Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1198/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 50 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] marca 2018 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki O. S.A. z siedzibą w W., zwanej dalej również "skarżącą", od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r., znak:

[...], utrzymał w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. P., na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w W. (jednostka ewidencyjna [...] Dzielnica [...], wcześniej działka nr ewid. [...], położona przy ul. G. w W.).

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] sierpnia 2003 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. G. w W. na terenie Dzielnicy [...]. Decyzja ta została wydana w związku z projektem inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych ukształtowanych szachownicowo. Powierzchnia projektowanych budynków miała wynosić około 9.000 m2 i przewidywano wysokość – siedem kondygnacji plus poddasze użytkowe.

Jednocześnie, zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 1992 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...], inwestycja położona ma być na terenie oznaczonym w planie symbolem MU-31, przeznaczonym na funkcje mieszkaniowo-usługowe.

Na podstawie ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będąca inwestorem spółka B. . sp. z o.o. z siedzibą w W. uzyskała pozwolenie na budowę zespołu pięciu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi na działce o nr ewid. [...] przy ul. G. w W.

Zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę oryginalny inwestor zrealizował budowę części spośród 32 budynków mieszkalnych planowanych w ramach Osiedla L. i decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] maja 2006 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie zespołu pięciu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi na działce nr ewid. [...] z obrębu [...].

3. Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora – O. S.A. z siedzibą w W. z [...] sierpnia 2015 r., wydał decyzję nr [...] z [...] października 2015 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. P., na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w Warszawie (jednostka ewidencyjna [...] Dzielnica [...]), dalej: "decyzja o pozwoleniu na budowę". Projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej miała zostać zlokalizowana na dachu jednego z budynków powstałych w ramach ww. Osiedla [...].

Decyzja została wydana na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013., poz. 1409 ze zm., dalej "pr.bud.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1445) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1438).

Organ stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany posiada wymagane oświadczenia oraz opinie i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzono również, że "Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie wpływa na istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich".

Postanowieniem nr [...] z [...] października 2015 r. Prezydent [...] z urzędu sprostował oczywistą omyłkę pisarską w ww. decyzji, przyjmując, że: "inwestor nie jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie po zakończeniu budowy" (brzmienie oryginalne).

4. W dniu [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...], w związku ze wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] nr [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta [...] zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę. Postępowanie nadzwyczajne toczyło się w związku z pismem z 9 czerwca 2016 r. złożonym przez O. "[...]".

Decyzja organu zostało wydane na podstawie na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.).

Organ wojewódzki, stwierdził że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 32 ust. 4 pr.bud., co skutkuje stwierdzeniem nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia i wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że inwestor, aby otrzymać pozwolenie na budowę, obowiązany jest posiadać ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na okoliczność, że planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku jest inwestycją celu publicznego, zlokalizowana powinna być na postawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpatrywanej sprawie skarżąca takiej decyzji nie uzyskała, a brak ten powoduje, że decyzja jest nieważna od momentu jej wydania.

Organ podkreśla, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów zawartych w art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"), ponieważ wskutek inwestycji budynek zostałby "podwyższony" o wysokość masztów antenowych oraz wyposażony w nowe funkcje, a także zmieniłaby się jego forma architektoniczna.

5. W dniu 31 lipca 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a względnie w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek – o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Skarżąca wskazała, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego były roboty budowlane polegające na montażu na dachu budynku przy ul. P. w W. masztów pod urządzenia telekomunikacyjne.

Według skarżącej art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przesądza o konieczności uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla realizacji jej zamierzenia budowlanego, ponieważ zgodnie z art. 50 ust. 2 przywołanej ustawy nie wymagają takiej decyzji roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Skarżąca podkreśliła, że zrealizowane zamierzenie budowlane spełnia wymogi do zakwalifikowania go jako infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu zdefiniowaną w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych z dnia 7 maja 2010 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675). Ponadto, skarżąca stwierdza że art. 46 ust. 3 ww. ustawy stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego skarżąca uznaje, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 7a k.p.a., tj. zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretacje, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

6. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia GINB wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa przez organ stopnia podstawowego miałoby świadczyć wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji mimo faktu, że inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy, która była wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko organu odwoławczego zostało jednak oparte na innych przesłankach, niż przedstawione przez Wojewodę [...].

GINB wskazał, że decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), a także § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) oraz art. 50 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ drugiej instancji stwierdził, że projektowana stacja bazowa nie zalicza się do wyjątków wskazanych w art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (zdefiniowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), a tym samym wymaga zarówno uzyskania decyzji środowiskowej, jak i decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

Organ wskazał, że na terenie działki nr ewid. [...] nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z poczynionych przez GINB ustaleń wynika, że na powyższej działce Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2009 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków komunalnych wielorodzinnych z usługami, w której określił m. in. maksymalną wysokość zabudowy na 23 metry (tj. 6-7 kondygnacji) z dopuszczeniem zwyżek punktowych maksymalnie do 26 metrów (8 kondygnacji). Organ drugiej instancji stwierdza, że przy ukierunkowaniu anten sektorowych A1.1 i A1.2 na azymut 69° i ich maksymalnym pochyleniu - 6°, osie główne wiązek promieniowania w odległości większej niż 150 m i mniejszej niż 200 m od anteny będą przechodzić na wysokości poniżej 7 m nad powierzchnią działki nr ewid. [...], tj. przez miejsce dostępne dla ludności. Tym samym, mając na uwadze powyższą charakterystykę emisji pól elektromagnetycznych, GINB wskazał, że sporna inwestycja – w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę – wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalenie, że realizacja inwestycji wymagała uzyskania decyzji środowiskowej, jednoznacznie powoduje uznanie, że wymagała ona jednocześnie uzyskania decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, stosownie do treści art. 50 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy podkreślił, że sporna inwestycja powinna zostać zaprojektowana zgodnie z warunkami określonymi w decyzji środowiskowej oraz decyzji lokalizacyjnej, co podlega sprawdzeniu przed wydaniem kontrolowanego pozwolenia na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej, sporna inwestycja nie kwalifikuje do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy z 26 maja 2015 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji, skarżąca pismem z 20 kwietnia 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji GINB z [...] marca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11 i art. l07 § 3 k.p.a. polegające na oparciu zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialnoprawnych przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób racjonalny i budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

2) niewłaściwe zastosowanie przez organ art. 156 §1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie istnieją podstawy do uznania, że decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana przez organ z rażącym naruszeniem prawa;

3) błędną interpretację przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymaga uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji środowiskowej.

Skarżąca stwierdziła, że GINB rozpatrując odwołanie inwestora nie dopatrzył się rażącego naruszenia wymagań ustanowionych przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud., na który powołał się Wojewoda [...]. Ponadto skarżąca podniosła, że oba organy wskazały na różne przepisy prawa, dokonując w istocie odmiennej oceny stanu faktycznego. Nie można zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ same organy nie potrafiły wskazać zgodnie i jednoznacznie na przepis, który ich zdaniem został naruszony, a więc – w opinii skarżącej – brak jest podstaw do uznania, że wydana przez Prezydenta [...] decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenia na budowę obarczona jest wada rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca wskazała, że organ drugiej instancji w swoich rozważaniach pominął całkowicie lokalizację budynków mieszkalnych na działce o nr ewid. [...]. Zgodnie z Kwalifikacją przedsięwzięcia z 2014 r., która została przedłożona organowi architektoniczno-budowlanemu do wniosku o pozwolenie na budowę, która uwzględniała planowaną inwestycję budynków wielorodzinnych na ww. działce, przebieg głównych wiązek promieniowania anten sektorowych Al.l i A1.2 na azymucie 69° mieścił się ponad zabudową mieszkaniową na wysokości 10,8 metra i 8,2 metra nad powierzchnią dachów budynków. Natomiast minimalna wysokość wiązki promieniowania została wskazana przez inwestora na wysokości 6,5 metrów, ale w odległości 200 metrów od urządzeń stacji bazowej w miejscu, gdzie nie występowała zabudowa. GINB powinien – w ocenie skarżącej – przedstawić dowód, z którego wynikać będzie ponad wszelką wątpliwość, że w analizowanym terenie działki nr ewid. [...] zabudowa występuje oraz, że osie główne wiązek promieniowania będą przechodzić na wysokości 6,5 metra przez miejsca dostępne dla ludności, czego jednak nie uczynił.

Skarżąca podkreśla, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco, ani potencjalnie znacząco oddziaływać na analizowany obszar i nie wymaga uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Spełnia ona kryteria określone w art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc nie wymaga uzyskania decyzji lokalizacyjnej.

8. Odpowiadając w dniu 18 maja 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, a przesłanki którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wyczerpującą przedstawione w jej uzasadnieniu. Zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

9. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest podważyć argument skarżącej o sprzeczności między decyzją organu pierwszej instancji (Wojewody [...]) a decyzją organu odwoławczego (GINB) w zakresie wskazania postawy prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej fakt powołania przez organ odwoławczy innych przepisów na okoliczność stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę udzielonego skarżącej przez Prezydenta [...] oznacza, że dokonana została odmienna ocena stanu faktycznego i tym samym nie jest możliwe stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ, który wydał pozwolenie na budowę.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, przedstawiona przez skarżącą interpretacja przepisów postępowania administracyjnego jest błędna. Skarżąca myli bowiem wybór podstawy rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie administracyjnej z normami prawnymi wynikającymi z przepisów procesowych, a w szczególności z art. 15 k.p.a., formułującego zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sens zasady dwuinstancyjności postępowania polega na tym, że określone fakty prawne są oceniane przez organ pierwszej instancji, a jeśli strona tego postępowania jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu może to rozstrzygnięcie poddać kontroli organu odwoławczego. Z żadnego przepisu prawa ani też z orzecznictwa sądów nie wynika, że organ odwoławczy jest związany normatywną podstawą rozstrzygnięcia przyjętą przez organ pierwszej instancji. Wprost przeciwnie, organ odwoławczy ma nie tylko dokonać kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale ma ponownie zbadać okoliczności sprawy, które były przyjęte przez organ pierwszej instancji i doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji. Dlatego też organ odwoławczy może nie tylko inaczej zinterpretować okoliczności faktyczne sprawy, ale także uznać, że do ustalonego stanu faktycznego zastosowanie powinny znaleźć odmienne przepisy niż te, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji. Nawet gdyby organ odwoławczy uznał, że zastosowanie znajdują te same przepisy, ale wymagają one odmiennej wykładni, jest upoważniony do przyjęcia odmiennej decyzji interpretacyjnej. Nie zmienia to faktu, że organ odwoławczy jest upoważniony – w ramach ponownego i wszechstronnego badania sprawy – do podjęcia decyzji walidacyjnej odmiennej niż ta, na której oparł się organ pierwszej instancji.

W myśl przedstawionych zasad postępowania administracyjnego stanowisko skarżącej należy uznać za całkowicie nietrafne. Gdyby przyjąć wykładnię przepisów proponowaną przez skarżącą, to w znacznym zakresie kontrola decyzji administracyjnej przez organ drugiej instancji byłaby niemożliwa. Organ odwoławczy byłby bowiem związany decyzją organu pierwszej instancji o wyborze przepisów właściwych. Takiego rozwiązani Sąd oczywiście nie uznaje i argument skarżącej traktuje jako niezasadny.

11. Niezależnie od aspektu procesowego, rozpatrując sprawę ze skargi na decyzję GINB utrzymującą w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, Sąd zobowiązany był odnieść się do treści spornych przepisów. Dotyczy to zarówno przepisów przyjętych za podstawę przez organ odwoławczy, jak i przepisów wskazanych przez organ pierwszej instancji.

W rozpatrywanej sprawie, Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji dopatrzył się w sprawie rażącego naruszenia prawa, poprzez błędne zastosowanie przez Prezydenta [...] art. 32 ust. 4 pr.bud. Organ architektoniczno-budowlany uznał bowiem, że pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej może być wydane skarżącej, gdyż złożyła ona wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2003 r. Prezydent [...] nie stwierdził bowiem, że ww. decyzja o warunkach zabudowy wygasła z powodu uzyskania przez innego wnioskodawcę pozwolenia na budowę lub z powodu wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającego postanowienia sprzeczne z treścią decyzji.

Zdaniem organu pierwszej instancji prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 pr.bud. polegało jednak na tym, że ze względu na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przepisy szczególne wobec ustawy Prawo budowlane, w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej wymagane było uzyskanie dodatkowej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzyskanie takiej decyzji lokalizacyjnej miał obowiązek sprawdzić organ architektoniczno-budowlany właściwy dla wydania pozwolenie na budowę. Takiej decyzji skarżąca nie posiadała, dlatego też Wojewoda [...] uznał, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pr.bud.

Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że naruszenie art. 32 ust. 4 pr.bud. nie musi być traktowane jako rażące, doszło natomiast do naruszenia przez Prezydenta [...] art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. przewidującego obowiązki kontrolne organu administracyjnego właściwego dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołany przepis należało bowiem stosować w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (dalej "ustawa z 3 października 2008 r.") oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego zbadał bowiem projekt budowlany i uznał, że stanowiąca przedmiot inwestycji stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym GINB stwierdził, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie doszło do zaniedbania przez organ obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, o których mowa w powołanym art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. Taki zakres kontroli wniosku o pozwolenie na budowę explicite wskazany w art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Dlatego też naruszenie tego przepisu, w tym zakresie niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, należało uznać za mające charakter rażącego naruszenia prawa, czyli za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

12. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarówno w odniesieniu do przepisów prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie, jak i do zasięgu oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że do projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej (kwiecień 2015 r.) został złożony dokument odnoszący się do Stacji Bazowej "[...]" z grudnia 2014 r. zatytułowany "Kwalifikacja Środowiskowa Przedsięwzięcia" (vide: akta administracyjne – folder zawierający projekt budowlany). Dokument ten wskazuje obszary oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej, zarówno w pionie jak i w poziomie. Przebieg głównych osi promieniowania anten sektorowych dla stacji telefonii komórkowej [...] (rzut poziomy – rys. nr 2, skala 1:2000) obejmuje działki położone w pobliżu miejsca lokalizacji stacji bazowej. Rysunek ten sporządzony jest wszakże na kopii sporządzonego wcześniej planu zabudowy działki inwestycyjnej i wielu działek w pobliżu inwestycji. Porównanie wskazanego rysunku z fotograficzną mapą działek uzyskaną z Geoportalu krajowego i załączoną do decyzji GINB (folder akt GINB, k. 12 i nast.) wskazuje, że rysunek powyższej Kwalifikacji Środowiskowej Przedsięwzięcia nie obejmuje działki nr ewid. [...]. Prezydent [...] prawdopodobnie nie zauważył tej okoliczności i nie sprawdził, że oddziaływanie promieniowania anten sięga na tereny przewidywanej zabudowy w stopniu wymagającym zakwalifikowania inwestycji jako potencjalnie oddziaływującej na środowisko. Powinny zatem być zastosowane przepisy wskazane przez GINB, a pominięte przez Prezydenta [...], a także przez Wojewodę [...] kontrolującego pozwolenia na budowę w trybie nadzwyczajnym.

13. W tym stanie rzeczy stanowisko skarżącej, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest błędne. Inwestycja stanowi bowiem przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie, nie można przyjąć, że roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącą ograniczały się do remontu, montażu lub przebudowy obiektu budowlanego nie powodując jednocześnie zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego. Skarżąca wystąpiła bowiem o pozwolenie na budowę. Tym samym, uznała, że zainstalowanie na dachu określonego budynku stacji bazowej telefonii komórkowej nie może być kwalifikowane jako przedsięwzięcie niewymagające pozwolenia na budowę, a jedynie wymagające dokonania odpowiedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej (vide: art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

14. W przedstawionym stanie rzeczy Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, a tym samym skargę za bezzasadną.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.