Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3034/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 i art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1 i art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot –Mładanowicz sędzia del. WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 176/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na rzecz Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie IV SA/Wr 176/14 uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok ten zapadł w oparciu o następujące ustalenia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263, ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 19 grudnia 2013 r. Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., wniesionego wobec pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wałbrzychu z dnia 13 grudnia 2013 r. informującego o sposobie załatwienia wniosku z dnia 23 października 2013 r. o unieruchomienie zakładu i cofnięciu zatwierdzenia zakładu prowadzonego przez E. S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

2. W uzasadnieniu organ przywołał następujący stan sprawy: w dniu 23 października 2013 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wałbrzychu o unieruchomienie oraz o cofnięcie zatwierdzenia zakładu wprowadzającego do obrotu żywność - Baru [...] położonego przy [...] w W. We wniosku podano, że w przedmiotowym zakładzie od wielu lat działalność prowadzi E. S. w zakresie produkcji żywności na wynos. Wnioskodawca wskazał, że działalność ta prowadzona jest z naruszeniem warunków higienicznych i zdrowotnych wynikających z ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 136, poz. 914 ze zm.) oraz rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Wnioskodawca podał, że prowadzenie tej działalności jest uciążliwe dla mieszkańców budynku, który z mieszkalnego zmienił się w budynek użytkowy.

Wniosek ten wpłynął do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Wałbrzychu w dniu 30 października 2013 r. W dniu 20 listopada 2013 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadzili kontrolę tzw. interwencyjną w zakładzie znajdującym się pod wskazanym przez wnioskodawcę adresem prowadzonym przez J. Z. pod nazwą Zakład [...]".

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zawiadomił pełnomocnika skarżącej o sposobie załatwienia wniosku. W piśmie tym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny powiadomił wnioskodawcę o wynikach urzędowej kontroli żywności z dnia 20 listopada 2013 r.

Skarżąca uznała pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2013 r., za decyzję i w drodze odwołania zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania.

Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżonym do sądu wojewódzkiego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podał, że skarżąca Wspólnota nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, które zgodnie z właściwością należy do organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a które może doprowadzić do wydania wskazanych przez wnioskodawcę decyzji odnośnie zakładu znajdującego się pod wskazanym przez wnioskodawcę adresem.

Zdaniem Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego rozpoznanie przedmiotowego wniosku o unieruchomienie zakładu wprowadzającego do obrotu żywność w [...] położonego oraz o cofnięcie zatwierdzenia dla tego zakładu, przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie nastąpiło w formie decyzji administracyjnej, a na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania. Skoro pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2013 r. nie było decyzją administracyjną to odwołanie skarżącej Wspólnoty z dnia 19 grudnia 2013 r. zatem było niedopuszczalne.

3. Uwzględniając skargę Sąd Wojewódzki wskazał, że obowiązkiem każdego organu administracji jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Według Sądu I instancji organ orzekający dowolnie przyjął, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji Sąd ten uznał, że organ nie miał podstaw by podważać podmiotowość skarżącej jako strony postępowania administracyjnego, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 28, art. 29 oraz art. 127 § 1 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

4. W skardze kasacyjnej wniesionej przeciwko całości wyroku pełnomocnik Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zarzucił skarżonemu orzeczeniu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), to jest przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art 12 ust. 1 z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263, ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że skarżącemu Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w W. przysługuje przymiot strony w postępowaniach administracyjnych należących do właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz, jak to sformułowano:

- "o unieruchomieniu zakładu produkcyjnego w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej znajdującego się w lokalu sąsiadującym z nieruchomością wspólną zarządzaną przez tę Wspólnotę Mieszkaniową" i "o cofnięcie zatwierdzenia zakładu znajdującego się w lokalu sąsiadującym z nieruchomością wspólną zarządzaną przez tę Wspólnotę Mieszkaniową na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w sytuacji gdy skarżąca nie jest podmiotem wprowadzającym do obrotu żywność w takim zakładzie i w związku z tym nie jest adresatem wymagań higienicznych i zdrowotnych, których naruszenie może stanowić podstawę do wydania decyzji na podstawie wyżej wskazanych przepisów, a wymagania te mają na celu ochronę interesu społecznego, nie zaś bezpośredniego i zindywidualizowanego interesu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W.;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. wyrażające się w błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ z naruszeniem przywołanych przepisów postępowania administracyjnego ustalił, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że zachodzą podstawy do uwzględniania skargi Wspólnoty Mieszkaniowej;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., art 127 § 1 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a., art 107 § 1 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie rozważanie w toku rozpatrywania sprawy i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii czy pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2013 r. informujące o sposobie załatwienia wniosku z dnia 23 października 2013 r. o unieruchomienie zakładu i cofniecie zatwierdzenia zakładu wprowadzającego do obrotu żywność stanowi decyzję administracyjną wydaną w indywidualnej sprawie administracyjnej.

W oparciu o wyżej przytoczone zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie od skarżącego Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na rzecz Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

5. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zaskarżone do sądu postanowienie zostało wydane z uwagi na to, że zachodził brak substratu odwołania, tj. brak decyzji administracyjnej wydanej w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wałbrzychu, gdyż za taki akt nie można uznać pisma tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. Wydanie postanowienia wiązało się także z badaniem przesłanek natury podmiotowej. Organy administracji publicznej uznały, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. nie ma przymiotu strony w podlegających postępowaniach we właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zdaniem skarżącego organu całość sporu w sprawie w istocie koncentruje się wokół problemu, czy Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w W. przysługuje w ww. postępowaniach, których prowadzenie należy do właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W wywodach skargi kasacyjnej powołano się również na art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zatem zdaniem organu przepisy te stanowią jedno z podstawowych narzędzi pozwalających realizować organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej ich ustawowe zadania określone ogólnie w art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które służą realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Innymi słowy decyzje wydawane na postawie art. 27 wskazanej ustawy służą w istocie wyegzekwowaniu obowiązku przestrzegania określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych od podmiotów zobowiązanych do stosowania tych wymagań. Natomiast Wspólnotę Mieszkaniową tworzy zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli lokali w danym budynku, a jej zadanie polega na sprawowaniu zarządu nieruchomością wspólną.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Wspólnota Mieszkaniowa mogła by mieć status strony tylko wtedy, gdyby chodziło o zachowanie wymagań higienicznych i zdrowotnych, które byłby zastrzeżone bezpośrednio w celu ochrony interesów Wspólnoty (właścicieli lokali), czyli ochrony wspólnego dobra tych podmiotów jakim jest nieruchomość wspólna, a tym samym ochrona przed działaniami, które godzą w to dobro, co jest celem ustawy o własności lokali, a co umknęło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W ocenie organu brak jest w sprawie normy prawnej, która na gruncie niniejszej sprawy przewidywała możliwość wydania w zindywidualizowanym i bezpośrednim interesie prawnym Wspólnoty Mieszkaniowej decyzji administracyjnej polegającej na unieruchomieniu zakładu wprowadzającego do obrotu żywność lub cofającej zatwierdzenie na prowadzenie działalności w zakładzie położonym w jednym z lokali sąsiadującym z nieruchomością wspólną zarządzaną przez taką wspólnotę.

Organ wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał istoty sprawy, gdyż postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie zostało wydane tylko z przyczyn podmiotowych, ale w gruncie rzeczy z powodu uznania przez organ, że zachodzi brak substratu zaskarżenia, tj. brak decyzji administracyjnej w rozumienia art. 104 § 1 k.p.a., od której możliwe było wniesienie odwołania, gdyż za taką decyzję nie można uznać pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wałbrzychu z dnia 13 grudnia 2013 r.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poświęcił temu problemowi jakiejkolwiek uwagi. W uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku brak jakiegokolwiek stanowiska Sądu w tym przedmiecie, choć wyraźnie w uzasadnieniu postanowienia wskazano, że właśnie brak decyzji administracyjnej wydanej w sprawie indywidualnej stanowi o niedopuszczalności odwołania.

6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową zawarto wniosek o jej oddalenie opowiadając się za stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego. Szczególną uwagę zwrócono na kwestię interesu prawnego wspólnoty akcentując jej prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz konieczność rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. to Sąd ten związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

8. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy rozważyć problem przedmiotu (substratu) zaskarżenia (podniesiony w zarzucie trzecim). Kwestia ta jest bowiem związana z proceduralną dopuszczalnością uruchomienia trybu zaskarżenia, systemowo poprzedzającą badanie legitymacji skargowej oraz interesu prawnego w zaskarżeniu (zatem i ocenę trafności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej).

Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zalicza się do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym. Natomiast przesłanki podmiotowe wiązane z działaniem i legitymacją strony (pomijając niezdolność odwołującego do czynności prawnych lub oczywisty brak legitymacji skargowej i nie związany z oceną interesu prawnego), wymagają ustalenia istnienia zaskarżonej decyzji oraz zweryfikowania interesu prawnego skarżącego. Z tych względów w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że negatywny wynik weryfikacji interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym skutkuje jego umorzeniem, a nie stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania (por. K. Glibowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 562 i 563 oraz powołane tam orzecznictwo).

Skoro scharakteryzowane wyżej zakresy kontroli wniesionego środka odwoławczego stanowią dwa odrębne systemowo i następujące po sobie sekwencje postępowania odwoławczego, to przed badaniem interesu prawnego organ administracyjny miał obowiązek w pierwszej kolejności ustalić (sąd w ramach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia ocenić), czy postępowanie z wniosku z dnia 23 października 2013 r. Wspólnoty Mieszkaniowej w W. było prowadzone w reżimie ogólnoadministracyjnym oraz, czy została w nim wydana decyzja administracyjna.

9. W ocenie organu, czego wyraz dano w zaskarżonym postanowieniu, pismo [...] grudnia 2013 r. (znak [...]) nie było decyzją administracyjną, co w gruncie rzeczy eliminowało potrzebę rozważań dotyczących interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej. Sąd administracyjny zajął się jednak tylko i wyłącznie tą drugą okolicznością, nie wypowiadając się, w żadnym zakresie, na temat charakteru prawnego tego pisma.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem w żadnym zakresie analiza formalna i treściowej wskazanego pisma pod kątem warunków stawianych decyzji administracyjnej, jego osadzenia w postępowaniu administracyjnym ogólnym lub szczególnym - regulowanym przepisami ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej bądź ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Sąd Wojewódzki nie odniósł się również do twierdzeń organu, że wydane pismo należy kwalifikować do aktów wydawanych w trybie skargowym działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, nie podlegającym zaskarżeniu.

Tym samym zasadne było postawienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a, art. 104 § 1 k.p.a i art. 107 § 1 k.p.a. Wskazane naruszenia samoistnie przesądzają o konieczności uwzględnienia wniosku skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Natomiast z opisanych wyżej względów wypowiadanie się w kwestii kwalifikacji materialnoprawnej statusu strony oraz interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie jest na tym etapie przedwczesne.

Odnosząc się do konieczności uwzględnienia wniosku skargi kasacyjnej wskazać należy, że oceny formalnej i treściowej pisma organu z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] nie jest władny, w takim stanie sprawy i na tym etapie postępowania, dokonać Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec nierozpoznania przez Sąd Wojewódzki istoty sprawy – w odniesieniu do kluczowego elementu jakim jest przedmiot zaskarżenia w sprawie administracyjnej- rozstrzyganie o nim na poziomie kasacyjnym kolidowałoby z zasadami konstrukcyjnymi instancji.

10. Z tych względów przy ponownym rozpoznaniu sprawy to Sąd Wojewódzki dokona oceny elementów formalnych oraz treściowych pisma z dnia 13 grudnia 2013 r., pod kątem istnienia przesłanek dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia z dnia 23 października 2013 r. oraz rozstrzygnięcia materialnoprawnego, którego adresatem jest Wspólnota.

Wyrażenie tej oceny należy do Sądu Wojewódzkiego. Wskazać jedynie należy, że spośród przesłanek normatywnie i doktrynalnie statuujących decyzję administracyjną kluczowe dla rozstrzygnięcia oceny charakteru prawnego pisma z dnia [...] grudnia 2013 r. będą elementy merytoryczne. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że możliwa jest sytuacja, w której pismo organu nosi wszelkie cechy decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. (por. uchwały NSA z dnia 28 maja 2001 r., OPK 8/01 oraz 9 grudnia 2013 r., I OPS 4/13, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Jednak warunkiem koniecznym zakwalifikowania pisma jako decyzji administracyjnej jest uznanie, że pismem tym organ administracji publicznej rozstrzygnął o prawach lub obowiązkach adresata pisma, wynikających z norm prawa administracyjnego.

Z istoty decyzji wynika bowiem, że jest ona wydawana w postępowaniu toczącym się przed danym organem administracji publicznej w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej finalne rozstrzygnięcie. W konsekwencji należy odmówić przymiotu decyzji pismom zawierającym informacje, opinie, stanowiska organów w sytuacji, gdy nie spełniają one wskazanych wymogów.

Ocena pisma z dnia [...] grudnia 2013 r. musi być zatem dokonana w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności w odniesieniu do treści wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej oraz podnoszonych przez organ warunków wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w aspekcie realizacji przepisów 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 66 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

11. Istotny dla kwalifikacji charakteru prawnego pisma organu z dnia 13 grudnia 2013 r. jest również wzgląd na zasady gwarancyjne. Nie rozstrzygając o trafności stanowiska organu kwalifikującego wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej do trybu skargowego wskazać należy, że strona domagająca się rozstrzygnięcia sprawy w trybie ogólnym nie może pozostać bez ochrony (prawo do środka odwoławczego, prawo dostępu do sądu). O tym, czy oraz w jakim trybie jednostka chce dochodzić swoich praw decyduje ona sama, zaś rzeczą organu jest ustalenie czy żądany tryb jest w sprawie dopuszczalny.

Weryfikacji istnienia materialnych podstaw żądania służy w szczególności przepis art. 61a § 1 k.p.a. Na regulowanym tym przepisem, wstępnym etapie postępowania, organ ma obowiązek dokonać oceny tego, czy wnioskujący podmiot posiada legitymację do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ewentualnie czy występują inne, tamujące taką możliwość przeszkody.

Pamiętać jednak należy, że kwalifikacja pisma organu pod kątem przesłanek zawartych w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również rozważenia możliwości jego zaskarżenia w odrębnym trybie (art. 61a § 2 k.p.a.). Zakres kontroli sądowej jest jednak szeroki i spór o prawidłowość zakwalifikowania wniosku o dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego (w przypadku, gdy przeprowadzona ocena nie dałaby podstaw do uznania pisma za decyzję administracyjną albo postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a.) może być prowadzony w trybie skargi na bezczynność organu. Droga ta umożliwia jednostce dostęp do drogi sądowej, w tym kontrolę tego, czy organ zasadnie przekazał jej wniosek do trybu skargowego.

12. Z wyżej podniesionych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.