Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 119/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 720/08 w sprawie ze skargi Ł. i K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. uwzględniając skargę Ł. i K.R. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść rozstrzygnięć organów, z których wynikało, iż działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Olsztyna z-ca dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami decyzją z [...] kwietnia 2008 r. po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego ustalił opłatę adiacencką od Ł. i K.R. w kwocie 5522,89 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej ich własność, położonej w Olsztynie przy ul. I., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1292 m2.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej, bowiem zakończono realizację inwestycji polegającej na budowie drogi – nawierzchni ulicy I., co potwierdza protokół odbioru robót z dnia 2 grudnia 2005 r., zaś ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że w związku z powyższym wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ulica I. jest ulicą osiedlową w strefie zamieszkania i nie musi mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. W sporządzonym operacie szacunkowym, uznanym przez organ za zgodny z prawem i standardami zawodowymi, rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej na kwotę 300 920 zł, zaś po ich wybudowaniu na kwotę 325 120 zł. Tym samym nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę 24 200 zł. Zgodnie z art. 148 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami różnicę między wartością, jaką nieruchomość uzyskała po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejszono o wartość nakładów poniesionych przez stronę na rzecz budowy drogi przez właścicieli nieruchomości działających poprzez lokalną inicjatywę, tj. Społeczny Komitet [...]. Stąd na poczet opłaty adiacenckiej zaliczono zwaloryzowaną kwotę w wysokości 2108,45 zł, którą strona poniosła w kosztach budowy. Powołując się na uchwałę Nr LIII/794/2001 Rady Miasta Olsztyn z dnia 14 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie, z którą wysokość tej opłaty wynosi 25% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej ustalono, że opłata ta wynosić będzie 5522,89 zł.

W odwołaniu od tej decyzji Ł. i K.R. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż została wydana z upoważnienia Prezydenta zawieszonego w czynnościach, a nadto z naruszeniem art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o drogach publicznych oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także art. 61 K.p.a. Zdaniem odwołujących w zawiadomieniu z naruszeniem art. 61 K.p.a. nie podano terminu do złożenia wniosku o rozłożenie należności na raty. Ponadto wybudowanie samej nawierzchni ulicy nie uprawniało do ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż w rozumieniu powołanych przepisów drogę stanowi jezdnia i chodnik. Ulica I. spełnia takie same warunki jak ulice na osiedlu R., co do którego SKO zajęło korzystne dla mieszkańców stanowisko.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO stwierdziło, iż zawieszenie osoby piastującej funkcję prezydenta miasta nie powoduje utraty udzielonych przez niego pełnomocnictw dla pracowników urzędu, gdyż pełnomocnictwa nie udziela osoba z imienia i nazwiska, lecz organ jednostki samorządu terytorialnego, który nadal istnieje. Okoliczność, iż obowiązki prezydenta miasta przejął jego zastępca nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż bezspornym w przedmiotowej sprawie jest fakt, że inwestycja realizowana przez Gminę Olsztyn nie obejmowała budowy chodników. Ponadto jak wynika z protokołu odbioru przedsięwzięcie zostało zakończone, a od momentu oddania drogi do użytku nie upłynął jeszcze wskazany w ustawie trzyletni okres. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w przypadku ulic osiedlowych dopuszcza się realizowanie inwestycji bez budowy chodników. W związku z powyższym, organ uznał, iż argumenty zawarte w odwołaniu nie mogą być uwzględnione.

Na powyższą decyzję skargę złożyli Ł. i K.R., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania wskazanych decyzji. Ł. i K.R. ponowili zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 4 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy o drogach publicznych, § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz uchwały Rady Miasta Olsztyn Nr XXXI/416/04 z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu i zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie m. Olsztyna. Z przepisów tych wynika, iż ul. I. jest gminną drogą dojazdową kat. D, a nie jak twierdzi Kolegium drogą osiedlową, której to kategorii nie przewidział ustawodawca posługujący się sformułowaniem "drogi wewnętrzne". Ul. I. została zaprojektowana, a następnie wykonana w ten sposób, iż posiada jezdnię oraz wyodrębnione chodniki, usytuowane bezpośrednio przy jezdni i granicy właścicieli posesji, a więc odpowiada parametrom drogi dojazdowej. Przedmiotową inwestycją objęto tylko budowę jezdni, zaś pozostałe miejsce jest nieutwardzonym poboczem, nieprzystosowanym do ruchu pieszych. Zdaniem skarżących inwestycja nie została ukończona, a zatem naliczenie opłaty adiacenckiej jest przedwczesne i niezgodne z przepisami ustawy u.g.n.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie stwierdzając, iż budowa nawierzchni ulicy została zakończona wraz z oświetleniem 14 listopada 2006 r. i nie obejmowała ona chodników, których budowa nie jest wymagana zgodnie z § 10 i 43 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1998 r.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołał się na przepis art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w myśl którego właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jednym z warunków nałożenia tego rodzaju opłaty jest uczestnictwo jednostki samorządu terytorialnego w kosztach budowy urządzenia infrastruktury. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 1 i 2 powołanej ustawy).

Prezydent może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie takiej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 i 2 tejże ustawy).

Zgodnie zaś z art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Z przytoczonych regulacji prawnych wynika zatem, iż aby można było ustalić opłatę adiacencką muszą zostać spełnione następujące warunki: wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej musi nastąpić z udziałem środków jednostki samorządu terytorialnego i musi ono pociągać za sobą wzrost wartości nieruchomości, której stworzono warunki do korzystania z wybudowanego urządzenia. Ponadto ustalenie takiej opłaty może nastąpić jedynie w oparciu o sporządzony w trybie określonym przepisami działu IV rozdziału I ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż Gmina Olsztyn z własnych środków zrealizowała inwestycję polegającą na budowie nawierzchni jezdni ulicy I. w Olsztynie. Sporna pozostaje natomiast kwestia, czy inwestycja ta faktycznie nie obejmowała wybudowania chodników, które jak podnosi skarżący nie zostały przy tej ulicy wykonane i pozostał wolny teren pomiędzy krawędzią ulicy a granicą posesji poszczególnych właścicieli nieruchomości położonych przy tej ulicy. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy Gmina Olsztyn planuje budowę takich chodników oraz czy wybudowanie tylko nawierzchni jezdni ulicy gminnej jest wystarczającą przesłanką do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu.

Wobec braku w u.g.n. definicji drogi – zdaniem Sądu – należy posiłkować się przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), w której pod pojęciem "drogi" rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy), pod pojęciem "ulica" rozumie się drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (pkt 3 tego przepisu), pod pojęciem "jezdni" część drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów (pkt 5), zaś "chodnik" oznacza część drogi przeznaczonej do ruchu pieszych (pkt 6).

W ocenie Sadu zarówno jezdnia, jak i chodnik stanowią część drogi. Sąd powołał się na uchwałę nr XXXI/416/04 Rady Miasta Olsztyn z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu i zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na obszarze Miasta Olsztyn, która stanowi, iż ulica I. jest drogą gminną kategorii D. Z treści § 43 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) wynika, że na ulicy klasy Z, L lub D chodnik może być usytuowany bezpośrednio przy jezdni lub przy pasie postojowym, zaś ulica klasy L lub D znajdująca się w strefie zamieszkania może w ogóle nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników.

Oznacza to, iż stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi w odniesieniu do drogi gminnej kategorii D będzie spełnione zarówno wówczas, gdy inwestor postanowi o wybudowaniu nawierzchni jezdni wraz z chodnikami, jak i wówczas, gdy podejmie decyzję, iż określona droga będzie posiadała jedynie urządzoną nawierzchnię jezdni.

Zdaniem Sądu w każdym przypadku organy orzekające w sprawie winny ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy zamiarem i intencją inwestora było wybudowanie drogi wraz z chodnikami, czy też samej nawierzchni jezdni. Gdyby bowiem inwestor przewidział, iż realizacja drogi będzie obejmowała zarówno budowę jezdni oraz chodników, przy czym w pierwszym etapie będzie wybudowana sama nawierzchnia jezdni, zaś chodniki w kolejnym etapie, to wybudowanie jedynie nawierzchni jezdni nie uprawniałoby do podjęcia działań mających na celu określenie z tego tytułu opłaty adiacenckiej. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 408/05, stwierdzający, iż opłata adiacencka może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi w całości, a nie poszczególnych jej elementów.

W ocenie Sądu I instancji analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału aktowego wskazuje, iż kwestia zakresu inwestycji polegającej na budowie drogi ulicy I. w Olsztynie nie została jednoznacznie wyjaśniona, stosownie do art. 7 i art. 77 K.p.a. Wprawdzie w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ podał, że nie budzi wątpliwości, że inwestycja zrealizowana przez Gminę Olsztyn nie obejmowała budowy chodników, jednakże stwierdzeniu temu przeczą zapisy zamieszczone w protokole z dnia 2 grudnia 2005 r. z odbioru nawierzchni ulicy I. w Olsztynie, gdzie w wyszczególnieniu przyjętych robót wskazano wykonanie m.in. nawierzchni chodnika. Okoliczność ta nie została w sposób jasny i dokładny wyjaśniona w toku postępowania odwoławczego, a ma ona istotne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem jej rozstrzygnięcie jest niezbędne dla ustalenia, czy zarzut podnoszony przez skarżących, którzy twierdzą, że inwestycja obejmowała także wybudowanie chodników, jest zasadny.

Sąd zakwestionował nadto prawidłowość sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego.Biegły nie wykazał w operacie szacunkowym faktu, iż to wyłącznie wybudowanie drogi wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości skarżących. Z treści operatu szacunkowego nie wynika także, czy działki, które przyjęto do porównania to nieruchomości położone przy drodze z urządzoną drogą posiadającą poza nawierzchnią jezdni także chodniki, czy też nie posiadającą chodników. Skoro bowiem ich wybudowanie wiąże się z poniesieniem konkretnych nakładów finansowych, to należy przypuszczać, iż znajduje to następnie odbicie we wzroście wartości nieruchomości, która położona jest przy drodze mającej zarówno urządzoną nawierzchnię jezdni, jak i chodniki. W tym względzie w operacie szacunkowym brak informacji, zaś niewątpliwie powyższa kwestia jest istotna dla określenia wartości nieruchomości.

Ponadto z operatu szacunkowego nie wynika, aby została uwzględniona w nim okoliczność znacznego wzrostu wartości nieruchomości w drugim półroczu 2006 r. Rzeczoznawca majątkowy, szacując wartość nieruchomości skarżących, objął analizą transakcje sprzedaży nieruchomości, które miały miejsce w okresie od listopada 2006 r. do sierpnia 2007 r. Dokonał analizy trendu czasowego i stwierdził tendencję wzrostową na badanym rynku. Podał, że wzrost wartości średnich cen transakcyjnych w badanym okresie wyniósł od 25 do 60% i przyjął stopę trendu zmiany cen 2% na miesiąc, czyli na minimalnym poziomie. Uwzględniając jednak podniesioną wyżej okoliczność gwałtownego wzrostu cen nieruchomości, uzasadnienie, iż stopę wzrostu cen ustalono z zachowaniem zasady ostrożności, nie może być przyjęte za wystarczające i przekonujące.

Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z art. 156 ust. 2 powołanej ustawy wynika, iż operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Operat szacunkowy w niniejszej sprawie został sporządzony w dniu 2 grudnia 2007 r., natomiast decyzja organu odwoławczego została podjęta w dniu [...] czerwca 2008 r., a zatem w terminie ważności sporządzonego operatu. Sąd podniósł znaną mu z urzędu sytuację, iż w okresie od stycznia 2008 r. w obrocie nieruchomościami zanotowano wyraźną stagnację, a wręcz tendencję spadkową w odniesieniu do wartości nieruchomości. W związku z powyższym, należałoby ustalić z rzeczoznawcą majątkowym, czy wartość nieruchomości określona przez niego w operacie szacunkowych nie uległa zmianie. Działanie to jest zasadne z uwagi na fakt, iż wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W tych okolicznościach zasadne są wątpliwości co do faktycznego wzrostu wartości nieruchomości skarżących po wybudowaniu nawierzchni ulicy I.. Wątpliwości te nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, co narusza treść art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych rozważań, opłata adiacencka została zatem ustalona przedwcześnie.

Sąd powołał się na art. 80 K.p.a., w myśl którego operat szacunkowy podlega w ramach swobodnej oceny dowodów takiej samej ocenie, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Podanie przez organ jedynie niezbędnych elementów, które dokument ten winien zawierać zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Sąd uznał za niewystarczające. Nie można bowiem uznać za merytoryczną ocenę lakonicznego stanowiska Kolegium, że wskaźnik zmiany cen i korekta trendu czasowego nie są "zbyt wygórowane", bez odwołania się do konkretnych okoliczności. Organy administracji muszą zdecydować o wartości dowodowej operatu szacunkowego w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, zaś w razie wątpliwości mogą wystąpić o uzupełnienie wyrażonej w nim opinii.

Sąd zalecił, aby rozpatrując ponownie sprawę, organy wskazały faktyczny wpływ wybudowania nawierzchni ulicy I. na wzrost wartości nieruchomości skarżących, a następnie rozstrzygnąć o wysokości ewentualnej opłaty adiacenckiej. Niezbędne jest również jednoznaczne ustalenie, czy inwestycja polegająca na budowie drogi ulicy I. obejmowała jedynie wybudowanie nawierzchni jezdni, czy także chodników.

Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie i zaskarżając wyrok w całości oparło ją o dwie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej ustawą P.p.s.a. i zarzuciło:

1) naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a.

– w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez przyjęcie, że SKO naruszyło wymienione przepisy podczas gdy w rzeczywistości stopa trendu czasowego została wyjaśniona w sposób wystarczający, stabilizacja cen nie miała wpływu na wartość wycenianej nieruchomości z uwagi na określenie wartości w grudniu 2007 r., zaś wydanie decyzji po upływie ok. 4 miesięcy, przyjęte nieruchomości do oceny były podobnymi, a występujące różnice skorygowane przy pomocy wskaźników korygujących, których sposób obliczenia biegły przedstawił w operacie, a nadto ze zgromadzonych przez organ I instancji dowodów wynika, że realizowana przez gminę inwestycja nie obejmowała chodnika,

– w zw. z art. 133 ustawy P.p.s.a. przez dokonanie wadliwej oceny zebranych w sprawie dowodów i w konsekwencji przyjęcie, ze stan faktyczny nie został ustalony, podczas gdy z protokołu odbioru, jak też z pism organu I instancji oraz z operatu szacunkowego wynika, że inwestycja polegająca na budowie ulicy I. nie obejmowała budowy chodników, a ponadto sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy może stanowić podstawę do określenia wartości nieruchomości,

– w zw. z art. 228 § 1 K.p.c. poprzez oparcie się na faktach znanych z urzędu i nieuprzedzenie stron o takim zamiarze, przez co strona przeciwna nie miała możliwości obrony swych praw, tym bardziej że skarżący nie zgłaszali w toku postępowania administracyjnego jakichkolwiek zastrzeżeń odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego,

– w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom zacytowanego jako drugi przepisu i w konsekwencji tego niezawarcie jakiegokolwiek uzasadnienia odnośnie posiadanej przez Sąd wiedzy w zakresie stabilizacji na rynku olsztyńskim, czy nawet spadku cen niezabudowanych nieruchomości gruntowych (nieruchomości w obrębie granic administracyjnych miasta);

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, względnie niezastosowanie i przyjęcie, że decyzją ustalającą opłatę adiacencką jest decyzja organu drugiej instancji, kiedy to akt ten wydaje organ pierwszej instancji i w konsekwencji tego organ odwoławczy na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji jest zobowiązany ocenić aktualność sporządzonego na potrzeby sprawy mającej za przedmiot ustalenie opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego,

b) art. 156 ust. 3 w zw. z art. 154 ust. 1 powołanej ustawy poprzez błędną wykładnię, względnie niezastosowanie i w konsekwencji tego przyjęcie, że ewentualna stabilizacja cen nieruchomości, a nie znaczny ich spadek może stanowić podstawę do żądania od rzeczoznawcy majątkowego w okresie ważności operatu potwierdzenia aktualności sporządzonej wyceny.

Skarga kasacyjna domaga się zmiany zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi ew. uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium powołuje się na protokół odbioru końcowego z dnia 2 grudnia 2005 r., z którego wynika, że prace zostały wykonane zgodnie z umową, dokumentacją techniczną i sztuką budowlaną. Nie ujawniono w nich żadnych usterek. Zakres prac obejmował nawierzchnię ulicy w ilości 1318,3 m2, chodniki 55,6 m2, krawężniki drogowe w ilości 525,7 mb, a także wyszczególnione roboty sanitarne. Na wykonane prace Wykonawca udzielił gwarancji na okres lat pięciu. Ponadto z protokołu z dnia 14 listopada 2005 r. wynika, że przy ul. I. zostały zakończone prace polegające na wykonaniu oświetlenia. Z pisma z dnia 14 lipca 2008 r. (znajdującego się w aktach sprawy) wynika, że roboty nie obejmowały wykonania chodników ulicy I., a całość planowanej inwestycji została zrealizowana. Oświadczenie to sporządzone przez uprawnione do tego osoby stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący podnosili, że inwestycja polegająca na budowie ulicy I. nie została zrealizowana w całości. Nie wybudowano bowiem chodników. W odpowiedzi organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja polegająca na budowie ulicy I. została wykonana zgodnie z projektem technicznym i nie zakładała ona budowy chodników (pismo z dnia 20 marca 2008 r.). Wykonanie nawierzchni ulicy I. wraz z oświetleniem stanowiło całość robót.

Kolegium oparło się na oświadczeniu organu I instancji, które znalazło potwierdzenie w protokole odbioru, w którym określono, że chodniki zostały wybudowane w ilości 55,6 m2, czyli ułożenie kostki polbruk objęło łuki drogi. Okoliczność ta znana jest Kolegium z urzędu i wynika z akt administracyjnych, a potwierdza to także rzeczoznawca w operacie. Kolegium podniosło nadto okoliczność, że skarżący nie kwestionowali wartości nieruchomości szacowanej przez biegłego. W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, a skoro strona nie wskazała na merytoryczne błędy i nie przedstawiła własnej oceny spornych gruntów to organ odwoławczy miał wszelkie podstawy do uznania prawidłowości dokonanej oceny i uznania za zbędne przeprowadzania kolejnych dowodów. Kolegium zwróciło też uwagę, iż od opracowania operatu do wydania decyzji organu I instancji minęło niewiele ponad 4 miesiące. Tym samym stagnacja cen na początku 2008 r. nie ma wpływu na wartość nieruchomości, a to z tego powodu, że wskaźnik wzrostu cen został obliczony jedynie do grudnia 2007 r.. Organ powołał się na to, iż w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest regulacji odnośnie możliwości powoływania się na fakty znane z urzędu, a przepisy dotyczą jedynie notorii powszechnych. Tym samym w tym zakresie poprzez analogię należy stosować przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie do art. 228 § 1 K.p.c. fakty znane Sądowi z urzędu nie wymagają dowodu, ale w tym wypadku Sąd winien zwrócić na nie uwagę stron. W trakcie rozprawy sądowej Sąd nie zwrócił uwagi na to, że znane jest mu z urzędu, iż ceny niezabudowanych nieruchomości gruntowych położonych w obrębie miasta Olsztyn "potaniały". W ocenie Kolegium ceny opisanych nieruchomości nie potaniały, a wzrost ich cen jest ustabilizowany. Stabilizacja cen dotyczy jedynie rynku nieruchomości lokalowych. Uzasadnienie przyjętej wartości w operacie nie nasuwa wątpliwości. Biegły podał także, iż z uwagi na cel wyceny – rodzaj drogi dojazdowej do nieruchomości nie został przyjęty jako atrybut, który miałby wpływ na oszacowanie wartości w tym przypadku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, stosownie do wskazań zamieszczonych w art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. i będąc nimi związany Sąd odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo Sąd ocenił, iż nie zostało w sposób jednoznaczny ustalone jaki był zakres inwestycji, polegającej na budowie drogi – ulicy I.. Konieczność dokonania takich ustaleń wynika z tego, iż zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może mieć miejsce dopiero po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Wybudowanie drogi oznacza zaś wybudowanie jej w całości, nie zaś poszczególnych jej elementów jak: powierzchnia jezdni, oświetlenie, chodniki itp. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy wyrażone w doktrynie i wcześniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w przywołanym w zaskarżonym wyroku orzeczeniu NSA z dnia 7 lutego 2006 r. – I OSK 408/05.

Wobec twierdzeń strony skarżącej, iż pierwotnie budowa ulicy I. obejmowała urządzenie wszystkich jej elementów takich jak jezdnia, krawężniki i chodniki okoliczność ta wymagała podjęcia dodatkowych czynności dowodowych, a nie jedynie oparcie się na twierdzeniu organu I instancji, które bezkrytycznie zostało uznane przez organ odwoławczy jako wystarczające.

Z akt administracyjnych wynika, iż nastąpiła zmiana w dokumentacji dotyczącej budowy ulicy I.. Wymagało to, w celu wyjaśnienia wątpliwości załączenia uwierzytelnionej kopii dokumentacji, wskazującej jaki był pierwotnie zakres inwestycji, kiedy i w jakim zakresie wprowadzono zmiany oraz czy po ich wprowadzeniu inwestycja miałaby zostać ukończona, czy też oznaczały jedynie wybudowanie drogi etapami.

Załączone dokumenty i pisma organu I instancji okoliczności tych nie wyjaśniają, a zatem dla ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki z art. 145 ust. 1 u.g.n. należało przeprowadzić postępowanie dowodowe. Zasadnie Sąd I instancji uznał, iż czynności takie, jako niewymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, uzasadniały uchylenie jedynie decyzji ostatecznej.

Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył więc przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. oraz art. 133 tej ustawy i powołanych jako związanych z nim przepisów K.p.a.

W odniesieniu do zastrzeżeń Sądu dotyczących operatu szacunkowego należy zauważyć, iż zarzuty skargi kasacyjnej również nie mogły być uwzględnione.

Podkreślenia wymaga przede wszystkim to, iż w przypadku potwierdzenia dostrzeżonych przez Sąd I instancji wątpliwości co do zakresu inwestycji w ogóle nie będzie zachodzić potrzeba ponownego ustalania wartości nieruchomości. Ponadto Sąd I instancji nie będąc, w myśl art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., związany granicami skargi, władny był zwrócić uwagę na te okoliczności, które w związku z niepełnym wyjaśnieniem sprawy budziły wątpliwości, a których to wątpliwości nie wyjaśnił operat szacunkowy. Sąd uprawniony był zwrócić uwagę na znane mu z urzędu okoliczności w kwestii wzrostu wartości nieruchomości w drugim półroczu 2006 r., a wobec ograniczeń dowodowych wynikających z art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. nie był zobowiązany przeprowadzać w tym względzie dowodów skoro do oceny tej okoliczności w pierwszym rzędzie był zobligowany rzeczoznawca, a następnie organ. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd na przyjęcie przez biegłego stopy trendu zmiany cen na minimalnym poziomie (2% na miesiąc) bez uzasadnienia tego stanowiska.

Potrzeba odniesienia się do tych wątpliwości zachodziłaby w sytuacji gdyby zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 ustawy u.g.n.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, iż wydając decyzję ostateczną [...] czerwca 2008 r. Kolegium oceniało aktualność sporządzonego operatu na dzień [...] kwietnia 2008 r., tj. datę wydania decyzji organu I instancji. Należy jednak uwzględnić, iż rozpoznając aktualnie odwołanie, Kolegium – zobowiązane do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie – winno uwzględnić nakaz wynikający z art. 156 ust. 3 u.g.n. W myśl tego przepisu operat szacunkowy może być wykorzystany do celu określenia wartości nieruchomości przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Wobec upływu tego okresu oraz podniesionych przez Sąd I instancji – poza granicami skargi – zastrzeżeń może okazać się, iż potwierdzenie aktualności operatu, o którym stanowi art. 156 ust. 4, nie będzie wystarczające. W takim razie organ odwoławczy rozważy potrzebę zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Wobec powyższego, iż w danym stanie nie można było zająć stanowiska co do prawidłowości sporządzonego operatu, a postępowanie administracyjne w tym zakresie wymaga uzupełnienia zarzuty naruszenia prawa materialnego na tym etapie są pozbawione uzasadnionych podstaw.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.