Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 196/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: par. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. Z. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w związku z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] września 2071 r. nr [...] o odmowie R. Z. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu związanych z ochroną fizyczną osób i mienia w latach 2001-2002, 2005-2007 i 2009-2016.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dookreślający ten przepis § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.) wskazuje, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przy czym organy mają obowiązek pominięcia przy rozpatrzeniu niniejszej sprawy wskazanego w § 4 pkt 2 rozporządzenia kryterium "bezpośredniości" zagrożenia życia i zdrowia co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych.

W przedmiotowej sprawie R. Z. wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. wystąpił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że w latach 2001-2002, 2005-2007 i 2009-2016 pełnił służbę w bezpośredniej ochronie osób, obiektów i mienia w warunkach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia w wymiarze co najmniej 30 dni w roku. W toku postępowania ustalono, że w tym okresie wnioskodawca zajmował w Biurze Ochrony Rządu stanowiska realizujące bezpośrednie zadania ochronne. Analiza dokumentów nie potwierdza, aby R. Z. w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2002 r., od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2007 r. i od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. jako funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i to w ponad 30 dniowym wymiarze czasowym, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Nie potwierdzają tego nawet pośrednio opinie okresowe obejmujące powyższe okresy służby, czy też inne dokumenty, meldunki, wyjaśnienia itp., w których powinny znaleźć się informacje dotyczące zadań realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w ramach fizycznej ochrony osób lub mienia. Informacji o zdarzeniach, które można uznać za spełniające powyższe warunki nie zawierają także harmonogramy służb, meldunki wnioskodawcy i jego ówczesnych przełożonych, karty ewidencyjne, dzienniki decyzji i inne dokumenty znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza i w zasobie archiwalnym Biura Ochrony Rządu.

W ocenie organu odwoławczego Szef Biura Ochrony Rządu zasadnie ustalił, że w przedmiotowych okresach wnioskodawca wykonywał zadania służbowe, których charakter nie wykraczał poza zagrażające życiu i zdrowiu w stopniu odpowiadającym normalnym warunkom pełnienia służby, wpisanym w tę specyficzną formę aktywności zawodowej. Nie można za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu uznać czynności realizowanych w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, nawet w ramach bezpośrednich działań ochronnych czy zabezpieczających, realizowanych z bronią. Skoro zatem takie zagrożenie w analizowanych okresach nie występowało, lub wystąpiło w wymiarze czasowym niższym od 30 dniowej normy takowych zdarzeń, określonego w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., to oczywistym jest brak podstaw do zadośćuczynienia wnioskowi strony i wydania żądanego zaświadczenia, a tym samym uznania zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy poprzez jego błędną wykładnię za trafny.

Za niezasadne w ocenie organu należy również uznać zarzuty strony dotyczące obrazy art. 6 i 7 K.p.a. w związku z art. 218 § 2 K.p.a. Postępowanie prowadzone z wniosku strony o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, które potwierdza fakty znane organowi ma charakter uproszczony. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, natomiast rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, czyli przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Organ rozpatrujący żądanie strony może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów (dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami), niedopuszczalne jest na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej określone fakty, które mają być potwierdzone zaświadczeniem.

Organ zaznaczył, że nie można się zgodzić z wnioskodawcą, aby organ wydając zaskarżone postanowienie przyjął w procesie oceny istnienia zagrożenia życia i zdrowia w czasie wykonywania obowiązków służbowych tożsamych kryteriów, jak zawarte w treści przepisu § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., uchylonego mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, poprzez posłużenie się kryterium "bezpośredniości". Wskazano bowiem, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy pomija powyższe kryterium.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 167 poz. 1373), obowiązującego do dnia 24 października 2002 r., wskazano, że powyższe rozporządzenie i zastępujące je rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r., obowiązujące od dnia 31 maja 2005 r., w § 4 pkt 2 identycznie dookreśla warunki - podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w fizycznej ochronie osób lub mienia. Z kolei rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 1995 r. Nr 21 poz. 114), nie miało zastosowania do funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu.

Organ zwrócił uwagę, że w części spornego okresu, w której obowiązywały powyższe rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r. i z dnia 4 maja 2005 r., w Biurze Ochrony Rządu w oparciu o nie dokumentowano w formie stosownego zaświadczenia, wykazu czy też zapisu w dzienniku decyzji Szefa Biura Ochrony Rządu w stosunku do funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu przypadki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W dokumentach tych, które zostały wytworzone dla poszczególnych komórek organizacyjnych Biura Ochrony Rządu w żądanym okresie brak jest jakichkolwiek zapisów dotyczących wnioskodawcy. Organ zaznaczył, że dokonał przeglądu i analizy nie tylko akt osobowych funkcjonariusza, ale także innych dokumentów, w tym archiwalnych, obejmujących meldunki ze zdarzeń, harmonogramy służb, karty ewidencyjne, dzienniki decyzji, notatki, wyjaśnienia, sprawozdania, jednak nie odnalazł żadnych dowodów, które potwierdzałyby pełnienie przez niego służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i uściślającym w zakresie nomy czasowej (z wyłączeniem "bezpośredniości") § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi R. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zakwestionował on rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r., uznając je za krzywdzące i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, poprzez posłużenie się kryterium "bezpośredniości" zaistnienia okoliczności, który to czynnik określony w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. jest sprzeczny z ustawą,

2. § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie jego wniosku o wydanie zaświadczenia jedynie na podstawie dokumentów zgromadzonych w teczce akt personalnych, podczas gdy powinny były być przeanalizowane wszelkie posiadane przez organ dokumenty,

3. art. 218 K.p.a. w zw. z art. 6 i 7 K.p.a., poprzez przeprowadzenie wybiórczego i skróconego postępowania dowodowego, z naruszeniem zasady obiektywizmu i rzetelności gromadzenia dowodów.

Skarżący wskazał, że w okresie pełnienia służby brał udział w zdarzeniach, które wskazują na jej szczególny charakter związany z występowaniem większego zagrożenia niż podczas normalnie pełnionej służby, a potwierdzenie tych faktów znajduje się w dokumentacji. Tymczasem organ podaje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób ogólny, że analiza materiału dowodowego nie wykazała pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wprawdzie podano, że dokonano analizy dokumentów, jednak nie wskazano, w których z nich dokonywane są zapisy, adnotacje świadczące o służbie w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Tym samym organ nie dokonał oceny tych dokumentów, posiadających stosowne zapisy i będących w dyspozycji jednostek Biura Ochrony Rządu oraz nie wyjaśnił, w jakim zakresie potwierdzają one lub przeczą okolicznościom towarzyszącym opisywanym przez niego zdarzeniom. W jego ocenie w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie wydania zaświadczenia, organy powinny zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, tj. wskazać oprócz akt osobowych funkcjonariusza te z dokumentów, w których odnotowywane są okoliczności bądź zdarzenia potwierdzające przesłankę z art. 15 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy, a ponadto odnieść się do zindywidualizowanego oświadczenia funkcjonariusza złożonego w organie w tym zakresie, w kontekście posiadanych dokumentów.

Podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i niekonstytucyjna norma utraciła moc z dniem 3 czerwca 2014 r. Oznacza to, że § 4 pkt 2 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest sprzeczny z ustawą oraz niekonstytucyjny i należy odmówić jego zastosowania w niniejszej sprawie. Tak więc wydanie postanowienia na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP i ustawą, jest jednoznaczne z wydaniem rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów rangi konstytucyjnej i ustawowej. Organ stwierdził zaś, że skarżący nie realizował zadań w warunkach skutkujących podwyższeniem emerytury, nie podając jednak jakichkolwiek argumentów przemawiających za takim ustaleniem, wymieniając jedynie stanowiska przez niego zajmowane. Nie wskazał też jakie zadania realizował pełniąc tę służbę. Skoro organ o nich nie wiedział, to nie mógł przeanalizować ich pod kątem wystąpienia przesłanek skutkujących obowiązkiem wystawienia zaświadczenia. Organ zatem arbitralnie uznał, że czynności wykonywane przez skarżącego w trakcie służby miały "normalny", a nie szczególny w rozumieniu rozporządzenia charakter. Powinien był poświęcić uwagę temu zagadnieniu zwłaszcza, że uznał, iż czynności wykonywane przez niego w latach 2003 i 2004 wypełniły przesłanki wskazane § 4 pkt 2 rozporządzenia. W spornym okresie wykonywał on dokładnie takie same zadania jak w latach 2003 i 2004. Tymczasem te same czynności faktyczne w takim samym stanie prawnym zostały odmiennie zakwalifikowane. Ponadto organy obu instancji nie wyjaśniły, w jakiego rodzaju dokumentach powinny lub mogły znajdować się adnotacje potwierdzające pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury. Z uzasadnienia postanowienia można jedynie wyprowadzić wniosek, że dokumentem takim jest wykaz, jednak nie wiadomo, czy ten dokument powinien obowiązkowo zawierać informacje o realizacji zadań w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, czy też informacje te powinny być zawarte w innych jeszcze dokumentach. Organ nie prowadził rozważań w tym zakresie, co czyni niemożliwym do zweryfikowania, czy posiada inne poza wykazem dokumenty, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie, czy zadania wykonywano w warunkach szczególnego zagrożenia i czy powinien tych dokumentów poszukiwać.

W związku z powyższym organy dokonując analizy dostępnych danych oceniły je w sposób uwzględniający istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, a zatem postępowanie to zostało przeprowadzone wadliwie, gdyż podstawą oceny był niekonstytucyjny przepis.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) niniejsza sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym.

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do treści art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżone postanowienia organów obu instancji odpowiadają prawu.

Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 217 K.p.a. i nast. Zgodnie z art. 218 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami.

Powyższe oznacza, że organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania takie mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę.

Organ administracji wydając zaświadczenie może opierać się tylko na posiadanych przez siebie dokumentach, bowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Dlatego wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 384/08, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).

W przypadku, gdy nie można spełnić żądania strony, ze względu na treść posiadanych danych lub braku dokumentów będących w dyspozycji organu, należy odmówić wydania zaświadczenia żądanej treści.

W niniejszej sprawie skarżący w dniu [...] września 2017 r. wystąpił do Szefa Biura Ochrony Rządu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w celu podwyższenia o 0,5% podstawy emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnych zagrażających życiu i zdrowiu to jest za: 2001, 2002, 2005, 2006, 2007, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 rok. Zainteresowany powołał się na § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej; zwanym dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...).

W przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał z przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin – art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148), a także z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...).

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowi, że emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Udokumentowanie uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie tego przepisu w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, określone zostało natomiast w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA, zgodnie z którym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

W toku postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie żądanego zaświadczenia i następnie zażaleniem skarżącego, organy obu instancji ustaliły, że zgromadzone dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, aby R. Z. w okresach: od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2002 r. i od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2007 r. i od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. jako funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i to w ponad 30 dniowym wymiarze czasowym, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...).

Biorąc powyższe przepisy pod uwagę należy podkreślić, że organ badając wniosek strony o wydanie zaświadczenia mógł odnieść się jedynie do zapisów znajdujących się

w dokumentach wewnętrznych jednostek, w których skarżący pełnił służbę w danym okresie. Zobowiązany był zatem uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami.

Analiza akt osobowych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, że organ zastosował się do tego obowiązku. Świadczą o tym podejmowane czynności w toku postępowania administracyjnego celem dokonania rzetelnego przeglądu dokumentacji służbowej znajdującej się w archiwum, a także wyjaśnienie, czy R. Z. podejmował czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Zgodzić się należy z organami, że w okresach objętych wnioskiem skarżący wykonywał zadania służbowe, których charakter nie wykraczał poza zagrażające życiu, zdrowiu w stopniu odpowiadającym normalnym warunkom pełnienia służby, wpisanym w tę specyficzną formę aktywności zawodowej. Nie można za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu uznać czynności realizowanych w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, nawet w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających, realizowane z bronią. Podobnie nie sposób zakwalifikować do takich działań wypadków w trakcie służby związanych z doznaniem urazu - uszczerbku na zdrowiu, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" pozwala na przyjęcie stanowiska, że wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, zważywszy na zagrożenie życia i zdrowia. Pogląd ten, znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt. 12/13 (OTK-A 2014 r. Nr 5, poz. 56), który w uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia rozumianej jako stwierdzenie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

W przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak również w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów, mowa jest o służbie pełnionej w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Dla uzyskania prawa do powyższego zwiększenia nie wystarczą zatem okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu, ale ustawodawca wzmocnił powyższy wymóg i posłużył się dodatkowym kwalifikatorem. W przekonaniu Sądu, zagrożenie, o jakim mowa w omawianym przepisie musi być realne, rzeczywiste, a niedające się jedynie przewidzieć; nie może też mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje, w jakich zaistniało tego rodzaju zagrożenie, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Biurze Ochrony Rządu na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów. Dlatego też, zdaniem Sądu, z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych i że występuje szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Biuro Ochrony Rządu w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest szczególnym przypadkiem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich wyjątkowych (niecodziennych) warunkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela tym samym stanowisko organów, że tylko czynności podejmowane w warunkach szczególnego (nadzwyczajnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza można uznać za czynności wykonywane w sytuacjach istnienia "zagrożenia życia lub zdrowia".

Wyjaśnić również należy, że wskzanyy wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów mógł być zatem powołany w niniejszej sprawie, jednak obowiązkiem organu było stwierdzenie, w oparciu o prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie uczestniczył co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia, a nie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Skoro zatem takie zagrożenie w analizowanych okresach nie występowało, lub wystąpiło w wymiarze niższym od 30-dniowej normy takowych zdarzeń, to brak jest podstaw do zadośćuczynienia wnioskowi strony i wydania żądanego zaświadczenia.

W związku z tym nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., gdyż organy prawidłowo dokonały wykładni postanowień tego przepisu, pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych w tym przepisie obowiązków służbowych.

W ocenie Sądu należy w pełni zgodzić się z organami obu instancji, że skarżący ma niewątpliwie interes w wydaniu mu żądanego wnioskiem zaświadczenia. Jednakże treść tego zaświadczenia nie może pozostawać w sprzeczności ze zgromadzoną i będącą w posiadaniu organu dokumentacją.

W niniejszej sprawie występuje oczywista niemożność wydania zaświadczenia o żądanej treści, bowiem zaświadczenie to dotyczy okoliczności, które nie zostały potwierdzone ani nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.

Wszystkie zarzuty skargi są zatem chybione.

Organy obu instancji przy rozpatrywaniu niniejszej spawy nie naruszyły art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), ani też § § 14 ust. 1 pkt 1 - 4 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy (...). Brak jest tu także naruszeń proceduralnych – to jest art. 6 i art. 7 K.p.a. w kontekście postępowania prowadzonego w ramach art. 218 K.p.a.

Nadto wbrew twierdzeniom skarżącego, organ dochował wymaganej w tego typu sprawach staranności, badając także obejmujące powyższe okresy służby opinie okresowe, czy też inne dokumenty, meldunki, wyjaśnienia itp., w których powinny znaleźć się informacje dotyczące zadań realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w ramach fizycznej ochrony osób lub mienia.

Natomiast w niniejszej sprawie istotne jest to, że dokumenty dotyczące lat służby 2001-2002, 2005-2007 i 2009-2016 (pomimo dokładnego ich zbadania w posiadanych przez organ zbiorach dokumentów), nie zawierają informacji o pełnieniu przez skarżącego w tych latach służby w warunkach wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...). Zaznaczyć tu także należy, że postępowanie prowadzone w ramach art. 217 i nast. K.p.a. nie jest postępowaniem o ustalenie faktu albo prawa (jak to ma miejsce w postępowaniu cywilnym w powództwie o ustalenie), ale uproszczonym postępowaniem administracyjnym sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych.

Przy tak sztywno ustalonych ramach procesowych postępowania o wydanie zaświadczenia, również analizowanie dlaczego w zbiorach urzędowych organu określonych informacji brak, nie należy do zakresu tego postępowania, zagadnienie to nie może także stanowić przedmiotu rozpoznania sądu administracyjnego.

Co istotne, sam skarżący zarówno w zażaleniu, jak i w skardze nie wskazuje na żadne konkretne zdarzenia z jego służby, które dotyczyłyby okoliczności wypełniających znamiona zdarzeń wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...). W całym postępowaniu skarżący nawet nie starał się przybliżyć czy opisać takich okoliczności.

W tym zakresie argumentacja skarżącego sprowadza się do uznania, że wszystkie okresy jego służby w BOR, jako czynności realizowane w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających, stanowią okoliczności szczególne w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów.

Nie jest również dopuszczalne żądanie dowodzenia przez organ braku dokumentacji, potwierdzającej treść żądanego zaświadczenia. Zgodnie z zasadami logiki nie jest bowiem dopuszczalne przeprowadzenie bezpośredniego dowodu na brak danej przesłanki. Można natomiast dowodzić okoliczności twierdzących i dopiero z braku takich okoliczności można wywodzić brak danej przesłanki, co uczynił organ w niniejszej sprawie.

Odnosząc się zaś do zarzutu niezastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, obowiązującego do dnia 24 października 2002 r. zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że powyższe rozporządzenie i zastępujące je rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r., obowiązujące od dnia 31 maja 2005 r., w § 4 pkt 2 identycznie dookreśla warunki, tj. podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w fizycznej ochronie osób lub mienia. Natomiast co do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 1995 r. Nr 21, poz. 114) należy wskazać, że nie miało ono zastosowania do funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych postanowień, które mogłoby stanowić o ich uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności i dlatego, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.