Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 708/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 i art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 lipca 2013 r. znak [...] Wójt Gminy Z. organ orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzw. "renta planistyczna" dla W. O. - zbywcy prawa własności nieruchomości położonej w K., w gminie Z. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2375 ha i udziału wynoszącego ¼ części w działce nr [...] o pow.0,0327 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (na dzień zbycia) w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych [...]).

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie odwołał się W. O., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołujący się zarzucił, że Wójt Gminy Z. powołał do tej pory kilku rzeczoznawców majątkowych w celu oszacowania wartości nieruchomości - działek nr [...] i [...] przed i po wprowadzeniu Miejscowego Planu Przestrzennego Zagospodarowania. Przedstawiono zestawienie poszczególnych wycen. Wszystkie operaty szacunkowe zostały wykonane na zlecenie Wójta Gminy Z. dotyczą tych samych nieruchomości (działek nr [...] i [...]) i wyceny w tym samym celu: ustalenia wzrostu wartości nieruchomości z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynie operat Pani B. M. uwzględniał realne możliwości inwestycyjne szacowanych nieruchomości i dlatego charakteryzował się odpowiednim doborem działek porównawczych. W dniu 25 marca 2013 Wójt Gminy Z. wydał decyzję ([...]) ustalającą wycenę działek nr [...] i [...] przed i po wprowadzeniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego i na tej podstawie ustalił wysokość opłaty planistycznej dla działek nr [...] i [...] powstałych po podziale działek nr [...] i [...] która uprawomocniła się w dniu 12 kwietnia 2013 r. Jest to jedyna prawomocna decyzja, która ustala wartość szacowanych nieruchomości (działek nr [...] i [...]) na: cena ziemi rolnej [...] zł/m2- przed wprowadzeniem planu, cena ziemi budowlanej [...] zł/m2 - po wprowadzeniu planu. Szacowana działka nr [...] została tylko w części ([...] m2) przekształcona na teren przeznaczony pod zabudowę, a w pozostałej pozostała rolna, i nie zmieniła przeznaczenia w planie. Wystarczyło więc wyliczyć, o ile wzrosła wartość części objętej planem i na tej podstawie wyliczyć wysokość opłaty planistycznej. Zupełnie niezrozumiałe jest działanie Organu I instancji, który powołuje nowego biegłego do szacowania już oszacowanych nieruchomości i ustala wysokość opłaty dla przekształconych 700m2 z działki [...] na [...] zł, gdzie w poprzedniej, prawomocnej swojej decyzji ([...]) dla sąsiedniej działki nr [...] za przekształcenie 850m2 wyznaczył opłatę w wysokości [...] zł.

Decyzją z dnia 19 marca 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 i 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ponownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji doprowadziło do wyeliminowania uchybień wskazanych w uprzednio wydanych decyzjach, a w szczególności wskazanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lutego 2013 r. znak: [...].

Zauważono, że rzeczoznawcy majątkowi wzięli pod uwagę okoliczność, że działki nr [...] o pow. 02375 ha i [...] o pow. 0,0327 zbyte przez Pana W. 0. (działka nr [...] w udziale wynoszącym w dniu wejścia w życie planu miejscowego dla obszaru ich położenia, zatwierdzonego Uchwałą nr XXVIII/161/04 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 kwietnia 2004 r)., nie istniały jako samodzielne jednostki ewidencyjne, bowiem stanowiły część nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni wynoszącej 7500 m2 (patrz: decyzja starosty K. z dnia 2 grudnia 2004 r., nr [...] oraz decyzja Wójta Gminy Z. z dnia 10 stycznia 2005 r. nr [...]).

Wycena dotyczyła tych właśnie działek. Uzyskana wartość 1 m2 posłużyła następnie do obliczenia wartości działek będących przedmiotem sprzedaży, czyli działki nr [...] o pow. 02375 ha i [...] o pow. 0,0327 oraz kwoty opłaty planistycznej.

Kolegium Odwoławcze podniosło, że operat szacunkowy z dnia 10 maja 2013 r. choć jest szczegółowym i obszernym opracowaniem, nie może stanowić miarodajnego dowodu w sprawie, z racji nieuwzględnienia w trybie wyceny, faktu zmiany przepisów mających zastosowanie w sprawach o naliczenie opłaty planistycznej.

Podkreślono, że skutkiem wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 jest dodanie przez ustawodawcę, do przepisu art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustępu 3a w brzmieniu: "3a.Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.".

Powyższa zmiana weszła w życie z dniem 10 sierpnia 2011 r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 26 maja 2011 o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2011 r. Nr 153, poz. 901). Zgodnie z nową regulacją, w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej oraz stwierdzenia, iż przeznaczenie tej nieruchomości przewidziane w obydwu miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego czyli - planie uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu oraz planie obowiązującym obecnie - nie jest tożsame, to wówczas, oszacowanie kwoty ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w rezultacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być rezultatem porównania:

1) wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym planie miejscowym (1) oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym obecnie bądź;

2) wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystywania (2) w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym obecnie;

- a to w zależności od tego, która z oszacowanych wartości nieruchomości wycenianej sprzed wejścia w życie planu miejscowego, a więc wartości oszacowanej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym planie miejscowym (1) oraz przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystywania (2) okaże się wartością większą.

Zmianie uległy również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) z dniem 25 sierpnia 2011 r. na mocy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985).

Powołanym aktem wprowadzono między innymi zmiany w zakresie przepisu §4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, który otrzymał następujące brzmienie:

"4. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości". Ponadto, uchylono przepis § 50.

Ponieważ na obszarze położenia nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0, 75 ha miała miejsce luka planistyczna, to zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z nowowprowadzonym przepisem art. 87 ust. 3a, aby wykazać w niniejszej sprawie wystąpienie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w rezultacie uchwalenia planu miejscowego, należało oszacować wartość ww. nieruchomości gruntowej dla trzech wariantów:

1) przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w starym planie miejscowym uchwalonym Uchwałą Rady Gminy Zabierzów nr XXV/137/92 r. (Dz. U. Woj. Krakowskiego z 1992 r. Nr 7, poz. 51);

2) przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie luki planistycznej (31 grudzień 2003 r. - 7 lipca 2004 r.);

3) przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w Uchwale Nr XXVIII/161/04 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa: Brzezinka, Brzoskwinia, Karniowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice.

Następnie, w zależności od tego, która z wartości nieruchomości sprzed wejścia w życie planu miejscowego opisanych w punkcie 1 i 2 okazałaby się wartością większą, dokonano jej porównania zwartością nieruchomości opisaną w punkcie 3. Uzyskana różnica pozwoliła na stwierdzenie wzrostu wartości tejże nieruchomości w rezultacie uchwalenia nowego planu miejscowego i przesądziła o zasadności naliczenia opłaty planistycznej.

Nawiązując do stanu faktycznego niniejszej sprawy podano, że do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr XXV/137/92 z dnia 15 maja 1992 r. z późniejszymi zmianami (Dz. U. Woj. Krakowskiego nr 7, poz. 51 z dnia r.), natomiast z dniem 7 lipca 2004 roku wszedł w życie miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa: Brzezinka, Brzoskwinia, Kamiowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice uchwalonego uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr XXVIII/161/04 z dnia 15 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2004 r. Nr 152, poz. 1834), a zatem w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 6 lipca 2004 r. zaistniała luka planistyczna.

Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych Ł. G. i D. M. ustalono, że wartość rynkowa szacowanej nieruchomości dla części działek [...] i [...] stanowiącej obszar, który na dzień zbycia odpowiadał działce [...] oraz działce [...] według przeznaczenia ujętego w planie, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. [...] zł. Wartość rynkowa szacowanej nieruchomości według przeznaczenia ujętego w nowym planie zagospodarowania przestrzennego wynosi [...] zł. Z kolei wartość rynkowa szacowanej nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania wynosi [...] zł.

Po przeprowadzeniu porównania ustalono, że wartość przedmiotowej nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w poprzednim planie jest mniejsza niż wartość przedmiotowej nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu, a zatem wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi różnicę między wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w części obejmującej sołectwa: Brzezinka, Brzoskwinia, Kamiowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice (która wynosi [...] zł), a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego (która wynosi [...] zł), a zatem różnica wynosi [...] zł.

W związku z powyższym w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zdaniem organu I instancji możliwe jest ustalenie renty planistycznej. Wysokość renty planistycznej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości ustalono w następujący sposób. Do ustalonego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, który wynosi [...] zł, odniesiono stawkę procentową wynikającą z uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Brzezinka, Brzoskwinia, Kamiowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice w Gminie Zabierzów tj. 10 %, uzyskując w ten sposób następującą wysokość renty planistycznej dla przedmiotowej nieruchomości w wysokości – [...] zł. Zatem uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości obejmującej działki: nr [...] i nr [...] położone w K., które następnie zostały połączone w działkę nr [...], z której wydzielono między innymi działki: nr [...] o pow. 0,2375 ha i nr [...] o pow. 0,0327 ha, położone w obrębie K. gmina Z.. W toku niniejszego postępowania ustalono, iż na dzień sprzedaży działki nr [...] i nr [...], położonej w K. były niezabudowane (dowód: akt notarialnego Rep. A Nr [...] W ocenie organu wydającego decyzję ustalającą opłatę, metoda wyceny przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowa, uwzględnia indywidualne parametry, w tym również ograniczenia szacowanej nieruchomości. Powyższe fakty oraz sporządzony operat szacunkowy dowodzą iż wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje przyjętych przez organ I instancji ustaleń opartych na wycenie rzeczoznawców majątkowych.

Podsumowując, w ocenie Kolegium Odwoławczego wycena nieruchomości została przeprowadzona zgodnie z zasadami szacowania nieruchomości określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu i zapoznanie się z operatem szacunkowym na każdym etapie postępowania, również po uchyleniu uprzednio wydanych decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Jednocześnie zwrócono uwagę, że konstrukcja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie opłaty planistycznej jednoznacznie zobowiązuje wskazany w nich organy do ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty (tzw. opłaty planistycznej) w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, jeżeli dotychczasowy właściciel zbywa taką nieruchomość w okresie do 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący, co wynika z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Związany charakter powyższych przepisów sprawia, że w rozstrzyganym przypadku organ administracji publicznej nie ma możliwości działania uznaniowego. Wydanie zaskarżonej decyzji, jak również poprzednich decyzji - było następstwem sprzedaży nieruchomości oraz wzrostem wartości nieruchomości, a organ orzekł w niniejszej sprawie z urzędu, do czego obligują go przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

Z powyższą decyzją nie zgodził się W. O. zaskarżając ją w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., znak: [...] z dnia 19 marca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - Wójta Gminy Z. z dnia 17 lipca 2013 r. (znak [...]) o ustaleniu opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ewentualnie stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W skardze podniesiono te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji I instancji.

Skarżący podniósł, że przedmiotem sporu w sprawie jest oszacowanie wartości nieruchomości - działek gruntów nr [...] i [...] przed i po wprowadzeniu uchwałą Rady Gminy Miejscowego Planu Przestrzennego Zagospodarowania, w celu ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (renty planistycznej). Działki nr [...] i [...] były działkami sąsiednimi i po scaleniu stanowiły uzyskały oznaczenie nr [...] jako jedna całość, a następnie zostały podzielone na 5 nowych (w tym jedna jako droga) działek (nieruchomości) i sprzedane.

W istocie więc przez cały czas mamy do czynienia z tym samym gruntem, tyle że najpierw scalonym, a potem podzielonym geodezyjnie na mniejsze działki i co oczywiste nieco inaczej (innymi numerami) geodezyjnie oznaczonymi. Dla oznaczenia wartości nieruchomości w sposób pierwotnie oznaczony, w celu ustalenia wysokości opłaty planistycznej Wójt Gminy Z. powołał kilku (ze względu na występujące zastrzeżenia i odwołania) rzeczoznawców majątkowych w celu oszacowania wartości nieruchomości - działek nr [...] i [...] przed i po wprowadzeniu Miejscowego Planu Przestrzennego Zagospodarowania.

W dniu 25 marca 2013 r. Wójt Gminy Z. wydał decyzję (znak [...]), w której ustalił wycenę działek Nr [...] i [...] na podstawie Operatu Szacunkowego rzeczoznawcy Pani B. M. przed i po wprowadzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zaznaczył, że operat Pani B. M. został sporządzony zgodnie ze zmianami, które weszły w życie z dniem 10 sierpnia 2011 r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2011 r. Nr 153, poz. 901.) i uwzględnia wycenę:

- sprzed 1 stycznia 2004 r.,

- przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania,

- po uchwaleniu nowego planu.

Do obliczenia wysokości opłaty planistycznej pozostałych działek wystarczy obliczyć wzrost wartości na podstawie ustalonych cen.

Podsumowując skarżący stwierdził, że decyzja Wójta z dnia 17 lipca 2013 r. (znak: [...]) powoduje dualizm w zakresie wycen tych samych nieruchomości nr [...] i nr [...] na potrzeby ustalenia jednorazowej opłaty, wprowadzając nową wycenę już prawomocnie wycenionych nieruchomości, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji w żaden sposób nie ustosunkowało się do tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a podniesione w skardze zarzuty uznało za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." obowiązek uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstaje w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, to jest wzrostu wartości nieruchomości jako skutku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu (lub zmiany istniejącego planu miejscowego).

Na organach wykonawczych gmin ciąży obowiązek wykazania, że w wyniku wejścia w życie planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości oraz wzrost jej wartości mający bezpośredni związek przyczynowy z przyjętymi ustaleniami uchwalonego planu. Wzrost wartości musi mieć charakter obiektywny, wynikający z przeprowadzonego dowodu, jakim jest operat szacunkowy.

W ocenie Sądu w tej sprawie istnieją podstawy do uchylenia wydanych decyzji. Jak wynika z akt sprawy skarżący zbył nieruchomości stanowiące odrębne działki powstałe w wyniku podziału jednej działki nr [...] Działka nr [...] powstała w wyniku scalenia działek nr [...] i [...]. Ta sprawa obejmowała ustalenie wysokości opłaty planistycznej za zbycie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,2375 ha i udziału wynoszącego ¼ części w działce nr [...] o powierzchni 0,0327 ha. Za zbycie działki i udziału w innej działce skarżący został zobowiązany do zapłaty kwoty [...] zł tytułem tzw. "opłaty planistycznej".

Jak jednak podaje to sam skarżący i co wynika z akt sprawy, skarżący zbył kilka działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], w tym także działkę nr [...] o powierzchni 0,2287 ha i udziału wynoszącego ¼ części w działce nr [...] o powierzchni 0,0327 ha. Za zbycie tej działki i udziału w innej działce skarżący został zobowiązany do zapłaty kwoty [...] zł tytułem tzw. "opłaty planistycznej". Obie działki (nr [...] i [...]) są prawie identycznej powierzchni (odpowiednio 22 ary i 87 metrów kwadratowych – działka nr [...] i 23 ary i 75 metrów kwadratowych – działka nr [...]), obie mają formy zbliżone do prostokąta, a mimo to różnice w wysokości ustalonej opłaty planistycznej są bardzo duże i sięgają ponad 500 %. Skarżący dołączył przy tym do skargi kopię decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej za zbycie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i udział wynoszący ¼ w działce nr [...] z treści której wynika, że w sprawie dotyczącej szacowania wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] biegły zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej.

Jak wynika z akt sprawy, także w sprawie szacowania wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] biegły zastosował to samo podejście i zasadniczo tą samą metodę. Jeżeli tak, to dla skarżącego mogło być całkowicie niezrozumiałym dlaczego przy ustalaniu wartości dwóch nieruchomości stanowiących działki o prawie identycznej powierzchni (różnica wynosi mniej niż 4 %) i identycznym położeniu oraz identycznych innych parametrach – tak bardzo odmienne biegli oszacowali wartości tych nieruchomości i to stosując analogiczne podejścia i metody. W przypadku szacowania różnicy między wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] biegły podał kwotę [...] zł; a w przypadku różnicy wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] biegły podał kwotę [...] zł.

Sąd zdaje sprawę z tego, że wartości tych nieruchomości nie musiały być równe i zapewne jakiś margines różnicy między nimi zapewne powinien być. Tym niemniej szacowanie dwóch nieruchomości o prawie identycznych parametrach i analogicznych czasie i na podstawie takich samych metod nie powinno prowadzić do aż tak istotnych różnic sięgających ponad 500 %.

Każda osoba, znajdująca się w podobnej sytuacji powinna oczekiwać podobnego rozstrzygania przez organy. Dotyczy to zwłaszcza przypadku, gdy strona jest ta sama w dwóch lub większej ilości postępowań, a zapadające w nich rozstrzygnięcia są aż tak bardzo rozbieżne.

Sąd także z urzędu dokonał oceny prawidłowości sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego.

Biegli, a za nimi organy, trafnie uznały za niezbędnym ustalenie wartość sprzedawanej nieruchomości tak z daty obowiązywania poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów z dnia 15 maja 1992 r. (uchwała Rady Gminy Zabierzów Nr XXV/137/92), a także z okresu faktycznego wykorzystywania tej nieruchomości po wygaśnięciu ww. planu miejscowego (od 1 stycznia 2004 r. do 6 lipca 2004 r.) oraz z daty zawarcia umowy sprzedaży (22 grudnia 2005 r.) w której obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa: Brzezinka, Brzoskwinia, Kamiowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice (uchwała Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 kwietnia 2004 r. Nr XXVIII/161/04).

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Wybór jednej z tych metod dokonuje biegły celem oszacowania najbardziej wiarygodnej wartości danej nieruchomości. W tej sprawie zasadniczo biegli przyjęli metodę korygowania ceny średniej, ale nie jest to jedyna przyjęta metoda. Zgodnie z tą metodą do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Analizując operat szacunkowy Sąd stwierdza, że budzą istotne wątpliwości niektóre założenia przyjęte przez biegłych.

Po pierwsze, biegli w operacie przyjęli, że działki nr [...] i [...] w okresie nie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być szacowane tak jak nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod budownictwo. To stanowisko nie zostało jednak uzasadnione. Wprawdzie biegli przytoczyli fragmenty kilu uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, ale z tych uzasadnień nie wynika trafność tak przyjętego założenia. Przede wszystkim biegli nie ustalali, jakie było faktyczne wykorzystywanie tych działek w okresie nie obowiązywania planu miejscowego (między 1 stycznia 2004 r. a 7 lipca 2004 r.). To przede wszystkim ustalenie tej okoliczności powinno stanowić asumpt do wywiedzenia się, że faktyczny sposób korzystania z tych działek nie zamykał się jedynie w ich rolniczym wykorzystywaniu. Nic przy tym nie wiadomo, aby te działki spełniały definicje np. działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wiadomo też, czy w związku z przeznaczenie tego terenu pod grunty rolne i brakiem infrastruktury technicznej na tych działkach jak i w ich pobliżu – w ogóle ustalenie warunków zabudowy byłoby możliwe.

Tym samym skoro biegli nie rozważyli, czy rzeczywiście dla tych działek można było otrzymać decyzję ustalająca warunki zabudowy, która mogłaby uzasadniać potencjalne chociażby wykorzystywanie na cele budowlane – to przyjęcie ad hoc możliwości ich zabudowy jest tylko dowolnym stwierdzeniem biegłych, niezasadne zaaprobowanym przez organy administracji. Ponadto, z podanych uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych wyraźnie wynikało, że należało rozważać np. spełnienie przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy ustalaniu, że dana działka mogła być przeznaczona pod zabudowę. Takich rozważań w operacie w ogóle nie zawarto.

Po drugie, ustalając cechy (atrybuty) danych nieruchomości i ich wpływ na wartość należy zawsze te cechy odnosić do przeznaczenia danych nieruchomości. Tak też wydaje się, że oceniali to biegli przyjmując odmienne cechy dla szacowania wartości nieruchomości rolnych i nieruchomości przeznaczony na cele mieszkaniowe. Wątpliwości Sądu budzi przyjęcie jako najniższych wag procentowych tych cech, które dla nieruchomości rolnych stanowią ich największą wartość i mają największy wpływ na ich wartość. W ocenie Sądu dla nieruchomości rolnych takimi najistotniejszymi wagami są: klasa bonitacyjna gleby i kultura rolna oraz stosunki gruntowo-rolne. Tymczasem te cechy zostały ocenione najniżej i ich wpływ na wartość wynosi po 15 %. Wszystkie inne cechy zostały ocenione wyżej. Biegli nie wyjaśnili tym samym, dlaczego mając na uwadze szacowanie nieruchomości o przeznaczeniu rolnym i tylko rolnym, podstawowe cechy tych nieruchomości i to najistotniejsze z punktu widzenia prowadzenia gospodarki rolnej otrzymały najmniejszą skalę procentową.

Ponadto uwzględniając nieruchomości porównawcze (strona [...] operatu) biegli wyjaśnili, że wzięli pod uwagę dwie nieruchomości o znanych cechach zbliżonych pod względem najistotniejszych cech do nieruchomości wycenianej (strona [...] operatu pkt 9.1.1.). Tymczasem niektóre istotne cechy tych nieruchomości odbiegają od cech nieruchomości wycenianej: do nieruchomości wycenianej dojazd odbywa się bezpośrednio z drogi utwardzonej asfaltowej, a do nieruchomości przyjętych do porównania jest to dojazd drogami gruntowymi nieutwardzonymi; otoczenie obu działek przyjętych do porównania do tereny niezabudowane wykorzystywane rolniczo, a tymczasem otoczenie działki wycenianej to częściowo tereny zabudowane; odmienne kształtowała się cecha prawidłowej gospodarki rolnej na działkach przyjętych do porównania.

Oceniając wartość wycenianej nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego biegli przyjęli następujący sposób szacowania: najpierw ustalono wartość nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] przyjmując, że powierzchnia 3240 m2 ma przeznaczenie rolnicze, a powierzchnia 4260 m2 ma przeznaczenie mieszkaniowe. Mnożąc ww. powierzchnie przez wartość nieruchomości rolnych i przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, uzyskano określoną łączną wartość tych nieruchomości. Następnie dokonano podziału takiej kwoty przez powierzchnię obu działek i w ten sposób ustalono wartość jednego metra kwadratowego. Kolejną czynnością było pomnożenie powierzchni działki nr [...] przez tak obliczona wartość jednego metra kwadratowego i w ten sposób bieli uzyskali wartość terenu obejmującego działkę nr [...] po uchwaleniu planu miejscowego (operat, s. [...]-[...]).

W ocenie Sądu tak przyjęty sposób szacowania budzi także istotne wątpliwości, a to dlatego, że szacując wartość działek nr [...] i [...] na datę wejścia w życie planu miejscowego biegli przyjęli, że część powierzchni tych działek ma przeznaczenie rolnicze i dla tej powierzchni (3240 m2) zastosowali wartość jak dla terenów rolniczych, a dla pozostałej części przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową (4260 m2) biegli przyjęli wartość nieruchomości przeznaczonych pod taką zabudowę. Dokonując na tej podstawie ustalenia wartości szacowanej nieruchomości na taką samą datę nie uwzględnili, że niecała nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Tym samym zamiast odrębnie oszacować powierzchnię 1675 m2 działki nr [...] o przeznaczeniu rolniczym przyjmując wartość jednego metra kwadratowego na [...] zł/m2 i odrębnie powierzchnię 700 m2 pod zabudowę mieszkaniową przyjmując dla tej powierzchni wartość [...] zł/m2 – biegli przyjęli dla całej powierzchni działki nr [...] wartość 1 metra kwadratowego ustaloną dla działek nr [...] i [...] Różnica polega na tym, że na dzień wejścia w życie planu miejscowego ok. 55 % powierzchni działek [...] i [...] zostało przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, natomiast na działce nr [...] pod zabudowę mieszkaniową przeznaczono mniej niż 30 % tej działki. Przy tak przyjętym sposobie ustalania wartości nieruchomości doszłoby do tego, że niektóre działki powstałe z podziału działki nr [...] i [...] i objęte np. w całości pod zabudowę mieszkaniową (jak np. działka nr [...] lub [...]) miałyby wartość mniejszą niż wynikałoby to z ich rynkowej wartości jako działek w całości przeznaczonych pod taką zabudowę. Te zaś działki, które tylko w pewnej części zostały w planie miejscowym przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, zostałyby wycenione powyżej ich wartości rynkowej.

Wątpliwości Sądu budzi zastosowanie innej metody przy ustalaniu wartości nieruchomości z okresu faktycznego sposobu ich wykorzystywania. W tym bowiem przypadku biegli zastosowali metodę porównywania parami, a nie korygowania ceny średniej (operat, strona [...]). Nie wyjaśniono przy tym, dlaczego wybrano w tym przypadku inną metodę. Na stronie [...] operatu przy tej metodzie szacowania wartości nieruchomości pojawia się cena maksymalna i minimalna, mimo że nie wiadomo, skąd biegli takie ceny utrzymali i na jakiej podstawie zostały one przyjęte. Znajdująca się na stronie [...] tabela opisana jako "Cechy rynkowe nieruchomości gruntowych niezabudowanych przyjętych do wyceny" zawiera wyznaczniki liczbowe tych cech, które nie są czytelne. Nie wiadomo bowiem, dlaczego ta sama cecha tak samo oceniana (np. jako dobra) raz wynosi np. 0,40, a przy innej działce 0,50 lub 0,60. Analogicznie cecha w postaci dojazdu (pkt [...] tej tabeli) wynosi 1,0 jako cecha bardzo dobra i 1,0 jako cecha dobra. Przyjęta do porównania działka oznaczona jako "A" nie ma opisu otoczenia i żadna z tych działek nie ma określonego faktycznego sposobu wykorzystywania a tym samym nie wiadomo, czy rzeczywiście są to działki o podobnym lub identycznym faktycznym wykorzystywaniu jak działka szacowana.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy administracji przyjmując jako prawidłowo sporządzony operat szacunkowy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), a także art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Nie uzasadniono przyjęcia sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie nie obowiązywania żadnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wyjaśniono powodów zastosowania dwóch metod szacowania nieruchomości oraz ustalania wartości szacowanych nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego. To zaś uzasadnia, na podstawie art. 145 § 1 p[kt 1 lit a i c P.p.s.a. uchylenie obu wydanych decyzji.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien zwrócić się do biegłych o poprawienie, wyjaśnienie i omówienie wytkniętych w uzasadnieniu tego wyroku wątpliwości, a także należy ustalić, dlaczego szacując nieruchomości objęte wcześniej jedną działką, różnice w wartościach tych nieruchomości są aż tak istotne jak to zostało wskazane w uzasadnieniu tego wyroku. W tym celu organ I instancji winien rozważyć zwrócenie się w trybie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonych operatów.

O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.