Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 364/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,77,80,15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 3, art. 175 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1935/14 w sprawie ze skargi G.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia 4 grudnia 2013 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz G. J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1186/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.) Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy J., utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.) Starosty L. (dalej Starosta) orzekającą w szczególności o ustaleniu odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod projektowaną w planie zagospodarowania Gminy Jabłonna drogę oznaczoną symbolem [...] w wyniku podziału nieruchomości i oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna numer [...] o powierzchni 1606 m2, położoną w obrębie Ch., gmina J., opisaną obecnie w księdze wieczystej nr [...], która przeszła z mocy prawa na własność Gminy J. z dniem 21 maja 1998 r.

W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił następująco stan faktyczny:

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.) Starosta L., na podstawie art. 98 [ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 3, 5 i art. 227] ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn), ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz B. i I. małż. G. – Gminę J. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu stwierdził, że zostały spełnione przesłanki z art. 98 ugn a decyzję wydano na podstawie operatu szacunkowego z dnia 16 kwietnia 2013 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W.L..

Od decyzji z [...] grudnia 2013 r. odwołanie złożył Wójt Gminy J. (dalej Wójt), wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty, ewentualnie uchylenie decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił oparcie jej na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym i naruszenie art. 7, 77 i art. 80 kpa przez niewystarczająco wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda podniósł, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, że decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 1998 r.) Wójt Gminy J. zatwierdził projekt podziału nieruchomości będącej własnością I. i B. małż. G., opisanej w [...] (d. [...]) położonej na terenie wsi Ch. gm. J., oznaczonej w ewidencji gruntów wsi Ch. jako działka nr ew. [...]. W wyniku podziału powstała m. in. działka nr [...]o pow. 1606 m2, przeznaczona pod projektowaną drogę oznaczoną symbolem [...]. W wyniku nie wniesienia odwołania niniejsza decyzja stała się ostateczna .

Stosownie do art. 98 ust. 3 ugn, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (...). Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z decyzji z [...] maja 1998 r. wynika, że podział nieruchomości, w wyniku którego została wydzielona działka przeznaczona pod drogę gminną, nastąpił na wniosek I. G. i B. G. (dalej wnioskodawcy).

Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że Gmina J. (dalej skarżąca bądź Gmina) oraz I. i B. G. nie doszli do porozumienia w trybie cywilnoprawnym w kwestii odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną.

Zdaniem organu sytuacja, w której organ właściwy do przeprowadzenia "uzgodnień" nie wywiązuje się z nałożonych na niego przepisów prawa, może być utożsamiana z brakiem uzgodnienia, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ugn. Odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania takich uzgodnień i brak porozumienia mimo czynionych starań, należy uznać zdaniem organu za materiał zastępujący protokół z uzgodnień. Sytuacja taka stwarza możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie do starosty organu właściwego w tym przedmiocie.

W związku z powyższym ustalenie odszkodowania za ową nieruchomość nastąpiło w postępowaniu administracyjnym na wniosek B. i I. G..

Zgodnie z art. 130 ugn wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn i standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn).

Oceniając sposób sporządzenia operatu szacunkowego z 16 kwietnia 2013 r. organ wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczoną pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ugn, z tym że stan nieruchomości z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzając[ej] podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez "uwzględnień ustaleń" [winno być "uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji."].

Jak wskazał biegły, w planie miejscowym uchwalonym uchwałą Rady Gminy J. nr [...]z dnia [...] listopada 1994 r., działka ew. nr [...] przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową (przeznaczenie podstawowe) i usługi, teren na którym położona była nieruchomość oznaczono na rysunku planu symbolem [...]. Część działki przeznaczona była pod drogę lokalną i oznaczona na rysunku planu [...].

W sporządzonym na potrzeby prowadzonego przez Starostę L. postępowania operacie szacunkowym z 16 kwietnia 2013 r. określono wartość przedmiotowych działek gruntu w oparciu o ceny uzyskane na rynku lokalnym, obejmującym wieś Ch., obejmujące nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską. Jak wyjaśnił biegły, na rynku regionalnym, rozumianym jako Województwo Mazowieckie i rynku lokalnym, rozumianym jako Powiat L., nie natrafiono na dostateczną ilość transakcji nieruchomościami drogowymi, umożliwiającymi zastosowanie podejścia porównawczego.

Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ugn).

Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji i cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Autor operatu do porównania wybrał próbkę 3 nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny.

Po określeniu cech wpływających na wartość wycenianej nieruchomości i określeniu wag poszczególnych cech, ostatecznie wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 1606 m2 ustalono w wysokości 167,85 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni dało sumę 269.567 zł.

Celem stworzenia stronom postępowania najpełniejszej możliwości zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, Starosta dnia 19 sierpnia 2013 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, na której pełnomocnik Wójta i pełnomocnik skarżących wnieśli swe uwagi do operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie.

W związku z wniesionymi zastrzeżeniami biegły skorygował operat szacunkowy, wymieniając jednocześnie strony od 4 do 11 operatu.

Pismem z 11 października 2013 r. Starosta zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia uwag w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Jednocześnie w załączeniu do tego pisma organ przesłał stronom m. in. kopie zmienionych stron operatu.

Z akt sprawy wynika, że do dnia podjęcia rozstrzygnięcia przez Starostę, strony nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń do skorygowanej wyceny.

W ocenie Wojewody operat szacunkowy sporządzony dnia 16 kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i może stanowić materiał dowodowy w przedmiotowym postępowaniu.

Odnosząc się do odwołania Wojewoda zauważył, że w piśmie z 15 lipca 2013 r. i w zmienionym operacie szacunkowym biegły wskazał, że na terenie Powiatu L. i na terenie powiatów sąsiednich nie ma transakcji nieruchomościami drogowymi. ["Z operatu wynika, iż w związku z przyjęciem do porównań transakcji nieruchomościami o"; s. 4 decyzji z [...] kwietnia 2014 r.] powierzchni mniejszej, rzeczoznawca przeprowadził badanie zależności ceny nieruchomości od jej powierzchni i na tej podstawie określił cenę 1 m2 przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda nie zgodził się ze skarżącym, że w operacie brak jest informacji umożliwiających identyfikację nieruchomości przyjętych do porównań, bowiem na s. 9 wyceny zamieszczony jest szczegółowy opis nieruchomości wziętych do porównań.

Organ podniósł, że o doborze transakcji i o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. "155" [winno być "150"; s. 4 akapit ostatni decyzji z [...] kwietnia 2014 r.] ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn).

Zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane lub uzupełnione, by dokument ten miał wartość dowodową (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 24.11.2011 r., II SA/Op 387/11).

Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy z 16 kwietnia 2013 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania. Wskazuje i uzasadnia metodę zastosowania do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych, są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina J., zarzucając decyzji z [...] kwietnia 2014 r.: naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez ich niezastosowanie, tj. ogólnikową ocenę sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego i przyjętych w nim do porównań nieruchomości, co narusza powyższe zasady procesowe, a tym samym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu Gmina podniosła między innymi, że nie zgadza się z ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartością przedmiotowej nieruchomości i ze sporządzonym operatem. W odwołaniu od ww. decyzji Wójt podniósł także, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że nie doszło do uzgodnień wysokości odszkodowania pomiędzy byłymi właścicielami nieruchomości, a właściwym organem, tj. Wójtem Gminy J., nie znajduje uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i powołał się przy tym na treść porozumienia w zakresie wniosku z dnia 9 maja 2011 r., podpisanego przez strony.

Jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, w związku z toczącym się przed tym organem postępowaniem w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] z obrębu Ch. gmina J , Wójt wnosił o wnikliwe i szczegółowe odniesienie się w przedmiotowym postępowaniu do przedstawionych w tym piśmie uwag dotyczących operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego W. L. z 16 kwietnia 2013 r. a także uwag zawartych w piśmie adwokata B. B. z 08 lipca 2013 r., kierowanym w przedmiotowej sprawie do Starostwa Powiatowego w L.. W interesie Gminy J. było, by przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone w sposób kojarzony z podjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes stron.

Zdaniem skarżącej, w swej ocenie Starosta podzielił w całości argumenty rzeczoznawcy majątkowego zawarte w odpowiedziach na zarzuty skierowane do jego operatu przez Gminę i wnioskodawców. Organ I instancji stanął na stanowisku, że operat szacunkowy wykonany dnia 16 kwietnia 2013 r. dla niniejszego postępowania, został sporządzony zgodnie z § 36 rozporządzenia, a także zgodnie z art. 134 ust. 2, art. 154, 175 ust. 1 ugn. Ocenę tę podtrzymał organ II instancji .

Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy błędnie uznał, że materiał dowodowy nie uzasadnia jego uzupełnienia, a zebrany materiał dowodowy wskazuje, że Gmina J. oraz I. i B. G. nie doszli do porozumienia w trybie cywilnoprawnym w kwestii odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną.

Wójt nie zgadza się z ww. oceną organów obu instancji sprowadzającą się do twierdzenia, że sporządzona dla potrzeb przedmiotowego postępowania wycena jest prawidłowa. W uznaniu, że rzeczoznawcy majątkowi obowiązani są działać w określonych ramach prawnych i nie mogą działać bez uwzględnienia dyspozycji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów wykonawczych (przepisów rozporządzenia), skarżąca podniosła, że organ I instancji nie zbadał należycie operatu szacunkowego, przez co naruszył art. 77 § 1 i 80 kpa – bowiem dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego podlega ocenie organu rozstrzygającego sprawę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (wyrok NSA z 4.10.2006 r., I OSK 417/06, Lex 281387).

Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę a zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 kpa) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, nie może być uznane, zdaniem skarżącej, z braku rzeczywistego uzasadnienia, za ocenę, o której mowa.

Skarżąca uważa za nieuprawnione określenie stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej nieruchomości wycenianej, a tym samym niedopełnienie w tym zakresie obowiązku spoczywającego na organie I instancji prowadząc[ym] postępowanie administracyjne i brak nadzorczego odniesienia się do tego faktu Wojewody. Stosownie do art. 7 Kpa, ustalenie stanu faktycznego, przez który w tym wypadku należy rozumieć w szczególności ustalenie – na potrzeby będącej przedmiotem wyceny na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, a zatem historycznego stanu faktycznego nieruchomości – bo dotyczącego w tym wypadku stanu sprzed lat – należy do wyłącznej właściwości organu prowadzącego to postępowanie, w ramach ciążącego na nim obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego. Tym samym naruszona została, zdaniem skarżącej, reguła postępowania dowodowego nakazująca organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 7 kpa, wyjaśnienie stanu faktycznego.

W operacie szacunkowym brak jest analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (§ 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia), w tym brak jakiejkolwiek analizy rynku nieruchomości i analizy rynku nieruchomości drogowych, bowiem zarówno na rynku lokalnym jak i ponadlokalnym, występowały transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych, a tym samym istniała możliwość sporządzania wycen w oparciu o płynące z tych transakcji informacje o rynku "nieruchomości drogowych" (lub przynajmniej dokonanie rzetelnej analizy tego rynku). Nie sposób za taką uznać jednego lakonicznego zdania, zamieszczonego na s. 7 operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania.

Skarżąca uważa za nieuprawniony sposób "sprostowania" przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego i niedopuszczalną, w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, wymianę przez biegłego większości stron tego operatu, w tym brak krytycznego odniesienia się do tego faktu przez organy obu instancji. W warunkach wniosku biegłego, złożonego po pięciu miesiącach od sporządzenia operatu szacunkowego, o "zmianę" większości stron tego operatu (co organ prowadzący postępowanie administracyjne przyjął bez zastrzeżeń a organ II instancji podtrzymał), wydaje się wątpliwe, czy tak powstałe opracowanie jest w ogóle operatem szacunkowym i czy może stanowić dowód w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Należy zdaniem skarżącej uznać za błędne określone, opisane i wykorzystane w operacie szacunkowym informacje o transakcji w zakresie, w jakim dotyczyło to zbycia udziału w prawie do nieruchomości, bowiem przywołana na s. 10 operatu szacunkowego transakcja dotycząca sprzedaży nieruchomości w Wieliszewie w gminie Wieliszew nie dotyczyła działek "budowlanych" nr [...] o powierzchni łącznej 5076 m2 , ale sprzedaży dz. ew. [...], stanowiącej prywatną drogę dojazdową, co w oczywisty sposób zniekształca podaną przez rzeczoznawcę majątkowego cenę jednostkową działki ewid. [...]. Brak jest - zdaniem skarżącej - w operacie szacunkowym: przedstawienia sposobu ustalenia cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości, brak przedstawienia metody selekcji spośród ustalonych cech rynkowych tylko tych, które wpływają na zróżnicowanie cen w sposób zasadniczy, co stanowi naruszenie procedury postępowania przy zastosowaniu metody porównywania parami (pkt 4.2.3. Noty Interpretacyjnej NI 1 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) i naruszenie § 56 ust. 1 rozporządzenia, przedstawienia sposobu oraz kryteriów, w oparciu o które dokonana została ocena wielkości wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych, co stanowi naruszenie procedury postępowania przy zastosowaniu metody porównywania parami (patrz pkt 4.2.4. Noty Interpretacyjnej NI 1 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) oraz naruszenie § 56 ust. 1 rozporządzenia, wyjaśnienia, uzasadnienia i zilustrowania tych relacji, choćby przykładowym zróżnicowaniem cen mogącym występować w takiej sytuacji na podobnych rynkach równoległych (takie dowolne, bez szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia, de facto arbitralne przyjęcie zbioru cech rynkowych oraz wpływu tych cech na wartość nieruchomości budzi wątpliwości co do rzetelności sporządzonej wyceny i dochowani[a] szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego, co stanowi naruszenie art. 175 ust. 1 ugn), uzasadnienia, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej oraz z którego wynikałoby czym kierował się rzeczoznawca majątkowy wskazując określone tezy i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystał.

W świetle kierowanych do organu uwag należy stwierdzić, zdaniem skarżącej, że sposób postępowania rzeczoznawcy majątkowego w niniejszej sprawie oznacza wadliwą i złą interpretację przez niego obowiązujących przepisów i fakt ten winien zostać dostrzeżony przez organy obu instancji.

Zgodnie z art. 80 kpa – to organ administracji ma obowiązek dokonać oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, w tym dokonać oceny prawidłowości sporządzenia (pod kątem zgodności z przepisami prawa) opinii biegłego, która jest jednym ze środków dowodowych (art. 75 kpa), w związku z czym decyzja organu I instancji winna podlegać uchyleniu.

Uchybienia powyższe powodują zdaniem skarżącej, że naruszono także art. 7 i 77 § 1 kpa. Braki te oznaczają, że organ I instancji nie odniósł się do ww. okoliczności a wręcz je pominął.

Zdaniem skarżącej, ponieważ przeprowadzone przez Starostę L. postępowanie nie miało charakteru cywilnoprawnego, to ciężar udowodnienia faktów mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie spoczywa na organie. W postępowaniu dowodowym organ nie stosuje zasady właściwej dla postępowania cywilnego, w prowadzonym postępowaniu obowiązuje zasada prawdy obiektywnej a ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (a nie na stronie prezentującej określone, odmienne stanowisko).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy tego postępowania B.i I. małż. G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie Wojewoda przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ I instancji, uznając tym samym, że doszło do dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie istnieje potrzeba ani konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Takie stanowisko organu odwoławczego znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed Starostą. W przedmiotowej sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, jak też prawidłowo zastosowano przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W kontrolowanej sprawie kwestią sporną jest sposób ustalenia ceny nieruchomości – a w następstwie tego wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ugn, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne... - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W ustępie 3 ww. przepisu prawodawca wskazuje, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Stosownie do treści art. 134 ust. 3 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, jak stanowi art. 134 ust. 4 ugn. Z powołanych regulacji wynika, że nie chodzi o przeznaczenie ustalone w decyzji wywłaszczającej, ale o przeznaczenie ustalone uprzednio przed wywłaszczeniem.

Wobec powyższego, ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczeni[a] (przejęcia), wyłącznie w przypadku, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.

Stosownie do § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość organy oparły się na opinii rzeczoznawcy W. L., uznając że przedstawiony operat szacunkowy (po poprawkach dokonanych przez biegłego i wobec braku zgłoszonych zarzutów co do jego treści przez strony postępowania w wyznaczonym przez organ terminie) odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. Ocenę tę Sąd I instancji podzielił, ponieważ operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, nie zawiera też pomyłek ani istotnych braków. Zakresem wyceny objęto prawo własności ww. nieruchomości wg ich stanu na dzień wydania decyzji podziałowej oraz wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca do dz. nr [...] położonej we wsi Ch. przyjął przeznaczone określenie w planie miejscowym uchwalonym uchwałą nr [...]z dnia [...] marca 2007 r. tj. pod drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem [...], natomiast do wyceny przyjął tereny przyległe przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i oznaczone na rysunku planu symbolami E1.MN i F3.MN, w tym samym planie zagospodarowania przestrzennego. Biegły zwrócił przy tym uwagę, że w planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. przedstawiona działka przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową (przeznaczenie podstawowe) i usługi, a część pod drogę lokalną.

Sąd I instancji uznał, że biegły prawidłowo określił wartość rynkową dz. nr [...] przez przyjęcie jej przeznaczenia wśród gruntów przyległych ponieważ jak wynika z treści operatu szacunkowego na rynku regionalnym rozumianym jako Województwo M. oraz lokalnym rozumianym jako Powiat L., nie natrafił na dostateczną ilość transakcji nieruchomościami drogowymi umożliwiający[ch] zastosowanie podejścia porównawczego. Dlatego do określenia wartości nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, wybierając próbkę 3 nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny.

Zastosowana przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Jednocześnie biegły opisał zastosowane podejście i sposób wyceny, które podtrzymał na rozprawie administracyjnej dnia 19 sierpnia 2013 r.

Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracyjny nie jest zatem możliwa w zakresie wiadomości specjalnych, którymi dysponuje wyłącznie biegły. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Wyłącznie w ramach posiadanej wiedzy specjalnej dokonuje doboru nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i ich analiza to także wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Nie można zarzucić organom obu instancji naruszenia wymienionych w skardze art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Wprawdzie słuszność ma skarżąca podnosząc, że w celu obalenia operatu szacunkowego strona nie musi przedstawiać kontropinii, skoro obowiązkiem organów jest jego zbadanie pod względem zgodności z przepisami obowiązującego prawa. Niemniej strona chcąc zakwestionować operat szacunkowy w zakresie wiedzy specjalnej, jaką dysponuje wyłącznie biegły, winna zwrócić się o opinię co do takiego operatu do organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 ugn w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że dnia 19 sierpnia 2013 r. w siedzibie organu odbyła się rozprawa administracyjna, na której obecny był m. in. pełnomocnik wnioskodawców i pełnomocnik Gminy, który wnioskował o wyznaczenie 21 dniowego terminu na szczegółowe zapoznanie się z operatem i przesłanie uwag i zastrzeżeń.

W związku z wniesionymi zastrzeżeniami biegły skorygował operat szacunkowy (wymieniając strony 4-11). Pismem organ powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym z operatem, wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia w terminie 14 dni ewentualnych uwag. W załączeniu do powyższego pisma przesłano stronom operat szacunkowy (po korekcie przez biegłego). Z akt sprawy wynika bezsporne, że do dnia wydania rozstrzygnięcia przez Starostę strony nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń do skorygowanego operatu szacunkowego. W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o porozumieniu w zakresie wniosku z dnia 9 maja 2011 r. (tj. dotyczących uzgodnień co do wysokości odszkodowania podpisanego przez strony tj. Wójta Gminy J. oraz małż. G.] na które powołuje się skarżąca, dlatego też Sąd nie mógł odnieść się do tego zarzutu skargi. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Skargę kasacyjną wywiodła Gmina J., reprezentowana przez r. pr. K.W., zaskarżając ów wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 3 ugn, w szczególności błędne uznanie za prawidłową decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z [...] grudnia 2013 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod projektowaną w planie zagospodarowania Gminy J. drogę oznaczoną symbolem [...] w wyniku podziału nieruchomości i oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna numer [...], o powierzchni 1606 m2, położoną w obrębie Ch., gmina J., opisaną obecnie w księdze wieczystej nr [...] - w sytuacji, gdy odszkodowanie ustalono w trybie administracyjnoprawnym mimo, że w sprawie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej;

2. błędną wykładnię § 36 ust. 4 i 6 rozporządzenia w związku z art. 175 ust. 1 ugn, polegającą na błędnym przyjęciu, że prawidłowa jest decyzja z [...] kwietnia 2014 r. w sytuacji, gdy organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznały, że nie natrafienie przez biegłego na transakcje nieruchomościami drogowymi stanowi o zaistnieniu przesłanki, że nie jest możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi - wynikającej z § 36 ust. 4 i 6 rozporządzenia;

3. niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 2, § 55 ust. 2 i § 56 ust 1 punkt 7 w zw. z § 36 ust. 2, 4 i 6 rozporządzenia w zw. z art. 175 ust. 1 ugn, w szczególności błędne uznanie za prawidłową decyzji z [...] kwietnia 2014 r., w sytuacji gdy organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosowały wskazanych przepisów i rozstrzygnęły w efekcie w oparciu o operat szacunkowy z 16 kwietnia 2013 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego W. L., który nie zawiera analizy i charakterystyki rynku, w szczególności w zakresie transakcji nieruchomościami drogowymi oraz który nie zawiera informacji niezbędnych do dokonania wyceny nieruchomości;

4. błędną wykładnię § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia w zw. art. 4 punkt 16 i art. 175 ust. 1 ugn - polegające na błędnym przyjęciu, że prawidłowa jest decyzja z [...] kwietnia 2014 r. w sytuacji, gdy organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie oceniły za odpowiadający prawu operat szacunkowy z 16 kwietnia 2013 r., błędnie uznając nieruchomości przyjęte do wyceny za podobne - w sytuacji, gdy rzeczoznawca posłużył się w szacunkach nieruchomościami o cechach (wielkościach) radykalnie nieporównywalnych;

II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, tj.:

1.art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kpa, przez błędne przyjęcie, że prawidłowa jest decyzja z [...] kwietnia 2014 r. - mimo oparcia tej decyzji na błędnie ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy i mimo zaniechania przez organy podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechania zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaniechania dokonania oceny zaistnienia okoliczności fatycznych w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnych ustaleń faktycznych; w szczególności mimo zaniechania wyjaśnienia okoliczności związanych z podnoszonym przez Gminę J. faktem uzgodnienia wysokości odszkodowania za wydzieloną działkę gruntu między Gminą J. a B.G. i I. G. na drodze cywilnoprawnej;

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kpa przez błędne przyjęcie, że prawidłowa jest decyzja z [...] kwietnia 2014 r. - mimo, że organ w sposób wybiórczy (niewystarczająco wnikliwie) i dowolny zebrał, i rozpatrzył materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego z 16 kwietnia 2013 r. i dokonał nieprawidłowej oceny, że wskazany operat może stanowić materiał dowodowy w sytuacji jego niezgodności z prawem, a także mimo, że organ nie dokonał własnych

ustaleń faktycznych, a przyjął za własne ustalenia faktyczne dokonane przez biegłego;

3. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 kpa przez błędne przyjęcie, że prawidłowa jest decyzja z [...] kwietnia 2014 r., mimo że Wojewoda ograniczył swoje czynności do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji i nie rozpoznał sprawy na nowo w jej całokształcie;

4. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez zawężenie granic rozpoznania sprawy do kwestii uznanych mylnie przez Wojewódzki Sąd

Administracyjny za sporne i przez błędne zaniechanie rozstrzygnięcia w zakresie prawidłowości działania organów administracyjnych w kwestiach związanych z badaniem dopuszczalności drogi administracyjnoprawnej dla ustalenia odszkodowania - w sytuacji podniesionego w toku postępowania administracyjnego

przez Gminę J. faktu ustalenia odszkodowania na drodze cywilnoprawnej, w

konsekwencji niedopatrzenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rażących

uchybień art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez organy;

5. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1, art. 7, 77 § 1, 80 i 136 kpa przez uznanie za prawidłową decyzji z [...] kwietnia 2014 r., mimo że z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wskutek ustalenia wysokości odszkodowania w trybie cywilnoprawnym Wojewoda nie uchylił decyzji I instancji i nie umorzył postępowania;

a ewentualnie, na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zasadności zarzutu postawionego w punkcie II 5 powyżej, Gmina J. podniosła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

6. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 138 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że prawidłowa jest decyzja z [...] kwietnia 2014 r. - mimo, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a organ zaniechał uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres spraw miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zaskarżony wyrok narusza art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa (zarzut II.1). Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 369 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.

Ustawodawca wprowadził zasadę, zgodnie z którą za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 [działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne], przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem... Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ugn). W doktrynie trafnie wskazuje się, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane (obowiązek sporządzenia protokołu). Inicjatywa wszczęcia rokowań może pochodzić zarówno od byłego właściciela, jak i właściwego organu. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji. Podstawą wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania jest negatywny wynik rokowań (E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 585, uw. 6; a. 785, uw. 4). W przypadku niedojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, odszkodowanie to podlega ustaleniu decyzją administracyjną na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 685-686, nb 15).

Obowiązkiem Starosty było ustalić, czy strony przystąpiły do rokowań, a jeśli tak, czy doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania (art. 7 i 77 § 1 kpa). Dopiero ustalenie, że nie doszło do uzgodnienia co do wysokości odszkodowania, upoważniało Starostę do prowadzenia postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania decyzją i do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej o wysokości odszkodowania. Nietrafnie Starosta ustalił, że do uzgodnień wysokości odszkodowania między byłymi właścicielami nieruchomości a Wójtem Gminy J. nie doszło (s. 2 decyzji z 4 grudnia 2013 r.). Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że już w odwołaniu [z dnia 10 grudnia 2013 r.] od decyzji z [...] grudnia 2013 r. Gmina wskazała, że doszło do zawarcia z małżonkami G. porozumienia z 9 maja 2011 r., podpisanego przez strony (s. 5 skargi kasacyjnej; k. 4 akt [...]). To twierdzenie o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy obligowało Wojewodę do wezwania Gminy do przedłożenia porozumienia z 9 maja 2011 r. i wyznaczenia terminu do złożenia tego dokumentu – czego Wojewoda nie dopełnił. Sąd I instancji winien był postanowieniem zobowiązać Gminę do złożenia w określonym terminie porozumienia z 9 maja 2011 r. (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 248 § 1 kpc). Wskazanie przez Wojewódzki Sąd, że "w aktach sprawy brak jest natomiast dokumentów świadczących o porozumieniu w zakresie wniosku z dnia 9 maja 2011 r. (tj. dotyczących uzgodnień co do wysokości odszkodowania podpisanego przez strony, tj. Wójta Gminy J. oraz małżonków G.] na które powołuje się skarżąca, dlatego też Sąd nie mógł odnieść się do tego zarzutu skargi" (s. 15 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1935/14), braku tego nie sanowało, tym bardziej, że po trzykrotnym wezwaniu pełnomocnika skarżącej kasacyjnie przez Przewodniczącego do złożenia porozumienia, pełnomocnik Gminy złożył na rozprawie dnia 8 stycznia 2016 r. oryginał porozumienia, zawierającego trzy odręczne podpisy (k. 133, 134 akt sądowych). Obecny na rozprawie pełnomocnik wnioskodawców wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zaprzeczył "by takowe porozumienie zostało zawarte oraz fakt, że istnieje takowy dokument. Precyzuje, że istnieje takowy dokument, jednak nigdy nie został podpisany". Po okazaniu dokumentu datowanego na dzień 9 maja 2011 r., zatytułowanego "Porozumienie", pełnomocnik wnioskodawców oświadczył, że "ten dokument nigdy nie został podpisany" (k. 133-134v akt sądowych).

Usprawiedliwiony okazał się także zarzut art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa (zarzut II.2).Błędnie Sąd I instancji podzielił ocenę organów obu instancji co do przydatności dla rozstrzygania w sprawie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę W. L.. To, że "operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, nie zawiera też pomyłek ani istotnych braków" (s. 13 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1935/14), nie wyczerpywało obowiązków spoczywających na organach obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie wskazuje, że nietrafny jest pogląd, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z 3.12.2013 r., II OSK 1611/12, Lex 1530598).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że operat w kontrolowanej sprawie nie jest należycie uzasadniony, błędnie doszło do wymiany stron 4-11 pierwotnego operatu i nietrafnie został przez organy obu instancji uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2009 t. 1 s. 759 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak – op. cit. s. 380-382 nb 1, 3; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r., I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r., II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r., II SA/Kr 19/10, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski – op. cit., s. 1224-1227, nb 3, 4; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183).

W świetle zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda winien był zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii bądź rozważyć zlecenie innemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego (art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 8 i 10 § 1 i art. 136 kpa), czego nie uczynił.

W świetle powyższych uwag, trafne okazały się zarzuty naruszenia: art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 kpa; art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa; art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1, art. 7, 77 § 1, 80 i 136 kpa (zarzuty II.3-5). Zarzut II.6, jako ewentualny, nie wymagał badania, skoro prawidłowe prowadzenie postępowania przez Wojewodę winno było doprowadzić do ustalenia, że doszło do zawarcia porozumienia z 9 maja 2011 r., a co za tym idzie – do uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania.

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy wskazać na zasadność zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 ugn – z przyczyn podniesionych przy analizie zarzutu II.1.

Wobec braku ustaleń faktycznych w decyzjach obu instancji, błędnie aprobowanych przez Sąd I instancji, w zakresie zawarcia porozumienia z 9 maja 2011 r., odniesienie się do zarzutów I.2-4 skargi kasacyjnej okazało się przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Skoro strony zawarły porozumienie co do wysokości odszkodowania, należało uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa w zw. z art. 98 ust. 3 ugn).

Starosta ponownie zbada, czy w świetle dokumentu z dnia 9 maja 2011 r. (k. 133-133v akt sądowych) nie zachodzi przeszkoda do wydania decyzji merytorycznej o wysokości odszkodowania, i odpowiednio do wyników ustaleń, zakończy sprawę decyzją.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ppsa.