Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 706/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 131 ust. 2 pkt. 3, art. 128 ust. 1 pkt. 8
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 682/05 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz T. M. kwotę 400 ( słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 682/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy . Na wniosek Gospodarstwa Nadzoru i Administrowania Zasobem w B. Zakład Rybacki w B., Starosta M. decyzją z dnia 27 listopada 2003 r. znak [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego. Od decyzji tej odwołało się Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem w B. Zakład Rybacki w B. oraz T. M. prowadzący działalność pod nazwą E. w B. Powyższe pozwolenie wodnoprawne zostało w całości uchylone przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzją z dnia 23 stycznia 2004 r. znak: [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji .

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta M. wydał pozwolenie wodnoprawne decyzją z dnia 26 lipca 2004 r., znak: [...],w którym ustalił nowe warunki korzystania z wód rzeki M. Od decyzji tej odwołał się T. M. Decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 października 2004 r. znak: [...] w całości uchylono zaskarżoną decyzję , a sprawę przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia 27 stycznia 2005 r. numer [...] Starosta M. udzielił Gospodarstwu Nadzoru i Administrowania Zasobem w B., zwanemu dalej "GNiAZ", pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki M. i zezwolił na:

- pobór wód z rzeki M. na potrzeby hodowli ryb w stawach karpiowych w ilości - 2.975,40 tys. m-/rok, w tym:

do napełniania stawów - 709,35 tys m3/rok

do uzupełnienia strat na przesiąki przez groblę - 747,10 tys. m3/rok,

do uzupełnienia strat w doprowadzalnikach - 358,00 tys. m3/rok

do uzupełnienia strat na parowanie - 266,70 tys m3/rok,

na wymianę wody w zimochowach i magazynach - 894,24 tys. m3/rok

- piętrzenie wody na jazie na rzece M. w km 39+000 do maksymalnej rzędnej 41,55 mnpm,

-piętrzenie wody w 45 stawach rybnych o łącznej powierzchni 43,55 ha, zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji,

- odprowadzenie wód wykorzystanych w hodowli ryb karpiowych do rzeki M. w km od 36+004 do km 38+974 - w ilości 1.603,59 tys. m-/rok.

Od powyższej decyzji odwołał się T. M. prowadzący działalność pod nazwą E. w B., zarzucając , że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie miał możliwości zapoznania się z operatem wodnoprawnym, a konkretnie z jego poprawioną wersją, nie zostały uwzględnione zalecenia wynikające z decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 października 2004 r. znak: [...], dotyczące zobowiązania GNiAZ w B. do określenia najwyższych dopuszczalnych przyrostów substancji zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach wykorzystanych na potrzeby hodowli ryb karpiowych oraz liczby pobieranych średnich dobowych próbek wód dopływających i wykorzystanych na potrzeby hodowli ryb oraz zobowiązania do określenia rodzaju inwestycji przewidzianej do wykonania. Ponadto decyzja nie określa średniego dobowego poboru wody przez Zakład Rybacki, operat wodnoprawny nie zawiera bilansu zapotrzebowania wody w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego , operat wodnoprawny nie zawiera projektu instrukcji gospodarowania wodą, nieuzasadniony jest termin obowiązywania pozwolenia do dnia 31 maja 2031 r. ponieważ decyzja nie nakłada na Gospodarstwo Rybackie obowiązku wykonania żadnych inwestycji, które według strony są niezbędne, decyzja nie zawiera określenia planowanej produkcji ryb ze stawów, co według strony jest konieczne m.in. do określenia, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, w decyzji brak jest zapisu o umożliwieniu E. dostępu do urządzeń pomiarowych Gospodarstwa Rybackiego.

Odwołujący się zawnioskował także o odstąpienie od konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego na jazie lewym do czasu wybudowania przepławki.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. numer [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ II instancji stwierdził, iż pobór i odprowadzanie wód powierzchniowych oraz piętrzenie śródlądowych wód powierzchniowych jest, zgodnie z art. 37 Prawa wodnego szczególnym korzystaniem z wód i w myśl art. 122 ust.1 pkt 1 Prawa wodnego wymaga pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazano , iż Starosta M. , zgodnie z zaleceniami decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 października 2004 r., ponownie rozpatrzył sprawę i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydał Gospodarstwu Nadzoru i Administrowania Zasobem w B. przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne, od którego odwołał się T. M. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż zawiadomieniem z dnia 4 stycznia 2005 r. organ I instancji powiadomił strony, w tym odwołującego, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia ewentualnych uwag. T. M. wniósł swoje uwagi pismem z dnia 10 stycznia 2005 r. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 14 stycznia 2005 r. Z. S. - autora operatu wodnoprawnego- skierowane do GNiAZ w B., w którym zawarte są obliczenia przepływu nienaruszalnego. Obliczenia potwierdziły ustalony we wcześniejszym postępowaniu przepływ nienaruszalny w ilości Q = 0,66 m3/s. Obliczony przepływ nienaruszalny został przeliczony również na wysokość warstwy wody nad jazem. Pismo to, z którym nie miał możliwości zapoznania się skarżący, zostało uznane przez organ I instancji jako uzupełnienie operatu. W trakcie postępowania odwoławczego T. M. zapoznał się z całością materiałów i nie wniósł uwag do tej części akt I instancji. Uznano zatem, że nie miało to wpływu na wniesienie odwołania i przedstawienie swoich argumentów.

Przyznano , że Starosta M. słusznie nie określił najwyższych dopuszczalnych przyrostów substancji zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach wykorzystanych na potrzeby hodowli ryb karpiowych oraz nie określił liczby pobieranych średnich dobowych próbek wód dopływających i wykorzystanych na potrzeby hodowli ryb, ponieważ jest to zgodne z obowiązującymi przepisami. W myśl przepisów art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. f ustawy, ściekami są wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych, jeżeli przyrost ilości substancji, pochodzących z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych, w wodzie odprowadzanej z tych obiektów jest większy niż wartości określone w warunkach wprowadzania ścieków do wód .Warunki te są określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 168, poz. 1763). Przepisy ww. rozporządzenia określają warunki tylko dla wód wykorzystanych na potrzeby chowu lub hodowli ryb łososiowatych oraz innych organizmów wodnych. Nie wymieniono w przepisach tych, warunków dla wód wykorzystanych dla potrzeb chowu i hodowli ryb karpiowatych. Zgodnie z § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia, wody wykorzystane na potrzeby chowu lub hodowli ryb łososiowatych oraz innych organizmów wodnych, wprowadzane do wód lub do ziemi, nie powinny przekraczać najwyższych dopuszczalnych przyrostów substancji zanieczyszczających wyrażonych wskaźnikami, które są określone w załączniku nr 9 do rozporządzenia.

Nie ma w ocenie organu odwoławczego uzasadnienia zarzut, stwierdzający, że decyzja nie określa średniego dobowego poboru wody, zgodnie z art. 132. ust. 4 Prawa wodnego. Treść przepisu art. 132 dotyczy zawartości operatu wodnoprawnego, a nie ustaleń decyzji wodnoprawnej. Ponadto, zgodnie z art. 132 ust. 9 organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odstąpić od niektórych wymagań dotyczących operatu, z wyjątkiem wymagań, o których mowa w ust. 8 (dołączenie dokumentacji hydrogeologicznej do operatu na pobór wód podziemnych oraz na odwodnienie zakładu górniczego lub obiektu budowlanego za pomocą otworów wiertniczych). Ustalenia, które powinny się znaleźć w decyzji wodnoprawnej określa art. 128 Prawa wodnego. W myśl art. 128 ust. 1 pkt. 1 w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się m.in. ilość pobieranej wody. Przepis ten nie wskazuje, że należy określić pobór średni dobowy. W przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym Starosta M. ustalił wielkość pobieranej wody z rzeki M. w ilości 2.975,4 m3/rok, a ponadto w załączniku nr 3 do decyzji określił ilość pobieranej wody w poszczególnych miesiącach roku.

Zgodnie z art. 132 ust. 7, jak wskazał skarżący w odwołaniu, operat, na podstawie którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wód powierzchniowych lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów, powinien zawierać projekt instrukcji gospodarowania wodą. Spełnienie tego wymogu nie jest możliwe, ponieważ nie ukazało się rozporządzenie określające zakres instrukcji gospodarowania wodą, zgodnie z treścią przepisu art. 132 ust. 10. Orzeczenie przez organ I instancji w pkt 8 zaskarżonej decyzji konieczności sporządzenia instrukcji gospodarowania wodą przez Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem w B. wspólnie z właścicielem "E" T. M. i przedłożenie jej do dnia 31 października 2006 r., wydaje się właściwe w zaistniałej sytuacji prawnej.

Pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, w myśl art. 127 ust. 2, wydaje się na okres nie krótszy niż 10 lat. Okres obowiązywania zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego (do dnia 31 maja 2031 r.) został prawidłowo dostosowany do terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty M. z dnia 23 maja 2001 r. znak: [...] drugiemu użytkownikowi wód rzeki M. w km 39+000 - T. M. właścicielowi "E".

Podniesiono , iż ustalenia, które powinny się znaleźć w decyzji wodnoprawnej określa art. 128 Prawa wodnego. Przepis ten nie zawiera zapisu dotyczącego konieczności określenia planowanej produkcji ryb ze stawów. Nie jest też konieczne określenie, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), ponieważ prowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w myśl przepisów art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), jest wymagane tylko dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i tylko dla decyzji wymienionych w art.46 ust. 4. W zakresie Prawa wodnego są to pozwolenia wodnoprawne na: wykonywanie urządzeń wodnych, pobór wód podziemnych, rolnicze wykorzystanie ścieków. W przedmiotowej sprawie jak skazano mamy do czynienia z istniejącymi stawami rybnymi, a decyzja Starosty M. dotyczy: poboru wód powierzchniowych, piętrzenia wód powierzchniowych i odprowadzania wód pohodowlanych do wód.

W ocenie organu odwoławczego nie stwierdza się konieczności umieszczenia w zaskarżonej decyzji zapisu o tym, że "E" powinna mieć dostęp do urządzeń pomiarowych. W pkt 6 lit.g przedmiotowej decyzji organ I instancji nałożył na korzystającego z pozwolenia wodnoprawnego obowiązek informowania właściciela elektrowni wodnej w B. o terminie rozpoczęcia i zakończenia napełniania stawów. Przepływ wody do stawów rybnych następuje poprzez dwa doprowadzalniki, na których GNiAZ w B. zostało zobowiązane do zainstalowania urządzeń pomiarowych. W związku z tym, zapis o obowiązku informowania właściciela elektrowni wodnej w B. o terminie rozpoczęcia i zakończenia napełniania stawów, umożliwi skarżącemu dostęp do urządzeń pomiarowych.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt. 2 Prawa wodnego, w pozwoleniu wodnoprawnym ustalając cel i zakres korzystania z wód (w przedmiotowej sprawie korzystania z wód rzeki M.), należy uwzględnić ograniczenia wynikające z konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego. Określenie wielkości przepływu nienaruszalnego w rzece M. w ilości 0,66 m3/s zostało ustalone w postępowaniu wodnoprawnym prowadzonym przez Starostę M. Zachowanie przepływu nienaruszalnego jest konieczne z uwagi na utrzymanie życia biologicznego w korycie rzeki poniżej budowli piętrzącej oraz z uwagi na konieczność zabezpieczenia przepływu dla potrzeb przepławki dla ryb umożliwiającej im oraz innym organizmom wodnym, stanowiących warunek przeżycia wielu ryb i drobniejszej fauny, migrację w górę i w dół rzeki. Ze względu na brak przepławki dla ryb na węźle hydrotechnicznym w B., przepływ nienaruszalny należy przepuścić przez jaz na rzece M. Koryto rzeki M. w tym rejonie obejmuje działki nr 572/7 i 572/10, które stanowią własność Skarbu Państwa w zarządzie Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych.

Zgodnie z art. 32 ust. 2 Prawa wodnego korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu ekologicznego wód i ekosystemów od nich zależnych, a także marnotrawstwa energii wody, ani wyrządzać szkód. Czytając ten przepis jak konkludował organ odwoławczy należy zwrócić uwagę, że zasadę niepogarszania stanu ekologicznego wód i ekosystemów od nich zależnych, ustawodawca umieścił na pierwszym miejscu. Priorytetowe znaczenie ma bowiem ochrona środowiska wodnego przed dalszymi, niekorzystnymi zmianami. W związku z tym, nie można przyjąć, że przepis ten daje podstawy do odstąpienia od konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego na jazie lewym do czasu wybudowania przepławki dla ryb.

Powyższą decyzję ostateczną zaskarżył T. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze zarzucił jej naruszenie art. 107 Kpa, bowiem nie zawiera ona powołania podstawy prawnej. Jako postawę wskazano art. 138 Kpa. a podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów Kpa (art. 138), lecz musi zawierać również przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy.

Nastąpiło także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 Kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana w dniu 11 kwietnia2005 r. , została doręczona skarżącemu 13 kwietnia 2005 r. . Natomiast operat wodnoprawny na piętrzenie i pobór wód z rzeki M. do celów hodowli ryb dla Gospodarstwa Rybnego w B. doręczony został już po doręczeniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie 19 kwietnia 2005 r.

Ponadto podniesiono w skardze , że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie usunął naruszeń prawa, które nastąpiło przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Naruszenie to polegało na tym, że w decyzji z dnia 18 października 2004 r., którą Wojewoda Zachodniopomorski uchylił w całości zaskarżoną wówczas decyzję o udzieleniu Gospodarstwu pozwolenia z dnia 26 lipca 2004 r., znak [...] i przekazał sprawę pozwolenia wodnoprawnego dla GNiAZ do ponownego rozpatrzenia, zawarto wskazania pod kątem przeprowadzenia postępowania w sprawie. Ten sam organ w zaskarżanej obecnie decyzji prezentuje stanowisko zupełnie odmienne w zakresie określenia najwyższych dopuszczalnych przyrostów substancji zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach wykorzystywanych na potrzeby hodowli ryb karpiowych oraz liczbę pobieranych średnich dobowych próbek wód dopływających i wykorzystywanych dla hodowli ryb. Twierdzi mianowicie, że nie było to konieczne wobec treści § 16 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego ( Dz. U. Nr 168, poz. 1763), wskazujący na ryby łososiowate, nie zaś karpiowate. Nie podzielając tego poglądu skarżący uznał ,że organ pomija ogólną zasadę, że ścieki wprowadzane do wód nie powinny wywoływać w wodach takich zmian fizycznych, chemicznych i biologicznych, które uniemożliwiałyby prawidłowe funkcjonowanie ekosystemów wodnych i spełnienie przez wody określonych dla nich wymagań jakościowych związanych z użytkowaniem wynikającym z warunków korzystania z wód regionu wodnego ( § 3 rozporządzenia ). Wskazano , że ilekroć w ustawie Prawo wodne z 2001 r. mowa jest o ściekach rozumie się przez to m.in. wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych, jeżeli przyrost ilości substancji, pochodzących z chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych, w wodzie odprowadzanej z tych obiektów jest większy niż w warunkach odprowadzania ścieków do wód ( art. 9 ust. 9 Prawa wodnego z 2001 r.). To zagadnienie w ogóle nie było badane tak w pierwszej instancji, a także i zwłaszcza przez organ odwoławczy. Wobec tego, że wpływ hodowli ryb karpiowych na środowisko, ekosystem itp. nie był przedmiotem badań i postępowania dowodowego w sprawie zarówno przed organami, to nie ma żadnych podstaw do przesądzenia, że określenie najwyższych dopuszczalnych przyrostów substancji zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach wykorzystanych na potrzeby hodowli ryb karpiowych oraz określenie liczby pobieranych średnich dobowych próbek wód dopływających i wykorzystanych na potrzeby hodowli ryb, nie było konieczne. Wobec braków jakie zawiera operat wodnoprawny organ odwoławczy w żadnym razie nie może jednoznacznie przesądzać kolejnego podstawowego zagadnienia, a mianowicie, że nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania w zakresie oddziaływania trzydziestoletniego przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem skarżącego jest to przykład kolejnego naruszenia prawa, a to przez autorytarne przesądzenie, że nie jest konieczne określenie, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573).

Ponadto dodano , że naruszeniem prawa jest brak dowodów i ustaleń w zakresie określenia planowanej produkcji ryb ze stawów. Skarżący wyjaśnił , że jest to konieczne. Do wniosku o pozwolenie wodnoprawne dołącza się opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. ( art. 131 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r.) Opis winien być przedłożony niezależnie od operatu wodnoprawnego. W sprawie takiego opisu brak, stąd w żadnym razie nie można jednoznacznie przesądzać, że nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania w zakresie oddziaływania na środowisko, które winno być poprzedzone ustaleniem rozmiarów działalności w zakresie chowu i hodowli ryb przez uzyskującego pozwolenie. Skoro brak jest ww. opisu (jako odrębnego dokumentu), to jego roli nie może zastąpić krótkie stwierdzenie w operacie, że celem piętrzenia wody stopniem wodnym w B. jest dostarczanie wody do stawów hodowlanych Zakładu Rybackiego w B.

Dodatkowo skarżący wyjaśnił , że w trakcie dotychczasowego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego organ podzielał stanowisko skarżącego, że konieczne było sporządzenie instrukcji gospodarowania wodą z powołaniem na art. 128 § 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Teraz prezentuje odmienne stanowisko, którego nie można podzielić.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie przedstawia rozważań odnośnie zarzutu podniesionego w odwołaniu, że decyzja organu pierwszej instancji nie nakłada na otrzymującego pozwolenie obowiązku wykonania żadnych inwestycji w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne wydawane jest na trzydzieści lat. Pozostaje to w sprzeczności ze wskazanymi w tej skardze przesłankami, takimi , jak:

1) niezmieniony stan warunków chowu i hodowli ryb od kilkudziesięciu lat, brak ustaleń odnośnie wpływu chowu i hodowli ryb karpiowatych na środowisko ze względu na ten wpływ na wybór lokalizacji przedsięwzięcia, na wody powierzchniowe i podziemne, wymogi stawiane przez przepisy obowiązujące po wejściu Polski do Unii Europejskiej w zakresie jakości wód niezbędnej dla życia ryb ( Dyrektywa nr 78/659/EWG z dnia 18 lipca 1978 r. w sprawie słodkich wód wymagających ochrony lub poprawy jakości dla zachowania życia ryb), gdzie wyróżnia się dwie grupy wody, w tym te które mogą być środowiskiem życia ryb karpiowatych (art. 2 dyrektywy),

2) wobec braku ustaleń odnośnie wpływu chowu i hodowli ryb karpiowatych na środowisko ze względu na ten wpływ na wybór lokalizacji przedsięwzięcia, na wody powierzchniowe i podziemne, w ogóle nie było przez organy orzekające wymagane od ubiegającego się o pozwolenie wodnoprawne wskazanie przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko,

3) wobec braku ustaleń odnośnie wpływu chowu i hodowli ryb karpiowatych na środowisko ze względu na ten wpływ na wybór lokalizacji przedsięwzięcia, na wody powierzchniowe i podziemne w ogóle nie były wymagane od ubiegającego się o pozwolenie wodnoprawne wskazania odnośnie sposobu i zakresu prowadzenia pomiarów ilości i jakości pobieranej wody oraz ścieków wprowadzanych do wód.

Zdaniem skarżącego organ stwierdza, że nie ma uzasadnienia zarzut, że decyzja nie określa średniego dobowego poboru wody, zgodnie z art. 132. ust. 4 Prawa wodnego, bowiem treść przepisu art. 132 dotyczy zawartości operatu wodnoprawnego, a nie ustaleń decyzji wodnoprawnej. Ustalenia, które powinny się znaleźć w decyzji wodnoprawnej określa art. 128 Prawa wodnego. W myśl art. 128 ust. 1 pkt 1 w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się m.in. ilość pobieranej wody. Przepis ten nie wskazuje, że należy określić pobór średni dobowy. W przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym Starosta M. ustalił wielkość pobieranej wody z rzeki M. w ilości 2.975,4 m3/rok, a ponadto w załączniku nr 3 do decyzji określił ilość pobieranej wody w poszczególnych miesiącach roku. Pogląd ten można byłoby podzielić tylko i wyłącznie wówczas, gdyby operat wodnoprawny zawierał określenie wielkości średniego dobowego poboru wody z podaniem bilansu zapotrzebowania wody w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (art. 132 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego). Tak jednak nie jest.

Także w skardze zarzucono , iż organ nie wskazuje jak (bez zapewnienia dostępu) skarżący mógłby egzekwować prawo do informacji o terminie rozpoczęcia i zakończenia napełniania stawów w sytuacji, gdy Gospodarstwo nie będzie informować o ww. terminach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie podzielając zarzutów skargi oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

W motywach tego orzeczenia Sąd I instancji przywołał treść art. 128 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115, poz.1229 ze zm.) wskazujący , że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki i mając ten przepis na uwadze uznał ,że pozwolenie wodnoprawne utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją zawiera wszystkie określone w tym przepisie warunki i obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności.

Zgodnie z ust. 3 powołanego wyżej przepisu integralną część pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą urządzeń do jej piętrzenia lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów stanowi instrukcja gospodarowania wodą, zatwierdzona w tym pozwoleniu lub odrębnej decyzji przez organ wydający pozwolenie. Przyznał Sąd , iż powyższy przepis nakłada obowiązek sporządzenia i zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą, jednakże skoro instrukcja może być zatwierdzona bezpośrednio w pozwoleniu wodnoprawnym lub w odrębnej decyzji, to , jeżeli przepis nie określa terminu zatwierdzenia instrukcji odrębną decyzją, a brak przepisów wykonawczych do ustawy utrudnia sporządzenie takiej instrukcji, to dopuszczalne jest nałożenie obowiązku sporządzenia instrukcji i przedłożenia jej do zatwierdzenia w określonym terminie. Z chwilą sporządzenia instrukcja stanie się integralną częścią pozwolenia.

Wyjaśniono , że przepis art.131 ust. 3 ustawy Prawo wodne stanowi, iż do wniosku o wydanie pozwolenia dołącza się opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. Przepis ten nie określa co należy rozumieć poprzez "opis". Brzmienie jego wskazuje jednak na to, iż bardziej szczegółowy opis prowadzenia zamierzonej działalności winien być wymagany przy skomplikowanej produkcji z wykorzystaniem różnych procesów technicznych, chemicznych itp. w celu przybliżenia organowi wydającemu pozwolenie wodnoprawne możliwych zagrożeń. Działalność prowadzona przez wnioskodawcę w ocenie Sądu w niniejszej sprawie - hodowla ryb karpiowych - jest działalnością nieskomplikowaną, o technologii powszechnie znanej i nie wymaga rozbudowanego opisu.

Następnie wyjaśniono ,że decyzje wydawane przez organ odwoławczy przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia mogą zawierać wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Związanie organu I instancji tymi zaleceniami nie jest pełne, bowiem o treści decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyduje organ I instancji. Nieuwzględnienie zaleceń dotyczących prowadzonego postępowania może spowodować uchylenie lub zmianę decyzji przez organ odwoławczy, o ile nie uwzględni on argumentacji organu I instancji, bądź też, nie zmieni sposobu interpretacji przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, rozpatrując po raz kolejny odwołanie od wydanego pozwolenia wodnoprawnego, inaczej zinterpretował obowiązujące przepisy prawa w zakresie obowiązku określenia najwyższych dopuszczalnych przyrostów substancji zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach wykorzystywanych na potrzeby hodowli ryb karpiowych oraz liczby pobieranych średnich dobowych próbek wód dopływających i wykorzystywanych do hodowli ryb. Organ w zaskarżonej decyzji stwierdza, że wykonanie zaleconych wcześniej czynności nie było konieczne wobec treści § 16 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego ( Dz. U. Nr 168, poz. 1763), wskazujący na ryby łososiowate. Stanowisko to, zdaniem Sądu, jest prawidłowe.

Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu, iż organ nie ustosunkował się do twierdzeń odwołującego się, iż pozwolenie wodnoprawne nie nakłada obowiązku wykonania żadnych inwestycji. Po pierwsze w odwołaniu zarzut ten nie był samoistny a wypływał z zarzutu dotyczącego czasu obowiązywania pozwolenia, do którego organ się odniósł, a po drugie przepisy ustawy Prawo wodne nie uzależniają wydania pozwolenia ani długości jego obowiązywania od wykonania inwestycji, natomiast zapewniają kontrolę nad wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego i ocenę skutków jego wykonywania, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie stwarzają podstawy do interwencji, w tym także do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. W zakresie pozostałych zarzutów dotyczących treści pozwolenia wodnoprawnego jak wyjaśniono w motywach zaskarżonego orzeczenia , Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego.

Wskazane przez skarżącego naruszenia przepisów Kpa - art. 10 i art.107 -polegające na nieudostępnieniu skarżącemu całości operatu wodnoprawnego przed wydaniem decyzji przez organ II instancji oraz na niepowołaniu w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, jakkolwiek Sąd uznał za uchybienia, to jednak nie mogły mieć one wpływu na wynik sprawy. Skarżący bowiem mógł przed wydaniem decyzji przez organ I instancji zapoznać się z operatem wodnoprawnym. Na tym etapie postępowania nie został zapoznany jedynie z uzupełnieniem operatu ( pismo z dnia 14 stycznia 2005 r.), co jednakże nastąpiło na etapie postępowania odwoławczego. Natomiast ewentualne doręczenie kopii operatu na wniosek strony już po wydaniu decyzji nie stanowi naruszenia art. 10 Kpa, bowiem przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują konieczności doręczania stronie operatu, a jedynie umożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy, w tym oczywiście ze zgromadzonymi dowodami.

Ponadto Sąd wyjaśnił ,że powołanie w podstawie zaskarżonej decyzji jedynie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa nie oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a jedynie, że nie została sformułowana w pełni prawidłowo. W treści uzasadnienia decyzji przytoczono zostały przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T. M. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 128 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) przez błędną jego wykładnię w postaci przyjęcia, że brak przepisu wykonawczego w zakresie treści instrukcji gospodarowania wodą zwalnia wnioskującego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego od opracowania instrukcji gospodarowania wodą, zaś organ wydający pozwolenie wodnoprawne od żądania opracowania takiej decyzji w celu jej zatwierdzenia,

- art. 128 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) przez błędną jego wykładnię w postaci przyjęcia, że przepis ten nie uzależnia wydania pozwolenia wodnoprawnego od ustalenia w nim niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko;

* art. 131 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) przez błędną jego wykładnię w postaci przyjęcia, że przepis ten pozwala na uzależnienie wykonania o obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie wodnoprawne opisu prowadzenia zamierzonej działalności od jakichkolwiek przesłanek w nim w ogóle nie wymienionych;

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu postępowania art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przez zbyt ogólnikowe uzasadnienie części konkluzji Sądu, a także odstąpienie od uzasadnienia części zarzutów skarżącego, które to uchybienia zasadom sporządzania uzasadnienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe naruszenia zgłoszono wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania .

W motywach skargi kasacyjnej wskazano , iż skarżący zarzucił, że konieczne było - wobec tego, że integralną część pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód powierzchniowych urządzeń do jej piętrzenia lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów stanowi instrukcja gospodarowania wodą, zatwierdzona w tym pozwoleniu lub odrębnej decyzji przez organ wydający pozwolenie ( art. 128 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r.) - opracowanie i zatwierdzenie takiej instrukcji. Przepis ten od ww. obowiązków nie zwalnia ani organu orzekającego , ani też wnioskującego o wydanie pozwolenia. Sąd odmówił słuszności temu zarzutowi. Określony w tym przepisie obowiązek nie jest fakultatywny. Brak przepisów wykonawczych do ustawy nie zwalnia od wykonania obowiązku ustawowego.

Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 131 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego jako błędne określono stanowisko Sądu I instancji , że opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym winien być wymagany przy skomplikowanej produkcji z wykorzystaniem różnych procesów technicznych, chemicznych itp., a w sprawie tak nie jest, bowiem działalność prowadzona przez wnioskodawcę (hodowla ryb karpiowych) jest działalnością nieskomplikowaną, o technologii powszechnie znanej i nie wymaga rozbudowanego opisu . Ten pogląd Sądu w ocenie skarżącego narusza prawo, bowiem o obowiązku dołączenia opisu kategorycznie przesądza ww. przepis ( dołącza się), zaś przepis ten nie uzależnia obowiązku dołączenia opisu -niezależnie od przedłożenia operatu wodnoprawnego - od jakichkolwiek przesłanek i wymogów .

Skarżący zarzucił, że organ nie przedstawił rozważań odnośnie zarzutu postawionego w odwołaniu, że decyzja organu pierwszej instancji nie nakłada na otrzymującego pozwolenie obowiązku wykonania żadnych inwestycji w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne wydawane jest na trzydzieści lat. Zarzutowi temu Sąd odmówił bytu samoistnego, a to z tego względu , że zarzut ten wypływał z zarzutu dotyczącego czasu obowiązywania pozwolenia. Jednakże jak zaznaczono z treści skargi i zawartych w niej zarzutów nie wynika, by był to zarzut wypływający z innego zarzutu. Jest to zarzut samoistny. Fakt, iż Sąd odniósł się do zagadnienia okresu, na jaki wydane jest pozwolenie wodnoprawne, nie zastępuje obowiązku Sądu zajęcia stanowiska odnośnie i powyższego samodzielnego zarzutu. Pominięcie tego procesu w stosunku do ww. zarzutu miało taki skutek, że wystąpiło naruszenie przepisu art. 128 ust. 1 pkt 8 pod kątem badania i oceny przez organ zasadności określenia w pozwoleniu niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania, o randze uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy wyjaśniono , że pozostałe zarzuty skarżącego zostały skwitowane przez Sąd stwierdzeniem, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego w zakresie pozostałych zarzutów dotyczących treści pozwolenia wodnoprawnego. Przy takim lakonicznym, ogólnikowym stwierdzeniu w ogóle nie ma możliwości rozważenia, czy Sąd orzekający w swoim rozumowaniu nie popełnił błędów, które doprowadziły do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Samo takie stwierdzenie określone zostało jako odnoszące się do pozostałych zarzutów dotyczących treści pozwolenia wodnoprawnego, co także jest sformułowaniem ogólnikowym, nieostrym pod kątem oceny, jakie to pozostałe twierdzenia organu zostały przez Sąd podzielone, a w konsekwencji, jakie zarzuty skarżącego i przede wszystkim dlaczego nie zostały podzielone.

W konsekwencji powyższego jak zauważono poza rozwagą Sądu pozostały zarzuty stanowiące o brakach i wadach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Takie potraktowanie przez Sąd zarzutów stanowi wyraz naruszenia przepisu postępowania - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przez zbyt ogólnikowe uzasadnienie części konkluzji Sądu, a także odstąpienie od uzasadnienia wielu zarzutów skarżącego, które to uchybienia zasadom sporządzania uzasadnienia doprowadziły do takiego rozstrzygnięcia, jak w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) .

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom a podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie .

Przystępując do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jako usprawiedliwione w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy zarzuty dokonania przez Sąd I instancji wadliwej wykładni przepisu art. 131 ust. 2 pkt. 3 oraz art. 128 ust. 1 pkt. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115 , poz. 1229 ze zm. ) .

Generalnie zauważyć należy , iż przepis art. 131 ustawy Prawo wodne zawiera informację , że wszczęcie postępowania o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego następuje na wniosek i aby wnioskowi można było nadać bieg , należy do niego dołączyć stosowne dokumenty . W normie art. 131 ust. 2 pkt. 3 Prawa wodnego przyjęto , że do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym . Z dyspozycji tej normy prawa wynika zatem , że aby wszcząć postępowanie o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego należy w szczególności dołączyć opis prowadzonej działalności . Opis ten powinien wyjaśniać charakter działalności ( produkcyjnej , usługowej ) , rozmiary , użyte środki , stosowane technologie oraz wyjaśnienie jaki wpływ na środowisko może mieć zamierzona działalność . Omawiany przepis Prawa wodnego wymaga by opis był sporządzony w języku powszechnie zrozumiałym tj. nietechnicznym , gdyż działalność związana z pozwoleniem wodnoprawnym nie może naruszać interesów osób trzecich , zaś opis w języku nietechnicznym daje im podstawę do oceny czy ten interes może być zagrożony i czy podjąć czynności zmierzające do ochrony tych praw .

Natomiast Sąd I instancji podnosząc , że przywołany wyżej przepis nie określa co należy rozumieć przez "opis " , przyjmuje , że treść tego przepisu wskazuje ,że jest on wymagany przy skomplikowanej produkcji z wykorzystaniem różnych procesów technicznych , a działalność wnioskodawcy jako nieskomplikowana , o technologii powszechnie znanej nie wymaga rozbudowanego opisu . Taka wykładnia przepisu art. 131 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo wodne ( wadliwie wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako art. 131 ust. 3 ) ,niewątpliwie jest błędna . Nie można bowiem przyjąć , że przepis ten pozwala na uzależnienie wykonania obowiązku dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego opisu prowadzenia zamierzonej działalności od złożoności ( skomplikowania ) planowanej działalności . Przedmiotowy opis w każdym przypadku stanowi niezbędny warunek wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego odniesiono do przepisu art. 128 ust. 1 pkt. 8 ustawy Prawo wodne . Dotyczy on treści pozwolenia wodnoprawnego a nakazuje w tym pozwoleniu ustalić cel i zakres korzystania z wód , warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska , interesów ludności i gospodarki a w szczególności niezbędne przedsięwzięcia ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko . Przepis ten pozwala zatem na nałożenie w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym obowiązku wykonania niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko. Przedsięwzięcia te zobowiązujące uprawnionego do utrzymania dobrego stanu ekologicznego wód , służą ochronie interesów ludności .

W rozpoznawanej sprawie dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki M. do hodowli ryb w stawach karpiowych , co jest niesporne w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym nie zobowiązano uprawnionego do wykonania niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko i mimo podnoszenia przez skarżącego zarzutu w tym zakresie organ nie ustosunkował się do niego , nie wyjaśniając przede wszystkim czy pominięcie takiego obowiązku wynikającego przecież z ustawy było zbędne i niecelowe w okolicznościach przedmiotowej sprawy . Natomiast zarzut ten potraktowany został przez Sąd I instancji jako niesamoistny a przedstawiając jego wykładnię Sąd ten uznał , że przepisy Prawa wodnego nie uzależniają wydania pozwolenia ani długości jego obowiązywania od wykonania inwestycji , natomiast zapewniają kontrolę nad wykonaniem pozwolenia wodnoprawnego .

Nie można podzielić takiej wykładni przepisu art. 128 ust. 1 pkt. 8 ustawy Prawo wodnego dokonanej przez Sąd I instancji w okolicznościach tej sprawy , albowiem omawiana norma prawa nie odnosi przedmiotowego obowiązku do nakazania wykonania konkretnej "inwestycji" , a więc wykonania urządzeń wodnych o jakich mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne , lecz wykonania określonych " przedsięwzięć " w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód . Poza tym taka interpretacja omawianego przepisu jak to trafnie wskazano w skardze kasacyjnej prowadzi do przyjęcia przez Sąd I instancji błędnej jego wykładni , że przepis ten nie uzależnia wydania pozwolenia wodnoprawnego od ustalenia w nim niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko. Natomiast przepisy omawianej ustawy w tym zakresie nie pozwalają na przyjęcie takiego poglądu . Określenie niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko jest integralnym i koniecznym elementem pozwolenia wodnoprawnego prowadzącym do zachowania i utrzymania dobrego stanu ekologicznego wód , oczywiście przypadku wystąpienia takiej potrzeby . Tym samym uczyniony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za usprawiedliwiony .

Nie można natomiast uznać za usprawiedliwiony zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 128 ust. 3 ustawy Prawo wodne . Przepis ten stanowi , ze integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą urządzeń do jej piętrzenia lub zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów stanowi instrukcja gospodarowania wodą , zatwierdzona w tym pozwoleniu lub odrębnej decyzji przez organ wydający pozwolenie .

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego jest również instrukcja wykonania i utrzymania urządzeń wodnych. Jednakże z dyspozycji tej normy w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania kwestionowanych decyzji , wprost wynika , że ta instrukcja gospodarowania wodą może być zamieszczona w pozwoleniu wodnoprawnym jak i może być wydana w formie odrębnej decyzji . Ta druga forma została wybrana w przedmiotowej sprawie albowiem jak wynika z treści decyzji Starosty M. z dnia 27 stycznia 2005 r. znak [...] w jej pkt. 8 zamieszczono postanowienie zobowiązujące uprawnionego na podstawie właśnie art. 128 ust. 3 cytowanej ustawy do sporządzenia instrukcji gospodarowania wodą i przedłożenia do zatwierdzenia przez organ wydający pozwolenie wodnoprawne w stosownym czasie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w pierwszej kolejności słusznie uznał , że skoro przepis art. 128 ust. 3 ustawy Prawo wodne dopuścił zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą w odrębnej decyzji to nie można w tej sprawie przyjąć naruszenia prawa . Ten pogląd jest niewątpliwie w okolicznościach tej sprawy trafny . Natomiast to , że Sąd wskazał dodatkowo , iż przepis ten nie określa terminu zatwierdzenia instrukcji i brak jest przepisów wykonawczych w zakresie treści instrukcji co było stwierdzeniem uprawnionym , gdyż rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą ( Dz. U. Nr 150 poz. 1087 ) weszło w życie dopiero dnia 7 września 2006 r. , nie pozwala na przyjęcie poglądu skarżącego , że błędna wykładnia omawianego przepisu dokonana przez Sąd I instancji polega na tym , że brak przepisu wykonawczego w zakresie treści instrukcji gospodarowania wodą zwalnia wnioskodawcę od opracowania takiej instrukcji . Przeczy temu zarówno treść decyzji organu I instancji jak i stanowisko Sądu w zaskarżonym wyroku wskazujące na potrzebę jej zatwierdzenia także w odrębnej decyzji . Jak wykazał bowiem Sąd I instancji z chwilą sporządzenia tej instrukcji stanie się ona integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego .

Przechodząc do rozpatrzenia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania , przyjąć należy , że jest on również usprawiedliwiony .

Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .Pełnomocnik skarżącego w petitum skargi jak i jej uzasadnieniu wskazał w tym zakresie na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm. ) , określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania . Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia , dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter , sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia , że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i , że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa . Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji .

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu .

Podkreślić należy , iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw . Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości , w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania . Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jakim wyżej mowa . To z treści uzasadnienia powinno wynikać , że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze , konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy . Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa .

Jedynie w szczególnych wypadkach można dopuścić pewne formy skrótów w niektórych fragmentach uzasadnienia wyroku , jednak może to dotyczyć tych kwestii , które nie budzą wątpliwości , w których nie ma rozbieżności stanowisk , które są oczywiste i niesporne również w ocenie Sądu .

Uzasadnienie zatem powinno być przekonujące dla strony jak i nie budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie wniesienia skargi kasacyjnej , że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po wszechstronnej analizie akt sprawy oraz , że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione . Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w zasadzie opiera się na ustaleniach Sądu I instancji i jest związany granicami skargi kasacyjnej to kontrola instancyjna sprowadza się zatem w praktyce do analizy i oceny postępowania Sądu I instancji , przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku . Braki tego uzasadnienia , ogólnikowe sformułowania bądź też sformułowania nie odnoszące się do konkretnych przepisów czy też dokumentów z akt sprawy niewątpliwie osłabiają rozstrzygnięcie podjęte w sentencji wyroku nie przekonując strony jak i Sądu II instancji o słuszności zajętego stanowiska . Budzi to wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego aktu . W takim przypadku też nie można przyjąć na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu .

Mając powyższe rozważania na uwadze uznać należy za trafny zarzut skargi kasacyjnej sporządzenia przez Sąd I instancji zbyt ogólnikowego uzasadnienia w części dotyczącej wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia w tym odstąpienia od uzasadnienia części zarzutów skarżącego .

Jak wynika ze wstępnej części niniejszego uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ustosunkowując się do części zarzutów skargi wniesionej do tego Sądu przez T. M. przedstawił swoje w tym zakresie stanowisko ,natomiast w zakresie pozostałych zarzutów dotyczących pozwolenia wodnoprawnego stwierdził , że " Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego " . Należy zgodzić się z argumentacja skargi kasacyjnej ,że takie lakoniczne i ogólnikowe stwierdzenie do pewnej grupy zarzutów strony skarżącej nie daje możliwości rozważenia czy Sąd orzekający w swoim rozumowaniu nie popełnił błędów a przez to nie można też uznać , że mimo błędnego uzasadnienia w tym zakresie uzasadnienie odpowiada prawu . Przede wszystkim przy uwzględnieniu charakteru niniejszej sprawy , wielości i obszerności podniesionych zarzutów w tym dotyczących kwestii budzących wątpliwości , przy jednocześnie występujących rozbieżnościach stanowisk stron nie można w ten sposób oceniając legalność zaskarżonego aktu formułować stanowiska Sądu nieuwzględniajacego określonych zarzutów . Obowiązkiem Sądu jest poddanie w takiej sytuacji wszystkich aspektów rozpoznawanej sprawy swej kontroli i zamieszczenie w motywach wyroku własnej oceny .

W rozpoznawanej sprawie tego nie uczyniono a tym samym z treści uzasadnienia nie wynika , że Sąd I instancji przeanalizował wszystkie zarzuty skargi . Zatem uznać należy w okolicznościach przedmiotowej sprawy , że pozostały zarzuty zawarte w skardze w tym w szczególności dotyczące : nie określenia w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym średniodobowego poboru wody ( art. 132 ust. 4 ustawy Prawo wodne ) , nie zamieszczenia w decyzji konieczności zapisu o tym , ze E. powinna mieć dostęp do urządzeń pomiarowych ( a nie do informowania ) o terminie rozpoczęcia i zakończenia napełniania stawów , jak też odstąpienia od konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego na jazie lewym do czasu wybudowania przepławki . Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należało w sposób pełny i przekonujący odnieść się również do zarzutu nierozważenia konieczności określenia najwyższych dopuszczalnych przyrostów substancji zanieczyszczających w odprowadzanych wodach wykorzystywanych na potrzeby hodowli ryb karpiowatych oraz liczbę pobieranych średnich dobowych próbek wód dopływających i wykorzystywanych dla hodowli ryb. W odniesieniu bowiem do tego zarzutu jak trafnie zauważono w skardze kasacyjnej , Sąd I instancji przedstawiając stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie uznał je za prawidłowe, nie odnosząc się do odmiennych twierdzeń skarżącego i zarzutów skargi .

Powyższe stanowisko pozwala uznać , że w niniejszej sprawie naruszono przepis art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy .

Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy , iż skarga kasacyjna jako posiadającą usprawiedliwione w opisanym wyżej zakresie podstawy zasługiwała na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .