Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 120/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 i 3, art. 23 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta W. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego postanawia wskazać Burmistrza Miasta W. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta W. w piśmie z 21 marca 2019 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta S. przez wskazanie Prezydenta Miasta S. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego.

W uzasadnieniu organ podał, że Prezydent Miasta S. w dniu 27 lutego 2019 r. przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy w W. dokumentację M.M. dotycząca ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. M.M. w dniu 19 listopada 2018 r. złożyła w S. wnioski o: ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Decyzją Prezydenta Miasta S. przyznana została jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka oraz świadczenie wychowawcze, które wypłacane było do stycznia 2019 r. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego został przekazany do MOPS w W..

Organ ustalił, że M.M. mieszka obecnie w W. przy [...] i decyzją Burmistrza Miasta W. ma przyznane prawo do świadczenia wychowawczego na miesiąc luty 2019 r. W okresie od listopada 2018 r. do stycznia 2019 r. zamieszkiwała w S.. Zdaniem organu wnioskującego organem właściwym do wydania decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego za okres od 1 listopada 2018 r. do 31 stycznia 2019 r. jest więc Prezydent Miasta S. ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Prezydent Miasta S. w odpowiedzi na wniosek w piśmie z 25 lipca 2019 r. wskazał, że przed rozpoznaniem wniosku z 19 listopada 2018 r. o przyznanie świadczeń rodzinnych, M.M. w dniu 8 stycznia 2019 r. złożyła oświadczenie o zmianie miejsca zamieszkania z prośbą o przekazanie dokumentacji w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z właściwością. Z tego powodu w dniu 18 lutego 2019 r. wniosek został przekazany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość w sprawach należących do sądów administracyjnych należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

W realiach sprawy niniejszej wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta W. a Prezydentem Miasta S. dotyczący ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku.

Istotą problemu prawnego występującego w sprawie jest ustalenie, czy do rozpoznania sprawy właściwy jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony w dacie wszczęcia postępowania, czy też organ właściwy z uwagi na miejsce zamieszkania strony w dacie wydania decyzji.

Podkreślić należy, że w toku postępowania jak i przy podjęciu decyzji organ obowiązany jest badać swoją właściwość. Dla rozpoznania sporu o właściwość organu zobowiązanego do załatwienia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych podstawowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Właściwość organu w tych sprawach regulują przepisy art. 20 ust. 2 i 3, art. 23 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", zgodnie z którymi właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje, co należy rozumieć przez "miejsce zamieszkania", co oznacza, że określenie to należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle ww. przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08, 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09 i 25 września 2014 r. sygn. akt I OW 93/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do problemu zmiany miejsca zamieszkania w toku postępowania żaden przepis obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje na procesowy tryb działania organu z chwilą uzyskania informacji o zmianie miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Przepisy takie zawiera od 1 lipca 2019 r. ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.) w art. 20 ust. 2 i 3. Ostatnia nowelizacja ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wprowadziła szczególną regulację wskazującą tryb postępowania gminnych organów właściwych w przypadku zmiany miejsca zamieszkania osoby, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego, oraz osoby, której zostało przyznane świadczenie wychowawcze, lecz nie nastąpiła jego wypłata (art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 924).

W rozpoznawanej sprawie zaznaczyć należy, że organ właściwy w dniu złożenia wniosku w sprawie świadczeń rodzinnych, nie wydał jeszcze decyzji merytorycznej i nie rozstrzygnął o prawie strony do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przed zmianą przez stronę miejsca zamieszkania. Wniosek M.M. z 19 listopada 2018 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego świadczenia został przekazany przez Prezydenta Miasta S. do Burmistrza Miasta W. w dniu 25 lutego 2019 r.

Fakt zmiany miejsca zamieszkania wiąże się w takiej sytuacji ze zmianą organu właściwego do ustalenia tego prawa. Jak wskazano w doktrynie w sytuacji, gdy wskutek przyczyn niezależnych od organu administracji publicznej, organ dotychczas właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, na przykład gdy strona zmieniła miejsce zamieszkania, wówczas organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2005, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, s. 184). Dla ustalenia właściwości organu w sytuacji zmiany miejsca zamieszkania w toku postępowania administracyjnego decydujące będzie zatem miejsce zamieszkania strony na dzień ustalenia tego prawa. Pogląd ten wydaje się tym bardziej uzasadniony, że organy uprawnione do realizacji wypłaty zasiłku rodzinnego wykonują te zadania jako płatnicy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Organ wydający decyzję występuje więc tylko o przekazanie środków na ten cel i jest pośrednikiem w ich dotarciu do osoby uprawnionej, co wynika z treści art. 33 u.ś.r. Dodatkowo zauważyć trzeba, że interes osoby uprawnionej do nabycia prawa do świadczeń rodzinnych w wypłacie tych świadczeń i terminowym ich otrzymywaniu jest chroniony konstytucyjnie (por. art. 69 Konstytucji RP oraz uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07; Dz. U. poz. 1446). Prawo z założenia powinno być zaś racjonalne, a jego stosowanie nie może prowadzić do wniosków sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania o przyznanie świadczeń rodzinnych M.M. zmieniła miejsce zamieszkania. Obecnym miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest miasto W.. Natomiast w dniu 19 listopada 2018 r., tj. w dniu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń, miejscem zamieszkania były S.. W związku z powyższym podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu o właściwość ma fakt aktualnego miejsca zamieszkania M.M. na terenie miasta W.. W tej miejscowości bowiem stale przebywa i tam obecnie koncentrują się jej sprawy życiowe (rodzinne).

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że to Burmistrz Miasta W. jest właściwy do rozpatrzenia wniosku M.M. o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku również za okres 1 listopada 2018 r. – 31 stycznia 2019 r.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.