Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 556/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej [...] Spółdzielni [...] w [...] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Spółdzielni [...] z/s w [...], dalej "Spółdzielnia" jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], ustalił na wniosek S.A., T.K. i S.S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku usługowo-handlowego (handel - artykuły spożywcze, przemysłowo-gospodarcze, usługi nieuciążliwe, m.in. gastronomiczne, kosmetyczka) o dwóch kondygnacjach nadziemnych, wraz z parkingiem usytuowanym w podziemiu budynku, na działce nr ewid. 2069/1 obręb [...] uznawszy, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p.").

W odwołaniu Spółdzielnia zarzuciła, że zamierzona zabudowa budynkiem handlowo-usługowym narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, a inwestycja może pogorszyć warunki bezpieczeństwa pożarowego.

Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23, dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji wskazując, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w art. 61 u.p.z.p. Przed wydaniem decyzji organ prawidłowo sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego. Analiza ta wykazała, że w obrębie obszaru objętego analizą działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi, handlowymi i usługowymi, jednokondygnacyjnymi, jak i budynkami o wysokości 3, 4 i 5 kondygnacji, a także budynkiem sądu okręgowego o wysokości 11 kondygnacji. Porównanie wysokości budynków w obszarze analizowanym nie odnosi się jedynie do działek bezpośrednio przylegających do nieruchomości objętej wnioskiem lecz dotyczy całego obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowana zabudowa zbliżona jest do istniejących w obszarze analizowanym obiektów, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty wnioskiem jest położony jest w obszarze ścisłej ochrony konserwatorskiej, a układ urbanistyczno-krajobrazowy wpisany do rejestru zabytków, a przed wydaniem decyzji uzyskano wymagane uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z s. w [...], Delegatura w [...]. Przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana w ścisłej zabudowie śródmiejskiej, gdzie jednak nie występują zdefiniowane pierzeje, które nakazywałyby określić obowiązującą linię zabudowy, a określają ją możliwości lokalizacyjne działki oraz obowiązujące przepisy techniczne. Prawidłowo ustalono wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Przeprowadzona analiza wykazała, że inwestycja odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Na podstawie wyjaśnień jednego z inwestorów – T.K. - SKO ustaliło, że elewacją frontową planowanego budynku jest elewacja od strony działki o nr ewid. 2070. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że przepisy prawa budowlanego będą uwzględnione dopiero na etapie projektowania i realizacji inwestycji. Zarzuty formułowane w odwołaniu pożądany skutek wywołać mogą przez podniesienie ich na etapie wydawania pozwolenia na budowę, ponieważ projekt budowlany będzie musiał odpowiadać nie tylko wymogom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy, lecz także wymogom wynikającym z przepisów prawa budowlanego, w tym techniczno – budowlanych. Wydanie zaś decyzji o warunkach zabudowy nie spowoduje jakichkolwiek zmian w sferze praw rzeczowych tak w odniesieniu do inwestora jak i w stosunku do osób trzecich.

W skardze na opisaną na wstępie decyzję Spółdzielnia nie precyzując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji podtrzymała stanowisko, że przedmiotowa decyzja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W jej ocenie żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w podobny sposób, dotyczy to w szczególności: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W najbliższym sąsiedztwie brak jest podobnej linii zabudowy, porównywalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, porównywalnego stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz porównywalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponadto wysokość gzymsu lub attyki budynków posadowionych na sąsiednich działkach jest znacznie niższa niż podana w decyzji (10,0 m z tolerancją 20%) tj max. 12.00 m. W ocenie skarżącej analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonana została nieprawidłowo. Wbrew zawartym w niej wnioskom żadna działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób podobny do planowanej inwestycji i nie można uznać, że planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację zabudowy odnosząc się do budynków sądu okręgowego i osiedla mieszkaniowego znajdujących się po drugiej stronie ul. Sienkiewicza. Ponadto w decyzji nie określono elewacji frontowej oraz nie podano wysokości kalenicy. W ocenie skarżącej budynek nie będzie spełniał wymogów określonych w § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej "Rozporządzenie" w zakresie odległości między budynkami umożliwiającymi naturalne oświetlenie pomieszczeń oraz w § 11 Rozporządzenia w zakresie wymogów sytuowania budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Uciążliwości takie jak: hałas i drgania (wibracje, zanieczyszczenie powietrza) wyszczególnione w pkt. 3 § 11 Rozporządzenia winny być szczegółowo zbadane i określone przed wydaniem decyzji. Usytuowanie nowego budynku względem istniejących budynków w znacznym stopniu pogorszy parametry bezpieczeństwa pożarowego, szczególnie dotyczy to przepisów dotyczących odległości między budynkami wyszczególnione w § 271 Rozporządzenia. W proponowanym kształcie przedmiotowa decyzja będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego w okolicy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 12 grudnia 2016 r. wpłynęło do WSA wraz z załącznikami pismo S.A., T.K., S.S., C.A., W.K. i E.S. Uczestnicy postępowania w powołanym piśmie stwierdzają, iż planowana zabudowa nie wpłynie negatywnie na sąsiadujący z nią teren, zaś w jej otoczeniu znajduje się wiele obiektów o zbliżonej wysokości oraz kubaturze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd mając na uwadze tak określone w P.p.s.a. wytyczne swej kontroli, zobligowany był do uchylenia decyzji Organów obu instancji ze względu na stwierdzone uchybienia stosowania przepisów o postępowaniu wyjaśniającym - art. 7, 77 i 80 K.p.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sposób niezgodny z przepisami określono bowiem granice obszaru analizowanego, co musiało mieć istotny wpływ na nieprawidłowe ustalenie parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponadto błędnie zastosowano przepisy § 4, § 5, § 7, § 8 Rozporządzenia, co miało wpływ na ustalony wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

W myśl art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. Najogólniej rzecz biorąc zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu w oparciu o przepisy Rozporządzenia, wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża § 2 pkt 4 Rozporządzenia. Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów architektonicznych i urbanistycznych dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa".

Organ prowadząc postępowanie w sprawie decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy, przy określaniu granic obszaru analizowanego nie może działać dowolnie. W myśl § 3 ust. 2 Rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki prawodawca nakazuje rozumieć tą część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 Rozporządzenia.

Wyznacznikiem frontu działki jest ta część działki budowlanej (nie terenu inwestycyjnego), z której odbywa się główny wjazd lub wejście na jej teren. Należy podkreślić, iż prawodawca posługuje się w liczbie pojedynczej wyrażeniem "wjazd główny" i "wejście główne". Z redakcji powyższej regulacji wynikają dwa istotne dla sprawy wnioski. Po pierwsze, teren inwestycji może mieć jedynie jeden front, choćby przylegał do kilku szlaków komunikacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. II OSK 1987/13, LEX). Po drugie, to wnioskodawca będąc dysponentem inwestycji, powinien zdecydować gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne, zwłaszcza gdy teren przylega do więcej niż jednej drogi dając tym samym możliwość dokonania wyboru miejsca głównego wjazdu lub wejścia na teren inwestycji. Dopiero po ustaleniu gdzie będzie znajdował się wjazd lub wejście główne na teren inwestycji, właściwy organ może ustalić front działki, jego szerokość a następnie wyznaczyć, kierując się § 3 ust. 2 Rozporządzenia, granice obszaru analizowanego. Granice tego obszaru powinny wynosić co najmniej trzykrotność tej szerokości, przy czym ewentualność poszerzenia jest dopuszczalna i może być uzasadniona ponad tą wartość, o ile zostanie to przekonująco uzasadnione w treści analizy.

Sąd działając na skutek wniesionej skargi zobowiązany był dostrzec, iż analiza urbanistyczna zarówno w swej części graficznej jak i tekstowej nie określa tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd lub główne wejście na działkę. Również decyzja Organu pierwszej instancji nie pozwala na ustalenie tej kwestii, gdyż jej treść wskazuje wyłącznie na obsługę komunikacyjną terenu inwestycji przez połączenie z drogami gminnymi oraz drogami wewnętrznymi, bez jednoznacznego określenia miejsca wjazdu lub wejścia głównego (zob. pkt 3 lit. g decyzji Prezydenta Miasta [...]). Należy zwrócić uwagę, iż jeden z inwestorów T. K. na rozprawie przed SKO oświadczył, że nie jest w stanie stwierdzić, która elewacja została przyjęta przez projektanta jako frontowa i jaki jest zasięg obszaru analizowanego. Natomiast w piśmie z dnia 10 marca 2016 r. w/w inwestor złożył w imieniu swoim oraz pozostałych wnioskodawców wyjaśnienie, że elewacją frontową jest elewacja zachodnia, od strony działki nr 2070 oznaczona w decyzji literami od E do F. Dokonane przez stronę wskazanie frontu działki, nie pozostaje spójne z treścią załączonej do wniosku o modyfikację wniosku kopii wyrysu z mapy zasadniczej, na której główne wejścia do budynku oznaczono od strony ul.[...] (działka ewidencyjna nr 2052/2). Nie sposób pominąć, iż SKO nie wezwało T.K. o przedłożenie pełnomocnictw do reprezentowania pozostałych wnioskodawców. Nawet gdyby pominąć niewykazanie przez stronę prawa do reprezentacji, to złożone przez niego wyjaśnienie nie było w stanie zmienić faktu, że zarówno analiza urbanistyczna, a przede wszystkim decyzja organu pierwszej instancji nie rozstrzyga, gdzie będzie znajdować się wjazd główny jak i wejście główne na działkę objętą wnioskiem. Ustalenie miejsca wjazdu lub wejścia głównego winno odbywać się na etapie poprzedzającym sporządzenie przez organ pierwszej instancji obowiązkowej analizy urbanistycznej, i co oczywiste, w oparciu o oświadczenia wszystkich wnioskodawców. Określenie szerokości frontu działki na podstawie miejsca wjazdu lub wejścia głównego, ma kluczowe znaczenie dla sprawy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem przesądza o prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a w rezultacie także o ustalonych przez organ wymogach dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Uzupełnianie tych braków na etapie postępowania odwoławczego, i to bez jednoznacznego zweryfikowania prawidłowości ustalonych granic obszaru analizowanego, nie pozwala stronom jak i sądowi administracyjnemu na skontrolowanie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Dodać też należy, iż autor analizy za szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przyjął wartość 25 m, natomiast szerokość elewacji frontowej obiektu (tj. szerokość elewacji znajdującej się od frontu działki) ustalono w decyzji na 36 m z tolerancją 20%. SKO w ogóle nie odniosło się do tego warunku decyzji oraz przyjętych granic obszaru analizowanego w tym niespójności pomiędzy w/w danymi. Reasumując, zadaniem organu pierwszej instancji winno być jednoznaczne ustalenie frontu działki, na podstawie oświadczenia inwestorów o miejscu położenia wjazdu głównego lub wejścia głównego na działkę. Dopiero w oparciu o to oświadczenie, można było określać granice obszaru analizowanego i stosować przepisy Rozporządzenia dotyczące określania wymogów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast rozstrzygnięcie ustalające miejsce wjazdu głównego lub wejścia głównego, winno znaleźć odzwierciedlenie w treści tekstowej i graficznej decyzji.

Wobec stwierdzonych nieprawidłowości w ustaleniu przez Organy granic obszaru analizowanego, określone w decyzjach wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, także nie mogą zostać uznane za prawidłowe. Wynika to bezpośrednio z treści § 3 ust. 1 Rozporządzenia, który to przepis obliguje organ do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w obszarze analizowanym. Innymi słowy, naruszenie § 3 ust. 2 Rozporządzenia, prowadzi do naruszenia pozostałych regulacji rozporządzenia określających dla właściwego organu wytyczne w zakresie definiowania wymagań dla nowej zabudowy i nowego zagospodarowania terenu.

Ponownie prowadząc postępowanie Organy zobligowane będą do uwzględnienia stwierdzonych naruszeń przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji w związku z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Określając wymagania urbanistyczne i architektoniczne, należało będzie bezwzględnie przestrzegać reguł wyznaczonych treścią przepisów Rozporządzenia.

Należało uznać stanowisko Spółdzielni o naruszeniu przez Organy regulacji materialnoprawnych, polegające na nieustaleniu w decyzji linii zabudowy, czyli linii, która wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Obowiązujące regulacje Rozporządzenia, nie pozwalają organom nie niewyznaczenie linii zabudowy. Istotny w tej mierze § 4 Rozporządzenia wymaga w pierwszej kolejności wyznaczenia tej linii jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 Rozporządzenia). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 Rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust. 4 Rozporządzenia). Powołana treść przepisu § 4 Rozporządzenia w żadnym ze swych ustępów, nie pozwala na niewyznaczenie w decyzji obowiązującej inwestora linii zabudowy. Warto zwrócić uwagę, iż § 4 ust. 4 Rozporządzenia, przewidujący ewentualność odstępstwa, stanowi wyraźnie o wyznaczenia linii zabudowy. Potwierdza to stanowisko wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2011 r. o sygn. II SA/Kr 381/11, LEX, gdzie stwierdzono, że organ może ustalić wyznaczenie obowiązującej nowej linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w § 4 ust. 1-3, tj. na podstawie ust. 4 § 4 Rozporządzenia, jednakże jej wyznaczenie jest obowiązkowe. Orzekające w sprawie organy przyjęły zaś zupełne odmienne stanowisko. Sąd zauważa też, że użyte w § 4 ust. 1 Rozporządzenia sformułowanie przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wskazuje na konieczność kierowania się w pierwszej kolejności geometrycznym wykreśleniem linii zabudowy, jako przedłużenia linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestowanym, nie zaś linią zabudowy występującą na obszarze analizowanym. Dodać też należy, że w warunkach faktycznych sprawy może być zasadne wyznaczenie dwóch linii zabudowy, od strony dwóch sąsiadujących z działką inwestowaną dróg o statusie dróg publicznych.

Znalazł także potwierdzenie zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego zastosowania w sprawie § 5 Rozporządzenia w zakresie określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Otóż w myśl § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast w myśl § 5 ust.2, prawodawca dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Sąd stwierdza, że w sporządzonej analizie jej autor działając w myśl § 5 ust. 2 Rozporządzenia, uzasadnił przyjęcie w/w wskaźnika na 100 %, jednak wbrew powołanej regulacji nie uzasadnił nieustalenia dolnej jego granicy. Decyzja Organu pierwszej instancji określa ten parametr jako : "do 1,0 (100 %)", co powoduje że dopuszcza także wskaźnik zabudowy na 1%. Z treści powołanej regulacji nie wynika możliwość określenia wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego parametru, jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Nieokreślenie dolnej granicy tego parametru w istocie skutkuje niewyznaczeniem tego parametru przez organ. To samo uchybienie dotyczy również wyznaczenia w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowanej i utwardzonej w stosunku do powierzchni terenu tj. do 1,0 (100%). Przy czym, wbrew sugestiom skargi, określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, nie zaś dla działek sąsiadujących tj. działek w najbliższym sąsiedztwie.

Przyjdzie także przypomnieć, iż w decyzji organu pierwszej instancji wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 10 m z tolerancją +/- 20%. Przyjęcie takiego wskaźnika autor analizy uzasadnił następująco : Wysokość górnej krawędzi elewacji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym kształtują się w wartościach 2,5 do 18,5 m. Otaczające budynki tworzą harmonijną całość, a relacje, uwarunkowania i wymagania są uporządkowane. Parametr ten mieści w sobie wartość wnioskowaną. Wartość wnioskowana jest więc właściwa. Wyjaśnić tu należy, iż prawodawca w § 7 ust. 1 Rozporządzenia, przyjął jako zasadę, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie budzi wątpliwości to, że w § 7 ust. 1 Rozporządzenia nie odwołano się (podobnie jak w § 4 ust. 1 Rozporządzenia) do ustaleń dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obiektów na wszystkich działkach w obszarze analizowanym, lecz do wysokości zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką/ami objętymi wnioskiem. Niestety treść analizy nie wyjaśnia przyczyn dla których odstąpiono od zasady wynikającej z § 7 ust. 1 Rozporządzenia, na rzecz kierowania się wysokością budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie w najbliższym sąsiedztwie. Należało to wyjaśnić, skoro stwierdzono w analizie, iż otaczające teren budynki tworzą harmonijną całość. Jednocześnie analiza jak i sama decyzja nie odpowiada na pytanie o usytuowanie elewacji frontowej planowanej zabudowy.

Sąd nie mógł także pominąć podnoszonego w skardze naruszenia § 8 Rozporządzenia, który stanowi: Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Autor analizy, a za nim organy, uznały że w przypadku wnioskowanej inwestycji nie ma konieczności dokonywania w granicach obszaru analizowanego ustalania średniej wysokości kalenicy głównej, zaś jej wysokość pośrednio wynika z ustalonych parametrów geometrii dachu jak m.in. kąt nachylenia dachów. Jednocześnie jako warunek decyzji przyjęto w zakresie geometrii dachu wyznaczenie dachu dwu lub wielospadowego o kącie nachylenia od 20 stopni do 45 stopni, zaś w przypadku dachu mansardowego do 80 stopni. Tak ustalony warunek oznacza, że organ nie dopuścił w obiekcie dachu płaskiego, tylko dachy strome o różnych kątach nachylenia. Zdaniem Sądu, wymóg ustalenia dopuszczalnej wysokości dachu odnosi się do dachów stromych – dwu lub wielospadowych, a nie odnosi się tylko do dachów płaskich. Zgodnie z powołanym przepisem inwestor musi zostać ograniczony określoną wartością parametru wysokości kalenicy głównej dachu stromego, zaś przyjęcie przez organy warunku ograniczonego do określenia tylko ilości spadów dachu, prowadzić może do dowolnego określenia wysokości dachu, czemu ma przeciwdziałać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2524/14, CBOSA). Należy też zwrócić uwagę, iż organy dopuściły możliwość wyposażenia obiektu w dach mansardowy o kącie nachylenia 80 stopni, pomimo że autor analizy nie stwierdził takiego typu dachu w obiektach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego.

Nie znajdują natomiast żadnego uzasadnienia zarzuty skargi odwołujące się do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Powyższe regulacje, jako przepisy wykonawcze w stosunku do ustawy Prawo budowlane, nie są bowiem stosowane na etapie planowania inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu. Dlatego Organy nie mogły dopuścić się ich naruszenia.

Organy ponownie prowadząc postępowanie zobligowane będą do uwzględnienia w swych działaniach dostrzeżonych przez Sąd uchybień w wykładni oraz stosowaniu przepisów prawa procesowego jak i materialnego tj. przepisów Rozporządzenia.

Z wyżej przedstawionych przyczyn, Sąd zobligowany był uchylić decyzje Organów obu instancji na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stosownie do art. 152 § 1 p.p.s.a. uchylone decyzje nie wywołują skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku.