Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1059/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 maja 2014 r., znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania L. T. i K. T. od decyzji Burmistrza [...] z 1 kwietnia 2014 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia na wniosek skarżących warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w J., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej wskazało m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647).

Na wstępie uzasadnienia Kolegium omówiło dotychczasowy przebieg postępowania podając, że postanowieniem z 3 lipca 2013 r. znak [...], Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na wniosek L. T. i K. T.. Jak wyjaśnił, w dniu 10 kwietnia 2013 r. na wniosek K. T. wydano już decyzję znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego podpiwniczonego na działce nr [...] w J.. Według organu nowy wniosek obejmował zagadnienie, które już było przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanej decyzji administracyjnej, która stała się ostateczna.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli L. i K. T.. Skarżący zauważyli, iż ich wniosek różni się od poprzedniego, który został załatwiony w/w decyzją, w zakresie większej powierzchni i zbliżenia planowanego budynku do granicy z działką nr [...]. Po wtóre, poprzednio wnioskodawcą był tylko K. T., a obecnie wnioskodawcami są on oraz L. T..

Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wywodząc, że nie występuje w tym przypadku tożsamość spraw.

Następnie, decyzją z dnia 7 listopada 2013 r. Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczo- garażowego na działce nr [...] w J. z możliwością zbliżenia na odległość 1,5 m do granicy działki nr [...].

Od powyższej decyzji dowołanie wnieśli A. i G. L., właściciele działki nr [...], nie zgadzając się na realizację inwestycji w zbliżeniu z ich działką, albowiem spowoduje to ograniczenie możliwości zabudowy.

Po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją z dnia 3 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało na konieczność uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 k.p.a. oraz na błędnie sporządzoną analizę terenu i zauważyło, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien sporządzić analizę terenu zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo zobowiązało organ do dokonania analizy, czy z punktu widzenia sposobu zagospodarowania terenu istnieją przesłanki do lokalizacji budynku w zbliżeniu z granicą działki sąsiedniej.

W toku ponownego rozpoznania sprawy sporządzono nową analizę i decyzją z dnia 1 kwietnia 2014 r. organ pierwszej instancji orzekł o ustaleniu na wniosek L. T. oraz K. T. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczo- garażowego na działce nr [...] w J.. Jednocześnie Burmistrz [...] nie wyraził zgody na lokalizację budynku w zbliżeniu z granicą działki nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli L. i K. T. zarzucając, że z uwagi na sposób zagospodarowania w obszarze analizowanym istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla budynku lokowanego w zbliżeniu do granicy z działką nr [...].

Po przedstawieniu przebiegu postępowania w powyższy sposób, Kolegium zaznaczyło, że teren objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołało treść art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazało na konieczność łącznego spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1, a także na upoważnienie z art. 61 ust. 7, na podstawie którego zostało wydane rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Określone w nim wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Kolegium wyjaśniło dalej, że ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest sporządzenie prawidłowej analizy graficznej oraz tekstowej. Wyniki analizy stanowią bowiem podstawę dla ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego. Analiza terenu powinna zawierać analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zakresie podanym w § 1 rozporządzenia. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową oraz graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez architekta, wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów wynika, że organ wyznaczył obszar analizowany, którego wielkość jest określona zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. Ustalono, iż obszar analizowany zdominowany jest przez zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowe- gospodarczą oraz gospodarczo-garażową. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z kontynuacją funkcji.

Planowana zabudowa ma być realizowana w drugiej linii zabudowy. Organ w oparciu o średnie występujące w obszarze analizowanym wyznaczył paramenty w zakresie udziału powierzchni biologicznie czynnej, udziału powierzchni zabudowy w stosunku powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, kąta nachylenia i wysokości kalenicy. Ustalenie tych parametrów wynika z przepisów w/w rozporządzenia.

Ponadto ustalił, że teren objęty wnioskiem przylega do drogi powiatowej i posiada istniejący wjazd. Teren inwestycji położony jest wśród zabudowy mieszkaniowej i posiada dostęp do niezbędnej infrastruktury technicznej, co zresztą wynika z mapy dołączonej do wniosku inwestorów. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działka nr [...] w J. posiada wymagana prawem zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Inwestycja zgodna jest także z przepisami odrębnymi.

Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, zarządcą drogi powiatowej nr [...] K w zakresie ochrony obszarów przyległych do pasa drogowego, oraz Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w zakresie ochrony urządzeń wodnych. Ten ostatni organ nie skorzystał ze swoich uprawnień, a zatem ma zastosowanie art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego architekta zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie punktem spornym jest kwestia zbliżenia planowanej zabudowy na odległość 1,5 m od granicy działki nr [...]. W analizie oraz decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w większości wypadków zabudowa gospodarcza nie jest lokalizowana w zbliżeniu do granicy działek, a zatem takie usytuowanie naruszyłoby występujący ład przestrzenny.

Inwestorzy w odwołaniu nie zgodzili się z tym stwierdzeniem, stojąc na stanowisku, iż taka możliwość istnieje, na co wskazuje usytuowanie wielu obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym.

Stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z orzecznictwa, organy administracji publicznej wydające decyzje o warunkach zabudowy są umocowane do rozstrzygania o dopuszczalności wykonania obiektu budowlanego w taki sposób , ale wskazana kompetencja nie może oznaczać dowolności w ustalaniu czy obiekt budowlany może zostać wzniesiony w granicy działek, w szczególności bez rozważenia wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych w obszarze analizowanym. O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle w przypadku dopuszczenia budowy obiektu w granicy działki kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego przy braku miejscowego planu brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopuszczenie takiego sytuowania obiektu budowlanego musi posiadać uzasadnienie, mimo że ustawodawca nie przewidział tu szczegółowych przesłanek, od których spełnienia zależałoby takie lokalizowanie obiektu. Sytuowanie obiektu budowlanego w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy trzeba traktować jako rozwiązanie szczególne, a nie będące zasadą stosowaną w każdym przypadku. Skoro ciężar rozstrzygnięcia o dopuszczalności sytuowania obiektu spoczywa obecnie na organie, wydającym decyzję o warunkach zabudowy winien on wskazać, jakimi przesłankami się kierował, dopuszczając takie rozwiązanie. W szczególności przyjęcie tej możliwości winno wynikać z zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza prawidłowo przeprowadzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej. Dopiero jeżeli wyniki analizy oraz szczególne okoliczności uzasadniają dopuszczenie lokalizacji obiektu w granicy z działką sąsiednią, organ ustalający warunki zabudowy może takie rozwiązanie zastosować.

Kolegium zauważyło, że w obszarze analizowanym, co do zasady, budynki lokalizowane są w odległości dalszej niż 1,5 m, od granicy. W niniejszej sprawie trzeba wziąć pod uwagę także interes prawny właścicieli działki nr [...]. Po wtóre lokalizacja zabudowy w zbliżeniu do granicy nieruchomości stanowi wyjątek od zasady, a tak przynajmniej jest w niniejszej sprawie. Innymi słowy, wniosek inwestorów mógłby być uwzględniony wówczas, gdyby zbliżenie zabudowy do granicy nieruchomości było w obszarze analizowanym głównym elementem ładu przestrzennego i ustalenie w inny sposób warunków zabudowy (tj. bez zbliżenia do granicy nieruchomości), burzyłoby ten ład. Nie można też nie zauważyć, że szerokość działki nr [...] wynosi ok 15 m. W decyzji szerokość elewacji frontowej ustalono na 6,5 m z tolerancją do 20 %. Tak więc, przy tak ustalonej szerokości elewacji frontowej nie ma konieczności lokowania zabudowy przy granicy z działką sąsiednią. Innymi słowy planowana inwestycja będzie mogła powstać, nawet bez zbliżenia do granicy z działką nr [...]. Brak zgody organu w tym zakresie nie niweczy zatem sensu realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Ponadto działka nr [...] nie jest zabudowana, więc nie można tutaj stosować zasady wzajemności (tj. w sytuacji gdyby działka nr [...] była zabudowana budynkiem w zbliżeniu do granicy z działką nr [...]).

K. T. nie zgodził się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 maja 2014 r., znak [...], wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący podnosił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło prawo materialne nie przez jego błędną interpretację, lecz wręcz przez jego zignorowanie, oraz błędnie poczyniło własne ustalenia co stanu faktycznego określając szerokości działki inwestora.

W tym zakresie podawał, że jest współwłaścicielem działki nr [...] w J., zabudowanej m.in. domem jednorodzinnym wzniesionym zgodnie z planem w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...]. Wystąpił wraz z żoną ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczo-garażowego z usytuowaniem go w odległości 1,5 od granicy działki sąsiada, ponieważ jest to optymalne rozwiązanie dla zagospodarowania jego nieruchomości mającej 13,2 m szerokości. Tego warunku nie spełniała wcześniejsza decyzja, o którą wystąpił sam, gdyż nie uwzględniała ona zbliżenia budynku do granicy.

Ustawodawca przewidział taką możliwość, gdy działka jest wąska, jednak w decyzji powinno to być określone. W załączniku do wniosku inwestora znalazła się mapa z zaznaczonym budynkiem w odległości 1,5 m. od granicy sąsiedniej działki i 60 m od drogi powiatowej (już z uwzględnieniem inwestycji). Istniejące zagospodarowanie działki nr [...] i przebieg kanalizacji uniemożliwiają bliższe usytuowanie budynku od drogi powiatowej, a trzeba dodać, że zaplanowany budynek komponuje się z istniejącą zabudową w sąsiedztwie i nie będzie zakłócać właściwego zagospodarowania sąsiadowi właścicielowi działek nr [...] i [...], ponieważ mają one podobną długość - ok. 130 m i można rozplanować zabudowę w drugiej linii bez ograniczeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pominęło również, że organ właściwy określa linię zabudowy nie w sposób całkowicie uznaniowy, lecz zgodnie z dyspozycją zawartą w § 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Kolegium zatem powinno uchylić decyzję Burmistrza [...] z dnia 1 kwietnia 2014r. znak [...], w oparciu o analizę mapy - Załącznika nr 1 do tej decyzji. Linia istniejącej zabudowy tworzy w miejscu inwestycji uskok. Od strony zachodniej przebiega ona ponad 60 m od drogi powiatowej - tak usytuowane są siedliska, tj. domy mieszkalne z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi. Natomiast od strony wschodniej linia zabudowy przebiega niepełna 50 m od drogi powiatowej. Zgodnie z §4 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia w takiej sytuacji przyjmuje się linię wyznaczoną w większej odległości od pasa drogi powiatowej. Zatem zgodne z prawem określenie linii zabudowy nie kłóci się z treścią wniosku skarżącego o wydanie warunków zabudowy. Inwestycja na działce nr [...] ma uzupełnić zabudowę istniejącego siedliska i w żadnym wypadku nie stanowi naruszenia prawa. Nie może też być w związku z tym określana jako nadużycie prawa na niekorzyść sąsiada.

Burmistrz [...] w istniejącym i bezspornym stanie faktycznym zabudowy na gruncie, który odzwierciedla mapa - Załącznik Nr 1do decyzji z 1 kwietnia 2014 r. -dopuścił się rażącego naruszenia prawa przy wyznaczaniu linii zabudowy, na co Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zareagowało. Na mapie widać wyraźnie, że wyznaczenie linii zabudowy 40 -42 m od pasa drogi powiatowej dzieli istniejące siedliska i jest rażąco sprzeczne z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Nadto, działka inwestora ma 13,2 m szerokości i może on budować w odległości 1,5 m od granicy sąsiada, natomiast wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego są w znacznej części nie na temat.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Przystępując do szczegółowej kontroli wydanych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach.

Z zakresem tych ustaleń oraz przedmiotem rozstrzygnięcia korespondują szczególne regulacje proceduralne zawarte w analizowanej ustawie, które wprowadzono już na etapie złożenia wniosku. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe – wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien dodatkowo zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Ustaleń w zakresie spełnienia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy dokonywać na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p., a także zgodnie z przepisami k.p.a. normującymi postępowanie wyjaśniające.

W myśl § 3 rozporządzenia wykonawczego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie czy opinii wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych, winien takie dowody ocenić na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Projekt decyzji podlega uzgodnieniom w zakresie wynikającym z art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Powyższy przepis, z mocy art. 64 ust. 1u.p.z.p., znajduje zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną.

Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie wszystkie wymogi, wynikające z powyższych przepisów, zostały zrealizowane przez organ pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie Burmistrza [...] składa się z: decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (k. 28 akt administracyjnych), załącznika nr 1 – "Ustalenia graficzne decyzji o warunkach zabudowy", załącznika nr 2a – "Wyniki analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym – część tekstowa" oraz załącznika nr 2b – "Wyniki analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym – część graficzna" (k. 28 i następne akt organu pierwszej instancji)

Jak wyżej wskazano, zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Musi być to zatem kopia mapy zasadniczej lub kopia mapy katastralnej. Nadto winna ona być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i mieć skalę 1:500 lub 1:1000.

Oba załączniki graficzne do decyzji organu pierwszej instancji (nr 1 i nr 2b) sporządzono w niniejszej sprawie na kopii mapy, co do której nie jest możliwe ustalenie jej pochodzenia. Nie widnieje na nim pieczęć (czy nawet kopia takiej pieczęci) z informacją o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak wskazania, z jakiej mapy sporządzono kopie, nie zaznaczono również skali, w jakiej mapa jest wykonana. Tak wydana decyzja wyraźnie narusza zatem § 9 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego.

Załączniki graficzne, nie odpowiadające wymogom rozporządzenia, budzą ponadto poważne wątpliwości co do aktualności map, wykorzystanych do ich sporządzenia. Kwestia ta była w toku postępowania podnoszona przez skarżącego – m. in. w odwołaniu od decyzji z dnia 1 kwietnia 2014r., w którym wskazywał on, że "mapa w załączniku 2a (chodzi o załącznik 2b- przypis Sądu) do decyzji [...] jest nieaktualna. Istnieje nowa zabudowa na działkach nr [...] i nr [...]".

Powyższe stwierdzenie skarżącego znajduje potwierdzenie w innych materiałach sprawy. W aktach znajduje się bowiem kopia decyzji Burmistrza [...] z dnia 11 marca 2013r., znak [...], wraz z załącznikiem nr 1 (za k. 29 akt organu pierwszej instancji),wraz z kopią odwołania K. T.). Na mapie tej dostrzec można, że sporządzona została na kopii mapy w skali 1: 1000, widoczna jest również pieczęć z informacją o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i data 25 listopada 2013r. Porównując tę mapę z załącznikami nr 1 i nr 2 do decyzji Burmistrza [...], wydanej w niniejszej sprawie, dostrzec można pewne różnice. Otóż na mapie, opatrzonej datą 25 listopada 2013r. na działce nr [...] znajduje się budynek, oznaczony symbolem "m2" i numerem porządkowym "30", o kształcie prostokąta. Od strony północno-wschodniej, częściowo na tej działce, a częściowo już na działce [...], przylega do niego kolejny obiekt, również o planie prostokątnym (przy czym oba prostokąty częściowo nakładają się na siebie), opisany jako "w budowie". Na załącznikach graficznych do decyzji Burmistrza [...] z dnia 1 kwietnia 2014r., znak [...], owej części "w budowie" brak. Nadto na mapie, oznaczonej datą 25 listopada 2013r. budynek, oznaczony symbolem "m2", zlokalizowany na działce nr [...], nie został w żaden sposób opisany, natomiast na mapie, użytej do sporządzenia załączników do decyzji organu pierwszej instancji, opisany jest jako "w budowie". Dowodzi to, że załączniki nr 1 i nr 2b do decyzji organu pierwszej instancji zostały sporządzone na kopii mapy, odzwierciedlającej stan sprzed dnia 25 listopada 2013r.

Ustalenie warunków zabudowy (graficzna część decyzji) powinno być dokonane w oparciu o kopie map aktualnych. Ponadto ustalenie aktualnego stanu zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich (a takimi są w odniesieniu do spornej inwestycji działki nr [...] i [...]) stanowi okoliczność istotną w sprawie. Bez prawidłowych ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe dokonanie poprawnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jak również poczynic niebudzących ustaleń co do szerokości frontu działki inwestorów.

Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. W przypadku decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący, zgodny z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. odnosi się między innymi do przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie czyniąc wnikliwych ustaleń odnośnie aktualnego zagospodarowania terenu w sąsiedztwie inwestycji oraz jego zabudowy, organ administracji publicznej naruszył powołane przepisy proceduralne.

Powyższych uchybień nie dostrzegło i nie usunęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zostały zatem powielone w zaskarżonej decyzji, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wadliwych rozstrzygnięć, jako naruszających tak przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania.

Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił natomiast wyrażonego w skardze stanowiska odnośnie kwestii związanych z dopuszczeniem zabudowy przy granicy z działką sąsiednią oraz ustalenia linii zabudowy.

Podstawy prawne dla orzeczenia o dopuszczeniu do zabudowy przy granicy są następujące.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. ustawa ta określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

W myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Artykuł 4 u.p.z.p. stanowi, że:

1. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

2. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe przepisy ogólne ustawy nie różnicują zasad oraz katalogu wartości branych pod uwagę przy wydaniu aktów prawa miejscowego albo jednego z rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynikająca z przepisów różnica jest taka, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jako akty prawa miejscowego, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego albowiem zawierają normy generalne i abstrakcyjne, natomiast decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości czynią to w ramach analogicznego porządku prawnego poprzez wydanie aktu indywidualno-konkretnego. Różnica jest również taka, że dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mają znaczenie i wiążącego charakteru zasady polityki przestrzennej gminy wynikające ze studium.

Zważyć należy dalej, że podstawa prawna dla orzekania o dopuszczeniu do zabudowy bezpośrednio przy granicy albo w odległości 1,5 od granicy dla obu typów tych aktów jest taka sama. Podstawę tę stanowi § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które zostało wydane na podstawie na art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676). Paragraf § 12 rozporządzenia podlegał kontroli Trybunału Konstytucyjnego i jak dotąd w nie został zakwestionowany w części istotnej w niniejszej sprawie, tj. w zakresie regulacji zawartej w ust. 1-2.

Zgodnie z treścią § 12 ust. 1, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

W myśl § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie brzmienie przepisu zostało ustalone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461) i weszło w życie z dniem 8 lipca 2009 r.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że ustalając sposób zagospodarowania i warunki zabudowy aktem prawa miejscowego istnieje możliwość dopuszczenia zabudowy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Uzasadnienie dla analogicznego podejścia przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostało już wyżej wskazane.

Nadto konkretną podstawę prawną dla powyższego rangi ustawowej stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika bowiem wprost obowiązek nawiązania przy ustalaniu warunków dla danej inwestycji do zabudowy dostępnej z tej dostępna z tej samej drogi publicznej, które ma stanowić swoisty wzorzec pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nie tylko w zakresie kontynuacji funkcji, ale również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu). Określoną cechą w kształtowaniu zabudowy zaś jej sytuowanie bezpośrednio przy granicy lub w pewnym do niej zbliżeniu, na zasadzie odstępstwa od reguł wyznaczonych wprost w przepisach techniczno-budowlanych. Powyższe ma też związek z ustalania szerokości elewacji frontowej, oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, skoro w terenie mogą istnieć działki zabudowane budynkami w 100%. Z analizowaną regulacją pozostaje w związku upoważnienie zawarte art. 61 ust. 6 - 7 u.p.z.p. dla ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należało określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Rozporządzenie to koresponduje z przepisem rangi ustawowej, gdzie dopuszczenie do zabudowy w analizowany sposobem również ma związek z ustaleniem szerokości elewacji frontowej albo powierzchni zabudowy.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , Lex Omega nr 171198 ) – " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)."

Trzeba zatem stwierdzić, że dopuszczenie zabudowy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy z działkami sąsiednimi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest co do zasady dopuszczalne. Jednakże taki rodzaj ustalenia nie może być podyktowany wyłącznie interesem inwestora, lecz musi wynikać z obiektywnych ustaleń analizy co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Na tle dotychczas ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy należy podzielić zapatrywanie organów administracji, że w przypadku spornej inwestycji nie zachodzi konieczność lokowania planowanego przez inwestorów budynku przy granicy z działką sąsiednią, pomimo jak się wydaje niewielkiej szerokości terenu inwestycji. Na obecnym etapie sprawy przedwczesna było by przesądzenie tego zagadnienia ze względu na sygnalizowane wyżej wątpliwości co do aktualności kopii map, wykorzystanych przy analizie i sporządzaniu decyzji.

Nie można podzielić również zarzutów skargi, odnoszących się do sposobu wyznaczenia linii zabudowy. Linia zabudowy należy do grupy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, zarówno w planach miejscowych, jak i przy ustaleniu warunków zabudowy. Linia zabudowy w projektowaniu urbanistycznym, to linia określająca obszar dopuszczalnego lub wymaganego położenia budynków, często nie tylko względem dróg.

Linia zabudowy, którą należy ustalić wydając decyzję o warunkach zabudowy ma mieć charakter obowiązującej linii zabudowy, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 u.p.z.p. Za takową nie można uznać nieprzekraczalnej linii zabudowy. Również tu – podobnie jak w przypadku pozostałych parametrów - wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych - np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno przepisów wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy oraz na całkowite odstąpienie od wyznaczania takiej linii.

Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powiązał zasadę dobrego sąsiedztwa i możliwość ustalenia w oparciu o nią parametrów nowej zabudowy – w tym linii zabudowy – z dostępem działek sąsiednich do drogi publicznej. Tej części przepisu nie można analizować w oderwaniu od dalszej jego części, dotyczącej dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz § 2 ust. 5 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Linia zabudowy winna być zatem wyznaczana od tej strony, z której nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Tam też znajdować się będzie front działki. Skoro ustawodawca nie wymaga, aby nieruchomość przylegała do drogi publicznej bezpośrednio, a dostęp do drogi publicznej może być zapewniony np. przez drogę wewnętrzną czy nawet służebność, to wyznaczania linii zabudowy nie można rozumieć li tylko jako konieczności z uwagi na zbliżenie projektowanego budynku do pasa drogowego. Wyznaczenie takiej linii ma znaczenie urbanistyczne, tj. jego celem jest zapewnienie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p.

Stąd też w niniejszej sprawie uzasadnione było określenie odrębnej linii zabudowy, dla zabudowy gospodarczej. Istniejąca linia zabudowy, wytworzona przez budynki mieszkalne, zbliżone do drogi, nie stanowi przy tym odpowiedniego odniesienia, ponieważ w przypadku wyznaczania na działkach kolejnych linii zabudowy nie ma wymogu, by wszystkie te linie były równoległe względem siebie.

Na obecnym etapie postępowania nie można jednak – ze względu na nieaktualność wykorzystanych kopii map i brak ustalenia całokształtu stanu faktycznego – ocenić, czy linia zabudowy w niniejszej sprawie została wyznaczona prawidłowo.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej powinny wykonać analizę i sporządzić załączniki do decyzji na kopiach mapy, odpowiadających wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz aktualnych. Nadto poczynią wyczerpujące i wnikliwe ustalenia odnośnie aktualnego stanu zabudowy i zagospodarowania działek w obszarze analizowanym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] orzeczono w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 1 p.p.s.a.