Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 9/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 2, art. 37 ust. 2, art. 51 ust. 1a
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
Teza: Decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, podejmuje organ nadzoru budowlanego także wówczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 36a ust. 2 tej ustawy, uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

TEZY

Decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, podejmuje organ nadzoru budowlanego także wówczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 36a ust. 2 tej ustawy, uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Ryszarda Walczaka, prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Andrzeja T. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 8 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2001 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 13 czerwca 2001 r. SA/Bk 183/01 do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

Który z organów: administracji architektoniczo-budowlanej czy nadzoru budowlanego, jest właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy na skutek istotnych odstępstw inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru wstrzymał roboty budowlane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy "Prawo budowlane" z dnia 7 lipca 1994 r. /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ zaś organ architektoniczo-budowlany uchylił w oparciu o art. 36a ust. 2 tejże ustawy decyzję o pozwoleniu na budowę?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2001 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnych związanych z właściwością organów /organów nadzoru budowlanego względnie organów architektoniczno-budowlanych/ do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych w sytuacji, gdy doszło do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, wyrażonych w pytaniu przytoczonym w sentencji uchwały.

Wątpliwości wyłoniły się na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie dokonania przez inwestora B. J. istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ ten postanowieniem z dnia 14 lipca 2000 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., nakazał wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia 28 lipca 2000 r., z powołaniem się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji robót, a także przedłożenia ekspertyzy opracowanej przez biegłego z zakresu ochrony środowiska w przedmiocie prawidłowości wykonanej wentylacji oraz szczelności zbiornika na gnojowicę i płyty oraz oceny ich ewentualnej uciążliwości dla otoczenia. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego zawiadomił Prezydenta Miasta Ł. o treści wydanych orzeczeń.

Prezydent Miasta Ł., w odrębnym postępowaniu, decyzją z dnia 17 października 2000 r. na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił wydaną przez siebie ostateczną decyzję z dnia 22 października 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi B. J. pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po złożeniu przez inwestora żądanej dokumentacji i ekspertyzy, kolejną decyzją z dnia 17 listopada 2000 r., z powołaniem się na art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, zezwolił inwestorowi na wznowienie robót budowlanych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 8 stycznia 2001 r., po rozpatrzeniu odwołania Andrzeja T., właściciela sąsiedniej nieruchomości, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 listopada 2000 r. Organ odwoławczy uznał, że inwestor, po wstrzymaniu robót budowlanych, spełnił wymogi nałożone przez organ nadzoru budowlanego, a to uzasadnia wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2001 r. Andrzej T. domagał się jej uchylenia zarzucając, iż naruszone zostały chronione prawem interesy osób trzecich poprzez usankcjonowanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które zwiększają uciążliwości inwestycji dla otoczenia.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrując skargę uznał, że w sprawie zachodzą istotne wątpliwości prawne, które sprowadzają się do konieczności wyjaśnienia, jaki jest podział kompetencji organów architektoniczno-budowlanych i kompetencji organów nadzoru budowlanego. Znowelizowana bowiem przepisem art. 90 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej /Dz.U. nr 106 poz. 668/, ustawa Prawo budowlane wprowadziła w art. 3 pkt 17 podział organów w sprawach budowlanych na organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego, stosownie do ich właściwości, określonej w rozdziale 8 tego Prawa. Zgodnie z art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i nie zastrzeżone do właściwości innych organów. Natomiast w myśl art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48, art. 50-51, art. 62 ust. 3, art. 65-66, art. 67 ust. 1, art. 68-69, art. 70 ust. 2, art. 71 ust. 3, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem składu orzekającego pojęcie "właściwy organ" użyte w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego odczytywane zgodnie z ustawowym wskazaniem podziału kompetencji wskazuje, że o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku istotnych odstępstw, orzeka organ administracji architektoniczno-budowlanej, a więc do tego organu należy również wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Za takim rozwiązaniem przemawia poza tym zamieszczenie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w rozdziale poświęconym pozwoleniom na roboty budowlane, przy czym służby architektoniczno-budowlane posiadają specjalistyczne przygotowanie do oceny projektu zamiennego, określającego warunki, na jakich wznowione roboty mogą być kontynuowane. Z drugiej jednak strony, w ocenie składu orzekającego, można zasadnie twierdzić, że art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego odsyła do tych uregulowań, które wprost normują instytucję pozwolenia na budowę i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ta ostatnia natomiast instytucja, unormowana w art. 51 Prawa budowlanego, przemawiałaby za właściwością organów nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Przede wszystkim zgodzić się należy z oceną składu orzekającego, przedstawiającego pytanie prawne, iż wyjaśnienie podniesionych wątpliwości ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaś z uwagi na odbiegające od precyzji sformułowania ustawowe wątpliwości te są istotne i w praktyce wywołują rozbieżność stanowisk.

Przed przystąpieniem do bliższych rozważań należy odpowiedzieć na trzy podstawowe pytania : po pierwsze, czy takie same skutki prawne wywołuje zarówno uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 36a ust. 2/ jak i wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 37 ust. 1/, po drugie, czy po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę a także po jej wygaśnięciu zawsze konieczne jest uzyskanie przez inwestora nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, po trzecie, czy można mówić o tożsamości pojęcia "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę" oraz decyzji "o wznowieniu robót budowlanych", a jeśli nie, to których sytuacji one dotyczą i który organ je wydaje.

Na pierwsze pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Niewątpliwie decyzja o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter konstytutywny i z datą jej ostateczności przestaje obowiązywać decyzja o pozwoleniu na budowę /zostaje ona wyeliminowana z obrotu prawnego/. Także z datą wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę przestaje ona obowiązywać. W obydwu przypadkach wyłączona jest więc możliwość kontynuowania robót budowlanych.

Na drugie pytanie /czy niezbędne jest wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę/ odpowiedź zależy od tego, czy roboty zostały w ogóle rozpoczęte. Jeżeli bowiem roboty nie zostały rozpoczęte a upłynęło 2 lata od ostateczności pozwolenia na budowę, wobec czego doszło do wygaśnięcia tej decyzji, to trudno mówić o jakimkolwiek "wznowieniu robót". Odmiennie natomiast przedstawia się sytuacja, gdy roboty budowlane zostały wszczęte a następnie przerwane na okres dłuższy niż 2 lata lub też doszło do uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych ostatnich przypadkach ustawodawca przewidział wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych.

Za takim wnioskiem przemawia redakcja art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, który posługuje się dwoma odrębnymi pojęciami: "rozpoczęcie budowy" oraz "wznowienie budowy", a w dalszej części tego przepisu posługuje się odpowiednio wyrażeniami "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę" i "decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót". Wykładnia gramatyczna przepisu art. 37 ust. 2 pozwala więc na wyprowadzenie kolejnego wniosku, iż pojęcie "rozpoczęcia budowy", o którym mowa w tym przepisie, odnosić należy do wydania "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę" zaś możliwość "wznowienia budowy" odnosić do wydania "decyzji o wznowieniu robót".

Inaczej rzecz ujmując ustawodawca w art. 36a i art. 37 Prawa budowlanego wyróżnił następujące sytuacje : a/ inwestor nie rozpoczął budowy przed upływem 2 lat od dnia w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, b/ inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu, rozpoczął roboty lecz następnie budowa przerwana została na czas dłuższy niż 2 lata, c/ inwestor w trakcie realizacji budowy, dokonał samowolnie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Z tymi sytuacjami ustawodawca wiąże określone skutki prawne. W przypadkach, o których mowa w pkt "a i b" ostateczna decyzja wygasa, zgodnie z art. 37 ust. 1, zaś w sytuacji z pkt "c" na właściwym organie spoczywa obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a to w myśl art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.

Otwartą natomiast kwestią pozostaje odpowiedź na pytanie, który z organów: administracji architektoniczno-budowlanej, czy nadzoru budowlanego, jest właściwy do wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Sytuacja wydaje się oczywista, gdy chodzi o wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę albowiem wydaje ją właściwy organ administracji architektoniczo-budowlanej. Należy bowiem mieć na uwadze, iż jakikolwiek przepis Prawa budowlanego nie powierza tej kompetencji organom nadzoru budowlanego. W konsekwencji znajdzie tu zastosowanie przepis art. 82 ust. 1 tego Prawa.

Co do drugiej sytuacji należy przede wszystkim podkreślić, że właściwości organów, do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych, nie normuje przepis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Co więcej powołany przepis art. 37 ust. 1 i 2 "ogranicza się" wyłącznie do unormowania przedmiotowego /rozróżnienia na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót/. Innymi słowy z przepisu art. 37 Prawa budowlanego nie można wyprowadzać jakichkolwiek wniosków dotyczących właściwości organów. O właściwości bowiem tych organów przesądzają unormowania z art. 82 ust. 1 i art. 83 Prawa budowlanego. Jeżeli tak to decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego.

Już w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podniesiono, że decyzja o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 1a ustawy, nie może być utożsamiana z nową decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego /por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., II SA/Lu 1204/99, nie publ., aczkolwiek nie można podzielić stanowiska zajętego w tym wyroku, co do właściwości organów uprawnionych do wydania decyzji o wznowieniu robót/. Jeżeli zatem brak jest tożsamości pomiędzy decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych a nową decyzją o pozwoleniu na budowę, o których mowa w powołanych przepisach, to wynikają z tego określone konsekwencje, a m.in. to, że decyzja o wznowieniu robót niejako zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę i to niezależnie od tego czy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, czy też wygasła. Oznacza to więc, że do wznowienia budowy może dojść po wydaniu, na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, mimo że została uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2.

Jeżeli do powyższych rozważań dodać, że w art. 83 ust. 1 wymieniono art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, należy dojść do wniosku, iż w aktualnym stanie prawnym ustawodawca powierzył podejmowanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych organom nadzoru budowlanego. Wszakże przepis art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego expressis verbis przewiduje kompetencję organów nadzoru budowlanego do podjęcia decyzji o wznowieniu robót budowlanych.

Już na marginesie powyższych uwag należy podnieść, iż pozornie mogłoby się wydawać, że skoro uchylono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też decyzja o pozwoleniu wygasła, to obowiązkiem inwestora jest poczynienie starań o uzyskanie nowego pozwolenia na budowę. Tak jednak nie jest. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, jak to już podniesiono, przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Wymaga także podkreślenia, że przewidziana ustawą możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót w żadnym razie nie może być traktowana jako legalizowanie odstępstw od pozwolenia na budowę, na co zwrócono uwagę w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2000 r., II SA/Lu 1623/98 /nie publ./, w którym wskazano na obowiązek uzyskania przez inwestora zmiany pozwolenia na budowę. Otóż w przepisie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego unormowano wyłącznie sytuację "na przyszłość", tj. gdy inwestor zamierza odstąpić od zatwierdzonego projektu /wówczas bowiem będzie zobowiązany do uzyskania zmiany pozwolenia na budowę/, natomiast przepis art. 36 ust. 1 nie normuje skutków prawnych samowolnego odstąpienia od warunków pozwolenia, gdyż o tym stanowi ust. 2 tego artykułu. W tym ostatnim zaś przepisie, ustawodawca postanowił, że albo wydana zostanie nowa decyzja o pozwoleniu na budowę albo decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót. Jest to zrozumiałe, gdyż nie wydaje się pozwolenia na coś co już zostało wybudowane /nie wiadomo jaką wówczas formę miałaby mieć pozwolenie/, zaś z woli ustawodawcy należy wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót.

Nie można również mówić o braku synchronizacji pomiędzy art. 36a ust. 1 i 2 w zestawieniu z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, mimo że dotyczą tożsamej przesłanki /istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę/. W art. 36a ustawa obliguje bowiem organ architektoniczno-budowlany do uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę bez względu na to i niezależnie od tego, czy "równolegle" organ nadzoru budowlanego wstrzyma budowę. Nie niweczy to bowiem kompetencji organu nadzoru budowlanego do tego aby w razie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę - wstrzymał on roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3, a następnie, jeśli możliwe będzie kontynuowanie inwestycji w zgodzie z Prawem budowlanym, do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót /określając stosowne warunki/.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.