Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 943/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 28 ust. 1 lit. c
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Grzegorz Panek / spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015r. spraw ze skarg K. K. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014r. - nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok, - nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok, - nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na 2013 rok - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., po rozpatrzeniu odwołań W. K. pełnomocnika K. K. - zwanego dalej skarżącym, decyzjami z dnia [...] września 2014 r., nr [...], nr [...] i nr [...] utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2014 r.,

- nr [...], w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r.,

- nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 2013 r.,

- nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Jak wynika z akt sprawy i uzasadnień wskazanych powyżej decyzji wnioskiem z dnia 15 maja 2013 r. skarżący zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z wnioskiem o przyznanie mu następujących płatności:

- jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych,

- płatności rolnośrodowiskowej (PRO 2007-2013) na rok 2013 r.,

- płatności ONW.

W wyżej wymienionym wniosku skarżący zadeklarował realizację programów objętych poszczególnymi płatnościami na działkach rolnych, oznaczonych symbolami literowymi.

W dniach od 18 do 25 października 2013 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu zadeklarowanych działek. Podczas kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości (błędów) odnośnie zadeklarowanych działek. Poczynione ustalenia zostały zakwestionowanie przez pełnomocnika skarżącego, który w piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. zażądał przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, w szczególności działek rolnych oznaczonych symbolami AF, AO, AL, AX. Wniósł także o udostepnienie współrzędnych punktów pomiarowych, współrzędnych graniczników działek rolnych, szkiców i mapek z kontroli na miejscu oraz algorytmu obliczania powierzchni spornych działek.

Wobec niezadawalającej odpowiedzi na swoje pismo, pełnomocnik skarżącego żądanie ponowił pismem z dnia 14 marca 2014 r. W piśmie tym ponownie zgłosił zastrzeżenia odnośnie przeprowadzonej kontroli na miejscu.

W odpowiedzi na to pismo organ I instancji poinformował wnioskodawcę, że dane punktów granic geodezyjnych wykorzystanych do kontroli na miejscu są corocznie pobierane i aktualizowane ze Starostwa Powiatowego i tym samym ARiMR jest jedynie użytkownikiem tych danych i nie może ich udostępniać. Jeżeli zaś chodzi o wgląd do fotografii i szkiców z naniesioną powierzchnią zmierzoną podczas kontroli to znajdują się one w aktach sprawy. Odnośnie metodologii obliczeń powierzchni działek to organ wskazał na model i nazwę odbiornika GPS użytego do pomiaru powierzchni, które to dane zostały zawarte także w raporcie z czynności kontrolnych.

W rezultacie poczynionych ustaleń podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu, organ I instancji wskazanymi na wstępie decyzjami z dnia [...] czerwca 2014 r. przyznał płatności w pomniejszonej wysokości uznając, że w przypadku:

- jednolitej płatności obszarowej różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 2,2364 %, płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej 28,17 ha,

- uzupełniającej płatności obszarowej różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 1,6534 %, płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej 16,33 ha,

- płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 2,2477 %, płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej 24,47 ha,

- płatności rolnośrodowiskowej wariant 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 2,78 %, płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej 18 ha, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 0,05 %, płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej 6,72 ha.

W odwołaniach od powyższych decyzji skarżący zakwestionował zmniejszenie powierzchni działek, a w szczególności oznaczonych symbolami AA/AA1, AAMŻ, AAO/AAO1, AAŁŻ, AF, AI/AI1, AL/AL1, AO, AS, AX, AŁ/AŁ1, J, X i wniósł o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu w obecności kontrolowanego. W uzasadnieniu odwołań podkreślił, że uzasadnienie decyzji jest dla niego niezrozumiałe. Ponownie zarzucił nierzetelne przeprowadzenie kontroli oraz brak wskazania współrzędnych GPS punktów geodezyjnych granic działek na których oparto zakres pomiaru, algorytmu obliczania powierzchni działek, tzw. dyskusji błędów pomiarów i obliczeń (błędów urządzenia GPS, błędów mapy, sposobu pozyskania punktów granicznych i klasy ich dokładności). Skarżący wskazał także na rozbieżności pomiędzy ortofotomapą posiadaną przez ARiMR (stworzoną na podstawie danych przekazanych przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) a kserokopią wyrysu mapy dołączonej do odwołania. Wskazane rozbieżności dotyczyły działki ewidencyjnej nr [...] - działka rolna oznaczona symbolem AX.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., decyzjami z dnia [...] września 2014 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. w przedmiocie poszczególnych opisanych na wstępie płatności, uznając że brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Organ także powołał się na ustalenia poczynione podczas kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniach od 18 do 25 października 2013 r. podczas której stwierdzono rozbieżność pomiędzy treścią ortofotomapy a stanem faktycznym, w zakresie powierzchni działek kwalifikujących się do przyznania płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do zakwestionowania wyników kontroli na miejscu, która została przeprowadzona przez uprawnionych kontrolerów, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a treść protokołu nie budzi zastrzeżeń co do jego rzetelności.

Odnosząc się natomiast do wskazanych przez skarżącego rozbieżności pomiędzy ortofotomapą posiadaną przez ARiMR (stworzoną na podstawie danych przekazanych przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) a kserokopią wyrysu mapy dołączonej do odwołania organ odwoławczy wskazał, że nie nastąpiło przesunięcie granic działki ewidencyjnej nr [...] w sposób wskazany przez odwołującego. W ocenie organu jedyna różnica widoczna na dołączonej kserokopii wyrysu mapy dotyczy przesunięcia granicy działki, która łączyła się z działką ewidencyjną nr [...] na której znajduje się droga. Powierzchnia ta ze względu na widoczne na ortofotomapie i fotografiach sporządzonych w trakcie kontroli na miejscu zadrzewienia nie została zakwalifikowana do płatności. Działka rolna AX położona na działce ewidencyjnej została pomierzona w granicach działki ewidencyjnej. Obszar wskazany w odwołaniu jako użytkowany wykraczający "poza drogę polną" nie mógł być uznany przez inspektorów terenowych i doliczony do powierzchni działki rolnej AX, gdyż znajduje się na działce ewidencyjnej nr [...] która nie została zadeklarowana do płatności.

Skargi na wyżej wymienione decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wniósł pełnomocnik skarżącego W. K. , domagając się ich uchylenia i przekazania spraw do ponownego "rozpoznania" oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

- art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 poprzez przyjęcie za wiążące wyników kontroli bez należytej ich weryfikacji i przy jednoczesnym pominięciu działań skarżącego zmierzających do wykazania braku znamion jakiegokolwiek zawinienia w uchybieniach, jakie dotyczyły jego wniosku,

- art. 7 ustawy z dnia 18 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a. poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

- art. 136 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie ewentualnie dodatkowego postępowania dowodowego, które w oczywisty sposób mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy,

- art. 8 k.p.a. poprzez działania ARiMR powodujące podważenie zaufania skarżącego do organów państwa w szczególności poprzez czynności podejmowane przez organ w zakresie procedury przeprowadzonej kontroli i sposobu informowania o zasadach odwoływania się od ustaleń przyjętych w jej wyniku,

- art. 11 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie w jakim ARiMR pominęła, że wyniki kontroli nie odpowiadają rzeczywistości, zaś skarżący zgodnie z zasadą należytej staranności usiłował wykazać brak zawinienia w swoim działaniu oraz podnosił zasadność ustaleń pomiarów w trakcie kontroli w terenie oraz metodą GPS,

- art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- art. 78 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie żądania strony dotyczącego

przeprowadzenia dowodu mającego znaczenie dla sprawy,

- naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach

systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.).

W uzasadnieniu skarg zakwestionował między innymi odmowę przyznania poszczególnych płatności do całości wnioskowanej powierzchni, pomimo spełnienia wszelkich niezbędnych warunków określonych w stosownych przepisach. W ocenie skarżącego dane zawarte w wypisie z rejestrów gruntów są danymi jak najbardziej wiarygodnymi. Tym samym każda rozbieżność pomiędzy danymi zawartymi w dokumentach geodezyjno - kartograficznych a danymi wskazanymi na podstawie ortofotomapy cyfrowej, powinna być dokładnie zbadana, co nie nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. Dodatkowo na rozprawie dnia 20 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącego ponownie powołał się na rozbieżności pomiędzy ortofotomapą posiadaną przez ARiMR a kserokopią wyrysu mapy dołączonej do odwołania dotyczące działki ewidencyjnej nr [...]. Na poparcie swojego stanowiska w tej mierze przedłożył opinię geodezyjną dotyczącą tej działki.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowiska w poszczególnych sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej w dalszej części "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Oceniając zaskarżone decyzje z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem sprawy jest przyznanie płatności na rok 2013 w zakresie jednolitej płatności obszarowej, z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz płatności rolnośrodowiskowej.

Skarżący K. K. reprezentowany przez pełnomocnika W. K. zaskarżył do Sądu trzy decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwestionując przede wszystkim prawidłowość poczynionych przez rozstrzygający sprawy organ ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydanych rozstrzygnięć. W ocenie skarżącego, w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa formalnego, zarówno regulacji k.p.a., jak i aktów szczegółowych, odnoszących się do postępowania w przedmiocie wsparcia z funduszy wspólnotowych.

Mając na uwadze treść sformułowanych w skargach zarzutów, w kontekście całokształtu okoliczności spraw zawisłych przed Sądem, należy stwierdzić że spór w sprawie sprowadza się do poczynionych w niej ustaleń faktycznych. Przedmiotem ustaleń organu było głównie to, jaka była rzeczywista powierzchnia działek zgłoszonych do płatności.

Skarżący ani w treści skarg, ani w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosił naruszenia regulacji prawa materialnego. Sąd także, nie będąc związany granicami skarg, o czym mowa w art. 135 p.p.s.a., dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów nie stwierdził uchybienia przepisom prawa materialnego, w związku z wydaniem którejkolwiek z zaskarżonych decyzji.

W myśl art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), rolnikowi przysługuje płatność na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, jeżeli na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona przez prawo, wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Generalną zasadą jest, że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wszczyna się na żądanie strony, która składa wniosek o przyznanie płatności. Z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy wynika bowiem, że płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności (art. 7 ust. 4 ustawy). Decyzje określające wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej wydawane są w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku.

Art. 30 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy przewiduje kontrolę administracyjną bądź na miejscu wniosków o przyznanie płatności. Weryfikację informacji podanych przez wnioskodawcę przeprowadza się stosownie do przepisów unijnych, w tym między innymi rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE.L. z 2009 r. Nr 30, str. 16). Rozporządzenie to określa w art. 17, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych) przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładność kartografii w skali 1:10000.

Z kolei stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE.L. z 2009 r. Nr 316, str. 65) kontrole administracyjne pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Inaczej mówiąc, celem kontroli jest ustalenie, czy wskazane we wniosku grunty kwalifikują się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Kontrola polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych podanych we wniosku, w tym powierzchni działek rolnych, z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych.

Wystąpienie z wnioskiem o płatności obszarowe obliguje więc organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji przez wnioskodawcę.

Podobnie rzecz przedstawia się jeżeli chodzi o płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz płatności rolnośrodowiskowej.

Zasady i tryb przyznawania rolnikom pomocy finansowej w ramach działania wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U., Nr 40, poz. 329 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem ONW. Rozporządzenie ONW zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, ze zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Pomoc finansowa w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" (płatność ONW) przysługuje rolnikowi, który spełnia przesłanki wskazane w § 2 rozporządzenia ONW.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

Podkreślić należy, że maksymalny obszar kwalifikowany, czyli powierzchnia uprawniona do przyznania płatności, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, powinna być ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Należy przy tym podkreślić, że dla potrzeb pomocy obszarowej podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa.

Także przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z przytoczonych regulacji wynika, że organy agencji winny przeprowadzać kontrole administracyjne wniosków, w celu weryfikacji zgodności pomiędzy działkami rolnym zadeklarowanymi przez producentów rolnych we wniosku a m.in. powierzchniami działek zawartych w referencyjnym systemie LPIS. Na podstawie tych ostatnich, jako spełniających wymogi unijne i krajowe, należy kwalifikować powierzchnie do uzyskania płatności.

Należy tutaj wskazać, że dostępna organom ARiMR ortofotomapa cyfrowa tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonywane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) po wykonaniu prac, podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Ortofotomapy stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki.

Należy tutaj zaznaczyć, że art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. wskazuje, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Użycie przez ustawodawcę unijnego sformułowania w trybie oznajmującym "korzysta się" wskazuje na obowiązek posługiwania się ortoobrazami lotniczymi lub satelitarnymi. Oparcie się zatem na ortofotomapie jest zgodne z przepisami.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi. W rozpoznawanej sprawie weryfikacja powierzchni zadeklarowanych działek nastąpiła w oparciu o ustalenia dokonane podczas kontroli na miejscu.

Kontrola ta została przeprowadzona w dniach od 18 do 25 października 2013 r. przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu - Rzeszów. Inspektorzy terenowi sporządzili raport dokumentujący czynności kontrolne, dołączając do niego materiał fotograficzny wskazujący na fragmenty działek niekwalifikujące się do płatności oraz szkice pomiaru działek objętych wnioskami. Inspektorzy dokonali pomiarów przy użyciu urządzenia GPS Leica GG03 z Geatec E110 i w stosunku do kontrolowanych działek stwierdzili nieprawidłowości oznaczone określonymi kodami szczegółowo następnie wskazanymi w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stwierdzić należy, że jest on wiarygodny i stanowi wystarczającą podstawę ustalenia granic i powierzchni działek kwalifikujących się do przyznania wnioskowanych płatności. Kontrola przedmiotowego gospodarstwa rolnego została bowiem przeprowadzona przez zespół wyspecjalizowanych, odpowiednio przeszkolonych, inspektorów terenowych Biura Kontroli ARiMR w R., przyjęta technika pomiaru (za pomocą GPS) spełnia wymogi sprzętu, którym jest wykonywany w tym tolerancji pomiarów, a ustalenia dotyczące nieprawidłowości deklarowanej powierzchni są prawidłowe, gdyż kontrolujący dokonali pomiaru działek rolnych po granicy faktycznie użytkowanego gruntu, a nie po granicy działki ewidencyjnej.

Jeżeli chodzi o podnoszone rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki ewidencyjnej nr [...] wynikającą z wyrysu mapy ewidencyjnej a ustaleniami poczynionymi podczas kontroli stwierdzić należy, że podnoszone w tej mierze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie ze względów poniżej przedstawionych.

Trzeba tutaj wskazać, że wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych.

Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma/ powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 roku, w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c Rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy.

Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 Rozporządzenia 73/2009. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), nie stanowi alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji. Należy zauważyć, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich wynikająca z przepisów wspólnotowych (art. 124 ust. 2 RR nr 73/2009) nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiD nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej.

Należy także zauważyć, że system identyfikacji działek rolnych nie jest całkowicie oderwany od danych wskazanych w EGiB. Jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są bowiem dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących EGiB lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych są następnie weryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonaną w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalającą na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do dopłat oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej).

Także okoliczność usytuowania gruntów strony na terenie górzystym pozostaje bez wpływu na powierzchnię ustaloną przez organ jako kwalifikującą się do płatności. Ortofotomapa cyfrowa, czyli zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej, jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Należy podkreślić, że ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych, i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości (w tym także dokonany przez inspektorów przeprowadzających czynności kontrolne na miejscu) zgodnie z przepisami prawa geodezyjno-kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu. Wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu.

W tym miejscu należy przywołać również wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym TSUE nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnień TSUE stwierdził, że z art. 17 Rozporządzenia 73/2009 wynika, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków.

Żaden przepis rozporządzeń nr 73/2009 i nr 796/2004 nie stoi jednak na przeszkodzie temu, by kontrole administracyjne mające na celu zweryfikowanie kwalifikowalności do pomocy powierzchni zadeklarowanych przez rolnika w jego wniosku nie były w części prowadzone w sposób automatyczny i na podstawie zdjęć lotniczych niebędących elementem składowym systemu identyfikacji działek rolnych, przy zastrzeżeniu, że kontrole te pozwolą zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 zapewnić skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania pomocy oraz wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

Artykuł 24 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje, że stwierdzenie nieprawidłowości w deklaracji rolnika powinno prowadzić do wszczęcia odpowiedniej procedury administracyjnej, a w razie konieczności do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zgodnie z celem określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 powinno to mieć miejsce również w sytuacji, gdy nieprawidłowości zostały stwierdzone w następstwie porównania przeprowadzonego między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku o płatność jednolitą a nowymi zdjęciami lotniczymi mającymi na celu aktualizację systemu identyfikacji działek rolnych.

Jak wynika z art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, właściwy organ powinien jednak ocenić środki, które należy przyjąć w razie stwierdzenia nieprawidłowości. Jeżeli więc właściwy organ nie ma wątpliwości co do danych pomiarowych, które zaczerpnął z dostępnych mu zdjęć lotniczych, nie może on być w każdym razie zobowiązany do przeprowadzenia pomiarów danych działek w terenie. W przeciwnym wypadku bowiem zakres uznania przyznany w ten sposób właściwemu organowi byłby bezprzedmiotowy.

Taka wykładnia jest zresztą zgodna z systematyką rozporządzenia nr 796/2004. Artykuł 26 rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje mianowicie, że państwa członkowskie są zobowiązane do przeprowadzenia kontroli na miejscu w oparciu o próby kontrolne i minimalną ilość. Otóż możliwość prowadzenia jedynie ograniczonej liczby kontroli na miejscu, przysługująca państwom członkowskim z oczywistych powodów związanych z kosztami, byłaby podważona, jeżeli właściwe władze byłyby zobowiązane do przeprowadzenia inspekcji terenowej, gdy tylko zostanie stwierdzona nieprawidłowość.

W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że rozporządzenie nr 796/2004 należy interpretować w ten sposób, że jeżeli automatyczne kontrole krzyżowe mające na celu zweryfikowanie kwalifikowalności do pomocy działek zadeklarowanych we wniosku rolnika o płatność jednolitą są ze względu na aktualizację systemu identyfikacji działek rolnych uzupełniane weryfikacją na podstawie nowych zdjęć lotniczych prowadzącą do stwierdzenia nieprawidłowości w deklaracji tegoż rolnika, to właściwy organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia inspekcji terenowej, lecz dysponuje, zgodnie z art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia, uprawnieniami dyskrecjonalnymi w odniesieniu do środków, które w konsekwencji należy przyjąć. W szczególności organ ten nie może być zobowiązany do przeprowadzenia pomiaru na terenie danych działek, jeżeli nie ma on wątpliwości co do danych pomiarowych, które zaczerpnął z dostępnych mu zdjęć lotniczych.

Wprawdzie cytowane orzeczenie w swojej treści odnosi się do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, które to rozporządzenie utraciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2010 r. niemniej jednak przywoływane w wyroku przepisy art. 24 ust. 2 i art. 26 Rozporządzenia 796/2004 mają swoje odpowiedniki w obowiązującym od dnia 9 grudnia 2009 r. Rozporządzeniu 1122/2009 tj. w art. 28 ust. 2 oraz w art. 30. Orzeczenie to zachowuje zatem swoją aktualność także pod rządami nowego, obowiązującego aktu prawnego.

Należy w tym miejscu wskazać także na brzmienie przepisu art. 11 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r. str. 8 ze zm.) który stanowi, że kontrole administracyjne przeprowadza się w przypadku wszystkich wniosków o wsparcie i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Kontrola administracyjna dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy.

Powyższe uwagi dotyczące kontroli administracyjnej w zakresie dotyczącym wykorzystania ortofotomapy mają zastosowanie tym bardziej w przypadku przeprowadzania kontroli na miejscu.

Wszystkie trzy postępowania, poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji, zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującym prawem, spełniając kryteria wynikające zarówno z uregulowań odnoszących się bezpośrednio do udzielania wsparcia dla rolnictwa, ze środków wspólnotowych, jak również stosowanych do nich, z pewnymi wyjątkami, regulacji k.p.a.

W zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności trzeba wskazać, że jest to szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem, spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (wyroki NSA: z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 344/11, z 26 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 810/11, dostępne: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając tym samym wadliwości zaskarżonych decyzji i nie znajdując podstaw do ich uchylenia, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił jako niezasadne.