Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 91/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1, art. 6 ust.1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku Stowarzyszenia z dnia "[...]", w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) nie wymierza organowi grzywny; 4) zasądza od Komendanta Miejskiego Policji na rzecz Stowarzyszenia A. kwotę"[...]"zł (słownie: "[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia "[...]"r. Stowarzyszenie P z/s w L (dalej jako: skarżący, Stowarzyszenie) zwróciło się do Komendanta Miejskiego P w O o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.) o udostepnienie informacji publicznej w zakresie:

I. udzielenia informacji w formie wykazu (listy), jakie dokumenty zawierają akta postępowania w sprawie o wykroczenie, prowadzone przez Komendę Miejska Policji w O, o sygnaturze "[...]" (nieprawidłowe parkowanie pojazdu o numerze rejestracyjnym "[...]" na ul. S w O);

II. udzielenia informacji w formie wykazu (listy), jakie dokumenty zawierają akta postępowania w sprawie o wykroczenie, prowadzone przez Komendę Miejska Policji w O, o sygnaturze "[...]" ( umieszczenie nielegalnych znaków "[...]" i "[...]" na ulicy S w O).

Skarżący wniósł o przesłanie informacji drogą elektroniczną na wskazany przez niego adres e-mailowy, a w przypadku braku możliwości takiej formy wniósł o przesłanie informacji na podany adres.

2. W odpowiedzi na wniosek Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w O pismem z dnia "[...]"r. poinformował skarżące Stowarzyszenie, że brak jest podstaw do udzielenia wnioskowanych informacji, gdyż powyższe dane nie są informacją publiczną. Tryb i dostęp do powyższych danych zawarty jest w art. 38 § 1 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w zw. z art. 156 § 5 kodeksu postępowania karnego, a tym samym nie można w takim przypadku zamiennie stosować przepisów innych ustaw. Wskazano, że potwierdzenie tego stanowiska, iż akta postępowania nie są informacją publiczną jest wyrok NSA z dnia 28.10.2009 r. sygn. I OSK 714/09, zgodnie z którym akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane na podstawie twierdzenia, że prawo dostępu wynika z art 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do akt sprawy pozostaje poza regułami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto wskazano, że art. 16 ust. 1 tej ustawy określa, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Taki obowiązek wynika jedynie, gdy spełniony jest warunek podstawowy - sprawa ma charakter informacji publicznej - i brak tego warunku oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też złożony wniosek nie został uwzględniony.

3. W dniu "[...]" r., działający z upoważnienia Prezesa Stowarzyszenia jego członek p. P J, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w O w zakresie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia "[...]"r. Zarzucono organowi rażące naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 104 § 1 i 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł:

- na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o nakazanie organowi przekazania żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia wyroku;

- na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a o przyznanie od organu na rzecz skarżącego na cel statutowej działalności sumy pieniężnej w wysokości "[...]" zł;

- na podstawie art. 200 p.p.s.a o zasadzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych niezbędnych do celowego dochodzenia praw;

- na podstawie art. 90 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty organu, które zostały przedstawione w odpowiedzi na złożony wniosek wyjaśniając, że stosownie do art. 5 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej został ograniczony do określonych wyłączeń i obejmuje ;

- informacje niejawne prawnie chronione;

- informacje naruszające prywatność osób fizycznych albo tajemnice przedsiębiorcy;

- informacje o przymusowej restrukturyzacji. Nie przewiduje się zatem wyłączenia dostępu do informacji publicznej w stosunku do akt prawomocnie zakończonych postępowań prowadzonych w sprawach o wykroczenia. Przytoczony przez organ wyrok NSA z dnia 28.10.2009 r. nie został użyty prawidłowo, gdyż nie dotyczy zakresu informacji, o którą występowało Stowarzyszenie. Skarżący nie występowali bowiem o udostępnienie "kopii akt sprawy", a jedynie o przesłanie informacji, w formie wykazu, jakie dokumenty zawarte są w aktach prowadzonych przez Komendanta, pod sygnaturami "[...]" i "[...]", prawomocnie zakończonych czynności wyjaśniających. Informacja przesłana na złożony wniosek nie zawiera wskazanych informacji. Wyjaśniono, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, zaś Komenda Miejska Policji w O, jako agenda administracji rządowej, wykonuje cały szereg takich zadań, min. prowadzi postępowania wyjaśniające w sprawach o wykroczenia, nakłada grzywny w trybie mandatów karnych, jest oskarżycielem publicznym w sprawach o wykroczenia przed sądami powszechnymi. Z powyższego wynika, że informacja o prowadzonych i zakończonych czynnościach wyjaśniających w przedmiocie wykroczeń stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy działalności organu państwowego, w zakresie realizowanych przez niego ustawowych obowiązków. Podkreślono także, iż odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ musi mieć charakter decyzji, wydanej w sposób określony w art. 104 § 1 i 107 § 1 k.p.a. Przesłana skarżącej informacja nie stanowi natomiast decyzji administracyjnej. Do skargi załączono wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący skarżącego Stowarzyszenia oraz "Dezyderat Prezesa Zarządu "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]" r. o udzieleniu pełnomocnictwa" członkowi Stowarzyszenia P P J, do reprezentowania Stowarzyszenia w sprawie sądowoadministracyjnej przed WSA w Olsztynie w sprawie ze skargi na bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w O w sprawie nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia "[...]"r.

4. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w O (dalej jako: Komendant) wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w ocenie organu pełnomocnictwo zostało udzielone niezgodnie z treścią art. 35 § 2 p.p.s.a., gdyż pełnomocnikiem stowarzyszenia, które ma charakter osoby prawnej, może być pracownik, zaś z treści pełnomocnictwa nie wynika aby osoba tam wskazana taki status posiadała. Wobec tego wobec braku zachowania wymogów formalnych skarga winna być uzupełniona w trybie art. 49 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutów merytorycznych skargi wskazano, że w ocenie organu żądane przez skarżącą dokumenty nie mają tak oczywistego charakteru jak podnosi to strona. Skarżące Stowarzyszenie wnosi o udostępnienie wykazu dokumentów z akt postępowania w sprawach o wykroczenia, co w ocenie organu nie wchodzi w zakres informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), czy art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tym samym brak jest podstaw do rozstrzygnięcia tej sprawy w formie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nadto podtrzymano pogląd, iż akta postępowania nie są informacją publiczną, co znalazło odzwierciedlenie w wyroku NSA z dnia 28.10.2009 r. sygn. I OSK 714/09, jak również podobne stanowiska zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 25.05.2017 r. sygn. I OSK 1339/17, w którym stwierdzono, że przepisy kodeksu postępowania karnego, które w sposób pełnym regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania przygotowawczego, wy łączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uregulowaniu kodeksowym zauważalna jest przede wszystkim inna sytuacja stron postępowania przygotowawczego, a inna podmiotów takimi stronami nie będącymi. Zatem przyjęcie, że strona postępowania karnego, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych niż inne osoby działające w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślono, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie informacji, zaś w tej sprawie organ udzielił stronie odpowiedzi na wniosek pismem z dnia "[...]"r., zatem nie pozostaje w bezczynności.

5. Na skutek wezwania Sądu w przedmiocie wykazania, iż pełnomocnik Stowarzyszenia legitymuje się pełnomocnictwem określonym w art. 35 § 2 p.p.s.a., pismem z dnia "[...]"r. pełnomocnik Stowarzyszenia wyjaśnił, że jego kompetencja do reprezentowania w tej sprawie wynika z § 27 ust. 6 oraz § 30 Statutu Stowarzyszenia P oraz udzielonego mu przez Prezesa Stowarzyszenia pełnomocnictwa do reprezentowania Stowarzyszenia P w tym postępowaniu. W ocenie strony, nie było żadnych podstaw do wydania zarządzenia przez Sąd w tym zakresie, gdyż nie należy stosować regulacji art. 35 § 2 p.p.s.a w stosunku do stowarzyszenia obywatelskiego, poprzez zrównanie zasad jego funkcjonowania z obowiązującymi normami dotyczącymi uprawnień do reprezentacji osób prawnych lub spółek prawa handlowego w postępowaniach sądowych. Nadto przywołano liczne decyzje innych sądów administracyjnych, które przyjmują prawo do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniach sądowoadministracyjnych tym członkom, którym Zarząd Stowarzyszenia P udzielił stosownego pełnomocnictwa.

6. Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. członek Stowarzyszenia podtrzymał dotychczasowe stanowisko w kwestii prawidłowej reprezentacji skarżącego, dodatkowo wyjaśniając, że nie jest pracownikiem skarżącego, gdyż takich Stowarzyszenie nie zatrudnia, jak również nie jest radcą prawnym ani adwokatem.

Wobec powyższego Sąd odroczył rozprawę oraz zobowiązał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie, pod rygorem jej odrzucenia.

7. Przy piśmie z dnia "[...]"r. nadesłano skargę podpisaną przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia.

8.A. Na rozprawie w dniu "[...]"r. Prezes Stowarzyszenia podtrzymał skargę, jak również wniósł o zamieszczenie jako załącznika do protokołu w trybie art. 104 p.p.s.a. oświadczenia, w którym wskazano, że stosownie do art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zgodnie zaś z § 27 ust. 1 Statutu Stowarzyszenia P na zewnątrz reprezentuje je Zarząd. Nadto z § 27 ust. 6 Statutu wynika, że Zarząd może upoważnić członka zwyczajnego stowarzyszenia do reprezentowania Stowarzyszenia w indywidualnej sprawie sądowej, administracyjnej lub sądowoadministracyjnej. Członek zwyczajny stowarzyszenia nie może być traktowany jako "pełnomocnik" Stowarzyszenia w rozumieniu przepisów zawartych w rozdziale III p.p.s.a. lecz jako osoba reprezentująca Stowarzyszenia na mocy prawa wewnętrznego - a więc zgodnie z zasadami reprezentacji ustalonymi w tej organizacji. Nadto podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie nie występowało do Komendanta o wgląd do akt sprawy, a jedynie o informację dotyczącą czynności jakie zostały wykonane w toku postępowania w sprawach o wykroczenie. Wskazano, że w obydwu sprawach zakończyły się już postępowania i nie zostały skierowane wnioski o ukaranie. Przedłożył i odczytał pismo zawierające listę wydatków związanych z prowadzonym postępowaniem w tej sprawie.

8.B. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko o oddalenie skargi. Odnośnie wniosku skarżącego, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym występować może osoba ustanowiona przez Stowarzyszenie do jego reprezentowania na mocy wewnętrznej regulacji wyjaśnił, że w trybie art. 28 p.p.s.a. mogą reprezentować skarżącego tylko te podmioty, które zostały uwidocznione w treści Krajowego Rejestru Sądowego, a z wypisu KRS dotyczącego strony nie wynika aby takie osoby zostały upoważnione i uwidocznione w tym rejestrze. Nadto wyjaśnił, że obydwa postępowania w sprawach o wykroczenia toczyły się z wniosku członka Stowarzyszenia, nie potrafi jednak podać czego dotyczyły te postępowania. Jednakże skarżący był stroną postępowania w sprawie o wykroczenie i w związku z powyższym w oparciu o art. 38 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenie w związku z art. 156 § 5 k.p.k. mógł zapoznać się z aktami tych spraw w takim właśnie trybie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu ograniczone jest do badania przez sąd, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek udostępnienia informacji publicznej i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, ze zm) dalej: u.d.i.p. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) dalej: p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 - art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wobec tego, aby skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw stwierdzić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt czy czynność nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec stanowiska Prezesa Stowarzyszenia przedstawionego w oświadczeniu załączonym do protokołu rozprawy z dnia "[...]" r. w pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Z art. 29 tej ustawy wynika natomiast, że przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu.

Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 210, z późn.zm) stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność po wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego. Z załączonego przy skardze odpisu KRS nr "[...]" (aktualnego na dzień "[...]" r.) wynika, że organem uprawnionym do reprezentowania Stowarzyszenia jest zarząd, przy czym do zawierania umów oraz składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych wymagane są podpisy dwóch członków zarządu działających łącznie. Do udzielania pełnomocnictw oraz składania oświadczeń woli w charakterze niemajątkowym upoważniony jest Prezes oraz każdy z Wiceprezesów. Umowy o pracę w imieniu Stowarzyszenia podpisuje Prezes na podstawie uchwały zarządu. Nadto z przyjętego Statutu Stowarzyszenia z dnia "[...]" r., aktualnego w dacie złożenia skargi, wynika, że w § 27 określono zasady działania zarządu, gdzie w ust. 1 tego przepisu zapisano, iż to zarząd m.in. reprezentuje Stowarzyszenie na zewnątrz. W treści zaś § 27 ust. 6 Statutu przewidziano, że zarząd może upoważnić członka zwyczajnego Stowarzyszenia do reprezentowania stowarzyszenia w indywidualnej sprawie sądowej, administracyjnej lub sądowoadministracyjnej.

Określenie organów upoważnionych do działania w imieniu danej jednostki organizacyjnej wynika zatem z aktów prawnych powołujących do życia taką jednostkę lub regulujących jej funkcjonowanie, bądź - w przypadku braku stosownych regulacji ustawowych - z aktów określających wewnętrzną strukturę wspomnianej jednostki i kompetencje jej organów. W odniesieniu do podmiotów podlegających obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, a takim podmiotem jest skarżące Stowarzyszenie, dokumentem poświadczającym uprawnienie do działania w jego imieniu jest aktualny odpis z tego rejestru, a w przypadku podmiotów niepodlegających temu obowiązkowi rodzaj dokumentu poświadczającego umocowanie do ich reprezentacji ustala się na podstawie treści odpowiednich przepisów prawa materialnego (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017 r., str. 216 - 217).

Z przedstawionego przy skardze "Dezyderatu Prezesa Zarządu Stowarzyszenia P nr "[...]" z dnia "[...]" r." wynika, że udzielił on pełnomocnictwa, na podstawie § 27 ust. 5 Statutu Stowarzyszenia członkowi "[...]" p. P J, do reprezentowania skarżącego w sprawie sądowoadministracyjnej przed WSA w Olsztynie, w sprawie ze skargi na bezczynność Komendanta w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia "[...]"r. Tak udzielone jednak pełnomocnictwo pozostaje w sprzeczności z treścią art. 35 § 1 i 2 p.p.s.a, gdzie określono, iż pełnomocnikiem osoby prawnej poza profesjonalistami tj. adwokatem lub radcą prawnym, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Tymczasem jak wynika z oświadczenia p. P J nie jest on pracownikiem Stowarzyszenia, jak również nie posiada on statusu adwokata lub radcy prawnego. Zatem, udzielając temu członkowi pełnomocnictwa na podstawie § 27 ust. 5 Statutu, nie mógł Prezes Zarządu skutecznie wskazać tej osoby do działania w granicach pełnomocnictwa, skoro członek Stowarzyszenia nie spełniał warunków określonych w art. 35 § 1 i § 2 p.p.s.a. Poza tym jak wynika z przedłożonego pełnomocnictwa określonego mianem "dezyderatu" Prezes Zarządu udzielił pełnomocnictwa do działania członkowi Stowarzyszenia na podstawie § 27 ust. 5 Statutu, zaś przed Sądem powoływał się na udzielone upoważnienie na podstawie § 27 ust. 6 tegoż Statutu. Zatem z zebranych akt tej sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedstawione pełnomocnictwo udzielone zostało w trybie § 27 ust. 5 Statutu, zaś na rozprawie Prezes Zarządu powoływał się na upoważnienie, które miałoby być oparte o treść § 27 ust. 6 Statutu, czemu jednak przeczy sama treść tego dezyderatu. Nie budzi zaś żadnych wątpliwości Sądu, że upoważnienie udzielone w tych dwóch różnych trybach dotyczy odrębnych instytucji, zatem w realiach rozpoznawanej sprawy niezbędnym było wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków wniesionej skargi poprzez jej podpisanie przez upoważnioną osobę.

Przechodząc do rozpoznania wniesionej skargi uznano, że żądanie strony zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie wystąpiło wnioskiem z dnia "[...]" r. do Komendanta Miejskiego Policji w O o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej udzielenia informacji w formie wykazu (listy), jakie dokumenty zawierają akta dwóch postępowań w sprawie o wykroczenie prowadzone przez Komendę pod nr "[...]" (nieprawidłowe parkowanie pojazdu o numerze rejestracyjnym "[...]" na ul. S w O) oraz pod sygnaturą "[...]" (umieszczenie nielegalnych znaków "[...]" i "[...]" na ulicy S w O).

W odpowiedzi organ pismem z dnia "[...]"r. poinformował, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, a nadto dostęp do powyższych danych zawarty jest w art. 38 § 1 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w zw. z art. 156 § 5 kodeksu postępowania karnego, a tym samym nie można w takim przypadku zamiennie stosować przepisów innych ustaw.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Komendant pozostaje w bezczynności.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia - jak wskazano wyżej - wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został dokonany, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznania sprawy (jak też zaniechanie) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, tak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02).

W rzeczonej sprawie należało jednoznacznie wyjaśnić, z jakim wnioskiem wystąpiło Stowarzyszenie do organu, bowiem w tym zakresie doszło do rozbieżności w prezentowanych stanowiskach przez organ i stronę skarżącą. W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej poinformowano skarżącego, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a dostęp do tych danym może nastąpić na podstawie art. 38 § 1 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w zw. z art. 156 § 5 kodeksu postępowania karnego. Jednakże pogląd taki nie znajduje oparcia w realiach przedmiotowej sprawy.

Wskazać należy, iż stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym moa w art. 9b ust. 1. Oznacza to, że norma kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznej. Wskazany przepis należy, w ocenie Sądu, rozumieć w ten sposób, że wyłącza on ustawę o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności do informacji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 38 § 1 ustawy z dnia 24.08.2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenie (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 475, z późn.zm) dalej: k.p.w.w., do czynności prowadzonych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia stosuje się odpowiednio także przepisy (...) art. 156 § 1 - 5 i 6, art. 157, art. 158. art. 160-166 Kodeksu postępowania karnego, a gdy sąd orzeka jednoosobowo, również przepisy art. 109-115 kodeksu postępowania karnego. Zatem wskazana ustawa - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenie, nie reguluje samodzielnie kwestii dostępu do akt postępowania w sprawach o wykroczenie, odsyłając w art. 38 par. 1 do regulacji w tym przedmiocie zawartej w art. 156 par. 1 – 5 i 6 Kodeksu postępowania karnego. Odesłanie to odnosi się jednak wyłącznie do kwestii dostępu do akt postępowania w sprawie o wykroczenie w fazie postępowania sądowego tj. po wszczęciu postępowania w sprawie wykroczenia, zapoczątkowanego wnioskiem o ukaranie, czyli do tzw. czynności procesowych.

W rozpoznawanej zaś sprawie, jak ustalono na rozprawie w dniu 12 marca 2019r., wnioskowane postępowania w sprawie o wykroczenia o sygn. "[...]" oraz "[...]", zainicjowane działaniem członka Stowarzyszenia, nie zakończyły się skierowaniem wniosku o ukaranie, czyli zakończone zostały na etapie czynności wyjaśniających. Stosownie zaś do treści art. 54 § 2 zd. drugie k.p.w.w. zawiadamiając pokrzywdzonego, poucza się go także o prawie, o którym mowa w art. 27 § 2, oraz o możliwości zaznajomienia się z materiałem dowodowym uzyskanym w toku czynności wyjaśniających oraz sporządzenia odpisów i kopii. Na wniosek pokrzywdzonego lub jego pełnomocnika wydaje się odpłatnie kopie i uwierzytelnione odpisy tych materiałów; do odpłatności za wydawanie kopii i uwierzytelnionych odpisów stosuje się odpowiednio przepisy wydane na podstawie art. 156 § 6 Kodeksu postępowania karnego.

Zatem ani Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenie, ani stosowane odpowiednio w zakresie dostępu do akt, przepisy Kodeksu postępowania karnego, nie regulują w sposób szczególny dostępu osób trzecich do akt postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy Policji w sprawach o wykroczenie. Z uprawnieniem zawiadamiającego o wykroczeniu, do wniesienia zażalenia na odmowę wystąpienia z wnioskiem o ukaranie, nie wiąże się wynikający z Kodeksu postępowania w sprawie o wykroczenie dostęp do całości czynności wyjaśniających. Skarżący zatem jako osoba zawiadamiająca o wykroczeniu, był legitymowany do żądania udostępnienia mu informacji z akt postępowania wyjaśniającego sprawy o wykroczenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Poza tym wyjaśnienia wymaga jeszcze jedna istotna okoliczność, gdyż w sprawie skarżące Stowarzyszenie konsekwentnie podnosiło, iż nie ubiega się o wgląd do akt postępowania w sprawie o wykroczenie, ani też wypisu czy kopii ze zgromadzonych tam dokumentów ale ubiega się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o informację w postaci wykazu, jakie dokumenty zostały w tych aktach postępowania zgromadzone.

Wobec tego nie można zaakceptować stanowiska organu, iż skarżący ubiegał się o dostęp do akt postępowania, a te jako pełen zbiór nie stanowią informacji publicznej, a nadto dostęp do takich akt może mieć miejsce jedynie w oparciu o art. 38 § 1 k.p.w.w.

Jak bowiem podniesiono wyżej osoba trzecia może uzyskać dostęp do takich akt postępowania wyjaśniającego na zasadach wynikających z u.d.i.p., skoro jej sytuacja nie została uregulowana ani w art. 38 § 1 k.p.w.w. w związku z art. 156 § 5 k.p.k., ani też w art. 54 § 2 k.p.w.w.

Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaną wskazane konkretne informacje publiczne, zawarte w określonych dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach zakończonego postępowania karnego, wówczas informacje takie winny być udostępnione przez podmiot zobowiązany (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 2662/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt VIII SAB/Wa 72/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponieważ z wniosku skarżącego wynikało, że domaga się informacji z akt postępowania o wykroczenie, które zostało zakończone na etapie czynności wyjaśniających, tym samym, skoro postępowanie w sprawie o wykroczenie zostało zakończone, to uznać należało, że organ winien rozpoznać wniosek o udzielenie informacji publicznej, a nie o udostepnienie akt postępowania, w trybie u.d.i.p.

Ponieważ wniosek skarżącego z dnia "[...] r., w dacie orzekania przez Sąd, nie został załatwiony w sposób wskazany powyżej, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązano Komendanta do jego rozpatrzenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a..

Nadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rzeczonej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Po otrzymaniu wniosku organ podjął czynności związane z jego załatwieniem i wystosował do skarżącego pismo z dnia

"[...]" r. uznając błędnie, iż stanowi ono załatwienie wniosku strony. W sprawie nie zachodził zatem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego.

Na marginesie jedynie pozostaje wyjaśnić, że w tej sprawie z uwagi na wcześniej uczynione wywody organ winien bądź to udostępnić wnioskowaną informację publiczną, bądź podjąć inne rozstrzygnięcie w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bowiem nie budzi wątpliwości w sprawie, że Komendant Miejski Policji w O, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej. Niekwestionowanym pozostaje również, że wnioskowana przez skarżącego informacja w postaci wykazu dokumentów, jakie zawierają akta postępowania w sprawach o wykroczenia, posiada walor informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w pkt 1 sentencji orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, w pkt 2 na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Z powyższego względu nie zachodziły również przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, która ma z zasady charakter represyjno-prewencyjny, a w niniejszym przypadku nie byłaby absolutnie celowa – art. 149 § 2 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów sądowych na rzecz Stowarzyszenia orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., które obejmują zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości "[...]" zł, zwrot dojazdu kosztów przejazdu do Sądu w wysokości "[...]" zł ustalonych jako iloczyn przejechanych kilometrów (na trasie L – O) w wysokości "[...]" km w obie strony oraz stawki za jeden kilometr przebiegu tj. 0,8358 zł, równowartości utraconego zarobku w wysokości "[...]" zł oraz kosztu noclegu, zgodnie z przedłożoną fakturą w wysokości "[...]" zł. Nadto wskazać pozostaje, że stosownie do art. 205 § 3 p.p.s.a przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdu oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o kosztach sadowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 300 z późn.zm).