Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2869/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 216/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2016 r. r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 216/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Starosta Międzychodzki decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. w P. pozwolenia na budowę, tj. przebudowę sieci elektroenergetycznej – jednotorowej napowietrznej linii 110 kV na linię napowietrzną dwutorową 110 kV w zakresie wymiany słupów i fundamentów wraz z montażem przewodów fazowych i odgromowych w linii napowietrznej WN-110 kV relacji Międzychód-Zielomyśl na odcinkach od słupa nr 35 do słupa nr 38, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...] i [...], obręb Dormowo.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 9 października 2015 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na realizację opisanej inwestycji. Obwieszeniem z dnia 30 października 2015 r. organ I instancji zapewnił udział stronom postępowania i zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań w sposób określony w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Nikt nie skorzystał z tego uprawnienia. Organ administracji publicznej wskazał zarazem, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją Burmistrza Międzychodu z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z uchwałą nr VII/63/2011 Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gazociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą relacji Terminal Ekspedycyjny Wierzbno-Odazotownia Grodzisk, odcinek na terenie gminy Międzychód (Dz.Urz. Woj. Wlkp. nr 147 poz. 2361).

Pismem z dnia 30 listopada 2015 r. P.R. odwołał się od opisanej decyzji Starosty Międzychodzkiego z dnia [...] listopada 2015 r.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że [...] sp. z o.o. uzyskała pozytywną dla siebie decyzję Starosty Międzychodzkiego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z należących do niego nieruchomości – działek nr [...], [...] i [...]. Decyzja została jednak uchylona przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się podniósł, że aktualnie toczy się w tej kwestii postępowanie sądowoadministracyjne, podkreślając, że inwestor nie dysponuje już decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z wymienionych nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Międzychodzkiego z dnia [...] listopada 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. W rozpatrywanej sprawie [...] sp. z o.o. złożyła m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego w zakresie działek nr [...] i [...]. Inwestor przedłożył w tej mierze kopie dwóch decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Starosta Międzychodzki na mocy art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczył bowiem sposób korzystania z nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] i [...], położonych w gminie Międzychód, obręb Dormowo, będących własność P.R.. Natomiast decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, Starosta Międzychodzki udzielił [...] sp. z o.o. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wymienionych nieruchomości należących do odwołującego się. Wojewoda Wielkopolski następnie przytoczył treść obu wskazanych wyżej przepisów, podnosząc, że wydanie decyzji z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być poprzedzone ustaleniem, że w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zezwolenie na zajęcie nieruchomości jest zatem rozstrzygnięciem zależnym od decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że decyzją własną z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty Międzychodzkiego z dnia [...] listopada 2014 r. w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niemniej wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 268/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. Orzeczenie to nie jest jednak prawomocne, gdyż Wojewoda Wielkopolski wniósł od niego skargę kasacyjną. Tym samym sprawa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należących do P.R. nie została jeszcze definitywnie załatwiona. Jednocześnie, jeżeli decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, decyzja z dnia [...] września 2015 r. również utraci swoją moc prawną. W takim przypadku inwestor zostanie więc pozbawiony prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym organ odwoławczy wskazał na wadliwe ustalenie kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony. Organ I instancji kierował bowiem korespondencję do dwóch osób, które nie żyły już w czasie prowadzenie postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 10 marca 2016 r. [...] sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 108 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie zachodzi potrzeba wyjaśnienia tytułu prawnego inwestora do gruntu, przysługującego na mocy nieostatecznej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wydanie wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r., uchylającego decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., spowodowało, że inwestor dysponuje nadal tytułem prawnym do rozważanych nieruchomości. Ze względu bowiem na zawarte w tym wyroku postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o niewykonywaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta Międzychodzki wydał wymienioną wcześniej decyzję z dnia [...] września 2015 r. Wykonalność tego ostatniego rozstrzygnięcia nie została wstrzymana w związku ze skargą kasacyjną złożoną od wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. Nie można zarazem zgodzić się z poglądem, że sądowa kontrola decyzji wydanej na mocy art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę do zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Inwestor posiada bowiem w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości, a jedynie sąd administracyjny mógłby, zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymać postanowieniem wykonalność decyzji wydanych na podstawie art. 124 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dalej, Sąd wojewódzki wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że [...] sp. z o.o. wywodziła swoje prawo do dysponowania na cele budowlane działkami nr [...], [...] i [...] z decyzji Starosty Międzychodzkiego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [....], o ograniczeniu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości oraz z decyzji tego organu z dnia [...] września 2015 r., nr [...], o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie wymienionych działek. Dokumenty zebrane przez organ II instancji wskazują ponadto, że wspomniana decyzja Starosty Międzychodzkiego z dnia [...] listopada 2014 r. została uchylona w całości decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niemniej w wyniku skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 268/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił opisaną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. Orzeczenie to jest nieprawomocne, gdyż Wojewoda Wielkopolski złożył od wymienionego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd zaznaczył, że kontrowersje, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, dotyczą pytania, czy w wyniku kontroli decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. w administracyjnym toku instancji, a następnie także kontroli sądowej, inwestor utracił tytuł prawny do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda Wielkopolski udzielił w tej mierze odpowiedzi pozytywnej, wskazując głównie na związek decyzji z dnia [...] września 2015 r. z decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Taki pogląd prezentował również właściciel omawianych gruntów w odwołaniu z dnia 30 listopada 2015 r. Odmienne twierdzenia przedstawił natomiast inwestor w skardze z dnia 10 marca 2016 r. Zdaniem Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko skarżącej [...] sp. z o.o.

Podstawę prawną decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. i art. 15 września 2015 r. stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Celem tego przepisu jest zatem stworzenie inwestorowi możliwości uzyskania tytułu prawnego do gruntu w przypadku szczególnie istotnych inwestycji, jeżeli wyłączone jest uzyskanie aprobaty na realizację tego przedsięwzięcia od osoby, która legalnie włada nieruchomością.

Ponadto ustawodawca przewidział w art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, że w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Przytoczony przepis ma zatem na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wydanie decyzji z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jednak ograniczone tylko do szczególnych przypadków opisanych w tym przepisie.

Analizując rozstrzygnięcia przewidziane w przytoczonych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ocenie Sądu, należy zasadniczo zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego co do relacji obu tych aktów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma charakter jedynie subsydiarny i zależny względem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, będącej w tym przypadku decyzją główną. Uwzględniając bowiem cel decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stwierdzić, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma znaczenie jedynie w przypadku, gdy decyzja z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nieostateczna lub nie uzyskała jeszcze przymiotu wykonalności. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami byłoby pozbawione doniosłości prawnej, skoro inwestor mógłby przystąpić do realizacja inwestycji na podstawie ostatecznej i wykonalnej decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Takie stanowisko jest również aprobowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3021/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 925/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2015 r., II SA/Bk 173/15).

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych wywodów organu II instancji, dotyczących w szczególności wpływu kontroli decyzji z dnia 13 listopada 2014 r. w administracyjnym toku instancji oraz przed sądem administracyjnym. Wskazał przy tym, że należy zauważyć, że w pkt III wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraźnie stwierdził, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nie może być wykonana. Tym samym wymieniona decyzja Wojewody Wielkopolski nie wywołuje obecnie skutku w postaci uchylenia decyzji Starosty Międzychodzkiego z dnia [...] listopada 2014 r. Konsekwentnie zatem w obrocie prawnym pozostaje nadal zarówno decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. o ograniczeniu korzystania z nieruchomości oraz decyzja z dnia [...] września 2015 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Pierwsze z tych rozstrzygnięć ma wprawdzie charakter nieostateczny, ale nie pozbawia go to mocy prawnej. Co więcej, właśnie brak takiego przymiotu dodatkowo uzasadniania powołanie się przez inwestora na decyzję o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Wniosków tych nie zmienia fakt, że Wojewoda Wielkopolski złożył skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. Wymieniony środek zaskarżenia nie skutkuje bowiem utratą mocy prawnej przez kwestionowany wyrok, a jedynie otwiera możliwość weryfikacji orzeczenia w sądowym toku instancji.

Sąd wojewódzki zaznaczył, że decyzja z dnia [...] września 2015 r. może stanowić samodzielnie źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie rozstrzygniętym w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Podobny pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 217/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 236/15, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1243/15).

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski wadliwie przyjął, że wydanie przez niego decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., a następnie zaskarżenie wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. podważyło tytuł prawny inwestora do dysponowania omawianymi nieruchomościami na cele budowlane. Tymczasem aktualnie zarówno decyzja z dnia [...] listopada 2014 r., jak i decyzja z dnia [...] września 2015 r. pozostają w obrocie prawnym i stanowią dla skarżącej Spółki źródło tytułu prawnego, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2016 r., z uwagi na naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 124 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wynik postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Wielkopolski, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane oraz art. 124 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającą na uznaniu, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego oraz nakazanie Wojewodzie Wielkopolskiemu rozpatrzenie odwołania z uwzględnieniem decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, przy pozostawaniu w obrocie prawnym nieostatecznej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości;

2) przepisów postępowania przez nierozpoznanie całości stanu faktycznego i prawnego sprawy, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nakazanie Wojewodzie Wielkopolskiemu podjęcia ponownych czynności w sprawie, podczas gdy organ ten przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające pozwalające na legalne wydanie decyzji,

- art. 153 p.p.s.a., poprzez związanie organu wskazaniami co do dalszego postępowania, które nie wymagają rozstrzygnięcia sprawy w stanie ostateczności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, od której zależy decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się drugiej okoliczności wydania decyzji kasacyjnej, tj. nieprawidłowego ustalenia kręgu stron;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przywołał stan faktyczny sprawy, będący podstawą do wydania przez niego decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. oraz podkreślił, że sprawa ograniczenia właścicielowi P.R. sposobu korzystania z jego nieruchomości w związku z realizacją planowanej przez [...] sp. z o.o. inwestycji nie została jeszcze zakończona. Sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, którego wyrok może doprowadzić do sytuacji, że decyzja Starosty Międzychodzkiego z dnia [...] listopada 2014 r., wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostanie jednak wyeliminowana z obrotu prawnego. Na skutek powyższego wydana w trybie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości utraci podstawę swojego bytu prawnego. Wówczas inwestor nie będzie mógł udowodnić prawa do dysponowania na cele budowlane działkami P.R.. Starosta Międzychodzki nie podjął się dokonania szerszej analizy powyższej kwestii i wydał decyzję, którą P.R. podważył.

Wojewoda Wielkopolski wskazał, że jego wątpliwości wzbudził także sposób ustalenia przez Starostę Międzychodzkiego kręgu stron postępowania w trybie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy ustalił, iż dwie osoby uznane za strony postępowania - A.R. i W.R. nie żyją. A.R. zmarła w 1996 r., a W.R. w 2008 r. (powyższe okoliczności potwierdziły pozyskane odpisy skrócone aktów zgonu). Do wymienionych osób organ I instancji kierował korespondencję w sprawie. Osoby te zostały także wymienione w oświadczeniu inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako właściciele działki nr [...]. Uchylenie decyzji Starosty Międzychodzkiego i przekazanie do ponownego rozpatrzenia było podyktowane przede wszystkim potrzebą ustalenia następców prawych (spadkobierców) zmarłych właścicieli nieruchomości w celu zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a następnie przed organem II instancji w sytuacji złożenia środka zaskarżenia (zasada dwuinstancyjności postępowania). Za wadliwe należy uznać postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy bierze w nim udział osoba faktycznie nieżyjąca i nie ustalono jej następców prawnych (w odniesieniu do strony innej niż inwestor, do którego decyzja jest kierowana) - np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 315/08. Może to w przyszłości doprowadzić do wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W konsekwencji wątpliwości budzi także wiarygodność oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro wymienione w nim osoby od paru lat nie żyją.

Uchylając decyzję organu odwoławczego Sąd wojewódzki stwierdził, iż źródłem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, dopóki w obrocie prawnym pozostawać będzie także nieostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd dając Wojewodzie Wielkopolskiemu wskazania co do dalszego postępowania ustosunkował się jedynie do tej jednej kwestii, pomijając zupełnie drugą okoliczność, która uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę upatruje jego naruszenia w związku z brakiem odniesienia się do drugiej okoliczności wydania decyzji kasacyjnej, tj. nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do uchylenia decyzji organu administracji publicznej, zresztą słusznego rozstrzygnięcia, o czym będzie mowa przy rozpatrywaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego. Mimo że skarżąca Spółka w skardze nie zakwestionowała konieczności ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, Sąd wojewódzki dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, niewątpliwie powinien się odnieść także do tej kwestii, albowiem była ona jedną z przyczyn wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Jednakże ta okoliczność, nie może przesądzać za uwzględnieniem skargi kasacyjnej, albowiem co do zasady, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Podstawą wyeliminowania decyzji z obiegu prawnego było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ wadliwie przyjął, iż wydanie przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., a następnie zaskarżenie wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. podważyło tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Nic nie stoi zresztą na przeszkodzie, aby organ II instancji, ponownie rozpatrując sprawę w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016 r., przy uwzględnieniu stanowiska Sądu, którym jest związany, ponownie wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., o ile stwierdzi, że wadliwość polegająca na błędnym ustaleniu kręgu stron postępowania, a także wątpliwość, co do jednego z oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, mają wpływ na wynik sprawy.

Jak wyżej wskazano, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd wojewódzki zawarł wskazania, co do dlaczego postępowania, podnosząc, że rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji publicznej powinien rozpoznać odwołanie i zbadać, czy spełnione zostały wszystkie wymogi do wydania przez Starostę Międzychodzkiego decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji skarżącej Spółki, mając na względzie, że źródłem jej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, dopóki w obrocie prawnym pozostawać będzie także nieostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W tym kontekście, nieuprawnione jest wysuwanie pod adresem Sądu wojewódzkiego zarzutu na naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zauważyć należy, iż Sąd I instancji, nie stwierdził naruszenia przez organ ww. przepisów postępowania administracyjnego, wskazał jedynie na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 124 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzenie, zawarte w skardze kasacyjnej, że Sąd wojewódzki nakazał podjęcie ponownych czynności w sprawie, podczas gdy organ ten przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające pozwalające na legalne wydanie decyzji, stanowi nadinterpretację zawartych w wyroku wskazań, co do dalszego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez związanie organu wskazaniami co do dalszego postępowania, które nie wymagają rozstrzygnięcia sprawy w stanie ostateczności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, od której zależy decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zgodnie z ww. przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Każde rozstrzygnięcie sądowe zawiera ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, jednakże tylko pierwsze orzeczenie sądowe, charakteryzuje się mocą bezwzględnie obowiązującą. Co do zasady naruszenie ww. przepisu może mieć zatem miejsce w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, a następnie sąd, nie zastosują się do oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzedzającym rozstrzygnięcie wyroku sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie może zostać skutecznie postawiony, albowiem wiąże się on ściśle z dokonaną przez Sąd wojewódzki oceną naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, która to ocena, może być zwalczana tylko przy wysunięciu zarzutów z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., z czego strona skorzystała.

Przechodząc do oceny zarzutu w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane oraz art. 124 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie przywoływał stanu faktycznego sprawy, nie jest on bowiem kwestionowany przez strony. Problem sprowadza się, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, do rozstrzygnięcia kwestii, czy w wyniku kontroli decyzji Starosty Międzychodzkiego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] i [...], w administracyjnym toku instancji, a następnie także kontroli sądowej, inwestor utracił tytuł prawny do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty Międzychodzkiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...], wydana na oparciu o art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwalająca na niezwłoczne zajęcie wymienionych nieruchomości.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Równocześnie, stosownie do treści art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, przy czym decyzji powyższej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Niewątpliwie intencją ustawodawcy, wprowadzającego art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, było przyśpieszenie procesu inwestycyjnego, nie wprowadził on bowiem dla podjęcia decyzji w oparciu o ww. przepis wymogu ostateczności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W przeciwnym wypadku gdyby tak było, to niweczyłoby to cel wydania decyzji z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przypadku decyzja z dnia 15 września 2015 r. może więc stanowić samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2681/15). Oczywiście źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie rozstrzygniętym w decyzji z dnia 13 listopada 2014 r., albowiem nierozerwalny związek decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznacza, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może dotyczyć jedynie powierzchni objętej ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości.

Sytuacją komfortową byłaby sytuacja, w której decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jak i decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości były decyzjami ostatecznymi. Jednakże w świetle powyższych rozważań, dla zakwestionowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane konieczne byłoby, aby z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a następnie decyzja o zajęciu nieruchomości. Tak się jednak nie stało, przynajmniej nie wynika to z akt sprawy.

Zauważyć także należy, że wprawdzie Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty Międzychodzkiego z dnia [...] listopada 2014 r. ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, to jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 268/15, uchylił ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., stwierdzając jednocześnie, że nie podlega ona wykonaniu. Na dzień rozpatrywania sprawy przez Wojewodę Wielkopolskiego, tj. 9 lutego 2016 r. decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. nie wywoływała skutku prawnego w postaci uchylenia decyzji Starosty Międzychodzkiego z dnia [...] listopada 2014 r. Słusznie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że w obrocie prawnym pozostawała nadal zarówno decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. o ograniczeniu korzystania z nieruchomości oraz decyzja z dnia [...] września 2015 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Pierwsze z tych rozstrzygnięć miało wprawdzie charakter nieostateczny, ale nie pozbawiło go to mocy prawnej. Dodatkowo podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna Wojewody Wielkopolskiego od ww. wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2858/15.

Reasumując, należy stwierdzić, że prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że wydanie przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., a następnie zaskarżenie wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. nie pozbawiło inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obie decyzje z dnia [...] listopada 2014 r. i z dnia [...] września 2015 r. pozostawały w obrocie prawnym i stanowiły dla inwestora źródło tytułu prawnego, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przy czym jak wyżej wskazano, decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, posiadająca rygor natychmiastowej wykonalności mogła stanowić samodzielne źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.