Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 728/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant specjalista – Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Skarżący M. B. wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. zwrócił się do Komisji Nadzoru Finansowego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wyjaśnienia czy Komisja podjęła lub planuje podjąć działania zmierzające do:

I. wyjaśnienia sytuacji finansowej Funduszy;

II. weryfikacji stanu aktywów Funduszy, w tym ich aktywów bazowych tj. przede wszystkim nieruchomości;

III. weryfikacji decyzji inwestycyjnych Funduszu;

IV. weryfikacji, czy w Funduszu nie dochodziło do nadużyć, działań przestępczych oraz transakcji w konflikcie interesów pomiędzy uczestnikami a zarządzającymi;

V. weryfikacji zgodności ze statutami i ustawą wykupów certyfikatów dokonywanych w tym względzie redukcji;

VI. zbadania kim byli uczestnicy beneficjenci wykupów w 2016 roku, w tym czy nie były to osoby, które mogły mieć informacje o sytuacji finansowej Funduszy;

VII. zażądania od Towarzystwa oraz [...] jednoznacznych planów oraz ram czasowych dotyczących polepszenia sytuacji Funduszu i zwiększenia poziomu wykupów;

VIII. kontroli działań Towarzystwa, [...] oraz Depozytariusza;

IX. weryfikacji prawidłowości i rzetelności wyceny aktywów Funduszy, z uwzględnieniem sytuacji w strukturze spółek Funduszu oraz samych aktywów bazowych;

X. kontroli wykonywania obowiązków Depozytariusza względem Funduszy, w tym w szczególności kontroli czy Depozytariusz bada aktywa bazowe zgodnie z Rozporządzeniem [...];

XI. zbadania inwestycji w [...] ustalenia beneficjenta tej transakcji oraz osób podejmujących decyzje i pociągnięcia ich do odpowiedzialności;

XII. zawiadomienia Prokuratury o wydarzeniach dotyczących inwestycji funduszu Inwestycje Selektywne i związanych z tym nieprawidłowościach;

XIII. wyjaśnienia sytuacji Gwaranta jako spółki publicznej notowanej na GPW i jej działań noszących znamiona wyzbywania się aktywów;

XIV. podjęcia zdecydowanych kroków zmierzających do zabezpieczenia niezwłocznie interesów uczestników Funduszy.

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., działając na podstawie na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.), art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 196 ze zm.) oraz uchwały Nr [....] Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2016 r. w sprawie udzielenia Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego upoważnienia do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji Nadzoru Finansowego oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw i upoważnienia Nr [...] Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2017 r. dla Z. O., [...] Departamentu [...], do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji Nadzoru Finansowego, w tym do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych w sprawach należących zgodnie z regulaminem Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego do zakresu zadań Departamentu [...], odmówiła skarżącemu M.B. udostępnienia powyższej informacji publicznej ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 280 ust. 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 56 ze zm.) w zw. z art. 19 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1480 ze zm.). W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że w ustawa o dostępie do informacji publicznej, zwana dalej "udip", zawiera legalną definicję pojęcia "informacji publicznej" i zgodnie z art. 1, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Użyte w niej określenie "sprawy publiczne" nie zostało wyjaśnione w ustawie, można więc najogólniej stwierdzić, że chodzi tu o sprawy odnoszące się do realizacji zadań publicznych, pełnienia funkcji publicznych oraz dysponowania majątkiem publicznym. Pomocny w określeniu zakresu informacji publicznej jest przepis art. 6 ust. 1 ustawy, w którym przykładowo wskazane zostały kategorie informacji podlegającej udostępnieniu. Wskazany w ustawie katalog jest jednak jedynie wyliczeniem przykładowym z uwagi na występujące w art. 6 określenie "w szczególności". Oznacza to, że również inne informacje, niewskazane w tym przepisie podlegają udostępnieniu, jeśli dotyczą spraw publicznych, a więc można uznać je za informacje publiczne w rozumieniu przepisów prawa. Ponadto w ustawie określone zostało także pojęcie i zakres gwarantowanego konstytucyjnie prawa do informacji publicznej i zgodnie z art. 2 i 3, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu i obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Tak ujętemu prawu do informacji publicznej odpowiada ogólny obowiązek udostępniania informacji publicznej, na który składają się obowiązki o bardziej szczegółowym charakterze. Podmiotowy zakres obowiązku udostępniania informacji publicznej zakreślony został przez ustawodawcę bardzo szeroko i zgodnie z art. 4 ust. 1, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są między innymi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że wniosek we wskazanym wyżej zakresie, winien być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Niewątpliwe jest, iż żądane informacje winny być kwalifikowane jako informacja publiczna przede wszystkim z tego powodu, iż dotyczą swym zakresem czynności organu nadzoru będących przejawem wykonywania nadzoru publicznego nad rynkiem kapitałowym, w tym przede wszystkim działalności funduszu inwestycyjnego. Pytając o podjęte przez KNF czynności nadzorcze w swej istocie wnioskodawca wnosi o informacje na temat wykorzystywania przez KNF kompetencji władczych opisanych w przepisach ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Nadzór nad działalnością towarzystw i funduszy inwestycyjnych jest przejawem realizowania zadań publicznych w zakresie dbałości o bezpieczeństwo funkcjonowania rynku finansowego, którego istotną część stanowi ochrona uczestników funduszy inwestycyjnych i prawidłowość działalności towarzystw i funduszy inwestycyjnych. Istnienie tego nadzoru oraz jego sprawowanie determinowane jest celami publicznymi. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż powszechnie aprobowane jest ustalenie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszącą się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Za uznaniem wnioskowanych informacji przemawia także fakt, iż całościowa ocena kierowanych pod adresem organu nadzoru żądań pozwala sformułować opinię, że przedmiotem zainteresowania skarżącego są faktycznie informacje, które mogą pochodzić z dokumentów wytworzonych przez organ nadzoru w ramach aktywności nadzorczej KNF. To spostrzeżenie ma istotne znaczenie z tego względu, iż w świetle przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, informację publiczną stanowią dane publiczne, pośród których umiejscawia się treść i postać różnorodnych dokumentów urzędowych, stanowiska w sprawach publicznych, czy też treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Tym samym wszelkie informacje pochodzące z tego typu dokumentów stanowią informację publiczną i winny podlegać udostępnieniu. Nie są to bowiem informacje, które dotyczą kwestii prywatnych, lecz dotykają zagadnień istotnych z punktu widzenia dobra publicznego. Chodzi tu o sposób i okoliczności realizacji przez organ nadzoru zadań publicznych. Powyższe ustalenie jest o tyle ważne, gdyż aktywność orzecznicza podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w oparciu o przepis art. 16 ustawy, może znajdować swą aktualizację jedynie wówczas, gdy stwierdzone zostanie, iż dana kategoria wnioskowanych informacji jest informacją publiczną. W konsekwencji, skoro wnioskowana informacja spełnia wymogi prawne uznania za informację publiczną, to tym samym organ nadzoru jest uprawniony do rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej. Brzmienie ustawy daje podstawy dla stwierdzenia, iż sam fakt, iż wnioskowane informacje powinny być kwalifikowane jako informacja publiczna, jak się to dzieje w rozważanym przypadku, nie oznacza, że na zasadzie automatyzmu wnioskowane dane publiczne winny podlegać udostępnieniu podmiotowi, który o to wnosi. Informacja publiczna nie jest upubliczniana wówczas, gdy zawiera określone dane konfidencjonalne, o czym stanowi art. 5 ustawy. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozważanym przypadku, albowiem wnioskowane informacje w określonym w osnowie niniejszej decyzji administracyjnej zakresie objęte są tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi w związku z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym luli majątkiem Skarbu Państwa), niemniej wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 ustawy, który w ust. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, ze przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przed uregulowaniami ustawy o dostępie do informacji publicznych. Inaczej rzecz ujmując, na podstawie powyższego przepisu informacje, które spełniają wymogi informacji publicznej, podlegają wyłączeniu od udostępnienia na gruncie przepisów szczególnych. Wśród "innych tajemnic ustawowo chronionych" wymienia się tajemnicę zawodową, której treść i zakres określa art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym "Przewodniczący Komisji, jego zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy urzędu Komisji i osoby zatrudnione w Urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych". Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu "definicja tajemnicy zawodowej ma charakter materialny. Ustawodawca nie uzależnił uznania danej informacji za tajemnicę zawodową od jej formalnego zaklasyfikowania do tej kategorii" (A. Błachnio-Parzych [w:] M. Wierzbowski, L. Sobolewski, P. Wajda (red.), Prawo rynku kapitałowego. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 1333). W tym kontekście, zgodnie z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi "tajemnicą zawodową w rozumieniu ust. 1 jest tajemnica obejmująca informację uzyskaną przez osobę wymienioną w ust. 1 w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z działalnością funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, w szczególności z lokatami oraz rejestrem uczestników funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji, organu nadzoru państwa członkowskiego lub organu nadzoru państwa trzeciego, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru ". W tym przypadku przepis art. 280 ust. 2 in fine ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi stwierdza, że tajemnicę zawodową stanowią między innymi informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach nadzoru nad działalnością regulowaną ustawą o funduszach inwestycyjnych. Podkreślono, że analiza tego przepisu ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi prowadzi do wniosku, iż składa się on z dwóch elementów, które współkształtują pojęcie "tajemnicy zawodowej". Mianowicie, pierwszym z nich jest konieczność kwalifikowania jako tajemnicy zawodowej informacji uzyskanych przez określone osoby w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze. Drugim zaś elementem jest dookreślenie, czego owe informacje mają dotyczyć, czyli wskazanie ich zakresu przedmiotowego. W tym przypadku ustawodawca posługuje się dwiema kategoriami informacji. Jedne z nich są informacjami dotyczącymi chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z działalnością funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych. Drugą kategorię informacji traktowanych przez ustawodawcę jako tajemnica zawodowa stanowią informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru przez KNF lub zagraniczny organ nadzoru nad działalnością funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, lub innych czynności w ramach działalności regulowanej przepisami ustawy. W świetle powyższego zasadne jest stanowisko, iż tajemnicą zawodową objęte są wszelkie informacje dotyczące chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z działalnością funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, jak również informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania przez KNF nadzoru KNF nad działalnością funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, które zawierają różnorodne dane. Zauważono, że w art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi elementem składowym współkształtującym tajemnicę zawodową jest pojęcie "czynności podejmowanych w ramach nadzoru". Termin ten niewątpliwie należy wiązać ze wszelkimi działaniami nadzorczymi podejmowanymi przez KNF w ramach wykonywania nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w tym także faktem wszczynania przez Komisję jakichkolwiek postępowań administracyjnych, wydawania decyzji administracyjnych, przeprowadzania kontroli czy też podejmowania innych aktywności nadzorczych. Tymczasem skarżący zwrócił się do organu nadzoru z żądaniem udzielenia informacji na temat bardzo skonkretyzowanych, a wręcz zindywidualizowanych czynności nadzorczych. Nie inaczej bowiem należy odczytywać jego żądanie wyjaśnienia i wskazania, czy organ nadzoru podjął działania we wskazanym we wniosku zakresie. Mając na względzie zakres przedmiotowy wnioskowanych informacji, w tym zwłaszcza stopień szczegółowości poszczególnych żądań stwierdzono, iż udzielając skarżącemu żądanych informacji i udostępniając wnioskowane dane, organ nadzoru faktycznie udostępniłby informacje na temat czynności nadzorczych KNF podejmowanych w związku z działalnością Inwestycje Rolne [...], [...], [...], Inwestycje Selektywne [...] oraz [...] Towarzystwa Funduszy Inwestycyjnych S.A. oraz [...] [...] S.A. Tymczasem w świetle przywołanych przepisów prawa, tego rodzaju informacje objęte są ochroną prawną. Zadośćuczynienie żądaniom skarżącego skutkowałoby tym, iż powziąłby on faktycznie wiedzę na temat zakresu i treści działań podejmowanych przez organ nadzoru w ramach nadzoru nad działalnością funduszy inwestycyjnych, co stałoby w jawnej sprzeczności z wolą ustawodawcy kreującego tajemnicę zawodową, wyłączającego tego rodzaju dane spod dostępu osób trzecich. Skarżącemu chodzi o informację, czy KNF wykorzystał przynależne mu kompetencje nadzorcze zmierzające do: ustalenia sytuacji finansowej funduszy inwestycyjnych, weryfikacji stanu aktywów funduszy inwestycyjnych, w tym ich aktywów bazowych tj. przede wszystkim nieruchomości, weryfikacji decyzji inwestycyjnych funduszy inwestycyjnych, sprawdzeniu ewentualnych nadużyć, działań przestępczych w ramach lokat funduszy inwestycyjnych, dokonaniu oceny transakcji z punktu widzenia konfliktu interesów zachodzących pomiędzy uczestnikami funduszy a zarządzającymi funduszami inwestycyjnymi, oceny zgodności ze statutami funduszy inwestycyjnych i przepisów prawa czynności wykupu certyfikatów. Przedmiotem zainteresowania skarżącego jest także odpowiedź na pytanie, czy organ nadzoru ustalił, kim byli uczestnicy beneficjenci wykupów w 2016 roku, w tym czy nie były to osoby, które mogły mieć informacje o sytuacji finansowej funduszy inwestycyjnych, zażądał od towarzystwa funduszy inwestycyjnych oraz podmiotu zarządzającego portfelami inwestycyjnymi funduszy inwestycyjnych, dokonał oceny prawidłowości i rzetelności wyceny aktywów funduszy inwestycyjnych, zbadał inwestycje w KNF ustalił beneficjenta tej transakcji oraz osoby podejmujące te decyzje lokacyjne i pociągnął je do odpowiedzialności. Skarżący chce także dowiedzieć się, czy organ nadzoru zawiadomił prokuraturę o wydarzeniach dotyczących inwestycji funduszu Inwestycje Selektywne i związanych z tym nieprawidłowościach, czy też wyjaśnił sytuację Gwaranta jako spółki publicznej notowanej na GPW i jej działań noszących znamiona wyzbywania się aktywów. Co więcej przedmiotem wniosku jest także pozyskanie wiedzy na temat potencjalnie wykonywanej przez organ nadzoru kontroli działań towarzystwa funduszy inwestycyjnych, podmiotu zarządzającego portfelami inwestycyjnymi funduszy inwestycyjnych, a także depozytariusza, w tym zakresu i prawidłowości wypełniania spoczywających na depozytariuszu obowiązków wynikających z przepisów prawa i umowy. Ostatecznie skarżący chce także dowiedzieć się o innych działaniach podjętych przez KNF zmierzających do szybkiego i efektywnego zabezpieczenia interesów uczestników funduszy inwestycyjnych. To wszystko uzasadnia twierdzenie, iż chce poznać całokształt działań nadzorczych podjętych przez KNF w związku z działalnością Inwestycje Rolne [...], [...], [...], Inwestycje Selektywne [...][...] Towarzystwa Funduszy[...] SA., czy wreszcie [...] [...]S.A. Zainteresowanie skarżącego obejmuje swym zakresem poszczególne działania nadzorcze i w gruncie rzeczy zmierza do opisania z dużą szczegółowością i precyzją poszczególnych aktywności nadzorczych KNF. Pojęcie "nadzoru" na gruncie art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF. Są to czynności, pośród których umiejscawia się zarówno decyzje administracyjne, czynności materialno – techniczne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania, które trudno przyporządkować do wyodrębnionych doktrynalnie i normatywnie prawnych form działania organu nadzoru. Wspólną cechą wszystkich tych czynności jest związek z wykonywaniem nadzoru publicznego nad działalnością funduszy inwestycyjnych, niezależnie od przypisywania im cech władztwa administracyjnego i skutków prawnych. Wobec powyższego do czynności nadzorczych podejmowanych przez KNF, które podlegają ochronie w oparciu o przepis art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, należy zaliczyć wszystkie fazy wykonywania nadzoru, w tym przede wszystkim kontrole, oddziaływanie pokontrolne, czy też prowadzenie postępowań administracyjnych, w tym informacje o sposobie przyjmowania spraw, ich załatwiana, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Informacje dotyczące tego rodzaju aktywności KNF spełniają wszystkie wymogi kwalifikowania jako czynności nadzorcze, gdyż swym zakresem obejmują działania KNF podejmowane w ramach wykonywania nadzoru na obrotem instrumentami finansowymi i funduszami inwestycyjnymi. Powyższe oznacza, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uzasadnione jest zastosowanie przez organ nadzoru art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i tym wypadku podstawę prawną tego rodzaju ograniczenia stanowi art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Jednocześnie przywołano wyrok NSA z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3572/02, zgodnie z którym, o ile ochrona informacji niejawnych wymaga wyodrębnienia określonych materiałów poprzez nadanie im określonej klauzuli, pozostałe tajemnice (tajemnica prokuratorska, telekomunikacyjna, ochrona danych osobowych, skarbowa itp.) nie wymagają nadania dokumentom specjalnej formy, mają bowiem charakter materialny. O tym zatem, jakiego rodzaju informacje w rozważanej sprawie podlegają konfidencjonalności decyduje bezpośrednio przepis prawa, nie zaś fakt nadania stosownej klauzuli. Nie można także abstrahować od treści art. 19 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, w świetle którego Przewodniczący Komisji, jego zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy urzędu Komisji i osoby zatrudnione w Urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych. Z tego należy wnosić, iż organ nadzoru staje się także bezpośrednim adresatem obowiązku zachowania w konfidencjonalności tajemnic zawodowych, o których mowa w art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Z tych też przyczyn organ nadzoru stwierdził, iż żądane informacje pomimo przypisania im cech informacji publicznej nie mogą być udostępnione skarżącemu, bowiem są kwalifikowane w sposób jednoznaczny jako informacje chronione na mocy art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi w zw. z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) w zw. z art. 280 ust. 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 56 ze zm.) w zw. z art. 19 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1480 ze zm.). W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że chciał uzyskać od Komisji informację, czy podjęła ona jakiekolwiek a działania w ramach sprawowanego m.in. nad podmiotami zarządzającymi tymi funduszami nadzoru i jego wolą nie było dowiedzenie się, co Komisja ustaliła w toku prowadzonych, a jedynie ustalenie, czy Komisja w ogóle podęła działania w zakresie objętym wnioskiem. Wniosek miał na celu jedynie ustalenie, czy Komisja wykonywała swoje ustawowe obowiązki, a nie pozyskanie informacji objętych tajemnicą zawodową o jakiej mowa w art. 280 ust. 2 o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Przepis ten bowiem reguluje podmiotowo i przedmiotowo obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej przez podmioty prywatne wskazane w art. 280 ust. 1 ustawy, zajmujące się zawodowo interesami funduszy inwestycyjnych i ich pracowników oraz zleceniobiorców. Art. 280 ustawy ma chronić interes funduszu inwestycyjnego jako osoby prawnej, której interesy są pod kontrolą innych podmiotów tj. towarzystwo funduszy inwestycyjnych i depozytariuszy. Słusznie Komisja wskazuje, że analiza wzmiankowanego przepisu ustawy o funduszach inwestycyjnych prowadzi do wniosku, iż składa się on z dwóch elementów, które współkształtują pojęcie tajemnicy zawodowej. Mianowicie pierwszym z nich, jest konieczność kwalifikowania jako tajemnicy zawodowej informacji uzyskanych przez określone osoby (a więc jak wskazano w art. 280 ust. 1 podmioty prywatne tj. towarzystwo funduszy inwestycyjnych, depozytariusza oraz ich pracowników i przedstawicieli) w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi. Drugim zaś elementem jest dookreślenie zakresu przedmiotowego tajemnicy zawodowej funduszy inwestycyjnych, a wiec wskazanie które informacje pozyskane przez ww. osoby w toku swoich czynności zawodowych, są one zobowiązane zachować w tajemnicy. Art. 280 ust. 2 in fine stwierdza rzeczywiście, że tajemnicę zawodową funduszy inwestycyjnych stanowią między innymi informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach nadzoru nad działalnością regulowaną ustawą o funduszach inwestycyjnych. Przepis ten jest jednak skierowany do podmiotów prywatnych zajmujących się zawodowo interesami funduszy inwestycyjnych, ich pracowników i zleceniobiorców. Zakazuje on więc np. ujawniania pracownikom towarzystwa funduszy inwestycyjnych wyników kontroli Komisji prowadzonej w tym towarzystwie, a związanej z funduszem inwestycyjnym. Prawa i obowiązki Komisji odnośnie tajemnicy zawodowej funduszy inwestycyjnych reguluje art. 282 ustawy wskazując w ust. 1, że Komisja i jej przedstawiciele mają prawo dostępu do informacji stanowiących tajemnicę zawodową, a będących w posiadaniu podmiotów zobowiązanych do zachowania tej tajemnicy (a więc wskazanych w art. 280 ust. 1 ustawy), a w ust. 2 zobowiązując Komisję, aby informacje stanowiące tajemnicę zawodową będące w posiadaniu podmiotów zobowiązanych do zachowania tej tajemnicy(a więc wskazanych w art. 280 ust. 1 ustawy), a pozyskane przez Komisję na podstawie swoich uprawnień, wykorzystywała wyłącznie do wykonywania ustawowo określonych zadań Komisji. Komisja powołuje się na art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, jednak ustawa ta nie ustanawia jakiejkolwiek odrębnej "tajemnicy nadzoru", tajemnicy związanej z wykonywaniami przez Komisję czynnościami nadzorczymi, a jedynie odsyła do przepisów ustaw regulujących poszczególne segmenty rynku kapitałowego zawierających przepisy o ochronie informacji. Nie powinno budzić wątpliwości, że obowiązek Komisji do nieujawniania informacji objętych tajemnicą zawodową funduszy inwestycyjnych oraz niewykorzystywania tych informacji do celów innych niż ustawowe zadania nadzorcze dotyczy jedynie informacji uzyskanych w toku czynności nadzorczych, od pomiotów objętych w art. 280 ust. 1 obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej. Jak wynika jednoznacznie z jego wniosku, nie chciał on uzyskać dostępu do informacji, będących w posiadaniu podmiotów określonych w art. 280 ust. 1, w których posiadanie Komisja weszła w toku wykonywanego nadzoru, a jedynie ustalić czy Komisja podjęła przed datą złożenia wniosku czynności nadzorcze, które w jego ocenie powinna była podjąć. Komisja słusznie wskazała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Celem wniosku było uzyskanie informacji na temat prawidłowości wykonywania zadań przez organ władzy publicznej, a nie pośrednie uzyskanie dostępu do informacji objętych tajemnicą zawodową funduszy inwestycyjnych, określoną w art. 280 ust. 2 o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Zastosowana przez Komisję wykładania przepisów art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w zw. z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi skutkowałaby pozbawieniem obywateli dostępu do informacji o wykonywaniu przez Komisję swoich obowiązków nadzorczych nad rynkiem funduszy inwestycyjnych. Zważywszy na zakres zastosowania art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, taka wykładania prowadziłaby do faktycznego wyłączenia nadzoru nad rynkiem kapitałowym spod kontroli społecznej realizowanej poprzez dostęp do informacji publicznej. Ustawodawca objął interesy funduszy inwestycyjnych, które są beneficjentami tajemnicy zawodowej określonej w art. 280 ust. 2 szeroką ochroną, jednak ochrona ta nie rozciąga się na informacje własne Komisji nieuzyskane od podmiotów zajmujących się zawodowo interesami tych funduszy, które dotyczą samego faktu podejmowania bądź nie czynności nadzorczych w ramach przyznanych Komisji kompetencji.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodała, że nie może budzić jakiejkolwiek wątpliwość ustalenie, iż tajemnica zawodowa zdefiniowana w art. 280 ust. 2 ufi wiąże organ nadzoru i taka też jest przyjęta norma prawna w polskim systemie prawa. Wskazać jednocześnie należałoby, iż w analizowanym przypadku nie można poprzestać – jak czyni to wadliwie skarżący – wyłącznie na językowej analizie brzmienia art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, w odniesieniu do organu nadzoru i obowiązku zachowania przez niego tajemnicy zawodowej. Takie podejście interpretacyjne prowadziłoby bowiem do wniosków absurdalnych, które apriorycznie należały odrzucić. To wszystko prowadzi do wniosku, że twierdzenia skarżącego, jakoby z przepisów prawa nie można byłoby wyprowadzić obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej przez organ nadzoru, a co za tym idzie przepis art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi nie może stanowić przesłanki ograniczenia przez KNF prawa dostępu do informacji publicznej, są całkowicie chybione i nieuzasadnione. Jest to opinia nad wyraz odosobniona prawnie, opierająca się na bezrefleksyjnym oparciu się o wyniki wykładni językowej. Tymczasem twierdzenie, iż obowiązek zachowania danych chronionych prawem w konfidencjonalności spoczywa także na KNF jako organie administracji nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości w judykaturze i potwierdza to wyrok WSA w Warszawie, w którym stwierdzono: "Przepis art. 19 ust. 1 u.n.r.k. stanowi, iż Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, jego Zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy urzędu Komisji oraz osoby zatrudnione w urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze, są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.n.r.k., tożsamy obowiązek dotyczy również osób pozostających w stosunku zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze z osobami, o których mowa w ust. 1, Komisją lub urzędem Komisji. W myśl art. 19 ust. 3 u.n.r.k., obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej istnieje również po ustaniu stosunków prawnych określonych ust. 1 i 2. Z powyższego wynika, że art. 19 ust. 1 u.n.r.k. wprowadza wyraźny i jednoznaczny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej przez organ nadzoru, który zobligowany jest do zachowania tajemnicy zawodowej opisanej w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, zarówno jeśli chodzi o treść i zakres tej tajemnicy, jak i o ograniczenia oraz skutki ewentualnego jej naruszenia." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1723/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i nie narusza ona prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast na podstawie art. 19 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1480 ze zm.), Przewodniczący Komisji, jego zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy urzędu Komisji i osoby zatrudnione w Urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych. Według zaś art. 280 ust. 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 56 ze zm.), tajemnicą zawodową w rozumieniu ust. 1 jest tajemnica obejmująca informację uzyskaną przez osobę wymienioną w ust. 1 w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z działalnością funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, w szczególności z lokatami oraz rejestrem uczestników funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji, organu nadzoru państwa członkowskiego lub organu nadzoru państwa trzeciego, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru.

Analizując powyższe uznać należy w rozpoznawanej sprawie, że żądana przez skarżącego informacja, wypełnia podmiotowe i przedmiotowe przesłanki ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczy nadzoru nad rynkiem finansowym, co zostało wprost nałożone na Komisję Nadzoru Finansowego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Ponadto ustalenie organu, że wskazana informacja w zakresie określonym w decyzji, stanowi informację publiczną, która nie podlega udostępnieniu ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, należy przyjąć za prawidłowe. Z tego mianowicie powodu, że wśród "innych tajemnic ustawowo chronionych" wymienia się tajemnicę zawodową. Niezależnie od brzmienia treści art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, w myśl art. 19 ust. 2 tej ustawy, tożsamy obowiązek dotyczy również osób pozostających w stosunku zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze z osobami, o których mowa w ust. 1, Komisją lub urzędem Komisji, zaś według art. 19 ust. 3 ustawy, obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej istnieje również po ustaniu stosunków prawnych określonych ust. 1 i 2.

Analizując rozpoznawaną sprawę, nie sposób – zdaniem Sądu – podzielić stanowiska skarżącego, że obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej nie spoczywa na organie nadzoru. W powołanym wyżej przepisem ustawodawca wprowadza obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej również przez organ nadzoru. Dodać w tym miejscu należy, że stanowisko judykatury reprezentuje jednolity pogląd w tym zakresie (vide: np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 802/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1467/16).

Analizując w dalszym ciągu przepis art. 280 ust. 2 in fine ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi należy wskazać, że tajemnicę zawodową stanowią między innymi informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach nadzoru nad działalnością regulowaną ustawą o funduszach inwestycyjnych.

W świetle powyższego zatem za trafne uznać należało stanowisko organu, że tajemnicą zawodową objęte są wszelkie informacje dotyczące chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z działalnością funduszu inwestycyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, istotę nadzoru stanowi zespół kompetencji organu nadzorującego do wywierania w sposób władczy i jednostronny wpływu na sytuację prawną podmiotów nadzorowanych poprzez stosowanie wiążących środków oddziaływania niezależnie od tego, czy odbywa się to w ramach stosunku hierarchicznego podporządkowania, czy poza nim. Na zespół kompetencji nadzorczych składają się nie tylko uprawnienia związane z wykonywaniem czynności nadzorczych, ale i obowiązek sprawowania nadzoru w stosunku do oznaczonego kręgu podmiotów oraz w określonym zakresie przedmiotowym (por. R. Blicharz, Nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad rynkiem kapitałowym w Polsce, Bydgoszcz-Katowice 2009, str. 69 i nast.). Pojęcie "nadzoru" obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF.

Dodać ponadto należy, że pod pojęciem "nadzoru" kryje się również sam fakt – wbrew stanowisku skarżącego – "podjętych lub planowanych działań" zmierzających do ustaleń zakreślonych we wniosku.

W tej sytuacji za trafne uznać należało stanowisko organu, że ujawnienie informacji na temat konkretnych czynności nadzorczych, czy też podjętych lub planowanych działań w tym zakresie, stanowić będzie ujawnienie informacji objętych ochroną prawną (tajemnicą zawodową), a tym samym prawidłowo Komisja Nadzoru Finansowego zastosowała art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi oraz z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.