Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1489/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 1101/16 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) wyrokiem z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 1101/16 oddalił skargę [...] (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z 31 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca 17 marca 2014 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białogardzie decyzją z 31 marca 2015 r. odmówił przyznania płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków, sprzecznych z celami systemów wsparcia.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Dyrektor ARiMR decyzją z 31 sierpnia 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Dyrektor ARiMR wskazał na art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8; dalej: rozporządzenie 65/2011). Przepis ten stanowi, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, odnośnie do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ zaznaczył, że jedno z przejawów nadużycia prawa stanowi stworzenie sztucznych warunków, poprzez spełnienie wymogów formalnych w celu uzyskania płatności z ominięciem celów przyznania tej płatności, tj. wykreowanie takiego stanu faktycznego, który pozwala na czerpanie korzyści finansowych sprzecznych z celem regulacji, które je przewidziały.

W ocenie Dyrektora ARiMR analiza powiązań kapitałowych i personalnych pomiędzy podmiotami (14 spółkami i 3 osobami fizycznymi), okres wyodrębnienia znacznej części gospodarstw w 2012 r. (w momencie objęcia modulacja płatności bezpośrednich, oraz zastosowaniem współczynnika korygującego), sposobu prowadzenia przez nie działalności, wspólnego adresu oraz łączących je stosunków cywilnoprawnych, pozwalała na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te wynikają z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez wiele podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Zdaniem organu tworzenie tak wielu podmiotów prowadzących działalność o tym samym profilu rolniczym, zarządzanych przez tą samą grupę osób, które wymieniały się między sobą posiadanymi gruntami, wskazuje, że sensem ekonomicznym utworzenia wielu powiązanych podmiotów i wykreowania posiadania przez te podmioty gruntów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje i degresywność płatności.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR.

W uzasadnieniu wyroku, WSA przypomniał, że skarżąca zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej za 2014 r: - w pakiecie 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - [...] ha, wnioskowana kwota [...] zł; w pakiecie 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków NATURA 2000 -6,00 ha, wnioskowana kwota [...] zł; w pakiecie 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania, wariant 1.1 - zrównoważony sposób gospodarowania - [...] ha, wnioskowana kwota [...] zł. Łączna wnioskowana kwota RŚ wyniosła [...] zł.

Na podstawie informacji z Zintegrowanego Systemu Zarzadzania i Kontroli (ZSZiK) ustalono, że cześć gruntów deklarowanych do płatności na 2014 r. przez skarżącą były w latach poprzednich wykazywane przez [...] która poczynając od 2004 r. posiadała [...] ha gruntów. Sytuacja ta dotyczy zgłoszonych przez skarżącą działek ewidencyjnych o nr [...] . Ponadto zgłaszana przez skarżącą do płatności w 2013 r. działka ewidencyjna nr [...] jest jedną z działek będącą częścią umowy dzierżawy nieruchomości zawartej 9 maja 2013 r. pomiędzy [...]. jako dzierżawcą.

W toku postępowania skarżąca przedłożyła umowy nabycia nieruchomości z 30 marca 2012 r., 21 grudnia 2012 r. (działka nr [...] oraz wydruki systemowe sprzedaży plonów za 2012 r. i 2013 r. a także wyciąg ze środków trwałych, z których wynika, że począwszy od 2012 r. skarżąca dokonywała nabyć prawa własności nieruchomości we własnym imieniu.

Udziały w [...] utworzonej w 2002 r. posiadała spółka [...] i od 2009 r. [...], obecnie reprezentowana przez [...].

Skarżąca została utworzona 18 kwietnia 2008 r. jednak dopiero 8 lipca 2010 r. uzyskała wpis do krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który stanowi jedną z koniecznych przesłanek udzielenia ww. płatności. Przedmiotem działalności skarżącej była m.in. działalność rolnicza. Prezesem zarządu został [...]. Udziały w spółce objęli: [...] Natomiast zgodnie z danymi z KRS wg stanu na 15 maja 2014 r. jedynym wspólnikiem skarżącej został [...] (100 udziałów o wartości [...] zł), który pełnił również funkcję prezesa zarządu.

Skarżąca posiada siedzibę w [...]. Adres ten jest również adresem siedziby 14 ww. spółek oraz adresem [...]

[...] pojawia się w 14 utworzonych spółkach, których siedziba mieści się pod tym samym ww. adresem. Jako producenci rolni od 2004 r. pod adresem [...], funkcjonowała [...] której wspólnikami i osobami zarządzającymi byli odpowiednio [...]

Usługi gospodarowania gruntem rolnym świadczone były na rzecz spółek z adresem siedziby w [...] , członkami zarządu [...] (fakt ten nie jest przez skarżącą kwestionowany). [...] świadczyła usługi, które obejmowały kompleksową uprawę roślin oraz skup plonów, była także grupą producentów rolnych, wydzierżawiała grunty.

W rozpoznawanej sprawie sporna jest ocena ustalonego stanu faktycznego.

W ocenie skarżącej organy dokonały jednostronnego, a nie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, co w efekcie doprowadziło do bezzasadnego uznania przez organy, że skarżąca nie była faktycznym posiadaczem i użytkownikiem gruntów rolnych objętych wnioskiem o płatność za 2014 r., albowiem grunty zgłoszone przez nią do płatności za 2014 r. stanowiły de facto element większego, jednego gospodarstwa rolnego, którego podmiotem prowadzącym jest [...] a zarejestrowane w nim podmioty wykonują w stosunku do siebie usługi komplementarne. W efekcie organy dokonały błędnej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartą w art. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i jego rozszerzającą wykładnię poprzez uznanie, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu otrzymania płatności, w tym poprzez niedostrzeżenie różnicy pomiędzy jakościowymi "warunkami wymaganymi do otrzymania płatności" a ilościowymi przesłankami uzyskania wsparcia w określonej wysokości.

WSA stwierdził, że art. 30 rozporządzenia 73/2009, wprowadza klauzulę generalną przeciwdziałającą obejściu prawa przez podmioty chcące uzyskać korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Przepis ten stanowi, że nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Identyczna klauzula wprowadzona została w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Interpretacja wskazanej regulacji rozporządzenia 65/2011 była przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości UE, który w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Ze względu na tożsamość obu regulacji, wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu Trybunału należy w pełni odnieść również do art. 30 rozporządzenia 73/2009.

WSA wskazał zatem, że samo spełnienie przez skarżącą formalnych przesłanek do otrzymania płatności nie wyklucza prawidłowości zaskarżonej decyzji, albowiem – jak wynika z ww. okoliczności nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zaistnienie zaś ww. sztucznych warunków ocenia się przez pryzmat ogółu okoliczności faktycznych, tj. jak wskazano w ww. wyroku TSUE w sprawie C-434/12, nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. A zatem i fakt, że skarżąca od 2012 r. nabywała grunty we własnym imieniu oraz, że jedynie część gruntów zgłoszonych przez nią do płatności w 2014 r. była tożsama z gruntami zgłaszanymi uprzednio przez [...] czy też inne z podmiotów z adresem siedziby w [...] nie przesądza o wadliwości decyzji organu.

WSA stwierdził, że organy trafnie uznały, że zostały stworzone w sposób sztuczny i pozorny warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez skarżącą pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia i doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.; dalej: ustawa o PROW).

Podział bowiem jednego dużego gospodarstwa między podmioty deklarujące do płatności mniejsze powierzchnie, prowadzi do uzyskania sumarycznej płatności większej niż wynika to z przepisów o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej.

WSA uznał, że w oparciu o ustalenia poczynione w toku postępowania zasadnie przyjęto, iż skarżąca, nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębnionym pod względem technicznym ani ekonomicznym gospodarstwem, a z pozostałymi podmiotami jest ściśle powiązana osobowo, kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz.

WSA nie kwestionował jednak formalnoprawnego wyodrębnienia podmiotów ubiegających się o płatności rolne ani też spełnienia przez nie formalnych przesłanek. Przy czym formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe skarżącej (m.in. częściowo bazie gruntów, którymi wcześniej dysponował jeden podmiot, i przy wskazanych wieloaspektowych powiązaniach) jest wyodrębnieniem sztucznym, dokonanym w celu uzyskania płatności nienależnych w świetle postanowień art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, i art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyroki – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ

na wynik sprawy w postaci: art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o PROW poprzez:

a) błędne ustalenie, że sprzeczne z zasadami logiki jest z jednej strony tworzenie grupy producentów rolnych a z drugiej strony podejmowanie działań dekoncentracji gospodarstw celem uzyskania większej efektywności;

b) brak umiejscowienia tzw. "tworzenia sztucznych warunków" w czasookresie, co skutkowało brakiem możliwości odniesienia się do konkretnych działań skarżącej i ich obrony;

c) poprzestanie na stwierdzeniu, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia bez wskazania, z którymi konkretnie celami programu uzyskanie płatności byłoby sprzeczne;

II. prawa materialnego w postaci: art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 poprzez błędną wykładnię rozszerzającą, a w konsekwencji błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu otrzymania płatności, w tym poprzez niedostrzeżenie różnicy pomiędzy jakościowymi "warunkami wymaganymi do otrzymania płatności", a ilościowymi przesłankami uzyskania wsparcia w określonej wysokości.

Dyrektor ARiMR nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej przez NSA wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierających odpowiednie zarzuty.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Na wstępie przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, który stanowi, iż nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez WSA wynikać powinno, jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącej kasacyjnie jako samodzielnego podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, iż możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną.

Zarzucając naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 przez błędną wykładnię tego przepisu, skarżąca kasacyjnie podnosi, że przepis ten należy wykładać ściśle tj. że nie dokonuje się płatności na rzecz beneficjentów, którzy tworzą sztuczne warunki by otrzymać w ogóle płatność, a nie płatność w podwyższonej wysokości. Uznając przedstawioną wykładnię za nieprawidłową należy wskazać, że w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, iż przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń,

A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 917/18).

Tak też wyłożył wzmiankowany przepis WSA, słusznie akceptując, jako prawidłowe, analogiczne rozumienie tego uregulowania przez organ orzekający w sprawie. Wypada przy tym zaakcentować, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że stworzyła "sztuczne warunki", niemniej jednak, według spółki, to nie wystarcza do zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, rozumianego w sposób, jak przedstawiła to w niniejszej skardze (v. str. 5 skargi kasacyjnej). Uwzględniając powyższe, zarzut kasacyjny naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 przez błędną jego wykładnię należy uznać za niezasadny.

Należy przy tym przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższe stanowisko stanowi odzwierciedlenie argumentacji zawartej w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2576/14), które wielokrotnie powoływały się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12.

Skoro zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie jest uzasadniony, należy w dalszej kolejności rozważyć zarzut naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego (naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o PROW) skarżąca kasacyjnie podnosi po pierwsze, że niezasadnie WSA uznał za sprzeczne z zasadami logiki tworzenie z jednej strony grupy producentów rolnych dla jednego produktu celem uzyskania lepszych warunków sprzedaży, a z drugiej podejmowanie działań dekoncentracji celem uzyskania większej efektywności. Według skarżącej kasacyjnie, z uzasadnienia wyroku nie wynika w jakim czasookresie umiejscowiono stworzenie "sztucznych warunków", a jej zdaniem powinno się ono odnosić do stanu faktycznego z chwili powstania podmiotu tj. jego zorganizowania. Po trzecie, nie został wymieniony choćby jednej cel, który zostałby osiągnięty, gdyby skarżąca otrzymała płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że zgodnie art. 21 ust. 1 ustawy o PROW, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś art. 21 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem zarzuty zawarte w pkt I lit. a) i b) skargi kasacyjnej nie odnoszą się w istocie do rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ, a kwestionują sposób jego oceny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego dokonał rozróżnienia pomiędzy rozpatrzeniem materiału dowodowego a jego oceną. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a., którego stosowanie w niniejszej sprawie jest wyłączone na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o PROW, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie całego materiału dowodowego oznacza rozważenie, wzięcie pod uwagę, przeanalizowanie, zaznajomienie się z całym materiałem dowodowym. Zasada swobodnej oceny dowodów jest natomiast uregulowana w art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jednak zarzut jego naruszenia nie został w skardze kasacyjnej postawiony, mimo że skarżąca kasacyjnie kwestionowała sposób oceny przez organ zgromadzonego materiału dowodowego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut postawiony w pkt I lit. c) skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje w nim sposób uzasadnienia przez organ rozstrzygnięcia, zarzucając niewyjaśnienie, z którymi konkretnie celami programu było sprzeczne stworzenie przez skarżącą sztucznych warunków. Ten zarzut również nie dotyczy rozpatrzenia materiału dowodowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o PROW, lecz prawidłowej konstrukcji uzasadnienia decyzji, a więc ewentualnego naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tego przepisu nie zostało jednak zarzucone w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do powołanego w ramach tej podstawy art. 141 § 4 p.p.s.a., podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WSA przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w tym zakresie. Uregulowanie to nie służy natomiast zwalczaniu stanowiska sądu w zakresie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ.

Nadto, wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, w motywach zaskarżonego wyroku podniesiono, że wykazane przez organ wieloaspektowe powiązania osobowe i kapitałowe, brak wyodrębnienia pod względem technicznym świadczą o tym, że skarżąca spółka nie jest samodzielną, odrębną jednostką, spełniającą kryteria odrębnego gospodarstwa prowadzącego działalność rolniczą. Za trafne należy uznać stanowisko, że pomimo poprawności formalnej wniosku o płatność stworzone zostały warunki umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. WSA uznał, że rację ma organ, twierdząc, iż sztuczny podział gospodarstwa poprzez utworzenie spółek kapitałowych miał na celu zwiększenie maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. Swoje rozważania WSA poczynił w sposób nienaruszający art. 141 § 4 p.p.s.a., co wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie przedstawiono również szczegółowe wyliczenia w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, gdyż wykazano okoliczności świadczące o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi formalnie odrębnymi podmiotami (spółkami). Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie wyczerpujące, a przedstawienie tych motywów w zaskarżonym wyroku powoduje, że nie ma potrzeby powtarzania ich w tym miejscu. Zatem zaaprobowanie przez WSA tych prawidłowych ustaleń organu oraz wniosków z nich płynących było w pełni zasadne. Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że cel podnoszenia poziomu życia ludności wiejskiej, popierania jakości życia na obszarach wiejskich nie może być uznany za spełniony, w sytuacji gdy poszczególne działki ewidencyjne zgłaszane są przez - tylko formalnie różne - podmioty. Analiza całokształtu powiązań między spółkami, przybliżony czas ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności pozwalały na ustalenie, że skoordynowane przez nie działania (zgłaszanie gruntów do płatności) nie były przypadkowe. Miały one na celu pozyskanie wyższych płatności niż należna tj. w przypadku, gdyby o płatność zwracał się jeden podmiot. Stworzenie zaś sztucznych warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów pomocy w ramach obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej prowadzi do nieprzyznania lub wycofania korzyści finansowych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.