Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 449/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Osoby niepełnosprawne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2,  art. 59 ust. 1,  art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej i zagospodarowaniem terenu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent W. ustalił na rzecz G. K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej i zagospodarowaniem terenu – po rozbiórce istniejących zabudowań na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...],[...], obręb W. przy ul. [...] we W.

W osnowie decyzji organ orzekający określił rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, zamieścił wykaz uzyskanych uzgodnień i opinii, wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono graficznie w załączniku nr 1 do decyzji, a wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawiono w części tekstowej w załączniku nr 2, a w części graficznej w załączniku nr 3 do decyzji.

Prezydent W. podał też, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz, że projekt niniejszej decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, o której mowa w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając decyzję organ orzekający wskazał m.in., że teren inwestycji nie jest objęty żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani nie jest położony w obszarze, w odniesieniu do którego istnieje – na podstawie przepisów odrębnych – obowiązek jego sporządzenia.

W związku z tym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczony został – w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – wokół działki objętej wnioskiem inwestora, obszar analizowany.

Na wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,.

Organ wyjaśnił, że teren analizowany obejmuje zespół urbanistyczny o charakterze mieszkaniowym- wielorodzinnym w rejonie skrzyżowania ul. [...]/[...]/[...], zaś jednorodzinnym na pozostałym obszarze. Funkcję tę uzupełniają usługi (szkoła podstawowa, usługi ogrodnicze, drukarnia, biura etc.),

Planowana zabudowa nawiązuje funkcjonalnie i gabarytowo do podobnych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Zabudowa ta posiada dachy płaskie (jak na działce sąsiedniej przy ul. [...]) lub dachy spadziste (jak na działkach przy ul. [...],[...],[...]). Linia zabudowy wzdłuż ul. [...] nie jest ukształtowana. Obecnie na terenie objętym wnioskiem znajduje się budynek mieszkalny od frontu działki oraz zabudowa gospodarczo- warsztatowa w głębi działki, przy granicy z działką sąsiednią. Wszystkie budynki przeznaczone są do rozbiórki. W granicy działki objętej wnioskiem z jednej strony znajduje się budynek mieszkalno-usługowy, z drugiej zaś budynek jednorodzinny.

Działka wchodzi w szeroki pas drogowy ul. [...] na głębokość o 5m większą niż pozostałe działki. Planowana linia zabudowy kontynuuje linię budynku mieszkalno- usługowego. Charakterystyczną cechą zabudowy zespołu urbanistycznego jest położenie budynków w starannie zagospodarowanych ogrodach, gdzie powierzchnia biologicznie czynna przekracza 35% powierzchni działki.

Organ wskazał jednocześnie, że stosownie do przepisów wspomnianego wyżej rozporządzenia ustalił/ wyznaczył:

- linię zabudowy obowiązującą, na podstawie §4 ust.1 jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...],

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanej (po rozbiórce wszystkich zabudowań na dz. [...]): do 0,29, na podstawie §5 ust.2 jako wartość wynikającą z analizy, wyższą od wartości średniej (0,26), a zbliżoną do wartości na działce nr [...] przy ul. [...], również zabudowanej budynkami wielorodzinnymi - 0,28,

• szerokość elewacji frontowej - od 12 do 16,6m, na podstawie § 6 ust. 1 jako wartość średnia (13,88) w obszarze analizowanym z 20% tolerancją skorygowaną o wnioskowaną wartość minimalną 12m. Wartość ta nie przekracza szerokości budynku przyległego przy ul. [...] (17,62m),

• wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - ok. 10,5m powyżej istniejącego poziomu terenu, tj. odpowiadającą wysokości ww. krawędzi w budynku przyległym przy ul. [...], na podstawie § 7 ust.1 jako przedłużenie tej krawędzi w sąsiednim budynku,

• geometrię dachu: dach płaski o wysokości maksymalnej ok. 11,5m powyżej istniejącego poziomu terenu, tj. równej ww. wysokości w budynku przyległym przy ul. [...], na podstawie § 8 jako kontynuację geometrii dachu budynku przyległego,

• udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 35% - jako kontynuacja dominującej cechy zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, o wielkości charakterystycznej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na podstawie § 2 pkt 3 w związku z art.54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu parametry i wskaźnik nie odbiegają znacząco od parametrów będących wynikami analizy, zwłaszcza w sytuacji gdy obszar analizowany jest silnie zróżnicowany gabarytowo, a przyjęte wartości pozwalają na realizację projektowanej inwestycji, która będzie stanowić kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym tj. zabudowy mieszkaniowej.

Przeprowadzona analiza stanu faktycznego na działkach sąsiadujących wykazała, iż większość z nich jest zabudowana, co umożliwiło określenie wymagania dotyczącego nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji - jaką jest funkcja mieszkaniowa.

Ponadto organ orzekający wyjaśnił, że ustalono wskaźnik miejsc postojowych wg wskaźników: 1-1,5 m.p. na mieszkanie w budynku wielorodzinnym, do zachowania na terenie inwestycji, przy czym w związku z brakiem powszechnie obowiązujących norm prawnych oraz innych przepisów odnośnie określania ilości miejsc parkingowych dla projektowanych inwestycji - wymaganą Ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego przyjęto na podstawie zapisów "Studium uwarunkowań I kierunków zagospodarowania przestrzennego W." (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]) dla zespołu urbanistycznego [...], co jest praktyką aprobowaną przez organy drugoinstancyjne i sądy administracyjne. Miejsca parkingowe muszą być zlokalizowane na terenie planowanej inwestycji dlatego, ponieważ nie może ona w tym zakresie obciążać wyłącznie dróg publicznych lub korzystać z miejsc zaprojektowanych dla nieruchomości sąsiednich, zaś inwestor ma oczywisty obowiązek poniesienia ciężarów związanych z zapewnieniem miejsc postojowych dla przyszłych użytkowników.

W podsumowaniu zawartym w zakończeniu uzasadnienia Prezydent W. stwierdził, że przyjęte ustalenia parametrów dla planowanego przedsięwzięcia zachowują zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zatem jest spełniona podstawowa przesłanka odpowiadająca za ochronę ładu przestrzennego, która to ochrona stanowi cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnione są również pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2) do 5).

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez B. W., reprezentowaną przez pełnomocnika, który w odwołaniu wniósł o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik wyjaśnił, że B. W. jest właścicielką działki bezpośrednio przylegającej do działki, której dotyczy zaskarżona decyzji tj. działki nr [...],[...], obręb W., położonej przy ul. [...] we W. i znajdującego się na niej budynku w zabudowie bliźniaczej.

Zdaniem strony odwołującej się przedmiotowa decyzja ze względu na rozmiary i charakter zabudowy dopuszczonej tą decyzją (budynek mieszkalny wielorodzinny o znacznych gabarytach – wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ponad 10 metrów, dachu płaskim i znacznej szerokości elewacji frontowej z powiązaną infrastrukturą i miejscami parkingowymi, "przybudowany" do naruszającego ład przestrzenny budynku przy ul. [...] w sposób tworzący zespół budynków zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) będzie miała bezpośredni, negatywny wpływ na położoną w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomość strony i znajdujący się na niej budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, prowadząc do jej zdominowania i przytłoczenia bryłą zespołu budynków zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, której powstanie dopuszcza zaskarżona decyzja oraz będzie naruszać ład przestrzenny i zasadę dobrego sąsiedztwa, czego nie uwzględnił – w ocenie pełnomocnika – organ pierwszej instancji, wydając zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie w odwołaniu zarzucono naruszenie wskazanych w nim przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i przedstawiono szczegółową argumentację w odniesieniu do każdego z zarzutów.

Odwołanie zostało uzupełnione pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowiło przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, polegające na sporządzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na powiększonym w stosunku do wyznaczonego przez organ pierwszej instancji obszarze analizowanym i zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji, o czym orzekło postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]).

W dniu 19 lipca 2018 r. Prezydent W. przekazał organowi odwoławczemu akta uzupełniającego postępowania dowodowego.

Ponadto pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. Kolegium wezwało inwestora do przedstawienia dokumentu potwierdzającego wystarczalność rozbrojenia terenu inwestycji w zakresie energii elektrycznej w związku z utratą ważności dokumentu znajdującego się w materiale sprawy oraz do doprecyzowania wnioskowanej szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy.

Pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 17 stycznia 2019 r. wskazał, że szerokość planowanej zabudowy wynosi 12 m - 22,75 m, a w dniu 8 lutego 2019 r. przekazał pismo A S.A. z dnia 5 lutego 2019 r. zawierające aktualne "Oświadczenie o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci dystrybucyjnej oraz dostaw energii elektrycznej."

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stosując przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej, decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W obszernym, zawierającym wyczerpującą argumentację uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło podstawę materialnoprawną przedmiotowego orzeczenia, wynikającą z przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów powoływanego wcześniej rozporządzenia, uznając jednocześnie, że w sprawie wszystkie określone w tych przepisach przesłanki zostały spełnione. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że z przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy jednoznacznie wynika, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wskazało też, że przepisy te stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, jeżeli wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy organ lokalizacyjny wyznaczył wokół objętej projektowaną inwestycją działki obszar analizowany, którego granice, stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, powinny zostać poprowadzone w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki - jednak nie mniej niż 50 m. Organ przyjął jako podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego szerokość frontu działki nr [...], wynosząca ok. 30 m. Tym samym granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w odległości co najmniej 90 m. W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji poprowadził granice tego obszaru w takiej właśnie odległości od granic działki nr [...]. Jednakże Kolegium uznało, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zasadne jest poszerzenie tych granic tak, by obejmowały one tworzący spójną całość urbanistyczną obszar, wyznaczony od północy linią [...], od zachodu ul. [...] oraz ul. [...], zaś od wschodu ul. [...]. Południową granicę tego obszaru stanowią zaś południowe granice działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Dlatego też w postanowieniu z dnia [...] ([...]), Kolegium zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, polegającego na przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na powiększonym obszarze analizowanym.

Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że działka objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, która występuje na 47 z 62 poddanych analizie działek (lub ich zespołów). Kolegium uznało, że jednocześnie zauważyć trzeba, iż w 12 przypadkach ma ona charakter zabudowy szeregowej bądź bliźniaczej. Z kolei zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest obecna na 9 działkach, a budynek wielorodzinny, położony na sąsiadującej z terenem potencjalnego zainwestowania działce nr [...], przy ul. [...], nie jest jedynym budynkiem we wschodniej części ul. [...], odbiegającym zarówno od funkcji, jak i gabarytów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obok tego budynku - na działce nr [...] - również zlokalizowany jest budynek mieszkaniowy wielorodzinny, zaś na działkach nr [...] i [...] występuje z kolei wyłącznie zabudowa usługowa. Ponadto zabudowa wielorodzinna występuje m.in. na działkach nr [...] i nr [...], położonych na północ od objętej wnioskiem inwestora działki nr [...] przy ul. [...] oraz obok - na działce nr [...], przy ul. [...]. Kolegium zwróciło także uwagę na charakter zabudowy jednorodzinnej, zrealizowanej na działkach nr [...] - [...] oraz nr [...] - [...], na którą składają się ponad 40-metrowe (w przypadku działek nr [...]-[...]) i ponad 50-metrowe (w przypadku działek nr [...] - [...]) ciągi zabudowy szeregowej. W całym kwartale typowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna mieści się jedynie w jego północno-wschodniej części. W ocenie Kolegium wprowadzenie w rozważanym kwartale innej zabudowy, niż wyłącznie mieszkaniowa jednorodzinna, już wcześniej stało się faktem zaś w takim stanie rzeczy zastana zabudowa siłą rzeczy musi w którymś miejscu sąsiadować z zabudową wielorodzinną, przy czym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie można uznać za niezgodną pod względem funkcji z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W obu przypadkach mamy bowiem do czynienia z tą samą funkcją mieszkaniową.

Następnie Kolegium przywołało przepis § 4 wskazywanego rozporządzenia i wyjaśniło, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce nr [...], a wyznaczając w taki sposób linię zabudowy organ lokalizacyjny dokonał zasługującego na pełną akceptację uporządkowania relacji projektowanej na działce nr [...] zabudowy do drogi publicznej. Jak bowiem wskazano dotychczasowa zabudowa działki nr [...] wchodziła na głębokość o 5 m większą w pas drogowy ul. [...], niż pozostałe działki położone po tej samej stronie drogi, stanowiąc tym samym poważne zaburzenie dość spójnej linii zabudowy, tworzonej przez budynki zlokalizowane na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W ocenie Kolegium ustalając linię zabudowy we wskazany wyżej sposób organ pierwszej instancji ujednolicił przebieg linii zabudowy wzdłuż całej wschodniej części ul. [...], zaprowadzając tym samym ład w tym zakresie.

W odniesieniu do pozostałych parametrów projektowanej inwestycji Kolegium wskazało, że zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi w obszarze analizowanym 0,24, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,0318 do 0,5589 (poz. 27 i poz. 5 analizy). W niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie do 0,20, a więc tylko nieco poniżej średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Różnica pomiędzy średnim a planowanym współczynnikiem zabudowy jest niewielka i nie ma znacznego wpływu na ład przestrzenny, tym bardziej, że wskaźnik wielkości powierzchni dotychczasowej zabudowy na działce będącej przedmiotem zainwestowania do powierzchni tej działki wynosił 0,2972, a więc powyżej wartości średniej dla całego obszaru analizowanego.

W tym kontekście Kolegium przedstawiło też argumentację odnoszącą się do zarzutu odwołania dotyczącego niemożności utożsamiania w decyzji lokalizacyjnej wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ze wskaźnikiem intensywności wykorzystania terenu.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podało, że zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, czyli znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 16,07 m (przy wartościach skrajnych od 6,5 m do 80,0 m). Organ pierwszej instancji wyznaczył szerokość elewacji planowanego budynku mieszkalnego w zakresie od 12,0 do 16,6 m. Są to wartości co do zasady mieszczące się w przewidzianym w § 6 ust. 1 rozporządzenia zakresie tolerancji względem wartości średniej. Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji przyjął na potrzeby przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy łączną szerokość zlokalizowanych w obszarze analizowanym budynków w zabudowie szeregowej i uznało, że nie jest błędem ustalanie poszczególnych parametrów analizy urbanistycznej dla całego ciągu zabudowy szeregowej, nie zaś dla poszczególnych jego części składowych, tym bardziej, że konsekwentnie w taki sam sposób organ lokalizacyjny potraktował budynki w zabudowie bliźniaczej, położone na sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji działkach nr [...] i [...] (a więc także budynek należący do odwołującej się), ustalając, że ich łączna szerokość wynosi 22,0 m.

Odnosząc się do uregulowanej w § 7 rozporządzenia kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczonej dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym 6,14 m. W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 10,50 m. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że tak ustalony parametr nawiązywał będzie - stosownie do dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego - do wysokości krawędzi budynku na przyległej działce nr [...]. Ponadto nieco tylko niższą wysokość (8,50 m), choć również wyższą od średniej, posiada także budynek wielorodzinny zlokalizowany na sąsiedniej działce nr [...].

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało na § 8 powołanego rozporządzenia stanowiący, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W obszarze sąsiedzkim dominują budynki o dwupołaciowym i wielopołaciowym układzie połaci dachowych, jednak projektowany budynek wielorodzinny niewątpliwie będzie architektonicznie nawiązywał do budynku o takiej samej funkcji, położonego na sąsiedniej działce nr [...]. W ocenie Kolegium dlatego uznać należy, że wyznaczenie przez organ pierwszej instancji dla wnioskowanej zabudowy dachu płaskiego jest normatywnie i urbanistycznie uzasadnione, jako nawiązujące do ustalonego przez organ pierwszej instancji wzorca architektonicznego.

Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - od ul. [...]. Istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, co zostało potwierdzone w piśmie B Sp. z o.o z dnia 4 lipca 2017 r., piśmie C S A. z dnia 14 lipca 2017 r. umowie wstępnej z dnia 2 sierpnia 2017 r. w sprawie przebudowy układu drogowego spowodowanego inwestycją niedrogową zawartej pomiędzy Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta we W. a inwestorem oraz w piśmie A S.A. z dnia 5 lutego 2019 r.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło – odnosząc się do zarzutów odwołania formułowanych w tej kwestii, że ze względu na charakter decyzji o warunkach zabudowy, powszechnie przyjmuje się, że podmiot występujący o wydanie takiej decyzji nie musi na etapie postępowania lokalizacyjnego dysponować umową z odpowiednią jednostką organizacyjną w zakresie uzbrojenia terenu, lecz jedynie zapewnieniem zawarcia takiej umowy. Rozwiązanie takie wynika ze specyfiki decyzji o warunkach zabudowy, która nie rodzi praw do terenu (art. 63 ust. 2 ustawy) i w konsekwencji może zostać wydana także na rzecz podmiotu nie dysponującego prawem do gruntu, który to podmiot w takich okolicznościach nie mógłby skutecznie zawrzeć umowy z odpowiednią jednostką organizacyjną.

W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Składają się na niego grunty oznaczone w ewidencji gruntów symbolem [...], zaliczane zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych i oznaczają inne tereny zabudowane. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego został przedstawiony do uzgodnienia D. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków we W. (pismo z dnia 23 stycznia 2018 r.). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma wynika, że projekt wskazanej wyżej decyzji został skutecznie doręczony D. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków we W. w dniu 25 stycznia 2018 r. Na skutek niezajęcia przez ten organ stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia, uzgodnienie należy uznać za dokonane w oparciu o art. 53 ust. 5 ustawy. Kolegium zwróciło też uwagę, że znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego zawiera odręcznie naniesioną zmianę w zakresie udziału powierzchni biologicznie czynnej, polegającą na zastąpieniu pierwotnej wartości tego wskaźnika w wysokości 40%, nową wartością - 35%. Zdaniem Kolegium, jakkolwiek zmiana treści projektu decyzji lokalizacyjnej nie powinna być wprowadzana w taki sposób, to jednak niezależnie od tego, na którym etapie postępowania została dokonana (tj. czy przed przedstawieniem projektu decyzji do uzgodnienia, czy już po dokonaniu uzgodnienia), to nie miała ona istotnego znaczenia dla wyniku postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją. Zdaniem Kolegium w tym kontekście w pierwszej kolejności należy podnieść, że organ konserwatorski dokonuje uzgodnienia projektu decyzji w zakresie swoich ustawowych kompetencji, które w odniesieniu do decyzji lokalizacyjnych zostały określone w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy. Przedmiotem badania przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w ramach postępowania uzgodnieniowego nie były kwestie urbanistyczne, związane z udziałem powierzchni biologicznie czynnej, a do określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej uprawnia przepis § 2 pkt 3 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

Kolegium podkreśliło, że wskaźnik "udziału powierzchni biologicznie czynnej" nie jest elementem obligatoryjnym decyzji ustalającej warunki zabudowy, który warunkuje prawidłowość tej decyzji.

W uzasadnieniu Kolegium odniosło się też do zakwestionowania przez odwołującą się tzw. milczącego uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podkreślając w przedstawionej w tym zakresie argumentacji, że organ uzgadniający wyraził swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 1 sierpnia 2017 r., tj. jeszcze przed skierowaniem do niego wystąpienia o uzgodnienie, a organ lokalizacyjny uwzględnił wszystkie wyrażone w tym piśmie zalecenia organu konserwatorskiego.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy, opisane powyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Działki sąsiadujące z działką, na której ma być realizowana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej, są bowiem zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Skoro zatem wszystkie przesłanki normatywne dla uzyskania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej zostały spełnione, brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium, nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania.

Uznało też, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny. Wyprowadzone wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający, dokonując własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ pierwszej instancji. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodne z wymogami art. 107 § 1 i 3 kpa. Prawidłowo też organ wskazał ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Ponadto Kolegium odniosło się do zarzutów dotyczących dopuszczalności przeprowadzenia w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego analizy funkcji i cech zabudowy na powiększonym, w stosunku do pierwotnie wyznaczonego przez organ pierwszej instancji, obszarze analizowanym oraz do kwestii prawidłowości podkładów mapowych, stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji, przedstawiając obszerną argumentację w odniesieniu do każdej z tych kwestii.

W konsekwencji wszystkich powyższych ustaleń Kolegium ponownie i stanowczo stwierdziło, że Prezydent W. prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, a zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na te ustalenia i stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Dodatkowo należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. oprócz szczegółowego wyjaśnienia przesłanek podjętego w sprawie rozstrzygnięcia odniosło się też do poszczególnych zarzutów, podniesionych przez pełnomocnika odwołującej się, przedstawiając w każdym przypadku obszerną argumentację, zmierzającą do wykazania ich niezasadności.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała B. W., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem B. W. pełnomocnik zaskarżył w całości opisaną powyżej decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, ale zarzuty skargi formułowane są wyłącznie wobec decyzji odwoławczej, oznaczonej jako decyzja zaskarżona.

Decyzji tej pełnomocnik skarżącej zarzucił:

1) naruszenie art. 15 kpa oraz art. 136 kpa i art. 138 § 2 kpa poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy, mimo zauważonej jej wadliwości i stwierdzeniu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości, począwszy od wyznaczenia przez organ drugiej instancji na nowo obszaru analizowanego, co nastąpiło postanowieniem dowodowym z dnia [...] oraz przeprowadzenia na etapie postępowania drugoinstancyjnego nowej analizy urbanistycznej.

2) naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 4 i § 9 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez:

- brak zamieszczenia wyników analizy urbanistycznej zleconej przez organ drugiej instancji, w oparciu, o którą organ wydał zaskarżoną decyzję, w części tekstowej i graficznej w załączniku do decyzji,

- brak wyznaczenia obszaru analizowanego przez organ drugiej instancji w sposób odpowiadający wymogom wskazanych wyżej przepisów prawa,

- wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w oparciu o załączniki nie odpowiadające wymogom powołanych wyżej przepisów prawa.

3) naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez brak wyjaśnienia przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy, w tym, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podniesionych przez stronę skarżącą okoliczności wskazujących na brak rzetelności i wiarygodności analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania, brak rzetelności prezentacji jej wyników, wreszcie brak należytego wyjaśnienia i oceny uwarunkowań występujących w obszarze analizowanym mających wpływ na ustalenie warunków zabudowy, a także brak rozważenia zarzutów podniesionych w odwołaniu strony skarżącej oraz piśmie z dnia 29 sierpnia 2018 r. oraz dowodów przedłożonych do tychże pism.

4) naruszenie art. 8, 11 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez brak rozważenia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu strony skarżącej oraz piśmie z dnia 29 sierpnia 2018 r. i nie odniesienie się do poszczególnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności formalno-prawnej poprawności i rzetelności załączników do decyzji, przeprowadzenia analizy i jej wyników, a także sprzecznego z przepisami prawa materialnego sposobu ustalenia w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji warunków zabudowy, w szczególności brak uzasadnienia, mimo zarzutów strony, z jakich przyczyn organ drugiej instancji wyznaczył obszar analizowany w sposób nie obejmujący zabudowy jednorodzinnej w sąsiedztwie (m in. na zach. od ul. [...]) oraz obejmujący położone w zbliżonej odległości od działki objętej wnioskiem budynki zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

5) Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2, § 2 pkt 3-5 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

- wyznaczenie obszaru analizowanego niezgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez nie uwzględnienie w nim obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującego się w analogicznej działki odległości od granic działki objętej wnioskiem co działki objęte obszarem analizowanym,

- sprzeczne z przepisami § 6 ust. 1 i § 2 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia ustalanie szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, w szczególności poprzez sumowanie szerokości elewacji frontowych różnych budynków znajdujących się na odrębnych działkach,

- oparcie się na analizie urbanistycznej łączącej w poszczególnych pozycjach nawet kilkanaście działek budowlanych z odrębnymi budynkami, co miało wpływ na błędne wyliczenie średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, a także zawierającej błędy obliczeniowe, jak również nie zawierającej prawidłowych danych dotyczących geometrii dachu oraz nie zawierającej podstaw przyjętych wartości dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym,

- brak analizy i uwzględnienia przy wydawaniu decyzji ustawowych kryteriów takich jak gabaryty (rozpatrywane łącznie) i intensywność wykorzystania terenie (w zakresie ilości mieszkań, miejsc parkingowych, itp.),

- pominięcie iż dominującą funkcją zabudowy w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz oparcie się przy ustalaniu warunków zabudowy takich jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na parametrach stanowiącego wyjątek w sąsiedztwie budynku przy ul. [...], w rezultacie czego dopuszczono zabudowę wielomieszkaniową o wysokiej intensywności wykorzystania terenu i znacznych gabarytach (wysokość budynku - 11,5 metra przy dachu płaskim, szerokość elewacji frontowej - do 16,6 metrów), odstającą gabarytami i intensywnością wykorzystania terenu od istniejącej w sąsiedztwie, dominującej zabudowy jednorodzinnej.

6) Naruszenie art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zachowania przewidzianego tymi przepisami trybu uzgodnień, które powinny poprzedzać wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym:

- dopuszczenie do wydania w I instancji decyzji o warunkach zabudowy różnej od projektu decyzji poddawanego uzgodnieniu,

- brak sporządzenia przez organ II instancji, mimo wyznaczenia nowego obszaru analizowanego i sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, projektu decyzji i dokonaniu uzgodnienia tego projektu.

7) Naruszenie § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sprzeczne z tymi przepisami ustalenie linii zabudowy.

8) Naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak należytego rozważenia kwestii wskaźnika powierzchni nowej zabudowy wskazanego w treści decyzji organu I instancji (0,29).

9) Naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego poprzez niezgodne z tym przepisem ustalenie szerokości elewacji frontowej.

10) Naruszenie § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezgodne z tymi przepisami ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

11) Naruszenie § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezgodne z tym przepisem ustalenie geometrii dachu.

12) Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak należytego rozważenia warunku dotyczącego uzbrojenia działki.

13) Naruszenie art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. b)-d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a także brak jednoznacznego określenia kwestii miejsc postojowych.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł:

1) o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości,

2) o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz kwoty 17 złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Skarga zawiera obszerne uzasadnienie, stanowiące rozwinięcie zarzutów zawartych w skardze.

W doręczonej Sądowi w dniu 2 lipca 2019 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podtrzymało w całości stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 27 sierpnia 2019 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącej oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte oraz złożył do akt sprawy pismo oznaczone jako "Załącznik do protokołu rozprawy z dnia 27.08.2019 r.", w którym podtrzymał w całości argumentację podniesioną w skardze i odniósł się do treści odpowiedzi na skargę, kwestionując możliwość uznania analizy sporządzonej na powiększonym w stosunku do pierwotnie wyznaczonego obszarze za tą samą analizę, która była podstawą ustaleń organu pierwszej instancji, a nie za nową analizę, sporządzoną na innym obszarze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał – przy uwzględnieniu powołanego powyżej przepisu art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że decyzja ta nie narusza prawa.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej i zagospodarowaniem terenu – po rozbiórce istniejących zabudowań, przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb W. przy ul. [...] we W.

Tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji, poprzedzających jej podjęcie regulują przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z treści art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego.

Decyzja o warunkach zabudowy - stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTKZU Nr 1/A/2007).

W myśl art. 61 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady - jak wskazuje się w literaturze prawniczej - jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się w nowej zabudowie na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wcześniej powoływanego.

W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, a Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, co do prawidłowości ich dokonania i prawidłowości określenia na ich podstawie cech oraz wymagań przestrzennych i lokalizacyjnych zamierzonej zabudowy.

Sąd w toku dokonywanych w sprawie czynności rozpoznawczych uwzględnił fakt przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji – w trybie art. 136 kpa – analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na powiększonym w stosunku do wyznaczonego przez organ pierwszej instancji obszarze w sposób określony przez Kolegium w postanowieniu z dnia [...].

Celem zaleconej przez Kolegium korekty granic obszaru analizowanego było poprowadzenie ich wzdłuż działek drogowych, wyznaczających granicę spójnych urbanistycznie fragmentów zabudowy. Wbrew zarzutom skargi brak jest podstaw do dyskwalifikowania obszaru analizowanego, którego granice nie są wyznaczone w dokładnie równej odległości od granic działki potencjalnego zainwestowania.

Prawodawca nie wymaga bowiem zachowania regularnej formy obszaru analizowanego, akcentując cel jego wyznaczania, którym jest objęcie jego granicami pewnej całości urbanistycznej, umożliwiającej dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu przy jednoczesnym zachowaniu wymogów wynikających z ustawy. Taki sposób interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych został też przyjęty przez judykaturę administracyjną, w której m.in. podkreślono, że w analizie urbanistycznej ważne jest wskazanie konkretnych działek, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy (np. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3346/14).

W rozpoznawanej sprawie istotne też - zdaniem Sądu - jest, że uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w sposób zlecony i określony przez organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...], a polegające na dokonaniu dodatkowej analizy urbanistycznej w skorygowanym (powiększonym) obszarze, potwierdziło prawidłowość pierwotnie wyprowadzonych z niej przez organ pierwszej instancji wniosków co do dopuszczalności realizowania zamierzonej inwestycji na przedmiotowym terenie oraz prawidłowości określenia parametrów i wskaźników planowanej zabudowy. W tych okolicznościach tzn. wobec wykazanej poprzez analizę urbanistyczną przeprowadzoną w ramach przyznanej organowi odwoławczemu inicjatywy dowodowej, zbędności dokonywania zmian parametrów i wskaźników nowej zabudowy, nie było konieczne ani wymagane sporządzenie przez osobę uprawnioną kolejnego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji, mimo uwzględnienia tej czynności w pkt 3 postanowienia podjętego w trybie art. 136 kpa.

Zdaniem Sądu Kolegium – prawidłowo – wprowadziło ten zapis do treści postanowienia dowodowego, rozważając prawdopodobieństwo korygowania treści zaskarżonej odwołaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie cech zamierzonej zabudowy po uzupełnieniu analizy urbanistycznej przez organ pierwszej instancji. Takie działanie Kolegium było wręcz wymagane treścią art. 7 i art. 12 kpa.

Zauważyć przy tym należy, że powinnością Kolegium jako organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i zakończenie postępowania orzeczeniem merytorycznym.

Z tych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących czynności dowodowej objętej postanowieniem Kolegium z dnia [...] podjętym w trybie art. 136 kpa.

Sąd nie znalazł również podstaw do uznania zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie w sposób wskazany w skardze.

Należy zwrócić uwagę, że treść załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy (Nr [...]), stanowiącego opis analizy potwierdza prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, jako uwzględniającego konkretne uwarunkowania urbanistyczne oraz istnienie w tym obszarze takiego zagospodarowania działek i takiej zabudowy, które uprawniały do określenia konkretnych wymagań w odniesieniu do zamierzonej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Z wymaganej dokumentacji sporządzonej przez osobę uprawnioną wynika, że w sąsiedztwie terenu przyszłego zainwestowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w tym ciągi zabudowy szeregowej) i wielorodzinna oraz zabudowa usługowa, których rozlokowanie w obszarze analizowanym zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kontekście omówionych kwestii istotne jest, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że nie można wykluczyć lokalizowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, gdy jest to podyktowane wynikami analizy przeprowadzonej na wyznaczonym obszarze. Wskazywano jednocześnie, że warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej w swoim charakterze zabudowy na danym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała zamierzone przedsięwzięcie przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (np. wyroki WSA: z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 509/11; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2463/12; z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11).

W ocenie Sądu – uwzględniając dane wynikające z części tekstowej analizy urbanistycznej – należy też uznać, że prawidłowo wyznaczona została linia zabudowy, likwidująca dotychczasowy uskok i porządkująca relację planowanej zabudowy do drogi publicznej ul. [...] oraz zbieżna z linią zabudowy wynikającą z usytuowania budynków na czterech sąsiednich działkach.

Określony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki znajduje również potwierdzenie w uzyskanych wynikach analizy przeprowadzonej w wyznaczonym w tym celu obszarze.

Taką samą ocenę należy przyjąć – zdaniem Sądu – w odniesieniu do wskaźnika szerokości elewacji frontowej, przy czym Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, uznającego za dopuszczalne i uzasadnione uwzględnianie przy określaniu omawianego wskaźnika łącznej szerokości istniejących w obszarze analizowanym budynków w zabudowie szeregowej, tworzących jeden ciąg, zatem jeden element przestrzenny i jeden komponent zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu w sposób odpowiadający wymaganiom rozporządzenia określona też została w przedmiotowej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawidłowo zostały też wyznaczone parametry geometrii dachu, mimo że nie odpowiadają one w zakresie kąta nachylenia i układu połaci dachowych dominującym w obszarze analizowanym odpowiednikom, ale komponują się z tym elementem zabudowy istniejącej na sąsiedniej działce oznaczonej numerem [...], przyjętej – w zakresie tego ustalenia – jako wzorzec architektoniczny.

Ponadto należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie spełniony został warunek dostępu terenu zamierzonego zainwestowania do drogi publicznej – ul. [...], istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, co potwierdzają znajdujące się w materiale sprawy pisma dysponentów mediów, zamierzone przedsięwzięcie uzyskało też wymagane uzgodnienia, a teren zamierzonego zainwestowania nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.

Sąd uznał przy tym za konieczne wyjaśnić, że w kwestiach powyżej wskazanych akceptuje w całości argumentację przedstawioną w odniesieniu do każdej z nich przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmując ją za właściwą i uznając za zbędne ponowne jej prezentowanie w tak obszernym zakresie w tym miejscu uzasadnienia.

Z tych względów Sąd uznał, że treść analizy przedstawionej w formie tekstowej i graficznej uprawnia do stwierdzenia, że wymagania dotyczące wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie jego funkcji, parametrów wielkościowych, cech architektonicznych i wskaźników określone zostały w sposób odpowiadający zakresowi wskazanemu w § 1 pkt 1-5 powoływanego wcześniej rozporządzenia z zachowaniem warunków przyjętych w treści § 4 - § 8 tego aktu i w formie wskazanej w jego § 9. Ich uszczegółowienie dokonane zostało w pkt 2 i pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie za niezasadne uznał też zarzuty naruszania wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Akta sprawy wskazują jednoznacznie, że wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały wyjaśnione, materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, i rozpatrzony w całości oraz oceniony z zachowaniem granic swobodnej oceny.

Wyniki tej oceny zostały w sposób staranny i wyczerpujący przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skonstruowanym w sposób zgodny z wymaganiami art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Wbrew zarzutom skargi Kolegium odniosło się w nim do wszystkich zarzutów odwołania, przedstawiając w odniesieniu do każdego z nich obszerną argumentację.

Sąd nie stwierdził również naruszenia przez Kolegium zasady zaufania do organów administracji publicznej ani naruszenia przepisów postępowania pierwszoinstancyjnego, stosowanych odpowiednio w postępowaniu przed organem odwoławczym.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.