Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1100/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184, art.207 ust.1 pkt 2, art.208 ust.1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2606/12 w sprawie ze skargi A. spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 20 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Rozwoju Regionalnego kwotę [...] (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., oddalił skargę A. sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 20 [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu 27 [...] 2010 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego pn. "Certyfikacja IT - Twoją szansą" w ramach ogłoszonego przez Instytucję Pośredniczącą zwaną dalej IP, konkursu PO KL nr [...]. Uzyskał on wymaganą liczbę punktów i po negocjacjach przyjęty został do dofinansowania.

W związku z powyższym, w dniu 13 [...] 2010 r., pomiędzy Województwem [...], pełniącym w Programie funkcję Instytucji Pośredniczącej (dalej: IP), a A. sp. z o.o. w W., (obecnie A. sp. z o.o.) została zawarta umowa o dofinansowanie wymienionego projektu. Celem ogólnym projektu było "podniesienie kwalifikacji w obszarze ICT przez minimum 230 specjalistów IT (w tym min. 46 kobiet) zamieszkujących w województwie [...] potwierdzone uzyskaniem przez beneficjentów ostatecznych międzynarodowego certyfikatu i specjalistycznego tytułu". Okres realizacji projektu obejmował łącznie 12 miesięcy - od 1 [...] 2010 r. do 30 [...] 2011 r. Zadania merytoryczne w projekcie miały w przeważającej mierze zostać zlecone podmiotom zewnętrznym, w tym m.in. wynajem sal, wynajem sprzętu, zakup usług szkoleniowych, zakup podręczników, zakup materiałów szkoleniowych, zakup wyżywienia dla uczestników, stworzenie portalu edukacyjnego, zakup certyfikatów, zakup egzaminów, zakup usług prawnych, podatkowych i notarialnych, zakup materiałów promocyjnych, wykonanie badań ewaluacyjnych, czy organizacja konferencji. Do koordynacji powyższych zadań - w ramach personelu projektu – skarżąca spółka przewidziała zaangażowanie 6 osób, w tym 2 specjalistów ds. rekrutacji uczestników (w łącznym wymiarze 1 etatu w oparciu o umowy o pracę), specjalisty ds. certyfikacji (umowa o pracę), koordynatora projektu (umowa zlecenia), specjalisty ds. organizacji szkoleń (umowa o pracę) oraz osoby odpowiedzialnej za prace marketingowe (umowa o pracę). Przy łącznej wartości dofinansowania wynoszącej [...] zł, koszt realizacji projektu przypadający na jednego uczestnika wyniósł [...] zł.

W dniach 14 - 16 [...] 2011 r., IP przeprowadziła kontrolę planową realizowanego projektu, w wyniku której wydała Informację pokontrolną nr [...] z dnia 7 [...] 2011 r. Stwierdzone przez zespół kontrolujący uchybienia dotyczyły m.in.: wadliwości zawartych umów zlecenia z koordynatorem projektu (tożsamość rodzajowa umów zawartych w ramach projektu z umowami o pracę zawartymi ze skarżąca spółką poza projektem - w ramach jego standardowej działalności), stosowania zasady konkurencyjności (udzielenie zamówienia podmiotowi powiązanemu), braku dokumentacji potwierdzającej realizację konferencji oraz błędnej kwoty przelewu. Łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych wyniosła [...] zł.

W dniu 8 [...] 2012 r., IP wszczęła postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oraz terminu, od którego nalicza się odsetki. Ostatecznie decyzja w sprawie została wydana w dniu 30 [...] 2012 r., a następnie w całości zaskarżona przez skarżącą spółkę do Ministra Rozwoju Regionalnego, jako organu odwoławczego, który uchylił decyzję Zarządu Województwa [...] w zakresie uznania za niekwalifikowalne wydatków związanych z organizacją konferencji.

Jednocześnie, w toku weryfikacji kolejnych wniosków o płatność składanych w ramach projektu, IP stwierdziła wystąpienie dalszych wydatków niekwalifikowalnych związanych z wypłatą wynagrodzeń osobom zaangażowanym na stanowisku koordynatora projektu, z wynajmem sali szkoleniowej oraz sprzętu komputerowego. Pismem z dnia 1 [...] 2012 r. IP poinformowała skarżącą spółkę, że "Na podstawie przesłanego przez Beneficjenta pismem z dnia 10 [...] 2012 r. zestawienia wydatków ustalono, iż łączna [...] wydatków niekwalifikowalnych rozliczonych w ww. wnioskach o płatność wyniosła [...] zł." Jednocześnie IP poinformowała, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. zaktualizowanych Zasad finansowania PO KL (wersja z dnia 22 grudnia 2011 r.), wprowadzających do systemu realizacji Programu tzw. "taryfikator" za naruszenie zasady konkurencyjności, kwota wydatków niekwalifikowalnych związanych z realizacją zamówień (wynajem sal szkoleniowych oraz sprzętu komputerowego) uległa zmianie. Przy zastosowaniu wskaźnika procentowego nałożonej korekty w wysokości 50% kwota wydatków niekwalifikowalnych w związku z naruszeniem zasady konkurencyjności wyniosła łącznie [...] zł (z czego [...] zł tytułem wynajmu sal szkoleniowych i [...] zł tytułem wynajmu sprzętu). Mając na uwadze powyższe, skarżąca spółka została wezwana do zwrotu środków w łącznej wysokości [...] zł.

W dniu 17 [...] 2012 r. IP wydała decyzję zobowiązującą spółkę do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur.

Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia 20 [...] 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] (IP) z dnia 17 [...] 2012 r.

Organ odwoławczy wskazał, iż osoby pełniące funkcje kierownika projektu, tj. L. K. (od 1 [...] 2010 r. do 28 [...] 2011 r. - na podstawie umowy zlecenia nr [...] z dnia 1 [...] 2010 r.) oraz M. D. (w okresie od 1 [...] 2011 r. do 30 [...] 2011 r. - na podstawie umowy zlecenia nr [...] z dnia 1 [...] 2011 r.) pozostawały w stosunku pracy ze spółką na podstawie umów o pracę. Organ podniósł, że zawarcie przez skarżącą spółkę dodatkowych umów zlecenia na potrzeby realizacji projektu z własnymi pracownikami na warunkach takich, że zakres zadań i obowiązków wynikający z umów zlecenia znacznie pokrywa się z zakresem zadań i obowiązków wynikających ze stosunku pracy jest naruszeniem zasad prawa pracy. Zdaniem organu nie budzi wątpliwości fakt powierzenia funkcji w projekcie PO KL pracownikom skarżącej spółki, lecz podstawa prawna wypłaty wynagrodzenia z tytułu pełnienia ww. funkcji. W niniejszym przypadku zaś, zakwestionowanie podstawy prawnej wydatków poniesionych na wynagrodzenia koordynatorów projektu oznacza ich niekwalifikowaność. Przedmiotowe wydatki zostały poniesione z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, a więc zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, podlegają zwrotowi.

Ponadto organ wskazał, że w dniu 4 [...] 2010 r. L. K., pełniąca w projekcie funkcję koordynatora, wysłała pocztą elektroniczną zapytanie ofertowe (dotyczące wynajmu sprzętu) do 3 podmiotów: N., S. sp. z o.o. oraz S. sp. z o.o. W odpowiedzi na ww. zapytanie wpłynęła oferta złożona przez firmę S. sp. z o.o. Oferta ww. wykonawcy została podpisana przez T. S., członka zarządu spółki S. sp. z o.o. (wykonawcy), który, jak wynika z wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego, w okresie realizacji projektu pełnił również funkcję członka zarządu skarżącej spółki (zamawiającego).

Natomiast zapytanie ofertowe (dotyczące wynajmu sal) zostały skierowane do 3 podmiotów: C. w B., Hotel K. w B. oraz S. sp. z o.o. W odpowiedzi na ww. zapytanie wpłynęła 1 oferta złożona przez firmę S. sp. z o.o. Oferta ww. wykonawcy została podpisana przez T. S., członka zarządu spółki S. sp. z o.o. (wykonawcy), który jak wskazano powyżej w okresie realizacji projektu pełnił również funkcję Członka Zarządu skarżącej spółki.

Organ odwoławczy zauważył, że w skład zarządów S. sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o. wchodzą te same osoby, tj. T. S. oraz M. K. (jednocześnie wchodzący w skład Komisji Oceny Ofert), natomiast spółka S. sp. z o.o. (wykonawca) mieści się pod tym samym adresem co spółka A. sp. z o.o. (zamawiający).

W ocenie organu odwoławczego, stwierdzenie powiązań osobowo-kapitałowych w postępowaniu na wyłonienie wykonawcy, polegających na tożsamości osób decyzyjnych u zamawiającego i wybranego wykonawcy stanowi złamanie zasady konkurencyjności, a to jest naruszeniem procedur określonych w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Konsekwencją tego uchybienia jest obowiązek zwrotu środków wraz z odsetkami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. sp. z o.o. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 roku w zw. z podrozdziałem 4.5.2 Sekcja 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp w zw. z Rozdziałem 3 Podrozdziałem 3.1 pkt 8) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki poprzez ich zastosowanie i zobowiązanie A. do zwrotu środków.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoją dotychczasową argumentację wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do kwestii niekwalifikowalności wydatków poniesionych na wypłatę wynagrodzeń kierownika projektu uznał, że organy słusznie stwierdziły, iż zawarcie umów zlecenia z własnymi pracownikami w warunkach takich, że zakres zadań i obowiązków wynikający z umów zlecenia pokrywa się z zakresem zadań i obowiązków wynikających ze stosunku pracy, stanowi istotne naruszenie prawa.

Sąd I instancji uznał, że rozpatrywanej sprawie bezsprzecznie ustalono, iż w okresie pełnienia funkcji koordynatora przedmiotowego projektu L. K. była jednocześnie zatrudniona w skarżącej spółce na umowę o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku kierownika działu funduszy europejskich, natomiast M. D. na stanowisku zastępcy koordynatora projektów w dziale funduszy europejskich.

Sąd wskazał, iż Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Ministra Rozwoju Regionalnego stanowią, że kwalifikowanie wynagrodzenia osoby zaangażowanej do projektu na podstawie stosunku pracy, jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy, o ile spełnione są łącznie następujące warunki: jest to zgodne z przepisami krajowymi, zakres zadań w ramach umowy cywilnoprawnej jest precyzyjnie określony, w ramach stosunku pracy pozwala na efektywne wykonywanie zadań w ramach umowy cywilnoprawnej. W niniejszej sprawie, w przypadku skarżącej spółki ten uzasadniony przypadek, kiedy można było zawrzeć umowę cywilnoprawną nie zaistniał, ponieważ charakter zadań nie wykluczał możliwości ich realizacji w ramach stosunku pracy.

W dalszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że w rozpatrywanej sprawie, spółka wysłała zapytanie ofertowe dotyczące wynajmu sprzętu komputerowego do: N., S. sp. z o.o. oraz S. sp. z o.o. Natomiast zapytanie ofertowe dotyczące wynajmu sali zostały skierowane do: C. w B., Hotel K. w B. oraz S. sp. z o.o. Na obie oferty odpowiedziała jedynie S. sp. z o.o. W tej mierze podkreślił, że słusznie organy zwróciły uwagę na to, iż w skład zarządów S. sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o. wchodzą te same osoby, tj. T. S. oraz M. K. (jednocześnie wchodzący w skład Komisji Oceny Ofert). Organy również wskazały, że S. sp. z o.o. (wykonawca) mieści się pod tym samym adresem co spółka A.(zamawiający). Sąd podzielił ustalenia, że istniejące powiązania między skarżącą spółką a wykonawcą oznaczały, że zamawiający wiedział, w jaki sposób określić kryteria oceny ofert, tak aby oferta S. sp. z o.o okazała się najlepszą, natomiast wykonawca dysponował dokładną wiedzą, jak przygotować ofertę, aby to właśnie jego oferta została wybrana i to niezależnie od ilości zgłaszających.

Sąd I instancji stwierdził, że za prawidłowy uznać należy wniosek organu, że takie działanie skarżącej prowadzące w konsekwencji do zawarcia umowy z S. sp. z o.o jest złamaniem zasady konkurencyjności o której mowa w § 20 umowy z dnia 13 [...] 2010 r. Konsekwencją stwierdzenia powiązań osobowo - kapitałowych w postępowaniu na wyłonienie podwykonawcy, polegających na tożsamości osób decyzyjnych u zamawiającego i wybranego wykonawcy oznacza złamanie zasady konkurencyjności, a tym, samym jest naruszeniem procedur określonych w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W związku z powyższym organ był zobowiązany wydać decyzję o zwrocie dofinansowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie spełniona została przesłanka kwalifikowalności wydatków wynikających z ww. przepisów, co skutkowało oddaleniem skargi A. sp. z o.o. w sytuacji, gdy brak jest podstaw do uznania, że środki poniesione przez beneficjenta na wypłatę wynagrodzenia dla kierownika projektu oraz na wynajem Sali i sprzętu komputerowego zostały poniesione z naruszeniem procedur, o których mowa w treści art. 184 ustawy o finansach publicznych.

W piśmie z dnia 10 [...] 2013 r., Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie, strona wnosząca skargę kasacyjną oparła postawiony w niej zarzut na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzuciła mianowicie, naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie spełniona została przesłanka kwalifikowalności wydatków wynikających z ww. przepisów, co skutkowało oddaleniem skargi A. sp. z o.o. w sytuacji, gdy brak jest podstaw do uznania, że środki poniesione przez beneficjenta na wypłatę wynagrodzenia dla kierownika projektu oraz na wynajem sali i sprzętu komputerowego zostały poniesione z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 przywołanej ustawy.

Sposób w jaki zarzut ten został uzasadniony wskazuje na to, że autor skargi kasacyjnej naruszenia wymienionych przepisów upatruje w ich błędnej wykładni, zwłaszcza zaś, w niewłaściwym ich zastosowaniu w rozpatrywanej sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika bowiem, że to ta właśnie forma naruszenia wymienionych przepisów ustawy o finansach publicznych stanowiła fundament tezy o niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Według autora skargi kasacyjnej, wadliwość stanowiska Sądu I instancji polegała na tym, że błędnie zaakceptował on, jako prawidłowe, stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiła sytuacja objęta hipotezą normy prawnej dekodowanej z przywołanych przepisów, a mianowicie, że środki, które przyznane zostały spółce na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, tj. niezgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W tej mierze, autor skargi kasacyjnej wywodził, że podstaw aby tak twierdzić, nie dawały, ani wnioski formułowane na tle analizy umów zlecenia zawartych z pracownikami spółki (tj. L. K. i M. D.) na wykonywanie czynności związanych z koordynacją projektu realizowanego w ramach umowy o jego dofinansowanie, ani też okoliczności odnoszące się do sposobu wydatkowania środków przeznaczonych w ramach realizacji projektu na wynajem sali konferencyjnej oraz sprzętu komputerowego.

Merytoryczną ocenę zarzutu skargi kasacyjnej poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że zarzut "błędnej wykładni prawa" to zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez Sąd I instancji. Wymaga on - aby mógł być rozpatrzony - wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładania przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładania, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Natomiast zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny, nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być on zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych, nie jest usprawiedliwiony i nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie.

W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z przepisem prawa materialnego, w odniesieniu do którego zarzuca głównie jego niewłaściwe zastosowanie, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że rozpatrzenie tego zarzutu musi uwzględniać stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co wymagałoby postawienia odpowiednich zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz wykazania wpływu ich naruszenia na wynik sprawy. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

Wobec tego więc, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został zakwestionowany, nie służą bowiem temu zarzuty formułowane w ramach podstaw z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., a oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można dokonywać, jak to już wskazano, na podstawie "stanu faktycznego" uznawanego przez samą stronę skarżącą kasacyjne za prawidłowy, z czym – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, merytoryczna ocena zarzutu naruszenia art. art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych przez niewłaściwe jego zastosowanie, nie może pomijać ustaleń faktycznych, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie. Tym samym, prezentowane w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, zmierzające do zakwestionowania przyjętych za podstawę wyrokowana faktów - a mianowicie, że: 1) wymienieni powyżej pracownicy spółki wykonywali, na podstawie umów o pracę (poza projektem), jak i na podstawie umów zlecenia (w ramach projektu) te same zadania świadcząc tę samą rodzajowo pracę; 2) charakter tych zadań nie wykluczał możliwości ich realizacji w ramach stosunku pracy (brak uzasadnionego przypadku zawarcia umowy zlecenia, o którym mowa w Wytycznych) – nie może odnieść oczekiwanego przez nią skutku.

Odnosząc się z punktu widzenia przedstawionych uwag wstępnych do oceny zasadności zarzutu błędnej wykładni wymienionych przepisów, stwierdzić należy, że zarzut ten nie może być uznany za skuteczny i usprawiedliwiony. Przede wszystkim z tego powodu, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji przedstawił w nim stanowisko odnośnie do określonego kierunku interpretacji wymienionych przepisów. Jedynie przez pryzmat treści art. 26 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 4a oraz art. 26 ust. 1 pkt ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz treści Wytycznych i umowy o dofinansowanie projektu podniósł, że zawarte w nich regulacje są tymi "innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków", o którym mowa w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Ponadto, co również wymaga podkreślenia z punktu widzenia przedstawionych powyżej uwag wstępnych, autor skargi kasacyjnej nie przeciwstawił przywołanemu stanowisku żadnych argumentów, w świetle których można byłoby poddać je weryfikacji. Innymi słowy, nie podjął żadnej merytorycznej polemiki z tym stanowiskiem.

W związku z powyższym, próba podważania zasadności przywołanego stanowiska Sądu I instancji nie może być uznana za skuteczną.

Gdy chodzi natomiast o tę formę naruszenia art. 208 ust. 1 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych, którą autor skargi kasacyjnej – jak wynika z jej uzasadnienia – wiąże z zarzutem niewłaściwego zastosowania tego przepisu podnosząc, iż nie powinien być on stosowany w rozpatrywanej sprawie, ponownie podkreślić należy, że zarzut błędnego zastosowania (bądź niezastosowania) przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego. Wobec tego więc, że ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie nie były przedmiotem zarzutu podniesionego w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który umożliwiałby przeprowadzenie kontroli ich prawidłowości i zgodności z prawem – możliwości takiej, jak wyżej już to podkreślono, nie tworzą zarzuty postawione w ramach podstawy z pkt 1 art. 174 p.p.s.a - zarzut niewłaściwego zastosowania przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych, gdy chodzi o zatrudnienie w projekcie na podstawie umów zlecenia pracowników skarżącej kasacyjnie spółki, uznać należy za nieskuteczny.

W odniesieniu natomiast do tego aspektu analizowanego zagadnienia, który wiąże się z tym niespornym w rozpatrywanej sprawie faktem, że w ramach realizacji projektu, spółka udzieliła zamówienia na wynajem sali konferencyjnej oraz sprzętu komputerowego powiązanej z nią osobowo i kapitałowo S. sp. z o.o., będąc zobowiązaną, na podstawie umowy o dofinansowanie, do stosowania aktualnych wytycznych odnośnie do kwalifikowalności wydatków oraz zasady konkurencyjności przy wydatkowaniu środków na realizację zamówień o wartości powyżej 14.000 euro netto S., wyjaśnić należy, co następuje. Próba podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do oceny tej sytuacji, jako naruszającej zasadę uczciwej konkurencji, którą spółka zobowiązana była przestrzegać udzielając zamówienia w warunkach określonych w § 20 umowy o dofinansowanie projektu, nie może być uznana za skuteczną. Uwzględniając przywołane powyżej stanowisko Sądu I instancji odnośnie do rozumienia terminu "innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, nie można tracić z pola widzenia tego, że skarżąca kasacyjnie spółka, w ramach projektu który realizowała na podstawie umowy o dofinansowanie, dysponowała środkami publicznymi, w odniesieniu do których, gdy chodzi o ich dystrybucję oraz wykorzystywanie, obowiązują szczególnego rodzaju zasady, w tym między innymi jak zasada przejrzystości i transparencji. Za bezsporne uznać należy, że wskazana okoliczność doskonale znana była skarżącej kasacyjnie spółce. Wbrew sugestiom zawartym skardze kasacyjnej, zasada konkurencyjności, do której odwołano się w § 20 umowy o dofinansowanie projektu oraz Wytycznych, ma zarówno określoną treść, jak i realizuje określony cel, co w kontekście na wstępie poczynionych uwag ogólnych nie mogło nie być znane stronie skarżącej kasacyjnie. Za elementy ogólnej zasady konkurencyjności ponad wszelką wątpliwość uznać należy bowiem zasadę uczciwości oraz zasadę równości (równorzędności podmiotów) w zakresie odnoszącym się do traktowania wykonawców, do których adresowana jest konkretna oferta na realizację określonego w niej zamówienia. Ma to podstawowe znaczenie z punktu widzenia jego finansowania ze źródła, którym są środki publiczne, a w konsekwencji gwarantowania wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych z tego właśnie źródła. W tym też kontekście, nie można tracić z pola widzenia tego wymiaru funkcjonowania omawianej zasady, który odnosi się do kontekstu istnienia rzeczywistych, czy też nawet potencjalnych powiązań (osobowych, kapitałowych) między zamawiającym i potencjalnym wykonawcą zamówienia, które mogłoby zakłócić albo nawet tylko tworzyć ryzyko zakłócenia wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych ze środków publicznych. Istotę oraz sens tak rozumianej zasady konkurencyjności, a także jej cel podważa więc sytuacja taka jak ta, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Kierowanie przez beneficjenta projektu finansowanego ze środków publicznych, jako zamawiającego, pisemnej oferty na wykonanie konkretnego zadania w ramach tego projektu do podmiotu, z którym jest on powiązany osobowo i kapitałowo, nie może być ocenione inaczej, jak tylko naruszenie zasady konkurencyjności we wskazanym powyżej jej rozumieniu. Zwłaszcza, gdy w tym względzie podkreślić również – jako nie pozbawioną istotnego znaczenia dla oceny tej sytuacji - i tę okoliczność, która odnosi się do wiedzy o tym, jak w odpowiedzi na zapytanie ofertowe, skonstruować należało (należałoby) ofertę, aby została ona uznana za najkorzystniejszą, i to w sytuacji, gdy dominującym kryterium jej wyboru stanowiła, tak jak w rozpoznawanej sprawie, cena.

W związku z powyższym, za niezasadny uznać należy również i ten element argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, który okoliczność wystąpienia z zapytaniem ofertowym również do dwóch innych potencjalnych wykonawców wiąże z "formalnym" wykonaniem § 20 umowy o dofinansowanie, którego postanowienia zobowiązywały do "wysyłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców". Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, realizacja wskazanego warunku umowy o dofinansowanie, aby mogła być uznana za prawidłową, nie mogła polegać na przyjętym przez stronę w rozpoznawanej sprawie modus operandi. Opisany sposób działania nie był bowiem do pogodzenia z istotą, treścią i celem zasady konkurencyjności, do której wprost - i nie bez powodu w świetle na wstępie podniesionych uwag - wskazane postanowienie umowne się odwoływało.

Nie ma również żadnych podstaw, aby twierdzić - jak czyni to autor skargi kasacyjnej - że w związku z treścią Wytycznych z dnia 15 [...] 2011 r., został nałożony na spółkę ex post i z naruszeniem zasady lex retro non agit, dodatkowy obowiązek, którego nie przewidywały, gdy chodzi o zasadę konkurencyjności, Wytyczne z dnia 28 [...] 2009 r. Jakkolwiek faktem jest, że w Wytycznych z 2011 r. wyraźnie wskazano, że powiązania osobowe i kapitałowe między beneficjentem, a podmiotem któremu jest udzielane zamówienie, jest kwalifikowane, jako naruszenie zasady konkurencyjności, to jednak nie uzasadnia to twierdzenia, że brak tego rodzaju wskazania w Wytycznych z 2009 r. oznaczał, iż na ich gruncie zasada konkurencyjności oraz jej istota powinny być rozumiane inaczej. Zwłaszcza, gdy z punktu widzenia powyżej przywołanych argumentów podkreślić niezmienność i trwałość celu stosowania zasady konkurencyjności.

W związku z powyższym, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

14