Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2444/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1866
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2444/18

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada znak - [...], na podstawie art. 20 § 1 pkt 1, art. 26 § 1, art. 119 § 1 i 2, art. 121 § 1 i 2 oraz art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866, z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 849, z późn. zm.) nałożył na K. S. grzywnę w wysokości 500 zł, wezwał do jej uiszczenia w terminie do 31 maja 2018 r. Nadto wezwał do poddania małoletniego syna W. S., urodzonego [...] czerwca 2011 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), wirusowemu zapaleniu wątroby typu B (II i III dawka) oraz odrze, śwince i różyczce, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], numer [...] w terminie do 31 maja 2018 r.

Ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 50 zł.

K. S. wniosła zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, dziecko było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalić dopuszczalność szczepienia, tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej,

2) art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia;

3) nieważność polegającą na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

4) art. 124 § 2 k.p.a. - poprzez brak odniesienia się do sytuacji majątkowej zobowiązanego,

5) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska, złożenia dowodów,

6) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,

7) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że Wojewoda [...] wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym z naruszeniem przepisów prawa.

W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wojewodę nie zbadano dopuszczalności egzekucji administracyjnej, mimo iż zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.e.a.", ) jest to obowiązek organu egzekucyjnego. Rzekomy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, w istocie w ogóle nie istnieje. Wynika to z szeregu aktów prawnych, zarówno krajowych jak i międzynarodowych.

Nikt nie może być zmuszony do poddania się określonemu leczeniu czy innym świadczeniom zdrowotnym. Czynnością taką jest również szczepienie ochronne. Reakcja organizmu dziecka na zastosowane szczepienie nie jest do końca przewidywalna. Nawet niewielkie ryzyko wystąpienia jakichkolwiek problemów zdrowotnych po poddaniu się szczepieniu w pełni uzasadnia po stronie rodzica prawo do odmowy poddania się takiej czynności.

Szczepionki zawierają w swoim składzie aluminium i rtęć. Aluminium jest silną neurotoksyną, również jest toksyczna dla układu odpornościowego. W tej sytuacji wstrzymanie poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie jest spowodowane lekceważeniem obowiązku, ale wynika z troski skarżącej jako matki o zdrowie dziecka.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących szczepień ochronnych ani też do prowadzenia w tym zakresie postępowania egzekucyjnego (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 745/12).

W konsekwencji organ ten nie miał prawa egzekwować wykonania obowiązku niepieniężnego w postaci szczepienia ochronnego, w szczególności wystawienia tytułu wykonawczego.

W dniu wystawienia tytułu wykonawczego dziecko skarżącej nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego. W związku z brakiem aktualnego badania kwalifikacyjnego obowiązek był i jest niewykonalny.

Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania szczepienia, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. OIrgan nie spełnił wymagań tego przepisu i nie podał jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz jakie dowody odrzucił i dlaczego. W szczególności nie odniósł się do prowadzonych konsultacji lekarskich, o których był informowany.

Organ wydający postanowienie nie powiadomił skarżącą o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i przedstawionych stanowisk oraz o możliwości zgłoszenia żądań i wniosków.

Przymusowe szczepienie sprzeczne są z Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, której Polska jest sygnatariuszem.

Określając wysokość grzywny, organ nie wziął pod uwagę, że w stosunku do niej wystosowano w sumie 2 postanowienia w stosunku do każdego dziecka zobowiązanej. Łącznie wysokość grzywien, które musi zapłacić K. S. wynosi 1000 zł. Grzywny w celu przymuszenia do poddania dzieci obowiązkowym szczepieniom ochronnym zostały nałożone także na męża zobowiązanej w wysokości 1000 zł łącznie.

Nie można stwierdzić, że organ ustalając kwotę grzywny wybrał środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, bowiem nie wziął pod uwagę końcowej sumy jaką rodzina zobowiązanej będzie musiała zapłacić. Organ nie wziął pod uwagę sytuacji majątkowej zobowiązanej.

Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia K. S. na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego syna W. S. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy.

Postępowanie w sprawie ww. obowiązku prowadzone było przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS) i zakończyło się wydaniem przez ten podmiot w dniu [...] lipca 2017 r. tytułu wykonawczego o numerze: [...]. Wcześniej PPIS upomnieniem z dnia 4 lipca 2017 r. wezwał skarżącą do wykonania szczepień u dziecka oraz zapłaty kosztów upomnień, a także pouczył ją o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 5 lipca 2017 r.

PPIS w dniu 24 lipca 2017 r. zwrócił się do Wojewody o wszczęcie wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy. Następnie Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia - w wysokości 500 zł.

Odnosząc się do zażalenia organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2016 r., poz. 1866, z późn. zm.), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Skarżąca zarzuciła organowi niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, wyraziła opinię o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.

Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Jednak w przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

W tej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym jest Wojewoda [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku, organ zauważył, iż wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753, z późn. zm.).

Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie.

Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Obowiązek szczepień staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Na skarżącej, jako rodzicu małoletniego dziecka spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych - potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. Nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani też dokumentów potwierdzających, że informowała Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia

Faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego matka odmówiła, nie można uzasadniać niewykonalności szczepienia.

Skarżąca nie wykonała u dziecka obowiązkowych szczepień, jak również wcześniej nie wykonała badania kwalifikacyjnego, co wskazuje na uchylanie się od obowiązku szczepienia dziecka.

W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka.

Grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Pismem z dnia 4 października 2017 r. Wojewoda [...] zawiadomił skarżącą o zamiarze wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i poinformował ją o prawie zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie oraz o możliwości zgłoszenia żądań i zastrzeżeń. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącej w dniu 12 października 2017 r.

K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. brak uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji, naruszeniem przepisów o wymagalności obowiązku określonych w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych (odsyłającego jedynie do komunikatu jako źródła obowiązku),

2. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów art. 4, 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż przepisy te są podstawą prawną obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

3. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów,

4. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów jak i art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia czy dziecko skarżącej ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia,

5. naruszenie art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego).

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenia postępowania.

Nadto wnosiła o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, o ocenę zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zakresie w jakim przepisy te nie przewidują wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień. Ewentualnie zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o ustalenie czy system przymusowych szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W uzasadnieniu wskazała, że Program Szczepień Ochronnych nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażań i chorób zakaźnych u ludzi w art. 4 wskazuje, iż programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych oraz lekooporności biologicznych czynników chorobotwórczych może określić w drodze rozporządzenia Rada Ministrów. Organem wyłącznie uprawnionym do ustalenia programu szczepień ochronnych jest Rada Ministrów, nie zaś Główny Inspektor Sanitarny, jak to przyjmuje Minister Zdrowia.

Rada Ministrów nie wydała do dnia dzisiejszego programu zwalczania chorób zakaźnych w zakresie szczepień ochronnych, zatem jedynym aktem wiążącym obywateli w tym zakresie jest Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z dnia 18 sierpnia 2011 r.

Przedmiotowy akt prawny określa, iż obowiązek szczepienia przeciw Haemophilus influenzae typu b obejmuje dzieci od 7 tygodnia życia do ukończenia 6 roku życia, przeciw gruźlicy obejmuje dzieci i młodzież od dnia urodzenia do ukończenia 15 roku życia, a przeciwko pozostałych chorobom do ukończenia 19 roku życia. Zatem skarżąca ma jeszcze czas na zaszczepienie dziecka przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym.

Postanowienie dotknięte jest wadami z art. 156 § 1 k.p.a. - wydane bez podstawy prawnej, trwale niewykonalne z uwagi na przywołanie jako źródła obowiązku, aktu niestanowiącego prawa powszechnie obowiązującego.

Gdyby organ poinformował skarżącą, iż może przedłożyć zaświadczenie stwierdzające przeciwwskazania do wykonania szczepienia, jak i poinformował o możliwości zapoznania się z materiałami, dowodami i twierdzeniami, wówczas skarżąca miałaby możliwość przedłożenia zaświadczenia stwierdzającego przeciwwskazania. Wobec powyższego, naruszenie art. 8, 10 § 1, 80 § 1 k.p.a. miało wpływ na wynik postępowania.

Spełnienie obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest niemożliwe, gdyż przeprowadzenie szczepienia bez wykonania badania byłoby niezgodne z prawem.

Przymusowe poddawanie dzieci ryzyku okaleczenia fizycznego, umysłowego, utraty zdrowia lub życia nie można uznać za "szczególną opiekę", zwłaszcza bez zbudowania właściwego systemu zabezpieczenia na wypadek powikłań, które są nieuchronne.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarga jest niezasadna.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], Wojewoda [...] nałożył na K. S., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna – W. S., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] lipca 2017 r., numer: [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Jednocześnie wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tym tytule wykonawczym w terminie do 31 maja 2018 r. Dodatkowo obciążył skarżącą opłatą w wysokości 50zł za czynności egzekucyjne.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zatem postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, z powodu uchylania się skarżącej od poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Sąd stwierdza, że orzeczenie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie wykazały tego rodzaju nieprawidłowości, które uzasadniałyby jego uchylenie.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201, dalej jako u.p.e.a.).

Zgodnie zaś z art. 122 ww. ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zobowiązanemu służyło prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego – art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny – art. 122 § 3 tej ustawy.

Dodać również należy, że grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ( art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w cyt. art. 119, m.in. wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, dotyczącej wyegzekwowania obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy.

Poza sporem pozostaje zaś, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim W. S. – ur. [...] czerwca 2011 r., a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 151), zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 i 1524).

Rodzice, którym przysługuje władza rodzicielska, są odpowiedzialni za wypełnienie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu przez ich dziecko. To oni bowiem sprawują prawną pieczę nad małoletnim dzieckiem. Jednakże każde z rodziców może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka, dlatego tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zmierzający do przymusowego wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniu ochronnemu może być wystawiony przeciwko każdemu z rodziców z osobna (wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. , sygn. akt II OSK 97/13), co oznacza, że w stosunku do każdego z nich może być prowadzone postępowanie egzekucyjne związanie z niepoddaniem dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Skarżąca nie poddała małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym (w skardze nie zaprzecza temu), a to skutkowało wszczęciem wobec niej postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela - PPIS.

Wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny – tj. Wojewoda [...] mógł w toku postępowania egzekucyjnego zastosować przedmiotowy środek egzekucyjny wobec skarżącej.

Wydając zaskarżone postanowienie organ nie naruszył przepisów u.p.e.a. i prawidłowo przyjął, że egzekucja (w kontekście art. 29 u.p.e.a.) jest dopuszczalna. Postanowienie zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej przez Wojewodę grzywny, nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2, nadto – została uzasadniona zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania.

Mając na uwadze uzasadnienie skargi i argumentacje w niej przedstawioną Sąd wyjaśnia, że uwzględnienie zarzutów skarżącej podważających istnienie obowiązku, tryb szczepień ochronnych, jak i niewykonalność obowiązku szczepień, nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu, gdyż tego rodzaju argumentacja mogłaby znaleźć zastosowanie wyłącznie jako zarzuty do postępowania egzekucyjnego.

Zważyć należy, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji strona (zobowiązany) może skorzystać z dwóch odrębnych środków zaskarżenia, tj. z zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 u.p.e.a.) oraz z zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (wydanego na podstawie art. 119 u.p.e.a.), przy czym każdy z nich przysługuje na innym etapie postępowania egzekucyjnego.

Co istotne, z różnorodnością środków zaskarżenia wiąże się odrębność argumentów, które mogą stanowić ich podstawę. W odniesieniu do zarzutów, ustawodawca w art. 33 u.p.e.a. wskazał zamknięty katalog przesłanek, na które może powołać się zobowiązany, chcąc obronić się przed wszczętą przeciwko niemu egzekucją. Wśród nich znajduje się np. nieistnienie obowiązku, brak jego wymagalności, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 1, 2 i 5 u.p.e.a.).

Oznacza to, że tylko ta procedura jest właściwa dla rozpoznania wskazanych tam podstaw zarzutu i że tylko w takim postępowaniu strona może skutecznie się na nie powoływać.

W odniesieniu do postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, składając zażalenie strona powinna wykazać istnienie takich okoliczności, które pozwalałyby na stwierdzenie, że do nałożenia grzywny w celu przymuszenia doszło z naruszeniem prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2523/16; wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 368/17).

Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Dlatego zdecydowana większość zarzutów sformułowanych w skardze, z tego tylko powodu nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ogranicza bowiem przedmiot rozpoznania tylko do tej regulacji.

Kwestie związane z istnieniem i wymagalnością obowiązku, ważne dla skarżącej, zostały rozpatrzone w odrębnym postępowaniu, dotyczącym zgłoszonych zarzutów.

Niezależnie od powyższego, Sąd, zauważa, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym.

Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3).

Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Przy czym, treści ww. przepisów nie można wykładać tak jak prezentuje to skarżąca, czyli że dopiero badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie prawnego obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (...), urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią o obowiązku poddania się szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.

Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 753). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

W konsekwencji, obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym.

Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy).

Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13; z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13).

Powoływanie się przez skarżącą na konstytucyjną gwarancję wolności i praw człowieka, w tym art. 31 ust. 2 Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienia. Wbrew argumentom skarżącej, obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim w art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone w ten sposób na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych (wyroki NSA z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1312/13 i II OSK 97/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko.

Do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo ukończenia przez dziecko skarżącej wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień.

Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy.

Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (NSA w wyroku z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13).

Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych.

W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Zwrócić należy uwagę, że jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym.

Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Na gruncie niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się rodzica wraz z małoletnim dzieckiem – na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym.

Skarżąca nie dostarczyła zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego u małoletniego syna. Dziecko nie otrzymało zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (PSO) szczepionki.

Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Skarżąca nie dostarczyła lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka.

Zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne.

W kontekście tych uwag, Sąd nie miał podstaw do zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego czy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego.

Mając na uwadze zarzut w którym skarżąca podnosi, iż nie była powiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk w sprawie oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków, stwierdzić należy, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, iż uchybienie organu pozbawiło skarżącego możliwości dokonania konkretnej czynności. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło dokonanie jakiejś konkretnej czynności procesowej.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.