Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 367/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49 pkt. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.N. i A.N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 stycznia 2017 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 stycznia 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 5 maja 2016 r. nr [....] działając na podstawie art. 123 K.p.a. oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustalił P.N. opłatę legalizacyjną w kwocie 125 000 zł z tytułu wybudowania na działce nr [....] w G. pomnika [....] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [....] 2015 r., jak również na podstawie wystąpienia inwestora do protokołu z kontroli ustalono, że powyższy obiekt wybudowano w 2010 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę z właściwego organu administracji architektoniczne- budowlanej. Dodatkowo ustalono, że obiekt pełni funkcję [....] dla zabudowy [....] i wszystkie roboty z nim związane zostały zakończone. Wobec powyższego PINB w S. , biorąc pod uwagę aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dla obszaru obejmującego miejscowość G. , przesądził o możliwości legalizacji wskazanego obiektu i postanowieniem z dnia 9.10.2015 r. nakazał P.N. , jako inwestorowi wstrzymać roboty budowlane, także nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2016 r. następujących dokumentów: zaświadczenia Burmistrza M. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, pozwoleniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na prośbę inwestora przedłużono termin do dnia 30 kwietnia 2016 r. W dniu 28 kwietnia 2016 r. do organu wpłynęło pismo, w którym przedłożono wymienione dokumenty. Organ stwierdził zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu, kompletność projektu budowlanego, a także wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Wobec powyższego organ na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł P.N. i A.N. zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz procedury polegające na błędnym zakwalifikowaniu powyższego obiektu do kategorii VIII – inne budowlane, co spowodowało wadliwe wyliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 9 stycznia 2017 r. nr [....] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że analizując treść art. 29 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że przedmiotowy pomnik [....] nie mieści się w katalogu obiektów budowlanych zwolnionych na podstawie tego przepisu prawa z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego wynika, że pomnik [....] nie jest niewielkim obiektem gdyż łączna wysokość filaru [....] wraz z figurą wynosi ok. 12 m. Obiekt posadowiony jest na stopie fundamentowej o wymiarach 3,60 m x 3,50 m. Figura zaś wykonana została w konstrukcji żelbetowej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedmiotowy obiekt budowlany poprzez swoje gabaryty, konstrukcję oraz monumentalność nie może zostać zakwalifikowany jako obiekt małej architektury. W związku z powyższym niniejszy obiekt budowlany stanowi budowlę w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W niniejszym stanie faktycznym, skoro inwestor przedmiotowych robót nie legitymował się wymaganym pozwoleniem na budowę, organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej, w oparciu o tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego. PINB postanowieniem z dnia 9 października 2015 r. nakazał P.N. wstrzymanie prowadzenia robót przy budowie pomnika [....] na działce ewid. nr [....] oraz zobowiązał inwestora przedmiotowych robót do przedłożenia dokumentów, wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego tj. zaświadczenia Burmistrza M. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, pozwoleniami, uzgodnieniami oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor, spełnił nałożone na niego przez organ nadzoru budowlanego obowiązki i przesłał do organu I instancji za pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r., komplet dokumentacji. Zatem kolejnym etapem postępowania zmierzającego do zalegalizowania samowoli budowlanej jest dokonanie przez organ nadzoru budowlanego, w oparciu o art. 49 Prawa budowlanego oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego oraz posiadania przez inwestora opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń wymaganych przy pozwoleniu na budowę, a także sprawdzenie czy projekt wykonała osoba legitymująca się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Analiza dokumentów przedłożonych przez inwestora prowadzi do wniosku, iż w niniejszym przypadku spełnione zostały przesłanki do dalszej legalizacji samowoli budowlanej Wobec powyższego stwierdzić należy, że PINB prawidłowo przeszedł do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu." W art. 59 f ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazano wzór stanowiący podstawę do wyliczenia opłaty legalizacyjnej, która stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o konieczności zakwalifikowania przedmiotowego obiektu do kategorii VIII - inne budowle, ze względu na nie spełnianie przez obiekt parametrów pozwalających na zaklasyfikowanie go do żadnej pozostałych kategorii obiektów budowlanych. Dla obiektu budowlanego zakwalifikowanego do kategorii VIII tj. inne budowle, współczynnik kategorii obiektu budowlanego "k" wynosi 5. Natomiast współczynnik wielkości obiektu "w" wynosi 1,0. Mając powyższe na uwadze wysokość opłaty legalizacyjnej o której mowa w art. 49 ust. 2 została ustalona w kwocie 125 000 zł. (500 (s) x 50 x 5 (k) x 1 (w) = 125 000).

Odnosząc się do argumentów strony zawartych w zażaleniu, MWIMB podkreślił, iż trudna sytuacja inwestora, charakter przedmiotowego obiektu, czy też fakt społecznego przyzwolenia na jego budowę nie mogą mieć wpływu na wynik postępowania legalizacyjnego.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P.N. i A.N. zarzucając naruszenie:

1/ art. 29 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 3 pkt 4 lit. a, art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenia opłaty legalizacyjnej w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu budowlanego stanowiącego obiekt małej architektury, a więc niepodlegającemu trybowi legalizacji określonemu w art. 48 i następnych Prawa budowlanego;

2/ art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy;

3/ art. 3 pkt 4 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obiekt budowlany – [....] co do zasady nie może stanowić obiektu małej architektury, niezależnie od jego wysokości, konstrukcji, powierzchni, a także usytuowania i sąsiedztwa obiektu.

Skarżący stwierdzili, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 pkt 4 lit. a za obiekt małej architektury uznaje się niewielkie obiekty, w szczególności kultu religijnego jak kapliczki, krzyże, przydrożne figury. Organy administracyjne błędnie stwierdziły, że obiekt ten nie może być zaliczony do kategorii obiektów małej architektury, a przy tym niewłaściwie obliczyły i nałożyły opłatę legalizacyjną. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w S. z dnia 5 maja 2016 r.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności postanowienia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej, w ramach postępowania zmierzającego do zalegalizowania zrealizowanej bez pozwolenia na budowie obiektu. Opłata ta została nałożona na inwestora – skarżącego P.N. , a w jego ocenie jest ona nienależna z uwagi na to, że obiekt będący przedmiotem postępowania – [....] [....] , wykonany jako konstrukcja betonowa o wysokości 12 m. winien być kwalifikowany jako obiekt małej architektury tj. obiekt na realizacje którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę,

Tytułem wstępu wskazać należy, iż opłata legalizacyjna podlega regulacji zawartej w przepisie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.).- dalej ustawa, który stanowi, iż organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 1) Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust 2).

Opłatę tą organ nadzoru budowlanego nakłada w trakcie procesu legalizacji obiektu budowlanego tj. obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy organ ten uzna, że obiekt będący przedmiotem samowoli budowlanej nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanych, a co za tym idzie nadaje się do legalizacji. Uiszczenie tej opłaty jest warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego. Samo postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej jak się przyjmuje ma charakter incydentalny (por. wyrok NSA 14 stycznia 2009 r. II OSK 1812/07), uzależnia możliwość legalizacji obiektu od uiszczenia opłaty i jest jedynie jednym z warunków, które inwestor, właściciel lub zarządca terenu na którym obiekt jest posadowiony, obowiązany jest spełnić by obiekt zalegalizować. Decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego kończy proces legalizacji samowoli budowlanej. Z kolei sposób określenia wysokości opłaty legalizacyjnej uregulowany jest w art. 59f ustawy który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (ust 1). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł.(ust 2).

Istotą sprawy w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej jest zatem ustalenie współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego a następnie wykonanie działania matematycznego polegającego na pomnożeniu tych wielkości oraz stawki opłaty i podwyższeniu (pomnożeniu) tego wyniku o liczbę 50. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej nie jest jednak ograniczony jedynie do kontroli czy opłata została nałożona w prawidłowej wysokości – co w istocie sprowadzało by się do kontroli czy organ właściwie zakwalifikował obiekt będący przedmiotem postępowania (kategoria obiektu) oraz poprawnie ustalił współczynnik jego wielkości. Zdaniem sądu, kontrola tego postępowania obejmuje także badanie w szerszym aspekcie - czy opłatę nałożono legalnie tj. w postępowaniu prowadzonym zgodnie z obowiązującym przepisami - we właściwym trybie i w stosunku do właściwych podmiotów. Jeżeli w ocenie sądu, dany obiekt budowlany powinien być legalizowany w innym trybie niż tryb określony w art. 48 – 49a ustawy tj. bądź na podstawie art. 49b ustawy (opłata legalizacyjna jest ustalana na innych zasadach) bądź w oparciu o regulację zawartą w art. 51 ustawy (brak podstaw do nałożenia opłaty legalizacyjnej) stwierdzona w tym zakresie wadliwość, musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego orzeczeń wydanych w tym przedmiocie, inaczej byłaby to kontrola iluzoryczna. Podobnie kontroli sądu podlega ta okoliczność czy opłatę legalizacyjną nałożono na osobę faktycznie zobowiązaną do jej uiszczenia lub czy nałożona została na wszystkie podmioty, które powinny ponosić jej koszty, ewentualnie konsekwencje jej nieuiszczenia. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż w razie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, następnym etapem postępowania jest orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu a konsekwencją tego nakazu są ciężary, koszty jakie ponosi osoba zobowiązana do realizacji nakazu rozbiórki oraz prawna możliwość jej dokonania tj. możliwości wejście na teren na którym rozbiórka ma być dokonana, na które to wejście zobowiązany do rozbiórki musi mieć prawnie zagwarantowaną możliwość.

Odnoście tej drugiej kwestii, wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Tak więc, stroną postępowania zmierzającego do legalizacji lub rozbiórki obiektu budowlanego są inwestor, właściciel lub zarządca danego obiektu budowlanego. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jak wskakuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08 "pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości". Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15 wskazuje, iż "przepis art. 52 ustawy jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki". Przytoczone wyżej poglądy sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.

W orzecznictwie obecna jest także taka wykładnia przepisu art 52 ustawy, że nakaz rozbiórki nie może być kierowany do inwestora, który nie posiada prawa do nieruchomości, na której samowola została zrealizowana. Orzeczenia te wydawane są z reguły w stanie faktycznym, kiedy ustalono, iż w samowoli budowlanej dokonano nie na cudzym, ale na własnym gruncie a następnie dokonano zbycia nieruchomości. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 6 marca 2008 r. II OSK 158/07 wskazuje "nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, iż "nakaz taki w pierwszym rzędzie powinien być bowiem skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Podzielić należy pogląd, w myśl którego kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz. Gdańsk 2004 str. 150). Skoro zatem skarżąca - właścicielka nieruchomości, będąca równocześnie inwestorem zbyła przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie rozbiórki innej osobie udział w swym prawie własności - to dla umożliwienia wykonania tej decyzji powinna ona być skierowana do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości". Także w wyroku z dnia z dnia 27 marca 2007 r. II OSK 522/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż "kiedy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej właściciel nieruchomości, który wcześniej był inwestorem zbywa swoją nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej to w świetle art. 52 ustawy - Prawo budowlane - nowy właściciel wchodząc w prawa i obowiązki dotychczasowego powinien być podmiotem, do którego kierowane winny być wszelkie postanowienia organów administracji w tym przede wszystkim nakaz rozbiórki jako konsekwencja niewykonania nałożonych wcześniej obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane".

Dokonując podsumowania orzecznictwa w zakresie podmiotowego ukształtowania postępowania opartego o regulację zawartą w art. 48 – 49a ustawy a zatem postępowania zmierzającego do wydania nakazu rozbiórki – alternatywnie legalizacji obiektu, wskazać należy, iż nakaz rozbiórki jak i wcześniejsze wezwania do dokonania czynności umożliwiających legalizację obiektu, może być kierowany do inwestora, który nie jest właścicielem terenu, na którym obiekt jest zlokalizowany, jedynie wtedy gdy realizacja samowoli budowlanej na cudzym terenie dokonana była bez wiedzy i aprobaty właściciela tego terenu. Także realizacja samowoli budowlanej i następnie zbycie nieruchomości, na której jest ona zlokalizowana determinuje, iż stroną postępowania zmierzającego do wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji obiektu, powinien być nowy właściciel terenu, jako jedyny lub drugi obok inwestora adresat decyzji legalizacyjnej – zatwierdzającej projekt budowlany lub nakazującej rozbiórkę obiektu, także adresat nakazów, jakie organ nadzoru budowlanego formuje w tym postępowaniu w stosunku do osób zobowiązanych. Stanowisko takie konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny. Poza orzeczeniami wyżej wskazanymi przytoczyć tu można wyrok NSA z 6 marca 2008 r. II OSK 158/07, wyrok NSA z 4 lutego 2011 r. II OSK 247/10, wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. II OSK 338/11, wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. II OSK 338/11.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż ze skarżonego postanowienia wynika, iż skarżący P.N. jest inwestorem obiektu będącego przedmiotem postępowania. Z postanowienia tego nie wynika natomiast aby był on jednocześnie właścicielkom terenu na którym obiekt ten zrealizował, W aktach administracyjnych zalega natomiast oświadczenie złożone przez skarżącego P.N. o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu tym jako tytuł do nieruchomości, wskazał na zgodę właścicielki A.N. na zalegalizowanie obiektu. Jeżeli właścicielem terenu na którym samowoli budowlanej dokonano, aktualnie nie jest inwestor P.N. , to prowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji bądź rozbiórki przedmiotowego obiektu, gdzie jedynym adresatem tak decyzji legalizacyjnej, alternatywnie - rozbiórkowej jak i wcześniejszych wezwań organu do przedłożenia niezbędnych w procesie legalizacji dokumentów oraz opłaty legalizacyjnej jest P.N. , byłoby prawnie dopuszczalne jedynie w sytuacji kiedy realizował by ten obiekt nie będąc wcześniej jego właścicielem tj. nie nastąpiła by sytuacja kiedy po zrealizowaniu samowoli budowlanej inwestor teren na którym obiekt jest zlokalizowany zbywa, lub gdy sama realizacja samowoli budowlanej na cudzym gruncie odbywała by się bez wiedzy, zgody czy choćby aprobaty prawowitego właściciela.

Jeżeli natomiast inwestor był zarazem właścicielem terenu, na którym samowoli budowlanej się dopuścił, a następnie zbył nieruchomość na rzecz innej osoby, osoba ta powinna być nie tylko stroną postępowania zmierzającego do legalizacji bądź rozbiórki obiektu ale też adresatem nakazów wydawanych w tym postepowaniu – także nakazu uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organy obu instancji okoliczności tej nie ustaliły, co uzasadnia konieczność eliminacji wydanych przez nie postanowień z obrotu prawnego. Tym bardziej zasadne jest takie rozstrzygnięcie, jeżeli zaszły by okoliczności o których mowa wyżej tj. jeżeli inwestor P.N. na dzień realizacji samowoli budowlanej był by właścicielem terenu na którym samowoli się dopuścił się a następnie zbył nieruchomość na rzecz A.N. , bądź A.N. była właścicielem nieruchomości na której P.N. w ramach samowoli budowlanej przedmiotowy obiekt zrealizował, ale wyrażała ona na realizację samowoli zgodę czy choćby aprobowała działania inwestora. W tej sytuacji wszelkie wezwania i nakazy w postępowaniu legalizacyjnym powinny być kierowane tak do inwestora P.N. jak i do właściciela terenu A.N. – także nakaz uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie bowiem, z regulacją zawartą w art. 48 ust 4 ustawy konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej jest orzeczenie nakazu rozbiórki. Nakaz ten musiałby być zatem skierowany także do właściciela terenu na którym obiekt podlegający rozbiórce jest zlokalizowany. Jednocześnie nie można orzec o nakazie rozbiórki nie wezwawszy wcześniej do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, o ile oczywiście pozostałe warunki legalizacji zostały spełnione.

Zarzuty skargi w ocenie sądu są bezpodstawne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełnio podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. II OSK 1528/15, iż "wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary. Lista obiektów z art. 3 pkt 4 p.b. nie jest wyczerpująca i do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w nim wymienionymi, jednak mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 p.b". Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2016 r. II OSK 19/15 wskazując, iż "definicja obiektu małej architektury ma charakter niepełny, gdyż nie wymienia wszystkich elementów składających się na jej desygnaty. Wspólne natomiast dla wszystkich obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary oraz przeznaczenie, które powinno swoją treścią korespondować z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 p.b". O ile przeznaczenie obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania koresponduje ze wskazaniem zawartym w art. 3 pkt 4a ustawy – jest to niewątpliwie obiekt kultu religijnego, to jednak jego rozmiar – 12 m. wysokości, i posadowienie na stopie fundamentowej o wymiarach 3,60 m x 3,50 m. a także technika jego wykonania - konstrukcja żelbetowa przesądzają, iż jako obiekt małej architektury nie może być on zakwalifikowany - niezależnie od miejsca jego posadowienia i ewentualnych wrażeń wizualnych. Wrażenia wizualne nie są ustawową przesłanką do kwalifikacji danego obiektu, jako obiektu małej architektury. Przepis art. 3 pkt 4 jedynie małe rozmiary obiektu i przykładowe wyliczenia jego przeznaczenia, ze wskazaniem kierunków tego przeznaczenia tj. obiektów kultu religijnego, architektury ogrodowej i rekreacji codziennej wskazuje, jako kryteria do zaliczenia danego obiektu jako obiektu małej architektury. Co do wrażeń wizualnych przepis ten żadnych wskazań nie zawiera. Nie mogą one być zatem okolicznością w jakikolwiek sposób determinującą klasyfikację przedmiotowego obiektu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji.