Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 36/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 i inne
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93-99
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...].1999r. Spółdzielnia Mieszkaniowa A. w K. wystąpiła o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...] i [...] obr. [...] na [...] działek. Wskazano w nim, że działka nr [...] w wyniku obliczenia analitycznego powierzchni zmienia powierzchnię oraz otrzymuje oznaczenie na działkę nr [...]. Następnie działka nr [...] znosi się do działki [...], a ta powiększona zmienia oznaczenie na działkę nr [...], która dzieli się na działki od [...] do [...] . Działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do wszystkich pozostałych działek.

Do wniosku dołączono projekt podziału nieruchomości opracowany przez geodetę K.G. , sporządzone przez niego odpisy z ksiąg wieczystych Kw [...] i Kw [...], a także postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...]1998r. znak [...] opiniujące pozytywnie podział jako zgodny z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Załączone dokumenty określały podlegającą podziałowi nieruchomość jako stanowiącą własność Skarbu Państwa - w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej A. w K.

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...]1999r. znak [...], na podstawie art. 93, art. 96, art. 98 i art. 99 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 115, póz. 741 ), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu powyższego wniosku - zatwierdzono projekt podziału nieruchomości objętej Kw [...] i Kw [...], składającej się z działki nr [...] o pow. 6.8973 ha, położonej w obr. [...] . ewid. K. na w niej wymienione działki o numeracji ciągłej od [...] do [...], sporządzony w dniu[...]1999r. Nr ks. rób. [...] przez geodetę dr inż. K.G. posiadającego uprawnienia Nr [...] , pod warunkiem, że przy zbywaniu nieruchomości powstałych w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność drogowa jako dostęp do drogi publicznej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na złożony w sprawie wniosek, wyżej powołany stan prawny nieruchomości objętej podziałem, treść postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...].1998r. znak [...], na przedmiotowy projektu podziału sporządzony w oparciu o to orzeczenie, zaś powołując ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...]1994r. Nr [...] dla obszaru [...], na którym znajduje się nieruchomość, stwierdzono zgodność z nim wnioskowanego podziału. Wyjaśniono, że podział wymaga wydzielania działki przeznaczonej pod drogę jako bezpośredni dostęp nowo wydzielonych działek do drogi publicznej - ul. [...], jak również iż decyzję wydano pod warunkiem, że przy zbywaniu powstałej w wyniku podziału działki nr [...] przeznaczonej pod budowę stacji [...] zostanie ustanowiona służebność drogowa jako bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Wskazano też, że biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji decyzji.

W decyzji zawarto pouczenie, zgodnie z którym : Zatwierdzony plan podziału stanowiący załącznik do decyzji opatrzono stosowną stwierdzającą powyższe adnotacją oraz podpisem organu.

Kolejną decyzją Prezydenta Miasta K. - z dnia [...] r. znak [...], na podstawie art. 93, art. 96, art. 98 i art. 99 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu oraz art. 104 k.p.a. zatwierdzono z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w obr. [...]. ewid. K., objętej Kw [...], składającej się z działki nr [...] o pow. 1.0478 ha na działki nr [...], [...] i [...], wskazując między innymi, że nieruchomość ta stanowi własność Gminy K.

Powyższa decyzja została sprostowana postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. znak [...] poprzez zastąpienie w jej treści wskazań określających ją jako własność w całości Gminy K. stwierdzeniem, że stanowi ona własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy K..

W dniu [...]2005r. Gmina K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].1999r., w zakresie orzekającym o przejściu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz Gminy K.

Uzasadniając powyższe podała, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku zainicjowania podziału działki będącej własnością Skarbu Państwa przez jej użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działki gruntu wydzielonej pod drogę przechodzi na rzecz gminy. Tym samym przedmiotowa nie mogła stwierdzić nabycia przez Gminę K. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a jedynie prawa użytkowania wieczystego tej działki . W tym zakresie wydano ją z rażącym naruszeniem prawa, natomiast sam podział zaproponowany przez użytkownika wieczystego był zgodny z planem miejscowym. Wskazywała ponadto, że art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy w istocie wydzielania działek pod drogi publiczne, a podział terenu na działki stanowiące drogi niepubliczne ( wewnętrzne ) dokonywany jest zgodnie z art. 93 tejże ustawy . Podział działki na podstawie tego ostatniego przepisu nie może prowadzić do zmian praw rzeczowych. Podniesiono również, że zmiany geodezyjne spowodowane decyzją z [...]2001 r. nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych i nie mogą stanowić przeszkody przed stwierdzeniem nieważności tej decyzji we wnioskowanym zakresie.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [...]r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K.z [...].1999r. znak [...] w części dotyczącej powstałej w wyniku podziału działki nr [...] i przejścia własności tej działki na rzecz Gminy K. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 1 - § 2 k.p.a. i art. 158§ 1 k.p.a. oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm. ) - odmówiono stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Uzasadniając powyższe nawiązano do kwestionowanej decyzji , przytoczono treść inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie wniosku, wskazano na zawiadomieniu stron o jego wszczęciu oraz zakreślenie im terminu do złożenia w sprawie oświadczeń.

W dalszych rozważaniach przytoczono kolejno treść obowiązujących w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z [...].1999r. znak [...] art. 98 ust 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 2.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, wskazano na pogląd wyrażony przez SN w orzeczeniu z dnia 29.03.19995r. sygn. akt III ARN 7/95 akcentując, że wydzielenie w ramach podziału nieruchomości działki przeznaczonej pod drogę nie musi zawsze oznaczać przejścia jej własności na rzecz gminy, zaś nie następuje w szczególności wówczas, gdy jej przebieg nie został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wydzielona działka nie ma charakteru ogólnodostępnej, będąc np. drogą wewnątrzosiedlowa.

Uwzględniając powyższe oraz treść kwestionowanej decyzji podano, że wynika z niej iż działka nr [...] została wydzielona celem zapewnienia dla nowo powstałych działek budowlanych dostępu do drogi publicznej - ul.[...] w K. i sama nie jest drogą publiczną. Dokonując podziału działek na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można orzekać o własności. Ta część decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się Gmina K. znajduje się w "pouczeniu" i ze swojej istoty jest tylko powtórzeniem przepisów ustawy. Takie pouczenie nie wywołuje żadnego skutku prawnego oraz nie przesądza o prawie własności, czy też innym prawie. Zamieszczone pouczenie nie mogło być podstawą wywołania żadnych skutków prawnych, a rozstrzygniecie spornych kwestii dotyczących przejścia prawa użytkowania wieczystego należy do kognicji sądu powszechnego.

Składając w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina K. powtórzyła argumentację zawartą we wniosku z [...]2005r., wskazując nadto na dokonanie prze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. błędnej wykładni art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono, że art. 98 tej ustawy mógł mieć zastosowanie tylko w ściśle określonych warunkach, a przejście na rzecz Gminy prawa własności wydzielonej drogi mogło nastąpić tylko wtedy, gdy przewidywał taką drogę plan miejscowy. Podkreślono, że część dzielonej działki w 1999r. znajdowała się w obszarze [...], dla którego plan miejscowy dopuszczał podział na działki o powierzchni nie większej niż 400 m2. Części zaś z tej działki położona była na obszarze ZP (zieleń publiczna) oraz KT/Z 1/2 - obszar tras komunikacyjnych. Podanie jako podstawy prawnej wydania decyzji artykułu ustawy, który nie mógł mieć zastosowania już jest rażącym naruszeniem prawa. W kwestionowanej decyzji Prezydent Miasta K. powołał się na art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm. ) według brzmienia na dzień 10.11.1999r., oraz art. 127§2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 157 § 1 - § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżona decyzję tego organu z [...]. r. Nr Kol. Odw.[...] W uzasadnieniu powyższego przedstawiono treść inicjującego postępowanie wniosku Gminy K., zaskarżonej decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpoznając który podtrzymano uprzednio prezentowane stanowisko. Czyniąc analogiczne rozważania na bazie tych samych przepisów prawa, odnosząc je do treści decyzji Prezydenta Miasta K. z [...].1999r. znak[...] podkreślono ponownie, że wydzielenie działki pod drogę nie zawsze oznacza wydzielenia jej pod drogę publiczną. Skutek w postaci przejścia własności wydzielonej działki ma miejsce tylko wtedy, gdy obowiązujący plan miejscowy przewiduje na terenie tej działki drogę publiczną. Droga utworzona z działki nr [...] jest drogą wewnętrzną, zaś decyzja podziałowa nie mogła spowodować przejścia prawa własności, ani też prawa użytkowania wieczystego działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną. Wnioskodawca domaga się stwierdzenia nieważności tej części decyzji, która nie jest jej rozstrzygnięciem (sentencją), lecz pouczeniem, zaś takie błędne pouczenie nie mogło rodzić skutków prawnych. Pouczenie zawiera tylko powtórzenie treści art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma charakter informacyjny, zaś pozostaje bez wpływu na trafność rozstrzygnięcia w przedmiocie podziału nieruchomości. Skutki prawno rzeczowe mogły ewentualnie nastąpić bezpośrednio z mocy prawa w sytuacji spełnienia dyspozycji art. 98 ust. 1 ustawy. To zaś, czy skutki te wystąpiły nie podlega ocenie organu orzekającego w sprawie podziału nieruchomości. Organem właściwym dla oceny tych kwestii jest wyłącznie sąd powszechny na zasadzie przewidzianego w art. 189 k.p.c. powództwa o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] Gmina K. domagała się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała naruszenie : art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie wywołała skutków prawnych określonych w tym przepisie; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, że umieszczenie w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie narusza prawa; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez jego niezastosowanie mimo zaistnienia ku temu przesłanek.

Uzasadniając powyższe skarżąca wskazywała na błędne zastosowanie art. 98 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami powołując poglądy prawne prezentowane wyrokach SN z dnia 8.12.2005r. II CK 3 12/2005 ( OSNC 2006/9, poz. 156) i z dnia 29.03.1995 r., III ARN 7/95 ( OSNAPiUS 1995, nr 17, poz 213), adekwatne do stanu występującego w niniejszej sprawie, gdzie działka nr [...] wydzielona pod drogę miała charakter prywatnej, wewnętrznej drogi dojazdowej, a nie drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]1999r. nie określał przebiegu tej drogi . Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydaje się nie kwestionować, że przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nie powinien mieć zastosowania art. 98 u.g.n. Nie dostrzega jednakże, że decyzję wydano w oparciu o tą normę i tym samym doprowadziła ona Gminę Miejską K. do przejęcia nieruchomości, która nie mając statusu drogi publicznej, nie powinna stanowić własności Gminy, tylko własność prywatną. Podgląd, że wskazywana wada decyzji nie spełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., bowiem kwestia przejścia na rzecz Gminy własności działki nr [...] wydzielonej pod drogę nie stanowi części sentencji decyzji, lecz zawarta została tylko informacyjnie w pouczeniu, wskazuje na niezrozumienie argumentacji przedstawionej we wniosku. Wykazana przez Gminę wadliwość decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości w istocie dotyczyła błędnego zastosowania przez organ administracji przepisu art. 98 u.g.n. Istniejący bowiem w chwili orzekania stan faktyczny sprawy nie mógł zostać zakwalifikowany jako spełniający hipotezę tej normy, a więc w konsekwencji organ zatwierdzający projekt podziału nieruchomości nie był uprawniony do powołania tego przepisu w podstawie decyzji. Wada decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie dotyczyła zatem sentencji tej decyzji, ale tej jej części, w której powołano za podstawę prawną jej wydania art. 98 u.g.n. Zgodzić się należy z poglądem Kolegium, że określony w art. 98 u.g.n. skutek w postaci przejścia prawa własności lub użytkowania wieczystego następuje ex legę bez potrzeby orzekania w tym przedmiocie przez organ, jednak przesłanką zaistnienia tego skutku jest wydanie decyzji o podziale wskazanej w art. 98 u.g.n., a taka właśnie decyzja została wydana w niniejszej sprawie. Uznać należy bowiem, że powołując w postawie prawnej decyzji z dnia [...].1999r. normę art. 98 u.g.n. Prezydent Miasta K. stwierdził, że decyzja ta wywoła skutek określony w tym przepisie, co zostało dodatkowo potwierdzone w pouczeniu zawartym w tej decyzji. W wyroku z dnia [...]1984r. l SA 804/84 ( GP 1984, nr 20) NSA stwierdził, że obowiązek powołania w decyzji jej podstawy prawnej wynika z art. 107 §1 i 3 k.p.a., przy czym nie powinno budzić wątpliwości, że nie chodzi tu o jakąkolwiek podstawę prawną, tylko rzeczywiście mającą zastosowanie w danej sprawie. Powołując wadliwą podstawę prawną organ administracyjny naruszył powyższe przepisy.

Błędne powołanie w decyzji podstawy prawnej doprowadziło do wpisania przez na wniosek Spółdzielni A. w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości składającej się z działki nr [...] Gminy Miejskiej K. jako właściciela tej nieruchomości, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 1999r., chociaż w rzeczywistości powinna tam być wpisana własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy Miejskiej K., gdyż spółdzielnia A., nie była właścicielem tylko użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości . Taki wpis był możliwy z uwagi na treść art. 96 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz z uwagi na treść decyzji Prezydenta z dnia [...]1999r., która odwołując się w swojej podstawie prawnej do art. 98 u.g.n., potwierdziła wystąpienie skutku wynikającego z tego przepisu. Podstawą wpisu do księgi wieczystej może być tylko odpowiedni dokument (akt notarialny, orzeczenie, decyzja), sąd wieczystoksięgowy nie jest bowiem uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych, w tym do ustalania przejścia prawa. Skutek określony w art. 98 u.g.n. następuje co prawda ex legę, ale jego wystąpienie potwierdza decyzja wydana w oparciu o powołany przepis i decyzja ta staje się podstawą odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Skoro organ nie orzeka w takiej decyzji wprost o przejściu gruntu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy, to jedyną oznaką, że skutek określony w art. 98 u.g.n. wystąpił jest powołanie tego przepisu w podstawie prawnej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Powyższe świadczy, że miał on zastosowanie przy wydawaniu decyzji, a tym samym, że nastąpił skutek w nim określony. W taki właśnie sposób zinterpretowana została przez sąd wieczystoksięgowy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...]1999r, co w efekcie doprowadziło do wpisania w odpowiedniej księdze wieczystej Gminy Miejskiej K. jako właściciela nieruchomości składającej się z działki nr [...]. Z uwagi na zasadą autonomii orzecznictwa sądowego i administracyjnego sąd wieczystoksięgowy nie miał możliwości weryfikacji decyzji Prezydenta, a jednocześnie decyzja taka stanowiła dla tego sądu jedyny dowód przejścia własności nieruchomości na podstawie art. 98 u.g.n.

Naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracyjny przy wydawaniu decyzji z dnia [...]1999r. należy uznać za rażące z uwagi na skutki, jakie wywołuje ono w sferze prawnej skarżącego. Kwestionowana decyzja doprowadziła bowiem Gminę Miejską K. do przejęcia nieruchomości, która nie mając statusu drogi publicznej, a zatem nie powinna stanowić własności Gminy, tylko własność prywatną. Obecnie, aby doprowadzić treść tej księgi wieczystej Kw nr [...] do stanu zgodnego z rzeczywistym stanem prawnym Gmina zmuszona będzie do wytoczenia powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej. W trakcie takiego procesu zgodnie z zasadą autonomii orzecznictwa sądowego i administracyjnego sąd nie będzie mógł badać legalności aktu administracyjnego, który stała się podstawą wpisu prawa własności, zaś fakt istnienia decyzji takiej treści stanowić będzie przeszkodę do uzgodnienia treści księgi wieczystej. W tej sytuacji, aby doprowadzić do uzgodnienia treści księgi wieczystej Kw nr [...] skarżący zmuszony jest najpierw uzyskać stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której sąd wieczystoksięgowy dokonał wpisu, tj. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].1999r. Podobnie negatywne dla skarżącego skutki wskazywana decyzja może wywołać również w toku innych procesów toczących się przed sądami powszechnymi, np. o ustalenie istnienia prawa lub o odszkodowanie. W tym zakresie skarżąca wskazywała na poglądy prawne prezentowane w wyrokach z dnia 11.05.1994r. III SA 1705/939 ( Wspólnota 1994, nr 42, s. 16 ) i 6.08.1984r. l SA 804/84, zauważając też na marginesie powyższych rozważań, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, które mogły by uniemożliwiać stwierdzenie nieważności wskazywanej decyzji Prezydenta Miasta K. (art. 156§2 k.p.a.) Wskazywała w szczególności , że w wyroku z dnia 30.09.2002r. (II SA/Ka 2651/00, ONSA 2004/1/18) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wpis do księgi wieczystej prawa własności (...) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156§2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wskazywało dodatkowo, że część decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca nie stanowi wyrzeczenia decyzji ( rozstrzygnięcia sprawy ), a jedynie pouczenie stanowiące dosłowne przytoczenie brzmienia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień wydawania decyzji organu pierwszej instancji, natomiast samo zawarcie w podstawie prawnej tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższy przepis nie stanowił w zasadzie podstawy prawnej decyzji, a został w niej zawarty niejako "dodatkowo". Kolegium podziela przy tym w pełni stanowisko skarżącej, że z uwagi na brak przymiotu drogi publicznej dla wydzielonej działki nr [...] obr. [...]K. przepis ten nie powinien mieć w sprawie zastosowania. Ponieważ jednak skutek omawianego przepisu jest skutkiem ex legę - jego zaistnienie nie stanowi przedmiotu rozstrzygania przez organ administracji i nie było także przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]1999 roku. Kwestionowana decyzja bez wątpienia obarczona jest w wadą w postaci powołania omawianego przepisu w podstawie prawnej decyzji, niemniej wada ta nie stanowi wady kwalifikowanej, uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm.-oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sprawie niniejszej obejmuje ona zaskarżoną i poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...].r. Nr [...] Z uwagi na specyfikę tych aktów jako wydanych w nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu administracyjnym służącym kontroli ostatecznej decyzji pod kątem wystąpienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. , w tym zakresie uwzględniono przepisy prawa materialnego i postępowania obowiązujące w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z [...]1999r. znak [...]. Stanowią je ustawa z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zmianami z 1998r. - Dz. U. Nr 106, poz. 668 oraz z 1999r. - Dz. U. Nr 49, poz.484 i Dz. U. Nr 86, poz. 966 - oznaczana dalej jako u.g.n.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17.02.1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu ( Dz. U. Nr 25, poz. 130), ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 - dalej k.p.a.) oraz dodatkowo ustawa z dnia 6.07.1982r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm. z 1991 r. - Dz. U. Nr 2, poz. 92 , Dz. U. Nr 115, poz. 496, z 1994r. - Dz. U. Nr 85, poz.388, z 1996r. Dz. U. Nr 107, poz. 499, z 1997r. - Dz. U. Nr 117, poz. 752, Dz. U. Nr 137, poz. 926, Dz. U. Nr 140, poz. 940, oraz z 1998r- Dz. U. Nr 106, poz. 668 - dalej u.k.w.h.), a także ustawy z dnia 17.11.1964r. - Kodeks postępowania cywilnego ( Dz. U. Nr 43, poz.296 z późn. zm. do wprowadzonych w Dz. U. z 1997r. Nr 139, poz. 934 - dalej k.p.c.).

Mając na uwadze treść tych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za bezzasadną, stwierdzając , że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzające ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].r. Nr [...].

Skarżąca nie kwestionuje dokonanych we wszczętym na jej wniosek z dnia [...]2005r. ( datowany [...]2005r. ) ustaleń oraz oceny prawnej stanu faktycznego w tej części, w której wskazują one, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...]1999r. znak [...] nie zawiera wad w zakresie dokonanego na wniosek Spółdzielnia Mieszkaniowa A. w K. podziału nieruchomości, który był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podlegająca podziałowi nieruchomość stanowiła ówcześnie własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, a powstała w wyniku podziału działka nr [...] nie była położona na terenie przeznaczonym pod drogi publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i miała charakter drogi wewnętrznej. Skarżąca nie wskazywała i nie wskazuje na wady decyzji Prezydenta Miasta K. z [...]1999r. znak [...] inne, niż określone w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Nie dostrzegając w wyżej powołanym zakresie uchybień, jak również branych pod uwagę z urzędu w myśl art. 145 §1 pkt 1 b-c i pkt 2 p.p.s.a wad tej decyzji , jak również decyzji wydanych w wewnętrznym postępowaniu kontrolnym, szczegółowe rozważania zostają ograniczone do kwestii spornych, podnoszonych w skardze .

W tym zakresie należy mieć na uwadze obowiązujące w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]1999r. znak [...] przepisy zawarte w dziale [...]. , rozdziale [...] dotyczącym podziałów nieruchomości u.g.n. , przy pominięciu jako nieistotnej w stanie faktycznym sprawy sytuacji, gdy na terenie, na którym położona jest nieruchomość objęta podziałem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a także przypadku, gdy podział nieruchomości jest niezależny od ustaleń takiegoż planu, albo też gdy można go dokonać z urzędu, względnie pozostaje we współwłasności lub współużytkowaniu wieczystym.

Przepisy powołanej wyżej ustawy stanowiły w istotnej części:

" Art. 93. 1. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepis art. 94.

2. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

3. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem.

4. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z zastrzeżeniem art. 94, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

5. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

6. Jeżeli ustalenia planu miejscowego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości, warunki podziału ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Art. 96. 1. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej projekt podziału. Projekt podziału powinien być sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

2. W przypadku gdy o podziale orzeka sąd, nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Jeżeli podział jest uzależniony od ustaleń planu miejscowego, sąd zasięga opinii wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Do opinii tej nie stosuje się art. 93 ust. 5

3. Podział nieruchomości, polegający na wydzieleniu wchodzących w jej skład działek gruntu odrębnie położonych i oznaczonych w katastrze nieruchomości, nie wymaga wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału.

4. Decyzja lub orzeczenie sądu, o których mowa w ust. 1 i 2, stanowią podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości.

Art. 98. 1. Działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi przechodzi na rzecz gminy. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność gminy został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi wygasa.

2. Wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi składa wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

3. Za działki gruntu, które przeszły na własność gminy lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca gmina.

4. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości.

Art. 99. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 93 ust. 3, wymaga ustanowienia służebności drogowej, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie ona ustanowiona.

Art. 100. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, tryb dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposób sporządzania i rodzaje dokumentów wymaganych w tym postępowaniu.

Uwzględniając powyższe regulacje należy podkreślić, że podział nieruchomości w zależności od sytuacji może być dokonywany przez sąd powszechny lub organ administracyjny. Jak wynika z art. 96 ust. 4 u.g.n. decyzja lub orzeczenie sądu, o których mowa w art. 96 ust. 1 i 2, stanowią podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości jedynie co do podziału nieruchomości. Przepis art. 98 u.g.n. nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa następujące z mocy prawa - tylko w określonych w nim wypadkach cywilnoprawne skutki decyzji administracyjne o podziale nieruchomości, o wystąpieniu których nie orzekają decyzją organu administracji publicznej. Nie mają też kompetencji do poświadczania zmian w stanie prawnym nieruchomości w inny sposób.

Decyzja administracyjna jest aktem prawnym sformalizowanym, co nie dotyczy nielicznych sytuacji, w których jej wydanie nie następuje na piśmie. Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie forma uznawana jest za istotny element charakterystyki aktu administracyjnego, gdzie określone znaczenie posiadają także poszczególne jego składniki. Konieczność zachowania stałej i określonej formy decyzji akcentuje się w doktrynie( vide - B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7.wydanie , Duże Komentarze Becka, wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 00 i tam powołana literatura ), a także orzecznictwie ( np. wyrok NSA z 7.06.2003r. l SA 215/02 - zam. zb. LEX nr 149489 , wyrok wsa w Warszawie z 21.06.2005r. II SAAA/a 223/05 LEX nr 171676 ), zaś wprowadzenie w tym zakresie stosownych wymogów posiada doniosłe znaczenie praktyczne.

Zgodnie z treścią art. 107 §1 - 3 k.p.a. :

§ 1. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

§ 2. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

§ 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa."

Powołana wyżej regulacja formy decyzji administracyjnej stwarza podstawy do wyodrębnienia jej poszczególnych elementów, a to : oznaczenia organu, daty wydania decyzji, oznaczenia strony lub stron, podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia, pouczenia o środkach zaskarżenia, podpisu pod decyzją, elementów dodatkowych rozstrzygnięcia sprawy wynikających z przepisów szczególnych. Wprowadzenie ustawowego wymogu uwzględnienia w decyzji każdego z nich jest zabiegiem celowym, bowiem każdy ze wskazanych składników służy innym celom, w tym ustaleniu faktów prawotwórczych, l tak:

- oznaczenie organu - pozwala na ocenę, czy zachowane zostały przepisy o właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej;

- podanie daty - umożliwia stwierdzenie, w jakim stanie prawnym i faktycznym zapadło rozstrzygnięcie;

- oznaczenie strony lub stron - wskazuje podmioty praw lub obowiązków, względnie te podmioty, co do których następuje odmowa ich ustanowienia, albo stwierdzenia ;

- powołanie podstawy prawnej - polega na podaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu lub określonych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, w tym dających organowi kompetencję do jej rozstrzygania;

- rozstrzygnięcie określane w doktrynie mianem osnowy decyzji, nazywane w praktyce także sentencją - stanowi o ustaleniu albo przyznaniu prawa, o ustaleniu lub nałożeniu obowiązku, o odmowie ich stwierdzenia, o rozstrzygnięciu sporu , albo też o zakończeniu postępowania winny sposób, niż wydanie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy; określane jest jako wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego - w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty;

- uzasadnienie - podaje motywy w zakresie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia;

- pouczenie - wskazuje bezpośrednio czy decyzja jest ostateczna, jeżeli nie - na tryb jej zaskarżenia, a także pośrednio na dopuszczalność wykonania decyzji i wdrożenia postępowania egzekucyjnego; - podpis pod decyzją - ma znaczenie identyfikacyjne oraz jest jednym z elementów wejścia decyzji do obrotu prawnego;

- elementy dodatkowe rozstrzygnięcia, które wynikają z odrębnych przepisów stanowią np. zastrzeżenia typu - termin, warunek, zlecenie, klauzula natychmiastowej wykonalności, zaś w zależności od ich rodzaju służą innym różnym celom związanym z rozstrzygnięciem co do istoty sprawy.

Praktyka wskazuje, że z uwagi na treść art. 9 k.p.a. do decyzji wprowadzane są także inne pouczenia, mające charakter informacyjny.

Specyfika niniejszej sprawy nakazuje zwrócić uwagę na fakt, że konkretyzacja prawa dokonuje się wyłącznie w rozstrzygnięciu ( osnowie, sentencji ), nie zaś w innych elementach decyzji. W sytuacji wydania decyzji, która w sposób czytelny eksponuje i nazywa poszczególne swe elementy, brak podstaw do nadawanie w niej określonym składnikom odmiennego charakteru, waloru i znaczenia. Takie podejście widoczne jest w wyroku NSA z dnia 27.06.2003r. l SA 215/02 ( zam. zb. LEX nr 149489 ), gdzie podnosi się , że " Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a w pozostałej części w jej uzasadnieniu. Podzielić należy także pogląd wyrażony wyroku WSA w Warszawie z dnia 21.06.2005r. II SA/Wa 223/05 ( zam. zb. LEX nr 171676), zgodnie z którym " Decyzja powinna zawierać zgodność uzasadnienia z jej stanowczą treścią, jednakże samo uzasadnienie nie może zastąpić ustawowych składników danych modeli orzeczeń. Z tych też względów nie można i nie należy w żaden sposób z treści uzasadnienia decyzji domyślać się jej obligatoryjnych części składowych ". Podobne stanowisko wyrażono także wyroku NSA z dnia 4.07.2006r.l OSK 155/06 ( zam. zb. LEX nr 276551 ) oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26.05.2006r. IV Sa/Wa 2145/05 ( zam. zb. LEX nr 276765 , gdzie podkreśla się odrębność osnowy od uzasadnienia decyzji oraz niedopuszczalność nadawania znaczenia rozstrzygnięcia wywodom zawartym w uzasadnieniu decyzji. Analogiczne stanowisko jak wyżej prezentowane pozostaje aktualne w kwestii odrębności oraz wzajemnej nie zastępowalności osnowy decyzji oraz jej elementów stanowiących jej część informacyjną, nazywanych przez organ wprost w treści decyzji pouczeniem.

Odmienne podejście do analizowanego zagadnienia zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 21.02.2006r. l OSK 966/05 ( zam. zb. LEX nr 201509 ), gdzie wskazuje się , że " Zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji "

Nie podzielając tego stanowiska z podanych uprzednio przyczyn, należy podkreślić dodatkowo, że stan faktyczny niniejszej sprawy różni się zasadniczo od występującego w cytowanym wyroku, bowiem ma na względzie sytuację, której regulacja pozostaje poza kompetencją organów administracji publicznej i sferą orzekania indywidualnym aktem administracyjnym, zaś tak z kwestionowanej decyzji w, jak i obowiązujących przepisów wynika, że budzącym obecnie zastrzeżenia zakresie stwierdzenia organu nie potwierdzają , ani nie kształtują praw strony.

Zaakcentowania wymaga ponadto w stanie faktycznym niniejszej sprawy, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, w myśl którego dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA : z dnia 21.12.1999r. IV SA 2311/97 - zam. zb. LEX nr 48738; z dnia 5.10.1999r. IV SA 1502/97-zam. zb. LEX nr 47792; z dnia 19.05.1999r. IV SA 270/96 - zam. zb.LEX nr 47289; z dnia 31.03.1998r. l SA 1838/97 - zam. zb. LEX nr 44510; z dnia 29.01.1998 r. IV SA 583/96 - zam. zb. LEX nr 45666; z dnia 21.01.1988 r. IV SA 859/87 - publ. ONSA 1990 z. 2-3, póz. 25, OSP 1991 r. z. 4, póz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23.02.1998r. - publ. OPS 6/97, ONSA 1998 z. 2, poz. 40 i wyrok SN z dnia 23.01.2003r. III RN 3/02 - publ. OSNP 2004 z. 4, poz. 56). Taka możliwość istnieje wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem orzekania w osobnej decyzji. Jest ono przy tym możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony samodzielny byt prawny, z drugiej zaś, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawianym mocy wiążącej. Stwierdzenie nieważności decyzji w części nie odnosi się do poszczególnych składników formalnych tego aktu administracyjnego, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Nie może ono nastąpić na przykład z uwagi na błędne pouczenie oraz odnosić się li tylko do tej części decyzji.

Uwzględniając powyższe oraz treść decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].1999r. znak [...] należy zwrócić uwagę , że nazywa ona tak indywidualny akt administracyjny, który stanowi, jak i poszczególne tworzące go elementy ( uzasadnienie, pouczenie ), eksponując nadto samo rozstrzygnięcie od pozostałych nazywanych i nienazywanych, ale wyodrębnionych czytelnie składników decyzji ( data wydania decyzji, oznaczenie organu, podstawa prawna decyzji). W tej sytuacji nie jest zasadnym nadawanie poszczególnym elementom decyzji odmiennego charakteru, waloru i znaczenia niż wynikający z wprost z jej treści, w szczególności zaś, uznanie za rozstrzygnięcie tych składników, które określono jednoznacznie jako pouczenie. Rozstrzygnięcie decyzji mówi wyłącznie o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości objętej Kw [...] i Kw [...], składającej się z działki nr [...] o pow. 6.8973 ha, położonej w obr. [...] jedn. ewid. K. na wymienione w osnowie działki o numeracji ciągłej od [...]do [...], zgodnie ze sporządzony w dniu [...]1999r. Nr ks. rób. [...] przez geodetę dr inż. K.G., pod warunkiem, że przy zbywaniu nieruchomości powstałych w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność drogowa jako dostęp do drogi publicznej. Składnikiem tego rozstrzygnięcia jest także stanowiący załącznik do decyzji, opatrzony stosowną adnotacją i popisem organu wyżej powołany projekt podziału nieruchomości. Temu rozstrzygnięciu odpowiada uzasadnienie decyzji, które w żadnym fragmencie nie nawiązuje do okoliczności przewidzianych w art. 98 u.g.n. Rozstrzygnięcie to jest zgodne ze wskazanymi jako materialnoprawana podstawa decyzji art. 93, art. 96, art. 99 u.g.n. , a także przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [..]..1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu.

Jako podstawę prawną decyzji powołano także odpowiadający przewidzianej w prawie materialnym formie rozstrzygnięcia art. 104 k.p.a.

Podstawa prawna kwestionowanej decyzji uwzględnia także art. 98. Zarówno ten przepis, jak inne regulacje o podziale nieruchomości w chwili jej wydania nie przewidywały kompetencji dla organów administracji publicznej do władczego, konstytutywnego lub deklaratoryjnego orzekania w przedmiocie przejścia w tym trybie prawa własności, zaś jego powołanie stosownie do treści przedmiotowego aktu administracyjnego, może być łączone jedynie z elementem informacyjnym nazwanym pouczeniem, a nie rozstrzygnięciem, czy jego uzasadnieniem. Jak słusznie podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony (zob. C. Marzysz: Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005), tym żądaniem w sprawie niniejszej wszczętej na wniosek było wyłącznie zatwierdzenie podziału, do czego dostosowano rozstrzygnięcie zgodnie z normą kompetencyjną z art. 96 ust. 1 u.g.n. Decyzja o podziale nieruchomości może prowadzić do określonych skutków pozostających poza sferą orzekania organów administracyjnych. W sprawie niniejszej kwestionowana decyzja zawiera zakresie błędne pouczenie, które uwzględnia treść art. 98 u.g.n. Samo przytoczenie treści tego przepisu związanego z pouczeniem , jak wskazano wyżej nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, skoro zarówno z osnowy decyzji, jaki jej uzasadnienia wynika w sposób jednoznaczny, że kwestia przeniesienia prawa własności nie była przedmiotem analizy i orzekania organu administracji.

Rozważając kwestie znaczenia wprowadzenia do decyzji wadliwego pouczenia oraz z nim związanej podstawy prawnej należy mieć na uwadze, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, określonymi w art. 156 §1 k.p.a. wadami wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji.

W kontekście prezentowanego przez stronę skarżącego stanowiska, że wada decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]1999r. znak [...] tkwi w fakcie nieuprawnionego powołania przez organ administracji w podstawie decyzji przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy stwierdzić, że wadliwość podstawy prawnej może przybierać różne postacie. W tym zakresie należy odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji bez zamieszczenia w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu administracji nie została ona zamieszczona lub zamieszczona została w sposób wadliwy. Nie jest uprawniony wniosek, że decyzja powyższa Prezydenta Miasta K. została wydana bez podstawy prawnej. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można bowiem mówić wtedy, gdy przepisy prawa nie upoważniają organu administracji do załatwienia sprawy w tej formie. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyr. NSAz dnia 10 czerwca 1983 r., l SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, póz. 41). W sprawie niniejszej podstawa prawna do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości istniała obiektywnie i została prawidłowo wskazana poprzez powołanie art. 93, art. 96, art. 97 i art. 99 u.g.n. oraz z nimi związanych przepisów wykonawczych. Jest ona adekwatna do treści wniosku , osnowy i uzasadnienia decyzji, zaś wskazanie na art. 98 u.g.n. ma związek wyłącznie z pouczeniem. Powołanie przez organ administracji przepisów, które wprawdzie nie stanowią jej podstawy prawnej rozumianej jako wskazanie normy podlegającej konkretyzacji dla określonego stanu faktycznego, lecz dotyczących kontekstu danej sprawy administracyjnej, w tym określających błędnie skutki podejmowanego aktu administracyjnego, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności wydanego z uwzględnieniem innych prawidłowych podstaw prawnych rozstrzygnięcia, które jest istotą decyzji. W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego ugruntowany jest uzasadniony pogląd, że brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16.041997 r., l SA/Kr 970/96, LEX nr 29 336, wyrok NSA z dnia 15.07.2003r.l SA 371/03, zam. zb. LEX nr 149553, zob. C. Martysz: Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005). Jak podkreśla NSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 1983 r., l SA 1294/82, ( ONSA 1983, nr 1, póz. 5 ) , czy w wyroku z dnia 8.02.1983r.l SA 1294/82 ( ONSA 1983/1/5 ) fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy ( - zob. też: A. Matan: Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005). Podkreślić należy, że skoro nawet "brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być rzeczywisty, aby uzasadniał stwierdzenie nieważności decyzji, a nie tylko polegający na braku przytoczenia w decyzji przepisu prawa jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia" (por. wyrok NSA z dnia sierpnia 2001 r., sygn. l SA 556/00, niepubl.), to tym bardziej nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, kiedy oprócz przepisu prawa stanowiącego prawidłową podstawę prawną decyzji, organ wskazuje w postawie prawnej dodatkowe przepisy, które dookreślają przedmiotową instytucję prawną, choć nie stanowią podstawy danej decyzji.

Uwzględniając dalej poglądy orzecznictwa - rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. O rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Z powyższego wynika, że na drodze stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa nie można eliminować z obrotu decyzji, w których popełniono błędy w wykładni prawa ( tak wyrok NSA z 21.08.2001r, sygn..II SA 1726/00, nie publ. i wyrok NSA z 1999.09.10, sygn. III SA 586/98, niepubl., wyrok 1999.10.22 wyrok NSA z 22.10.1999r. IV SA 1705/97, zam zb. LEX nr 47858, wyrok NSA z 29.07.1999r. IV SA 1381/97, zam. zb. LEX nr 47911, czy wyrok NSA z 15.02.1999r. II SA 1288/98, zam zb. LEX nr 41908 ).

Taka wadliwość uzasadniająca stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w sprawie niniejszej nie zachodzi. Bezzasadnie wskazuje skarżący, że błędne pouczenie, czy wadliwe wskazanie w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji art. 98 u.g.n. doprowadziło do wpisania na wniosek Spółdzielni A. w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości składającej się z działki nr [...] Gminy Miejskiej K. jako właściciela tej nieruchomości, zaś powoływanie się na taką , a nie inną interpretację sądu wieczystoksięgowego jej treści jest całkowicie dowolne, bowiem orzeczenie o wpisie nie zawiera uzasadnienia. Błędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja dla sądu wieczystksięgowego stanowiła jedyny dowód przejścia własności nieruchomości na podstawie art. 98 u.g.n., jak również, że z uwagi na zasadę autonomii orzecznictwa sądowego i administracyjnego sąd nie będzie mógł badać legalności aktu administracyjnego, który został powołany jako podstawa wpisu.

Uwzględniając powołane na wstępie rozważań przepisy w tym przepisy ustawy z dnia 6.07.1982r. o księgach wieczystych i hipotece a także ustawy z dnia 17.11.1964r. - Kodeks postępowania cywilnego z okresu wydania kwestionowanej decyzji i następnie po zasadniczych zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 11.05. 2001 r. o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy - Prawo o notariacie ( Dz. U. Nr 63, póz. 635) oraz kolejnych, następujących do chwili rozpoznawania skargi, należy wskazać na następujące okoliczności.

Kwestionowana decyzja mogła i może stanowić dla sądu powszechnego, w tym wieczystoksięgowego jedynie wiążący dowód dokonania podziału nieruchomości, a nie przejścia własności. Powyższe potwierdza jednoznacznie art. 96 ust. 4 u.g.n. Podział nieruchomości odbywa się na podstawie przepisów art. 92 - 97 i 99 u.g.n. Zmiany w stanie prawnym, o których mowa w art. 98 u.g.n. następują z mocy prawa i jak wynika z analizowanych regulacji nie wymagają one poświadczenia tego stanu rzeczy dokumentem w trybie administracyjnym, w szczególności zaś decyzją organu administracji publicznej. Rola sądu cywilnego polega na orzekaniu. Powyższe dotyczy także sądu wieczystoksięgowego, którego funkcja i kognicja nie sprowadza się do rejestracyjnej. Wpis w księdze wieczystej lub odmowa wpisu, która następuje postanowieniem, stanowią orzeczenia merytorycznie rozstrzygające o istocie sprawy. Podstawą wpisu są tak dokumenty - w tym decyzje administracyjne, jaki przepisy prawa. Przepis prawa nawet samodzielnie może stanowić podstawę wpisu do księgi wieczystej wówczas, gdy stwierdza nabycie ex legę prawa podlegającego ujawnieniu w księdze wieczystej, bez ustawowego wymagania poświadczenia tego nabycia ( postanowienie SN z dnia 24.06.1997r. II CKN 216/97, OSNC 1998/1/7 ). Badanie dokumentów dołączonych do wniosku dotyczy zarówno formy dokumentu , jak i jego treść, bowiem zakres kognicji sądu wieczystoksięgowego obejmuje także ocenę, czy dany dokument stanowi uzasadnioną podstawę wpisu ( tak postanów. SN z dnia 27.04.2001 r. III CKN 372/00, zam zb. LEX nr 52359 ). Przy wpisie czynionym na wniosek , o którym mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n. decyzja administracyjna w podstawie wpisu uwzględniania jest jedynie jako dowód dokonania podziału nieruchomości i tylko na tę okoliczność. Pozostałe przesłanki do dokonania wpisu wynikają z treści dotychczasowych wpisów w księdze wieczystej nieruchomości oraz powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które stanowią w tym wypadku art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś niespełnienie którejkolwiek z nich winno skutkować odmową wpisu. Nadto w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że sąd cywilny - także w postępowaniu wieczystksiegowym, nie jest związany decyzją administracyjną dotkniętą wadą określaną jako wadą bezwzględniej nieważności, do których zalicza się wydanie decyzji przez organ oczywiście niewłaściwy lub bez zastosowania jakiejkolwiek procedury, albo bez podstawy prawnej. Jak wskazuje się w postanowieniu SN z dnia 24.06.1997r. II CKN 216/97 (OSNC 1998/1/7) oznacza to wyłączenie w postępowaniu wieczystoksięgowym z ogólnej zasady związania sądu ostateczną decyzją administracyjną - decyzji bezwzględnie nieważnych (tak również uchwała SN z dnia 27 listopada 1984 r. III CZP 70/84, OSNCP 1985, z. 8, poz. 108 i uzasadnienie uchwały SN z dnia 28 stycznia 1993 r. III CZP 167/92, OSNCP 1993, z. 6, poz. 105 oraz powołane tam orzecznictwo). Jak trafnie podnosi J. B. w glosie do orzeczenia Sądu Najwyższego ( OSP 9/94 ), a także S. Rudnicki w Komentarzu do ustawy o księgach wieczystych i hipotece (WP W-wa 2000, str. 243 -244 ) wśród aktów prawnych administracyjnych powodujących skutki cywilnoprawne w zakresie praw podmiotowych obywateli wyróżnia się takie, które wywołują te skutki wprost, albo prowadzą do ich powstania pośrednio. Treść decyzji administracyjnej zależy od konstrukcji przyjętej w ustawie. Decyzja taka może wprost rozstrzygać o przeniesieniu własności - przykładem jest decyzja o wywłaszczeniu, albo może rozstrzygać sprawę z zakresu administracji publicznej, powodującą niejako uboczne skutki w zakresie prawa cywilnego. Przykładem tej decyzji jest decyzja o podziale nieruchomości, gdzie zmiany stanu prawnego następują ex legę . Gdyby organ orzekł o tym w decyzji, decyzja ta dotknięta byłaby wadą nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej, zaś sąd prowadzący księgę wieczystą nie mógłby wówczas dokonać wpisu na podstawie takiej nieważnej decyzji.

Przytoczony wyżej pogląd wyżej z uwagi na zarzuty skargi nie ma w sprawie niniejszej znaczenia, bowiem z uprzednio wskazanych przyczyn eksponujących, że organ nie wydał rozstrzygnięcia na podstawie art. 98 u.g.n., a możliwość powiązania tej regulacji powołanej wśród innych przepisów w podstawie prawnej wiąże się wprost jedynie z wadliwym pouczeniem.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.