Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 783/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr. ) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wągrowcu na uchwałę Rady Gminy Budzyń z dnia 28 lutego 2011 r., nr V/18/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków gminnego zespołu interdyscyplinarnego w gminie Budzyń oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 lipca 2017 r. Prokurator Rejonowy w Wągrowcu złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr V/18/2011 Rady Gminy Budzyń z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie trybu

i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w gminie Budzyń oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą").

Prokurator zarzucił skarżonej uchwale istotne naruszenie:

- art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390; zwanej dalej "u.p.p.r.") poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe,

- art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez wskazanie w § 4 pkt 15 zaskarżonej uchwały, że wykonywanie zadań przez członków Zespołu i grup roboczych odbywa się w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co jest modyfikacją i powtórzeniem art. 9a ust. 13 tekstu wymienionego artykułu ustawy,

- art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 446; zwanej dalej "u.s.g.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296; zwanej dalej "u.o.a.n.") i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Budzyń wniosła o jej oddalenie lub umorzenie postępowania w przypadku przekazania do Sądu nowej uchwały w tym przedmiocie.

Wraz z pismem z dnia 6 października 2017 r. Rada Gminy przekazała do tutejszego Sądu uchwałę Nr XXXI/252/2017 z dnia 29 września 2017 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w gminie Budzyń oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej,

przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem,

jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu

oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi

i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego

i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369.; zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych

w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały w sprawie trybu

i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego

do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania Sąd w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Przed dokonaniem szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ze wszystkimi tego faktu konsekwencjami, w tym co do obowiązku ogłoszenia takiej uchwały

we właściwym dzienniku wojewódzkim.

Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych,

a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie

ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś

w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty,

jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie

i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r.,

sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy,

iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415).

Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów

i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym,

należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445),

że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie Sądu w treści zaskarżonej uchwały można znaleźć normy

o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę nie kwestionowała, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego.

Fakt, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego,

co jak wskazano wyżej nie jest kwestionowane przez organ, implikował konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie

do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 41 i art. 42 u.s.g.. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto uchwała – jak każdy akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. co do zasady nie powinno być krótsze niż 14 dni.

Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego zawierająca postanowienia niezgodne

z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) takich aktów, skutkiem czego

nie zostaje ona przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest nieważna. Przy czym nieważność ta odnosi się nie tylko do jej postanowień sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego,

gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA z dnia

23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118;

z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12, http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie,

co wprost wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, zawierała postanowienia sprzeczne z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania takich aktów, gdyż w § 6 stanowiła, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", a więc bez wymaganego ogłoszenia oraz vacatio legis.

Mimo to Sąd nie mógł orzec o nieważności zaskarżonej uchwały, lecz umorzył postępowanie sądowe w tej sprawie, ponieważ w dniu orzekania przez Sąd I instancji obowiązywała uchwała Nr XXXI/252/2017 Rady Gminy Budzyń z dnia 29 września 2017 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w gminie Budzyń oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która w dniu 6 października 2017 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod pozycją nr 6398.

Należy mieć na uwadze, iż na mocy tej uchwały uchylono zaskarżoną uchwałę (§ 7 uchwały nr XXXI/252/2017). Ponadto w § 8 uchwały stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

W ocenie Sądu na skutek podjęcia uchwały z dnia 29 września 2017 r. i jej publikacji w Dzienniku Urzędowym dotychczasowa uchwała w sprawie trybu

i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego

oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania została wyeliminowana z obrotu.

Uznając, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania Sąd miał

na uwadze, iż zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana

lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego

w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące

niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w trybie właściwym

dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem. Brak, w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, powyższej konstytutywnej cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie – skutkując odmową jej zastosowania.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak

w sentencji.