Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1081/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 11a uat. 1, 2, 3a, 5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Godzianów z dnia 29 marca 2022 r. nr XL/241/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Godzianów na rok 2022 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Godzianów na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR


UZASADNIENIE

W dniu 29 marca 2022 r. Rada Gminy Godzianów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, 1834) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 638, z 2021 r., poz. 1718 i 1728) - zwanej u.o.z., podjęła uchwałę nr XL/241/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Godzianów w 2022 roku.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w Rozdziale 6 załącznika do uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym miejsc, w którym przebywać mają koty wolno żyjące, miejsc dokarmiania tych zwierząt, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących,

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez zawężenie w § 9 ust. 1 załącznika do uchwały zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wyłącznie w zakresie opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom wolno żyjącym, bezdomnym, a także posiadających właściciela w przypadku gdy kontakt z nim jest niemożliwy, podczas gdy przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 nie wprowadza takich ograniczeń;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 15 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:

a) brak wskazania środków finansowych na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

b) brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt,

c) brak wskazania środków finansowych na znakowanie zwierząt,

d) ujęcie pozostałych wydatków w sposób zbiorczy, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały - co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Ponadto pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji.

Pełnomocnika strony skarżącej wskazał, w treści Rozdziału 6 załącznika do uchwały, Rada ograniczyła się np. jedynie do stwierdzenia, że opieka nad wolno żyjącymi kotami polegać będzie na ustaleniu miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości, ponieważ nie wiadomo, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, ani miejsca dokarmiania tych zwierząt. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, kwestionowany przepis uchwały pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Natomiast zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc dokarmiania zwierząt stanowi istotne naruszenie prawa.

W dalszej kolejności pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że prawo narusza również § 9 ust. 1 programu, a zwłaszcza art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., ponieważ doszło do zważenia zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, poprzez użycie wyrazów "wolno żyjących, bezdomnych, a także posiadających właściciela w przypadkach, gdy kontakt z nim jest niemożliwy". Regulacja taka niezgodna jest z brzmieniem art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. stanowiącym, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i uregulowanie tej właśnie kwestii w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Postanawiając w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. o konieczności zapewnienia opieki zwierzętom w przypadkach zdarzeń drogowych z ich udziałem, ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń, ani też nie dokonał wyliczenia, których zwierząt opieka ta ma dotyczyć, a których nie. Natomiast Rada Gminy Godzianów w § 9 ust. 1 programu uregulowała, że w przypadku zdarzeń drogowych, opiekę weterynaryjną zwierzętom wolno żyjącym, bezdomnych, a także posiadającym właściciela - pomijając zwierzęta dzikie (wolno żyjące). Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, działanie takie stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. W granicach tego upoważnienia nie mieści się również regulacja § 9 ust. 1 programu w zakresie wyrazów "w przypadkach, gdy kontakt z nim jest niemożliwy, a zwierzę wymaga natychmiastowej pomocy".

Argumentując skargę pełnomocnik strony skarżącej dodał, że w § 15 programu wskazano, że środki finansowe przeznaczone na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Godzianów zabezpieczone zostały na 2022 r. w wysokości 25 000 zł i podzielono je w sposób wskazany w pkt. w tymże paragrafie programu. Analiza tejże regulacji – zdaniem pełnomocnika strony skarżącej - wskazuje, że Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, Rada nie dokonała podziału środków finansowych na poszczególne zadania, a niektóre z nich całkowicie pominęła. Ujęcie wskazanych wyżej kwot w sposób łączny dla wielu zadań nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe. W odniesieniu do powyższego pełnomocnik strony skarżącej dodał, że z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z. wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Nadto pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że zgodnie z szeroko akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Gminy Godzianów zdecydowała się ująć niektóre wydatki zbiorczo (pkt 1 § 15 programu), czy też pomijając w dodatku niektóre z zadań określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z., brak wskazania środków finansowych na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, czy też brak wskazania środków finansowych na znakowanie zwierząt, które nie jest obowiązkowe, ale zostało określone w rozdziale 10 programu. Powyższe stanowi - w ocenie pełnomocnika strony skarżącej - istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. pełnomocnik strony skarżącej ocenił, że z takiego zapisu załącznika do uchwały w żaden sposób nie wynika bowiem, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne czynności - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 u.o.z. jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach.

Pełnomocnik strony skarżącej podniósł również, że użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Zatem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, wadliwy jest zapis § 15 pkt 5 programu w zakresie zapewnienia opieki w gospodarstwie rolnym jedynie bezdomnym zwierzętom gospodarskim. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. obliguje organ uchwałodawczy gminy do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Przy takim sformułowaniu ustawowym nie może być mowy, aby wolą ustawodawcy było zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym jedynie bezdomnym zwierzętom gospodarskim. Nadto pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że ustawodawca posługuje się pojęciem "zwierząt gospodarskich", nie wprowadzając dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzęta gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymagają umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że Rada Gminy Godzianów uwzględniła w/w zastrzeżenia i uwagi oraz dokonała korekty swojej uchwały. Zostało to dokonane w uchwale Nr XLVIII/293/22 Rady Gminy Godzianów z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Godzianów na rok 2022". Ponadto organ poinformował, że zalecenia i uwagi wymienione w piśmie z 18 listopada 2022 r. zostaną wzięte pod uwagę przy przygotowywaniu i podejmowaniu przyszłych uchwał oraz załączników do tychże uchwał.

Pismem z dnia 10 stycznia 2023 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. organ poinformował, że Rady Gminy Godzianów w dniu 16 grudnia 2022 r. podjęła uchwałę Nr XLVIII/293/22 sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Godzianów na rok 2022".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a. - sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 7 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Należy także wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Godzianów z 29 marca 2022 r. Nr XL/241/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Godzianów na rok 2022. Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do faktu, że zaskarżona uchwała została uchylona w całości uchwałą Rady Gminy Godzianów Nr XLVIII/293/22 z dnia 16 grudnia 2022 r. a zatem w dniu orzekania jest aktem nieobowiązującym, który został usunięty z obrotu prawnego. Nie stanowi to jednak podstawy do umorzenia postępowania. Uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy w ramach autokontroli wywołuje bowiem skutki ex nunc, podczas gdy stwierdzenie jej nieważności na mocy wyroku sądu administracyjnego eliminuje uchwałę z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim przepisy uznane za nieważne należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007 r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r.sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905).

Kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie. W sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 8, ust. 3a i ust. 5 u.o.z., konsekwencją czego było stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) – zwanej u.s.g. – oraz art. 11a ust. 1 u.o.z., który wskazuje, iż rada gminy, wypełniając ustanowiony w art. 11 ust. 1 u.o.z. obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zgodnie z art. 11a ust. 3a u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z. program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że elementy gminnego programu wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. mają charakter obligatoryjny. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego a w ramach udzielonej delegacji ma obowiązek uregulowania realizacji wszystkich zadań jej przekazanych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego, przy czym akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona do aktów planowania. Program konkretyzuje bowiem sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany i zasady postępowania w określonych sytuacjach. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem, żeby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r., I OSK 66/21, Lex nr 3421405).

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że materia uregulowana takim aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Jak to już zostało powiedziane, uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Podkreśla się, że łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, że uchwalony program na służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Aby zapewniać skuteczną realizację zadań gminy, program powinien w sposób konkretny określać jak gmina będzie je wykonywała, w szczególności biorąc pod uwagę, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Zadania gminy, wobec zmieniających się warunków, muszą być zatem adekwatne do okoliczności występujących w gminie w danym roku. W orzecznictwie wskazuje się, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, jeżeli pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania lub nie wskaże się konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadania wskazane w programie.

Odnosząc powyższe do Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Godzianów w roku 2022 należy wskazać, że wymogu precyzyjnego określenia sposobu realizacji zadania objętego programem nie spełniały przepisy § 10, w zakresie w jakim regulowały kwestie sposobu ustalania miejsc pobytu wolno żyjących kotów oraz sposobu ich dokarmiania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania m.in. w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18). Podnosi się bowiem, że istnieje duża zmienność okoliczności, w tym populacji wolno żyjących kotów oraz miejsc ich przebywania i legowisk. Postanowienia programu winny zatem te zmienne warunki uwzględniać oraz cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości. W ocenie Sądu Wojewoda Łódzki trafnie zatem wskazał na naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu ustalania miejsc przebywania kotów wolno żyjących i ich dokarmiania.

Ponadto, nie będąc związanym granicami skargi, Sąd uznał, że przepis § 10 ust. 2 pkt 5 Programu, w myśl którego opieka nad kotami wolno żyjącymi obejmuje zapewnienie bezpłatnej sterylizacji lub kastracji kotów wolno żyjących zgłoszonych przez podmioty, o których mowa w § 10 ust. 1, jest niezgodny z art. 11a ust. 2 pkt 2 oraz art. 11a ust. 3a u.o.z. Z mocy ustawy program winien przewidywać obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt (§ 8 ust. 2 pkt 4 u.o.z.). Fakultatywnie program może przewidywać sterylizację lub kastrację zwierząt w gminie w szerszym zakresie, jednak z mocy art. 11a ust. 3a program winien wówczas zawierać plan takich działań, a więc powinny one być prowadzone w sposób zorganizowany, przejrzysty, nakierowany na wypełnienie celów ustawy. Przepis § 10 ust. 2 pkt 5 Programu nie określa takiego planu. Zdaniem Sądu niekontrolowane działania ograniczające populację nie mieszczą się w pojęciu opieki nad zwierzętami i mogą prowadzić do niepożądanych skutków dla ekosystemu na obszarze, na którym takie kroki są podejmowane. Rolę kotów dostrzega również Rada Gminy Godzianów, czemu daje wyraz w §10 ust. 2 Programu, stwierdzając, że koty wolno żyjące nie są wyłapywane i przekazywane do schroniska z uwagi na odgrywanie znaczącej roli w zapobieganiu rozprzestrzeniania się gryzoni w ekosystemie Gminy. Należy także mieć na uwadze, że ustawa o ochronie zwierząt nie zalicza wolno żyjących kotów do zwierząt bezdomnych. Nie dotyczy ich zatem postulat ograniczania bezdomności zwierząt. Powyższe prowadzi do konkluzji, że analizowany przepis, przewidując kastrację lub sterylizację kotów przy jednoczesnym braku planu takich działań narusza art. 11a ust. 2 pkt 2 oraz art. 11a ust. 3a u.o.z.

Zasadnie podnosi skarżący, że przepis § 9 ust. 1 Programu, dotyczący zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń losowych z udziałem wyłącznie zwierząt bezdomnych, wolno żyjących oraz posiadających właściciela, o ile kontakt z nim jest niemożliwy a zwierzę wymaga natychmiastowej pomocy, narusza art. 11a ust. 2 pkt 8. Skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie określił wprost, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie określonych kategorii zwierząt, rada nie jest uprawniona do dokonania takiego zawężenia (wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 grudnia 2022 r., II SA/Ke 607/22, Lex nr 3441333).

Trafny okazał się także zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Zaskarżona uchwała nie uregulowała bowiem w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r., sygn.. akt II OSK 336/20 wskazał, że: "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań". Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, wyrok WSA w Kielcach z 9 marca 2022 r., II SA/Ke 962/21, wyroki WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 531/21; z dnia 20 maja 2022 r., II SA/Łd 897/21). Norma zawarta w art. 11a ust. 5 u.o.z. zobowiązuje zatem do wskazania w programie sposobu rozdysponowania środków finansowych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Wymogów tych nie wypełnia § 15 Programu. Przepis ten stanowi, że środki finansowe na zabezpieczenie zadań określonych w Programie zabezpieczone są w budżecie Gminy Godzianów na rok 2022 r. w wysokości 25 000,00 zł. W dalszej części § 15 dokonano podziału tej kwoty, przypisując konkretne sumy do poszczególnych zadań. Nie zostały jednak wskazane żadne środki finansowe na realizację celów ustawowych w postaci: poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypiania ślepych miotów, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Natomiast wydatki na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku oraz na odławianie bezdomnych zwierząt zostały ujęte w sposób zbiorczy, poprzez przypisanie do nich łącznej kwoty w wysokości 14 000,00 zł. Takie rozwiązanie nie wypełnia delegacji ustawowej, na mocy której rada gminy zobowiązana jest do uregulowania wszystkich kwestii wskazanych przez ustawodawcę. Z tych względów za uzasadniony należało uznać podniesiony przez Wojewodę Łódzkiego zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z.

Określona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada praworządności, w związku z art. 94 Konstytucji wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je wykonywał, co w niniejszej sprawie, jak wykazano powyżej, nie zostało zrealizowane.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.

ał