Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1050/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2006-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2005 roku nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczeń powierzchni ziemi oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty S. z dnia [...] 2005r. nr [...] odrzucono zgłoszenie O. z dnia [...] 2004r. o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na terenie działek nr [...] w S., nr [...] w K., nr [...] w W. oraz nr [...] w S.

W uzasadnieniu wskazano, że O. w dniu 30 czerwca 2004r. zgłosił o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na terenie będącym we władaniu tego podmiotu.

Zgłaszający twierdził, że sprawcą zanieczyszczeń jest inny podmiot - C., która to spółka została wykreślona z rejestru handlowego z dniem 7 września 1999 r. Zgłoszenie nie zawierało wyników badań potwierdzających zanieczyszczenie ziemi lub gleby, jedynie w odniesieniu do działki nr [...] w S. zgłaszający powołał się na "Dokumentację hydrogeologiczną określającą stan środowiska gruntowo - wodnego na terenie [...]", której egzemplarz jest w posiadaniu Starostwa Powiatowego w S.

Na wezwanie organu zgłaszająca Spółka uzupełniła zgłoszenie przedstawiając raporty z badań gruntów wskazanych we wniosku, datowanych na dzień 7 września 2004 r. Wyniki badań dotyczyły próbek pobranych 2 września 2004 r. Według organu pierwszej instancji raport z badań potwierdza aktualne występowanie zanieczyszczeń, natomiast nie przedstawia okoliczności wskazujących, że sprawcą zanieczyszczeń jest inny podmiot oraz nie określa daty powstania zanieczyszczenia.

Organ ustalił, że O. władał nieruchomościami wskazanymi w zgłoszeniu od dnia 7 września 1999 r. do dnia wydania decyzji.

Za niesporny przyjęty został fakt, że podmiotem władającym uprzednio tymi nieruchomościami była C.

Według Starosty nie można jednakże uznać C. za "inny podmiot", o jakim mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.).

Powołując się na stanowisko Ministerstwa Skarbu Państwa, organ argumentował, że jak wynika z zapisów w Krajowym Rejestrze Sądowym Polski O. powstał w wyniku połączenia M. i P. z C. z siedzibą w W. Połączenie tych spółek nastąpiło w trybie art. 465 § 3 Kodeksu handlowego. Przepis ten stanowi o uniwersalnej sukcesji obejmującej wszelkie prawa i obowiązki spółki przejętej, co oznacza, że O.. stał się następcą prawnym C.

Strona nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających, że zanieczyszczenie powierzchni ziemi przedmiotowych nieruchomości nastąpiło przed dniem połączenia spółek tj. przed 7 września 1999 r. Tej okoliczności nie potwierdza także wskazana przez Spółkę we wniosku "Dokumentacja hydrogeologiczna...".

O. wniósł o uchylenie decyzji Starosty W., w związku z naruszeniem prawa - art. 75 kpa oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] 2005r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Według Kolegium O. nie dopełnił obowiązku ustawowego i nie udokumentował wynikami badań faktu zanieczyszczenia ziemi, które miałoby miejsca przed dniem 1 października 2001r., ani nie przedstawił dowodów, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot niż zgłaszający.

Obowiązek naprawienia szkody w środowisku naturalnym, w przeciwieństwie do obowiązku naprawienia szkody w zakresie prawa cywilnego, nie podlega przedawnieniu w imię dobrze pojętego interesu społecznego obywateli. O. prowadził już wcześniej rekultywację szeregu nieruchomości przekazanych Spółce w stanie zanieczyszczonym przez poprzedniego władającego nieruchomościami, to jest C., a nawet inne podmioty, które prowadziły działalność w zakresie gospodarowania paliwami na nieruchomościach, a które następnie weszły w zasób O. Każdorazowo, działania takie związane były z powszechnie przyjętym poglądem, że odpowiedzialność za szkodę w środowisku ma charakter stosunku prawno - rzeczowego, a więc odpowiedzialność podmiotu za szkodę związana jest z konkretną nieruchomością. W wyniku połączenia spółek prawa handlowego, C. wniosła do O. między innymi grunty. Nie jest możliwe przyjmowanie tylko infrastruktury przemysłowej, aktywów czy nieruchomości starej jednostki, bez obowiązku przejęcia wszelkich zobowiązań i odpowiedzialności za skażenie występujące na przejętych nieruchomościach.

Wbrew argumentacji O. z siedzibą w N., odwołującej się w czasie obowiązywania przepisów Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy (Dz. U. z 1934r. Nr 57, poz. 502; z późn. zm.), w wypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej, następowało przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również obowiązków o charakterze publicznoprawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 1995r., sygn. akt SA/Gd 2508/94). W art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037; z późn. zm., zwanym dalej "ksh"), wprost dopuszczono możliwość sukcesji administracyjnej.

Kwestia następstwa prawnego, czyli przejęcie praw i obowiązków spółki przejętej przez O., zostało rozstrzygnięte stanowiskiem organu założycielskiego, działającego w imieniu Skarbu Państwa - Ministerstwa Skarbu Państwa. W piśmie Ministerstwa z dnia 6 grudnia 2004 r. uznano, że O. jest następcą prawnym C.. z mocy art. 465 § 3 Kodeksu Handlowego, które nastąpiło 7 września 1999r., w momencie wykreślenia spółki C. z rejestru handlowego.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, władający powierzchnią ziemi, na której nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne ukształtowanie terenu spowodowane przez inny podmiot, zobowiązany jest do wskazania "innych podmiotów", które przed 1 października 2001r. zanieczyściły grunty będące w ich władaniu. Według odwołującego zapis ten wprowadził zasadę "zanieczyszczający płaci" w odniesieniu do szkody w środowisku a tym samym ustawodawca zwolnił takie podmioty, między innymi jak O., od ryzyka tej odpowiedzialności. Zaniem Kolegium taka interpretacja jest nieuzasadniona. Przeniesienie odpowiedzialności na inny, nieistniejący już podmiot prawa handlowego, byłoby wygodne dla każdego przedsiębiorcy władającego nieruchomością i pozwalałoby przenieść odpowiedzialność na Skarb Państwa czy samorząd gminny, który w imię zabezpieczenia interesu społecznego, musiałby finansować tego typu prace inwestycyjne. Takie postępowanie narażałoby na straty nie tylko Skarb Państwa, ale również jednostki samorządu terytorialnego, zaś wydawanie środków publicznych m.in. w celu pokrycia niedbalstwa podmiotów gospodarczych jest niewątpliwie sprzeczne z interesem społecznym obywateli.

Kolegium uznało, że O., nie dysponuje odpowiednimi wynikami badań gleby. Badania monitoringowe zostały zlecone w lipcu 2004r. Jeśli badania stanu zanieczyszczenia nieruchomości zostały dopiero wykonane w roku 2004, to pojawia się wątpliwość, czy faktycznie grunty zostały w takim stanie przekazane, czy też zanieczyszczenie powstało w okresie późniejszym, np. w wyniku złego zabezpieczania obiektu.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że pomimo wniosku strony o uznanie nieruchomości za zanieczyszczone, badania dokonane w lipcu 2004 r. na nieruchomościach w K., N., M. i K. nie wykazały zanieczyszczenia gruntu, co potwierdził również O. podczas rozprawy administracyjnej. Strona uznała badania przypowierzchniowe za cząstkowe, wskazując iż bardzie gruntowne badania zostaną dokonane w terminie późniejszym, dopiero przy modernizacji obiektów. Według Kolegium wątpliwości te jednak nie miały istotnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w wydanej obecnie decyzji.

Spółka O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zarzucając jej naruszenie:

art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "kpa") poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględnienia słusznego interesu strony oraz naruszenie obowiązku organu administracji publicznej zebrania całego materiału dowodowego;

art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez przyjęcie, że poprzednik prawny C. nie jest "innym podmiotem" niż podmiot zgłaszający zanieczyszczenie;

art. 12 ust. 2 ww. ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska (...) poprzez przyjęcie, że uwzględnione w zgłoszeniu "wyniki badań" muszą potwierdzać stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi na dzień przejęcia nieruchomości.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 kpa skarżąca Spółka podniosła, że

w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organ pierwszej instancji nie ustalił daty powstania skażenia na nieruchomościach wskazanych w zgłoszeniu, ograniczając się jedynie do wskazania, że aktualnie odnotowuje się zawartość substancji zanieczyszczających glebę i ziemię na wskazanym terenie. Natomiast podkreślany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze fakt, że na innych nieruchomościach Spółki, położonych w K., N., M. i K. badania nie wykazały zanieczyszczenia, nie może stanowić dowodu, że na nieruchomościach będących przedmiotem zgłoszenia także nie występują zanieczyszczenia.

W tej sytuacji według Spółki doszło do naruszenia ciążącego na organach administracji obowiązku prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego (art. 77 kpa). Odrzucenie zgłoszenia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego stanowi naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej art. 12 ww. ustawy jest unormowaniem szczególnym w odniesieniu do przepisów, z których wynika zasada sukcesji uniwersalnej. Uznać należy, że na podstawie tego artykułu nie należy stosować argumentacji o następstwie prawnym, a jedynie wykazać dokonanie zanieczyszczenia przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 12 ust. 1 i 2 wyżej cytowanej ustawy.

Skarżąca wskazała na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zgodnie z którym "przyjęcie stanowiska, że sukcesja generalna wyłącza możliwość stosowania art. 12 ww. ustawy czyniłoby ten przepis martwym. Literalne brzmienie tego przepisu uprawnia do możliwości skorzystania z niego przez wszystkich "władających" powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy i brak jest podstaw, by z grona "władających" wyłączyć następców prawnych" (wyrok z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 343/05).

Według skarżącej następstwo prawne pod tytułem ogólnym w rozumieniu prawa cywilnego nie dotyczy praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Skarżąca powołała się przy tym na stanowisko doktryny w tym przedmiocie. Skarżąca wskazała też, że autorzy [...] dostrzegali odmienność zasad sukcesji w zakresie stosunków cywilnoprawnych od sukcesji z zakresu prawa administracyjnego. Nie zakładano generalnej sukcesji administracyjnej, wręcz podkreślano, że nie będzie ona miała miejsca.

Pogląd autorów Prospektu Emisyjnego oparty był na poglądzie, że sukcesja administracyjna jest dopuszczalna jedynie w przypadku istnienia wyraźnej podstawy ustawowej. W dacie wykreślenia C. z rejestru, to jest 7 września 1999r. obowiązywał przepis art. 463 § 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934r. - Kodeks handlowy. Wedle poglądów wyrażanych w doktrynie nie obejmował on swoim zakresem sukcesji publicznoprawnej. Dopiero w nowym Kodeksie spółek handlowych wprowadzono zasadę sukcesji administracyjnej "kierując się obawą, że brak sukcesji administracyjnoprawnej, jako elementu sukcesji uniwersalnej, może zniechęcić spółki do tej formy konsolidacji gospodarczej"("Prawo Spółek, marzec 2001, s.18). Następstwo prawne na podstawie nowego kodeksu spółek handlowych jest jednak ograniczone przepisami tegoż kodeksu. I tak, zgodnie z art. 494 § 2 ksh "Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej". Dodatkowo ograniczono sukcesję administracyjną w nowym ksh przepisem art. 618 ksh w brzmieniu: "Przepisy art. 494 § 2 i art. 531 § 2 stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy, chyba, że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub spółkę nowo przejmowaną". Nigdy zatem zasada generalnej sukcesji administracyjnej w przypadku łączenia spółek nie była nieograniczona, gdyż zarówno przed jak i po wejściu w życie nowego kodeksu spółek handlowych przyjmowano, że wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Przed wejściem w życie nowego kodeksu spółek handlowych sukcesja była dopuszczalna jedynie, kiedy przepis szczególny dopuszczał taką ewentualność, a po jego wejściu w życie obowiązuje zasada sukcesji, chyba, że przepis szczególny lub akt administracyjny wyłączają jej dopuszczalność.

Obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był w dacie połączenia się spółek stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Obowiązek przewrócenia do stanu właściwego był regulowany w dacie połączenia C. i O. przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6; z późn. zm.) w brzmieniu: "Jednostka organizacyjna oraz osoba fizyczna, wykonująca działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko, jest obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego". Przepis był w mocy do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn zm.), która wprowadziła ujętą w art. 102 ust. 1 zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. Odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi (właściciela, użytkownika wieczystego - art. 3 pkt 44 - Prawo ochrony środowiska) jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego - obowiązek ten przechodzi na każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek nabycia tytułu prawnego do nieruchomości. Zgodnie z art. 362 ust. 6 - Prawo ochrony środowiska do odpowiedzialności tej stosuje się odpowiednio przepisu ustaw - Prawo ochrony środowiska o odpowiedzialności administracyjnej, a koszty rekultywacji wykonanej zastępczo przez starostę podlegają egzekucji w trybie przepisów o ordynacji podatkowej.

Wprowadzenie nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego, bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa, toteż w art. 12 ust. 1 o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw ustawodawca udzielił władającym terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę. Należy przyjąć, że przepis tej jest lex specialis w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska. Jednocześnie, stosując zasady interpretacji a contrario można wywieść, że przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie było oparte na modelu stosunku rzeczowego.

Oznacza to, że O. odpowiada za szkody w środowisku wyrządzone przez C. na podstawie przepisów prawa cywilnego, ale nie na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi. Oznacza to również, że O. będzie partycypował w kosztach usuwania zanieczyszczeń z tych nieruchomości w takim stopniu, w jakim szkody wynikły z jego działalności. Ustalenie tej proporcji powinno być przedmiotem postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.

Celem racjonalnego ustawodawcy było więc potwierdzenie, że władający nie ponoszą odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne osoby. W stosunku do O. osobą taką była C., która przez około 50 lat istnienia (wraz z poprzednikami prawnymi) wyrządziła w środowisku szkody porównywalne do szkód ekologicznych wyrządzonych przez armię rosyjską i to częstokroć na terenie nieruchomości, które nigdy nie zostały przekazane O. Mimo to, gdyby przyjąć zasadę następstwa administracyjnoprawnego następstwa prawnego, O. odpowiadałby za rekultywację nieruchomości, o których istnieniu, stanie ekologicznym i technicznym częstokroć nie ma żadnych wiadomości. W braku historycznych badań ekologicznych i przy powszechnie znanym braku dbałości o środowisko w latach realnego socjalizmu doprowadziłoby to, zdaniem skarżącej Spółki, wskutek specyfiki przyjętego modelu przekształceń własnościowych, do odpowiedzialności ekologicznej O. za historycznej szkody ekologiczne wyrządzone w sektorze obrotu paliw na terenie całego kraju.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że zdaniem organu pierwszej instancji informacja zawarta we wniosku Spółki nie spełniała wymagań art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., ponieważ nie zawierała wyników badań potwierdzających skażenie gleby przed dniem 1 października 2001 r. oraz opisu okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot niż zgłaszający. Strona postępowania była wzywana do przedłożenia wyników badań i uzupełnienia zgłoszenia. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że zarówno wyniki badań z września 2000 r., będące w posiadaniu Starosty, jak też wyniki badań później przedstawione przez zgłaszającego (wykonane we wrześniu 2004 r.) nie określają czasu powstania zanieczyszczenia, a więc nie wynika z nich, że zanieczyszczenie powstało przed 1999 r., gdy działki były we władaniu C. Wyniki badań potwierdzają jedynie aktualne występujące przekroczenia zawartości niektórych substancji wymienionych w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i jakości ziemi. Zdaniem Kolegium fakt ten ma w sprawie mniej istotne znaczenie - istotne jest istniejące następstwo prawne.

Ponadto według Kolegium skarżąca w sposób nieuprawniony przyjęła, że organ odwoławczy zaprezentował stanowisko jakoby uwzględnione w zgłoszeniu wyniki badań muszą potwierdzać stopień zanieczyszczenia ziemi na dzień przejęcia nieruchomości. W rzeczywistości Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdziło jedynie, że mogą pojawić się uzasadnione wątpliwości co do daty powstania zanieczyszczeń, ale jednocześnie podkreśliło, że "wątpliwości te nie miały istotnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie wyrażone w decyzji".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z dniem 1 października 2001r. weszła w życie ustawa z 27 lipca 2001r.

o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085). Na mocy art. 1 tej ustawy z dniem 1 października 2001r. zaczęła obowiązywać ustawa z 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 dalej zwana dalej "p.o.ś.") i straciła moc ustawa z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196; z późn. zm.).

W poprzednio obowiązującej regulacji podmiot wykonujący działalność wpływającą szkodliwie na środowisko był obowiązany podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko i przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska).

W art. 12 przepisów wprowadzających ustawę p.o.ś. władający powierzchnią ziemi na której przed wejściem z życie ustawy nastąpiło zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot zobowiązany został do zgłoszenia tego faktu staroście do 30 czerwca 2004r. Zgłoszenia można dokonać tylko wtedy, jeśli było się władającym powierzchnią ziemi w dniu wejścia z życie ustawy p.o.ś.- tj. 1 października 2001r.

Skarżący zachował termin do zgłoszenia i spełnił warunek władania powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy p.o.ś.

Wobec powyższego istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy wskutek zgłoszenia doszło do skutecznego zdjęcia odpowiedzialności za zgłaszającego w sytuacji, gdy zgłaszający jest następcą prawnym podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia, a następstwo jest wynikiem inkorporacyjnego połączenie spółek.

Zgodnie z art. 12 in fine przepisów wprowadzających p.o.ś., w przypadku spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie nie stosuje się art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska. Art. 102 ust. 1 p.o.ś. stanowi natomiast, że władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji z zastrzeżeniem art. 2-5 tj. gdy zanieczyszczenia dokona inny podmiot. W takim wypadku odpowiedzialność spoczywa na tym "innym" podmiocie (ust. 2). Gdy zanieczyszczenie odbyło się za zgodą lub za wiedzą władającego powierzchnią ziemi, obowiązek władającego powierzchnią ziemi ma charakter solidarny wraz z podmiotem, który dokonał zanieczyszczenia (ust.3). Ostatni przypadek dotyczy sytuacji, gdy usunięcie skutków zanieczyszczenia spoczywa na staroście (ust. 4 - 7).

Z zestawienia zacytowanych przepisów wynika zasada, że jeżeli zgłaszający dokona skutecznego zgłoszenia, to nie ponosi on odpowiedzialności za zanieczyszczenie, natomiast przy braku zgłoszenia, a także przy wadliwym zgłoszeniu np. z uchybieniem terminu, obowiązek rekultywacji i odpowiedzialność za zanieczyszczenie spoczywa na władającym powierzchnia ziemi. Skuteczne zatem zgłoszenie przenosi odpowiedzialność na podmiot, który dokonał faktycznego zanieczyszczenia, z wyjątkiem zasad usunięcia skutków zanieczyszczenia przez starostę.

Ustawa p.o.ś. przewiduje określone rozwiązania na wypadek, gdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenie nie dysponuje prawami do powierzchni ziemi pozwalającymi na przeprowadzenie rekultywacji czy nie można wszcząć postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rekultywacji albo egzekucja okazała się bezskuteczna, czy też przypadki, gdy zanieczyszczenie jest wynikiem klęski żywiołowej. W takich sytuacjach zgodnie z art. 102 ust. 4 "starosta dokonuje rekultywacji". Analizując ten przepis należy dojść do wniosku, że przez zapis "dokonuje rekultywacji" ustawodawca wskazuje na dokonanie określonych czynności faktycznych. Przepis ten nie stanowi, że starosta jest odpowiedzialny za zanieczyszczenie, tylko określa treść obowiązku, gdy nastąpią określone w ustawie okoliczności. Ustawodawca nie operuje tu pojęciem odpowiedzialności, którą rezerwuje dla władającego powierzchnią ziemi bądź podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia (art. 102 ust. 1 i 2 p.o.ś.). W przypadku wypełnienia treści obowiązku przez starostę, podmiot, który dokonał zanieczyszczenia ponosi koszty rekultywacji (art. 102 ust. 6 p.o.ś.). Tym podmiotem jest podmiot, który nie włada powierzchnią ziemi, a zaistniały okoliczności określone art. 102 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. lub władający powierzchnią ziemi w sytuacji z ust. 5 tego artykułu w związku z ust. 7.

Trzeba więc stwierdzić, że art. 12 przepisów wprowadzających w zw. z art. 102 ust. 4 p.o.ś. nie przenosi odpowiedzialności na starostę. Starosta spełnia cudzy obowiązek, natomiast "odpowiedzialność" pozostaje przy podmiocie , który dokonał zanieczyszczenia lub który z mocy wyraźnego przepisu za taki podmiot ponosi odpowiedzialność. Trudno uznać, że dla ustawodawcy byłoby obojętne czy podmiot, który dokonał zanieczyszczenia istnieje. Wykładnia funkcjonalna nakazuje poszukiwać podmiotu odpowiedzialnego za rekultywację zdolnego do wypełnienia obowiązków z tym związanych.

W przypadku dokonania rekultywacji przez starostę obowiązek poniesienia kosztów spoczywa na podmiocie odpowiedzialnym za zanieczyszczenie. Poniesienie tych kosztów jest następstwem odpowiedzialności za treść obowiązku. Stanowi ono surogat wypełnienia obowiązku w sposób rzeczowy w przypadku istnienia faktycznej przeszkody w wypełnieniu obowiązków w pierwotny sposób.

Art. 12 przepisów wprowadzających p.o.ś. zwalnia więc z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi tylko w przypadku wskazania podmiotu, który faktycznie może ponosić odpowiedzialność. Z uwagi na niemożliwość ponoszenia tej odpowiedzialności przez podmiot zobowiązany z powodu utraty bytu prawnego wskutek połączenia spółek, odpowiedzialność ta przechodzi na władającego powierzchnią ziemi.

Za taką wykładnią przemawia też to, że ponoszenie odpowiedzialności przez władającego w sytuacji braku zgłoszenia bądź wadliwego zgłoszenia jest wynikiem przejęcia praw i obowiązków w sferze prawnorzeczowej. Stosunki prawnorzeczowe są więc źródłem obowiązku władającego powierzchnią ziemi. Ponosi on odpowiedzialność tylko z tego względu, że przejął we władanie nieruchomość podmiotu zobowiązanego.

Nie jest to nowa odpowiedzialność, lecz odpowiedzialność pochodna, której przyczyna tkwi w zmianach w sferze prawnorzeczowej.

W ramach sukcesji generalnej przechodzą na następcę prawnego uprawnienia prawnorzeczowe, a wraz z nimi te, których źródło tkwi w stosunkach rzeczowych. Okolicznością zwalniającą więc z odpowiedzialności będzie wskazanie innego podmiotu, który taką odpowiedzialność faktycznie może ponieść.

W tym kierunku podążyło też ustawodawstwo w zakresie przepisów o ochronie środowiska, wyraźnie nawiązując do skutków prawnorzeczowych przy przejęciu odpowiedzialności za wykonanie obowiązku o charakterze administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom Kolegium, w decyzji organu pierwszej instancji brak wyraźnego ustalenia, że do zanieczyszczenia gleby doszło przed 1 października 2001 r.; organ ten jedynie ogólnie wskazuje, że nie są spełnione przesłanki ww. art. 12. Wyraźnie natomiast ustalono, że brak dowodów na to, iż zanieczyszczenia dokonał inny podmiot niż zgłaszający (brak dowodów na dokonanie zanieczyszczenia przed datą połączenia spółek). Tym niemniej przedstawione powyżej przez Sąd stanowisko pozwala na uznanie, że braki postępowania dowodowego odnośnie ustalenia daty, w której nastąpiło zanieczyszczenie przedmiotowych nieruchomości - nie miało wpływu na wynik postępowania. Jeżeli bowiem nie istniał brak tożsamości pomiędzy podmiotem zgłaszającym a podmiotem, który dokonał zanieczyszczenia, to w konsekwencji nie zaistniała druga, niezależna od ustalenia daty zanieczyszczenia względem daty wejścia w życie ustawy, przesłanka warunkująca brak odpowiedzialności zgłaszającego za zanieczyszczenie.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.