Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1072/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. nr [...] znak [...], II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku F. K. z dnia [...] r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie masztu reklamowego na części działki nr [...], ark. 14, obręb G., położonej przy ul. [...] w P..

W uzasadnieniu organ I instancji w pierwszej kolejności przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego [...] pismem z dnia [...] r., [...] pozytywnie zaopiniował przedstawioną we wniosku lokalizację reklamy i poinformował o konieczności zachowania wymaganej 8 metrowej odległości od krawędzi jezdni ul. [...]. Ponadto zwrócono się o opinię do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z uwagi na objęcie przedmiotowej nieruchomości zakresem opracowywanego układu transportowego ulicy [...] na odcinku [...]. Ostatecznie dnia [...] r. została wydana decyzja nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która następnie została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...]

Wobec tego, ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji wystąpił o aktualne uzgodnienie do [...] oraz o opinię do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Następnie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ze względu na niekubaturowy charakter planowanej inwestycji obszar analizowany wyznaczono w minimalnym promieniu 50 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "R.w.n.z."). W opinii organu teren objęty takim promieniem jest wystarczający dla scharakteryzowania cech sąsiednich nieruchomości i określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że obszar analizowany przecina na osi z północnego - wschodu na południowy-zachód ul. [...]. Po jej północnej stronie, gdzie znajduje się wnioskowany teren dominują tereny zabudowy usługowej - głównie magazynów, baz i składów. Natomiast na południe od ul. [...] przeważają kwartały regularnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - bliźniaczej i szeregowej. Budynki mieszkalne uzupełnione są przez zabudowania gospodarczo-garażowe, a w pojedynczych przypadkach również usługowe. Wzdłuż ul. [...] znajdują się również pojedyncze tablice reklamowe, czy informacyjne, lecz na 6 nośników reklamowych jedynie dla dwóch odnaleziono dokumentację potwierdzającą ich legalność. Dla działki nr [...], na której znajduje się stacja paliw BP, wydano decyzję z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na budowę pylonu cenowego o wysokości 8 m, szerokości 2,5 m i głębokości do 0,7 m. Z kolei na działce sąsiedniej nr [...] wydano decyzję z dnia [...] r., nr [...] na budowę nośnika reklamowego o wysokości 7,2 m, szerokości max 2,7 m i głębokości 0,5 m.

Zdaniem organu zastane sąsiedztwo dość licznych reklam powstałych na drodze nielegalnej nie stanowi "dobrego sąsiedztwa", w oparciu o które można rozstrzygnąć o wprowadzeniu kolejnego nośnika. Uwzględniając również odmienne gabaryty obiektu wnioskowanego od dwóch legalnych, pełniących funkcje tablic informacyjnych o prowadzonych na posesjach działalności gospodarczych należało też stwierdzić, że inwestycja nie spełnia warunków kontynuacji względem legalnych obiektów. Co przy tym istotne, w sytuacji, gdy teren pasa drogowego nowo przebudowanej ul. [...] w obecnym kształcie stanowi obszar dość uporządkowany (z pojedynczymi znakami firmowymi), a jedynie w pasie przyległym do drogi znajdują się nielegalne nośniki reklamowe, należy eliminować obiekty wpływające na pogorszenie jakości przestrzeni. Wnioskowana reklama (pylon z tablicą) ze względu na swoją skalę i położenie należy uznać bez wątpienia za obiekt agresywny, negatywnie oddziałujący na otoczenie.

Podkreślono ponadto, że reklamy w przestrzeni miejskiej winny być elementami drugorzędnymi i w żadnym przypadku nie powinny dominować gabarytami. Planowany nośnik, jako kolejny z wielu wymienionych w najbliższym jego otoczeniu, dominować będzie pod względem wysokościowym nad legalnie usytuowanymi znakami firmowymi (będzie to obiekt dwukrotnie wyższy). Dodatkowo wskazano, że planowana reklama nie spełnia funkcji znaku firmowego dla obsługi budynku handlowego "[...]", albowiem nastawiona będzie na prowadzenie kampanii reklamowej nie związanej z obiektem, przed którym ma być sytuowana. Wskazują na to cechy obiektu, mającego pełnić funkcję całkowicie niezależną od istniejącego na terenie inwestycji sklepu. Istniejący sklep posiada już zresztą tablicę informującą o jego lokalizacji.

Organ I instancji wspomniał również, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. teren inwestycji znajduje się w liniach rozgraniczających drogi klasy głównej przyspieszonej.

Dlatego kierując się przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę właściwych działań w kształtowaniu przestrzeni publicznej, w opinii organu należało po wykazaniu braku spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" odmówić ustalenia warunków zabudowy. Zamierzenie o proponowanej lokalizacji i formie nie kontynuuje cech zagospodarowania sąsiedniego terenu oraz cech sąsiednich obiektów powstałych w drodze legalnej.

W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego F. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 R.w.n.z.

W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że organ I instancji stwierdzając brak możliwości spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa pominął, że na obszarze analizowanym (na działce nr [...]) znajduje się reklama o podobnych, a nawet większych gabarytach, aniżeli wnioskowana inwestycja. Ponadto, jak wskazuje sam organ, na obszarze analizowanym znajdują się reklamy (na działce nr [...] i [...]), które mogą stanowić dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji.

Następnie odwołujący podkreślił, że na obszarze analizowanym znajdują się liczne maszty i tablice reklamowe, a planowana inwestycja, pomimo, że położona w pasie drogowym ulicy [...], to nie łamie zasad ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, ale nawiązuje do istniejącego sąsiedztwa. Przedmiotowy teren znajdujący się po zachodniej stronie ulicy [...] za wiaduktem drogowym ma bowiem charakter zabudowy przemysłowo-usługowej lub zabudowy usługowej, sytuowanej na terenach poprzemysłowych. Zabudowa tego rodzaju charakteryzuje się zróżnicowaną formą i charakterem, w tym również sytuowaniem zabudowy czy infrastruktury towarzyszącej. Niewątpliwie w tym przypadku taką infrastrukturą towarzyszącą jest pylon reklamowy, który ma za zadanie towarzyszyć znajdującemu się na działce nr [...] budynkowi usługowo-handlowemu [...].

Co więcej, brak jest jednoznacznych dowodów poświadczających to, że wszystkie reklamy w sąsiedztwie są nielegalne. To, że organ nie posiada jakichkolwiek dokumentów dla istniejących w sąsiedztwie obiektów reklamowych nie powinno równocześnie oznaczać, że wszystkie reklamy znajdujące się na obszarze analizowanym są nielegalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]), działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 R.w.n.z. Obszar analizowany obejmuje działki, na których istnieją różne formy zabudowy mieszkaniowej, zabudowa usługowa i drogi, w tym droga ekspresowa, stanowiąca ulicę G.. W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie także ośmiu urządzeń reklamowych, z których tylko jeden został umieszczony legalnie w pasie drogowym ul. [...] - stanowi on znak firmowy przed stacją paliw BP. W opinii Kolegium organ I instancji miał prawo przyjąć, że obiekty ustawione są nielegalnie a to skutkuje tym, że nie mogą stanowić podstawy dla ustalania nowych warunków zabudowy dla nowych urządzeń reklamowych.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu F. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w P. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Uzasadniając złożoną skargę inwestor podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W rozpoznawanej sprawie planowana inwestycja w pełni harmonizuje z zabudową zlokalizowaną w obszarze analizowanym, na którym znajduje się zabudowa usługowa, magazynowa, handlowa i jednorodzinna, z którą planowana inwestycja pylonu reklamowego w żaden sposób nie jest sprzeczna, a wręcz stanowi jej naturalne uzupełnienie, zwłaszcza wobec faktu, iż liczne nośniki reklamowe również na tym terenie występują.

Skarżący powtórzył również, że nie podziela poglądu, iż organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać jedynie legalnie istniejące obiekty. Wątpliwości budzi przy tym uznanie pominiętej zabudowy za nielegalną. Prezydent Miasta P. bynajmniej nie powołał się bowiem w tej kwestii na prawomocne orzeczenia organów nadzoru budowlanego (jedynie właściwych w sprawach legalności zabudowy) o rozbiórce tych obiektów jako nielegalnych, czy choćby tylko stwierdzających dokonanie samowoli budowlanej. Nie wskazano nawet, czy takie postępowania są przez nadzór budowlany prowadzone. Jedyną podstawą takiego uznania był fakt, że w archiwach wydziału nie znaleziono żadnych decyzji administracyjnych mogących potwierdzić legalność tych obiektów. W ocenie skarżącego jest to podstawa zbyt wątła, by mogła przesądzić o uznaniu jakiejś zabudowy za nielegalną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Oś sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy Prezydent Miasta P. zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy masztu reklamowego na części działki nr [...], ark. 14, obręb G., położonej przy ul. [...] w P..

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem F. K. o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu miejscowego, naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.").

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta P. odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wymogu kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowania terenu, albowiem na obszarze analizowanym na 6 nośników reklamowych jedynie dla dwóch odnaleziono dokumentację potwierdzającą ich legalność. Jest to nośnik na terenie działki nr [...], na której znajduje się stacja paliw BP (decyzja o pozwoleniu na budowę pylonu cenowego o wysokości 8 m, szerokości 2,5 m i głębokości do 0,7 m z dnia [...] r., nr [...]) oraz nośnik reklamowy na działce sąsiedniej nr [...] (decyzję z dnia [...] r., nr [...] na budowę nośnika reklamowego o wysokości 7,2 m, szerokości max 2,7 m i głębokości 0,5 m). Zdaniem organu zastane sąsiedztwo dość licznych reklam powstałych na drodze nielegalnej nie stanowi "dobrego sąsiedztwa", w oparciu o które można rozstrzygnąć o wprowadzeniu kolejnego nośnika. Uwzględniając również odmienne gabaryty obiektu wnioskowanego od dwóch legalnych, pełniących funkcje tablic informacyjnych o prowadzonych na posesjach działalnościach gospodarczych stwierdzono, że inwestycja nie spełnia warunków kontynuacji względem legalnych obiektów. Jednocześnie organ wskazał, że ze względu na niekubaturowy charakter planowanej inwestycji obszar analizowany wyznaczono w minimalnym promieniu 50 m od granic terenu objętego wnioskiem. Zdaniem organu I instancji, co następnie zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy, teren objęty takim promieniem jest wystarczający dla scharakteryzowania cech sąsiednich nieruchomości i określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały oparte na błędnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewątpliwie bowiem w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem został wyznaczony w sposób nieprawidłowy, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego uznania, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że stosownie do § 3 ust. 1 R.w.n.z., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jak przy tym stanowi § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Za "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 R.w.n.z. należy przy tym rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Sąd wskazuje, że z literalnego brzmienia § 3 ust. 2 R.w.n.z. wynika, że w celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy prawidłowo ustalić front działki objętej wnioskiem oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu. W przypadku, kiedy trzykrotna szerokość frontu działki wyniesie mniej niż 50 m, obszar analizowany musi zostać rozszerzony do minimum 50 m. Innymi słowy, norma § 3 ust. 2 rozporządzenia ustanawia zasadę, że granice obszaru analizowanego nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki, a w przypadku gdy odległość ta wyniesie mniej niż 50 m, określa konieczność powiększenia obszaru analizowanego do minimum 50 m od granic działki objętej wnioskiem.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ zawęził obszar analizowany do 50 m, choć w legendzie do mapy stanowiącej część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 75 m (k. 125 akt adm. organu I instancji). Jeśli więc w istocie szerokość frontu działki nr [...] wynosi ok. 75 m – co powinno zostać zweryfikowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy – to trzykrotna szerokość tego frontu wynosi ok. 225 m i w takiej minimalnej odległości winien zostać wyznaczony obszar analizowany wokół terenu tej działki. Organ I instancji błędnie bowiem przyjął, iż minimalny obszar może wynieść 50 m wokół działki objętej wnioskiem i to bez względu na to, ile wynosi trzykrotna szerokość frontu działki. W § 3 ust. 2 rozporządzenia ustawodawca wyraźnie wskazał, że obszar analizowany wyznacza się w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy", jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Granice obszaru analizowanego w żadnym wypadku nie mogą być więc mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki. Mogą natomiast być większe i nawet nieregularne, byleby w żadnym miejscu nie były mniejsze od wspomnianej wielkości. Ukształtowanie granic obszaru analizowanego w sposób nieregularny musi być przy tym właściwie uzasadnione.

Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że wobec jednoznacznej treści § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2105/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gdańsku z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 273/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i tylko granicę maksymalną organ może wyznaczyć według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego.

Powyższe uchybienie doprowadziło do wydania kontrolowanych w sprawie decyzji z naruszeniem § 3 ust. 2 R.w.n.z. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji również z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany nie może bowiem stanowić podłoża do przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, a następnie do wyznaczenia parametrów architektonicznych i urbanistycznych planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 160/17).

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że z uwagi na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego Sąd nie mógł przesądzić, czy planowana inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Niemniej jednak Sąd uznał za stosowne wskazać organom, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Niewątpliwie więc budowa nośników reklamowych stanowi naturalne uzupełnienie funkcji handlowo-usługowej. Co zaś się tyczy kontynuacji parametrów planowanego pylonu reklamowego wskazać należy, że kwestia ta będzie mogła być przesądzona dopiero po ustaleniu parametrów reklam, które znajdą się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Jednocześnie Sąd zgadza się z organami rozstrzygającymi w niniejszej sprawie, że przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., celem uregulowania przewidzianego w art. 61 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien więc w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, dokonano skutecznego zgłoszenia, bądź obiekty zalegalizowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. II SA/Gd 357/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 266/17).

Wobec tego w celu ustalenia, czy nośniki reklamowe znajdujące się w obszarze analizowanym zostały posadowione legalnie, zasadnym było przeprowadzenie kwerendy w archiwum Prezydenta Miasta P., który jako organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w miastach na prawach powiatu jest organem właściwym do wydawania pozwoleń na budowę oraz zatwierdzania projektów budowlanych, wydawania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i rozpatrywania zgłoszeń zamiaru budowy lub wykonania określonych robót budowlanych.

Niemniej jednak, jak słusznie wskazał skarżący, nie sposób uznać, że dokonane przez organ I instancji ustalenia w zakresie legalności zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym są wyczerpujące, albowiem oceny legalności zabudowy dokonują organy nadzoru budowlanego, do których kompetencji należy prowadzenie postępowań legalizacyjnych oraz wydawanie decyzji rozbiórkowych w stosunku do obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a Prawa budowlanego, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wobec tego przy ponownym rozpoznaniu sprawy w sytuacji, gdy na obszarze analizowanym znajdą się nośniki reklamowe, co do których organ I instancji nie wydawał pozwolenia na budowę lub zamiar ich posadowienia nie został skutecznie zgłoszony, organ I instancji winien zwrócić się do właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zapytaniem, czy w stosunku do tych obiektów nie były prowadzone postępowania legalizacyjne, a jeśli tak, to jakiej treści orzeczenia zapadły w toku tych postępowań i czy są one ostateczne – celem ustalenia czy obiekty te nie zostały zalegalizowane.

Końcowo Sąd zauważa, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego i jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli. Studium wiążące jest jedynie dla organów gminy, nie kształtuje natomiast sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, stąd jego postanowienia i regulacja nie może mieć wpływu na konkretne zapisy decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że badanie zamierzenia inwestora z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na wynik postępowania w sprawie warunków zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana w oparciu o wymieniony akt, bowiem nie ma on charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a stąd nie może stanowić materialnoprawnej podstawy takiego rozstrzygnięcia. Do czasu zatem, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą one powszechnie i nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 R.w.n.z, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organy administracji zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.