Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1837/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 497/19 w sprawie ze skargi [...] i [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 497/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. B. i M. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r., w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli było postanowienie wstrzymujące prowadzenia robót budowlanych związanych z budową konstrukcji oporowej (muru oporowego), wybudowanego samowolnie na działkach nr [...] i [...] w B. oraz nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji tego obiektu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Jak ustalił organ inwestor wybudował na przełomie roku 2018 i 2019 na działkach nr [...] i [...] (uprzednio [...]) w B., w sąsiedztwie działki nr [...], której właścicielami są skarżący, konstrukcję oporową na dwóch odcinkach o długości 30,3 m i 19,6 m, wykonaną z prefabrykowanych elementów żelbetowych typu L i wysokości 2 m. Na wykonanie ww. obiektu inwestor nie uzyskał stosowanego pozwolenia na budowę, zatem jego wykonanie stanowiło samowolę budowlaną.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarówno kwalifikacja spornego obiektu, jak i ustalenia co do osoby, na którą należy nałożyć obowiązki związane ze wstrzymaniem robót i przedłożeniem dokumentacji, były prawidłowe. Sąd zauważył, że choć inwestor uznaje, iż przedmiotowy obiekt stanowi ogrodzenie, to jednak jest to konstrukcja oporowa, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r., nr 63, poz. 735 ze zm.), dalej jako warunki techniczne drogowych obiektów inżynierskich. Wykonana konstrukcja wspiera bowiem powierzchnię terenu działki nr [...], która została podwyższona w stosunku do poziomu pozostałego gruntu, przeciwdziałając naciskowi utworzonej skarpy. Z kolei znajdująca się po drugiej stronie konstrukcji na działce nr [...], usypana niewielka ilość gruntu, w niewielkim tylko stopniu oddziałuje na podstawę konstrukcji wykonaną z prefabrykatów żelbetowych i ma też niewielki wpływ na równoważenie siły nacisku gruntu działki nr [...]. Sąd zwrócił uwagę, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu obiektu jako oporowego ma funkcja, jaką ten obiekt pełni. Mury oporowe mają przede wszystkim zabezpieczać dany teren przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej. Natomiast funkcją ogrodzenia jest oddzielenie od siebie sąsiadujących terenów. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji (obiektu) jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi – o czym może również świadczyć charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność konstrukcji - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. W związku z tym, w ocenie Sądu, trafnie w sprawie przyjęto, że przedmiotowa konstrukcja - samodzielna pionowa ściana, wykonana z prefabrykatów żelbetowych - ma przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego powyżej, co przesądza o jej kwalifikacji jako muru oporowego i stanu tego nie zmienia fakt, że jednocześnie może ona pełnić dodatkową rolę ogrodzenia.

Prawidłowo też wskazano podmiot zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w postanowieniu PINB, tj. R. L.. Jak bowiem ustalono, właścicielem działek nr [...] i [...] jest B. L., natomiast inwestorem robot jest jej mąż, R. L.. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, do wykonania na swój koszt czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przy czym w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że kolejność podmiotów wskazanych w ww. przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest więc inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie będzie miał możliwości wykonania rozbiórki. Sąd wywiódł, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że inwestor jest mężem właścicielki nieruchomości, na których powstał sporny obiekt, co oznacza, że ma on dostęp do nieruchomości i konstrukcji oraz możliwość wykonania obowiązków nałożonych przez organ.

Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenie określonych obowiązków w celu legalizacji samowoli budowlanej, jest możliwe, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że możliwość bezpośredniego wydania nakazu rozbiórki badanego obiektu występuje wyłącznie, gdy obowiązuje miejscowy plan, a jego ustalenia wprost zakazują zabudowy tego rodzaju. Natomiast w sytuacji braku miejscowego planu możliwe jest dokonanie legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli jest ona zgodna z decyzją o warunkach zabudowy oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym celu jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej musi pozyskać ową decyzję o warunkach zabudowy i temu służy właśnie postanowienie nakładające na inwestora (inny podmiot zobowiązany) obowiązek przedłożenia tego aktu. Nadto, w celu stwierdzenia zgodności konstrukcji z przepisami techniczno-budowlanymi inwestor winien przedłożyć projekt budowlany. Dopiero weryfikacja przedłożonej dokumentacji, lub niewykonanie obowiązku w tym zakresie, przesądzać będzie o tym, czy w danej sprawie możliwa będzie legalizacja obiektu czy też konieczne jest orzeczenie o jego rozbiórce. Niemniej jednak, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś zakończenie tej procedury uzależnione jest do postawy inwestora oraz oceny przeprowadzonej przez organ.

W ocenie Sądu, zasadnie PINB zastosował art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymując roboty budowlane i nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w ust. 3 tego przepisu, wskazując jednocześnie, że wstrzymaniu robót nie stoi na przeszkodzie fakt, że roboty zostały już zakończone. Nieprzypadkowo bowiem w art. 48 ust. 2 ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 ustawy.

W ocenie Sądu, prawidłowo też w zaskarżonym postanowieniu wskazano, w odniesieniu do zarzutów stawianych w toku postępowania, że kwestie związane ze zmianą rzędnych terenu, mających związek z budową przedmiotowego muru, będą przedmiotem rozważań organów na dalszym etapie legalizacji budowy tej konstrukcji oporowej. Również kwestie związane z ewentualnym niekorzystnym oddziaływaniem inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie przesądza o braku możliwości legalizacji obiektu. Sąd zauważył, że jeżeli wykonywanie robót budowlanych spowodowało naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzanie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego (np. art. 144, 145, 147, 151, 222 k.c.), a nie w trybie administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego.

Sąd nie zgodził się również ze skarżącymi, że budowa będąca przedmiotem niniejszego postępowania dotyczy nierozebranej innej konstrukcji oporowej. Wskazany przez skarżących mur został rozebrany, pozostawiono jedynie fragmenty fundamentów, ale nie są one częścią aktualnie badanej konstrukcji, która powstała wprawdzie na tych samych działkach, na granicy z działką nr [...], lecz nie na fundamencie uprzednio istniejącego muru. Nadto długość i sposób wykonania nowego muru znacznie różni się od uprzedniej konstrukcji.

W ocenie Sądu analiza treści kontrolowanego postanowienia WINB nie ujawnia również takich fragmentów, w których doszłoby do nieuprawnionej ingerencji w rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej M. B. i M. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzekli się również rozprawy.

I. Wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz.2325 ze zm.) dalej: " p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. niezastosowaniu przepisów art. 190 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 190 ust. 13 w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, tekst jedn. z dnia 9 listopada 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), co doprowadziło do błędnego zastosowania przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez uznanie postanowień obu instancji za prawidłowe, pomimo, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organów, poprzez wydanie tychże postanowień przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ pierwszej instancji oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ drugiej instancji, mimo że w sprawach pozwoleń wodnoprawnych jak również legalizacji urządzenia wodnego organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich,

II. Wskazując na art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie prawa materialnego, polegające na:

1. niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) w zw. z art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) i wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzeniu robót budowlanych, podczas gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowy mur oporowy prowadzi do zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co stanowi o niezgodności tejże konstrukcji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z przepisami techniczno-budowlanymi, co z kolei uzasadnia wniosek o braku podstaw do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej i zasadności zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nakaz rozbiórki przedmiotowego muru oporowego,

2. błędnej wykładni przepisów art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i błędnym przyjęciu, że wymienione w postanowieniu PINB w [...] z dnia 9 maja 2019 r. dokumenty dotyczące samowolnie wybudowanej konstrukcji oporowej, do których przedłożenia został zobowiązany inwestor R. L., są wystarczające do weryfikacji zgodności wykonanych prac budowlanych zarówno z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z przepisami techniczno-budowlanymi - podczas gdy do dokonania powyższej oceny, na gruncie niniejszej sprawy, niezbędne jest m.in. sporządzenie operatu wodnoprawnego, z którego wynikać będzie oddziaływanie muru oporowego na sąsiednie działki - zarówno w drodze bezpośredniego spływu wód opadowych na działkę skarżących, czy też przez przesiąkanie w gruncie,

3. niezastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie występowania po stronie inwestora obowiązku do przedłożenia dokumentów umożliwiających weryfikację zgodności wykonanych prac budowlanych zarówno z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z uwzględnieniem kryterium poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich,

4. niezastosowaniu przepisów art. 388 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 389 pkt 6 w zw. z art. 16 pkt 65 lit. i ustawy - Prawo wodne w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z których treścią przed uzyskaniem pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, będącego jednocześnie urządzeniem wodnym, takim jak mur oporowy, niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego - przez nieuwzględnienie tegoż wymogu wśród obowiązków nałożonych na inwestora w postanowieniu z dnia 9 maja 2019 r., mimo że brak uzyskania przez inwestora tegoż pozwolenia uniemożliwia legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej.

III. Wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

5. niezastosowaniu przepisów art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) dalej: "k.p.a.", a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie postanowień obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z przekroczeniem zasady swobodnej oceny całokształtu materiału dowodowego, a to poprzez pominięcie przekazanych przez skarżących informacji o nierozebranej samowoli budowlanej stanowiącej podstawę konstrukcji przedmiotowego muru oporowego,

6. niezastosowaniu przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie postanowień obu instancji za prawidłowe, pomimo że organy obu instancji wbrew ciążącym na nich obowiązkom nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jako chybiony należy uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia 9 maja 2019 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia wskazanych w nim dokumentów. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonał szerokiej analizy podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz udzielił wyczerpujących wyjaśnień w zakresie wątpliwości podnoszonych przez skarżących. Ustalenia faktyczne dotyczący spornego obiektu w zakresie okoliczności jego powstania oraz ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem nie budzą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żadnych zastrzeżeń, gdyż Sąd I instancji w sposób należyty skontrolował legalność zaskarżonego postanowienia, prawidłowo przyjmując, że organy administracji nie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia prawa. Odnosząc się do kwestii nie podjęcia przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, należy wskazać, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Natomiast niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Nie można również zgodzić się z zarzutem przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów, tylko dlatego, że ocena ta jest niezgodna ze stanowiskiem skarżących, a znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z kolei powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W świetle tych okoliczności nie sposób zatem przyjąć, że organy rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a Sąd przyjmując takie stanowisko naruszył art. 151 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały sporny obiekt jako konstrukcję oporową wymienioną art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, co wynika z funkcji jaką pełni, czyli powstrzymywania mas ziemi przed osuwaniem, o czym również może świadczyć charakter użytych do jego wzniesienia materiałów zapewniających stabilność wykonanej konstrukcji. Zatem nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne, bowiem nie służy do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, stąd wskazane w zarzutach kasacyjnych przepisy Prawa wodnego ( art. 190 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 190 ust. 13 w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 388 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 389 pkt 6 w zw. z art. 16 pkt 65 lit. i oraz art. 234 ust. 1 pkt 1) nie znajdują w sprawie zastosowania. Zresztą sam skarżący kasacyjnie wskazał, że sporny mur oporowy spowodował zmianę stosunków wodnych na gruncie, poprzez zmianę spływu wód opadowych, a nie doprowadził do kształtowania zasobów wodnych, przez które należy rozumieć zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, występujące na danym obszarze stale lub okresowo i nadające się do wykorzystania. Zarządzanie zasobami wodnymi w Polsce realizowane jest poprzez wachlarz instrumentów do tego przeznaczonych – planowanie w gospodarowaniu wodami, zgody wodno-prawne, opłaty za usługi wodne oraz inne należności, kontrolę gospodarowania wodami i system informacyjny gospodarowania wodami. Nie służą natomiast do tego celu postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w ramach tzw. postępowań legalizacyjnych. Ewentualne ustalenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie, powoduje, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności, ale jest to odrębne postępowanie uregulowane w art. 234 Prawa wodnego, prowadzone przez inny uprawniony organ. Kompetencje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta tj. organu właściwego w sprawie dotyczącej art. 234 Prawa wodnego różne są od kompetencji organów właściwych w sprawach dotyczących nadzoru budowlanego. Procedura wskazana w treści art. 234 Prawa wodnego jest niezależna od procedur prawnobudowlanych, zawartych w Prawie budowlanym, dlatego oba organy właściwe są w zakresie własnych kompetencji do oceny stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Rozważając zatem zaistniały w sprawie spór co do tego czy spowodowana budową muru oporowego ewentualna zmiana kierunku spływu wód opadowych winna zostać rozwiązana na gruncie przepisów art. 234 Prawa wodnego, czy też w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, dostrzec należy dodatkowo, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Tak skonstruowany przepis pozwala zatem na zastosowanie przepisów prawa budowlanego do stanów faktycznych związanych z naruszeniem stosunków wodnych, jeżeli zostało to spowodowane działaniami związanymi z projektowaniem oraz budową obiektów budowlanych, o jakich mowa w art. 1 Prawa budowlanego, a za taki należy uznać sporną konstrukcję oporową stanowiącą budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Także zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego unormowanie chroni uzasadnione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich przed niezgodnymi z prawem czynnościami uczestników procesu budowlanego, w tym inwestora. Przepis ten wyraźnie bowiem stwierdza, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a zatem również z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem przepis ten nakłada na uczestników procesu budowlanego obowiązek przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, co dodatkowo wzmacnia ustawowy nakaz przestrzegania wymagań w nim określonych. Norma ta znajdzie bez wątpienia także zastosowanie w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej domaga się utrzymania dotychczasowego kierunku spływu wód opadowych z terenu sąsiednich nieruchomości, który to spływ został zmieniony na skutek podjęcia robót budowlanych na sąsiednich w stosunku do jego nieruchomościach. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie § 29 rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uznać jednocześnie należy, że przepis ten reguluje nie tylko stany faktyczne dotyczące odprowadzania wód opadowych z terenów wyżej położonych na tereny niżej położone, ale także sytuacje spowodowane robotami budowlanymi skutkującymi podwyższeniem rzędnej terenu, w wyniku czego dochodzi do zmiany dotychczasowego kierunku spływu wód opadowych. Wskazać także należy, że przepis ten stanowi jedynie, że zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, co oznacza, że wymaga ustalenia celowego zamiaru inwestora w procesie budowlanym do dokonania zmiany naturalnego spływu wód opadowych. Nadto okoliczności te są przedmiotem badania na etapie sporządzania i oceny projektu budowlanego, natomiast nie mogą być skutecznie podnoszone, jako zarzut w stosunku do postanowienia, które zobowiązuje stronę dopiero do przedłożenia takiego dokumentu, gdyż nie można wykluczyć przyjęcia w projekcie takich rozwiązań technicznych, które będą miały na celu zabezpieczenie przed ewentualną zmianą naturalnego spływu wód opadowych.

Mając na uwadze stan faktyczny sprawy oraz przedstawione unormowania stwierdzić przyjdzie, że w projekcie budowlanym do którego przedłożenia został zobowiązany w zaskarżonym postanowieniu inwestor, winy zostać rozwiązane wszystkie kwestie odnoszące się do istniejących stosunków wodnych na terenie planowanej inwestycji. Rozwiązania przyjęte w projekcie powinny bowiem zapewniać ochronę sąsiednich terenów przed zalewaniem wodami opadowymi spływającymi z wyżej położonych terenów, przy czym nie może się to odbywać z naruszeniem uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Okoliczność ta nie podważa jednak trafności stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny działania organów, bowiem na etapie wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego badana jest tylko zasadnicza zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, czyli taka, która całkowicie nie wyklucza możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, nie są natomiast oceniane kwestie szczegółowe, związane z przyjętymi rozwiązaniami projektowymi, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami i nie będą jednocześnie naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich. Autor projektu budowlanego ma również obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Należy pamiętać, że dopiero decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa nie została zakończona) lub nakaz rozbiórki kończy postępowanie. Jednakże dopóki organ nadzoru budowlanego nie dysponuje materiałem wskazującym na brak spełnienia jednej z przesłanek dopuszczających legalizację samowoli budowlanej, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nie może odstąpić od wydania postanowienia zobowiązującego inwestora do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Zatem chybione są argumenty skargi kasacyjnej wskazujące na to, że już na tym etapie postępowania istniała możliwość wydania decyzji w trybie art. 48 ust.1 Prawa budowlanego nakazującej rozbiórkę muru oporowego. Wypada przy tym podkreślić, że z treści samego art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wynika wprost, że brak pełnej zgodności z przepisami – w tym techniczno-budowlanymi – nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że legalizacja obiektu nie jest możliwa. Ustawodawca wskazał, że taką podstawę mogą stanowić wyłącznie naruszenia, które w ogóle uniemożliwiają doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a takich okoliczności w sprawie nie stwierdzono. Zatem dopiero niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na stronę postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, może skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę.

Dlatego też prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że działanie organu nadzoru budowlanego polegające na wydaniu postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego było zasadne, gdyż wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 zależy od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i od wyniku tego postępowania. Chodzi bowiem o stworzenie inwestorom wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego warunków do legalizacji obiektu, gdy organ nadzoru budowlanego wstępnie ustalił, że istnieją warunki do takiej legalizacji. W trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentów w postaci: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Nie ma natomiast podstaw do tego, aby organ nadzoru budowlanego żądał od inwestora przedłożenia operatu wodnoprawnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.