Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 307/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1638
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.
article: art. 53
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18, art. 41
journal: Dz.U. 2017 poz 2096
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego [...]. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 2, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w związku z art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej oraz w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do bezprawnego przyjęcia, że to organ wykonawczy, a nie organ stanowiący samorządu województwa jest właściwy do powołania Komisji Konkursowej oraz wskazania jej przewodniczącego, tj. Zarząd Województwa zamiast Sejmiku Województwa, co miało wpływ na wybór kandydata na stanowisko Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego [...].

Podnosząc powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały jest ustawa o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 160 – dalej jako u.d.l.). Zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 221 ustawy (poza wymienionymi wyjątkami) weszła ona w życie 1 lipca 2011 r. Przepis art. 204 ust. 2 tej ustawy stanowi, że publiczne zakłady opieki zdrowotnej (...) stają się z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podmiotami leczniczymi niebędącymi przedsiębiorcami. Art. 49 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy stanowi, że w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika. Z przepisu ust. 2 do art. 49 wynika, że konkurs na stanowisko kierownika ogłasza podmiot tworzący. Dalej Prokurator wskazał, że podmiotem tworzącym Wojewódzką Stację Pogotowia Ratunkowego [...] jest Województwo [...] (art. 8 pkt 1 u.s.w.). Będąc jednostką samorządu terytorialnego wykonuje swoje zadania przez organy, którymi są sejmik województwa i zarząd województwa (art. 15 u.s.w.). Sejmik Województwa jest organem stanowiącym województwa, zaś Zarząd Województwa - organem wyposażonym w uprawnienia o charakterze wyłącznie wykonawczym (art. art. 16 pkt 1 i art. 31 pkt 1 u.s.w.).

Zdaniem skarżącego, kompetencja zarządu województwa ograniczona jest tylko do zatrudniania oraz zwalniania kierowników podmiotów leczniczych, co wynika wprost z art. 41 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy. Z omawianym przepisem koresponduje

art. 46 ust. 3 u.d.l., który stanowi, że w przypadku podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę, albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną.

Podkreślenia wymaga, że powyższy przepis oraz przepis zawarty w art. 49 ust. 2 u.d.l. posługują się zwrotem "podmiot tworzący" dla wykonania wskazanych w nich czynności (nawiązania stosunku pracy, ogłoszenia o konkursie) nie precyzując przy tym, o który z organów jednostki samorządu terytorialnego - jaka utworzyła dany podmiot leczniczy - chodzi. Nie precyzują tego terminu również przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, posługując się w § 2 pkt 2, oraz § 3 ust. 1 terminem "właściwy podmiot", rozumianym jako podmiot tworzący albo kierownik podmiotu leczniczego, o których mowa w art. 49 ust. 2 u.d.l. Powołanie nie jest przy tym działaniem wykonawczym w toku procedury konkursowej.

Następnie, powołując się na stosowne przepisy, skarżący omówił sposób przeprowadzania postępowania konkursowego i wskazał, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tak podjęta uchwała podlegać będzie wykonaniu przez organ wykonawczy. W konsekwencji należy uznać, że organ stanowiący jest także wyłącznie właściwy do wskazania przewodniczącego komisji konkursowej.

W ocenie Prokuratora prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza przepis § 10 rozporządzenia stanowiący o składzie komisji konkursowej. W przepisie lit. a) pkt 1 do § 10 ustawodawca w wyraźny sposób zwiększył wpływ podmiotu tworzącego w procedurze konkursowej w związku z usankcjonowaniem, iż to podmiot tworzący ma prawo powołania w skład komisji konkursowej od trzech do sześciu przedstawicieli oraz wskazuje przewodniczącego komisji. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do niezgodnego z zasadami podziału kompetencji pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego - wyznaczania przez organ wykonawczy radnych będących przedstawicielami podmiotu tworzącego.

Wobec powyższego skarżący uznał, że zaskarżona uchwała narusza w sposób rażący prawo, ponieważ została podjęta przez organ nieuprawniony, co miało konsekwencje faktyczne oraz prawne, związane z wyborem określonego kandydata na stanowisko dyrektora podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą. Zatem jako sprzeczna z obowiązującym prawem uchwała ta jest nieważna w rozumieniu

art. 82 pkt 1 zd. pierwsze u.s.w., a nieważność dotyczy całości przedmiotowego aktu.

W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności uznał, że skarga powinna zostać odrzucono, ponieważ Prokurator mógł uchybić terminowi do jej wniesienia.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze, w sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Ponadto, zgodnie ze zdaniem drugim omawianego przepisu, termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a. W związku z powyższym wskazać należy, że prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego w sprawach powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą jedynie w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały o powołaniu Komisji Konkursowej. Przepis ten przewiduje bowiem szczególny termin - zarezerwowany wyłącznie dla podmiotów w nim wskazanych (w tym prokuratora) - do zaskarżania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych albo innych aktów i czynności. Termin ten nie dotyczy jedynie zaskarżania innych aktów, pod warunkiem, że ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Po pierwsze więc środek taki wynika z § 8 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego następuje wyłącznie na wniosek, który zgłasza się do właściwego podmiotu nie później niż w terminie 14 dni od dnia wybrania przez komisję konkursową kandydata na stanowisko objęte konkursem. Po drugie norma, o której mowa w § 2a ww. artykułu posługuje się pojęciem "innych aktów", którymi nie są te, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Dalej organ nie zgodził się z zarzutami podniesionymi w skardze i podniósł, że to właśnie Zarząd Województwa jest właściwy do powołania Komisji Konkursowej,

a dalej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą.

Zdaniem organu Prokurator błędnie przyjął, że to Sejmik Województwa powinien powołać Komisję Konkursową w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora WSPR, podczas gdy wniosku takiego nie można wyprowadzić z treści ustawy o działalności leczniczej oraz ustawy o samorządzie województwa. Zaznaczył, że w przeciwieństwie do domniemania kompetencji organu stanowiącego w gminie, na poziomie województwa obowiązuje domniemanie kompetencji organu wykonawczego. W celu uszczegółowienia kwestii związanych z podziałem kompetencji pomiędzy organami poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, organ poddał analizie przepisy art. 18 i art. 30 ustawy regulujące ustrój danych jednostek samorządu terytorialnego w Polsce i stwierdził, że przepisy te dokonują podziału kompetencji pomiędzy organem stanowiącym gminy

a jej organem wykonawczym. Powołując się na literaturę przedmiotu wskazał, że przepisy te stanowią "grupę klauzul kolizyjnych trzeciego stopnia, które ułatwiają dystrybucję działań (czynności prawnych) między organy osoby prawnej (gminy)". Analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że w ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca zawarł generalną klauzulę kompetencyjną wskazującą organ stanowiący, jakim jest rada gminy, jako generalnego realizatora zadań gminnych.

Omawiając podział kompetencji pomiędzy organami samorządu województwa organ wskazał, że w ustawie o samorządzie województwa zagadnienie domniemania właściwości organów tej jednostki samorządu terytorialnego reguluje przede wszystkim art. 41 ust. 1, zgodnie z którym zarząd województwa wykonuje zadania należącej do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. W kwestii zadań zarządu organ przyjął, iż ma on katalog otwarty, przykładowy. Ustawodawca wprowadził względem zarządu domniemanie kompetencji (inaczej w gminie - rada gminy). Powołując się na literaturę i orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że właściwość organów samorządu wojewódzkiego powinna być określona przy uwzględnieniu treści przepisów art. 18 i art. 41 u.s.w. Zgodnie z art. 18 do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał wyliczonych w pkt 1-19 i pkt 21 oraz w innych sprawach i zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Konieczną przesłanką wykonywania przez sejmik zadań jest istnienie podstawy ustawowej, wskazującej sejmik jako organ samorządu wojewódzkiego właściwy dla danej sprawy.

Przepis art. 41 ust. 1 stanowi zaś, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu wojewódzkiego, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Regulacja ta, odmiennie niż przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. formułująca ustawową zasadę domniemania kompetencji na rzecz rady gminy jako organu stanowiącego, ustanawia ją na rzecz organu wykonawczego, jakim jest zarząd województwa. Ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że jeżeli istnieją zadania samorządu województwa niezastrzeżone dla sejmiku województwa lub wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, ich wykonawcą jest zarząd województwa.

Dalej organ zwrócił uwagę, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, iż podmiotem tworzącym Wojewódzką Stację Pogotowia Ratunkowego jest Województwo [...], które wykonuje swoje zadania poprzez swoje organy, tj. Sejmik Województwa i Zarząd Województwa. Przepisy ustawy o działalności leczniczej nie wskazują jednak, czy to sejmik województwa czy też zarząd jest władny do podjęcia uchwały w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora SPZOZ, a więc jednocześnie na podstawie art. 18 pkt 20 u.s.w. nie dają podstawy do działania sejmikowi. W związku z powyższym, wobec braku wskazania przez ustawę o działalności leczniczej, który z organów podmiotu tworzącego (JST) jest właściwy do realizacji zadania wynikającego z przepisów tejże ustawy, zastosowanie będą mieć klauzule kompetencyjne określone w ustrojowych ustawach samorządowych. I tak, na poziomie gminy, zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g., organem kompetentnym do podjęcia uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora SPZOZ, będzie rada gminy (organ stanowiący), jednak na poziomie województwa organem kompetentnym do podjęcia uchwały w tym przedmiocie, zgodnie z klauzulą kompetencyjną z art. 41 ust. 1 u.s.w., będzie zarząd województwa, a więc organ wykonawczy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ uznał, że żaden przepis ustawy o działalności leczniczej nie upoważnia organu stanowiącego JST - w tym wypadku sejmiku województwa - do podjęcia uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na Dyrektora SPZOZ. Nie ma więc wyraźniej podstawy prawnej uprawniającej sejmik województwa do podjęcia takiej uchwały. Ponadto organ zaznaczył, że gdyby racjonalny prawodawca chciał upoważnić organ stanowiący województwa do podjęcia uchwały w tym przedmiocie, to wskazałby to wprost w komentowanym przepisie. Brak takiego upoważnienia powoduje, że prawodawca chciał, aby kwestia ta była zarezerwowana dla zarządu województwa, bowiem to na rzecz tego organu zastrzeżono generalną klauzulę kompetencyjną. Zatem to Zarząd Województwa jest uprawniony do powołania komisji konkursowej, ponieważ uprawnienie to nie zostało zastrzeżone w przepisie prawa dla organu stanowiącego JST, wobec czego - stosując domniemanie kompetencji organu wykonawczego województwa - to właśnie ten organ winien podjąć stosowną uchwałę w tym przedmiocie. Uprawnienia zarządu województwa nie modyfikują postanowienia rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą z dnia 6 lutego 2012 r.

Zdaniem organu skarżący błędnie przyjmuje, że § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym, powołanie komisji konkursowej wszczyna postępowanie konkursowe, wskazuje, że organem właściwym do powołania komisji jest sejmik województwa. Z przepisu tego nie można wysnuć takiego wniosku, bowiem norma ta reguluje czas (termin) wszczęcia postępowania konkursowego, a nie podmiot uprawniony do jego wszczęcia. Ponadto twierdzeń skarżącego nie potwierdza treść 10 Rozporządzenia stanowiący o składzie komisji konkursowej, bowiem przepis ten nie narzuca wyłaniania kandydatów z organu stanowiącego przez organ wykonawczy; a jedynie wskazuje, że kandydaci powinni być przedstawicielami podmiotu tworzącego, a więc województwa, a nie konkretnego organu JST.

W ocenie organu nie ma też racji skarżący, iż powołanie komisji konkursowej nie jest czynnością wykonawczą, a już na pewno nie jest czynnością w zakresie stanowienia prawa i kontroli. Powołanie komisji konkursowej jest bowiem wstępnym etapem procedury, która ma charakter stricte wykonawczy, wobec czego również i ta czynność jest czynnością wykonawczą. W ocenie organu nielogiczne byłoby angażowanie organu stanowiącego województwa jedynie w celu wyłonienia komisji konkursowej przy jednoczesnym pozostawieniu pozostałych czynności

w postępowaniu konkursowym w kompetencji organu wykonawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Merytoryczne rozpoznanie skargi należało poprzedzić analizą podniesionego przez organ zarzutu wniesienia skargi z uchybieniem terminu, a w konsekwencji - wniosku o odrzucenie skargi.

Zaskarżoną uchwałę należy zakwalifikować jako akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2017 r. poz. 1369) - p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zagadnienie kwalifikacji przedmiotowej uchwały, w znaczeniu o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., pozostawało w sprawie poza sporem.

Przepis art. 53 § 3 p.p.s.a. stanowi, że w sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a. W myśl § 2a art. 53 w przypadku innych aktów (niż wymienione w § 1 i § 2), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Zaskarżonej uchwały nie można zaliczyć do żadnego z aktów, o których mowa w art. 53 § 1 i § 2, a zatem będzie innym aktem - w rozumieniu art. 53 § 2a - od którego skargę można wnieść w każdym czasie.

Wbrew twierdzeniu organu przewidziany w § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (DZ.U. z 2012 r. poz. 182) - dalej zwane rozporządzeniem - tryb stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego nie można uznać za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim przepis ten zamieszczony został w akcie wykonawczym do ustawy (a nie w samej ustawie – czego wymaga powołany przepis art. 53 § 2a), nadto dotyczy całego postępowania konkursowego, a nie samej uchwały o powołaniu komisji konkursowej, a nadto należy mieć na uwadze zasadnicze różnice pomiędzy środkiem zaskarżenia, a postępowaniem o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego, ponieważ inne są ich przesłanki, przedmiot i zakres postępowania, dlatego, w ocenie Sądu, pojęć tych nie można utożsamiać.

W tej sytuacji Sąd przyjął, że w analizowanej sprawie skarga Prokuratora mogła zostać wniesiona w każdym czasie.

W ramach postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowiska kierownika (dyrektora) wyróżnić należy dwa zasadnicze etapy: 1. postępowanie konkursowe prowadzone przez powołaną uprzednio komisję konkursową, kończące się wybraniem kandydata za obsadzane stanowisko; 2. powołanie tak wyłonionego kandydata na wolne stanowisko.

W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą jest wskazanie podmiotu właściwego do prowadzenia postępowania konkursowego, którego tryb określają przepisy wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia. Na powyższą kwestię składa się zagadnienie, który z organów jest właściwy do powołania komisji konkursowej, która w drodze przeprowadzonego konkursu wyłoni osobę, z którą następnie można będzie nawiązać umowę o pracę. Wskazać należy, że przepisy rangi ustawowej nie wskazują wprost organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do powołania komisji konkursowej. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia konkurs na stanowiska, o których mowa w § 1 pkt 1, przeprowadza komisja konkursowa powołana przez właściwy podmiot. Stosownie do treści § 2 pkt 2 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa właściwym podmiocie - rozumie się przez to podmiot tworzący albo kierownika podmiotu leczniczego, o których mowa w art. 49 ust. 2 ustawy. W ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (DZ.U. z 2016 poz. 1638) – u.d.l. ustawodawca zawarł definicję pojęcia "podmiot tworzący", stanowiąc w art. 2 ust. 1 pkt 6, że przez pojęcie to należy rozumieć podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej.

W analizowanej sprawie podmiotem tworzącym Wojewódzką Stację Pogotowia Ratunkowego (WSPR ) jest Województwo [...], działające przez swoje organy. Dla ustalenia, który organ jednostki samorządu terytorialnego stopnia wojewódzkiego był właściwy do podjęcia uchwały w przedmiocie powołania Komisji Konkursowej na stanowisko Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego należało dokonać analizy kompetencji organu stanowiącego i organu wykonawczego Województwa.

W art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (DZ. U z 2107 r. poz. 2096) – u.s.w. wskazano zakres kompetencji organu wykonawczego województwa, czyli zarządu województwa. Wskazać przyjdzie, że treść wskazanego przepisu dowodzi, że katalog ten jest otwarty, co oznacza iż do zadań organu należą również inne – niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 41 ust. 1). Odmiennie uregulowane zostało zagadnienie kompetencji sejmiku województwa, które zostały określone poprzez enumeratywne ich wyliczenie w art. 18 u.s.w. Wskazany przepis formułuje domniemanie wyłącznej właściwości sejmiku województwa, będącego organem stanowiącym i kontrolnym, dla określonych kategorii spraw w nim wymienionych. Podnieść należy, że zgodnie z art. 18 pkt 20 do zadań sejmiku należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Wobec regulacji zawartej w pkt 20 art. 18 należało zbadać, czy przepis rangi ustawowej upoważnia sejmik województwa do podjęcia uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej na stanowisko kierownika (dyrektora) w podmiocie leczniczym. Jak już wyżej wskazano ustawa o działalności leczniczej nie upoważnia wprost żadnego z organów jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w tym przedmiocie, odsyłając w tym zakresie do przepisów wykonawczych ( art. 49 ust. 8). Również w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, wydanym na podstawie w.w. delegacji ustawowej, mowa jest o "właściwym podmiocie" przez który rozumie się podmiot tworzący albo kierownika podmiotu leczniczego, o których mowa w ar. 49 ust. 2 ustawy ( 2 pkt 2). W tej sytuacji należało przyjąć, że przepisy prawa materialnego nie regulują zagadnienia kompetencji organu do podjęcia uchwały w danym przedmiocie.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w art. 41 ust. 1 u.s.w. zawarte zostało domniemanie kompetencji do wykonywania zadań na szczeblu województwa samorządowego na rzecz zarządu województwa, jeżeli nie zostały one wyraźnie zastrzeżone dla sejmiku województwa lub innych wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Domniemanie to wzmocnione jest przez enumeratywne wyliczenie kompetencji sejmiku wojewódzkiego jako drugiego z organów województwa samorządowego (w art. 18 u.s.w.) i przykładowe wyliczenie zadań zarządu województwa (w art. 41 ust. 2 u.s.w.). W konsekwencji zakres zadań zarządu województwa został określony szerzej niż organów wykonawczych gminy i powiatu. Mając na względzie domniemanie właściwości na rzecz zarządu województwa, oczywiste staje się, że organ ten nie wykonuje wyłącznie uchwał sejmiku województwa. Art. 41 ust. 2 u.s.w. dzieli kompetencje zarządu województwa na te, które służą wykonywaniu uchwał sejmiku województwa, oraz te, które służą wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa i przypisanych tylko zarządowi. W przeciwieństwie do regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o samorządzie powiatowym brak zapisu wskazującego, iż w zakresie wykonywania zadań województwa zarząd województwa podlega wyłącznie sejmikowi województwa. Niewątpliwie stanowić to może dodatkowe wzmocnienie pozycji zarządu województwa w zakresie wykonywania zadań względem sejmiku województwa. Przyjąć należy jednak, że mimo braku expressis verbis odpowiedniego zapisu również zarząd województwa - jako organ wykonawczy - w zakresie wykonywanych zadań podlega sejmikowi województwa. Wynika to pośrednio np. z obowiązku wykonywania przez zarząd uchwał sejmiku województwa. Wzajemna relacja pomiędzy tymi organami jest jednak bardziej skomplikowana niż np. na szczeblu powiatu. Podział zadań pomiędzy organami województwa samorządowego jest jasno określony i często ma charakter rozłączny. Zakres zadań zarządu województwa wymienionych w art. 41 ust. 2 u.s.w. ma charakter przykładowy, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Jednocześnie przepis ten ma charakter normy kompetencyjnej, która upoważnia, a zarazem obliguje zarząd województwa do działania w zakresie w niej wskazanym (por. K. Bandarzewski, Komentarz do art. 41 ustawy o samorządzie województwa, Lex).

Jak wyżej podniesiono zagadnienie kompetencji organów stanowiących oraz wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego zostało odmiennie uregulowane, w zależności od stopnia podziału terytorialnego kraju. W szczególności - należy to podkreślić - na tle przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (DZ.U. z 2017 r. poz. 1875) uprawniony jest wniosek, że domniemanie właściwości następuje na rzecz organu stanowiącego gminy. W myśl art. 18 ust. 1u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DZ.U. z 2017 poz. 1896) zakres kompetencji poszczególnych organów określony został również poprzez domniemanie kompetencji na rzecz rady powiatu. W myśl art. 9 ust. 1.u.s. p. rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. W art. 12 ustawodawca wymienił zadania, których wykonanie należy do wyłącznej kompetencji rady powiatu, co pozwala na przyjęcie, że w innych sprawach rada powiatu również pozostaje właściwa, o ile nie wkracza w sprawy zastrzeżone dla organu wykonawczego. Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.s.p. zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. W myśl ust. 2. do zadań zarządu powiatu należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady; 2) wykonywanie uchwał rady; 2a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 3) gospodarowanie mieniem powiatu; 4) wykonywanie budżetu powiatu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu; 6) uchwalanie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego.

Wskazując na powyższe Sąd zwraca uwagę, że analizując kwestię kompetencji organu do podjęcia przedmiotowego aktu stosowania prawa należało mieć na uwadze usytuowanie organu podejmującego dany akt w hierarchii wynikającej z podziału terytorialnego kraju, odmiennie bowiem kształtują się kompetencje organów stanowiących i wykonawczych na szczeblu gminy, powiatu i województwa. Na tle przepisów ustawy o działalności leczniczej uprawnione jest zatem twierdzenie, zgodnie z którym organem właściwym do podjęcia uchwały w przedmiocie powołania komisji konkursowej będzie organ stanowiący lub organ wykonawczy - w zależności od tego który podmiot jest podmiotem tworzącym ( art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l.). Ponieważ w przedmiotowej sprawie podmiotem tworzącym WSPR jest Województwo [...], dlatego w myśl przytoczonych powyżej przepisów ustawy o działalności leczniczej oraz ustawy o samorządzie województwa należało uznać, że zaskarżona uchwała podjęta została w ramach kompetencji jakie posiadał Zarząd Województwa.

Prezentowane tu stanowisko znajduje oparcie w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r. sygn. III RN 211/00, w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że przepis art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ustanawia domniemanie kompetencji organu wykonawczego, jakim jest zarząd województwa, odmiennie niż art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) formułujący je na rzecz rady gminy jako organu stanowiącego.

Badając sprawę należało mieć na uwadze, że stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy zaskarżony akt w sposób istotny narusza prawo. W myśl art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do treści ust. 5 art. 82 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Analizując zasadność podniesionych w skardze zarzutów Sąd miał na względzie, że naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego winny mieć istotne znaczenie, a więc winny to być uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów. W ocenie Sądu stan prawny ustalony w badanej sprawie nie pozwala na bezsporne przyjęcie, że organem właściwym do podjęcia zaskarżonej uchwały jest organ stanowiący Województwa [...], a w tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała podjęta została z naruszeniem prawa materialnego i ustrojowego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga została oddalona.