Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 35/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. nieruchomości położonej przy ul. [...] w P.; 2. zasądza od Miasta P. na rzecz skarżącej I. O. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. J. O. – współwłaścicielka nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] w P. wniosła do sądu administracyjnego skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. (dalej również jako: "Zarządzenie") domu położonego w P. przy ul. [...]. Zarządzenie zostało zaskarżone - w części -dotyczącej ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. (dalej również jako: "GEZ") nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. (dalej jako: "Nieruchomość" albo "Budynek"). Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków, poprzez przyjęcie, że budynek położony przy ul. [...] w P. spełnia kryteria zabytku w rozumieniu przepisów prawa. Dalej wskazano na naruszenie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków poprzez ujęcie Nieruchomości w GEZ pomimo braku podstaw do powyższego, gdyż - jak podniesiono - nie spełnia ona definicji zabytku. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego Skarżącej z interesem publicznym. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in. że objęcie Nieruchomości Gminną Ewidencją Zabytków narusza gwarancje ochrony własności wynikające z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zaakcentowano, że problem ten dostrzegł również Naczelny Sąd Administracyjny, który wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego: "czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r." Podkreślono, że sprawa ta nie została dotąd rozstrzygnięta przez Trybunał Konstytucyjny. Dodano też, że Skarżąca nie miała szansy skorzystać z ochrony która została przyznana przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2019, poz. 1886).

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in. że objęcie budynku przy ul. [...] w P. w GEZ było następstwem jego wcześniejszego wpisu do rejestru znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zaakcentowano, że skutkiem włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych obiektów zabytkowych z terenu województwa jest powstający po stronie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków obowiązek, zawiadomienia o tym właściwej gminy w celu ujęcia tychże zabytków w gminnej ewidencji zabytków.

Na rozprawie przed wojewódzkim sądem administracyjnym stawili się pełnomocnicy stron. Pełnomocnik Skarżącej podniósł, że wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, nieruchomość przy ul. [...] w P. nie znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, natomiast wpisu do GEZ dokonano na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. pełnomocnik organu przyznał, że budynek przy ul. [...] w P. nie jest obecnie ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, ani żadnym innym wykazie zabytków, ale wskazał, że Wojewódzki Inspektor Zabytków rozważał wszczęcie postępowania w sprawie wpisania obiektu do rejestru zabytków.

Mając na uwadze fakt, że wpisu Budynku przy ul. [...] w P. w P. w GEZ dokonano na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków oraz zważywszy na zarzuty (obejmujące m.in. naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków) i argumentację złożonej skargi, a także fakt, że przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym sformułowanym w postanowieniu NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2781/17: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) Sąd postanowił zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez TK sprawy pytania prawnego NSA, która zarejestrowana została pod sygn. P 12/18.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. sygn. IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329) podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Poza sporem w sprawie pozostaje, że skarga dotyczy zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P., a Zarządzenie to zostało zaskarżone w części dotyczącej budynku położonego przy ul. [...] w P. (dalej również jako: "Budynek"). Kwestią bezsporną pozostaje też, że właścicielka spornej nieruchomości, przypadkiem, w toku starań o wydanie zgody na rozbiórkę Budynku powzięła wiadomość o umieszczeniu go w wykazie obiektów przeznaczonych do ujęcia w GEZ. W toku postępowania w – w sprawie wyłączenia tego Budynku z tego wykazu - Skarżąca przedstawiła Ekspertyzę techniczną budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...], sporządzoną [...] kwietnia 2018 r. (k. 35 akt sąd, dalej również jako: "Ekspertyza"), którą Skarżąca załączyła również do skargi złożonej w niniejszej sprawie, a która - w jej przekonaniu - dowodzi, że w dacie dokonywania spornego wpisu budynek przy ul. [...] w P. nie posiadał już wartości artystycznych, historycznych, ani naukowych które mogłyby uzasadniać wpisanie go do GEZ. Poza sporem pozostaje, że na wniosek W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, N. Instytut Dziedzictwa Oddział w P. wykonał dnia [...] lutego 2019 r. Opinię na temat wartości zabytkowych domu przy ul. [...] w P. (k. 144 akt sąd., dalej również jako: "Opinia"). W skardze wyjaśniono jednak, że Skarżąca nie zgadza się z kwalifikacją jej Budynku dokonaną w tej Opinii - z uwagi na stan zachowania obiektu. Podniesiono jednocześnie, że Skarżąca nie miała żadnej możliwości odnieść się do tej Opinii, a o dokonaniu wpisu jej nieruchomości do GEZ dowiedziała się dopiero po fakcie.

Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół legalności wpisu do GEZ budynku położonego przy ul. [...] w P. oraz wpływu uwarunkowań proceduralnych wpisu do GEZ, na ocenę legalności zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2019 r. nr [...] - w części - dotyczącej budynku położonego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], art. [...], obręb G.).

1. Uprzedzając przedstawienie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności należy wskazać, że elementem konstytuującym prawo do sądu jest sprawne i na tyle szybkie rozpoznanie sprawy, by uzyskany dostęp do sądu nie utracił dla ochrony interesu prawnego zainteresowanego znaczenia prawnego. Z tej też przyczyny ustrojodoawca zagwarantował w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej jako: Konstytucja RP) przysługujące każdemu prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1). Sformułowana w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasada uwzględnia unormowania zawarte w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. – dalej jako: "EKPC"). Na podstawie art. 6 ust. 1 EKPC każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd (...). Zważywszy zatem na istotę sporu w badanej sprawie zaakcentować trzeba, że przepis art. 6 ETPC ma zastosowanie do sporów dotyczących działań podejmowanych przez władze administracyjne, które mają bezpośredni i znaczny wpływ na wykonywanie prawa własności (L. Garlicki M. Hoffmański, A. Wróbel (red.), Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do artykułów 1–18).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym uściślenie konstytucyjnych gwarancji rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki stanowi niewątpliwie przepis art. 7 p.p.s.a., który nakłada na sąd administracyjny bardzo konkretny obowiązek: podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy.

Realizując zatem swoje ustrojowe i procesowe powinności sąd administracyjny musi czuwać i w - w każdej sprawie indywidualnie - wyważać celowość dalszego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem równie istotne jak trwałość prawomocnych orzeczeń sądowych jest to, aby dostęp do sądu nie utracił dla ochrony interesu prawnego skarżącego znaczenia prawnego.

W niniejszej sprawie, dnia [...] października 2020 r. Sąd postanowił o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na skierowane przez NSA pytania do Trybunału Konstytucyjnego, w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.). Od momentu zarejestrowania tego pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (w dniu 29 sierpnia 2018 r.) do dnia podjęcia postępowania w niniejszej sprawie upłynęły już ponad 3 lata. Jednocześnie do dnia wydawania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie wyznaczono nawet terminu rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym (www.trybunal.gov.pl).

Realizując zatem prawidłowo swoje ustrojowe i procesowe zadania Sąd sprawę niniejszą rozpoznający musiał czuwać nad tym, aby oczekiwanie na wynik postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym nie doprowadziło do naruszenia samej istoty prawa do sądu. Nie sposób bowiem pominąć, że tak może się stać gdy z uwagi na upływ czasu związany z oczekiwaniem na wyrok sądu, prawo do sądu stanie się dla strony jedynie "prawem papierowym", z tej przyczyny, że orzeczenie sądu utraci znaczenie prawne dla stron (zob. H. Knysiak-Sudyka, [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 1212).

Należy zaakcentować, że nie bez przyczyny ustawodawca, pozostawił ocenie Sądu, zasadność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania (...) przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - jest fakultatywne - w każdym przypadku pozostawione ocenie Sądu.

Jakkolwiek, zatem w niniejszej sprawie Sąd widział zasadność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w 2020 r. (na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), to mając na uwadze znaczny upływ czasu od skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego (co miało miejsce w 2018 r.) oraz brak wyznaczenia jakiegokolwiek terminu wskazującego na bliską perspektywę załatwienia tej sprawy przez TK, mając na uwadze istotę prawa do sądu, Sąd zadecydował o podjęciu postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, pomimo że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym P 12/18, zainicjowane pytaniem prawnym sformułowanym w postanowieniu NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2781/17 nie zostało jeszcze zakończone.

Podejmując postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie Sąd wyważył racje obydwu stron (Skarżącego oraz Organu), biorąc pod uwagę z jednej strony - konsekwencje z jakimi dla właściciela nieruchomości wiąże się wpis do GEZ, a z drugiej strony - cel, któremu służyć ma prawidłowo dokonane ujęcie w GEZ.

Podkreślić trzeba, że działanie Sądu w niniejszej sprawie, znajduje

pełne oparcie w przepisach prawa a konkretnie - art. 128 § 1 pkt 4 in fine p.p.s.a., który stanowi, że Sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania - od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie (...). Przepis ten literalnie stanowi bowiem, że "sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie".

W ocenie Sądu, w badanej sprawie zaistniały opisane powyżej okoliczności, które uzasadniały podjęcie postępowania sądowoadministracyjnego.

2. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności złożonej skargi Sąd wziął pod uwagę z jednej strony to – że "Trybunał Konstytucyjny nie ma monopolu" na stosowanie Konstytucji RP, a z drugiej strony to – że akt administracyjny musi być zgodny przede wszystkim z Konstytucją RP (por. R. Hauser, Wykładnia przepisów konstytucji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zagadnienia wybrane [w:] M. Smolak (red.) Wykładnia Konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, Warszawa 2016, s. 79).

Jedną z wyróżnionych przez naukę prawa form stosowania konstytucji przez sąd stanowi prokonstytucyjna wykładnia przepisów stosowanych w sprawie przed sądem (por. J. Trzciński, Znaczenie autonomicznej wykładni konstytucji na przykładzie orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] M. Smolak (red.) Wykładnia Konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, Warszawa 2016, s. 56).

W doktrynie akcentuje się jednocześnie, tzw. domniemanie konstytucyjności ustaw, którego obalenie następuje dopiero wówczas gdy okaże się, iż nie ma możliwości przeprowadzenia takiej wykładni przepisów ustawy, która doprowadziłaby do jej zgodności z konstytucją. Wskazuje się przy tym, że jeżeli dzięki elastyczności języka przepisu istnieje możliwość, aby pojawiła się wykładnia w zgodzie z konstytucją, to treści przepisu nie można uznać za niekonstytucyjną. Jednocześnie znawcy problemu zauważają, że swoboda sądów administracyjnych w określaniu granic konstytucyjnych praw i obowiązków jest duża, a do podstawowych założeń przyjmowanych przez sądy administracyjne wykorzystujące konstytucję w interpretacji prawa administracyjnego należy zaliczyć założenie o możliwości wyprowadzenia praw jednostki wprost z konstytucji (por. M. Zirk-Sadowski, Tożsamość konstytucyjna sądów administracyjnych, [w:] M. Smolak (red.) Wykładnia Konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, Warszawa 2016, s. 82). Stosując wykładnię zgodną z konstytucją sąd modyfikuje znaczenie istniejącego przepisu ustawy, tak aby doprowadzić do jego zgodności z konstytucją (por. A. Kabat, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji w orzecznictwie sądów administracyjnych - uwarunkowania ustrojowe i aspekt orzeczniczy, ZNSA 2012 nr 2, s. 13). Podkreślenia wymaga, iż Sąd nie narusza w ten sposób kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, z wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3193/14, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. I OSK 860/15, CBOSA).

Stanowisko doktryny, w tym zakresie, jest całkowicie spójne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który wskazuje, że najwyższa moc prawna ustawy zasadniczej w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa oznacza, że żadna norma prawna niższej rangi nie może być sprzeczna z normami konstytucyjnymi (wyrok TK z 30 czerwca 2009 r.; K 14/07). Rodzi to nakaz interpretacji tekstów prawniczych w sposób eliminujący pozorną sprzeczność z Konstytucją (wyrok TK z dnia 14 maja 2009 r.; K 21/08).

3. Mając zatem na uwadze spójne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego oraz doktryny, Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym przystąpił do oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi, ze szczególnym uwzględnieniem brzmienia przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., aktualnie: Dz.U. z 2022, poz. 840 – dalej jako: "u.o.z.").

Na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474; dalej: "nowelizacja z 2010 r." albo "ustawa zmieniająca") znowelizowano ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zmieniając znaczenie gminnej ewidencji zabytków.

Szczególnie trzeba zaakcentować, że przed wejściem w życie nowelizacji z 2010 r. gminna ewidencja zabytków była prowadzona dla celów wewnętrznych i miała charakter systematyzujący (porządkujący), stanowiąc podstawę do sporządzania gminnych programów opieki nad zabytkami (A. Ginter, A. Michalak, [w:] Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, komentarz do art. 7, LEX/el. 2016, nr 500561). Wówczas - co istotne - ewidencja ta nie kształtowała sytuacji prawnej podmiotów i nie stanowiła podstawy do zastosowania względem objętego nią obiektu działań o charakterze władczym.

Tymczasem, ustawa nowelizująca wprowadziła istotne zmiany zmieniając charakter gminnej ewidencji zabytków.

Na skutek tych zmian na inwestora nałożono szereg obowiązków przejawiających się m.in. koniecznością :

- uwzględnienia ochrony zabytków nieruchomych, znajdujących się w ewidencji, m.in. w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (art. 19 ust. 1 a pkt 2 u.o.z.),

- uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przed jej wydaniem z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (por. art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - obecnie t.j. Dz.U. z 2021 poz. 741).

- uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, ujętych w gminnej ewidencji zabytków (por. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351).

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 u.o.z. ustawowymi formami ochrony zabytków są:

- wpis do rejestru zabytków (pkt 1),

- wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa (pkt 1a),

- uznanie za pomnik historii (pkt 2),

- utworzenie parku kulturowego (pkt 3),

- ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (pkt 4).

Po nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w GEZ ujmuje się nie tylko "zabytki nieruchome wpisane do rejestru" oraz, jak dotychczas, "inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków", ale także - "inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Dodanie punktu 3 do art. 22 ust. 5 u.o.z. spowodowało, iż obecnie do gminnej ewidencji należy wpisać także i te zabytki, których nie objęto formami ochrony z art. 7 u.o.z., ale "po prostu" wyznaczył je organ wykonawczy gminy, działając w porozumieniu z właściwym konserwatorem wojewódzkim. Ewidencja zyskała status nienazwanej (niewymienionej w art. 7 u.o.z.) prawnej formy ochrony zabytków (por. Pismo procesowe Rzecznika Praw Obywatelskich z 29 listopada 2018 r. nr IV.7002.8.2018.MC,https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/view/sprawa.xhtml?&pokaz=dokumenty&sygnatura=P%2012/18).

Tymczasem, niemal wszystkie formy ochrony zabytków wiążą się z daleko idącą ingerencją w prawa właściciela obiektu stanowiącego zabytek w rozumieniu u.o.z.

Jakkolwiek, konsekwencją włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości zabytkowej, to jednocześnie jednak, nie wiadomo w istocie wedle

- jakich kryteriów i w jakim dokładnie trybie - następować ma kwalifikowanie poszczególnych obiektów do gminnej ewidencji zabytków, a tryb "wyznaczania w porozumieniu" budzi poważne wątpliwości natury prawnej - wręcz wątpliwości konstytucyjne (por. M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski [w:] M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010).

W niniejszej sprawie wpisu do GEZ dokonano zarządzeniem z dnia [...] października 2019 r. Data dokonania wpisu spornej nieruchomości jest w badanej sprawie o tyle istotna, że wpisu dokonano - 2 dni przed zmianą - rozporządzania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56) do którego dodano § 18b (na mocy § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U.2019.1886), który z dniem 19 października 2019 r. wprowadził - obowiązek niezwłocznego zawiadomienia -właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że jakkolwiek aktualnie obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku włączenia właściciela nieruchomości w proces dokonywania wpisu do GEZ, a jedynie obowiązek zawiadomienia go o planowanym wpisie, to nie sposób przyjąć, aby wprowadzenie tego obowiązku zostało na organy administracji publicznej nałożone tylko "pro forma". Bez wątpienia ma ono służyć konkretnym celom, jakimi są: transparentność działania organów, urzeczywistnienie realizacji zasady praworządności oraz dążenie do zachowania konstytucyjnych standardów procedowania w tym zakresie.

Niesporne w niniejszej sprawie jest, że właścicielka Budynku załączyła do skargi i przedstawiła przed Sądem Ekspertyzę, która - w jej przekonaniu - dowodzi, że w dacie dokonywania spornego wpisu budynek położony przy ul. [...] w P. nie posiadał wartości artystycznych, historycznych, ani naukowych które mogłyby uzasadniać wpisanie go do GEZ. Na podstawie treści pisma procesowego Organu z dnia [...] lipca 2020 r. (k. 108 akt sąd.) wnioskować można, że ustalenia tej Ekspertyzy choć nie zostały zakwestionowane, to jednak zostały całkowicie pominięte przy dokonywaniu oceny wartości Budynku. Jakkolwiek, bowiem w przedłożonej przez Organ, na wezwanie Sądu, Opinii stwierdzono, że "nie zachowano walorów kulturowych obszaru" na którym położony jest Budynek należący do Skarżącej, m.in. z tej przyczyny, że pozostałe budynki wchodzące w skład zespołu budynków przy ul. [...] zostały już rozebrane to nie wyjaśniono, dlaczego pomimo udokumentowanego bardzo złego stanu technicznego, obiekt położony przy ul. [...] (w przeciwieństwie do innych budynków zespołu przy ul. [...]) należało objąć ochroną.

Z uwagi na uwarunkowania prawne procedury wpisu do GEZ Skarżąca nie miała możliwości ani zakwestionować wadliwych w jej ocenie ustaleń Organu, ani poznać ustaleń, które w ocenie Organu przesądziły o zasadności objęcia spornego Budynku wpisem do GEZ. Nie jest w sprawie kwestionowane, że Budynek posiadał cechy zabytku w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.o.z., ani jego historia. Skarżąca podnosi jednak, że w 2019 r. stan techniczny Budynku powodował, że utracił on już zabytkowy charakter. Stanowisko to Skarżąca poparła Ekspertyzą, której ustalenia okazują się spójne z faktem, że budynek przy ul. [...], jest jedynym obiektem zespołu szachulcowego, który dotąd nie został rozebrany. Tymczasem, stanowisko Organu o aktualnym zabytkowym charakterze Budynku, nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli.

4. Z tych też względów szczególnego znaczenia nabiera respektowanie konstytucyjnych standardów ochrony praw podstawowych, na czele z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), proporcjonalności (art.31 ust. 3) i ochrony własności (art. 21, art. 64 Konstytucji RP) – por. J. Parchomiuk, Kontrola kompetencji dyskrecjonalnych organów ochrony zabytków w orzecznictwie polskich sadów administracyjnych. ZNSA 2019, nr 6, s.68).

4.1. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę, że przy włączaniu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jednocześnie sądowoadministracyjna kontrola legalności aktu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do oceny jego zgodności z przepisami administracyjnego prawa materialnego (zob. wyroki NSA: z 21 maja 2015 r., sygn. II OSK 2189/13; z 15 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 713/15).

Kwestią bezsporną jest, że dokonanie wpisu do GEZ nie poprzedza postępowanie dowodowe w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, a przepisy rangi ustawowej nie formułują gwarancji udziału właścicieli nieruchomości w czynnościach poprzedzających dokonanie wpisu na żadnym ich etapie. Przepisy rangi ustawowej nie formułują żadnych mechanizmów udziału właściciela nieruchomości w czynnościach dotyczących meritum wpisu tj. charakteru nieruchomości i zasadności włączenia jej do gminnej ewidencji zabytków. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów u.o.z. ustawodawca nie formułuje obowiązku informowania właściciela nieruchomości, że w stosunku do jego nieruchomości władze publiczne będą podejmowały działania mające na celu wpisanie jego nieruchomości do ewidencji zabytków, a co za tym idzie ograniczenie jego prawa własności. Co istotne z uwagi na brak jakiegokolwiek postępowania właściciel nie wie nawet jakie względy uzasadniają objęcie jego nieruchomości ochroną konserwatorską.

Sytuację tę doskonale obrazują akta badanej sprawy, gdzie dopiero na wezwanie Sądu do akt sprawy złożono Kartę GEZ Budynku przy ul. [...] w P. (k.125 akt sąd.) oraz Wkładki do karty Ewidencyjnej Zabytków Architektury i Budownictwa (k. 129-136 akt sąd.). Analiza tej dokumentacji wskazuje, że sprawą bezsporną pozostaje zużycie Budynku (co szczegółowo opisano pod poz. 19 Karty) oraz stwierdzone zagrożenia (opisane pod poz. 20 w Karcie).

Z treści Karty nie wynika jednak aby podstawę wpisu stanowiła Ekspertyza (przedłożona przez Skarżącą) albo Opinia (sporządzona przez NID).

Analiza treści Ekspertyzy (k. 33 akt sąd.) wskazuje, że została ona sporządzona na zlecenie Urzędu Wspólnego Inwestowania - P.. Podstawę wykonania Ekspertyzy stanowiła wizja lokalna (udokumentowanej fotograficznie) oraz badania mikroskopowe elementów konstrukcyjnych (pkt 3 Ekspertyzy).

W Ekspertyzie wskazano, że mury piwniczne wykonano na zaprawie wapiennej, są one zawilgocone, zagrzybione, spoiny wapienne są wykruszone "sypią się", mury są popękane (pkt 5.1 Ekspertyzy). Stwierdzono, że dźwigary stalowe wykazują znaczne skorodowanie, a duże ugięcie belek świadczy o utracie nośności (s. 10 Ekspertyzy), natomiast elementy wypełniające między dźwigarami wykonano z płyt betonowych, które są popękane, a zbrojenie w płytach skorodowane (s. 12 Ekspertyzy). Deski drewniane sufitu nad piwnicą wypełniające – między dźwigarami stalowymi są przegniłe, wypadają, zagrzybione (s. 15 Ekspertyzy). Ściany zewnętrzne - wykonane jako mur pruski są bardzo zniszczone przez utratę nośności elementów drewnianych, ściany szczytowe, wykazują duże wychylenie z pionu, co grozi wypadnięciem muru wypełniającego szkielet drewniany i utratę stateczności ściany, prowadząc do katastrofy budowlanej. Dalej wskazano na zawilgocenie i zniszczenie korozją biologiczną elementów konstrukcyjnych dachu, tj. krokwi i płatwi dachowych oraz ugięcie belek nośnych na skutek utraty zamocowania na podporach (s. 42 Ekspertyzy). Wnioski końcowe Ekspertyzy oparto na wizji lokalnej (udokumentowanej fotograficznie) połączonej z badaniami mikroskopowymi elementów konstrukcyjnych (pkt 6 Ekspertyzy "Wnioski końcowe") i na ich podstawie stwierdzono "bardzo zły stan techniczny węzłów łączących oraz elementów konstrukcyjnych drewnianych ścian zewnętrznych, co doprowadza do złego stanu technicznego murów wypełniających szkielet drewniany w ścianach szczytowych, co może prowadzić do utraty stateczności tych ścian" oraz wskazano, że "duże ugięcie belek drewnianych w stropach nad parterem i piętrem, oraz zły stan węzłów połączeniowych w konstrukcji drewnianej, może doprowadzić do utraty stateczności ściany frontowej oraz tylnej". Bardzo zły stan techniczny konstrukcji szkieletowej – drewnianej budynku uzasadnia w ocenie rzeczoznawcy budowlanego jego rozbiórkę.

Sporządzona dnia [...] lutego 2019 r. Opinia (k.144 akt sąd.) zawiera odniesienie do Ekspertyzy (s. 7 Opinii – "Stan techniczny wg dokumentacji"). Jak wskazano Opinia została sporządzona na podstawie dokumentacji fotograficznej ze stycznia 2019 r., wykonanej przez R. Banacha. Fotografie te znajdują się na s. 14-19 Opinii (k.150v-153 akt sąd.) i przedstawiają Budynek - wyłącznie - z zewnątrz. Brak jakichkolwiek dokumentów wskazujących na fakt prowadzenia - na potrzeby Opinii - oględzin wewnątrz budynku.

Dale, zauważyć należy, że w Opinii - nie zakwestionowano ustaleń faktycznych - Ekspertyzy, a jedynie - poddano w wątpliwość - konstatację o zasadności rozbiórki Budynku. Stanowisko Opinii nie zostało jednak - w tym zakresie - w żaden sposób uzasadnione, co w obliczu faktu, że dokonano rozbiórki wszystkich pozostałych budynków zespołu przy ul. [...], zasadnie rodzi pytania Skarżącej.

Zawarte w Opinii ustalenia dotyczące wartości zabytkowej Budynku oparto natomiast na wskazaniu, że "przedmiotowy dom znajduje się w Spisie zabytków architektury dla Miasta P. sporządzonego w latach 1995-2001 (s. 8 Opinii). Odnosząc się do tej argumentacji należy wskazać, że jak informował Kierownik Oddziału ds. Zabytków Nieruchomych I (pismo z [...] lipca 2020 r. – k. 109 akt sąd.) zespół Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków (...)w latach 1995-2001 opracował dokument ". . Spis zabytków architektury", a w związku ze zmianą ustawy z dnia 18 marca 2010 r. - w porozumieniu z W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - "stał się on wykazem obiektów przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków". Aktualność tych materiałów musi zatem budzić wątpliwości.

Dalej w Opinii powołano się na fakt, że "w trakcie procedowania jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "S. ", a w projekcie tym dom przy ul. [...] zaznaczony jest jako obiekt zabytkowy. Również na podstawie faktu prowadzenia procedury planistycznej trudno poczynić konkretne ustalenia na temat aktualnych walorów zabytkowych spornego Budynku (s. 8 Opinii).

Wartości zabytkowej Budynku nie dowodzi, w ocenie Sądu, również "kontekst powstającej nowej zabudowy w miejscu rozebranych domów przy ul. [...]". W tym miejscu Opinia NID stwierdza, że "intensywna urbanizacja od lat `60 XX wieku i powstająca nowa zabudowa wielorodzinna nie zapewniła zachowania walorów kulturowych tego obszaru". Dalej wskazano również, że część działek na których stały domy szachulcowe nr [...] przejęte zostały pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Domy rozebrano i zbudowano nowe budynki mieszkalne wielorodzinne, nawiązujące stylistyką i architekturą do zabudowy "willowej" S. , bądź jak w przypadku budynku nr [...] do pierwotnie tu istniejącego budynku, gdzie elewację frontową pokryto drewnianymi detalami imitującymi szachulcową konstrukcję ścian" (s. 10 Opinii).

Jakkolwiek, w Opinii powołano się na negatywną opinię Konserwatora Zabytków w sprawie rozbiórki Budynku, to należy wskazać, że pomimo takich deklaracji W. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zainicjował postępowania w sprawie wpisu Budynku do rejestru zabytków (o czym mowa w piśmie z dnia [...] października 2019 r. – k. 112 akt sąd.) .

Odnosząc się do stanu technicznego Budynku, w Opinii nie zakwestionowano ustaleń faktycznych Ekspertyzy a jedynie fakt, że "nie rozważono w niej możliwości i nie przedstawiono żadnej koncepcji wzmocnienia konstrukcji szachulcowej". Należy w tym miejscu jednak zauważyć, że żadnych konkretnych ustaleń w tym zakresie nie zawiera również Opinia, zawierająca jedynie wskazówkę, że "należałoby rozważyć taką możliwość".

Szczególne znaczenie, w ocenie Sądu ma jednak podnoszony już fakt, że w Opinii brak zdjęć wykonanych wewnątrz budynku i nie jest jasne, czy na potrzeby tej Opinii (mającej stanowić przecież weryfikację prawidłowości ustaleń Ekspertyzy), w ogóle przeprowadzono wizję wewnątrz Budynku. Dokumentacja powoływana w treści Opinii oraz znajdujące się w niej fotografie nie dają podstaw aby przyjąć, że takie ustalenia - na potrzeby Opinii - w ogóle prowadzono. Natomiast zawarte w Opinii ustalenia, że Budynek jest ostatnim cennym elementem nieistniejącego zespołu budynków szachulcowych (s. 12 Opinii), które zostały rozebrane (s. 10 Opinii) zasadnym czyni pytanie, czym różni się budynek Skarżącej, od pozostałych budynków wchodzących niegdyś w skład zespołu budynków szachulcowych, które zostały rozebrane. Odpowiedzi na to pytanie nie daje dokumentacja przedstawiona przez Organ.

Zaakcentować trzeba, że walory historyczne, artystyczne i naukowe Budynku, zostały uzasadnione "zachowaną w pełni historyczną formą – pierwotną bryłą, układem przestrzennym, konstrukcja szachulcową, kompozycją elewacji i wystrojem architektonicznym". Zupełnie nie odniesiono się jednak stanu w jakim Budynek się znajduje. A to właśnie z uwagi na stan techniczny budynku Skarżąca podnosi utratę przez ten Budynek walorów zabytku.

Z uwagi na powyższe, że nie jest zatem jasne, na ile aktualnym i rzetelnymi danymi dysponowano podejmując decyzję o ujęciu budynku przy ul. [...] w P. w GEZ.

4.2. Zaakcentować jednak trzeba, że niezależnie od przyjętej przez organy praktyki, sądy administracyjne konsekwentnie, od lat zauważają, że ujęcie w GEZ musi być poprzedzone zbadaniem przesłanek uzasadniających przypisanie danemu obiektowi wartości zabytkowych, a brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się w takiej sytuacji do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Zauważa się przy tym, że łączenie normy dopełnienia z przepisami prawa materialnego nie zwalnia od rozważenia, czy dokonana przez organ konkretyzacja praw lub obowiązków w danych okolicznościach jest zgodna z prawem. Wymaga ona odniesienia przepisu prawa materialnego do okoliczności faktycznych relewantnych z punktu widzenia treści normy prawnej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową (por. wyrok z 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2350/13 oraz K. Zalasińska, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Wyd/El 2020).

Stanowisko sądów administracyjnych uwzględnia fakt, że w jednym akcie prawnym mogą, ale nie muszą znajdować się wszystkie elementy normy prawnej. Dwupoziomowość tekstów prawnych wymaga przejścia z poziomu przepisów na poziom norm, a aby to zrobić trzeba znaleźć elementy normy, które rzadko kiedy zawarte są w jednym przepisie i dopiero następnie zrekonstruować wyrażenie normokształtne, a więc wyrażenie kompletne ze względu na strukturę, poprzez odszukanie dla przepisu zrębowego niezupełnego, przepisów uzupełniających, którymi mogą być zarówno przepisy prawa krajowego, jak i innego np. Unii Europejskiej. Z kolei rozczłonkownie treściowe wymaga od interpretatora odszukania dla interpretowanego przepisu przepisów modyfikujących (prawa krajowego i innego) jego treść (por. A. Choduń, Koncepcja wykładni prawa Macieja Zielińskiego, RPEiS 2016, nr 4, s. 58 i 59).

Dlatego też akcentowana w judykaturze potrzeba urzeczywistnienia konstytucyjnych gwarancji praworządności, proporcjonalności i ochrony własności zaowocowała wspomnianym na wstępie pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (sprawa o sygn. P 12/18) z którym zwrócił się Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodzić należy się w tym miejscu ze stanowiskiem RPO wyrażonym w piśmie 29 listopada 2018 r. (dostępny na stronie TK, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?sprawa=20922&cid=1), iż przedmiotem zastrzeżeń NSA pozostaje jedynie to, że wprowadzając ograniczenia ustawodawca nie przewidział skutecznych mechanizmów ochronnych, za pomocą których właściciel mógłby dochodzić swych praw, a przedmiotem kontroli konstytucyjności pozostaje zatem wyłącznie - sposób ukształtowania samej procedury - postępowania organów państwa.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, w części objętej złożoną w niniejszej sprawie skargą, Sąd miał na uwadze, że proklamowana w art. 7 Konstytucji RP ogólna zasada działania organów administracji publicznej "na podstawie prawa", nie może być rozumiana w sposób nadmiernie uproszczony.

Mając zatem na uwadze nakaz interpretacji aktów prawnych w sposób eliminujący pozorną sprzeczność z Konstytucją (wyrok TK z dnia 14 maja 2009 r. sygn. K 21/08) oraz kierując się konstytucyjnymi zasadami ochrony własności i proporcjonalności Sąd doszedł do przekonania, że w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. ustawodawca unormował zagadnienie wpisu do gminnej ewidencji zabytków, ale dokonał tego w sposób niepełny z perspektywy norm konstytucyjnych.

Podzielając jednak powyżej przytoczone stanowisko TK należy przyjąć, że skoro ustawodawca nie określił w sposób swoisty procedury ograniczenia wykonywania prawa własności, do którego dochodzi w trybie włączenia zabytku nieruchomego do GEZ, to oznacza, że ograniczenie takie może przebiegać wyłącznie z poszanowaniem standardów określonych przez Konstytucję RP. Na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Niedopuszczalne, przy tym jest ustanowienie jakiegokolwiek ograniczenia własności bez podstawy ustawowej (zob. wyroku TK w sprawie SK 9/14, pkt III.5.1), a podstawa ustawowa musi mieć na tyle rozwinięte ujęcie, by czyniła zadość wymaganiu dostatecznej "określoności" (zob. np. wyrok TK z 21 marca 2001 r., K 24/00, pkt III.18; zob. też wyrok K 8/08, pkt III.6.1, a także K 9/14, pkt III.5.1 [za:] L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 64. )."

Rozważając powyższe należy mieć na uwadze, że choć właściciel nieruchomości może w postępowaniu przed sądem administracyjnym przedstawiać własne opinie biegłych podważające zabytkowy charakter nieruchomości, czy też inne dokumenty kwestionujące ten charakter nieruchomości, to jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd prowadzić może jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe służące wyjaśnieniu istotnych wątpliwości i niepowodujące przedłużenia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Tym samym Sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego jak czyni to organ administracyjny. Postępowanie "dowodowe" przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy i wyłącznie uzupełniający.

Odnosząc się zatem ponownie do wzorców konstytucyjnych, dokonując kontroli art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w pierwszej kolejności odwołać należy się do zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. ujęciu w gminnej ewidencji zabytków ma podlegać przecież "zabytek" w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.o.z., a więc obiekt posiadający - w dacie - wpisu określoną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Bez wątpienia zatem organy - prawidłowo -realizując ciążące na nich - na podstawie prawa - obowiązki, muszą mieć możliwość wziąć pod uwagę wszystkie, mające znaczenie dla ustalenia aktualnej wartości danego obiektu okoliczności. Doświadczenie życiowe wskazuje, że najpełniejszy dostęp do dokumentacji budynku ma zazwyczaj jego właściciel. Jeżeli zatem właściciel budynku dysponuje ekspertyzami technicznymi budynku, który ma zostać ujęty w gminnej ewidencji zabytków i utrzymuje, że aktualnie stan jego budynku wyklucza przypisanie mu jakichkolwiek wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, to wynikające z zasady praworządności zasady działania organów wymagają przynajmniej zapoznania się z taką dokumentacją, choćby po to aby dokonywanym do GEZ wpisom zapewnić wymaganą prawem rzetelność i wiarygodność. Jednocześnie, respektowanie zasady legalizmu przez organy władzy publicznej służy również realizacji zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, P. Tuleja (red.) Lex/el. 2021).

Podkreślić trzeba, że konkretne okoliczności tej, badanej sprawy dowodzą wręcz, że dla osiągnięcia celów, którym służy ujęcie nieruchomości w trybie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. konieczne jest zachowanie przez organy administracji publicznej pewnych minimalnych standardów postępowania. Nie sposób nie wziąć bowiem pod uwagę, że w GEZ ujęta na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. ma zostać szczególna nieruchomość, tj. taka która jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.

Jak wynika z akt sprawy, stanowisko o zasadności dokonania w 2019 r. wpisu Budynku do GEZ nie zostało w sposób przekonujący udokumentowane, natomiast właścicielka Budynku kwestionująca ustalenia Organu nie miała nawet możliwości zapoznania się z nimi. Fakt, że w Opinii nie zakwestionowano ustaleń faktycznych Ekspertyzy, a jednocześnie bez żadnych konkretnych wskazań wyrażono jedynie przekonanie o potrzebie "rozważenia możliwości przedstawienia koncepcji wzmocnienia konstrukcji szachulcowej" potęguje wątpliwości co do rzetelności i wiarygodności ustaleń na podstawie, których dokono wpisu do GEZ - w części - dotyczącej budynku położonego przy ul. [...] w P., a w konsekwencji skutecznie podważa zaufanie, że dokonując tego wpisu Organ działał "w granicach i na podstawie prawa".

Tymczasem, prostą konsekwencją działania organów w tym zakresie jest - jak trafnie podnosi Skarżąca - ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności. Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP "każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia". Natomiast w myśl ust. 2 art. 64 Konstytucji RP "własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej". Powyższe normy dopełnia wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tzw. zasada proporcjonalności. W myśl tej zasadny ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zbliżone gwarancje ochrony własności przed jej nieproporcjonalnym ograniczeniem zawiera przywołany art. 1 Protokołu nr 1 EKPC, do którego odwołał się również Naczelny Sąd Administracyjny formułując pytanie prawne.

Przepis ten stanowi, iż "każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Jak wskazuje ETPC, oczywistym jest, że procedury ochronne powinny zapewniać efektywne przedstawienie sprawy właściwym władzom oraz zapewniać skuteczne kwestionowanie działań ingerujących w gwarantowane prawa, a Państwa mają pozytywny obowiązek zapewnienia procedury oferującej konieczne gwarancje proceduralne i pozwalającej sądom krajowym rozpatrzyć rzetelnie i skutecznie wszelkie spory na tle własności (por. wyrok ETPC sprawie z 4 marca 2014 r., sprawa Grande Stevens i inni przeciwko Włochom skarga nr 18640/10, a także Sovtransavto Holding przeciwko Ukrainie, wyrok z 25 lipca 2002 r., skarga nr 48553/99,; Bistrovic przeciwko Chorwacji, wyrok z 31 maja 2007 r., skarga nr 25774/05,; Anheuser-Busch Inc. przeciwko Portugalii, Wielka Izba, wyrok z 11 stycznia 2007 r., skarga nr 73049/01).

Sąd ma na uwadze, że ochrona własności i innych praw majątkowych nie ma charakteru absolutnego, a jej ograniczenia są dopuszczalne - jednakże pod warunkiem - poszanowania przewidzianych w art. 2, art. 7 oraz art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP gwarancji.

Kierując się wskazówkami zawartymi w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie sposób pominąć, że z woli ustrojodawcy na ustawodawcy pozytywnym spoczywa nie tylko obowiązek pozytywny stanowienia przepisów

i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owo prawo mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać" (zob. wyroki TK z: 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98; 29 czerwca 2004 r., sygn. P 20/02, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 61, czy też 21 grudnia 2005 r., sygn. SK 10/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 139). Sprzeczne ze standardem konstytucyjnym są w szczególności rozwiązania normatywne, których skutkiem jest "wydrążenie" konkretnego prawa podmiotowego z uprawnień składających się na jego istotę, albo takie, które tworzą pozorne i nieefektywne mechanizmy ochrony praw podmiotowych (zob. wyrok TK z 1 września 2006 r., sygn. akt SK 14/05, OTK ZU nr 8/A/06, poz. 97 i zawarte tam uwagi na temat tzw. pozornego prawa podmiotowego).

Dlatego też zgodzić należy się z RPO i Prokuratorem Generalnym, że procedura ograniczenia wykonywania prawa własności, do którego dochodzi w trybie włączenia zabytku nieruchomego do GEZ dla jej legalności musi przebiegać z poszanowaniem konstytucyjnych standardów. Nie sposób przyjąć, aby pozbawienie właściciela nieruchomości informacji na temat prowadzonych działań skutkujących ograniczeniem jego praw służyć miało realizacji konstytucyjnie uzasadnionych wartości. Takie działanie, stoi w jaskrawej sprzeczności z zasadą jawności (transparentności) działania władzy publicznej. Wyłączenie jawności czynności władczych może prowadzić także do nieprzewidywalności pozycji właścicieli takich nieruchomości. Brak adekwatnych gwarancji ochronnych grozi arbitralnością i dowolnością działań władzy (por. Stanowisko Prokuratora Generalnego z dnia 26 marca 2019 r. nr PK VIIITK 67.2018, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/view/sprawa.xhtml?&pokaz=dokumenty&sygnatura=P%2012/18).

W ocenie Sądu, powyższe prowadzi do jednoznacznej konstatacji, a mianowicie, że przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. - w jego literalnym tylko brzmieniu - w zakresie, w jakim umożliwia ujęcie w GEZ nieruchomości wyznaczonej bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony jego praw przed dokonaniem takiego ujęcia, nie odpowiada standardom wytyczonym przez ustrojodawcę w art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz wynikającym z art. 1 Protokołu nr 1 EKPC. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. musi być zatem prowadzona z uwzględnieniem nakazu interpretacji tekstów prawniczych w sposób eliminujący pozorną sprzeczność z Konstytucją (wyrok TK z dnia 14 maja 2009 r.; K 21/08).

Z całą mocą należy zaakcentować, że Sąd nie rozstrzyga i nie przesądza kwestii wartości naukowej, historycznej, ani artystycznej Budynku , a jedynie wskazuje, że przeprowadzenie pozbawionej jawności procedury ograniczenia wykonywania prawa własności, do którego dochodzi w trybie włączenia zabytku nieruchomego do GEZ przesądza o braku zachowania konstytucyjnych standardów.

Reasumując, w toku postępowania sądowoadministracyjnego ustalono, że wpisu do GEZ dokonano na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., a Budynek położony przy ul. [...] w P. nie figuruje obecnie w wojewódzkiej ewidencji zabytków (pismo Prezydenta Miasta z [...] lipca 2020 r.). Nadesłana do akt sprawy dokumentacja, nie pozwoliła Sądowi w sposób jednoznaczny stwierdzić na czym oparto ustalenia dotyczące aktualnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej tego Budynku - w dacie - dokonywania wpisu do GEZ. Nie sposób nie dostrzec, że Organ w odpowiedzi na skargę wskazywał, ze "ujęcie przedmiotowego budynku przy ul. [...] w P. w GEZ było następstwem jego wcześniejszego wpisu do rejestru, znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków" (s. 2 uzasadnienia odpowiedzi na skargę). Tę argumentację Organu zakwestionowała Skarżąca, a sam Organ w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. wycofał się ze tej argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę i przyznał rację Skarżącej, że budynek położony przy Urbanowskiej 3 w P. nie figuruje obecnie w wojewódzkiej ewidencji zabytków (pismo Prezydenta Miasta z [...] lipca 2020 r. – k. 108 akt sąd.).

Wobec powyższego, w niniejszej sprawie wpis do GEZ nastąpił z naruszeniem konstytucyjnych standardów, a przeprowadzona w tej sprawie procedura wpisu do GEZ powoduje, że zasadność ograniczenia wykonywania prawa własności przez Skarżącą, poprzez ujęcie jej Budynku w GEZ nie poddaje się kontroli. To, w świetle szeroko omówionej w niniejszej sprawie konstytucyjności takiego rozwiązania, skutkować musiało uznaniem wpisu, spornego Budynku, do GEZ za wadliwe.

Sąd w tym miejscu akcentuje, że nie przesądza, czy przedmiotowy obiekt powinien znajdować się w ewidencji zabytków, a jedynie wskazuje, że - rzetelna, udokumentowana i wiarygodna - ocena charakteru przedmiotowej zabudowy powinna zostać dokonana przez Organ w postępowaniu poprzedzającym umieszczenie danego obiektu nieruchomego w GEZ z poszanowaniem uprawnień właściciela z uwzględnieniem przedstawianej przez niego dokumentacji podważającej kwalifikację dokonaną przez organ oraz z poszanowaniem zasady praworządności i państwa prawa.

Na art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zarządzenie w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków stanowi akt organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. A. Michalska, Gminna ewidencja zabytków jako forma ochrony konserwatorskiej zabytków nieruchomych, Przegląd Legislacyjny nr 4(106)2018 r., s.55). Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022, poz. 559 – dalej jako: "u.s.g.") nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W tej sytuacji na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. Sąd zobowiązany był orzec o niezgodności tego aktu z prawem. Przepis art. 94 u.s.g. dotyczy sytuacji, gdy zarządzenie jest dotknięte "istotnym" naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności zarządzenia, lecz orzeka o jego "niezgodności z prawem" - art. 94 ust. 2 u.s.g. Podstawą prawną orzeczenia sądu jest w takim przypadku art. 94 ust. 2 u.s.g., nie zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż nie przewiduje on takiej treści orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2733/16).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g., orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia - w części - dotyczącej ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., o czym orzekł w pkt. 1 wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] złotych.