Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3821/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 i art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 1, § 1a i § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 478/17 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że zastępuje numer działki [...] numerem [...], 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 478/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca) na bezczynność Prezydenta [...] (dalej: organ): (1) zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...], z obrębu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; (2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; (3) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (4) wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2.000,00 złotych; (5) przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000,00 złotych; (6) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z nadesłanych akt administracyjnych, wniosek o przyznanie odszkodowania – w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej u.g.n. – za działkę opisaną w sentencji, wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2005 r., a organ wniosku tego jeszcze nie rozpatrzył, gdyż, jak twierdzi, przez cały ten czas ustala stan faktyczny sprawy, gromadzi materiał dowodowy, poszukuje dokumentów odnośnie przedmiotowej nieruchomości, występuje do odpowiednich organów o przekazanie ewentualnych porozumień, zrzeczeń, oświadczeń i zawieranych umów. Sąd wskazał przy tym, że nadesłane akta administracyjne nie potwierdzają, aby organ dokonywał tych czynności. Jedynymi czynnościami podjętymi w sprawie przez organ było sporządzenie operatu szacunkowego w 2007 r. oraz wieloletnie prowadzenie rokowań zakończonych wynikiem negatywnym już [...] marca 2013 r.

Pomimo upływu wszelkich terminów załatwienia sprawy zarówno ustawowych, jak i wyznaczonych przez Wojewodę [...], organ nie załatwił sprawy. Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił wszystkim terminom załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, za rażące naruszenie przepisów o terminach załatwiania spraw należało zatem uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Wyznaczenie – podczas wieloletniej bezczynności – tylko raz nowego terminu załatwienia sprawy, nie może w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności w sytuacji, gdy organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych.

Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że organ dopuścił się bezczynności, jako że z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i korespondujący z nim art. 12 § 1 i 2 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Sąd uznał również, że bezczynność miała rażący charakter, albowiem jest naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania (kilkanaście lat), w tym ponad 5 lat po zakończeniu rokowań. W czasie tej wieloletniej bezczynności organ nie wykazał zaś absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej. Jedynymi czynnościami podjętymi w sprawie przez Prezydenta było sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości w 2007 r. oraz wieloletnie prowadzenie rokowań.

Orzekając o wymierzeniu organowi grzywny, Sąd wziął pod uwagę opisane zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów k.p.a. oraz uznał, że wysokość grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę wziął pod uwagę całość opisanych okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się zarówno organu, jak i skarżącego do rażącej bezczynności, okres trwającej bezczynności, i przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości połowy wymierzonej grzywny, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 149 § 1, 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności (kilkunastoletniego prowadzenia postępowania) i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy skarżącą a Miastem [...] do września 2013 r. trwały rokowania mające charakter cywilnoprawny, tj. niepodlegający ocenie w zakresie bezczynności organu;

II. art. 149 § 1a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, iż organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania;

III. art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 i art. 114 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy skarżącą a Miastem [...] toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej;

IV. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i nie wzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktu toczących się negocjacji zmierzających do zawarcia ugody administracyjnej.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. Ponadto podniosła, że w obrębie [...] znajdują się zarówno działka o nr ewid. [...], jak i o nr [...]. Wskazała, że w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej w zakresie działki nr [...]. Tymczasem dokładnie tożsame rozstrzygnięcie zawiera wyrok z dnia 4 maja 2018 r. (winno być: 19 kwietnia 2018 r.), sygn. akt IV SAB/Wa 491/17.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności wskazać jednak przyjdzie, na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca kasacyjnie, że w pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku wymieniono nr działki [...] z obrębu [...], podczas gdy w odniesieniu do tego samego numeru działki zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Był to wyrok z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB 491/18. Dodać w tym miejscu wypadnie, że skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2677/18.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, błędne oznaczenie numeru działki w pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku stanowi oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 156 § 1 p.p.s.a., która podlega sprostowaniu w trybie art. 156 § 3 p.p.s.a. Sprostowanie orzeczenia sądowego jest konstrukcją procesową, która ma na celu naprawienie jego wadliwości przez nadanie mu takiego brzmienia, jakie sąd zamierzał, która jednocześnie nie może prowadzić do zmiany lub uchylenia tego orzeczenia, co jest dopuszczalne tylko w drodze jego zaskarżenia środkiem odwoławczym. Przedmiotem sprostowania mogą być ujawnione w orzeczeniu niedokładności, błędy pisarskie lub rachunkowe albo inne oczywiste omyłki, przy czym chodzi tu jedynie o omyłki sądu, nie zaś pomyłki popełnione przez strony postępowania. Niedokładność lub omyłka może dotyczyć np. oznaczenia stron czy innych uczestników postępowania, oznaczenia (daty, znaku, sygnatury) zaskarżonego aktu lub czynności oraz nazwy organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, przy czym nieprawidłowości te muszą mieć charakter oczywisty (por. min. postanowienie NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OZ 665/13). Oczywista omyłka może również dotyczyć, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, oznaczenia przedmiotu opisanego w sentencji wyroku wniosku strony skarżącej co do numeru działki, o ile oczywiście błąd taki popełnił sąd.

W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy, w tym treść wniosku strony, wydruk z ewidencji gruntów, treść dalszej korespondencji poprzedzającej wniesienie skargi na bezczynność, a w szczególności treść tej skargi i wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wskazują, że w niniejszej sprawie chodziło o bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za działkę nr [...], nie zaś za działkę nr [...]. Ta ostatnio wymieniona działka była przedmiotem wniosku w sprawie zakończonej wyrokiem tut. Sadu z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2677/18.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o sprostowaniu zaskarżonego wyroku na zasadzie art. 156 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić przyjdzie, że nie zasługiwały one na uwzględnienie, albowiem okazały się bezpodstawne.

Na wstępie zauważyć przyjdzie, że niniejsza sprawa nie jest pierwszą pomiędzy tymi samymi stronami i w analogicznym przedmiocie. Wcześniej zostało zakończonych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym kilkadziesiąt tożsamych spraw, które dotyczyły wniosków skarżącej z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w W. - w Dzielnicy [...]. Dotyczyły one innych działek ewidencyjnych, ale ustalenia faktyczne i dowody w oparciu o które ustalenia te poczyniono były wspólne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni popiera stanowisko wyrażone w wyrokach w sprawach o sygnaturach akt m.in.: I OSK 2360/18, I OSK 2361/18, I OSK 2362/18, I OSK 2363/18, I OSK 2364/18, I OSK 2365/18, I OSK 2366/18, I OSK 2367/18, I OSK 2368/18, I OSK 3042/18, I OSK 3052/18.

Odnosząc się zatem kolejno do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wskazać wypadnie:

Co do zarzutu sformułowanego w pkt I. petitum skargi kasacyjnej należy przyznać rację stronie skarżącej, że okresu trwania rokowań nie wlicza się do stanu bezczynności organu, gdyż dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. Z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje zatem dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Nie budzi też wątpliwości, że rokowania mają cywilnoprawny charakter i dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. Kluczowym zatem momentem, od którego uzależnione jest procedowanie w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest moment zakończenia rokowań w trybie cywilnoprawnym. Wówczas następuje procedowanie w trybie administracyjnym i od tego momentu powinna być dokonywana ocena dotycząca ewentualnej bezczynności organu, polegającej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 98 ust. 3 u.g.n., przyjmując, że skoro nie doszło do uzgodnienia między stronami i rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym, to organ powinien przystąpić do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania, choć równocześnie dokonał oceny bezczynności od dnia złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, skoro przyjął, że "bezczynność organu była wieloletnia". Z akt sprawy wynika, że od złożenia wniosku w dniu [...] grudnia 2005 r. do czasu powołania Komisji Negocjacyjnej na mocy zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. został sporządzony operat szacunkowy. Natomiast po powołaniu Komisji Negocjacyjnej odbyło się 12 spotkań z przedstawicielami Spółki. W dniu [...] marca 2013 r. został sporządzony ostatni protokół z rokowań, którego Spółka nie podpisała, przy czym następnie poinformowała organ, że negocjacje zakończyły się definitywnie, zaś w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. wezwała Prezydenta [...] do wydania decyzji. Gdyby nawet przyjąć, że dopiero z momentem zakończenia negocjacji, co miało miejsce [...] marca 2013 r. postępowanie toczyło się w trybie przepisów k.p.a. i od tego czasu dokonywać oceny bezczynności organu, to z pewnością naruszone zostały terminy do wydania rozstrzygnięcia, jak również rażąco naruszono zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność, że sprawa ma charakter skomplikowany, jak również, że prowadzono rozmowy ugodowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów sformułowanych w pkt III. i IV. petitum skargi kasacyjnej. W odniesieniu do podnoszonej kwestii podejmowanych prób zawarcia ugody pomiędzy stronami wskazać należy, że art. 114 k.p.a. stanowi, że w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Z inicjatywą zawarcia ugody obowiązany jest wystąpić organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Stanowi o tym art. 13 § 2 k.p.a. Organ natomiast uwzględni wniosek stron w tym przedmiocie, jeśli spełnione są przesłanki wymienione w powołanym art. 114 k.p.a. Zaznaczyć jednak przy tym należy, że ugoda może być zawarta pomiędzy stronami, a zatem nie jest dopuszczalne zawarcie ugody w sprawie, w której występuje tylko jedna strona. W takich sprawach strona nie może zawrzeć ugody z organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Ugoda może być więc zawarta, jeśli w sprawie występują strony o spornych interesach, o czym mowa w art. 13 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że bezczynność organu miała rażący charakter (pkt II. petitum skargi kasacyjnej). Wskazać należy, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Zagadnienie charakteru bezczynności należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Z opisaną wyżej bezczynnością mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. Do dnia wydania zaskarżonego wyroku organ nie rozpoznał bowiem sprawy, tj. nie rozpoznał wniosku skarżącej o ustalenie odszkodowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że wniosek skarżącej Spółki został złożony w roku 2005, zaś rokowania prowadzone w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania zakończono w roku 2013. Natomiast zaskarżony wyrok zapadł w dniu 5 kwietnia 2018 r., czyli od daty zakończenia rokowań przez pięć lat nie wydano w sprawie decyzji. Zwłoka jest zatem znaczna, co stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć przy tym należy, że w tak długim czasie w zasadzie jedyną faktyczną i konkretną czynnością podjętą w sprawie przez organ było sporządzenie operatu szacunkowego. Akta niniejszej sprawy nie potwierdzają bowiem, aby organ przez cały ten wykazywał jakąkolwiek inną aktywność, aby np. ustalał stan faktyczny sprawy, gromadził materiał dowodowy, poszukiwał dokumentów odnośnie przedmiotowej nieruchomości, czy też występował do odpowiednich organów o przekazanie stosownej dokumentacji. Tym samym nie można zgodzić się z postawioną przez organ tezą, że organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do jej zakończenia.

W rozpoznawanej sprawie nie można także pominąć okoliczności, że Wojewoda [...] jako organ nadrzędny wyznaczył termin do wydania stosownego rozstrzygnięcia, którego jednak organ nie dotrzymał. Wobec tego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że pomimo upływu wszystkich terminów do załatwienia sprawy, zarówno ustawowych, jak i wyznaczonego przez Wojewodę [...], organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy.

Wobec powyższych rozważań oraz okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 149 § 1 p.p.s.a., zatem ustalenie że sprawa nie została rozpoznana w ustawowym terminie, a jej okoliczności nie uzasadniają czasu trwania postępowania, obligowało Sąd do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji był także zobowiązany do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena dokonana w tym zakresie jest pochodną czasu trwania postępowania i powodów uzasadniających ten okres. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów przeciwko takiej ocenie. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie, że wystąpiła bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, uznać należy, że takie postępowanie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zauważyć bowiem należy, że Prezydent przez cały czas nie załatwił sprawy. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ pozostawał rażąco bezczynny. Trafnie też przyjął, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 k.p.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyznał skarżącej Spółce sumę pieniężną w kwocie 1.000,00 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności i ocenę taką należy podzielić. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie w czasownika "może", a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącej kwoty 1.000,00 zł. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można także przyjąć, aby była to kwota nieadekwatna do jej stanu faktycznego. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji, na co zasadnie wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji adekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy orzekł także o wysokości wymierzonej grzywny. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, ustalił czasokres, w jakim bezczynność ta występowała i ocenił, czy bezczynności tej można i należy przypisać charakter rażącego naruszenia prawa, czy zasadne było wymierzenie organowi grzywny, wskazując także cele, jakie ma spełniać możliwość nałożenia na organ grzywny. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji zastosował normę wynikającą z art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą miał on w takiej sytuacji kompetencję do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro fakt bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie został skutecznie podważony, podobnie - jak i wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a., to zarzut dotyczący błędnego ustalenia podstaw do wymierzenia grzywny jest niezasadny.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej bezczynności i zasadnie orzekł, jak w sentencji zaskarżonego wyroku. Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę jednorodność spraw wniesionych przez skarżącą Spółkę.