Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 226/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 15 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak: [...] z dnia 22 października 2021 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, skargę oddala.


UZASADNIENIE

Skarżący W. S. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 22.10.2021 r., znak: SKO-ZP-415-181/21, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zakopane, znak: BPP.6730.2020.pb z dnia 20 lipca 2021 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla działek nr ewid. [...], [...] i części [...] obr. [...] położonych w Zakopanem w rejonie ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącymi obiektami budowlanymi, przebudowie sieci gazowej, kanalizacyjnej, wodociągowej, budowie zjazdu.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z dnia 02.01.2020r. p. W. S., P.Biuro zwrócił się do Burmistrza Miasta Zakopane o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...], [...] i [...] (cz.) w obr. 35 m. Zakopanego - na cele realizacji budynku usługowo-handlowego z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i towarzyszącymi obiektami budowlanymi, przebudową sieci gazowej, kanalizacyjnej, wodociągowej oraz budową zjazdu. We wniosku w skazano, że dostęp do drogi publicznej nastąpi poprzez projektowany zjazd według koncepcji.

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2020 roku Burmistrz Miasta Zakopane w związku z podjęciem przez Radę Miasta Zakopane uchwały nr XXXII/401/2012 w sprawie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zakopianka, zawiesił przedmiotowe postępowanie do dnia 7 października 2020 roku. Następnie postanowieniem z dnia 18 listopada 2020 roku Burmistrz podjął postępowanie i pismem z dnia 15 stycznia 2021 roku wezwał wnioskodawcę do uzupełnienie wniosku tak aby określono sposób dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca (skarżący) złożył oświadczenie z dnia 20 stycznia 2021 roku, w którym M. N. użycza mu dojazd do działki [...], [...] i części działki nr [...]. Podstawą do dysponowania działkami, które stanowić mogą dojazd do wskazanych działek, przez M. N. była natomiast umowa [...] nr [...] z dnia 19 sierpnia 2013 roku zawartą przez niego z O.S.A. której przedmiotem było "udostępnienie części nieruchomości (...) w celu umożliwienia dojazdu do nieruchomości sąsiedniej po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku oraz w celu budowy zjazdu do tek nieruchomości".

Następnie pismem z dnia 25 maja 2021 roku znak: KAN/ŁK/0660/2021 O.S.A. zawiadomił Burmistrza Miasta Zakopane, że zawarta w dniu 19 sierpnia 2013 roku umowa nr [...] została wypowiedziana. Organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy, w której uznał, że wobec wypowiedzenia umowy z dnia 25 maja 2021 roku teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Organ pismem z dnia 30 czerwca 2021 roku zawiadomił strony, że został zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, a strony mają możliwość zapoznać się z aktami sprawy i oraz składać uwagi i zastrzeżenia. Skarżący (wnioskodawca) złożył pismo z dnia 7 lipca 2021 roku, w którym przedstawił swoje stanowisko, co do kręgu stron postępowania.

W dniu 20 lipca 2021 roku Burmistrz Miasta Zakopane wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Podstawą wydania odmownej decyzji było niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to znaczy teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc zarzuty naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 28 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca dodatkowo podnosi zarzut "świadomego przewlekania postępowania" oraz nieuzasadnionego włączenia do udziału w postępowaniu właścicieli działki nr [...], która - zgodnie z wnioskiem inwestora - nie sąsiaduje z "terenem inwestycji". Ponadto - planowana inwestycja ze względu na swój charakter nie jest uciążliwa dla otoczenia a właściciele działki [...] nie posiadają interesu prawnego w sprawie. Skarżąca podnosi przy tym, że mimo, iż organ I instancji nie jest formalnie związany wytycznymi organu odwoławczego - to z zasady praworządności powinno wynikać uwzględnianie wskazań Kolegium przez organ orzekający. Skarżąca wywodzi z kolei, że ,jeżeli inwestor posiada trwały, faktyczny i realny dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną", to nie jest wymagany żaden tytuł prawny do korzystania z takiej drogi, wystarcza bowiem, że teren inwestycji położony jest przy tej drodze. W niniejszej sprawie teren inwestycji (a dokładnie działka nr [...]) bezpośrednio przylega "do drogi wewnętrznej obsługującej stację paliw", która z kolei posiada połączenie z drogą publiczną. Twierdzi też skarżąca, że "na tym etapie" inwestor nie ma obowiązku dokumentowania tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało decyzją z dnia 22 października 2021 roku, znak: [...] w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 20 lipca 2021 roku.

W uzasadnieniu do wydanej decyzji Kolegium wskazało, że Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu wymienionych w tym przepisie warunków. Jednym z nich (pkt 2) jest dostęp do drogi publicznej w zrozumieniu przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. zbadane dowody w sprawie i towarzyszące okoliczności faktyczne i prawne świadczą, że planowana inwestycja obejmuje działki nr [...], [...] i część działki nr [...] w obr. 35 m. Zakopanego Zgodnie z przedstawioną przez inwestora koncepcją dostęp do drogi publicznej był planowany z działki nr [...], przez działkę nr [...] do drogi dojazdowej do stacji paliw i za jej pośrednictwem do drogi publicznej (działka nr [...]). Koncepcja ta została potem zmieniona a wjazd na teren inwestycji zaplanowano przez działkę [...]. Zgromadzone w sprawie dowody, w tym urzędowa kopia mapy zasadniczej, mapa ewidencyjna oraz informacje z rejestru gruntów nie wskazują, by na działkach nr [...] i [...] znajdowały się drogi wewnętrzne, a także by teren inwestycji miał jakikolwiek faktyczny , a przede wszystkim prawny dostęp. Z tej przyczyny w dniu 19.08.2013r. została zawarta umowa Nr [...] między O.S.A. a p. M. N. o udostępnieniu części nieruchomości zarządzanych przez O.S.A. , na cele uzyskania dostępu do terenu inwestycji. Pismem z dnia 25.05.2021r. O.S.A. zawiadomił Burmistrza M. Zakopane o wypowiedzeniu z dniem 05.05.2021r. w/w umowy (pismo znak: KAN/LK/596/2021).

Z orzecznictwa wynika, że dostęp do drogi publicznej musi spełniać dwa warunki: zabezpieczenie prawne oraz istnienie faktyczne. Warunki takie spełnia np. ustanowiona służebność drogowa. Jeżeli warunki te nie są spełnione - inwestor nie ma podstaw ani możliwości żądania, by w decyzji o warunkach zabudowy objąć jej ustaleniami urządzenie (wyznaczenie) drogi wewnętrznej na jakiejkolwiek nieruchomości, zwłaszcza, gdy nie jest to nieruchomość, którą zainteresowany może prawnie rozporządzać.

Stan korzystny dla wnioskodawcy, tzn. prawo do dysponowania nieruchomościami oddzielającymi teren planowanej inwestycji od drogi wewnętrznej (dojazdu do stacji paliw), istniał do czasu posiadania umowy Nr [...] z dnia 19.08.2013r. zawartej z O.S.A. Wypowiedzenie tej umowy przez O.S.A. skutkuje tym, że warunek zapisany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest spełniony, a teren planowanej inwestycji nie ma prawnie ani faktycznie zapewnionego dostępu do drogi publicznej (ul. Ustup), zaś wnioskodawca nie wskazał innego połączenia z drogą publiczną.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę. Skarżący w skardze podniósł zarzuty naruszenia:

1) "art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 293 ze zm.) – dalej jako u.p.z.p., poprzez odmówienie inwestycji dostępu do drogi publicznej chociaż teren inwestycji połączony jest z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną,

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku poz. 735 ze zm.) – dalej jako K.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także nierozważenie wszystkich jej okoliczności i brak należytego wyjaśnienia wydanej decyzji, a to w szczególności poprzez:

- braku ustalenia, że działki dla których mają być ustalone warunki zabudowy mają faktyczny dostęp do drogi publicznej poprzez komunikację wewnętrzną zlokalizowaną na działkach pozostających w wieczystym użytkowaniu O.S.A. (część pozostającej w powszechnym użytkowaniu części ulicy [...]),

- braku podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu zweryfikowania, czy na działkach pozostających w użytkowaniu wieczystym O.S.A. (np. oględziny, dodatkowe wyjaśnienia wnioskodawcy, informacje uzyskane przez O.S.A.

3) art. 11 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie tzw. zasady przekonywania, u której podstaw leży zasada praworządności, poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji bez szczegółowego się;

4) art. 138 § 1 pkt. 1) K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia".

Organ wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Wobec tego, że nie wszystkie strony wskazały, że mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie w systemie zdalnym, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1) K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1) K.pa. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Natomiast stosownie do pkt. 2) tego paragrafu

uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia ku temu podstaw (por. np. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2022 roku, sygn. I SA/Kr 440/22).

Na gruncie niniejszej sprawy nie było jednak podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ I instancji w oparciu o przeprowadzone postępowanie uznał, że nie są spełnione przesłanki do wydania decyzji z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a ściślej że teren nie ma dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt. 2) u.p.z.p).

Organ I instancji – Burmistrz Miasta Zakopane, wydając decyzję uwzględnił zebrane w sprawie dowody, w tym również dołączoną przez wnioskodawcę (skarżącego) umowę nr [...] z dnia 19 sierpnia 2013 roku (w uzasadnieniu do decyzji Burmistrza Miasta Zakopane omyłkowo oznaczono numer umowy jako "nr [...]") zawartą między O.S.A. a M. N., będącym właścicielem nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (K. 49 a.a. organu I instancji), której przedmiotem było "udostępnienie części nieruchomości (...) w celu umożliwienia dojazdu do nieruchomości sąsiedniej po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku oraz w celu budowy zjazdu do tek nieruchomości". Organ uwzględnił także pismo O.S.A. z dnia 25 maja 2021 roku znak: [...] w sprawie rozwiązania za wypowiedzeniem powyższej umowy (k. 97 a.a. organu I instancji). W świetle tych dokumentów organ I instancji uznał, że teren nie ma dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt. 2) u.p.z.p).

Wbrew jednakże treści zarzutu organ I instancji zgromadził konieczne dokumenty, które pozwalały na ocenę tę okoliczności, to znaczy dostępu terenu do drogi publicznej. Wnioskodawca w toku postępowania nie przedstawił żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że teren taki dostęp do drogi publicznej ma. Z dowodów zebranych natomiast w toku postępowania możliwe było ustalenie tej okoliczności (dostępu do drogi publicznej), co stanowi o bezzasadności podniesionego zarzutu, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy został jednak ustalony przez organ I instancji. Powyższe stanowi o nietrafności tego zarzutu.

Zasadniczy zarzut skargi, naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 14 u.p.z.p., sprowadza się do – bezzasadnego zdaniem skarżącego – "odmówienia inwestycji dostępu do drogi publicznej chociaż teren inwestycji połączony jest z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną". Stanowisko skarżącego nie jest jednak słuszne. Trzeba wskazać, że stosownie do zapisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w tym ustępie, w tym m.in. gdy teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt. 2). Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, dlatego też uprawnienia, które przysługują właścicielowi nie mają znaczenia. Znaczenie ma jedynie zweryfikowanie dostępu przez teren do drogi publicznej. Dostęp ten należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Co do zasady, o pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów (por. np. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 23 listopada 2016 roku, sygn. II OSK 370/15, NSA z dnia 17 marca 2022 roku, sygn. II OSK 906/21).

Skarżący natomiast, odnosząc się do ogólnodostępnych zdjęć lotniczych umieszczonych na portalach GoogleMaps oraz Geoportal wskazuje, że stacja paliw ma rozbudowaną komunikację wewnętrzną, biegnącą po obwodzie terenu stacji. Zdaniem skarżącego drogi te stanowią drogę wewnętrzną, z której mógłby on korzystać i tym samym teren za pośrednictwem tej drogi wewnętrznej (komunikacji wewnętrznej stacji paliw) posiada dostęp do drogi publicznej.

Stanowisko to jednak nie jest prawidłowe. Nieruchomość, która miałaby w ocenie skarżącego stanowić drogę wewnętrzną (i która czasowo została udostępniona umową nr [...] z dnia 19 sierpnia 2013 roku) składa z kilku się z działek (np. [...], [...]), które jednak, zgodnie z treścią ewidencji gruntów, nie stanowią dróg wewnętrznych, lecz stanowią głównie inne tereny zabudowane oznaczone symbolem "Bi" (por. k. 20, 21, 48 a.a. organu I instancji). Faktycznie zatem istniejąca komunikacja wewnętrzna, biegnąca po obwodzie terenu stacji benzynowej nie stanowi dróg wewnętrznych, ale element zagospodarowania stacji benzynowej, co wyklucza uznanie tych nieruchomości za drogi wewnętrzne.

W konsekwencji bez znaczenia w realiach niniejszej sprawy jest argumentacja skarżącego dotycząca dostępu terenu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, ponieważ skarżący takiego dostępu nie posiada, a komunikacja wewnętrzna stacji benzynowej, co potwierdzają również zapisy z rejestru gruntów, nie stanowi drogi wewnętrznej.

Słuszne jest zatem stanowisko organów, które uznały że skarżący nie wykazała spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 2) u.p.z.p.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku K.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także nierozważenie wszystkich jej okoliczności i brak należytego wyjaśnienia wydanej decyzji.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Trzeba jednakże podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2045/15, NSA z dnia 25 września 2020 roku, sygn. II GSK 795/18, NSA z dnia 17 marca 2022 roku, sygn. II OSK 903/21, WSA w Krakowie z dnia 4 września 2020 roku, sygn. II SA/Kr 404/20 – oraz powołane tam orzecznictwo ).

Na gruncie przedmiotowej sprawy najistotniejszą w zasadzie okolicznością, która ostatecznie determinowała kierunek załatwienia sprawy przez organy, była kwestia dostępu terenu do drogi publicznej. Wbrew jednak twierdzeniom skargi, organy ustaliły tę okoliczność w sposób prawidłowy, w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy, z którego wynika, że teren takiego dostępu nie ma. Organy opierały się głównie na dokumentach, w tym danych z ewidencji gruntów, umowy nr [...] z dnia 19 sierpnia 2013 roku oraz pisma O.S.A. z dnia 25 maja 2021 roku znak: [...] w sprawie rozwiązania za wypowiedzeniem powyższej umowy (k. 97 a.a. organu I instancji). W świetle tych dokumentów organ I instancji uznał, że teren nie ma dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt. 2) u.p.z.p).

Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę podziela stanowisko wyrażane w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym "obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności - w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku" (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2045/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2020 roku, sygn. II SA/Kr 404/20 oraz powołane tam orzeczenia NSA). Organy wskazały przy tym, że wnioskodawca nie przedstawił innego połączenia z drogą publiczną, co z kolei skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy.

Bez znaczenia przy tym dla ustalenia tych okoliczności byłyby oględziny nieruchomości, czy też dodatkowe wyjaśnienia wnioskodawcy lub informacje uzyskane od O.S.A. , podobnie jak analiza zdjęć lotniczych z portali Google Maps czy Geoportal. Przeprowadzenie tych środków dowodowych nie zmieniłoby bowiem tego, że w istocie skarżący (wnioskodawca) nie przedstawił, aby teren posiadał prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 6 K.p.a. "poprzez naruszenie tzw. zasady przekonywania, u której podstaw leży zasada praworządności, poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji bez szczegółowego się".

Skarżący nie uzasadnił bliżej tego zarzutu. Zgodnie z art. 11 K.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, natomiast w myśl art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przez organy wskazanych norm. W sposób prawidłowy zostały ustalone istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Co więcej organ I instancji realizując zasady wynikające z art. 11 K.p.a. kierował do skarżącego pisma (z dnia 11 lutego 2021 roku – k. 52 a.a. organu I instancji, z dnia 16 lutego 2021 roku – k. 64 a.a. organu I instancji) a ponadto w aktach znajdowała się analiza funkcji oraz cech zabudowy, z której jednoznacznie wynikało, że teren nie posiada dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. Skarżący został poinformowany pismem z dnia 30 czerwca 2021 roku o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 107 i k. 117 – k. 52 a.a. organu I instancji) i złożył jeszcze dodatkowe pismo z dnia 7 lipca 2021 roku, jednakże w piśmie tym w żadnej mirze nie odniósł się już do dostępu do drogi publicznej. Kierowane pisma ze strony organu, wskazujące wprost na niewykazanie istotnej w sprawie okoliczności, która skutkować będzie wydaniem negatywnej dla skarżącego decyzji, w ocenie Sądu stanowi o właściwym wypełnieniu przez organy zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.).

Niezależnie od podniesionych zarzutów Sąd nie dopatrzył się innych uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji, dlatego też na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.