Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 957/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 107 par. 3, art. 126
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt I SA/Po 957/21 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 04 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie WSA Karol Pawlicki WSA Waldemar Inerowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnie zaopiniowanego projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lutego 2021 r. M. W. (dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Gminy [...] o wydanie opinii do wstępnego projektu podziału działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym K. .

Burmistrz Gminy [...] postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...], negatywnie zaopiniował powyższy projekt podziału nieruchomości.

W motywach rozstrzygnięcia Burmistrz Gminy [...] wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], znak [...], ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki o nr ewid. [...] obręb geodezyjny K. położonej w miejscowości R.. Zakres objęty ww. decyzją obejmuje teren ww. działki, zaś linie rozgraniczające teren inwestycji wskazano na załączniku graficznym. W sporządzonej do decyzji analizy wskazano średni wskaźnik powierzchni zabudowy działki nie większy niż 8%.

Wnioskodawczyni w przedłożonym do zaopiniowania wstępnym projekcie podziału działki o nr ewid. [...] wskazała działki nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2. Biorąc pod uwagę zapisy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji stwierdził, że proponowany podział jest niezgodny z ustaleniami ww. decyzji, z uwagi na brak możliwości realizacji budynku o powierzchni zabudowy [...] m2 na działce o nr [...].

W zażaleniu z [...] marca 2021 r. M. W. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] września 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w procesie podziału nieruchomości właściwy organ nie może dokonać podziału danej nieruchomości wbrew ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie SKO proponowany we wniosku podział działki jest niezgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. SKO wskazało, że w decyzji o warunkach zabudowy określono w sposób dokładny wymagania dotyczące nowej zabudowy dotyczące działki nr [...]. Linia zabudowy ustalona została jako obowiązująca i nieprzekraczalna w odległości [...] m od granicy działki z drogą gminną. Maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy określony został na 8% powierzchni działki. Proponowany przez wnioskodawczynię podział nieruchomości polegający na wydzieleniu dwóch działek gruntu spowodowałby naruszenie warunków zabudowy określonych w decyzji nr [...], w odniesieniu do ustalonych w niej parametrów planowanej inwestycji. W ten sposób, zdaniem organu II instancji, niemożliwe byłoby zagospodarowanie poszczególnych działek powstałych po podziale w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na ich wielkość oraz konfigurację przestrzenną. SKO zaznaczyło, że wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił dokładnie na czym polega niezgodność planowanego podziału z przebiegiem linii rozgraniczających teren inwestycji, ale w prawidłowy sposób negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości z uwagi na jego niezgodność z wydaną decyzją o warunkach zabudowy.

SKO zaznaczyło, że ustalenia dotyczące możliwości zagospodarowania terenu określone w decyzji o warunkach zabudowy są odnoszone do każdej z planowanych działek, mających powstać w wyniku podziału, a nie do całego zamierzenia inwestycyjnego uwzględniającego działkę podlegającą podziałowi. SKO wskazało, że rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. Nie można w związku z tym przyjmować, że wymagania dotyczące nowej zabudowy obowiązujące dla tej działki, przestaną obowiązywać dla którejkolwiek z działek utworzonych w wyniku jej podziału.

Ponadto SKO stwierdziło, że istotne wątpliwości budzi cel podziału, jaki wynika z projektu. Zamiarem wnioskodawczyni, właścicielki nieruchomości dla której wcześniej ustalono warunki zabudowy, było, jak można sądzić, zagospodarowanie wydzielonych działek. Natomiast przedłożony projekt do czasu kiedy w obrocie prawnym pozostawiać będzie decyzja ustalająca warunki zabudowy, na podstawie których organ ma obowiązek ocenić projekt podziału, skutecznie niweczy ten zamysł.

W skardze z [...] października 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. W., reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie powyższego postanowienia SKO [...] oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej ze względu na stopień zawisłości sprawy oraz poświęcony nakład czasu pracy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 93 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") poprzez naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego i w efekcie nieuzasadnioną odmowę pozytywnego zaopiniowana wstępnego projektu podziału nieruchomości, mimo, że projekt podziału spełniał warunek zgodności z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem:

a) wstępny projekt podziału nieruchomości mający doprowadzić do wydzielenia działki nr [...] o powierzchni [...] m2 nie jest sprzeczny z decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r., nr [...], znak [...] o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, albowiem pozwoli na zrealizowanie inwestycji tam przewidzianej (z uwzględnieniem zawartych tam współczynników określających rodzaj zabudowy), biorąc pod uwagę:

- załącznik graficzny i wyznaczony tam teren inwestycji (linie rozgraniczające teren inwestycji), tj. fakt, że proponowana działka nr [...] ma granice i umiejscowienie takie, jak taka część działki nr [...], obręb K., która na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy jest oznaczona linią rozgraniczającą teren inwestycji,

- brak określenie wprost w tej decyzji warunków podziału nieruchomości, przeto z jej postanowieniami wstępny projekt podziału w tym zakresie nie mógł być niezgodny, a to dlatego, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zawierać dodatkowych warunków, poza wynikającymi z art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – w skrócie: "u.p.z.p.") oraz z aktów wykonawczych do tej ustawy,

b) z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika nakaz zachowania jakiejkolwiek minimalnej intensywności zabudowy, a w szczególności nakaz realizacji budynku o powierzchni zabudowy budynku o rozmiarze [...] m2, lecz jedynie ustalenie maksymalnej dopuszczalnej intensywności zabudowy budynku, tj. że maksymalna powierzchnia zabudowy budynku wynosić może do [...] m2, z której inwestor może, ale nie musi skorzystać, a które to ustalenie jest przecież dodatkowo ograniczone maksymalnej wskaźnikiem insensywności powierzchni zabudowy nie większym niż 8 %, co też oznacza, że w przypadku wydzielenia proponowanej działki nr [...] o powierzchni [...] m2 maksymalna powierzchnia zabudowy ograniczona będzie w dalszym ciągu wskaźnikiem 8 %, zaś powierzchnia zabudowy nie będzie większa, aniżeli wynikające z decyzji o warunkach zabudowy [...] m2 i zarazem 8 %, bowiem wynosić będzie mogła w takim układzie rzeczy maksymalnie 88 m2, a więc opiniowany projekt podziału nie jest niezgodny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy,

c) z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że jest ona wprawdzie wydana dla całej działki nr [...], obręb K., to jednak tylko część tejże działki, jaką właśnie chce wydzielić skarżąca, stanowi teren inwestycji, o jakim mowa w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a co wynika z załącznika graficznego jak też sentencji tejże decyzji,

d) projektowana działka nr [...], gdyby została wydzielona, umożliwiać będzie zabudowę z zachowaniem wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy, a o jakiej napisało SKO [...] - nawet ta linia wyznaczona jest tylko dla części dzisiejszej działki nr [...], odpowiadającej projektowanej działce nr [...],

e) wykroczono poza kompetencje organu opiniującego projekt podziału, poprzez przyjęcie założenia, że wydzielenie projektowanej działki z pewnością doprowadzi do tak pojmowanej niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy, że możliwa będzie zabudowa budynku o maksymalnej powierzchni zabudowy [...] m2, podczas gdy zgodność przewidywanej w przyszłości zabudowy z przepisami prawa, a w tym decyzją o warunkach zabudowy i jej pozostałymi zapisami - w tym punktem 1.4. tiret drugie - oceniał będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej, który stosując przepisy

ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm. – w skrócie: "p.b.") dokona sprawdzenia, czy projektowana zabudowa uwzględnia zapisy decyzji o warunkach zabudowy,

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – w skrócie: "k.p.a.") w świetle art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie przywołanych przepisów i niezawarcie w uzasadnieniu postanowienia:

a) jednoznacznego wyjaśnienia na czym polega w ocenie SKO [...] niezgodność proponowanego podziału działki nr [...] z decyzją o warunkach zabudowy - zwłaszcza, że wypowiedź organu zawarta w przedostatnim akapicie na stronie 4 uzasadnienia jest niezrozumiałą - a który to błąd popełniono za organem I instancji,

b) jakiegokolwiek odniesienia się do argumentacji przywołanej we wniesionym zażaleniu, a którą z tego powodu skarżąca musi powielić częściowo w skardze; w szczególności argumentacji dotyczącej aspektu linii rozgraniczających teren inwestycji, które obejmują swoim zakresem przecież taką część działki nr [...], którą właśnie skarżąca chce wydzielić.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a").

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, na podstawie kryterium jego zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepis art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., który zdaniem organów uzasadnia negatywne zaopiniowanie zaproponowanego przez skarżącą projektu podziału wymienionej na wstępie nieruchomości.

Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonym orzeczeniu jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 126 i art. 11 k.p.a., aczkolwiek nie jest to zarzut istotny dla wyniku tego postępowania i nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W kontekście tego zarzutu na szczególną uwagę zasługuje zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno być bowiem skonstruowane w sposób umożliwiający realizację tej zasady. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, ma wskazywać jasne motywy, które legły u podstaw wydania decyzji, jak również ma zawierać ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę. Uzasadnienie decyzji powinno dawać pewność, że organ rozpatrzył wszystkie aspekty sprawy, w szczególności strona powinna poznać powody, dla których jej argumenty, wnioski czy uwagi nie zostały uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy. Decyzja wydana przez organ drugiej instancji winna ustosunkować się przede wszystkim do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. W przeciwnym bowiem razie nie można przyjąć, że orzeczenie pozwoli stronie zrozumieć i zaakceptować takie a nie inne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2020 r., II SA/Bk 137/20, i powołane tam orzecznictwo).

Podkreślić ponadto należy, że wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. Nie ustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań.

Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2020r., II SA/Po 1038/19; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 czerwca 2020 r., II SA/Go 88/20).

W uzasadnieniu postanowienia organu I instancji wskazano na brak możliwości realizacji budynku o powierzchni zabudowy [...] m2 na działce nr [...]. Co prawda organ ten odnosząc się do decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2020 r. powołał się na określony w niej wskaźnik powierzchni zabudowy nie większy niż 8%, ale nie przedstawił w tej kwestii szerszego uzasadnienia. Z kolei organ II instancji dostrzegł to uchybienie stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji – " [...] w uzasadnieniu nie wyjaśnił dokładnie na czym polega niezgodność planowanego podziału z przebiegiem linii rozgraniczających teren inwestycji....", ale nie przedstawił w tej kwestii własnej poszerzonej argumentacji dotyczącej wskaźnika powierzchni zabudowy.

Wobec bezspornych okoliczności faktycznych tej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżone akty poddają się sądowej kontroli, mimo mankamentów ich uzasadnienia.

Przystępując zatem do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, na wstępie tej części rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie

z art. 93. ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Według art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1.

W myśl art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:

1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo

2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że ustalenie zasad podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłączone zostało z postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 25 września 2014 r., II OSK 651/13).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., 741 z późn. zm., dalej również jako: "u.p.z.p.") zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego.

Na tle tej regulacji w judykaturze podkreśla się, że ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2022 r., II SA/Po 390/21, i powołane tam orzecznictwo).

Podkreśla się ponadto, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie. Ważne jest, aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną (wyrok WSA w Gliwicach z 15 grudnia 2021 r., II SA/Gl 1085/21).

Wychodząc z powyższych założeń Sąd miał na uwadze treść decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 2020 r. o warunkach zabudowy (w aktach administracyjnych). Decyzja ta ustala warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na teranie działki nr ewid. [...] (obręb geodezyjny K., położonej w miejscowości R., gmina [...]. Wśród warunków i wymagań w zakresie ładu przestrzennego (punkt 1) wskazano m.in. powierzchnię zabudowy (punkt 1.4) – wskaźnik zabudowy nie większy niż 8 % i powierzchnie zabudowy budynku do [...] m2.

Podkreślić tu należy, że skarżąca we wniosku o wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału z [...] lutego 2021 r. podała, że celem podziału jest wydzielenie działki nr [...] pod zabudowę jednorodzinną, zgodnie z decyzją –

" o. w.z. nr [...]" (pismo w aktach admin.). Skarżąca nie zaskarżyła tej decyzji, w tym nie zakwestionowała przyjętego w niej wskaźnika zabudowy.

Uwzględniając powierzchnię proponowanej do wydzielenia działki nr [...] ([...] ha) i powierzchnię zabudowy budynku [...] m2, wskaźnik zabudowy wynosić będzie [...] %, a więc jest wyższy niż 8 %. W tym zakresie proponowany przez skarżącą podział nieruchomości narusza ww. decyzję o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu nie ma racji skarżąca twierdząc w skardze, że podział jest dopuszczalny, skoro zachowanie wskaźnika zabudowy będzie możliwe przy powierzchni zabudowy budynku wynoszącej [...] m2. Tego rodzaju "dostosowywanie" powierzchni zabudowy do powierzchni wydzielanej działki nr [...] prowadzi w istocie do obejścia prawa. Sąd podkreśla, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla działki nr [...]. Decyzja ta ma charakter kompleksowy i uwzględnia szereg parametrów, ocenianych i ustalonych w kontekście działki, której dotyczył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (działka nr [...]).

Zauważyć należy, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, ani zaskarżone postanowienia w żaden sposób nie uszczuplają praw właściciela (inwestora), albowiem jeżeli ma on zamiar wybudować budynek o powierzchni [...] m2, to może wystąpić o zmianę dotychczas wydanych warunków zabudowy. Tymczasem wskazana w decyzji o warunkach zabudowy powierzchnia zabudowy budynku do

[...] m2 jest w tym zakresie wiążąca dla organu opiniującego wstępny projekt podziału, który obowiązany jest odnieść ten parametr do ustalonego w ww. decyzji wskaźnika zabudowy (8%).

Nie ma zatem podstaw, aby zarzucić organom naruszenie przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.