Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 466/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
659
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 10 grudnia 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania odwoławczego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "[...]" 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "[...]" terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ" lub "GDOŚ") postępowania odwoławczego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. (nr [...], znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa stopnia wodnego na [...] poniżej [...]".

II. Stan sprawy przedstawia się następująco.

II.1. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] Zarząd Gospodarki Wodnej wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: "RDOŚ") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa stopnia wodnego na [...] poniżej [...]". Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. RDOŚ ustalił środowiskowe uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa stopnia wodnego na [...] poniżej [...]" (wg proponowanego przez inwestora wariantu "[...]"). Decyzji tej, na podstawie art. 108 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności, motywując to konicznością działania na rzecz istotnego interesu społecznego oraz jednocześnie ważnego interesu strony, związanego z poprawą bezpieczeństwa powszechnego (zob. pkt II osnowy decyzji oraz s. 219-221 uzasadnienia decyzji oraz wniosek inwestora z [...] grudnia 2017 r. – tom 2/24 akt administracyjnych). W tym samym dniu, tj. [...] grudnia 2017 r., RDOŚ dokonał obwieszczenia m. in. w Biuletynie Informacji Publicznej tego organu o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa stopnia wodnego na [...] poniżej [...]" ([...]). RDOŚ pismem z [...] grudnia 2017 r. wystąpił również o wywieszenie obwieszczenia o wydaniu przedmiotowej decyzji środowiskowej przez prezydentów i burmistrzów miast oraz wójtów wskazanych na odwrocie pisma RDOŚ z tej daty (tom 2/4 akt administracyjnych, brak numeracji kart).

II.2. Odwołania od decyzji GDOŚ wniosły następujące podmioty: "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (z dnia [...] stycznia 2018 r.), Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w [...] (z dnia [...] stycznia 2018 r.), Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] (z dnia [...] stycznia 2018 r.), Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] (z dnia [...] stycznia 2018 r.), Stowarzyszenia "[...]" w siedzibą w [...] (z dnia [...] stycznia 2018 r.), Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] (z dnia [...] stycznia 2018 r.), Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] (z dnia [...] stycznia 2018 r.), Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] (z dnia [...] stycznia 2018 r.) oraz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] (z dnia [...] stycznia 2018 r.). Odwołania [...] Sp. z o.o., Stowarzyszenie "[...]" oraz Stowarzyszenia [...] "[...]" zostały przekazane przez RDOŚ do organu w dniu [...] stycznia 2018 (wraz z aktami sprawy), zaś pozostałe odwołania wpłynęły do GDOŚ w dniu [...] lutego 2018 (przy piśmie z [...] lutego 2018 r., wraz z tym pismem RDOŚ przekazał obwieszczenia o wydaniu decyzji środowiskowej podane do publicznej wiadomości w gminach B., C., W. Miast, W. Gmina, N., L., D. nad [...], W., C. – tom 23/24 akt administracyjnych). Przy piśmie RDOŚ z [...] lutego 2018 r.

przekazano obwieszczenie o wydaniu wspomnianej decyzji w gminie O.. W tomie akt 2/24 znajdują się również dowody wywieszenia przedmiotowego obwieszczenia m. in. w gminie L. oraz gminie F..

II.3. W dniu [...] marca 2018 r. GDOŚ wystąpił, powołując się na art. 77 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081; dalej: "ustawa ocenowa") w zw. z art. 106 k.p.a. do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. W dniu [...] marca 2018 r. RDOŚ wezwał pełnomocnika inwestora J. S. (na adres inwestora – ul. [...] w [...], przesyłka została faktycznie wysłana na ul. [...] w [...] i zwrócona z uwagi na brak wskazania firmy adresata) do nadesłania dokumentów potwierdzających umocowanie p.o. Zastępcy Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz p.o. Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W dniu [...] marca 2018 r. GDOŚ wezwał [...] sp. z.o.o. do dokumentów potwierdzających prawo rzeczowe tej spółki do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia – w terminie 7 dni "pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania" (odpowiedź na to pismo wpłynęła do RDOŚ [...] kwietnia 2018 r.). W dniu [...] marca 2018 r. do organu wpłynęło pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] informujące o niewłaściwości tego organu (art. 397 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566; dalej: "Prawo wodne") i przekazaniu sprawy organowi właściwemu, tj. Ministrowi Gospodarki Marskiej i Żeglugi Śródlądowej. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. (wysłanym [...] marca 2018 r.) zawiadomiono strony o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na [...] maja 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. skierowano ponownie wezwanie do pełnomocnika inwestora J. S., tym razem na prawidłowy adres (tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]). W dniu [...] maja 2018 r. do RDOŚ wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora wraz z żądanymi pełnomocnictwami. W dniu [...] kwietnia 2018 r. GDOŚ wezwała Fundację [...] do uzupełnienia braku formalnego odwołania. Brak ten został uzupełniony pismem, które wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. GDOŚ postanowił nie uwzględnić wniosków Stowarzyszenia [...] "[...]", Stowarzyszenia "[...]" oraz Fundacji "[...]" i odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji RDOŚ. W dniu [...] maja 2018 r. do organu wpłynęło pismo Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej zwracające przekazaną w formie elektronicznej dokumentację oraz informujące GDOŚ o wejściu w życie w dniu 26 kwietnia 2018 r. ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 710) i nowej treści art. 545 ust. 1 Prawa wodnego. W dniu [...] lipca 2018 r. GDOŚ zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. [...] września 2018 r. W dniu [...] lipca 2018 r. do GDOŚ wpłynęło pismo [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący" lub "OTOP"), w którym zarzucono organowi przewlekłe prowadzenie postępowania i wezwano GDOŚ do zaprzestania tego naruszenia. GDOŚ w dniu [...] sierpnia 2018 r. udzielił OTOP odpowiedzi na wspominane wezwanie. W dniu [...] sierpnia 2018 r. GDOŚ wezwał RDOŚ do uzupełnienia akt sprawy o wskazane tam informacje dotyczące terminów upublicznienia wybranych obwieszczeń. W dniu [...] września 2018 r. RDOŚ zawiadomił o nowym terminie załatwienia spraw, tj. [...] listopada 2018 r. W dniu [...] września 2018 r. do RDOŚ wpłynęło ponaglenie wniesione przez OTOP.

III.1. W dniu [...] września 2018 r. OTOP złożył do tutejszego Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie przez GDOŚ przedmiotowego postępowania odwoławczego. W skardze zażądano zobowiązania GDOŚ do zakończenia postępowania odwoławczego i wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w terminie do jednego miesiąca od uprawomocnienia się tego wyroku i zwrotu organowi akt sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że postępowanie odwoławcze jest prowadzone przez GDOŚ przewlekle. Jak wynika to wprost z akt sprawy, jedynymi działaniami organu odwoławczego w sprawie były dotychczas czynności tylko natury formalnej. Zwrócono również uwagę na błędy popełnione przez GDOŚ w związku z wystąpieniem o uzgodnienie do Państwowego Przedsiębiorstwa Wodnego Wody Polskie, a także zwrócenie się do RDOŚ o uzupełnienie akt po upływie ponad 6 miesięcy od otrzymania tych akt.

III.2. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że w sprawie mamy do czynienia z bardzo dużym przedsięwzięciem o znaczeniu międzyregionalnym. Zasadniczymi elementami przedsięwzięcia jest zapora czołowa, jaz z zamknięciami oraz zapory boczne, a także zbiornik wodny, który powstanie w wyniku budowy powyższych obiektów. Budowa stopnia wodnego będzie wiązała się z przegrodzeniem koryta i doliny rzeki [...], a więc najdłuższej rzeki w obszarze Polski. Ponadto w ramach inwestycji planuje się budowę elektrowni wodnej i śluzy żeglugowej z awanportami. Maksymalny poziom piętrzenia stopnia wodnego wyniesie 46,5 m n.p.m. Długość planowanego zbiornika wodnego wyniesie 31,5 km, powierzchnia - 27,5 km2 (przy NPP), pojemność - 126 min m3 (przy NPP), maksymalna głębokość - 9 m (przy NPP). Szacunkowa długość zapór i wałów przeciwpowodziowych wyniesie 20,5 km. Przedsięwzięcie będzie zlokalizowane na terenie 12 gmin. W miejscu jego realizacji znajdują się liczne obszary objęte ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614), w tym objęte ochroną w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, a także jednolite części wód. W zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia może znaleźć się:

• 9 obszarów Natura 2000;

• 3 rezerwaty przyrody;

• 1 park krajobrazowy; .

• 1 obszar chronionego krajobrazu;

• 8 użytków ekologicznych;

• 14 jednolitych części wód powierzchniowych;

• 4 jednolite części wód podziemnych.

Głównym celem planowanej inwestycji jest konieczność zabezpieczenia istniejącego stopnia wodnego [...], który — na co wskazuje się w raporcie o odziaływaniu na środowisko - zagrożony jest utratą stateczności, a tym samym wystąpieniem katastrofy. Ponadto w raporcie podkreśla się znaczenie funkcjonowania stopnia wodnego [...] w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, przede wszystkim poprzez zapewnienie usługi startu dla elektrowni konwencjonalnych ([...] oraz [...], [...], [...]) w przypadku awarii systemu elektroenergetycznego, jak i funkcje przeciwpowodziowe. GDOŚ zwrócił również uwagę na znaczną ilość zgromadzonych akt sprawy, które muszą być szczegółowo przeanalizowane i ocenione przez GDOŚ w trakcie postępowania. Akta te obejmują m.in.:

• raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko obejmujący 7 tomów oraz streszczenie w języku niespecjalistycznym o łącznej ilości 1636 stron;

• załącznik nr 2 obejmujący 624 strony i 117 załączników graficznych;

• załącznik nr 5 obejmujący 26 dużych map;

• zaskarżoną decyzję o ilości 222 stron;

• liczne inne załączniki tekstowe i mapowe do raportu i wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

• 9 odwołań wraz z ekspertyzami i opracowaniami dotyczącymi raportu i przedmiotowej inwestycji. Kwestie będące przedmiotem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności z racji tego, że dotyczą oddziaływań mogących powodować nieodwracalne lub trudno odwracalne skutki w środowisku wymagają dokładnej i szczegółowej analizy, aby możliwe było ich rozpoznanie, a następnie wyeliminowanie lub podjęcie skutecznych działań minimalizujących ich negatywny wpływ. GDOŚ przypomniał również, że pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wystąpił do RDOŚ o przesłanie brakujących akt sprawy postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym obwieszczeń, którymi organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wydaniu decyzji oraz o wniesieniu odwołań. Braki w powyższej dokumentacji uniemożliwiają GDOŚ w szczególności ustalenie, w jakim terminie decyzja RDOŚ w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. została doręczona stronom postępowania, oraz zbadanie, czy odwołania od powyższej decyzji zostały wniesione w ustawowym terminie. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie ustawowego terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, a tym samym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji. Z kolei niepoinformowanie wszystkich stron postępowania o wniesionych w sprawie odwołaniach stanowi naruszenie, wyrażonej w art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i może skutkować wznowieniem postępowania w tym zakresie. Z wyżej wskazanych względów, do czasu uzupełnienia przez RDOŚ dokumentacji, nie jest możliwe zakończenie przez GDOŚ prowadzonego postępowania odwoławczego. Powyższe nie wstrzymuje jednak podejmowania przez GDOŚ czynności w celu rozpatrzenia niniejszej sprawy, w tym merytorycznej analizy akt sprawy, które to czynności są przez organ aktualnie prowadzone. Do dnia niniejszej odpowiedzi na skargę dokumentacja nie została przez RDOŚ w B. uzupełniona. Ocena oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, z uwagi na wysoki stopień skomplikowania, prowadzona jest w kilku specjalistycznych zespołach pracowników. W postępowaniach administracyjnych z aspektem ochrony środowiska prymat ma przede wszystkim konieczność przeciwdziałania zagrożeniom, które mogłyby wystąpić w związku z realizacją przedsięwzięcia. Z uwagi na wielowątkowość przedmiotowego postępowania, GDOŚ w ramach zasobów własnych zaangażował specjalistów ze zróżnicowanych dziedzin naukowych, takich jak: hydrologia, geologia, ornitologia, fitosocjologia i innych, co potwierdza wysoką skrupulatność przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Odnosząc się do przedstawionego w skardze stanowiska Stowarzyszenia dotyczącego wystąpienia przez GDOŚ do RDOŚ o uzupełnienie brakujących akt sprawy dopiero w dniu 9 sierpnia 2018 r., organ wskazał, że stosunkowo późne stwierdzenie istnienia braków w dokumentacji przesłanej przez RDOS w B. wynikało z bardzo obszernej ilości dokumentów zgromadzonych w sprawie, co zostało podkreślone wyżej. W opinii GDOŚ, analizowane postępowanie odwoławcze nie jest prowadzone w sposób przewlekły, a niedotrzymanie ustawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu, jak i skomplikowanego charakteru sprawy. Ponadto jest to spowodowane również koniecznością rozpatrywania innych obszernych postępowań administracyjnych. Pomimo terminów wynikających z regulacji ustawowych GDOŚ, prowadząc postępowania administracyjne, zobowiązany jest do ich rozpatrywania według kolejności wpływu spraw. GDOŚ, rozpatrując liczne sprawy z obszaru całego kraju, wśród których większość stanowią sprawy obszerne oraz o dużym poziomie skomplikowania, dokłada wszelkich starań w celu ich niezwłocznego załatwienia.

III.3. W dniu 4 grudnia 2018 r. pracownik GDOŚ poinformował asystenta sędziego, że organ planuje wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentacji i wyznaczyć mu 4 miesięczny termin na dokonanie tej czynności.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

IV.2. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie odwołanie się standardów unijnych jest szczególnie uzasadnione, jeżeli zważy się, że chodzi o postępowanie dotyczące dziedziny, która jest objęta harmonizacją z prawem unijnym. Przywołać tu należy m. in. dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE L 26/1 z 28 stycznia 2012; dalej: "Dyrektywa ocenowa") oraz dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz.UE.L 1992 r.206.7, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, str. 102, z późn. zm., dalej: "Dyrektywa siedliskową"). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r. oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).

IV.3. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że GDOŚ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Po pierwsze, trafnie zwrócono uwagę w skardze, że wystosowanie do organu I instancji wezwania dotyczącego uzupełnienia akt sprawy po upływie ponad pół roku od otrzymania tych akt nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Akta sprawy są istotnie obszerne (24 tomy), ale mając na uwadze inne znane Sądowi z urzędu sprawy prowadzone przez GDOŚ, dotyczące dużych inwestycji, nie odbiegają one obszernością od spraw podobnych. Ponadto, przygotowanie wezwania z 9 sierpnia 2018 r. nie wymagało analizy sprawy pod kątem merytorycznym. Należy przy tym zaznaczyć, że analiza tego wezwania prowadzi do wniosku, że tylko w odniesieniu do gmin A., F., L., R. oraz Miasta W. brak jest informacji o dacie upublicznienia obwieszczenia o wydaniu decyzji. Tymczasem, jak to wskazano już wyżej, w tomie 2/24 są informacje z Urzędu Miasta W., Urzędu Gminy L., Urzędu Gminy F. dotyczące obwieszczenia o wydaniu decyzji środowiskowej. Bezzasadne jest przy tym wywodzenie przez GDOŚ, że uzyskanie wszystkich informacji o dacie upublicznienia obwieszczenia o wydaniu decyzji było niezbędne do oceny, czy któreś z odwołań nie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Otóż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten dzień traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r., II OSK 235/11; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów z dnia 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16 – CBOSA). Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy W. (tom 2/24) wynika, że obwieszczenie to zostało zdjęte w dniu [...] stycznia 2018 r. Konfrontując tę datę z datą naddania najpóźniejszych odwołań ([...] stycznia 2018 r.) jest oczywiste, że nie mogą być one uznane za spóźnione. Należy przy tym wyjaśnić, że w razie dokonywania doręczenia w trybie obwieszczeń (art. 49 k.p.a.), strona ma prawo skorzystania z wniesienia odwołania od decyzji nieostatecznej najwcześniej od dnia publicznego ogłoszenia o jej wydaniu, w jej interesie może być, aby z tego prawa skorzystać możliwie najszybciej. Termin do wniesienia odwołania dla stron zawiadamianych w trybie publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji ujęty w przepisie art. 49 k.p.a. in fine ma znaczenie dla określenia terminu końcowego do wniesienia środka zaskarżenia, nie zaś terminu początkowego (por. np. postanowienie NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 364/18; wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 2681/16; wyrok NSA z 7 marca 2017 r., II OSK 1315/15; wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., II OSK 791/15; wyrok NSA z 27 września 2016 r., II OSK 3166/14 – CBOSA). Twierdzenie zatem przez organ, że bez wykonania wezwania przez RDOŚ nie była możliwa ocena terminowości wniesienia odwołań, jest bezzasadne. Dodać można, że nie było przeszkód prawnych, aby GDOŚ samodzielnie wystąpił do odpowiednich gmin o nadesłanie brakujących informacji (art. 12 k.p.a.). Bezzasadne jest przy tym powoływanie się przez GDOŚ na to, że jego zarządzenie co do uzupełnienia akt sprawy nie zostało wykonane przez RDOŚ do dnia złożenia odpowiedzi na skargę. Otóż zgodnie z art. 123 ust. 1a ustawy ocenowej, regionalny dyrektor ochrony środowiska podlega Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Z akt sprawy nie wynika, aby GDOŚ podejmował działania dyscyplinujące wobec poległego mu organu w tej sprawie. Bierność GDOŚ w tej sprawie narusza zasadę zaufania do działań organów państwa (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.). Po drugie, do przewlekłości postępowania przyczyniło się również błędne zaadresowanie wniosku o uzgodnienie planowanej inwestycji, dokonane z oczywistym naruszeniem art. 397 ust. 2 Prawa wodnego. Po trzecie, nie ma racjonalnych i obiektywnych powodów, aby wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołań oraz wezwania do pełnomocnika inwestora o uzupełnienie dokumentów pełnomocnictwa były kierowane po upływie kilku miesięcy od wpłynięcia akt do organu. Jeżeli zaś chodzi o wezwanie pełnomocnika inwestora, to niezależnie od błędu GDOŚ popełnionego przy doręczeniu tego wezwania, to nie było również przeszkód do ustalenia z urzędu przez GDOŚ, kto był - w relewantnym czasie - p.o. Zastępcy Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz p.o. Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (na stanowiska te powołań dokonywał bowiem odpowiednio Minister Środowiska oraz Prezes Rady Ministrów). GDOŚ, posługując się zatem najprostszymi metodami i współdziałając z organami centralnymi, mógł dokonać rzeczonych ustaleń we własnym zakresie (art. 12 k.p.a.). Po czwarte, nawet uwzględniając złożony charakter sprawy, nie sposób uzasadnić podjęcia pierwszej merytorycznej czynności w sprawie po upływie 10 miesięcy od otrzymania akt sprawy (przyjmując informacje przekazane przez pracownika GDOŚ w rozmowie z asystentem sędziego w dniu 4 grudnia 2018 r.). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do zobowiązania GDOŚ do rozpatrzenia odwołań (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Równocześnie Sąd uznał, że mając na uwadze stopień zawiłości sprawy, proponowany w skardze termin 1 miesiąca jest zbyt krótki. Sąd uznał, że adekwatnym terminem będzie termin trzech miesięcy liczony od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd miał tu w szczególności na uwadze okoliczność, że taki maksymalny termin załatwienia sprawy prawodawca unijny uznaje za pożądany w sprawach dotyczących wydania zgody środowiskowej (zob. art. 4 ust. 6 Dyrektywy ocenowej). Termin ten uwzględnia przy tym zawiły charakter niniejszej sprawy, a równocześnie Sąd miał na uwadze, że postępowanie przed GDOŚ toczy się jednak już od stycznia 2018 r. Nie można również tracić z pola widzenia, że w sprawie chodzi o postępowanie odwoławcze, a nie postępowanie przed organem I instancji. Ponadto, skoro RDOŚ uznał za wystarczający termin roku na załatwienie sprawy, to trudno uzasadnić, że organ wyżej instancji potrzebuje więcej czasu na rozpatrzenie odwołań od tej decyzji. Wyznaczanie dłuższego terminu byłoby nieuzasadnione w realiach niniejszej sprawy mając na uwadze również to, że w obrocie prawnym pozostaje nieostateczna decyzja organu I instancji zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Trafnie w odpowiedzi na skargę GDOŚ zwraca uwagę na ryzyko nieodwracalnych szkód, jakie mogą być wyrządzone środowisku w razie przeprowadzenia wadliwej procedury ocenowej, a tym samym związaną z tym konieczność przeprowadzenia bardzo wnikliwego postepowania wyjaśniającego. Jeżeli jednak GDOŚ nie znajduje podstaw do wstrzymania wykonania decyzji RDOŚ udzielającej zgody środowiskowej, to mając na uwadze wspominane zagrożenia, winien dołożyć wszelkich starań, aby możliwie szybko rozpoznać odwołania od takiej decyzji. Każdy dzień pozostawania w obrocie prawnym natychmiast wykonalnej decyzji środowiskowej, w razie ewentualnego stwierdzenia jej wadliwości przez organ odwoławczy, może spowodować nieodwracalne szkody dla środowiska.

IV.4. Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez GDOŚ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim zwrócić uwagę na złożony charakter sprawy. Sąd daje przy tym wiarę GDOŚ, jakkolwiek nie ma to bezpośredniego odbicia w aktach administracyjnych sprawy, że organ ten w istocie prowadził analizy merytoryczne w odniesieniu do zaskarżonej decyzji i zebranego materiału. Równocześnie należy podkreślić, że ów skomplikowany charakter sprawy nie zwalnia organu od sprawnego prowadzenia postępowania odwoławczego, w tym unikania podejmowania zbędnych czynności oraz dopuszczenia do zbyt długich okresów przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz ewentualnego wyznaczania inwestorowi zbyt długich terminów na dokonanie określonych czynności. Należy również podkreślić, że przekazanie akt sądowi wraz ze skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia organu od obowiązku terminowego załatwienia sprawy. Innymi słowy, przesłanie akt sądowi administracyjnemu nie stanowi przyczyny niezałatwienia sprawy niezależnej od organu. Współczesne środki techniczne pozwalają na to by rozwiązać ten problem poprzez wypożyczenie tych akt lub sporządzenie ich kopii dla potrzeb prowadzonego postępowania (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2016 r., I OSK 2596/15 oraz wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 3305/17 - CBOSA). Z akt sprawy wynika zresztą, że GDOŚ dysponuje wersjami elektronicznymi najważniejszych dokumentów z akt sprawy.

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł).

IV.6. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.