Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 167/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: [...]WITD, organ I instancji, organ), na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm., dalej: u.t.d), oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nałożył na R. W. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości [...] złotych.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2019 r. w R. na drodze krajowej nr [...] miała miejsce kontrola drogowa samochodu osobowego marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował skarżący. Podczas kontroli ustalono, że kierowca przewoził zarobkowo jednego pasażera. Kurs rozpoczął z ul. K. w R. na ul. O. w R.. Usługa została zamówiona za pośrednictwem aplikacji [...]. Za przejazd pasażer zapłacił [...] zł i nie otrzymał paragonu. Zatrzymany pojazd dopuszczony był do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Kierowca nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. [...]WITD zawiadomił skarżącego o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego z urzędu. W wyniku uzyskanej informacji z Urzędu Miasta R. ustalono, że skarżący nie posiada żadnego uprawnienia do wykonywania transportu drogowego osób. W tym stanie rzeczy [...]WITD przyjął, że skarżący dopuścił się naruszenia wymienionego w lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub bez wymaganej licencji) za co – na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nałożył na niego karę pieniężną w wysokości [...] złotych oraz naruszenia wymienionego w lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d (wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów

o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d), za co – na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., nałożył na niego karę pieniężną w kwocie [...] złotych. [...]WITD, z uwagi na art. 92a ust. 3 u.t.d., nałożoną karę w łącznej kwocie [...] złotych ograniczył do [...] złotych i przyjął jednocześnie, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 92c ust. 1 u.t.d., tj. zwalniających skarżącego z odpowiedzialności za ww. naruszenia.

Pismem z [...] września 2019 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) złożył odwołanie od ww. decyzji [...]WITD zarzucając naruszenie:

– art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;

– art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego;

– przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 5b u.t.d. w związku z lp.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości [...] złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d.;

– przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 92a ust. 1 i 6 w związku z lp. 1.1. oraz lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.

w związku z art. 4 pkt 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu u.t.d. pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, organ, GITD), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1,3 i 7 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ na wstępie przytoczył treść przepisów odnoszących się do niniejszej sprawy, w tym m.in. art. 4 pkt 11 i pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1 i ust. 3 u.t.d oraz lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika do u.t.d. Wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 1 u.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji.

W ocenie organu II instancji stan faktyczny sprawy ustalony przez [...]WITD pozwala przyjąć, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez skarżącego przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób, a także wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.,

z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. Wobec tego stwierdził, że nałożona kara jest prawidłowa.

Organ za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przez [...]WITD art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdził, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, w oparciu

o należycie zgromadzony i oceniony materiał dowodowy.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych GITD wskazał, że ustalenie przez organ I instancji cech wykonywania działalności gospodarczej, a także weryfikacja, czy skarżący w dniu kontroli posiadał status przedsiębiorcy nie było konieczne. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Op 529/12, publ. Lex nr 1325876 wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy

z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), a obecnie obowiązującej ustawie – Prawo przedsiębiorców (Dz. U.

z 2018 r., poz. 646 ze zm.) czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany

i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej lub rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, lecz faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Co więcej, obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d., nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. W pełni bowiem zachowuje aktualność prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie, z którym wykonywanie transportu drogowego musi być traktowane jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowaniu transportu drogowego, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08, publ. Lex nr 478526). Zdaniem GITD w niniejszej sprawie zostało udowodnione, że strona faktycznie wykonywała działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d. Tym samym brak posiadania statusu przedsiębiorcy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.

W kontekście zarzutów odwołania GITD zwrócił uwagę, że gromadzenie dowodów w ramach postępowania administracyjnego nie spoczywa jedynie na organie administracji publicznej. Zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie, ponieważ to na niej spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi określone, korzystne dla siebie skutki prawne. Strona nie może oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów.

Organ II instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d. Stąd też stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji [...]WITD i umorzenia postępowania, o co wnosił pełnomocnik skarżącego w odwołaniu.

Od decyzji GITD z [...] grudnia 2019 r., pismem z [...] lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

– przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 5b u.t.d. w związku z lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego,

o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d. (głównie ze względu na to, że czynności skarżącego nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej);

– przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a i b u.t.d. w związku z lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji

o nazwie [...], świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu u.t.d.;

– przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 18 ust. 4b pkt 1 lit. c u.t.d. poprzez jego niezastosowanie (przy przyjęciu, że przejazd skarżącego był przewozem okazjonalnym) w sytuacji, w której zgodnie z zasadami aplikacji internetowej, z której korzystał pasażer, płatność za przejazd jest określona z góry i następuje na rzecz przedsiębiorcy jakim jest [...];

– przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 92a ust. 1 i 6 w związku z lp. 1.1. oraz lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.

w związku z art. 4 pkt 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu u.t.d., pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego;

– art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

– art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, w jaki sposób odbyła się płatność (w tym zakresie oparcie się wyłącznie na protokole kontroli z [...] kwietnia 2019 r.), braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

– art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer;

– przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

– art. 107 § 3 k.p.a. przez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I stopnia

w zakresie konieczności zweryfikowania czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy czy też konieczności wyjaśnienia zasad działania aplikacji

o nazwie [...];

– art. 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się

z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z [...] grudnia 2019 r. znak [...] GITD utrzymująca w mocy decyzję z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] [...]WITD.

Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne, w których organy przypisały skarżącemu naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zostały ustalone zgodnie

z zasadami określonymi w k.p.a. i w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Wynikało z nich, że [...] kwietnia 2019 r. przy ul. S. w R., funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli drogowej samochód marki [...] o nr rejestracyjnym [...], którym kierował skarżący, wykonując we własnym imieniu i na swoją rzecz krajowy transport drogowy – przejazd osób. Kierowca przewoził pasażera w R. na trasie z ul. K. na ul. O.. Przejazd został zamówiony za pomocą aplikacji o nazwie [...]. Pasażer za usługę zapłacił [...] zł (nie otrzymał paragonu). Kierujący pojazdem nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na przewóz osób (okazał jedynie prawo jazdy i dowód rejestracyjny pojazdu). Kontrolujący ustalili, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganych uprawnień, co stanowi naruszenie sankcjonowane w lp. 1.1. załącznika nr 3 u.t.d. Ponadto wskazali, że pojazd był przystosowany do przewozu pięciu osób łącznie z kierowcą, co dało podstawę do sformułowania wniosku, że kierowca wykonywał usługę przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., które to naruszenie podlega karze zgodnie z lp. 2.11. załącznika nr 3 u.t.d. Wobec powyższego organy uznały, że skarżący wykonywał okazjonalny przewóz osób bez wymaganego zezwolenia (licencji) a samochód nie spełniał wymagań konstrukcyjnych do wykonywania takiego przewozu. Skarżący twierdzi z kolei, że jego zachowanie nie wyczerpywało znamion przypisanych mu naruszeń, a okoliczności faktyczne nie zostały należycie ustalone, w szczególności co do zasad działania aplikacji [...] i tego, czy działał on jako przedsiębiorca. Podniósł, że nie wykonywał krajowego transportu drogowego, nie prowadzi działalności gospodarczej, przewóz nie spełniał kryteriów przewozu okazjonalnego, zapłata nastąpiła na rzecz platformy internetowej [...] (nie na rzecz kierowcy).

Przyjąć należy, na co prawidłowo organy zwróciły uwagę, że skontrolowany przewóz nie miał charakteru grzecznościowego. Wynikało to jednoznacznie z zeznania skarżącego i przewożonego pasażera oraz okoliczności związanych ze skojarzeniem osoby korzystającej z usługi przewozu i kierującego. Przewozu nie można było zakwalifikować ani jako regularnego, ani jako regularnego specjalnego, ani jako wahadłowego. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, powołując się na art. 4 pkt 11 u.t.d. organy uznały, że był to przewóz okazjonalny.

Z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE wynika, że działalność transportowa podlegająca jej rygorom to nie tylko działalność przedsiębiorców wykonujących zawód przewoźnika drogowego, ale również działalność przedsiębiorców mających zamiar wykonywać zawód przewoźnika drogowego. W drodze odstępstwa, jeżeli prawo krajowe nie stanowi inaczej, w myśl art. 1 ust. 4 lit. b) rozporządzenia, nie znajduje ono zastosowania do przedsiębiorców wykonujących usługi drogowego transportu osób wyłącznie w celach niezarobkowych lub których główna działalność nie obejmuje drogowego transportu osób. Pojęcie przedsiębiorcy jest definiowane w art. 2 pkt 4 rozporządzenia i obejmuje osobę fizyczną lub prawną, nastawioną na osiągnięcie zysku lub nie, stowarzyszenie lub grupę osób bez osobowości prawnej, nastawione na osiągnięcie zysku lub nie, lub jakikolwiek podmiot publiczny, posiadający własną osobowość prawną lub podlegający organowi, który taką osobowość posiada, wykonujące przewozy osób lub osobę fizyczną lub prawną, wykonującą przewozy towarów w celach handlowych. Zawód przewoźnika drogowego osób w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia to działalność każdego przedsiębiorcy użytkującego pojazdy silnikowe o odpowiedniej konstrukcji

i wyposażeniu, przeznaczone do przewozu ponad dziewięciu osób, łącznie z kierowcą, w celu świadczenia usług przewozu osób dostępnych publicznie lub dostępnych dla pewnych grup osób w zamian za opłatę ponoszoną przez osobę przewożoną lub przez organizatora transportu. Przedsiębiorca transportowy musi uzyskać zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (art. 1 ust. 1 rozporządzenia). Wykonywanie działalności z naruszeniem rozporządzenia obarczone jest sankcjami określonymi w prawie krajowym (motyw 21 i art. 22 rozporządzenia).

Na gruncie krajowych regulacji normatywnych podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie transportu drogowego, zarobkowego i niezarobkowego, regulują przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zawiera ona również przepisy określające odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego m.in. podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem oraz kierowców (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d.). Ustawy tej nie stosuje się (art. 3 ust. 1 u.t.d.) do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów:

1) przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób;

2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy;

3) zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego.

Do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego (art. 3 ust. 2 u.t.d.).

Z kolejnych przepisów u.t.d. wynika, że: krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 1 u.t.d.); niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne oznacza każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych

z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki określone w lit. a-d tego przepisu (art. 4 pkt 4 u.t.d.); przewóz drogowy oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. nr 561/2006 (art. 4 pkt 6a u.t.d.); przewóz okazjonalny oznacza przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego - art. 4 pkt 7, przewozu regularnego specjalnego - art. 4 pkt 9 albo przewozu wahadłowego - art. 4 pkt 10 (art. 4 pkt 11 u.t.d); licencja oznacza decyzję administracyjną wydaną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniającą do podejmowania

i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 17 u.t.d.); zezwolenie oznacza decyzję administracyjną wydaną przez ministra właściwego do spraw transportu, Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniającą przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego (art. 4 pkt 18 u.t.d).

Wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w Polsce (także w Unii Europejskiej) objęte jest reglamentacją – jest to tzw działalność regulowana. Podjęcie

i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania stosownego pozwolenia (licencji, zezwolenia), w tym w zakresie krajowego transportu drogowego osób samochodem osobowym wymaga uzyskania odpowiedniej licencji (art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Zgodnie z art. 18 ust. 3 u.t.d., nie jest wymagane zezwolenie na wykonywanie transportu okazjonalnego, jeżeli:

1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi ją do miejsca początkowego, albo

2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo

3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego o odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2. Przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (art. 18 ust. 4a u.t.d.).

W myśl zaś art. 18 ust. 4b u.t.d. dopuszcza się przewóz okazjonalny:

1) pojazdami zabytkowymi,

2) samochodami osobowymi:

a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,

b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa,

c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa – niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy. Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych (art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d.). Wykaz takich naruszeń określa załącznik nr 3 do u.t.d. (art. 92a ust. 7 u.t.d.)

W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na jego rzecz, lecz odbyła się ona w trybie automatycznym poprzez pobranie opłaty z karty kredytowej pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji [...] nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił bowiem znamiona odpłatnego, a to do jakiego podmiotu trafiła opłata, w tym czy jej beneficjentem był skarżący, nie miało znaczenia dla zgodności kontrolowanych decyzji z prawem. Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera

i skarżącego (kierującego) z aplikacji [...], służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem

i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Wprawdzie

w aktach sprawy nie ma dowodów, które określałyby zasady działania aplikacji [...], co stanowiło też podstawę formułowanych przez skarżącego zarzutów, ale w przekonaniu Sądu nie jest to uchybienie na tyle istotne, aby mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasady działania ww. aplikacji są bowiem możliwe do poznania dla każdego potencjalnego korzystającego z niej, w szczególności osób korzystających

z dostępnych obecnie usług telekomunikacyjnych przy użyciu nowoczesnych "inteligentnych" telefonów ("smartfonów"). Nie ma więc przeszkód, aby zasady jej działania uznać za fakt powszechnie znany i niewymagający szczególnego dowodzenia. Okoliczność ta (sposób funkcjonowania aplikacji) nie była między stronami sporna. Korzystał z niej zarówno skarżący jak i pasażer, a opis działania aplikacji wynika z akt sprawy. To dzięki niej doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem.

W ocenie Sądu, przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację [...] ma charakter zorganizowany i ciągły, a rzeczona usługa była przez skarżącego świadczona w jego własnym imieniu, jako wykonawcę przewozu, za którą był odpowiedzialny. Pełnił zatem rolę przewoźnika drogowego osób. [...] nie był przedsiębiorcą wykonującym przewóz, lecz podmiotem udostępniającym aplikację służącą skojarzeniu podmiotów, które świadczą tego rodzaju usługi z ich potencjalnymi klientami. Aplikacja została też wykorzystana do pobrania opłaty za przewóz. Działanie skarżącego mieściło się zatem w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej

w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. Natomiast usługa, taka jak realizowana przy wykorzystaniu aplikacji [...], która polega na odpłatnym umożliwianiu skojarzenia kierującego i pasażera, powinna być uznana za usługę wchodzącą w zakres usług w dziedzinie transportu (por. wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 20 grudnia 2017 r. C-434/15; publ.http://curia.europa.eu/juris).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA, powołał się na stanowisko, (które zdaniem NSA zachowuje aktualność) wyrażone w wyroku NSA z 20 stycznia 2009 r. o sygn. akt II GSK 670/08, publ. CBOSA, w myśl którego "z przepisów ustawy

o transporcie drogowym nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w praktyce byłoby niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie prowadzenie jej na podstawie licencji. Wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej". Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że wykonywanie transportu drogowego będzie miało miejsce nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje to, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki jest zakres prowadzonej działalności. Wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wtedy, gdy dany podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej.

Konkludując, z okoliczności sprawy wynika, że czynności jakie wykonywał skarżący mieszczą się w pojęciu wykonywania transportu drogowego, co do którego wymagane jest posiadanie licencji. Orany I i II instancji prawidłowo zatem przyjęły, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. i prawidłowo zakwalifikowały przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez licencji, skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Realizowany przewóz drogowy wyczerpywał bowiem znamiona lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. i art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. Podkreślenia wymaga, że kara pieniężna została nałożona na skarżącego nie za prowadzenie niezarejestrowanej działalności gospodarczej, gdyż przepisy u.t.d. takiego naruszenia nie przewidują, lecz za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji (zezwolenia). Ze względu na przypisanie skarżącemu ww. naruszenia organy musiały również ocenić, czy stwierdzony przewóz drogowy był wykonywany pojazdem spełniającym wymagania określone we właściwych przepisach. Przewozu nie można było zakwalifikować ani jako regularnego, ani jako regularnego specjalnego, ani jako wahadłowego. Zasadnie zatem organy uznały, że był to przejazd okazjonalny. Samochód skarżącego konstrukcyjnie przystosowany był do przewozu tylko 5 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy przepisy wymagają, aby przewóz okazjonalny był wykonywany pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Prawidłowo zatem organy przypisały skarżącemu także i drugie z naruszeń i nałożyły na niego karę pieniężną w wysokości [...] zł, zgodnie z art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. oraz lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. Ponieważ suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia przewidziane w lp. 1.1. (12.000 zł) oraz lp. 2.11. (8.000 zł) załącznika nr 3 do ustawy przekraczała sumę kar,

o której mowa w art. 92a ust. 3, ostatecznie wymierzono skarżącemu karę

w maksymalnej przewidzianej w tym przepisie wysokości [...] zł.

W ocenie Sądu, organy obu instancji zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Zapewniono również skarżącemu udział w postępowaniu. Dlatego też nie można dopatrzyć się naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a., a także naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec zaistnienia przewidzianych w przepisach prawa materialnego podstaw do nałożenia na skarżącego kary w wysokości [...] zł za naruszenia ustawy

o transporcie drogowym, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie dopuścił się też naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.