Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1858/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 31 par. 1, art. 31 par. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94a ust. 1, art. 86 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 2a ust. 1 pkt 8, art. 7 ust. 1 pkt 2 ,3, 5
journal: Dz.U. 2008 nr 136 poz 856
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant: ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Izby Aptekarskiej w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. (dalej: Wojewódzki Inspektor) z [...] stycznia 2014 r., którym odmówiono [...] Izbie Aptekarskiej w W. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy punktu aptecznego o nazwie "[...]" w S. przy ul. [...] i jego działalności. Jako podstawę organ wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm., dalej: p.f.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca - [...] Izba Aptekarska w W., pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy ww. apteki ogólnodostępnej. Jako podstawę swojego żądania wskazała art. 5 § 2 pkt 5 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 pkt 1, art. 1, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, 3, 5, 11, pkt 5, art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o Izbach Aptekarskich (j.t. Dz.U. z 2008 r., nr 136, poz. 856 ze zm.); art. 86 ust. 1, art. 94a ust. 1-4 p.f.

Uzasadniając istnienie po swojej stronie interesu prawnego skarżąca podniosła, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego. Podnosiła, że zgodnie z ustawą o Izbach Aptekarskich, Naczelna Izba Aptekarska i okręgowe izby aptekarskie stanowią samorząd zawodu farmaceuty, jako reprezentację zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów tego zawodu. Zdaniem skarżącej wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny wskazała, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na zasadach określonych w Konstytucji, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - zawodu farmaceuty, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenia dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania.

Do wniosku dołączono m.in.: informację z witryny internetowej www. [...].pl, regulamin programu "[...]", listę aptek uczestniczących w "[...]" wg stanu na dzień [...] października 2013 r., kopię ulotki reklamowej "[...]" cenowe hity sezonu oraz płytę CD zawierającą spot reklamowy – [...].

Wojewódzki Inspektor odmawiając wszczęcia postępowania stwierdził, że organizacja społeczna musi wykazać, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi owej organizacji oraz że przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem organu w sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek przemawiających za wszczęciem na wniosek skarżącej - organizacji społecznej, postępowania, tj. istnienie interesu społecznego i celów statutowych organizacji. Nadto organ podniósł, że w ramach swoich kompetencji wszczął już – przed wniesieniem przedmiotowego żądania – postępowanie w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy punktu aptecznego o nazwie "[...]" w S. przy ul. [...] i jego działalności – polegającej na uczestnictwie tej apteki w programie "[...]" – oraz nałożenia kary pieniężnej.

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Cytując ten przepis stwierdziła, że organ rozpatrując stosowny wniosek organizacji społecznej bada czy zostały spełnione kumulatywnie obie wymienione w tym przepisie przesłanki. Przy czym organ nie dysponuje w tym zakresie uznaniem administracyjnym, ale postanowienie o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter związany.

Skarżąca wskazała, że zawód farmaceuty jest zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Art. 2a ustawy o izbach aptekarskich stanowi zaś, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych. Samorząd, który jest powołany do sprawowania pieczy, której celem jest przestrzeganie właściwej jakości usług świadczonych przez farmaceutów poprzez swoje działania ochrania jedną z najwyższych konstytucyjnych wartości: zdrowie publiczne. W związku z powyższym działalność samorządu aptekarskiego nie służy partykularnym interesom organizacji lub jej członków, a służy interesom całego społeczeństwa, które korzysta z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach i punktach aptecznych.

Możliwość naruszenia zakazu reklam przez punkt apteczny godzi w interesy osób korzystających z usług takiego punktu aptecznego, w której nie można mówić o prawidłowym wykonywaniu zawodu farmaceuty. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, istnieje ścisły związek pomiędzy przedmiotem postępowania a zadaniami i celem samorządu aptekarskiego, który sprawuje pieczę i nadzór na prawidłowym wykonywaniem zawodu.

Nadto zdaniem wnoszącej zażalenie postępowanie, które dotyczy łamania obowiązującego wszystkich farmaceutów zakazu reklamy dotyczy całej grupy zawodowej farmaceutów, a także konkretnego kierownika apteki, do którego obowiązków należy prawidłowe wykonywanie zawodu farmaceuty. Zakaz reklamowania aptek (punktów aptecznych) oraz ich działalności stanowi jedną z najważniejszych podstaw i gwarancji prawidłowego funkcjonowania aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego oraz aptekarzy, jako przedstawicieli medycznego zawodu zaufania publicznego. Łamanie przez aptekarza zakazu reklamy apteki jest sprawą związaną z wykonywaniem tego zawodu i mającą wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy aptek, a to w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Wyjaśniła przy tym, że tylko w sytuacji dopuszczenia jej do postępowania mogłaby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów, co leży w interesie wszystkich członków samorządu, przestrzegających prawo.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, jakoby nie wykazała powiązania przedmiotowej sprawy z interesami indywidualnymi i zbiorowymi członków Izby Aptekarskiej. Jej zdaniem jasnym jest, że postępowanie dotyczące łamania obowiązującego farmaceutów zakazu reklamy dotyczy całej grupy zawodowej farmaceutów, a nie tylko konkretnego kierownika apteki, przeciwko któremu toczy się postępowanie. Samorząd aptekarski jest nie tylko prawnie, ale i faktycznie zainteresowany postępowaniami, w których badana jest działalność aptek sprzeczna z zakazem reklamy, ponieważ jego wprowadzenie jest efektem wieloletnich zabiegów samorządu aptekarskiego. W związku z powyższym samorząd ten czuje się zobowiązany do podejmowania działań, mających na celu skuteczne egzekwowanie ww. zakazu i zwalczanie wszelkich prób jego obejścia. W związku z powyższym udział samorządu w postępowaniu jak najbardziej leży w interesie publicznym.

W zakresie istnienia drugiej przesłanki skarżąca na wstępie wyjaśniła, że nie ma ustawowej definicji "interesu społecznego", dlatego odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W tym do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 489/2011, w którym Sąd stwierdził, że interes społeczny nie jest pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Biorąc powyższe pod uwagę nie zgodziła się z poglądem Wojewódzkiego Inspektora, że brak jest interesu społecznego przemawiającego za jej udziałem w postępowaniu dotyczącym zakazu reklamy aptek i ich działalności. Za niesłuszne uznała więc twierdzenie organu, jakoby ocena aptek należała wyłącznie do Inspektorów Farmaceutycznych. Jej zdaniem prawo do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby wynika explicite z art. 31 § 1 k.p.a., po spełnieniu przez nią przesłanek określonych w ustawie, a których istnienie zostało dowiedzione.

Odnosząc się do twierdzenia organu, iż niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego po raz drugi w tej samej sprawie, skarżąca wskazała, że wniosek z którym wystąpiła i który jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie dotyczy reklamy prowadzonej w aptece o nazwie "[...]" w S. przy ul. [...] za pośrednictwem Programu "[...]", a także ulotek reklamowych "[...]". Natomiast wszczęte przez organ postępowanie dotyczy wydania zakazu zaprzestania prowadzenia reklamy ww. apteki poprzez uczestnictwo w "[...]". W ocenie skarżącej, ww. postępowania nie dotyczą tego samego przedmiotu, a zatem wniosek o niedopuszczalności wszczęcia postępowania został przez organ wysunięty błędnie.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na wstępie podzielił stanowisko organu I instancji, iż organ nie może wszczynać kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu, iż przedmiotem postępowania ma być również ulotka "[...]" stwierdził, że jej treść w żadnym miejscu nie odnosi się do działalności apteki, której dotyczy wniosek. W ocenie organu, z uwagi na powyższe nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącej, gdyż postępowanie o tym samym przedmiocie zostało już wszczęte.

Organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny w zakresie art. 31 § 1 k.p.a. podnosząc, że udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych.

Główny Inspektor Farmaceutyczny powołując się na orzecznictwo wskazał, że nie ma trwałej definicji interesu społecznego, a jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie.

Zdaniem organu interes społeczny wskazywany przez [...] Izbę Aptekarską jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Jednocześnie organ podnosił, że nie należy utożsamiać samego faktu bycia organizacją społeczną ze spełnieniem przesłanki interesu społecznego.

Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że skarżąca nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wskazała, iż jej udział w postępowaniu jest uzasadniony potrzebą sprawowania pieczy nad właściwym wykonaniem zawodu farmaceuty w celu przestrzegania zasad prawa oraz etyki. W ocenie organu odwoławczego nadzór ten powinien być realizowany w ramach ustawowych kompetencji samorządu aptekarskiego, a nie w trakcie postępowań administracyjnych, których stroną jest podmiot, który nie jest farmaceutą. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że naruszenia przez podmiot prowadzący aptekę zakazu reklamy aptek nie można utożsamiać z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu przez farmaceutę, zatrudnionego w aptece.

Organ nie zgodził się również z argumentem skarżącej, iż jej udział w postępowaniu uzasadniony jest potrzebą szybkiej reakcji ze strony organów samorządu w celu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec farmaceutów łamiących zakaz określony w art. 94a ust. 1 p.f. Postępowanie administracyjne nie może być środkiem do pozyskiwania informacji na temat farmaceutów, co do których Izba zamierza wszcząć postępowanie dyscyplinarne. Pozyskanie informacji dotyczącej nienależytego wykonywania zawodu farmaceuty winno mieć miejsce po zakończeniu postepowania w sprawie reklamy aptek i po ostatecznym ustaleniu, czy został naruszony zakaz reklamy aptek.

Główny Inspektor wyjaśnił, że nie poddaje w wątpliwość potrzeby zakazu reklamy aptek i w pełni popiera stanowisko wyrażone przez skarżącą. Niemniej argumentacja przytoczona na poparcie istnienia interesu społecznego jest ratio legis nowelizacji art. 94a p.f.

Organ odnosząc się do twierdzenia skarżącej, jakoby mogła stanowić wsparcie merytoryczne w prowadzeniu postępowania w sprawie reklamy aptek wskazał, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Rola organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może polegać na przedstawianiu swoich poglądów na temat poszczególnych działań strony toczącego się postępowania. Tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki, czy też nie.

Główny Inspektor Farmaceutyczny zauważył też, iż strona skarżąca w istocie nie kieruje się tylko i wyłącznie interesem pacjenta lecz także chęcią ochrony członków samorządu, prowadzących apteki.

Zdaniem organu wszczęcie postepowania i dopuszczenie Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. do udziału w postępowaniu naraża interes strony.

Organ wyjaśnił, że skarżąca to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Wszczęcie postępowania, a następnie dopuszczenie skarżącej do tego postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Dlatego też w ocenie Głównego Inspektora dopuszczenie skarżącej do ww. postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, mogłoby poważnie zagrozić interesom tego przedsiębiorcy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może zostać zrealizowany, ze względu na nie wykazanie przez nią interesu społecznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Izba Aptekarska zarzuciła naruszenie:

1) art. 31 § 2 zd. 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a."), ewentualnie.

art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.,

poprzez odmowę wszczęcia postępowania uzasadnioną faktem uprzedniego wszczęcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie,

ewentualnie, w przypadku uznania, że [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny uprzednio wszczął postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, art. 7-9 poprzez zaniechanie wyjaśnienia żądania [...] Izby Aptekarskiej i niepoinformowanie o toczącym się postępowaniu przed wydaniem postanowienia;

2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie ustalenia, że postępowanie, którego dotyczy żądanie wszczęcia oraz postępowanie prowadzone są tożsame podmiotowo i przedmiotowo;

3) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem;

4) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że udział skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi;

5) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

6) art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej;

7) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia skarżącej w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

8) art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej;

9) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego;

10) art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

11) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku [...] Izby Aptekarskiej. W uzasadnieniu skargi obszernie rozbudowano przytoczone wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu: "Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W." z dnia [...] stycznia 2014 r. na okoliczność braku tożsamości postępowania, którego dotyczy decyzja oraz postępowania wnioskowanego w niniejszej sprawie. Sad dopuścił dowód z ww. dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej: "p.p.s.a.")

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując w powyższy sposób zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej skargi było postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W., którym odmówiono [...] Izbie Aptekarskiej w W. wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej.

Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że chociaż [...] Izba Aptekarska w W. jest organizacją społeczną, jednak w sprawie reklamy apteki nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania.

Stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

Przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodzące w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Warszawa 2000 s. 20).

Zasadne jest zatem, w ocenie Sądu, zarówno niekwestionowane przez organ twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym Izba jest organizacją społeczną, jak i sprzeczny ze stanowiskiem GIF pogląd - iż meritum postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej należy do jej celów statutowych.

Został także spełniony wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia się domaga nie dotyczyło praw i obowiązków samej organizacji społecznej (w tym wypadku [...] Izba Aptekarska w W.), lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania.

Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków podmiotów “innej osoby" podejmujących działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 p.f., w myśl którego "Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego".

W ocenie Sądu organ w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie na wniosek skarżącej, uznając, iż interes społeczny wskazywany przez [...] Izbę Aptekarską jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego.

Do takiego stwierdzenia, zdaniem Sądu, brak było podstaw.

Wyrażenie “cele statutowe", unormowane jest w akcie rangi ustawowej dotyczącej danej organizacji społecznej.

Szczególnego podkreślenia wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego, w tym [...] Izby Aptekarskiej, jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Samorząd aptekarski został powołany, a jego działalność uregulowana w ustawie o izbach aptekarskich. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w ww. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestnicząca w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP (art. 17).

Przedmiotem wnioskowanego przez skarżącą postępowania administracyjnego ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. w aptece jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (vide: art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego udział w postępowaniu, aby uczestniczyć w procesie mającym za zadanie rozgraniczenie dwóch powyżej wskazanych dziedzin.

Tak więc, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Udział w postępowaniach dotyczących uczestniczenia apteki w niedozwolonej reklamie mieści się zarazem w zakresie działań samorządu. W szczególności chodzi o sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty w zakresie pełnienia funkcji kierowniczej, obejmującej odpowiedzialność za prawidłowe kierowanie apteką.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich).

Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m. in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej, np. do sieci aptek, powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który nie jest farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o właściwe warunki wykonywania zawodu zaufania publicznego jest samorząd zawodowy. Kierownik apteki będący farmaceutą oraz pozostali farmaceuci mają gwarantować, że apteka nie utraci swojego charakteru, nie będzie stanowiła sklepu z lekami nastawionego na maksymalny zysk.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, w tym [...] Izby Aptekarskiej, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich).

Sąd wyraża pogląd, iż pojęcie "reklamy" sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji reklamy i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy Inspekcji Farmaceutycznej, kontrolowane przez sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby organ samorządu farmaceutycznego, jakim jest Izba, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą.

Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] [...] Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia [...] stycznia 2012 r. "aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami".

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (vide: art. 45-62 ustawy o izbach aptekarskich), warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym [...] Izba Aptekarska musi być legitymowana do żądania wszczęcia postępowań, których przedmiotem jest reklama aptek lub przystąpienia do nich.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego powinna być więc dopuszczona do postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - żywo zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji dopuszczenia [...] do postępowania na prawach strony samorząd mógłby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek a tym samym mógłby zareagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu przestrzegających obowiązującego prawa.

Skarżąca zasadnie wskazała, iż jej interes społeczny w niniejszej sprawie polega na:

1) ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez możliwość skutecznego nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty będącego zawodem zaufania publicznego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa;

2) ochronie zdrowia publicznego, tj zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez strzeżenie realizacji zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów;

3) możliwości wypełniania przez [...] Izbę Aptekarską swoich statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków;

4) możliwości podejmowania przez [...] Izbę Aptekarską działań w celu ochrony praw swoich członków;

5) możliwości korzystania przez organ administracji publicznej z pomocy organizacji społecznej, która jednoznacznie deklaruje konieczność ścisłego i rygorystycznego przestrzegania zakazu reklamy aptek i ich działalności, czym stawia się w opozycji do podmiotu, którego postępowanie ma dotyczyć.

Sąd doszedł do przekonania, iż w istniejącym stanie prawnym interes społeczny przemawia za dopuszczeniem do postępowania Izby jako organizacji samorządowej.

Nie może zmienić poglądów Sądu twierdzenie organu, zgodnie z którym udział Izby w postępowania może narażać interes strony poprzez dostęp do akt sprawy osób, które pozostają w stosunku konkurencji ze stroną postępowania. Po pierwsze, powyższy argument ma charakter raczej pragmatyczny, aniżeli prawny, po drugie – w przypadku zaistnienia konkretnych okoliczności mogących wpłynąć negatywnie na przebieg postępowania, zagwarantowane są w prawie instrumenty służące uniknięciu tego rodzaju sytuacji. Należą do nich w szczególności: wniosek o wyłączenie z postępowania osób, wobec których sformułowany może być zarzut braku bezstronności, nadto – objęcie ochroną dokumentów zawierających np. tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu - przedsiębiorcy prowadzący apteki winni liczyć się z obecnością i uprawnieniami organów samorządu aptekarskiego, którego członkowie stanowią gwarancję należytej jakości usług farmaceutycznych. W szczególności niezasadne jest generalne wykluczanie z postępowania administracyjnego tych organizacji, których członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do strony postępowania.

Reasumując, w ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko organu, zgodnie z którym nie została w sprawie wykazana przesłanka interesu społecznego.

[...] Izba Aptekarska w W. wskazała, że domagając się wszczęcia postępowania w sprawie w sprawie prowadzenia reklamy apteki czyni to w interesie społecznym, który to interes jest określony jako “interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na zasadach określonych w Konstytucji, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - zawodu farmaceuty". Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd zauważa, że udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie uzasadnia potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał jednak, że po stronie [...] Izby Aptekarskiej istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to, zdaniem Sądu okoliczność, która uzasadniałaby odmowę Izbie Aptekarskiej jako organizacji samorządowej pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu dotyczącym reklamy apteki ogólnodostępnej.

Jednocześnie należy stwierdzić, iż słuszne co do zasady stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweluje praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać należy, iż nawet uznając - wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną Izby do żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, czy też wszczęte postępowanie umorzyć.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne dla jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazuje, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania - z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony.

Nie można interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. – to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.5.2009 r. II OSK 815/08, akceptowany przez skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający wyrokiem z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08 i R. Suwaja – op. cit. s. 51).". Powyższe poglądy NSA znajdują w pełni odniesienie do okoliczności sprawy niniejszej.

Reasumując, [...] Izba Aptekarska w ocenie Sądu wykazała, iż mogłaby przyczynić się do właściwego prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie reklamy aptek, gdyż z mocy ustaw predestynowana jest do zabierania głosu, w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury – linii granicznej służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem, informacji oraz wskazywania zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa organowi. Posiadanie tzw. zdolności inicjacyjnej w postępowaniu administracyjnym jest przejawem realizacji roli ustrojowej Izby jako organizacji samorządu aptekarskiego.

Wskazać również należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne wobec "[...]" Sp. z o.o. w przedmiocie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy punktu aptecznego o nazwie " [...]" w S. przy ul. [...], wobec stwierdzenia zaprzestania prowadzenia reklamy tego punktu aptecznego z dniem [...] października 2013 r. Tym samym nie można zgodzić się z organem, iż postępowanie objęte wnioskiem skarżącej o wszczęcie postępowania, zawiera się w zakresie postępowania wszczętego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z urzędu. Po pierwsze wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego został złożony w dniu [...] grudnia 2013 r. tj. po stwierdzonym przez organ dniu zaprzestaniu prowadzenia reklamy przez przedmiotowy punkt apteczny. Po drugie wniosek ten dotyczył uczestnictwa w programie "[...]", natomiast postępowanie wszczęte przez organ z urzędu dotyczyło "[...]", na co wskazuje sam organ w odpowiedzi na skargę.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.