Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1472/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2, art. 48, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50a, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 861/12 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 861/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. H. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję organu I instancji i nałożono na B. H. prowadzącego działalność pod firmą "H." obowiązek rozbiórki stacji gazu płynnego składającej się z podziemnego zbiornika LPG -gaz o poj.[...] m, dystrybutora, kontenera pompowego i sieci uzbrojenia terenu dla ww. zbiornika znajdującego się na działce nr [...]i nr [...] w B..

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska -Białej (dalej PINB) otrzymał w dniu [...] marca 2010 r. zawiadomienie od B. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "H." o zakończeniu przez niego budowy zbiornika LPG, obsługującego stację paliw położoną przy ul. K. [...] w B.. Budowa tego zbiornika prowadzona była w ramach modernizacji i adaptacji istniejącej stacji paliw w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i pozwolenie na budowę udzielone decyzją Prezydenta Miasta Bielska -Białej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Po przeprowadzeniu oględzin i po zapoznaniu się z dokumentacją budowy przekazaną przez inwestora organ ten w dniu [...] marca 2010 r. wydał zaświadczenie o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowej budowy. Po wystawieniu tego zaświadczenia PINB uzyskał informację, że inwestor składając zawiadomienie o zakończeniu budowy posłużył się decyzją o pozwoleniu na budowę, której nieważność stwierdzona została przez Wojewodę Śląskiego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. W decyzji tej wskazano, że pozwolenie na budowę udzielone zostało z rażącym naruszeniem ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2005 r. została poddana weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Zarówno kontrola instancyjna w postępowaniu administracyjnym jak i kontrola sądowoadministracyjna zapadłych w sprawie decyzji nie dała podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 846/08, oddalił skargę kasacyjną.

W powyższych okolicznościach PINB pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. poinformował inwestora, że uznaje swoje zaświadczenie o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych za nieaktualne.

W dniu [...] lipca 2010 r. po przeprowadzeniu kontroli przedmiotowej stacji paliw PINB wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy zbiornika LPG, obsługującego stację paliw położoną przy ul. K. [...] w B.. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. organ ten nakazał podmiotowi oznaczonemu jako "H." inż. B. H. rozbiórkę stacji gazu płynnego składającej się m.in. z podziemnego zbiornika LPG -gaz o poj. [...] m3, położonej przy ul. K. [...] w B..

Decyzja ta decyzją ŚWINB z dnia [...] października 2010 r., została uchylona a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. ŚWINB stwierdził, że PINB nie podjął wszelkich kroków koniecznych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości kręgu stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. PINB po raz drugi nakazał "H." inż. B. H. rozbiórkę stacji gazu płynnego składającej się z podziemnego zbiornika LPG -gaz o pojemności [...] m3 oraz pozostałych elementów stacji (dystrybutora, kontenera pompowego i sieci uzbrojenia terenu dla zbiornika LPG) położonych w B. na działkach pgr [...]i [...](poprzednio oznaczonych jako działki pgr [...] i [...]). W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a także art. 104 k.p.a.

Organ podkreślił, że prowadząc na nowo postępowanie ustalił wszystkie strony postępowania i poinformował je o prowadzonej sprawie. Ponowna analiza akt sprawy nie dała podstaw do doprowadzenia do zgodności z prawem inwestycji zrealizowanej na podstawie nieważnej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż zrealizowane roboty budowlane naruszają ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Stacja paliw LPG została bowiem zlokalizowana na terenie, który w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Bielsku-Białej Nr XXV/666/2008, z dnia 13 maja 2008 r., został oznaczony symbolem [...]. Teren ten przeznaczony został pod parking i zieleń izolacyjną dla obsługi jednostki [...]. Zdaniem PINB w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania ustalenia planu dopuszczające dotychczasowe użytkowanie terenu do czasu budowy parkingu z zielenią izolacyjną dla obsługi jednostki [...], gdyż mają one zastosowanie tylko do obiektów użytkowanych legalnie.

Odwołanie od tej decyzji wniósł B. H. działający pod firmą "H." inż. B. H., zastępowany przez radcę prawnego P. K. Odwołujący się zarzucił między innymi, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego - art. 51 ust. 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię. Zdaniem odwołującego się art. 51 ustawy Prawo budowlane mógł znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacjach wskazanych w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Inwestor nie prowadził żadnych robót budowlanych, a obiekt został już dawno wybudowany i zgłoszono zakończenie jego budowy. Zaznaczył, że brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynikał także z tego, iż wydanej decyzji nie poprzedzono postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych. Jego zdaniem organ nie wykazał też braku przesłanek umożliwiających legalizację zrealizowanej inwestycji. Budowa zbiornika LPG została wcześniej zalegalizowana przez PINB, który wydał w dniu [...] marca 2010 r. zaświadczenie o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Odwołujący się stanął na stanowisku, że późniejsze pismo tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r., w którym poinformował on o anulowaniu tego zaświadczenia nie mogło wywrzeć żadnych skutków prawnych w zakresie możliwości legalnego użytkowania obiektu chociażby z uwagi na wydanie go po upływie 21 dni od dokonanego zgłoszenia. Zdaniem inwestora nie ma podstaw by traktować go, jako sprawcę samowoli budowlanej, do której zastosowanie mają przepisy art. 48, 49b 50 czy 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem sporny obiekt wybudował na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jego sytuacji prawnej nie zmieniła decyzja Wojewody Śląskiego z 2005 r., którą stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniósł, że inwestycja została zrealizowana legalnie wobec tego brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z powołaniem się przez PINB na sprzeczność zrealizowanych robót budowlanych z ustaleniami uchwalonego w 2008 r. planu zagospodarowania przestrzennego. Nieuprawnione było w szczególności stwierdzenie niezgodności zrealizowanych robót budowlanych z ustaleniami tego planu, który dopuszcza dotychczasowe użytkowanie legalnie wybudowanych obiektów.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. ŚWINB uchylił w całości decyzję organu I instancji i nałożył na B. H. prowadzącego działalność pod firmą "H." obowiązek rozbiórki stacji gazu płynnego składającej się z podziemnego zbiornika LPG -gaz o poj.[...] m, dystrybutora, kontenera pompowego i sieci uzbrojenia terenu dla ww. zbiornika znajdującego się na działce nr [...]i nr [...]w B.. W podstawie prawnej tej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowe było prowadzenie przez PINB postępowania w trybie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wywarło skutek ex tunc. Przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane umożliwia zaś prowadzenie opisanego postępowania naprawczego do robót budowlanych wykonanych nie tylko w znaczeniu faktycznym, ale także prawnym. Powyższe oznacza, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wszcząć postępowanie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane Dotyczy to również sytuacji, gdy uprzednio organ ten wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, czy przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie zakończenia robot budowlanych.

ŚWINB zgodził się także z organem I instancji, że z uwagi na niezgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Z mapy pomiaru powykonawczego wynika bowiem, że przedmiotowy zbiornik LPG został wybudowany na częściach działek nr [...]i [...]położonych w jednostce [...], którą przeznaczono na parking i zieleń izolacyjną. Bezzasadnym w ocenie ŚWINB był także zarzut dotyczący niezastosowaniu w sprawie przepisu § 49 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego dopuszczającego dotychczasowe użytkowanie terenu w jednostce [...] do czasu realizacji nowej inwestycji. Organ II instancji podzielił w tym względzie pogląd PINB, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie do użytkowania zgodnego z przepisami prawa budowlanego. W dacie wejścia w życie planu miejscowego (24 lipca 2008 r.) obiekt ten nie był jednak użytkowany legalnie bowiem przyjęcie zgłoszenia o zakończeniu budowy miało miejsce dopiero [...] marca 2010 r. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że ma do niego zastosowanie przepis, w którym jest mowa o dotychczasowym zgodnym z prawem użytkowaniu obiektu.

Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na nieprawidłowe oznaczenie podmiotu, do którego został skierowany nakaz rozbiórki konieczne było jednak uchylenie zaskarżonej decyzji. Obowiązek ten winien bowiem zostać nałożony na osobę fizyczną B. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "H.", a nie na "H." inż. B. H., bowiem firma ta nie ma zdolności prawnej, a co zatem idzie nie może być podmiotem praw i obowiązków.

B. H. (dalej jako Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję. Zarzucił wydanie decyzji ŚWINB z naruszeniem art. 29 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie nieprawidłowego ustalenia strony postępowania przez organ I instancji. Skarżący wskazał, że skoro skarżący prowadzi działalność pod firmą "H." inż. B. H. to organ I instancji w sposób właściwy oznaczył adresata swojej decyzji i brak było podstaw prawnych do uchylenia tej decyzji. W skardze powtórzony został także podniesiony już w odwołaniu od decyzji PINB zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący zauważył także, że przedmiotowa stacja została wybudowana na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę jeszcze przed wejściem w życie planu miejscowego. Bez znaczenia jest zatem okoliczność, że zgłoszenie zakończenia budowy miało miejsce dopiero po wejściu w życie tego planu. Błędny jest zatem pogląd ŚWINB, że § 49 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego nie ma zastosowania do spornego obiektu. Stosownie do art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. Nr 647 - dalej u.p.z.p.) wejście w życie nowego planu i utrata w związku z tym mocy obowiązującej innego planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie tego planu z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. W myśl art. 65 ust. 2 u.p.z.p. nie stwierdza się zaś po uchwaleniu planu wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca uznaje zatem prawa nabyte inwestorów i kształtuje zasady planowania przestrzennego w taki sposób aby nie prowadziło to do narażania inwestorów, którzy legalnie wybudowali obiekty, na szkody związane z koniecznością dostosowywania się do zmienionych planów zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący zauważył też, że inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a fakt stwierdzenia później nieważności tej decyzji nie może pociągać za sobą uznania inwestora za sprawcę samowoli budowlanej. W konsekwencji nie można przyjąć, że w dacie wejścia w życie planu przedmiotowy obiekt był użytkowany nielegalnie.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 861/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. H. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2012 r. uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że bezsporne w sprawie jest, że ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...], stwierdzona została nieważność decyzji Prezydenta Miasta Bielska - Białej, którą zatwierdzono projekt budowlany przedmiotowej stacji paliw LPG oraz udzielono w oparciu o ten projekt pozwolenia na budowę.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na jego budowę, która następnie została, w toku budowy czy po jej ukończeniu, uchylona bądź stwierdzono jej nieważność, nie pozwala na zakwalifikowanie takich robót jako samowoli budowlanej. W konsekwencji do wykonanych w takiej sytuacji robót budowlanych wykluczone jest uruchomienie trybu przewidzianego w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie Sąd I instancji, wbrew stanowisku skarżącego, stwierdził, że w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wszczęcia postępowania naprawczego celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z mocy art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się bowiem odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z przepisu art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika z kolei, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 tej ustawy może dotyczyć rozmaitych sytuacji faktycznych. Zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy jest ono uruchamiane m.in. w przypadku wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że hipotezą tego przepisu objęte są zatem także sytuacje, gdy dojdzie do stwierdzenia nieważności bądź do uchylenia ostatecznej decyzji w oparciu, o którą są lub zostały wykonane roboty budowlane.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na uregulowanie zawarte w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazujące wydanie jednej z decyzji przewidzianej w pkt 1 - 3 tego przepisu przed upływem 2 - miesięcznego terminu liczonego od dnia wydania postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Zaznaczył, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, gdy roboty zostały wykonane i nie są już prowadzone, wydanie jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie powinno być poprzedzone postanowieniem wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych. W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych jest bowiem bezprzedmiotowe. Sąd zauważył, że stosownie do art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane do zakończonych robót budowlanych nie stosuje się wprost przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 lecz stosuje się je odpowiednio.

W przekonaniu Sądu przeszkody do uruchomienia w kontrolowanej sprawie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie stanowiło także wydane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2004 r., którym wstrzymane zostały roboty budowlane do czasu uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienie to zapadło bowiem w oparciu o stwierdzenie przez organ prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, a zatem wydano je w oparciu o inną przesłankę i dotyczyło innego przypadku niż określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd zwrócił uwagę, że postanowienie to utraciło moc po upływie 2 miesięcy od daty jego doręczenia, a zatem po upływie tego terminu do dnia uzyskania waloru ostateczności przez decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2005 r. inwestor mógł kontynuować prowadzone roboty budowlane. W oparciu o wpisy do dziennika budowy znajdującego się w aktach sprawy stwierdzić należało, że budowa przedmiotowej stacji była jednak po tej dacie kontynuowana w 2007 r. (roboty budowlane związane z przełożeniem kanalizacji sanitarnej) oraz w lutym 2010 r. (budowa ściany oddzielenia przeciwpożarowego przy ścianie budynku magazynowego). Na marginesie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kontynuowanie robót budowlanych po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję Wojewody Śląskiego stwierdzającą nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na przedmiotową budowę miało miejsce z naruszeniem art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tego przepisu rozpoczęcie lub wznowienie budowy, w przypadku stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić dopiero po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robot budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Sąd uznał za prawidłowe zastosowanie przez orzekające w sprawie organy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W piśmiennictwie podkreśla się, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone w inny sposób do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji organ może wydać jeden z trzech nakazów, a to zaniechania dalszych robót budowlanych (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórki obiektu lub jego części bądź doprowadzenie go do stanu poprzedniego. Wydana w oparciu o ten przepis decyzja kończy zarazem postępowanie naprawcze bowiem w tym przypadku postępowanie to nie ma charakteru dwuetapowego, jak to ma miejsce w przypadku decyzji wydawanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji podkreślił, że w kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo uznały, że sporny obiekt został wybudowany z naruszeniem przepisów prawa miejscowego, w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Centum Hałcnowa przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Bielsku - Białej Nr XXV/666/2008 z dnia 13 maja 2008 r. ( Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2008 r. NR 136, poz. 2652). Sąd podzielił stanowisko organów, że naruszenie ustaleń tego planu nie mogło zostać usunięte w inny sposób niż poprzez wydanie nakazu rozbiórki stacji gazu płynnego. Część parceli gruntowych, na jakich został wybudowany przedmiotowy obiekt, które w dacie udzielenia pozwolenia na budowę były oznaczone jako pgr [...] i [...], położone są bowiem w jednostce planu oznaczonej jako [...]. Zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 1 tekstu planu teren tej jednostki został zaś przeznaczony pod parking z zielenią izolacyjną dla obsługi położonej w sąsiedztwie jednostki [...].

Zdaniem Sądu błędny był także pogląd skarżącego, że wystosowanie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, o jakim jest mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane i niewniesienie w ustawowym terminie przez PINB sprzeciwu w drodze decyzji stanowi przeszkodę do uruchomienia postępowania naprawczego w stosunku do robót budowlanych wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu z żadnego przepisu prawa budowlanego, ani przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego nie można bowiem wyprowadzić normy zakazującej prowadzenia postępowania naprawczego czy legalizacyjnego w przypadku zaniechania wniesienia sprzeciwu do dotkniętego wadą prawną zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych.

W kwestii natomiast możliwości prowadzenia dalszego postępowania po przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy Sąd przytoczył pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r. , sygn. akt II OSK 1294/09, w którym stwierdzono, "że nie ma żadnych podstaw do tego aby przyjąć, iż nieprawidłowe zgłoszenie i brak sprzeciwu organu, uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, czy też niezgodnie z przepisem przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego".

Sąd podkreślił, że konsekwencją braku wniesienia przez organ sprzeciwu w ustawowym terminie jest natomiast możliwość przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę. Przyjęcie bez sprzeciwu wadliwego zawiadomienia o zakończeniu budowy pozbawia organ nadzoru budowlanego także podstaw prawnych do wymierzenia kary, o jakiej jest mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Sąd nie podzielił przekonania skarżącego, że w postępowaniu naprawczym dotyczącym spornego obiektu organy winne były zastosować przepis § 49 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, który zezwala na dotychczasowe użytkowanie terenu do czasu realizacji na nim nowej inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji przepis ten odnieść bowiem trzeba do obiektów, które w dacie wejścia w życie tego planu miejscowego były legalnie wybudowane i użytkowane. Tym samym oczywistym jest, że uregulowanie to nie mogło znaleźć zastosowania do obiektów zrealizowanych później, a w dodatku na podstawie nieważnego pozwolenia na budowę.

Sąd przyznał, że rację ma ŚWINB wskazując, że o "legalnym" użytkowaniu przedmiotowego obiektu można było mówić dopiero po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu w stosunku do zawiadomienia o zakończeniu jego budowy.

Sąd wskazał, że w sprawie nie mógł znaleźć także zastosowania przepis art. 65 ust. 2 u.p.z.p., który w przypadkach wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nakazuje respektowanie sprzecznych z planem miejscowym decyzji o warunkach zabudowy wydanych przed wejściem w życie nowego lub zmienionego planu miejscowego. Z uzasadnienia decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2005 r. wynika bowiem, że powodem uchylenia rzeczonego pozwolenia na budowę była jego rażąca niezgodność właśnie z decyzją ustalająca warunki zabudowy. Nieuzasadnione było jednocześnie powołanie się pełnomocnika skarżącego na przepis art. 34 u.p.z.p. Treść tego przepisu odnosi się bowiem do decyzji o warunkach zabudowy wydawanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Sąd podzielił wreszcie stanowisko organu odwoławczego dotyczące nieprawidłowego oznaczenia adresata zapadłej w sprawie decyzji organu I instancji. Zastosowane przez PINB oznaczenie adresata nakazu rozbiórki mogłoby utrudnić ewentualne prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. H. (dalej Skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika. Pełnomocnik zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i rozpoznania sprawy lub uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wystąpił także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), poprzez:

1. niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. tj., art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 tej ustawy polegające na uznaniu, że w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy obiekt był użytkowany nielegalnie, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sprzeczności z ustaleniami tego planu, co jest niezgodne z rzeczywistym stanem sprawy;

2. błędną wykładnię przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tj. art. 50 ust 1 pkt 1 poprzez przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wskazuje, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane polegające na uznaniu, że postanowienie PINB z [...] grudnia 2004 r. zostało wydane w oparciu o stwierdzenie przez organ prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, w sytuacji braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego postanowienia;

3. niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. tj. art. 37 ust. 2, polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie doszło do kontynuowania robót budowlanych po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewodę Śląskiego bez wymaganej tym przepisem nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, w której nie zaistniały przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 ww. ustawy.

Ponadto Skarżący wskazał, że zaskarżonym wyrokiem zostały naruszone przepisy postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób dostateczny podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie przez Sąd I instancji okoliczności związanych z zakończeniem robót budowlanych i wykonaniem przedmiotowego obiektu przed stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na treść wyroku poprzez przyjęcie, że z dziennika budowy wynika, że budowa była kontynuowana po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, co stoi w sprzeczności z zapisami zawartymi w dzienniku budowy, że roboty budowlane zostały zakończone przed zaistnieniem tych zdarzeń.

Wskazując na ten ostatni z zarzutów Skarżący stwierdził, że Sąd błędnie uznał, że obiekt został wybudowany z naruszeniem przepisów prawa miejscowego tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Centum Hałcnowa przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Bielsku - Białej Nr XXV/666/2008 z dnia 13 maja 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2008 r. NR 136, poz. 2652) a to powodowało, że naruszenie ustaleń tego planu nie mogło zostać usunięte w inny sposób niż poprzez wydanie nakazu rozbiórki stacji LPG. Dowodzi to błędnych ustaleń, jakich dokonał WSA w zakresie stanu faktycznego dotyczącego stopnia realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego w czasie, kiedy nastąpiło stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na jego budowę (2005 r.), jak również uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego (2008 r.).

Skarżący podkreślił, że z analizy treści dziennika budowy wynika, że Sąd I instancji pominął wpis zawarty w tym dzienniku z dnia [...].12.2004 r. o treści: "zakończono roboty budowlane przy budowie stacji LPG. Obiekt można oddać do użytkowania, załączając wszystkie atesty i świadectwa oraz obmiary techniczne mapę powykonawczą". Z treści tego zapisu wynika jednoznacznie, że w dacie [...] grudnia 2004 r., a więc przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę (decyzja z dnia [...] marca 2005 r.) oraz uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia 13 maja 2008 r.), proces budowlany został zakończony, a przedmiotowy obiekt zrealizowany.

Skarżący zaznaczył, że okoliczność ta do tej pory nie była sporną i nie była kwestionowana przez organy nadzoru budowlanego. W żadnym miejscu kwestionowanej decyzji organy nadzoru budowlanego nie wskazywały, że prace budowlane były kontynuowane po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę czy też po uchwaleniu planu miejscowego.

W ocenie Skarżącego, Sąd I instancji nie wyjaśnił w treści uzasadnienia, dlaczego nie wziął pod uwagę okoliczności, iż z zapisów dziennika budowy wynika, że już w 2004 r. budowa została zakończona. Skarżący uznał, że tym samym Sąd naruszył normę wynikającą z art. 141 § 4 P.p.s.a. Wątpliwym jest, czy wpisy wskazane przez Sąd I instancji powinny w ogóle znaleźć się w dzienniku budowy przedmiotowego obiektu. Zakres i charakter prac, których one dotyczą ma tylko pośredni związek z wybudowanym obiektem. Zdaniem Skarżącego ocena Sądu I instancji, że prace te miały miejsce po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przedmiotowy obiekt został wybudowany sprzecznie z jego ustaleniami, są nieuprawnione.

Nawet, jeśli przyjąć, (czemu Skarżący zaprzecza), że wzmocnienie odporności ogniowej ściany budynku magazynowego było kontynuacją budowy zbiornika LPG-gaz, to trzeba zauważyć, że obiekt ten, pod względem technicznym był już zrealizowany i prace te nie mogły mieć znaczenia przy ocenie jego zgodności z uchwalonym w 2008 r. planem miejscowym.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Skarżący wskazał, że stanowisko Sądu, iż naruszenie ustaleń planu miejscowego nie mogło zostać usunięte w inny sposób niż poprzez wydanie nakazu rozbiórki stacji gazu płynnego, nie zasługuje na aprobatę. Według Skarżącego do żadnego naruszenia ustaleń planu nie doszło, gdyż przedmiotowy obiekt był wybudowany przed jego uchwaleniem. Stanowisko WSA zostało, więc oparte na błędnym przekonaniu, że § 49 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, który zezwala na dotychczasowe użytkowanie terenu do czasu realizacji na nim nowej inwestycji, nie może mieć zastosowania, gdyż jak wskazał Sąd "przepis ten odnieść bowiem trzeba do obiektów, które w dacie wejścia w życie tego planu miejscowego były legalnie wybudowane i użytkowane". Pogląd Sądu, że uregulowanie to nie może znaleźć zastosowania do obiektów zrealizowanych później, a w dodatku na podstawie nieważnego pozwolenia na budowę, jest błędny, dlatego, że obiekt nie został realizowany po uchwaleniu planu miejscowego, ale na kilka lat przed jego uchwaleniem i nie na podstawie nieważnego pozwolenia na budowę, lecz na mocy prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność została zakwestionowana dopiero po jego wybudowaniu. Tak, więc wbrew twierdzeniu Sądu, obiekt był legalnie wybudowany.

Zdaniem Skarżącego kasacyjnie legalność wykonanej budowy została potwierdzona przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska-Białej, którego inspektorzy, w dniu [...] grudnia 2009 r. przeprowadzili kontrolę i sporządzili protokół z kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego. Inspektorzy PINB stwierdzili tam, że obiekt budowlany jest zgodny z projektem zagospodarowania terenu i, że wykonane zostały wszystkie roboty budowlane. Stwierdzono również, że nie ma żadnych robót pozostałych do wykonania, teren robót został uporządkowany i zbiornik LPG nadaje się do użytku. Skarżący zaznaczył, że w dniu [...] marca 2010 r. PINB wydał zaświadczenie o przyjęciu zakończenia budowy, w którym stwierdzono, że, cyt: "przedmiotowy obiekt został wykonany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i obowiązującymi przepisami". PINB uznał swoje zaświadczenie za nieaktualne, wydając nowe zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2010r., w którym zawiadamia Skarżącego, że zaświadczenie z dnia [...].03.2010 r. wydane zostało w oparciu o nieważne pozwolenie na budowę. Okoliczność ta, zdaniem Skarżącego, nie może mieć wpływu na ocenę legalności zrealizowanego obiektu budowlanego, gdyż przepisy prawa nie przewidują możliwości uchylenia zaświadczenia.

Skarżący podniósł, że to nie względy natury prawnej skłoniły PINB do uznania zaświadczenia z dnia [...] marca 2010 r. za nieaktualne, ale interwencje mieszkańców ul. K., przy której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, którzy sprzeciwiali się zarówno lokalizacji jak i użytkowaniu zbiornika.

Skarżący nie neguje, stanowiska Sądu I instancji, że wystosowanie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, o jakim mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane i niewniesienie w ustawowym terminie przez PINB sprzeciwu w drodze decyzji nie stanowi przeszkody do uruchomienia postępowania naprawczego. Jednak w jego ocenie aby mogło zostać przeprowadzone postępowanie naprawcze przewidziane w art.51 ustawy Prawo budowlane muszą zostać stwierdzone sytuacje uprawniające organ nadzoru do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Te sytuacje zostały określone w art. 50 ust. 1 pkt 1-4. Zdaniem Skarżącego w zaskarżonych decyzjach organów nadzoru nie zostały one wskazane. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2012 r. organ II instancji stwierdził, że: "stwierdzenie nieważności wywiera skutek od wydania decyzji (ex tunc), zatem istnieją podstawy, aby w takiej sytuacji stosować art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to nie można podzielić tego poglądu, gdyż sugeruje on, że budowa była wykonywana bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Dalej Skarżący podniósł, że bezpodstawne jest przekonanie Sądu I instancji o braku przeszkody do uruchomienia postępowania naprawczego poprzez wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia z dnia [...] grudnia 2004 r. (nr PINB [...]), na mocy, którego doszło do wstrzymania robót budowlanych do czasu uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Skarżącego taka przeszkoda istnieje. Jego zdaniem świadczy o tym okoliczność zakończenia robót budowlanych w dniu [...] grudnia 2004 r. (wpis w dzienniku budowy) i to, że obiekt ten został zrealizowany a powyższe postanowienie wydano dopiero [...] grudnia 2004 r.

Zdaniem Skarżącego, stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych zapadło po stwierdzeniu, że prowadzone roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, jest błędne. Wskazał on, że w uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono jedynie, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...].10.2003r., gdyż warunki zabudowy dotyczyły zbiornika gazu naziemnego, a decyzja o pozwoleniu na budowę podziemnego zbiornika. Skarżący stwierdził, że po protestach mieszkańców sąsiednich nieruchomości inwestor w porozumieniu z organem wydającym decyzję o pozwoleniu na budowę zmienił projekt budowlany i wykonał zbiornik podziemny i uzyskał wszelkie uzgodnienia wskazujące na jego bezpieczne i zgodne z ochroną środowiska użytkowanie. Wskutek dalszych skarg mieszkańców doszło do unieważnienia nie tylko pozwolenia na budowę, ale również decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...].03.2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...].10.2003 r. ustalającej warunki zabudowy. Tym samym przedmiotowy obiekt został zrealizowany w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Skarżącego nie można, więc obecnie mówić o niezgodności obiektu z tą decyzją, bo ona nie istnieje.

W dalszej części skargi kasacyjnej Skarżący wyraził pogląd, że sprzeczność pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy nie powinna stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane Skarżący wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu. Inwestor nie kontynuował robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, gdyż roboty te zostały zakończone przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Śląskiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ŚWINB wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że w sprawie nie ma znaczenia ustalenie czy roboty budowlane dotyczące przedmiotowej stacji gazu płynnego zostały zakończone w 2004 r. czy trwały jeszcze w 2007 r. bądź 2010 r. W kontekście § 49 ust. 1 pkt 6 przywoływanego planu miejscowego obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego znaczenie ma jedynie kwestia daty legalnego przystąpienia do użytkowania danego obiektu budowlanego. Data ta przypada na 2010 r. kiedy plan już obowiązywał. Nie zasadne jest też stanowisko skarżącego, że prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane nie było możliwe bez wcześniejszego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ stwierdził, że niezasadne jest także wywodzenie przez skarżącego uprawnień do legalizacji inwestycji z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Zasadnicze znaczenie dla oceny prawnej sprawy ma okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2005 r. i ostateczne oddalenie skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji jeszcze przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto sam skarżący wskazał, że również decyzja o warunkach zabudowy została unieważniona decyzją SKO w Bielsku – Białej z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] tj. przed wejściem w życie miejscowego planu dla działek objętych inwestycją. To powoduje, że koncepcję prawną przyjętą w skardze kasacyjnej należało uznać za chybioną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. H. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W przypadku zrealizowania obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wszcząć i przeprowadzić tzw. postępowanie naprawcze. Postępowanie to jest prowadzone na podstawie art. 50, art. 50a i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego dokonuje oceny, czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z prawem. Gdy inwestycja jest zgodna z prawem postępowanie kończy się wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przedmiotowej sprawie słusznie Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego wydały prawidłową decyzję nakazującą rozbiórkę stacji gazu płynnego. Prowadzenie stacji paliw jest bowiem niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na terenie, na którym zlokalizowania jest stacja nie przewiduje możliwości prowadzenia działalności w postaci stacji paliw.

Zgodnie z treścią § 49 ust. 1 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej Nr XXV/666/2008, z dnia 13 maja 2008 r. dopuszczalne jest dotychczasowe użytkowanie do czasu realizacji nowej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uregulowanie to odnosi się wyłącznie do użytkowania zgodnego z prawem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie służy bowiem do legalizacji działań inwestora, które są niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie zrealizowany obiekt należy do obiektów kategorii XX - stacje paliw. Zgodnie z treścią art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania tego rodzaju obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej stacji paliw.

Nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci pozwolenia na użytkowanie zaświadczenie z dnia [...] marca 2010 r. wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaświadczenie to nie mogło zastąpić decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nadto, jak słusznie wskazały organy administracji oraz Sąd, było ono błędne.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2340/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zaświadczenie jest szczególną (kwalifikowaną) formą informacji, gdyż jest wydawane w trybie przepisów działu VII K.p.a. lub przepisów szczególnych i zawsze z zachowaniem formy pisemnej. Ponadto zaświadczenie dotyczy istniejącego już stanu prawnego lub faktycznego. Wydane zaświadczenie, będąc aktem organu administracji publicznej skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata, ma odmienne cechy niż decyzja administracyjna.

Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie potwierdza ich istnienie. Stwierdzenie uprawnienia lub nałożenie obowiązku polega na istnieniu ścisłego i bezpośredniego związku między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Bezpośredni związek może polegać bądź na tym, że akt lub czynność wyznacza sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu, bądź na tym, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z wydaniem aktu lub podjęciem czynności. W przypadku zaświadczenia taki związek nie zachodzi, gdyż - służąc jako dowód (źródło dowodowe) w innym postępowaniu - może ono mieć jedynie pośredni wpływ na realizację pewnych uprawnień czy obowiązków jego adresata.

Zaświadczenie, jako szczególny rodzaj informacji, czyli czynności ocenianej według kryterium "prawdziwe-fałszywe", a nie według kryterium "legalne-nielegalne", ze swej natury nie może zostać cofnięte ani uchylone. Nie można też stwierdzić bezskuteczności zaświadczenia, gdyż w przypadku czynności nie wywołującej bezpośrednich skutków prawnych wydawanie tego rodzaju orzeczenia byłoby bezprzedmiotowe. Treść zaświadczenia sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata.

Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2010 r. nie spowodowało, że użytkowanie stacji paliw było użytkowaniem legalnym. Za niezasadny uznać należy tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje skutki wstecz. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest, że w takim przypadku nie można jednak mówić o samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje natomiast koniecznością wszczęcia postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zarzut naruszenia art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uznać należy więc za niezasadny.

Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że z dziennika budowy wynika, że roboty budowlane związane z budową stacji paliw zakończyły się w grudniu 2014 r. jednakże w przedmiotowej sprawie okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia nie jest data zakończenia realizacji inwestycji, tylko okoliczność, czy inwestor legalnie użytkował stację paliw w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z faktem legalnego użytkowania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wiąże bowiem możliwość użytkowania obiektu, który jest niezgodny z jego postanowieniami. Niewłaściwe ustalenie daty zakończenia budowy stacji paliw nie miało więc istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy Praw budowlane nie mógł tym samym być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Na marginesie stwierdzić należy, że sam skarżący kasacyjnie w skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska-Białej zawiadomieniu o zakończeniu budowy także błędnie wskazał, że budowę zakończył w dniu [...] lutego 2010 r..

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu, uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. Analiza treści uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjnego pozwala stwierdzić, że Sąd ten należycie wyjaśnił powody, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie rozumowania Sądu i ocenę jego prawidłowości. Kwestia niewłaściwego ustalenia daty zakończenia budowy stacji paliw, jak to zostało już wyżej wskazane nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mogła być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.