrotu projektowanej działki nr [..] stanowiącej chodnik przy ul. A. w G. i o zwrocie projektowanej działki nr [..] o pow. 0,0989 ha, położonych w G.przy ul. W.

Prezydent Miasta, ponownie rozpatrując sprawę zgromadził dodatkowy materiał dowodowy w postaci m.in.: uwierzytelnionych kopii wykazów zmian gruntowych oraz wypisów i wyrysów m.in. dla działki nr [..], odpis zwykły ksiąg wieczystych nr: [..]-[..], a także zdjęcia lotnicze wykonane w 1984 r. pozyskane z Centralnego Archiwum Wojskowego.

Rzeczoznawca majątkowy H. A. – A. sporządziła w dniu 18 maja 2015 r. operat szacunkowy określający wartość części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [..], w zakresie projektowanej działki nr [..], położonej w G.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2015r. wnioskodawcy wnieśli o wydanie decyzji częściowej odnośnie do działki o numerze [..] oraz wydanie decyzji częściowej odnośnie do pozostałych nieruchomości.

Decyzją z dnia 30 listopada 2015 r., nr [..], Prezydent Miasta, orzekł o zwrocie części działki nr [..] o pow. 1028 m2, położonej w G. u zbiegu ulic A. i A. na rzecz spadkobierców po J. T., w zakresie projektowanej działki nr [..] o pow. 989 m2 (pkt 1) oraz o odmowie zwrotu w zakresie projektowanej działki nr [..] o pow. 39 m2 (pkt 2),o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 46 823,08 zł (pkt 3) oraz o zabezpieczeniu wierzytelności o której mowa w pkt 3 hipoteką (pkt 4).

Odwołanie od rozstrzygnięć zawartych w pkt 1, 3 i 4 złożyła Gmina Miasta zarzucając naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a. oraz 10 § 1 w związku z przepisem art. 34 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a.

Pismem z dnia 16 października 2015 r. Urząd Miasta poinformował o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej ww. urzędu działka nr [..] obecnie ma nr [..], obręb nr [..].

Prezydent Miasta przekazał Wojewodzie projekt podziału działki nr [..] na działki nr [..] o pow. 39 m2 i [..] o pow. 989 m2 oraz klauzulę potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o: zatwierdzeniu projektu podział nieruchomości położonej w G., stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [..] (poprzednio nr [..]) o pow. 1 028 m2, obręb nr [..], na działki nr: [..] o pow. 39 m2 i [..] o pow. 989 m2 (pkt 1), zwrocie nieruchomości położonej w G., stanowiącej przed podziałem działkę nr [..] (poprzednio nr [..]), obręb [..], stanowiącej własność Gminy Miasta, w części oznaczonej jako projektowana działka nr [..] o pow. 989 m2 na rzecz A.A.-Z.Z. proporcjonalnie do udziału w prawie własności (pkt 2), odmowie zwrotu na rzecz osób wymienionych w pkt 2 decyzji nieruchomości położonej w G., stanowiącej przed podziałem działkę nr [..] (poprzednio nr [..]), obręb [..], stanowiącej własność Gminy Miasta, w części oznaczonej jako projektowana działka nr [..] o pow. 39 m2 (pkt 3), obowiązku zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania (ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni) w łącznej kwocie 950,61 zł przez osoby wymienione w pkt 2 (pkt 4) oraz o zabezpieczeniu wierzytelności, o której mowa w pkt 4, poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej w łącznej wysokości 950,61 zł na udziałach w prawie własności w nieruchomości, określonych w pkt 2, w wysokości kwot wskazanych w pkt 4, na rzecz Gminy Miasta (pkt 5).

Uzasadniając rozstrzygnięcie wojewoda w pierwszej kolejności wykazał, że działając jako organ odwoławczy pomimo zaskarżonej częściowo decyzji organu pierwszej instancji uchylił ją w całości orzekając o całości żądania merytorycznie, albowiem każda z zaskarżonych części decyzji nie stanowi bez pozostałych samodzielnej części, tylko z pozostałymi tworzy całość. Wojewoda wyjaśnił, że objęta żądaniem zwrotu w niniejszej sprawie działka nr [..] (stanowiąca cześć wywłaszczonej działki nr [..]), została wywłaszczona decyzją administracyjną na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej.

Ze względu na ogólnie sformułowany w decyzji wywłaszczeniowej cel "pod budowę ulicy", zweryfikowano go w oparciu o dodatkowe dokumenty takie, jak zaświadczenie lokalizacji nr [..] oraz pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 23 sierpnia 1960 r., z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na budowę ul. W. na terenie położonym w G.

Organ odwoławczy przeprowadził analizę zgromadzonego materiału dowodowego w celu ustalenia obecnego stanu zagospodarowania spornej nieruchomości. Z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 3 października 2006 r., wynika, iż działka nr [..] stanowi w całości parking samochodowy - ogólnodostępny, który jest częścią parkingu leżącego poza w/w działką. Parking jest niestrzeżony i nieogrodzony. Na w/w działce graniczącej z ul. A. znajduje się punkt [..] i kiosk [..].

Z archiwalnych zdjęć lotniczych z lat 1969, 1973 i 1984 wynika, że przedmiotowa działka nie była wykorzystywana na cele związane z funkcjonowaniem ulicy W. Zdjęcia te wskazują, że teren nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem stanowił część wolnego, ogólnodostępnego terenu. Stwierdzono, że nie można powiązać funkcjonowanie wolnej przestrzeni (placu) oddalonego od ul. W. o kilkadziesiąt metrów z tą właśnie ulicą. Hipotetycznie możliwe byłoby takie powiązanie, gdyby był to zorganizowany, zaplanowany i bezpośrednio połączony (przylegający) z jezdnią parking - gdyż także taka koncepcja pojawiła się toku prowadzonego postępowania - lecz wniosku takiego nie można wyciągnąć, gdyż żadne dokumenty nie wskazują na intencjonalne działanie mające na celu zagospodarowanie przestrzeni przedmiotowej działki infrastrukturą związaną z ulicą W., a podkreślić należy, że czynności te musiałyby być poparte realizacją konkretnych działań w ramach inwestycji budowy przedmiotowej drogi (ulicy) lub jej infrastruktury. Obecnie funkcjonujący parking nie posiada wjazdu od strony ul. W., jedyny wjazd możliwy jest od strony ulic: A., B. i A., pełniąc bardziej funkcje parkingu dla sąsiadujących przy nim sklepów i centrum handlowego lub też nieopodal funkcjonującego osiedla mieszkaniowego. Dodatkowo udostępnienie przestrzeni na cele handlowe, tj. dzierżawa na rzecz A. - "punkt [..]" - oraz na rzecz "B. - "kiosk [..]", świadczą, że teren ten nie ma związku z funkcjonowaniem ulicy W.

Wojewody podzielił zatem stanowisko organu pierwszej instancji, że teren dawnej działki [..] nie pełnił po wywłaszczeniu żadnych specjalnych funkcji, w związku z czym uznać należy, że będąca przedmiotem syntezy część wywłaszczonego terenu, położonej w G. stanowiąca działkę nr [..] (km. [..]), nie została wykorzystana zgodnie z celem, dla jakiego odjęto prawo własności. Wojewoda zaznaczył, że stwierdzenie "żadnych specjalnych funkcji" należy rozumieć jako zadań bezpośrednio związanych z funkcjonowaniem ulicy W., co czyni zadość brakowi realizacji celu wywłaszczenia.

Odnosząc się natomiast do odmowy zwrotu działki [..] organ wyjaśnił, że część działki, która w wyniku podziału geodezyjnego otrzymała nr [..] stanowi drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych tj.: "budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Definicję tę uzupełnia ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), gdzie art. 2 pkt 1, wskazuje, że drogą jest " wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do mchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Na ww. części nieruchomości znajduje się chodnik, który jest elementem przeznaczonym do prowadzenia ruchu drogowego, w rozumieniu infrastruktury takiej jak chociażby: jezdnia, ścieżka rowerowa, pobocza itd. Fragment drogi usytuowany na części obszaru działki nr [..], zaliczony został do kategorii dróg gminnych - ul. A., na podstawie rozporządzenia nr [..] Wojewody z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie [..] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych.

Wojewoda stwierdził, że w sytuacji, gdy część przedmiotowej działki, na której zlokalizowany jest chodnik, stanowi drogę publiczną organ pierwszej instancji prawidłowo zlecił podział działki nr [..] w celu wydzielenia z jej terenu drogi publicznej stanowiącej chodnik. Mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona przez geodetę E. Ż., stanowiła załącznik do zaskarżonej decyzji. Z mapy tej wynikało, że z działki nr [..] o pow. 0,1028 ha wydzielono działki nr [..] o pow. 0,0039 ha i nr [..] o pow. 0,0989 ha. Prezydent Miasta nie wziął jednak pod uwagę faktu, że nastąpiła modernizacja ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta. W związku z powyższym, w toku prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda zlecił nowy podział działki nr [..] (poprzednio nr [..]), w wyniku którego powstały działki nr [..] i [..].

Wojewoda nie uwzględnił zarzutu odnoszącego się do niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim osobom będącym stronami, na skutek błędnego uznania, że umowy sprzedaży spadku przez legitymizowanych do wnoszenia o zwrot nieruchomości mają ten skutek, że osoby sprzedające nie są stronami przedmiotowego postępowania, wskutek czego orzeczenia o zwrocie w sposób wadliwy określa udziały zwracanej nieruchomości. Uznał bowiem, że niemożliwe jest zbycie samego prawa do wnioskowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Jednakże w przypadku zbycia udziałów w spadku, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu, nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy, a więc również nabywa prawo do wnioskowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Odnośnie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. wojewoda nie podzielił zastrzeżeń co do naruszenia uprawnień procesowych F. N. uznając, że organ pierwszej instancji nie naruszył żadnych przepisów procesowych dotyczących jego udziału w postępowaniu.

W odniesieniu do kwestii zasad ustalania odszkodowania podlegającemu zwrotowi w związku ze zwrotem nieruchomości organ stanął na stanowisku, że zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Z tego organ wywiódł, że skoro budowa parkingu wraz z jego infrastrukturą nie była celem wywłaszczenia, który został określony jako budowa ulicy Władysława IV to dlatego nakłady poniesione na realizację istniejącego obecnie parkingu w żaden sposób nie mogły być brane pod uwagę jako zwiększające wartość zwracanej nieruchomości, obliczając kwotę zwaloryzowanego zwracanego odszkodowania. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał za błędne powiększenie kwoty zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania o nakłady poniesione na nieruchomości po jej wywłaszczeniu.

Dlatego też oraz z konieczności ponownego przeprowadzenia waloryzacji kwoty odszkodowania w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1979-2015) i miesięczne (odnośnie roku 2016) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, wojewoda dokonał stosownych wyliczeń, w wyniku których uzyskano kwotę odszkodowania 950,61 zł nieprzekraczającej 50% aktualnej wartości projektowanej działki nr [..] (obecnie nr [..]), ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 maja 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. A.- A.

W kwestii zabezpieczenia roszczeń Gminy Miasta Wojewoda wezwał strony do ustanowienia stosowanego zabezpieczenia, a w braku ich reakcji ustanowił zabezpieczenie w postaci hipoteki w decyzji.

Wojewoda wskazał na procesowe konsekwencje modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta, o której poinformowano w piśmie z dnia 16 października 2015 r. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej urzędu działka nr [..], obecnie ma nr [..], obręb nr [..]. W tym kontekście wojewoda uwzględnił zarzut błędnego posłużenia się w decyzji nieaktualnym oznaczeniem ewidencyjnym nieruchomości, przez co wadliwie został określony przedmiot postępowania. Wojewoda w toku prowadzonego postępowania odwoławczego wystąpił o dokonanie zlecenia sporządzenia projektu podziału działki nr [..], obręb nr [..], jak zostało to dokonane w stosunku do nieistniejącej obecnie działki nr [..]. Mając na względzie powyższe oraz sporządzenie ww. mapy podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] obr. [..], orzekł jak w sentencji pkt 1.

Wojewoda uznał, że zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie pomimo, że organ prowadzący dopuścił się błędów, które zostały wyjaśnione w niniejszej decyzji, skutkujących niewłaściwym rozpatrzeniem sprawy pod kątem merytorycznym, odpowiada prawu w zakresie zasadności zwrotu części przedmiotowej nieruchomości i odmowy zwrotu pozostałej jej części.

Decyzję Wojewody zaskarżono w zakresie pkt 2, 4 i 5 zarzucając jej naruszenie:

1. przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak podstaw do wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej w odniesieniu do całej decyzji organu I instancji, mimo braku podstaw i mimo uznania przez organ odwoławczy, iż decyzja organu I instancji w części odpowiada prawu,

2. przepisu art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, prowadzących do błędnego wniosku, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany,

3. przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niedokonanie zmiany decyzji organu pierwszej instancji przez Wojewodę i brak orzeczenia o odmowie zwrotu projektowanej działki nr [..], obręb [.] w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika niezbicie, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu,

4. przepisu art. 10 § 1 w związku z art. 34 § 1 k.p.a. poprzez nieustanowienie przez organy obu instancji przedstawiciela dla osoby nieobecnej i niezapewnienie czynnego udziału stronie w postępowaniu administracyjnym, co może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, a ponadto skutkuje możliwością wydania decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej, jak również potencjalną niewykonalnością decyzji w części dotyczącej zobowiązania F. N. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta,

5. przepisu art. 10 § 1 w związku z przepisem art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim osobom będącym stronami, na skutek błędnego uznania, że umowy sprzedaży spadku przez legitymowanych do wnoszenia o zwrot nieruchomości mają ten skutek, że osoby sprzedające nie są stronami przedmiotowego postępowania, co może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, a dodatkowo powoduje, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości określa w sposób wadliwy udziały w zwracanej nieruchomości,

6. przepisu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że Gminie Miasta nie należy się zwrot wartości nakładów dokonanych na przedmiotową nieruchomość od momentu wywłaszczenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 30 listopada 2015 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Gminy Miasta kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Z obszernego uzasadnienia skargi wynika przede wszystkim, że skarżąca gmina w pierwszej kolejności zakwestionowała zasadność rozstrzygnięcia merytoryczno- reformatoryjnego, w sytuacji gdy z uzasadnienia wojewody wynika, że w zasadniczych kwestiach decyzja Prezydenta Miasta jest prawidłowa. Modernizacja ewidencji gruntów i zmiana numeracji przedmiotowych działek nie mogła stać się podstawą zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Według skarżącej gminy stanowisko wojewody jest wewnętrznie sprzeczne.

Gmina kwestionuje zaistnienie przesłanek zwrotu wywłaszczonej działki nr [..] twierdząc, że działka ta stanowiąc fragment placu miejskiego pozostawała w związku z budową ul. W. Przez ten pryzmat w sposób szeroki należy intepretować cel wywłaszczenia i uznać go za zrealizowany do tego fragmentu działki. Dla poparcia swojej argumentacji skarżąca powołała się na przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. regulujące w dniu wywłaszczenia kwestie dróg publicznych. Skarżąca twierdzi, że przedmiotowa działka stanowi fragment znacznie większej całości, obecnie parkingu, którego sąsiedztwo z ul. W. jest niewątpliwe. Według gminy obecny stan zagospodarowania działki oraz brak wjazdu od strony ul. W. nie ma żadnego wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia, o którym świadczy chociażby treść pisma Prezydium MRN z dnia 31 marca 1961 r., w który mowa jest o umiejscowieniu na przedmiotowym terenie fragmentu placu miejskiego.

Skarżąca wskazała również, że w niniejszej sprawie występuje osoba nieznana z miejsca pobytu – F. N., ale ani organ pierwszej, ani drugiej instancji, nie ustanowił przed wydaniem rozstrzygnięcia, przedstawiciela dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 § 1 k.p.a, który reprezentowałby interesy tej osoby i jednocześnie zobowiązany byłby do podejmowania prób jej odnalezienia. Biorąc pod uwagę brak wiedzy na temat miejsca bytu tej osoby, jak również uzasadnione wątpliwości, czy pozostaje ona przy życiu, stwierdzono, że decyzja w tym zakresie mogłaby być niewykonalna, co również stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Skarżąca wyjaśniła również, że zbycie udziałów w spadku nie powoduje utraty interesu prawnego w sprawie o jej zwrot, dlatego też pominięcie jako strony w tym postępowaniu zbywców udziałów spadkowych w osobach K. C., C. C. L. S., S. C.i E. C. nie miało uzasadnienia prawnego i może stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Skarżąca nie zgadza się z brakiem uwzględniania nakładów na nieruchomość podlegającą zwrotowi twierdząc, że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta i pochłonęła koszty obejmujące utwardzenie gruntu, uzbrojenie terenu, które winno się uwzględnić przy wzajemnych rozliczeniach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2017 r. uczestnik postępowania G. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi ustosunkowując się do jej zarzutów. Z treści pisma wynika, że nie podzielono poglądu o naruszeniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśniając, że dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia całkowicie korespondowały z treścią rozstrzygnięcia w instancji odwoławczej i odpowiadały przesłankom z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nieprawidłowości w postaci nieaktualnej numeracji działek, nieprawidłowe rozstrzygnięcie o zwrocie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania poprzez powiększenie tej kwoty o wartość nakładów, nieprawidłowe rozstrzygnięcia o ustanowieniu zabezpieczenia dla zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania tak co do sposobu zabezpieczenia, jak i jego wysokości, uzasadniały uchylenie dotkniętej tymi błędami decyzji pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Odnośnie orzeczonego zwrotu działki nr [..] uczestniczka wyjaśniła, że w niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa konkretnej ulicy - ulicy W. w G., a nieruchomość której dotyczy niniejsze postępowanie nie została wykorzystana ani na budowę samej ulicy, ani na budowę czegokolwiek co można byłoby uznać za cześć ulicy. Nieruchomość ta stanowi nadal tymczasowy parking, oddalony od ulicy W. o kilkadziesiąt metrów, na którym nie ma nawet wjazdu z ulicy W. Szeroka interpretacja celu wywłaszczenia jest niedopuszczalna ze względu na konstytucyjną ochronę własności, dlatego argumentacja gminy jest nieprawidłowa. Na wywłaszczonej nieruchomości nie przeprowadzano żadnych prac budowlanych czy adaptacyjnych. To, że na niezagospodarowanej, porośniętej trawą i krzakami, nieruchomości w centrum dużego miasta bawiły się dzieci (co nie oznacza jeszcze przecież tego że mamy do czynienia z "placem zabaw"), czy mieszkańcy pobliskich bloków, po ponad 20 latach od wywłaszczenia, parkowali samochody (co nie oznacza jeszcze że mamy do czynienia z "placem miejskim" czy "parkingiem") w żadnym wypadku nie oznacza jeszcze tego, że takie miejsce może zostać zasadnie uznane za .plac miejski będący realizacją celu wywłaszczenia w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, którym była budowa ulicy W.

Odnosząc się do zarzutu braku udziału w postępowaniu nieznanego z miejsca pobytu F. N. wskazano, że przyjęty przez organy sposób zawiadamiana strony nieznanej z miejsca pobytu o decyzjach i innych czynnościach podejmowanych w sprawie jest zgodny z treścią art. 8 u.g.n. stanowiącego lex specialis wobec przepisów k.p.a. Organ postąpił więc zgodnie z dyspozycją przepisu szczególnego wobec przepisów k.p.a. Czynienie mu z tego tytułu zarzutu jest całkowicie nieuprawnione.

Odnośnie skutków sprzedaży udziału w spadku przez spadkobierców i wpływu tego na roszczenie o zwrot nieruchomości uczestniczka przywołała przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 1051 – 1053 Kc. Wskazała, że umowa zbycia spadku jest umową, na podstawie której spadek w całości lub w części bądź też udział w spadku przechodzi na nabywcę. Zbycie spadku prowadzi do sukcesji uniwersalnej (por. uchwała Sąd Najwyższego z dnia 15 października 1968 r., sygn. akt III CZP 96/68, OSN 1969, nr 4, poz. 64). Skutkiem takiego kontraktu jest następstwo prawne pod tytułem ogólnym pomiędzy nabywca a zbywającym spadek spadkobierca. Nabywca spadku jest następcą prawnym spadkobiercy pod tytułem ogólnym. W konsekwencji osobom, które sprzedały swoje udziały spadkowe (K. C.. C.C., L. S., S.C. oraz E.C.), z uwagi na brak istnienia interesu prawnego lub obowiązku, nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. Wyznaczony przez organy administracji krąg stron postępowania jest kompletny.

Co do rozliczenia nakładów uczestniczka w pełni podzielił stanowisko wojewody, według którego rozliczeniu nie podlegają nakłady poniesione w innym celu niż realizacja celu wywłaszczenia. Nakładów niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia dokonuje się bowiem na własne ryzyko. Ponieważ celu wywłaszczenia co do przedmiotowej działki w ogóle nie realizowano, wartość poniesionych nakładów nie może powiększać zwaloryzowanej kwoty odszkodowania przeznaczonej do zwrotu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności przeprowadzona przez sąd w przedmiotowej sprawie doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2015 r., uchylił wskazaną decyzję i orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] na działki o nr [..] i [..], o zwrocie na rzecz uprawnionych działki nr [..], o odmowie zwrotu na rzecz tych osób działki nr [..], o obowiązku zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania oraz o zabezpieczeniu tej wierzytelności poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n., która w art. 136 ust. 1 stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zgodnie z przepisem art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Wyjaśnić należy, że sformułowanie "pomimo upływu", o którym mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie oznacza obowiązku ustalenia czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Normę tą należy odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić czy upłynęły już owe terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu.

W rozpoznawanej sprawie spadkobiercy J. T. wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 26 stycznia 1961r. z nieruchomości stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [..] położoną w G. przy ul. W., wnieśli o zwrot części tej nieruchomości, która w dniu złożenia wniosku o zwrot stanowiła działkę o numerze ewidencyjnym [..]. Aktualna identyfikacja działki objętej wnioskiem wymagała prześledzenia zmian gruntowych dotyczących działki wywłaszczonej o nr [..]. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 1964 r. sprostowano orzeczenie wywłaszczeniowe z 1961 r. wpisując zamiast nieruchomości nr [..] działki o numerach: [..]-[..], o łącznej pow. 24 986 m2, a następnie, na mocy postanowienia z dnia 19 marca 1965 r. wykreślono działkę nr [..]. Z wykazu zamian gruntowych wynika natomiast, że z działki nr [..] wskutek podziału powstała m.in. działka nr [..] objęta wnioskiem o zwrot. Z kolei w następstwie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w mieście G. przeprowadzonej w 2015 r. działka nr [..] otrzymała numer [..].

W ocenie sądu organ w sposób prawidłowy odtworzył cel wywłaszczenia oraz skonfrontował z nim istniejący stan faktyczny na nieruchomości wnioskowanej o zwrot, czego dokonano na podstawie całokształtu zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym orzeczenia o wywłaszczeniu, zaświadczenia o lokalizacji nr [..] oraz korespondencji pomiędzy organami administracji towarzyszącej ówczesnej procedurze wywłaszczeniowej.

Z orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, że wywłaszczenia dokonano pod budowę ulicy. Ze względu na ogólnikowość powyższego sformułowania dla konkretyzacji tego celu wywłaszczenia organy sięgnęły do danych wynikających z dokumentów sporządzonych w toku działań zmierzających do sfinalizowania wywłaszczenia, a mianowicie do zaświadczenia lokalizacji nr [..] z dnia 7 marca 1955 r., które potwierdzało zgodę na rozbudowę ulicy W. na terenach położonych w G. od ul. [..] do ul. K. oraz do pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 23 sierpnia 1960 r., z którego wynikało, że działka nr [..] ma zostać przeznaczona na budowę ul. W. na terenie położonym w G. W tych okolicznościach cel wywłaszczenia określony jako budowa lub rozbudowa ulicy W. w ocenie sądu nie budzi żadnych wątpliwości. Brak precyzji w sformułowaniu celu wywłaszczenia nie pozbawia orzeczenia wydanego w trybie ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości waloru skuteczności. Dla odczytania rzeczywistego celu wywłaszczenia, niezależnie od sformułowań użytych w orzeczeniu, istotne są okoliczności towarzyszące podjęciu rozstrzygnięcia.

Tak określony cel wywłaszczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżących o zwrot nieruchomości należało skonfrontować z istniejących stanem zagospodarowania nieruchomości stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [..], a w dniu żądania zwrotu jej części działkę nr [..]. Z oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 3 października 2006 r. wynika, że na działce nr [..] zlokalizowany jest parking samochodowy - ogólnodostępny, który jest częścią parkingu leżącego poza wskazaną działką. Parking jest niestrzeżony i nieogrodzony. Na części tej działki graniczącej z ul. A. znajduje się punkt [..] i kiosk [..]. Pozyskane przez organy archiwalne zdjęcia lotnicze z lat 1969, 1973 i 1984 potwierdzają, że działka ta nie była wykorzystywana na cele związane z funkcjonowaniem ulicy W. Zdjęcia te wskazują, że teren nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem stanowił część wolnej, ogólnodostępnej przestrzeni.

W tak ustalonych okolicznościach faktycznych sąd nie dostrzegł uchybień procesowych, które podważyłyby wnioski organów odnośnie braku funkcjonalnego powiązania wolnej przestrzeni (placu) oddalonego od ul. W. o kilkadziesiąt metrów z samą ulicą W. Dokumenty zgromadzone w sprawie w żaden sposób nie potwierdzają, że organy ówczesnej administracji publicznej w sposób intencjonalny zmierzały do zagospodarowania działki nr [..] infrastrukturą związaną z ulicą W., a podkreślić należy, że czynności te musiałyby być poparte realizacją konkretnych działań w ramach inwestycji budowy przedmiotowej drogi (ulicy) lub jej infrastruktury. Przeczy temu również fakt udostępnienia części tego terenu na zasadzie dzierżawy pod punkt [..] oraz kiosk [..], które nie mają żadnego związku z funkcjonowaniem ulicy W. Istniejący na tej działce parking, jak bezsprzecznie ustalono, nie posiada wjazdu od strony ul. W., jedyny wjazd możliwy jest od strony ulic: A., B. i A., a nadto pełni funkcję parkingu dla sąsiadujących przy nim sklepów i centrum handlowego lub też nieopodal funkcjonującego osiedla mieszkaniowego.

W ocenie sądu organ prawidłowo uznał, że na terenie dawnej działki [..] nie realizowano zadań bezpośrednio związanych z funkcjonowaniem ulicy W., co doprowadziło do wniosku, że działka nr [..], powstała z podziału działki nr [..], nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

W toku postępowania przed wojewodą weryfikacji poddano również informację wynikającą z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 13 maja 2009 r., że część działki nr [..] o powierzchni 39 m2 stanowi chodnik usytuowany w pasie drogowym ulicy A. Wojewoda, przy pomocy mapy z uzbrojeniem podziemnym terenu oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej potwierdził, że na wskazanej części działki położony jest chodnik usytuowany w pasie drogowym ul. A., której publiczny charakter jest bezsporny. Organ uwzględnił tą okoliczność i wywiódł z niej prawidłowe konsekwencje prawne uznając, że w ten sposób zagospodarowana część działki nr [..] nie podlega obrotowi publicznemu i tym samym nie może być przedmiotem zwrotu zgodnie z żądaniem wnioskodawców.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), zwanej dalej u.d.p., drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a w myśl pkt 6 u.d.p. chodnik jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128) wynika, że droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Powyższe oznacza, że chodnik wchodzi w skład drogi, a charakter drogi rozciąga się również na wskazany jej element. Ponieważ, jak wynika z akt sprawy, fragment drogi - ulicy A. zaliczonej do dróg gminnych (publicznych) usytuowany jest na części obszaru działki nr [..] i stanowi chodnik, nie mógł on podlegać zwrotowi następcom prawym osoby wywłaszczonej. Konsekwencją publicznoprawnego charakteru własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i może służyć wyłącznie celom publicznym, co w pełni uzasadniało podjęte przez wojewodę rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu wydzielonej działki zajętej pod drogę publiczną.

W tej sytuacji, gdy działka objęta żądaniem zwrotu, tj. działka nr [..] w części objęta jest elementem składowym drogi publicznej niepodlegającej obrotowi publicznemu, a w części nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia, organy prawidłowo uznały za niezbędne przeprowadzenie jej podziału przed rozstrzygnięciem wniosku o zwrot.

Zarówno organ pierwszej instancji, jak i wojewoda podjęli działania zmierzające do przygotowania tego podziału. Jednakże rozstrzygnięcie wojewody w tym zakresie uwzględniło skutki modernizacji w 2015 r. ewidencji gruntów i budynków miasta G., w wyniku której działka nr [..] uzyskała aktualny numer ewidencyjny [..], co umknęło organowi pierwszej instancji, a też dodatkowo uzasadniało podjęcie przez Wojewodę decyzji merytoryczno-reformatoryjnej co do całości żądania wniosku pomimo zaskarżenia w odwołaniu wyłączenie części decyzji organu pierwszej instancji. Zmiana rozstrzygnięcia podyktowana została zmianą numeracji działek wskutek uaktualnienia ewidencji gruntów i budynków na terenie Miasta, co rzutowało też na całość decyzji. Rozstrzygnięcie pkt 1 zakwestionowanej decyzji zatwierdziło projekt podziału działki nr [..] na działki nr [..] obejmującej część chodnika należącego do ulicy A. i nr [..] odnoszącej się do pozostałej części działki podzielonej, na której jak prawidłowo ustaliły organy, nie zrealizowano żadnego z elementów ulicy bądź infrastruktury ulicy W. Umożliwiono tym samym adekwatne do aktualnej sytuacji faktycznej i prawnej rozstrzygnięcie wniosku o zwrot, to znaczy orzeczenie zwrotu w odniesieniu do części działki niezagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia, a odmowę zwrotu w odniesieniu do części zajętej pod element drogi publicznej.

W ocenie sądu wojewoda w sposób prawidłowo zgromadził pełny i kompletny materiał dowodowy, który pozwolił w sposób całościowy ocenić przesłanki zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej wówczas działkę nr [..], a obecnie działkę nr [..]. W świetle zgromadzonych materiałów nie budzi wątpliwości sądu, że większa część działki [..], odpowiadająca działce nr [..], nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, albowiem na jej terenie nie powstało nic, co można by funkcjonalnie powiązać z ulicą W. i jej szeroko pojętą infrastrukturą. Natomiast pozostała część działki stanowiąca obecnie działkę nr [..] nie może być przedmiotem zwrotu wobec jej publicznego charakteru wymykającego się spod obrotu prawnego.

Konsekwencją orzeczenia o zwrocie było określenie wzajemnych rozliczeń na zasadach określonych w art. 140 u.g.n. w związku z tym, że na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego z 1961 r. poprzedniczka prawna wnioskodawców otrzymała odszkodowanie. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (ust. 3).

Rozstrzygnięcie wojewody objęło zwrot zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni działki. Zaskarżona decyzja w zakresie ustalonego do zwrotu odszkodowania, w przeciwieństwie do decyzji Prezydenta Miasta, nie uwzględniła wartości nakładów poniesionych na nieruchomość zwracaną, stosownie do dyspozycji art. 140 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego podjętego na tle powyższej regulacji wynika, że wskazane tam zwiększenie wartości zwiększenie na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11, LEX nr 1218902; z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 205/16, LEX nr 2100576). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, że w przepisie art. 140 ust. 4 u.g.n. nie chodzi o jakiekolwiek działania zwiększające użyteczność i wartość nieruchomości, ale o te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. W rozpoznawanej sprawie natomiast nie wykazano, ażeby na działce nr [..] poczyniono nakłady zwiększające jej wartość, ale związane z realizacją celu wywłaszczenia. W odniesieniu do tej nieruchomości nie podjęto bowiem żadnych działań, które choćby w dalekiej perspektywie zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy ul. W. w G. Nakładów poczynionych na tą działkę związanych z organizacją zlokalizowanego na niej parkingu i placu miejskiego nie można zakwalifikować do nakładów związanych z celem wywłaszczenia.

W konsekwencji wojewoda prawidłowo nie uwzględnił żadnych nakładów, które zdaniem skarżącej, zwiększyły wartość nieruchomości podlegającej zwrotowi i ponownie, w zgodzie z przepisem art. 140 ust. 4 u.g.n., ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miasta. Sąd w rozstrzygnięciu wojewody w tym zakresie nie dostrzegł żadnych nieprawidłowości uznając, że konieczność naprawy uchybień w stosowaniu prawa materialnego, których dopuścił się organ pierwszej instancji, uzasadniała podjęcie decyzji z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., tym bardziej, że przedmiot niniejszej sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku jej pozytywnego uwzględnienia obejmuje szereg innych rozstrzygnięć ze sprawą tą nierozerwalnie związanych.

Odnosząc się do zarzutów natury procesowej sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącej w zakresie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz naruszenia przepisów o reprezentacji w postępowaniu administracyjnym osób o nieustalonym adresie. Otóż pierwsza z tych dwóch kwestii odnosi się do błędnej oceny przez gminę skutków materialnoprawnych zbycia udziałów w spadku i wpływu tego na roszczenie o zwrot nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zbywcy udziału spadkowego nie zachowują roszczenia o zwrot nieruchomości wchodzącego w skład spadku, gdyż wskutek zbycia udziału spadkowego nabywcy wstępują w prawa i obowiązki zbywcy. Kwestie te reguluje m.in. art. 1051 Kodeksu cywilnego (k.c.), zgodnie z którym spadkobierca, który spadek przyjął, może spadek ten zbyć w całości lub w części. To samo dotyczy zbycia udziału spadkowego. Jak stanowi zaś art. 1052 § 1 k.c., umowa sprzedaży, zamiany, darowizny lub inna umowa zobowiązująca do zbycia spadku przenosi spadek na nabywcę, chyba że strony inaczej postanowiły. Z kolei w myśl art. 1053 k.c. nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy. Zbycie spadku prowadzi do sukcesji uniwersalnej, co w orzecznictwie sądowym nie budzi żadnych wątpliwości (por. uchwała Sąd Najwyższego z dnia 15 października 1968 r., sygn. akt III CZP 96/68, OSN 1969, nr 4, poz. 64). Skutkiem takiego kontraktu jest następstwo prawne pod tytułem ogólnym pomiędzy nabywcą a zbywającym spadek spadkobierca.

W tej sytuacji brak udziału zbywców udziałów w spadku po osobie wywłaszczonej w niniejszym postępowaniu nie było żadnym uchybieniem procesowym ze względu na brak po ich stronie legitymacji materialnoprawnej. Wyznaczony przez organy administracji krąg stron postępowania był kompletny.

Podobnie, sąd nie dostrzegł uchybień procesowych organów administracji w podejmowanych przez nie czynnościach względem strony postępowania – F. N., którego adres nie był ustalony. W takiej sytuacji organy administracji prawidłowo skorzystały z dyspozycji przepisu szczególnego względem regulacji k.p.a., a mianowicie art. 8 u.g.n., który stanowi, że jeżeli przy załatwianiu spraw, o których mowa w przepisach działu III, nie istnieje możliwość zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej ze względu na nieustalone adresy stron, stosuje się art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Przepis art. 8 u.g.n. stanowi wyjątek od zasady indywidualnego pisemnego powiadamiania stron postępowania administracyjnego o dokonywanych czynnościach oraz wydawanych decyzjach i postanowieniach. Odesłanie w art. 8 u.g.n. do art. 49 k.p.a. powoduje, że organ nie musi występować do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla strony o nieznanym adresie – zgodnie z art. 34 § 1 k.p.a. Akta sprawy potwierdzają, że organy administracji w sposób prawidłowy dokonywały zawiadomień F. N. według zasad wynikających z przepisów art. 8 u.g.n. w związku z art. 49 k.p.a., co czyni zarzuty skargi niezasadnymi.

W ocenie sądu materiał dowodowy zgromadzony został w niniejszej sprawie w sposób wszechstronny i kompleksowy, zgodny z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1, a także oceniony przez organ prawidłowo, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 80 k.p.a. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie w pełni odpowiada przywołanym przepisom prawa materialnego, a zarzuty skargi należało uznać za chybione.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.