Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 600/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 84 par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 141 par. 4, art. 134 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.-C. Spółki z o.o. w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 514/14 w sprawie ze skargi E.-C. Spółki z o.o. w Z. G. na decyzję Zarządu Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od E.-C. Spółki z o.o. w Z. G. na rzecz Zarządu Województwa L. 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. oddalił skargę E.-C. Sp. z o.o. w Z. G. na decyzję Zarządu Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2014 r., w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu ze środków Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

w dniu 27 kwietnia 2009 r. skarżąca spółka zawarła z Instytucją Zarządzającą Lubuskim Regionalnym Programem Operacyjnym umowę o dofinansowanie projektu pt. "Budowa i wyposażenie kompleksu E.-C." w Z. G.. Umowa została zawarta po złożeniu przez spółkę z o.o. w dniu 3 września 2008 r. wniosku o dofinansowanie projektu. W dniu 9 października 2008 r. spółka złożyła poprawiony wniosek, z którego wynikało, że realizacja procesu budowlanego rozpocznie się w listopadzie 2008 r. i będzie dotyczyła między innymi części rehabilitacyjno-rekreacyjnej obiektu. W okresie od 19 sierpnia 2009 r. do 19 maja 2010 r., na podstawie pięciu wniosków o płatność, skarżąca otrzymał dofinansowanie w formie refundacji w łącznej kwocie 2.912.479,06 zł.

W wyniku przeprowadzonej w okresie od 16 do 18 lutego 2011 r. kontroli doraźnej ustalono, że w dokumentach takich jak protokół odbioru wykonanych robót z 30 października 2008 r., umowa o dofinansowanie projektu z 27 kwietnia 2009 r. oraz umowa z generalnym wykonawcą obiektu, jako termin rozpoczęcia robót wskazano datę 16 października 2008 r. Natomiast z dziennika budowy obiektu wynikało, że prace związane z budową hotelu rozpoczęto w 2006 r. Wobec zastrzeżeń spółki do ustaleń kontrolnych Zespół Kontrolujący ponownie przeanalizował całą dokumentację projektu sporządzając ostateczną informację pokontrolną, w której uznał wyjaśnienia spółki zawarte w zgłoszonych zastrzeżeniach w zakresie realizacji obowiązków informacyjnych i promocyjnych. Pozostałe, istotne ustalenia zawarte w pierwotnej informacji pokontrolnej zostały w ostatecznej informacji pokontrolnej podtrzymane.

Ustalenia zawarte w Ostatecznej informacji pokontrolnej stały się podstawa natychmiastowego rozwiązania przez Instytucję Zarządzającą LRPO, umowy dnia z 27 kwietnia 2009 r. o dofinansowanie projektu "Budowa i wyposażenie kompleksu E.-C. w Z. G.". Następnie, w dniu 30 czerwca 2011 r. Instytucja Zarządzająca LRPO wezwała spółkę do dokonania zwrotu dotychczas otrzymanego w ramach rozwiązanej umowy dofinansowania w łącznej wysokości 2.912.479,06 zł, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych obliczonymi od dnia przekazania dofinansowania do dnia dokonania zwrotu. Skarżąca nie dokonała zwrotu środków wzywając jednocześnie Instytucję Zarządzającą do odstąpienia od rozwiązania umowy i wydania decyzji w sprawie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Zarząd Województwa L. określił E.-C. spółce z o.o. w Z. G. kwotę dofinansowania do zwrotu w łącznej wysokości 2.912.479,06 zł. Organ wskazał, że zgodnie z § 17 ust. 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie projektu Instytucja Zarządzająca mogła rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym, jeżeli beneficjent złożył podrobione, przerobione lub stwierdzające nieprawdę dokumenty w celu uzyskania dofinansowania w ramach niniejszej umowy. Przyczyną rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym było złożenie dokumentów stwierdzających nieprawdę w celu uzyskania dofinansowania. Skarżąca składała, bowiem dokumenty potwierdzające nieprawdę w zakresie terminu rozpoczęcia robót budowlanych - październik 2008 r. Zespól Kontrolujący Instytucji Zarządzającej LRPO stwierdził natomiast, że pierwsze prace budowlane spółka wykonał w roku 2006 i kontynuował je od 16 czerwca 2008 r. Organ wskazał w tym zakresie na § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1399 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w chwili składania wniosku o dofinansowanie, zgodnie z którym beneficjent może rozpocząć prace dopiero po złożeniu wniosku o dofinansowanie i potwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą że co do zasady projekt kwalifikuje się do objęcia pomocą. Informację, o której mowa w tym przepisie skarżąca otrzymała w piśmie Instytucji Zarządzającej z dnia 15 października 2008 r. Organ wskazał również, że gdyby faktyczny termin rozpoczęcia robót budowlanych był znany instytucji Zarządzającej LRPO to nie przyznano by spółce dofinansowania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Zarząd Województwa L. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części wskazującej numer rachunku bankowego, na który należało dokonać zwrotu dofinansowania wskazując właściwy numer rachunku bankowego. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W następstwie wniesionej przez spółkę skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., uchylił decyzję Zarządu Województwa L. z dnia [...] marca 2012 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Zarząd Województwa L. uchylił zaskarżona decyzję w części wskazującej numer rachunku bankowego, na który należało dokonać zwrotu dofinansowania, wskazując właściwy numer rachunku bankowego. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał w pierwszej kolejności na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W.. z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 417/12, który w motywach wskazał, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez organy orzekające w sprawie, a w szczególności dziennika budowy nie pozostawiały wątpliwości, że roboty budowlane związane z budową hotelu prowadzono już od 2006 r. Zwrócił również uwagę, że w wydanych w sprawie decyzjach Zarząd Województwa L. jednoznacznie dał wyraz swojemu stanowisku, że część rehabilitacyjno-rekreacyjną zbudowano w ramach jednego procesu inwestycyjnego wraz z częścią hotelową, na który wydano stosowne pozwolenie na budowę. W toku postępowania organ nie przeprowadził jednak żadnych ustaleń na okoliczność, czy istniała możliwość wyodrębnienia z całego zakresu prac związanych z realizacją przedsięwzięcia, działań i robót związanych z powstaniem części rehabilitacyjno-rekreacyjnej obiektu, a co za tym idzie – czy istniała możliwość stwierdzenia, że w odniesieniu do tej części przedsięwzięcia (realizowanej po otrzymaniu potwierdzenia, o którym mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r., został spełniony "efekt zachęty", o którym mowa w pkt 28 preambuły oraz art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r.

W ocenie Sądu I instancji organ wykonał zalecenia wynikające z powołanego wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., gdyż uzupełnił postępowanie w zakresie w nim wskazanym w tym zlecił wykonanie opinii w zakresie wskazanym w wyroku odnośnie oceny dotyczącej występowania efektu zachęty w projekcie skarżącej spółki. Sąd wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, iż skarżąca przed dniem złożenia wniosku (przed 3 września 2008 r.) wykonywała roboty budowlane, a zatem "efekt zachęty" nie wystąpił w projekcie. Organ bezspornie, zdaniem Sądu I instancji, ustalił, że skarżąca wykonała prace budowlane związane z realizacją nowej inwestycji, co wynikało z opinii biegłych, którzy przeanalizowali zapisy dziennika budowy, z którego wynikało, że z dnia 10 września 2006 r. jest wpis na okoliczność prac geodezyjnych, z dnia 6 listopada 2006 r. na okoliczność przyjęcia funkcji kierownika budowy, z dnia 8 listopada 2006 r. wpis po wykonaniu i odbiorze przyłącza wody, z dnia 7 czerwca 2008 r. wpis w zakresie projektu budowlanego, z okresu od 16 czerwca do 14 września 2008 r. wpisy świadczące o wykonywaniu fundamentów budynku, z dnia 18 września 2008 r. wpis o zamiennym projekcie w zakresie części podziemnej budynku (zmiana funkcji garażu podziemnego na pomieszczenia o funkcji rekreacyjno-rehabilitacyjnej), około 10 wpisów datowanych na okres 22 września – 9 października 2008 r. (data złożenia poprawionego wniosku o dofinansowanie) świadczących o wykonywaniu robót budowlanych dotyczących elementów konstrukcyjnych budynku (częściowe wyburzenie już wykonanych fundamentów w związku z dostosowaniem do treści projektu zamiennego, roboty ziemne, zbrojenia, betonowanie itd.). Sąd wskazał, że biegli ustalili także czy istnieje możliwość wyodrębnienia z całego zakresu prac związanych z realizacją przedsięwzięcia, działań i robót związanych z powstaniem części rehabilitacyjno-rekreacyjnej obiektu, a w konsekwencji, czy istniała możliwość stwierdzenia, że w odniesieniu do tej części przedsięwzięcia został spełniony "efekt zachęty", o którym mowa w pkt 28 preambuły oraz art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. W tym zakresie, Sąd I instancji za zasadne uznał stwierdzenie organu, że opinia biegłych była spójna, rzetelna i w sposób wyczerpujący wyjaśnia wątpliwości Sądu wyrażone w wyroku z 13 grudnia 2012 r. Istotne było bowiem w ocenie Sądu I instancji, że projekt zamienny nie przewidywał zmiany charakterystycznych parametrów budynku, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zasadnicza zmiana w stosunku do projektu pierwotnego polegała na odstąpieniu od przeznaczenia części powierzchni kondygnacji podziemnej na garaż podziemny; powierzchnia ta została przeznaczona na zespół pomieszczeń przeznaczonych do zabiegów rehabilitacyjnych. Już jednak pierwotny projekt budowlany przewidywał istnienie takiej części budynku. Projekt zamienny jedynie zwiększył powierzchnię tej części o ok. 20%. Jak wskazano w opinii, z fizycznego i technicznego punktu widzenia nie było możliwe przypisanie do części rehabilitacyjno-rekreacyjnej budynku innej daty rozpoczęcia prac budowlanych, niż data rozpoczęcia całego budynku. W konsekwencji nie było możliwe wyodrębnienie wydatków związanych z budową części rehabilitacyjno-rekreacyjnej budynku. Wobec tego Sąd za prawidłowe uznał stanowisko wyrażone w decyzji, że wykonanie robót budowlanych nastąpiło już w dniu 10 września 2006 r., a więc doszło do rozpoczęcia inwestycji objętej projektem, przed złożeniem wniosku aplikacyjnego. W projekcie nie wystąpił zatem "efekt zachęty".

W ocenie Sądu I instancji, skoro w sprawie stwierdzono naruszenie reguł wydatkowania środków określonych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. oraz rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego dnia z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, to organ miał podstawy do wydania decyzji w trybie art. 211 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze. zm., dalej u.f.p. z 2005 r.)., określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 21012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

E.-C. Sp. z o.o. w Z. G., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenia decyzji organu administracji pomimo, że organ administracji uznał za pełnowartościowy dowód opinię biegłego z G. O. podczas gdy jeden z biegłych (M. M.) nie posiada żadnych uprawnień budowlanych i przynależności do określonej Izby Samorządowej, a nadto nie może mieć statusu niezależnego biegłego (export suspectus) ponieważ będąc zaangażowanym we współpracę z organami administracji publicznej (jako autor poradników i komentarzy do aktów prawnych Ministra Rozwoju Regionalnego) jest związany określonym zapatrywaniem prawnym strony administracyjnej i rządowej dlatego przedmiotowa opinia D. O. nie spełnia waloru obiektywnego i rzetelnego dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 84 § 1 w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a.;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 oraz art. 11 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchylenia decyzji organu, pomimo, że decyzja ta została wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego i bezkrytycznym przyjęciu opinii G. O. S.A. oraz nie uwzględnieniu treści przedstawionej przez skarżącą opinii W. C. P. T. O. B. W. sp. z o.o. w W. w przedmiocie istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktyczno – prawnych odnośnie: terminu rozpoczęcia robót budowlanych, wystąpienia zamian charakterystycznych parametrów inwestycyjnych w przedmiocie Projektu w tym również uzyskania tzw. "efektu zachęty" po stronie beneficjenta, porównania projektu budowlanego (pozwolenie na budowę z dnia 28 sierpnia 2006 r.) z treścią wniosku beneficjenta z dnia 3 września 2008 r. (uzupełnionego 9 września 2008 r.) oraz treścią pisma projektu zamiennego, a tym samym wyodrębnieniu funkcji rehabilitacyjno – rekreacyjnej (SPA);

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.u.s.a., art. 8, art. 11, art. 70 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenia decyzji organu administracji pomimo, że nie zebrano i rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono wszystkich wątpliwości w sytuacji gdy w sprawie występują dwie sprzeczne ze sobą opinie biegłych, nienależytym i nie wyczerpującym wyjaśnieniu skarżącej dlaczego organ oparł swoje rozstrzygniecie na jednej z nich (tj. opinii G. O.), dając jej bezzasadnie wiarę, a dlaczego odmówił wiarygodności drugiej opinii wykonywanej na zlecenie strony, tj. W. C. P. T. O. B. W. sp. z o.o. w W.;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji podczas gdy ww. przepisy nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek uzasadnienia prawnego zapadłej decyzji, które ma stanowić nie tylko przytoczenie przepisów prawa na podstawie których zapadło rozstrzygnięcie, ale również dokładne wyjaśnienie przytoczonych przez organ przepisów prawa i dokonanie ich wykładni – poprzez brak wyraźnego wskazania, które konkretnie okoliczności faktyczne przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiły podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieokreślenie stanu faktycznego sprawy oraz ustosunkowania się do zgłoszonych w skardze zarzutów, co spowodowało, że Sąd I instancji ograniczył się i odniósł ocenę prawidłowości podjętych decyzji wyłącznie do przyjęcia ustaleń faktycznych organu administracji.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. W.. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zarząd Województwa L., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano tylko zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie, w ocenie kasatora, miało postać kwalifikowaną, tzn. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu zarzutów kasacyjnych uznał je za niezasadne.

Analiza zarzutów wskazanych w poszczególnych punktach petitum skargi kasacyjnej prowadzi do konstatacji, iż skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd I instancji w tej sprawie, który to Sąd uznał, iż: "...organ w zakresie wystarczający dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadził postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddał rzetelnej analizie i cenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. A zatem – wbrew stanowisku strony skarżącej – zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wskazane w decyzji, prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przepisy prawa. Nie narusza przepisów postępowania w takim zakresie, by to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy." (s. 20-21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Większość tych zarzutów dotyczy opinii biegłych powołanych przez organ. Opinia ta w ocenie skarżącego kasacyjnie jest wadliwa ponieważ: "jeden z biegłych (M. M.) nie posiada żadnych uprawnień budowlanych i przynależności do określonej Izby Samorządowej, a nadto nie może mieć statusu niezależnego biegłego (export suspectus) ponieważ będąc zaangażowanym we współpracę z organami administracji publicznej (jako autor poradników i komentarzy do aktów prawnych Ministra Rozwoju Regionalnego) jest związany określonym zapatrywaniem prawnym strony administracyjnej i rządowej dlatego przedmiotowa opinia D. O. nie spełnia waloru obiektywnego i rzetelnego dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 84 § 1 w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a.)." Nadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ pominął przedłożoną przez skarżącego opinię W. C. P. T. O. B. W. Sp. Z o.o. w W., nie uwzględnił przedmiotowego dokumentu i nie rozstrzygnął rozbieżności pomiędzy tą opinią, a opinią D. O.. Dodatkowa, zdaniem kasatora, M. M. nie (M. M.) nie posiada żadnych uprawnień budowlanych i przynależności do określonej Izby Samorządowej.

Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W analizowanej sprawi organ administracji zasadnie uznał za konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Na zlecenie organu prowadzącego postępowanie została opracowana przez biegłych opinia z lipca 2013 r. (oraz późniejsze opinie uzupełniające i wyjaśnienia z dnia 8 października 2013 r. z dnia 28 lutego 2014 r.) pt.: "Ocena dotycząca występowania efektu zachęty w projekcie PN. <Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu strony skarżącej kasacyjnie, iż opinia biegłych jest wadliwa, ponieważ jeden z biegłych – M. M. – nie posiada żadnych uprawnień budowlanych i nie jest członkiem określonej Izby Samorządowej oraz nie może mieć statusu niezależnego biegłego ponieważ będąc zaangażowanym we współpracę z organami administracji publicznej (jako autor poradników i komentarzy do aktów prawnych Ministra Rozwoju Regionalnego) jest związany określonym zapatrywaniem prawnym strony administracyjnej i rządowej. Rację ma Sąd I instancji akceptując stanowisko organu, iż: 1) kwalifikacje do występowania w roli biegłego w postępowaniu administracyjnym ma osoba dysponująca wiadomościami specjalnymi, co podlega ocenie organu. Nie musi to być osoba legitymująca się przynależnością do określonego samorządu zawodowego lub posiadająca tytuł zawodowy lub naukowy. Podkreślić należy, że kwestionowaną przez stronę skarżącą opinię sporządził zespół kompetentnych biegłych składający się z dwóch osób: M. M., którego zadaniem była ocena kwestii formalnoprawnych z zakresu pomocy publicznej) oraz mgr inż. J. M., który posiada uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń i którego zadaniem była ocena kwestii z zakresu budownictwa; 2) nie ma podstaw do wyłączenia biegłego – M. M. – od wydania opinii w tej sprawie w oparciu o 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., z tych przyczyn, które wskazał skarżący, ponieważ M. M. nie jest pracownikiem administracji publicznej i nie jest w żaden sposób powiązany z żadnym organem administracji publicznej, wykonuje niezależną działalność gospodarczą w ramach D. O. Sp. z o.o.Nie można także, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić zarzutów pomieszczonych w skardze kasacyjnej, a dotyczących nie dostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie wskazana decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiera bardzo obszerne i wnikliwe uzasadnienie dotyczące zarówno podstawy prawnej jak i faktycznej rozstrzygnięcia. Organ wskazał prawidłowo przepisy prawa, które miały zastosowanie w tej sprawie i dokonał ich wykładni, przedstawił stan faktyczny i ocenił dowody w sprawie nie przekraczając granic zasady swobodnej oceny dowodów oraz dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod wskazane przepisy prawa przy rozstrzyganiu sprawy.Za bezzasadny uznał także Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegający na nieokreślenie stanu faktycznego sprawy oraz ustosunkowania się do zgłoszonych w skardze zarzutów, co spowodowało, że Sąd I instancji ograniczył się i odniósł ocenę prawidłowości podjętych decyzji wyłącznie do przyjęcia ustaleń faktycznych organu administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga E. – C. Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów naruszenia w tej sprawie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. są przepisami charakterze ustrojowym, które wskazują zakres działania sądów administracyjnych. Sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazuje, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, iż Sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną, a zatem jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów. Skontrolował w prawidłowy sposób, z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 p.p.s.a., działalność organów administracji w tej sprawie w oparciu o kryterium legalności i doszedł do prawidłowych wniosków, iż w tej sprawie nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego, ani prawa procesowego w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy. Zatem bezzasadny jest także sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) poprzez nieuwzględnienie skargi.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu strony skarżącej kasacyjnie, iż opinia biegłych jest wadliwa, ponieważ jeden z biegłych – M. M. – nie posiada żadnych uprawnień budowlanych i nie jest członkiem określonej Izby Samorządowej oraz nie może mieć statusu niezależnego biegłego ponieważ będąc zaangażowanym we współpracę z organami administracji publicznej (jako autor poradników i komentarzy do aktów prawnych Ministra Rozwoju Regionalnego) jest związany określonym zapatrywaniem prawnym strony administracyjnej i rządowej. Rację ma Sąd I instancji akceptując stanowisko organu, iż: 1) kwalifikacje do występowania w roli biegłego w postępowaniu administracyjnym ma osoba dysponująca wiadomościami specjalnymi, co podlega ocenie organu. Nie musi to być osoba legitymująca się przynależnością do określonego samorządu zawodowego lub posiadająca tytuł zawodowy lub naukowy. Podkreślić należy, że kwestionowaną przez stronę skarżącą opinię sporządził zespół kompetentnych biegłych składający się z dwóch osób: M. M., którego zadaniem była ocena kwestii formalnoprawnych z zakresu pomocy publicznej) oraz mgr inż. J. M., który posiada uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń i którego zadaniem była ocena kwestii z zakresu budownictwa; 2) nie ma podstaw do wyłączenia biegłego – M. M. – od wydania opinii w tej sprawie w oparciu o 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., z tych przyczyn, które wskazał skarżący, ponieważ M. M. nie jest pracownikiem administracji publicznej i nie jest w żaden sposób powiązany z żadnym organem administracji publicznej, wykonuje niezależną działalność gospodarczą w ramach D. O. Sp. z o.o.

Nie można także, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić zarzutów pomieszczonych w skardze kasacyjnej, a dotyczących nie dostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie wskazana decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiera bardzo obszerne i wnikliwe uzasadnienie dotyczące zarówno podstawy prawnej jak i faktycznej rozstrzygnięcia. Organ wskazał prawidłowo przepisy prawa, które miały zastosowanie w tej sprawie i dokonał ich wykładni, przedstawił stan faktyczny i ocenił dowody w sprawie nie przekraczając granic zasady swobodnej oceny dowodów oraz dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod wskazane przepisy prawa przy rozstrzyganiu sprawy.

Za bezzasadny uznał także Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegający na nieokreślenie stanu faktycznego sprawy oraz ustosunkowania się do zgłoszonych w skardze zarzutów, co spowodowało, że Sąd I instancji ograniczył się i odniósł ocenę prawidłowości podjętych decyzji wyłącznie do przyjęcia ustaleń faktycznych organu administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga E. – C. Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów naruszenia w tej sprawie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. są przepisami charakterze ustrojowym, które wskazują zakres działania sądów administracyjnych. Sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazuje, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, iż Sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną, a zatem jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów. Skontrolował w prawidłowy sposób, z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 p.p.s.a., działalność organów administracji w tej sprawie w oparciu o kryterium legalności i doszedł do prawidłowych wniosków, iż w tej sprawie nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego, ani prawa procesowego w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy. Zatem bezzasadny jest także sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) poprzez nieuwzględnienie skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.