Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1185/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: z ust. 4 art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrznnym wynika, że "przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". Przepis ten wyłącza zatem konieczność spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

TEZY

z ust. 4 art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrznnym wynika, że "przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". Przepis ten wyłącza zatem konieczność spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.


SENTENCJA

Dnia 27 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2173/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Stowarzyszenie [...] w R. (dalej przywoływane też jako "Stowarzyszenie"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2173/14, którym oddalono skargę Stowarzyszenia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO) - po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy zagrodowej - budowy 4 budynków inwentarskich chowu drobiu (brojlerów na obsadę max 196000 szt.) wraz z infrastrukturą towarzyszącą (silosami paszowymi, zbiornikami bezodpływowymi na ścieki, drogami wewnętrznymi) oraz budowie budynku socjalnego i 8 zbiorników na gaz płynny o pojemności 6400 dm3 każdy na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w miejscowości U., gm. R. Z ustaleń organu wynikało, że w dniu 6 marca 2012 r. M. i H. małż. G. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pod nazwą: "Ferma drobiu - zabudowa zagrodowa hodowlana". Wójt Gminy [...] zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...], Inspektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie stosownych uzgodnień dla planowanej inwestycji. Z podobnym pismem Wójt wystąpił do własnego wydziału - Zarządu Dróg Gminnych. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. oraz Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. uzgodnili planowaną inwestycję. Pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. organ pierwszej instancji poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W związku z wpłynięciem do Wójta Gminy [...] pisma Stowarzyszenia [...], w którym wyrażono sprzeciw wobec planowanej inwestycji, po przeprowadzeniu postępowania, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. dopuścił to Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Pismem z dnia 13 września 2012 r. organ pierwszej instancji ponownie zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy.

W wyniku odwołania Stowarzyszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium w swoim rozstrzygnięciu zwróciło uwagę na potrzebę ponownego ustalenia wielkości posiadanych przez wnioskodawcę gruntów rolnych oraz średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie R., z uwagi na potrzebę ustalenia czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wójt Gminy [...] ustalił ponownie warunki zabudowy dla omawianej inwestycji.

W dniu 17 kwietnia 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Stowarzyszenia o uzupełnienie jego decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Wójt Gminy [...] odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] marca 2014 r., nr [...].

Odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2014 r. złożyło Stowarzyszenie, podnosząc, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenach chronionych, a charakter planowanej inwestycji nie pozwala na zastosowanie w przedmiotowym przypadku instytucji przewidzianej w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.], dalej powoływanej jako: "u.p.z.p.").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, nie znalazło podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. Stwierdziło, że organ pierwszej instancji powołując się na przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zasadnie odstąpił od badania przedmiotowej inwestycji pod kątem zgodności z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a mianowicie spełnienia wymogu tak zwanego dobrego sąsiedztwa. Planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej. Inwestor jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 21,14 ha. Natomiast średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie R. wynosi 10,0715 ha. Tym samym przesłanki do zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zostały spełnione. SKO nie znalazło uchybień w postępowaniu administracyjnym oraz nie stwierdziło naruszeń w przedmiocie zastosowania przepisów prawa materialnego. Przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy unormowane zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i w przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że dana inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie, jest on zobligowany do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Zgodnie z wymogami prawa materialnego Wójt Gminy [...] uzyskał niezbędne uzgodnienia dla planowanej inwestycji, zaś wydana decyzja oraz przeprowadzona analiza, będąca jej integralną częścią, zostały sporządzone rzetelnie i zgodnie ze wszystkimi wymogami. Dla planowanej inwestycji wnioskodawca uzyskał ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która stanowiła załącznik do wniosku. Ponadto inwestycja nie jest położona na terenach wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne lub nieleśne oraz nie jest położona w zasięgu obiektów, obszarów lub terenów, o których mowa w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także nie znajduje się w strefie eksploatacji górniczej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie narusza ona prawa własności i uprawnień osób trzecich, co również spełnia wymogi przepisu art. 63 ust 2 u.p.z.p.

Kolegium nie podzieliło stanowiska wyrażonego w odwołaniu, iż przedmiotowa inwestycja nie nosi znamion zabudowy zagrodowej, przez co brak jest przesłanek do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozmiar inwestycji jest stosunkowo duży, jednakże nie zmiana to faktu, że jest on w dalszym ciągu ściśle związany z produkcją rolną. Jego rozmiar, w ocenie SKO, w żaden sposób nie może wpływać na zmianę postrzegania jego rolnego charakteru. Organ odwoławczy nie dostrzegł uzasadnionych podstaw do odmowy zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, ani nie potwierdził zasadności zarzutu dotyczącego usytuowania planowanej inwestycji na obszarze objętym formą ochrony przyrody, a mianowicie [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, ustanowionym rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]), na którym, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zakazano realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.). Zakaz ten bowiem nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. Kwestia wpływu inwestycji na środowisko była przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W skardze Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając, że w aktach sprawy nie ma dokumentów, na podstawie których organ wyliczył średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie R. i dokumentów przemawiających za uznaniem przedmiotowego gospodarstwa za rodzinne. Inwestycja polegać ma również na budowie budynku socjalnego i 8 zbiorników na gaz płynny. Inwestycja nie jest zatem inwestycją polegającą wyłącznie na budowie gospodarstwa rolnego. Zarzucono również, że inwestorzy H. i M. G. nie spełniają przesłanek niezbędnych do uznania ich za rolnika indywidualnego. Ponadto w aktach sprawy brak jest informacji, czy wymienione grunty wnioskodawców o powierzchni łącznej 21,14 ha fizycznych, stanowią jedno gospodarstwo rolne i czy nie wchodzą w skład innego gospodarstwa rolnego (np. nie są przedmiotem dzierżawy; użyczenia, pozostają niezagospodarowane). Organ, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie ustalił kto pobiera dopłaty do tych gruntów rolnych. Stowarzyszenie podało, że wnioskodawca współpracuje z podmiotami z branży drobiarskiej, stąd istnieje uzasadnione podejrzenie, że grunty, które rzekomo miałyby wchodzić w skład gospodarstwa ujawnionego na użytek tego postępowania, w istocie wchodzą w skład innego gospodarstwa. M. G. jest prokurentem w trzech spółkach zajmujących się produkcją rolniczą oraz przetwórstwem i chowem zwierząt, są to: [...] Sp. J., [...] Sp. J., [...] Sp. J. Wnioskodawca działa również w zarządzie stowarzyszenia "Towarzystwo Rozwoju Gminy [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podniósł, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie ma obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec tego przy kształtowaniu nowego ładu przestrzennego i urbanistyki należało zastosować przepisy u.p.z.p. i ustalić warunki zabudowy w drodze decyzji. Dla ustalania tych warunków, w rozpatrywanej sprawie art. 61 u.p.z.p. nie znajduje jednakże zastosowania w całości. Jego ust. 1 pkt 1, regulujący kwestię tzw. dobrego sąsiedztwa, zostaje wyłączony, poprzez spełnienie przesłanek z ust. 4. Przepis ten stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dacie składania wniosku o przedmiotowe warunki oraz wydawania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, inwestor posiadał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 21,14 ha fizycznych, położone na terenie sąsiednich gmin R. oraz R.. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie R. wynosiła natomiast 10,0715 ha, co wynikało z Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2014 r. w sprawie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie R. na rok 2014 dla celów zawartych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wielkości tej nie przyjęto zatem dowolnie, jedynie dla tej konkretnej sprawy, lecz ustalono ją jako obowiązującą na terenie tej gminy w 2014 r. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się zaświadczenia ze wskazanych urzędów gmin, tyczące powierzchni gruntów stanowiących własność inwestorów, który to fakt odnotowano w decyzji I instancji. Ponadto na rozprawie przed Sądem inwestor oświadczył, że obecnie jest wraz z żoną właścicielem gospodarstwa o powierzchni 25 ha, dokupił bowiem ziemię i stale gospodaruje na 18 ha, a resztę gruntów dzierżawi. Złożył zaświadczenie z KRUS-u o podleganiu - jako rolnik - ubezpieczeniu społecznemu rolników począwszy od 2002 r. Oświadczył także, iż całe prowadzone przez niego gospodarstwo rolne, jak w jego ocenie trafnie przyjął organ, jest funkcjonalnie powiązane, stanowi zarządzaną przez niego jedność gospodarczą. Wyjaśnił także, iż na znacznym obszarze uprawia zboża. Tym samym - w ocenie Sądu - nie można uznać za trafne twierdzeń Stowarzyszenia o pozorowaniu prowadzenia działalności rolniczej przez inwestora i braku po jego stronie tytułu prawnego do wykazanych gruntów. Nie ma przy tym znaczenia, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że na terenie gminy R. inwestorzy posiadali jedynie część swego gospodarstwa rolnego o areale mniejszym niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w tej gminie. Niewątpliwie zamierzona inwestycja ma służyć prowadzeniu chowu drobiu na wielką skalę. Karmę dla drobiu stanowią pasze uzyskiwane ze zbóż, uprawianych przez skarżącego na znacznym areale. Stąd też nie można podzielić stanowiska Stowarzyszenia, że działalność rolnicza prowadzona przez skarżącego na wskazanym obszarze gruntów, może nie stanowić zorganizowanej całości gospodarczej. Stowarzyszenie nie przedstawiło dowodów na poparcie swego stanowiska. Nie może za tym przemawiać przytoczony fakt zawiązania przez skarżącego kilku spółek jawnych. Nie są to spółki kapitałowe, są natomiast zbliżone do spółki cywilnej, a więc osobowej, prowadzącej jedynie działalność w większym rozmiarze. Stanowiska organu, że jest to działalność rolnicza, nie podważa również okoliczność, że w skład tego zamierzenia ma wejść także realizacja budynku socjalnego i 8 zbiorników na gaz płynny. Jak wynika bowiem z opisu zamierzenia, gaz płynny, przechowywany we wskazanych zbiornikach, ma służyć ogrzewaniu pomieszczeń, w których znajdował się będzie drób. Mając na uwadze skalę tego przedsięwzięcia nie może także budzić zastrzeżeń utworzenie osobnego budynku socjalnego dla pracowników, którzy będą nadzorowali funkcjonowanie tej fermy. Realizacja wskazanych obiektów nie zmienia więc charakteru rolniczego całego przedsięwzięcia. Odnotować przy tym należy, że w ostatecznej decyzji środowiskowej, ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, opisano przedmiotowe zamierzenie całościowo i poddano je analizie. Badając zgodność z przepisami odrębnymi w zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że realizacji tej inwestycji nie stoi na przeszkodzie rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie ustanowienia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl jego § 3 ust. 2, nie dotyczy m. in. przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 28, 29 i 107 § 1 K.p.a., polegające na przyjęciu, że adresatami zaskarżonej decyzji są łącznie małżonkowie M. i H. G.;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. na skutek wadliwych ustaleń faktycznych i zaniechaniu kontroli, czy wnioskowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej oraz czy gospodarstwo rolne, na terenie którego zlokalizowana ma być sporna inwestycja, stanowi gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że wnioskowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej oraz, że gospodarstwo rolne, na terenie którego zlokalizowana ma być sporna inwestycja, stanowi gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego.

Jako zarzut naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej podniesiono:

- naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na skutek błędnej wykładni i przyjęcia, że zwrot "gospodarstwo rolne związane z tą zabudową" oznacza wszystkie grunty rolne, niezależnie od ich lokalizacji i ich powiązania funkcjonalnego z tą zabudową;

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. na skutek przyjęcia, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, podczas gdy tylko jeden z inwestorów – M. G. uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.]);

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na skutek niezastosowania tego przepisu;

- naruszenie art. 54 ust. 2 pkt 2b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. na skutek przyjęcia, że w treści decyzji nie muszą być zawarte postanowienia szczególne co do sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi – dotyczące budowy pomieszczeń na tzw. konfiskatory na padły drób, mimo, że taki wymóg zawiera decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W oparciu o powyższe Stowarzyszenie wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie zwrócono uwagę na to, że w sposób sprzeczny z art. 28 i 29 K.p.a. uznano oboje inwestorów za jedną stronę postępowania. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie przewidują współuczestnictwa procesowego, zatem każdy z małżonków G. powinien być adresatem kierowanej do niego indywidualnej decyzji administracyjnej. Organy nie zastosowały w sprawie art. 62 K.p.a., a ponadto w stosunku do każdego z nich występuje odmienny stan faktyczny, gdyż H. G. nie uzyskała decyzji środowiskowej i nie spełnia warunku, o którym jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Decyzja taka wydawana jest nie dla konkretnej inwestycji, ale dla imiennie określonego inwestora. Powoduje to, że w obu tych postępowaniach musi występować tożsamość stron, a w konsekwencji w stosunku do H. G. powinna zapaść decyzja odmowna.

Dalej w skardze kasacyjnej wywodzono, że bezzasadnie Sąd utożsamił pojęcie zabudowy zagrodowej z gospodarstwem rolnym i przyjął, że zamierzona inwestycja odpowiada cechom zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego zwianego z tą zabudową jest większa od średniej powierzchni takiego gospodarstwa w Gminie U. Powołując się na orzecznictwo podniesiono, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny, w obrębie jednego podwórza. Tymczasem w skład spornej inwestycji nie wchodzą żadne budynki mieszkalne, co powoduje, że ma ona charakter produkcyjny.

Ponadto organy błędnie ustaliły powierzchnię gospodarstwa rolnego inwestorów, przyjmując, że w jego skład wchodzą grunty rozproszone na terenie kilku gmin, bez zbadania czy występuje pomiędzy tymi gruntami funkcjonalne powiązanie. Z faktu, że inwestorzy uprawiają zboża nie wynika funkcjonalne powiązanie tej uprawy z hodowlą drobiu. Działalność rolna inwestorów koncentruje się wyłącznie na działce położonej w Gminie R., natomiast wielkość działki w Gminie U. jest mniejsza niż średnia w Gminie. Do produkcji drobiu nie stosuje się zbóż, lecz gotowe pasze, zawierające syntetyki, zapewniające jego wzrost. Dopuszczalność łączenia gruntów położonych na terenie odrębnych gmin stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a wzgląd na potrzebę zachowania ładu przestrzennego nie pozwala na rozszerzającą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji pominięto też zalecenie wynikające z decyzji środowiskowej, odnoszące się do sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi, do których zaliczono też padłe brojlery, a które powinny być gromadzone w specjalnych konfiskatorach. Organ określił jedynie zasady odprowadzania ścieków i postępowania z odpadami stałymi, pomijając kwestię odpadów niebezpiecznych.

Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. pełnomocnik stowarzyszenia podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, natomiast inwestor – uczestnik M. G. wnosił o jej oddalenie, podkreślając, że spełnił wszystkie bardzo wygórowane wymogi stawiane mu przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut procesowy, którego istota sprowadzała się do wskazywania braku możliwości wydania pozytywnej decyzji o lokalizacji spornej inwestycji w stosunku do obojga małżonków G., w sytuacji, gdy tylko jedno z nich (M. G.) legitymowało się ostateczną decyzją o jej środowiskowych uwarunkowaniach.

Z akt sprawy niespornie wynika, że z wnioskiem o wydanie takiej decyzji wystąpił wyłącznie M. G. i on też był jedynym adresatem decyzji środowiskowej Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., której uzyskanie, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), winno poprzedzać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji skarżącego kasacyjnie, że w takich okolicznościach z wnioskiem lokalizacyjnym wystąpić mógł jedynie M. G. Przede wszystkim nie istnieje żaden przepis prawny, który nakazywałby traktować decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla konkretnej inwestycji, wydanej dla jednej z osób pozostających w związku małżeńskim i objętych ustrojem wspólności małżeńskiej, jako aktu niewywierającego żadnego skutku prawnego dla współmałżonka takiej osoby. Postulowany w skardze kasacyjnej wymóg uzyskania tego rodzaju decyzji przez każdego z małżonków z osobna, stanowiłby nadmierną i niczym nie uzasadnioną uciążliwość w sytuacji, gdy bez względu na to, czy przyszła zabudowa – o ile prowadzona będzie ze środków objętych wspólnotą małżeńską – formalnie zostanie poprzedzona wydaniem pozwolenia z inicjatywy obojga małżonków czy też tylko jednego z nich, to z mocy art. 31 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082 ze zm.) ["Z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Przedmioty majątkowe nieobjęte wspólnością ustawową należą do majątku osobistego każdego z małżonków"], objęta będzie wspólnością małżeńską.

Wywód skargi kasacyjnej opierał się w tej mierze na wykładni przepisów procesowych, regulujących odrębność stron postępowania administracyjnego w aspekcie doręczania decyzji administracyjnych na podstawie art. 40 § 1 w zw. z art. 28 i 29 K.p.a. W tym kontekście należy zauważyć, że czym innym jest przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., który, w sytuacji wniesienia przez M. i H. G. wspólnego podania o wydanie skarżonej decyzji administracyjnej, służyć będzie niewątpliwie każdemu z małżonków, czego skutkiem będzie konieczność doręczenia decyzji każdemu z nich z osobna, a czym innym będzie prawo do wspólnego posługiwania się decyzją środowiskową, odnoszącą się tylko do jednego z nich, ale dotyczącą wspólnego zamierzenia inwestycyjnego objętego taką decyzją. Argumentacja oparta na uwarunkowaniach procesowych, nie może zatem być uznana za skuteczną dla podważenia prawa posługiwania się przez oboje inwestorów decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, wydaną na skutek wniosku złożonego tylko przez jednego z nich – M. G.

Pozostałe zarzuty procesowe ściśle łączą się z normami prawa materialnego, których wykładnię w skardze kasacyjnej zakwestionowano, a zatem dla ich rozpoznania konieczne będzie odniesienie się do wskazanych naruszeń prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie, opierając się na przepisie art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze. zm.), zarzuca, że gospodarstwo rolne inwestorów, ze względu na to, że część gruntów rolnych gospodarstwa o pow. 5,12 ha, położonych w gminie R., stanowi wyłączną własność M. G., nie stanowi zorganizowanej całości ekonomicznej, a wobec tego wszelkie ustalenia co do spełnienia norm obszarowych wynikających z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., winny być poczynione dla każdej części tego gospodarstwa osobno. W jego ocenie rozproszenie gruntów na terenie dwóch gmin wyklucza możliwość ich funkcjonalnego powiązania, a organy nie przeprowadziły na tę okoliczność odpowiedniego postępowania dowodowego.

Zgodnie z art. 553 K.c. "Za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego."

Podstawowym składnikiem gospodarstwa rolnego są zatem grunty rolne. Inne składniki gospodarstwa rolnego powinny stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, przy czym są one gospodarstwem rolnym nie tylko wtedy, gdy obecnie stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, ale również wówczas, gdy potencjalnie mogą ją stanowić (postanowienie SN z 7 maja 1997 r., II CKN 197/97, LexisNexis nr 8438831). O zorganizowanej całości gospodarczej można mówić wówczas, gdy na podstawie poszczególnych składników majątkowych, po zastosowaniu odpowiednich zabiegów organizacyjnych, jest technicznie możliwe podjęcie procesu działalności wytwórczej w rolnictwie. Ustawodawcy wystarcza do uznania zespołu składników majątkowych za gospodarstwo rolne także ewentualność, że będą one mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wówczas, gdy uprawniony zdecydowałby się podjąć na nich rolniczą działalność wytwórczą (zob. P. Nazaruk – Komentarz LEX do art. 553 Kodeksu cywilnego).

Gospodarstwo rolne - w tym rozumieniu - może składać się z nieruchomości stanowiących własność różnych osób, przy czym osoba prowadząca takie gospodarstwo nie musi być właścicielem gruntów, może być ich dzierżawcą lub użytkownikiem. Szczególnym rodzajem gospodarstwa rolnego jest rodzinne gospodarstwo rolne, które Konstytucja RP podniosła do rangi podstawy ustroju rolnego państwa (art. 23 Konstytucji RP). Ustawa z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803 ze zm.) uznaje za rodzinne gospodarstwo takie, które jest prowadzone przez rolnika indywidualnego, o minimalnej (1 ha) i maksymalnej (300 ha) powierzchni użytków rolnych, i wprowadza szczególne zasady obrotu mające na celu ochronę prawidłowej struktury tych gospodarstw. Ustawa, odwołując się do kodeksowej definicji gospodarstwa rolnego, wprowadziła jednak na potrzeby tej ustawy minimalny obszar nie mniejszy niż 1 ha użytków rolnych, poniżej którego gospodarstwa nie uważa się za gospodarstwo rolne.

Z tego punktu widzenia zarzut skargi kasacyjnej jest co najmniej niezrozumiały w sytuacji, gdy jej autor nie wskazuje na żadne dowody świadczące o tym, że wnioskodawcy prowadzą na posiadanych gruntach osobne gospodarstwa rolne, a przeczy temu chociażby fakt, że z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej wystąpili łącznie. W orzecznictwie, cytowanym również w skardze kasacyjnej, przyjmuje się przy tym jednolicie, że fakt położenia gruntów rolnych na terenie sąsiednich gmin nie stanowi przeszkody do objęcia gospodarstwa przepisem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08 i z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1723/06, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Pogląd taki znajduje także oparcie w piśmiennictwie (zob. A. Despot-Mładanowicz - Komentarz LEX do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 12). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości byłoby odmienne (bardziej rygorystyczne) traktowanie rolników, którzy posiadają swoje gospodarstwo rolne na terenie, przez który przebiega granica administracyjna gmin od rolników, których grunty leżą na terenie jednej gminy. W tym pierwszym przypadku rolnik korzystający z ustawowej możliwości, wynikającej z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., musiałby spełniać dodatkową przesłankę posiadania na terenie każdej z tych gmin odpowiedniego areału gruntów, przekraczających normę obszarową wynikającą z tego przepisu. Kłóciłoby się to ze wskazywaną wyżej zasadą traktowania gospodarstwa rolnego jako jednolitej zorganizowanej całości, a to na skutek wprowadzenia niczym nie usprawiedliwionej zasady, że granica administracyjna stanowi również granicę gospodarstwa i powodowałoby, że w istocie taki rolnik byłby uznawany za właściciela dwóch gospodarstw rolnych.

W świetle powyższego zarzut z pkt 3, 6 i częściowo z pkt 4 skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony.

Kolejnym, a - jak się wydaje - kluczowym dla rozpoznania zarzutów z pkt 2, 4, 5 i 8 skargi kasacyjnej jest kwestia, czy wnioskowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Zagadnienie prawidłowej wykładni ww. przepisu jest niewątpliwie skomplikowane, bowiem ustawodawca nie sformułował legalnej definicji wyrażenia "zabudowa zagrodowa". W orzecznictwie dominuje przy tym pogląd, że pojęcia tego nie należy wykładać w oparciu o definicje zawarte w innych aktach prawnych, takich jak § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Każda definicja legalna ma bowiem określony zakres zastosowania, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna, bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Tak więc zakres stosowania definicji legalnej wynika w zasadzie z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski, Polski język prawny. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2006, s. 159 i n.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 118/06 (zam. w CBOSA) podkreślił również, że zgodnie z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej (ZTP) zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (zob. wyroki NSA z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3066/13 i z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06, publ. w CBOSA).

W związku z tym próbowano w niektórych orzeczeniach opierać się na wykładni gramatycznej pojęcia "zabudowa zagrodowa", posługując się definicjami słownikowymi. Przykładowo w przywołanym już wyroku w sprawie II OSK 3066/13, posługując się definicją zawartą w Nowym Słowniku Języka Polskiego PWN, Warszawa 2002, s. 1211, 1220), przyjęto, że zabudowa zagrodowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi".

W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, ze względu na brak definicji ustawowej oraz pewien anachronizm słownikowego rozumienia pojęcia "zabudowy zagrodowej", które nie odzwierciedla szybkich procesów unowocześniania, mechanizacji i koncentracji oraz swego rodzaju rolniczej industrializacji określonego rodzaju produkcji rolnej w ramach jednego gospodarstwa rolnego, obejmującego niejednokrotnie znaczny areał ziemi (do 300 ha), definicja ta nie jest przydatna. W warunkach tradycyjnych zabudowa zagrodowa łączona była z pojęciem działki siedliskowej oraz położonego w jej obrębie podwórza i tzw. obejścia (zespołu budynków magazynowo – hodowlanych), położonych przy tym podwórzu oraz gruntów rolnych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie obejścia. W chwili obecnej, przy znacznym wzroście powierzchni gospodarstw rolnych, tego rodzaju gospodarstwa już nie występują powszechnie. Rozwój gospodarstw pod względem powierzchniowym powoduje, że może składać się ono z wielu działek rolnych położonych niejednokrotnie w znacznym oddaleniu od siebie, a jednocześnie mechanizacja procesów agrotechnicznych pozwala mimo to na ich sprawną uprawę. Pozwala to na przyjęcie, że nowoczesne gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą, nawet jeżeli wchodzące w jego skład grunty rolne bezpośrednio ze sobą nie sąsiadują i są rozrzucone na znacznym terenie.

W takich warunkach, dla właściwego odczytania normy zawartej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., należało posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną, których subsydiarność polega na tym, że służą one usuwaniu wątpliwości, jakie pozostają po zastosowaniu wykładni językowej, w sytuacji kiedy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z badanego tekstu prawnego wyinterpretować praktycznie jednoznacznej normy postępowania. Można wówczas odwołać się do tzw. założenia racjonalności prawodawcy i kierować się funkcjonalnymi regułami interpretacyjnymi, według których spośród dopuszczalnych językowo znaczeń danego zespołu przepisów należy przyjąć takie znaczenie, przy którym wyinterpretowana norma prawna miałaby najlepsze uzasadnienie aksjologiczne (zob. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", wyd. "Dom organizatora", Toruń 2002, str. 204 -205).

Zwrócić zatem należało, że z woli ustawodawcy, w odniesieniu do zabudowy gospodarstw rolnych o odpowiednio dużej powierzchni, w omawianym przepisie odstąpiono w zakresie wymogu kontynuacji funkcji i cech istniejącej zabudowy od wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, czyli od wymogu istnienia w odpowiednio bliskim sąsiedztwie zabudowy umożliwiającej ustalenie tego rodzaju przesłanek dla nowej zabudowy. Systematyka art. 61 u.p.z.p., składającego się z 7 ustępów, z których ust. 4 wyłącza stosowanie przepisu ust. 1 pkt 1 w przypadkach w nim unormowanych (do zabudowy zagrodowej na terenie gospodarstw rolnych), nie pozwala na przyjęcie, że chodzi tu o wyjątek, który należy interpretować ściśle lub nawet zawężająco, ale o odrębną regulację wskazująca w sposób wyczerpujący, że w takim wypadku inwestora obowiązują jedynie wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Z woli ustawodawcy została tu w sposób wyraźny wyłączona zasada dobrego sąsiedztwa w całości, a zatem żadne względy ładu architektonicznego w przypadku takiej zabudowy nie mogą być brane pod uwagę, a te z reguły były uwzględniane w orzecznictwie traktującym przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jako wyjątek od zasady wynikającej z ust. 1 pkt 1. W konsekwencji prowadziło to do bezzasadnych odmów wydania decyzji o warunkach zabudowy na działkach rolniczych, które dotychczas nie były zabudowane oraz w pobliżu których nie istniała żadna inna zabudowa.

W komentarzu do u.p.z.p. pod red. Zygmunta Niewiadomskiego – 8 wydanie, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., na str. 535 również zwraca się uwagę na to, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie (przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego jako pewnej całości produkcyjnej). Oznacza to, że sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, co reszta gospodarstwa. W przywoływanym już wyżej wyroku w sprawie II OSK 1118/06 trafnie zauważono, że "W sytuacji gdy aktualnie większość terenów jest pozbawiona planów miejscowych na skutek wygaśnięcia w latach 2002 i 2003 planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., to co miało być wyjątkiem (wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy) stało się niemalże regułą, co dodatkowo zaostrza rygoryzm przepisu art. 61 u.p.z.p., a w szczególności jego ust. 1 pkt 1, który wprowadził tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa, od której ustawodawca przewidział nieliczne wyjątki (odstępstwa), określone w ust. 2, 3 i 4 art. 61 u.p.z.p. i której celem było zagwarantowanie ładu przestrzennego, przy interpretacji przepisów tej ustawy, nie może być tak rozumiana, aby naruszała w sposób drastyczny wolność zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), czy też prawo zabudowy wyrażone w art. 4 Prawa budowlanego, a w konsekwencji i przepisy konstytucyjne chroniące własność (art. 21 i 64 Konstytucji RP). Dalej w wyroku tym wskazano, że "Co prawda, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.) niemniej jednak w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja ta kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Własność nie jest prawem absolutnym i może być ograniczona w drodze ustawy, jednak zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie to nie może naruszać istoty prawa własności, o czym należy pamiętać przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 61 u.p.z.p. Dlatego (...) nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym gdzie wszyscy są wobec prawa równi (art. 2 i 32 Konstytucji), była (...) definicja "zabudowy zagrodowej", ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków "w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych", co również w tym przypadku mogło naruszać przepis art. 23 Konstytucji".

Również w piśmiennictwie wyrażane są poglądy sprzeciwiające się zbyt literalnemu i arbitralnemu traktowaniu zabudowy zagrodowej. Wprawdzie zwykle budowę "zagrody" inicjuje budowa budynku mieszkalnego, wokół którego powstaje zabudowa uzupełniająca, tworząc funkcjonalną całość, ale współcześnie brak jest wystarczających powodów, aby obstawać przy tradycyjnym rozumieniu podwórza, jako miejsca wokół którego koncentruje się zabudowa zagrodowa. Należy przyjąć, że poszczególne budynki, budowle lub urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Jednocześnie jednak powinna być zachowana ciągłość komunikacyjna pomiędzy tymi obiektami, a ich lokalizacja uzasadniona rolą, jaka odgrywają w procesie produkcji rolnej (zob. K. Świderski "Pojęcie zabudowy zagrodowej na tle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym", Przegląd Prawa rolnego z 2013 r., nr 1[12]).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie ma przy tym znaczenia skala przyszłej inwestycji, a tym samym brak jest podstaw do rozróżniania od pojęcia "zabudowy zagrodowej" terminu "zabudowa produkcyjna", co miałoby prowadzić do podważenia możliwości stosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w stosunku do dużych obiektów rolno-produkcyjnych lub rolno-przetwórczych, które, tak jak w rozpatrywanej sprawie, uzyskały odpowiednią decyzję środowiskową.

Powyższe oznacza, że także te zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, a w ślad za tym powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego zarzuty procesowe z pkt 2, 4 i 8 nie mogły zostać uwzględnione.

Na uwzględnienie nie zasługuje także ostatni (pkt 9) zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący braku w kontrolowanej decyzji postanowień dotyczących sposobu postępowania z padłymi sztukami drobiu i budowy pomieszczeń (konfiskatorów) na taki cel. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji omawianego przedsięwzięcia zawiera szczegółowe zasady postępowania w tym zakresie i nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych ku temu, by w decyzji o lokalizacji i warunkach zabudowy procedury te były wskazywane ponownie. Ponadto z załącznika nr 1 do decyzji środowiskowej nie wynika, że tzw. konfiskator ma stanowić odrębny budynek lub budowlę. Ma to być odpowiedni pojemnik i wobec tego brak podstaw do przyjmowania, że konieczność jego posadowienia na terenie inwestycji musi być wskazywana przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.