Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 411/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16a, 20
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 775/13 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Słupska z dnia [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu 10 czerwca 2013 r. K. W. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Słupsku z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem A.W., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta Słupska, działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 16a ust. 1, ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej też ,,ustawa"), odmówił przyznania K. W. wnioskowanej pomocy. Organ podkreślił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Strona spełnia kryterium dochodowe bowiem łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł, przy czym z akt sprawy wynika, iż K. W. nie zrezygnowała z zatrudnienia ze względu na niepełnosprawność męża A., który od stycznia 2011 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym czasie nie była zatrudniona i nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Do wniosku załączyła oświadczenie z informacją, że nigdy nie podejmowała zatrudnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu, w świetle art. 16a ust. 1 w/w ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazana przez organ niższej instancji (tj. brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką sprawowaną nad mężem), została oceniona prawidłowo, albowiem K. W. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem A.W., którego stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] stycznia 2011 r. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest częściowa rekompensata opiekunowi otrzymywanego wynagrodzenia, które utracił w związku z rezygnacją z zarobkowania w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Jeżeli więc opiekun nie pracował w okresie bezpośrednio poprzedzającym powstanie/ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności - nie istnieje podstawa do takiej rekompensaty.

Zaskarżając powyższą decyzję K. W. wskazała, że jest z mężem w separacji, która została orzeczona wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] marca 2006 r. Wyjaśniła, iż mimo tego nadal zamieszkują razem i zapewnia byłemu mężowi stałą opiekę, ponieważ bez pomocy drugiej osoby nie może on funkcjonować, z uwagi na niepełnosprawność w znacznym stopniu, orzeczoną od października 2001 roku. A.W. choruje na polineuropatię czuciową i ruchową, dyslipidemię (genetycznie uwarunkowaną). Jego sprawność ruchowa stale się pogarsza i w związku z tym wymaga pomocy drugiej osoby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną.

Odwołując się do art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 dalej jako K.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] marca 2006 r., sygn. akt [...] orzekający separację związku małżeńskiego K. i A. W. Zgodnie zaś z art. 614 § 1 K.r.o. orzeczenie separacji ma skutki takie jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, chyba że ustawa stanowi inaczej. Małżonek pozostający w separacji nie może zawrzeć małżeństwa. Dzieje się tak, ponieważ separacja nie powoduje ustania małżeństwa, a zatem przez separację nie następuje rozwiązanie małżeństwa. Na skutek separacji uchylona zostaje wspólność majątkowa pomiędzy małżonkami. W przedmiotowej sprawie istotne jest, że stosownie do treści art. 614 § 3 K.r.o. jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. Zaś do obowiązku dostarczania środków utrzymania przez jednego z małżonków pozostających w separacji stosuje się odpowiednio art. 60 § 1 K.r.o., zgodnie z którym małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego.

Zdaniem Sądu, skoro w wyroku orzekającym separację brak rozstrzygnięcia w przedmiocie orzeczenia o winie któregokolwiek z małżonków, to uznać należy, że pozostają oni nawzajem zobowiązani do alimentacji, pomimo separacji.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zasługuje na akceptację. Dokonując wykładni tego przepisu organy przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu, zdaniem Sądu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi bowiem do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Sąd podkreślił, iż przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem, (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. A zatem sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z trwającego zatrudnienia czy też zrezygnowała z rozpoczęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu byłoby tworzeniem niedopuszczalnej fikcji wymaganie od osób niepracujących, sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie akt podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, w to art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że osobie pozostającej bez zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która podejmuje się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje prawo otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego,

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że właściwa interpretacja tego przepisu wymaga sięgnięcia po wykładnię konstytucyjną, w sytuacji jasnej i niebudzacej wątpliwości treści normy prawnej wynikającej z literalnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych,

3. naruszenie art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 175, art. 184 oraz art. 188 pkt 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) poprzez nieuprawnione dokonanie oceny legalności art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie ma uprawnienia do przeprowadzania takiej oceny;

4. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak zajęcia stanowiska co do oceny stanu faktycznego, przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, co pośrednio doprowadziło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak poczynienia przez Sąd zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego przez Kolegium.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W przypadku uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Nadto, wniesiono o rozważenie zasadności podjęcia uchwały w następującej kwestii: "Czy w świetle art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności dotyczy osób pozostających bez zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w chwili objęcia tej opieki (ze wskazaniem zwłaszcza na osoby zarejestrowane w urzędzie pracy jako bezrobotne oraz te, które nie są w ogóle zarejestrowane, bądź wyrejestrowały się na własny wniosek, celem objęcia opieki), gdy nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym; względnie czy uprawnienie do zasiłku może dotyczyć osoby zarejestrowanej jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy w chwili objęcia opieki, jeśli nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym?"

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej koncentrowała się na wykazaniu, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sposób nieuprawniony zestawiając jego treść z art. 32 Konstytucji RP, co doprowadziło, w ocenie autora skargi kasacyjnej, do nieuzasadnionego przyjęcia, że osobie pozostającej bez zatrudnienia, która podejmuje się sprawowania stałej opieki nad osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje prawo do uzyskania zasiłku opiekuńczego.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż sąd administracyjny dokonując wykładni przepisów prawa w danej sprawie jest obowiązany stosować wynikającą z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP ustrojową zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Obowiązek przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, istnieje, gdy sąd ma wątpliwości co do tej zgodności (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39). W związku z tym brak jest uzasadnienia dla przedstawionej w skardze kasacyjnej tezy o wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją. Gdy przepis nie jest w oczywisty sposób zgodny z Konstytucją, sąd rozstrzygający sprawę ma uprawnienie do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, a to bezpośrednie zastosowanie polegać może na prokonstytucyjnym stosowaniu przepisu ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Przechodząc następnie do oceny dokonanej przez Sąd I instancji wykładni stanowiącego materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy podzielić wyrażony przez Sąd pogląd, iż "rezygnacja" osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy i niepozostającej w zatrudnieniu, ze statusu osoby bezrobotnej, może być uznana za równoznaczną z "rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu wskazanego przepisu.

Jak stanowił art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy, nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wykładnia powołanego przepisu była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, za prawidłową uznawał prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy (tak NSA m.in. w wyrokach z dnia 8 października 2014 roku, sygn. akt I OSK 1344/14 oraz z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd i argumenty na jego poparcie przedstawione w uzasadnieniach powołanych wyroków.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1, w brzmieniu nadanym ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwracał zatem uwagę, że art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji, wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadziłaby do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, iż okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 724), ratio legis art. 16a ust. 1 ustawy było zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. Zatem zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było, co akcentuje się w skardze kasacyjnej, ustanowienie innego rodzajowo niż przy świadczeniach pielęgnacyjnych kręgu osób uprawnionych podmiotowo do świadczeń w związku koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z pominięciem osób, które nie podejmują pracy. Z tych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym regulującym kwestię przyznawania świadczeń rodzinnych. Artykuł 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) zmienił treść art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Jak wynika z treści przepisu, wprowadzona nowelizacja wyeliminowała wątpliwości interpretacyjne co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zmiana ta została dokonana na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał podkreślił ponadto, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Językowa wykładnia tego przepisu dokonania w oderwaniu od całej regulacji ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji R.P., jak wywiedziono wyżej, jest bowiem niedopuszczalna.

Wskazać również należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tym zakresie jednolite. W orzeczeniach wskazanych powyżej składy orzekające wypowiadały się zgodnie co do wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku brak jest przyczyn uzasadniających konieczność zwrócenia się do składu poszerzonego NSA w celu zadania pytania prawnego, o którym mowa w art. 187 § 1 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.