Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 478/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30
journal: Dz.U. 1982 nr 3 poz 19
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Asesor WSA Michał Ruszyński, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Rada Miejska na Wojewoda z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenie regulaminu przyznawania dodatków i innych elementów wynagrodzenia nauczycielom Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 29 sierpnia 2007 r. Oddalono skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2007 roku Rada Miejska, działając na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 i 6a, art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 226 stycznia 1982 roku – Karta Nauczyciela ( tekst jednolity: Dz.U. z 2006 roku Nr 97 poz. 674 z późn. zm. zwana dalej Karta Nauczyciela ) podjęła uchwałę Nr VI/25/07 w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania dodatków i innych elementów wynagradzania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez Gminę. Odpis tej uchwały został w dniu 5 kwietnia 2007 roku doręczony Wojewodzie wraz z protokołem uzgodnień i rozbieżności z dnia [...] marca 2007 roku pomiędzy Gminą a związkami zawodowymi: Związkiem Nauczycielstwa Polskiego - Zarządem i NSZZ- Zarządem Regionu.

W związku z uchwaleniem powyższego regulaminu działając z upoważnienia Wojewody, Dyrektor Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia [...] kwietnia 2007 roku, wystąpił do Przewodniczącego Rady Miejskiej o oświadczenie w terminie do 26 kwietnia 2007 roku czy został zapewniony wymóg dotyczący "średniego wynagrodzenia" o jakim mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Przewodniczący Rady Miejskiej stwierdził, iż ze wstępnych wyliczeń wynika, że na dzień udzielania odpowiedzi wymóg wynikający z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela został zapewniony w stosunku do nauczycieli dyplomowanych, którzy stanowią większość, natomiast informacja czy został on zrealizowany w stosunku do pozostałych grup nauczycieli zostanie udzielona w po przeliczeniu ich wynagrodzeń w związku z trwającą waloryzacją. Zobowiązany przez Naczelnika Wydziału Prawnego i Nadzoru do jednoznacznej odpowiedzi czy wymóg o jakim mowa w art. 30 ust 6 Karty Nauczyciela został spełniony, Przewodniczący Rady Miejskiej pismem z dnia [...] kwietnia, przesłanym w tym dniu faxem do Urzędu Wojewódzkiego, oświadczył, iż "wymóg średniego wynagrodzenia "został zapewniony jedynie w grupie nauczycieli dyplomowanych, nie został natomiast spełniony w stosunku do pozostałych grup nauczycieli: stażystów, kontraktowych i mianowanych .

Pismem z dnia [...] maja 2007 roku Rada Miejska powiadomiona została przez Wojewodę o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do uchwały Nr VI/25/07 z dnia [...] marca 2007 roku .

Rozstrzygnięciem nadzorczym numer [...] z dnia [...] maja 2007 roku Wojewoda, w imieniu którego działał Dyrektor Wydziału Prawnego i Nadzoru, na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr VI/25/07 Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2007roku w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania dodatków i innych elementów wynagradzania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez Gminę. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż po dokonaniu prawnej analizy uchwały stwierdził, że narusza ona prawo w sposób istotny. Zgodnie bowiem z przepisem art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. l pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4. W myśl ust. 3 art. 30 średnie wynagrodzenie nauczyciela stażysty stanowi co najmniej 82 % kwoty bazowej określanej dla pracowników państwowej sfery budżetowej na podstawie art. 5 pkt 1 lit. a i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 roku o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, z późn. zm.), ustalanej corocznie w ustawie budżetowej. Natomiast zgodnie z ust. 4 art. 30 średnie wynagrodzenie pozostałych nauczycieli stanowi dla nauczyciela kontraktowego - 125 %, nauczyciela mianowanego - 175 %, nauczyciela dyplomowanego - 225 % wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3. Organ wskazał, iż z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że Rada Miejska uchwalając regulamin wynagradzania nauczycieli na 2007 rok spełniła w/w wymóg dotyczący "średniego wynagrodzenia" jedynie w odniesieniu do nauczycieli dyplomowanych. Wymogu tego jednak nie zachowano w stosunku do pozostałych grup nauczycieli, tj. nauczycieli stażystów, kontraktowych i mianowanych. W ocenie organu nadzoru regulamin wynagradzania nauczycieli, który nie gwarantuje zachowania wskazanego poziomu co najmniej średnich wynagrodzeń w stosunku do wszystkich grup nauczycieli istotnie narusza prawo, stanowiąc podstawę stwierdzenia jego nieważności w całości.

Niezależnie od powyższego organ nadzoru uznał, iż kontrolowana uchwała podjęta została również z naruszeniem innych przepisów prawa. Wskazał, że w myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela regulamin powinien normować wysokość stawek poszczególnych dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. Pod pojęciem "warunki przyznawania" należy rozumieć określenie sytuacji, kiedy taki dodatek będzie przysługiwał. Nie oznacza to jednak prawa do określania zasad regulujących sposób wypłacania dodatku, gdyż same zasady wypłaty wynagrodzenia reguluje art. 39 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela. Tymczasem takie zapisy znalazły się w treści regulaminu, tj. § 4 ust. 5, § 5 ust. 6, § 9 ust. 5 oraz § 11 ust. 3. Ponadto w myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela regulamin wynagradzania nauczycieli powinien określać szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Rada Miejska kwestę tą unormowała w rozdziale VII przedmiotowej uchwały. Jednakże, w opinii organu nadzoru, zawarte w § 12 ust. 6 postanowienia, określające kiedy nauczycielom nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe, wykraczają poza kompetencję przyznaną organowi stanowiącemu mocą art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. W przepisie tym mieści się bowiem jedynie delegacja do ustalenia w ramach regulaminu szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, nie zaś upoważnienie do decydowania, kiedy nauczyciel traci lub zachowuje prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe. Przyznawanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe następuje na zasadach ogólnych określonych w Karcie Nauczyciela i Kodeksie pracy. Wprowadzenie w regulaminie zapisu wskazującego, w jakich przypadkach nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe, nie można uznać za warunek obliczania czy wypłacania wynagrodzenia. W tym zakresie organ nadzoru powołał się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku z dnia 26 kwietnia 2006r. (sygn. akt IV SA/Wr 274/05, OwSS 2006/3/79).

Ponadto organ nadzoru wskazał, iż regulacje zawarte w rozdziale VIII regulaminu, w zakresie sprecyzowania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli ze specjalnego funduszu nagród powinny być przedmiotem odrębnej uchwały. Art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela, z którego wynika delegacja dla rady do ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli - w przeciwieństwie do art. 30 ust. 6 - nie nakłada obowiązku corocznego podejmowania takiej uchwały. Ponadto sam tryb jej uchwalenia jest inny niż tryb wymagany przy podjęciu uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli. Do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania nagród nie jest bowiem konieczne uzgodnienie jej projektu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, a jedynie zaopiniowanie uchwały przez związki zawodowe na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 854 ze zm.). Tym niemniej, by wypełnić delegację wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela, w treści uchwalanego corocznie regulaminu wynagradzania nauczycieli powinny znaleźć się zapisy dotyczące wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, a zatem również nagród, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Rada Miejska zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucała:

- naruszenie przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela polegające na błędnym uznaniu, że uchwalony przez Radę Miejską regulamin przyznawania dodatków i innych elementów wynagradzania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez Gminę istotnie narusza prawo, a nadto że średnie wynagrodzenie nauczycieli na obszarze działania samorządu nie osiągnęło ustawowego poziomu średniego wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3 i 4 art. 30 Karty Nauczyciela.

- naruszenie przepisu art. 39 ust. 3 i 4 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska przekroczyła swoje kompetencje określając w § 4 ust. 5, § 5 ust. 6, § 9 ust. 5 oraz § 11 ust. 3 regulaminu zasady regulujące sposób wypłacenia dodatku oraz bezpodstawnym uznaniu tych zapisów za naruszenie prawa, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały, w sytuacji gdy obowiązkiem Rady Miejskiej, jako organu prowadzącego szkoły, było kompleksowe uregulowanie postanowień regulaminu,

- naruszenie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela polegające na zastosowaniu zawężającej wykładni przepisu i uznanie, iż Radzie Miejskiej przysługuje jedynie prawo do matematycznego unormowania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz błędnym uznaniu, że Rada Miejska przekroczyła granice upoważnienia decyzyjnego, określając w rozdziale VII regulaminu kiedy nauczyciel traci lub zachowuje prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe,

- naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie przez organ nadzoru, iż przedmiotowa uchwała istotnie narusza prawo oraz niezaznaczenie w sentencji rozstrzygnięcia czy stwierdzono nieważność uchwały w całości czy w części;

- naruszenie przepisu art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.0l.142.1591 ze zm.) poprzez niezawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, przejawiającego się m.in. w tym, że treść rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera sprzeczność twierdzeń w zakresie stawianych zarzutów, a także zakres istotnego naruszenia prawa w żadnej mierze nie odnosi się do przedmiotowej uchwały i treści unormowań regulaminu. Powołując wskazane zarzuty skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca zarzucała, iż organ nadzoru do przekonania jakoby wymóg dotyczący " średniego wynagrodzenia" nie został w regulaminie zachowany w stosunku do pozostałych grup nauczycieli poza dyplomowanymi doszedł bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie faktycznie przyznanych kwot na wynagrodzenie dla nauczycieli. Wskazywała, że Wojewoda pismem z dnia [...] kwietnia 2007 roku, doręczonym do Urzędu w dniu [...] kwietnia, wezwał Przewodniczącego Rady Miejskiej do złożenia oświadczenia, czy wymóg określony w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela dotyczący "średniego wynagrodzenia" został zapewniony, zakreślając termin na ustosunkowanie się do dnia 26 kwietnia 2007roku. W związku z wyznaczeniem zbyt krótkiego okresu czasu na ustosunkowanie się do przedmiotu wezwania, Przewodniczący przesłał do Urzędu Wojewódzkiego jedynie wstępną i ogólną informację, iż prowadzone jest postępowanie w zakresie waloryzacji wynagrodzeń nauczycieli. Podał także, iż na dzień odpowiedzi na wezwanie, czyli [...] kwietnia 2007roku, wyliczono spełnienie tego wymogu dla nauczycieli dyplomowanych. W odniesieniu do pozostałych nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego Przewodniczący zobowiązał się do niezwłocznego przedłożenia informacji w tym zakresie, po przeliczeniu świadczeń. Wojewoda ponaglił Przewodniczącego Rady Miejskiej pismem z dnia [...] kwietnia 2007 roku wzywając go do przedłożenia jednoznacznej informacji w przedmiotowym zakresie. Powyższe pismo wpłynęło do Urzędu Miejskiego w dniu [...] maja 2007 roku. Jednakże już w dniu [...].04.2007r. Przewodniczący udzielił Wojewodzie, nie popartych żadnymi wyliczeniami, informacji, iż wymóg dotyczący "średniego wynagrodzenia" nie został spełniony dla nauczycieli stażystów, kontraktowych i mianowanych, która to informacja była błędna. Na powyższym oświadczeniu Przewodniczącego Rady Miejskiej, organ nadzoru oparł główny zarzut postawiony w skarżonym rozstrzygnięciu. Stanowi to nieuzasadnione działanie organu nadzoru, gdyż zobowiązany jest on do prowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Skarżąca podnosiła także, iż obecnie po szczegółowym wyliczeniu i analizie przysługującego nauczycielom wynagrodzenia, uzupełnionej dokonaną waloryzacją wynagrodzeń nauczycieli, która prowadzona była w związku z wejściem w życie w dniu 30 marca 2007roku Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 marca 2007 roku pula środków budżetowych Gminy, przeznaczonych na wynagrodzenia dla nauczycieli, po uwzględnieniu właściwego przydziału godzin ponadwymiarowych jest wystarczająca aby zapewnić nauczycielom z każdej grupy kwalifikacji zawodowych, poziom "średniego wynagrodzenia" wymagany ustawowo. Zadaniem skarżącej, organ nadzoru zakreślił zbyt krótkie terminy do wykazania czy wymóg dotyczący "średniego wynagrodzenia" został zapewniony dla każdej z grup nauczycieli, a fakt jednoznacznego stwierdzenia przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, iż warunek określony w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela jest spełniony w odniesieniu do nauczycieli dyplomowanych, wynikał z tego, że zdecydowana większość nadgodzin przypada na rzecz nauczycieli dyplomowanych, których wynagrodzenia przekraczają ustawowe wskaźniki. Zarzucała, że w przedmiocie pozostałych grup nauczycieli, organ nadzoru nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, które oparte byłoby na odpowiednich wyliczeniach budżetowych. Kontrargumentem do zarzutów organu nadzoru w tym przedmiocie, jest także fakt, iż inne gminy zawarły w swych regulaminach identyczne zapisy w zakresie wynagradzania, które utrzymane jest na poziomie podobnym do obowiązującego na terenie Gminy. Stąd niezrozumiałe jest dla Rady Miasta zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze.

Zdaniem skarżącej w odniesieniu do podstawowego zarzutu istotnego naruszenia prawa z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, organ nadzoru dopuścił się także uchybień proceduralnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2005 roku IV SA/Wa 995/05 wskazał, że "przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań". Natomiast w niniejszej sprawie organ nadzoru wyłącznie na podstawie własnego domniemania, w żadnej mierze nie odnoszącego się do przedmiotowej uchwały i treści unormowań regulaminu, stwierdził nieważność uchwały. Mając na uwadze wyrok NSA z dnia 24 września 2002 roku II SA/Wr 3142/01 OwSS 2003/3/75, w którym stwierdzono, że "w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarcza podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wskazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża", należy stwierdzić, że organ nadzoru tego obowiązku nie spełnił. Wojewoda przytaczając jedynie brzmienie przepisu art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela, nie wykazał na czym polegało jego istotne naruszenie przez konkretne przepisy zaskarżonej uchwały. Powyższe uzasadnia wycofanie przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru z obrotu prawnego.

Odnosząc się do pozostałych naruszeń prawa wytkniętych przez organ nadzoru strona skarżąca podnosiła, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powołując się na pogląd NSA wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2003 roku II SA / Wr 1500/03 wywodziła, że ustawa o samorządzie gminnym wyróżniając dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne oraz nieistotne naruszenie prawa których rozgraniczenie ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu gminy, nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym, że regulamin w § 4 ust. 5, § 5 ust. 6, § 9 ust. 5 oraz § 11 ust. 3 zawiera treści, wykraczające poza zakres ustawowego unormowania z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. Wskazując, iż niniejsze zagadnienia są unormowane w art. 39 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela. Skarżąca wywodziła, iż brak jest podstaw do uznania tych zapisów za istotne naruszenie prawa. Wskazanie w wymienionych paragrafach sposobu wypłaty dodatków, tj. stwierdzenie że "wypłaca się je z góry", w żadnej mierze nie narusza unormowania z art. 39 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela, a wręcz z niego wynika. Rada Miejska uregulowała postanowienia regulaminu w § 4 ust. 5, § 5 ust. 6, § 9 ust. 5 oraz § 11 ust. 3 w sposób kompleksowy, w granicach prawa. Zdaniem Rady Miejskiej obowiązkiem organu nadzoru jest wskazywanie w sposób nie budzący wątpliwości, sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem oraz wyjaśnianie sensu przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. W odniesieniu do skarżonego aktu istotny jest fakt, że organ nadzoru nie konkretyzuje zarzutów, a ponadto sam zaprzecza swoim twierdzeniom. Na dowód tego skarżąca wskazywała zarzut organu nadzoru odnoszący się do uregulowania w rozdziale VIII regulaminu kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli. Organ nadzoru powołał art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela, z którego wynika delegacja ustawowa do ustalania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli, wskazując na konieczność odrębnej regulacji tego zagadnienia. Dalej stwierdził natomiast iż, aby wykonać delegację wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela zapisy w tej materii powinny się w regulaminie znaleźć. Z powyższego - w ocenie Rady - wynika całkowity brak konsekwencji organu nadzoru w formułowaniu zarzutów i wskazywaniu uchybień, których miała się ona dopuścić uchwalając przedmiotowy regulamin.

Organ nadzoru stawiając zarzut o niezgodności zapisów z § 12 ust. 6

regulaminu z ogólną dyspozycją ustawową dla organów stanowiących wynikającą

z przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela zastosował niewłaściwą interpretację powołanego przepisu. Wypracowane przez organ nadzoru stanowisko w przedmiocie posiadania przez Radę Miejską wyłącznie kompetencji do określania szczególnych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a nie do wykazania kiedy nauczyciel traci lub zachowuje prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, zostało oparte na jednostkowym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 roku IV SA/Wr 274/05. Sąd w powyższym wyroku w lapidarny sposób odniósł się do kwestii uzasadnienia na jakiej podstawie przyjął słuszność zawężającej wykładni przedmiotowej kompetencji. W rozpatrywanej wyrokiem sprawie organ nadzoru forsował stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 29 marca 1989 roku III PZP 53/88, w którym rozstrzygniecie oparte zostało na zupełnie innym stanie prawnym, który panował pod rządem ustawy -Karta Nauczyciela ( Dz.U. z 1982 roku , Nr 3, poz. 19 ze zm.,) która straciła znaczenie w obliczu zmian społeczno-gospodarczych i zmian prawnych, które rozpoczęły się w latach 90-tych XX wieku. Skarżąca podnosiła, że kompetencje do określania dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu, przyznano organom prowadzącym szkołę, będących jednostkami samorządu terytorialnego dopiero na mocy ustawy z dnia 18 lutego 2000 roku o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2000 roku , Nr 19, poz. 239 ze zm.). W związku z powyższym należy podnieść, iż oparcie w niniejszej sprawie, przez organ nadzoru, swojej oceny na orzeczeniu sądu administracyjnego, który wyinterpretował stanowisko stosując niewłaściwa wykładnię prawa, nie znajduje uzasadnienia. Ponadto wyżej wymienione orzeczenie, stanowi jedynie wkład w judykaturę sądów administracyjnych i nie stanowi wiążącego sądy sposobu interpretacji prawa. Obecnie panujące unormowania prawne, w tym kompetencje dla organów prowadzących szkoły, zawarte w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, należy rozpatrywać pod kątem celowościowym i funkcjonalnym, a nie wyłącznie w brzmieniu literalnym rozpatrywanych przepisów. W ocenie skarżącej miała ona w tym przypadku prawo do ustalenia obustronnych przesłanek, zarówno pozytywnych jak i negatywnych przyznawania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Wiąże się to z jej uprawnieniami i obowiązkiem prowadzenia placówek szkolnych.

Organ nadzoru po zapoznaniu się z zarzutami skargi podtrzymał w całości swe stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, wnosząc o jej oddalenie. Wywodził, iż nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż organ nadzoru nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie ustalenia czy określony w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela wymóg, dotyczący średniego wynagrodzenia nauczycieli, został spełniony w stosunku do każdej grupy kwalifikacji zawodowych nauczycieli. Wywodził, iż w celu ustalenia, czy powyższy warunek został zachowany, zwrócił się dwukrotnie do Przewodniczącego Rady Miejskiej o przedstawienie pisemnych wyjaśnień. Wskazywał, iż takie zapytanie kierował do każdej z podległych mu jednostek samorządu terytorialnego zanim przystąpił do analizy prawnej nadesłanych w celu oceny zgodności z prawem regulaminów wynagradzania nauczycieli. Pomimo iż termin, jaki wyznaczono Przewodniczącemu Rady Miejskiej na udzielenie wyjaśnień w sprawie był dość krótki, to jednak fakt ten w żaden sposób nie świadczy, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone niewłaściwie. Zdaniem organu nadzoru należy mieć na uwadze, iż regulacje art. 30 ust. 6 i 6 a Karty Nauczyciela wskazują, iż już w momencie uzgadniania projektu uchwały ze związkami zawodowymi, a nie dopiero po jej uchwaleniu, średnie wynagrodzenia nauczycieli dla poszczególnych grup kwalifikacji zawodowych nauczycieli powinny być przez organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, wstępnie wyliczone i przedstawione na poziomie nie niższym niż wynikającym z rozporządzenia określającego minimalne stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli. W przeciwnym razie mogłoby bowiem dojść do sytuacji, iż z wyliczeń dokonanych dopiero po podjęciu uchwały wynikałoby, iż powyższy wymóg nie został spełniony, co w konsekwencji skutkowałoby koniecznością wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego. Trudno jednak przypuszczać, iż intencją racjonalnego ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań legislacyjnych, które pozwalałby na funkcjonowanie aktów prawnych obarczonym taką niepewnością co do ich dalszego obowiązywania. Dlatego też zdaniem organu nadzoru już w momencie podjęcia przez Radę Miejską uchwały, wyliczenia odnośnie średniego miesięcznego wynagrodzenia powinny być dokonane. Skoro jednak przewodniczący Rady wskazał, iż powyższy wymóg został spełniony tylko w stosunku do nauczycieli dyplomowanych, organ nadzoru nie mógł podjąć innej decyzji jak tylko orzec o nieważności uchwały w całości wskutek naruszenia procedury obowiązującej przy jej uchwalaniu. Na marginesie organ nadzoru wskazywał, iż po otrzymaniu przedmiotowej skargi organ nadzoru zwracał się po raz kolejny do Przewodniczącego Rady o przesłanie dokładnych wyliczeń potwierdzających zachowanie przez gminę powyższego wymogu. Takiej odpowiedzi jednak nie otrzymano. Z kolei wyjaśnienia złożone w tej materii przez Burmistrza Gminy także nie pozwoliły na podjęcie przez organ nadzoru decyzji, iż procedura obowiązująca przy uchwalaniu regulaminów była w pełni zachowana.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ nadzoru wskazał, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej jakoby w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazano na czym polegały istotne naruszenia prawa, a jedynie przytoczono naruszone przepisy prawa. W ocenie organu nadzoru pogląd ten jest całkowicie chybiony, bowiem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie tylko wyjaśnił on na czym naruszenie prawa materialnego polegało, ale i wskazywał w czym się wyrażało. Za każdym razem wyjaśniana była również dyspozycja danego przepisu prawa, sens przepisu i wynikające z niego nakazy bądź zakazy. Nie sposób zgodzić się również ze stanowiskiem skarżącej, iż określenie w regulaminie warunków wypłacania przysługujących nauczycielom dodatków nie wykracza poza dyspozycję wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Sama skarżąca przyznała, iż kwestie te wynikają już z ustawy, a zatem nie naruszają prawa. Jednakże pogląd ten zaprzecza wcześniej przytoczonemu stanowisku skarżącej, iż za istotne naruszenie prawa uznać należy m. in. działanie bez podstawy prawnej. Regulując w uchwale powyższą materię Rada Miejska wykroczyła przecież poza zakres spraw, które może normować w regulaminie, co oznacza, że działała bez podstawy prawnej. Ponadto nawet sam fakt, iż unormowane w zaskarżonych artykułach kwestie wynikają już z ustawy w żadnym wypadku nie przesądza, że elementy te mogą znaleźć się w regulaminie. Takie działanie wprowadza bowiem mylne przekonanie adresatów uchwały, iż to w gestii uchwałodawcy a nie ustawodawcy leży unormowanie powyższych kwestii.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności zawartych w rozstrzygnięciu Wojewoda wywodził, iż skarżąca myli się uznając, iż organ nadzoru jednocześnie zanegował i zaaprobował określenie w regulaminie wynagradzania nauczycieli kwestii związanych z kryteriami i trybem przyznawania nagród z funduszu nagród. W opinii organu nadzoru - tak jak przedstawiono to w rozstrzygnięciu nadzorczym - powyższe kwestie powinny być przedmiotem odrębnej, podjętej na podstawie art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela uchwały. Jak zaznaczono wyraźnie byłyby to postanowienia dotyczące trybu i kryteriów przyznawania nagród. Tymczasem w samym regulaminie wynagradzania nauczycieli podjętym na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela określone byłyby inne kwestie związane z nagrodami, a mianowicie ich wysokość i warunki wypłacania.

Wreszcie nie sposób zgodzić się z poglądem skarżącego, nota bene nie popartym żadnymi konkretnymi argumentami, iż określenie w regulaminie wynagradzania nauczycieli sytuacji, kiedy nauczycielowi przysługuje bądź nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe nie wykracza poza dyspozycję wyrażoną w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Zdaniem organu nadzoru ustawodawca jasno sprecyzował zakres spraw, które organ prowadzący ma prawo unormować w tej materii. Z całą pewnością postanowienia podjęte przez Radę Miejską w § 12 ust. 6 wykraczają poza ten zakres. Należy również podkreślić, iż organ nadzoru podejmując decyzję o stwierdzeniu nieważności zapisów wskazanego paragrafu uchwały opierał się przede wszystkim na obowiązujących w tej mierze przepisach prawa, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, a swój pogląd jedynie poparł wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, w którym przedstawiono analogiczne do prezentowanego przez organ nadzoru stanowisko.

Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 roku organ nadzoru sprecyzował, iż pozostałe wymienione, a nie określone w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa mają również charakter naruszeń istotnych, poza naruszeniem dotyczącym rozdziału VIII regulaminu.

Pełnomocnik skarżącej natomiast przedłożył pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej stwierdzające , że projekt uchwały nr VI/25/07 z dnia [...] marca 2007 roku nie miał uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona .

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby usunięcie go obrotu prawnego. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego bezspornie wskazuje, iż Wojewoda jako organ nadzoru stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, choć nie dał temu jednoznacznie wyrazu w samej sentencji rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, iż zakwestionowana przez niego uchwała Nr VI/25/07 z dnia [...] marca 2007 roku w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania dodatków i innych elementów wynagradzania nauczycieli istotnie narusza prawo tj. przepis art. 30 ust. 6 KN, co stanowi o jej nieważności w całości.

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie ze powołanym przepisem organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego ( zgodnie z art. 91 d Karty Nauczyciela - rada gminy ) uzyskał upoważnienie do ustalania corocznie w regulaminie: 1. wysokości stawek oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatków za wysługę lat, motywacyjnego funkcyjnego i za warunki pracy 2. szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, 3. wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia o których mowa w ust. 1 pkt 4 art. 30 Karty Nauczyciela o ile nie zostały one określone w odrębnych przepisach. Przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela zawiera jednocześnie szczegółową wytyczną obligującą radę gminy do ustalenia wysokości wskazanych w nim składników wynagrodzenia w taki sposób, aby średnie wynagrodzenie nauczycieli składające się z wynagrodzenia zasadniczego ( którego stawki minimalne ustala Minister Edukacji ) oraz innych składników o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2-4 Karty Nauczyciela odpowiadało każdorazowo na obszarze jednostki samorządu terytorialnego ( gminy ) co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli o których mowa w art. 30 ust 3 i 4 Karty Nauczyciela. Regulacja zawarta w art. 30 ust 6 Karty Nauczyciela stanowi zatem dla rady gminy wiążąca ją wskazówkę w jaki sposób akt prawny ( regulamin ) ma zostać zrealizowany. Konstrukcja przepisu opiera się na założeniu, iż rada gminy w oparciu o ustaloną przez siebie wysokość dodatków doprowadzi do sytuacji w której wynagrodzenia ( obejmujące składniki o jakich mowa w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela ) osiągną co najmniej poziom średnich wynagrodzeń o jakich mowa w ust 3 i 4 art. 30 Karty Nauczyciela, w tym również w podziale na poszczególne stopnie awansu zawodowego nauczycieli. By zapewnić realizację przez regulamin wskazanego wymogu konieczne jest zbilansowanie wszystkich już wypłaconych składników, które składają się na definicję wynagrodzenia ( art. 30 ust 1 KN ), a następnie w oparciu o przyznane uprawnienie do regulowania wysokości dodatków, ustalenie ich na takim poziomie, aby łącznie i po zsumowaniu z innymi składnikami wynagrodzenia osiągnęły one co najmniej wysokość o której mowa w ust 3 i 4 art. 30 KN tj. wynikającą ze średnich gwarantowanych przez Państwo. Skoro więc podstawą konstruowania regulaminu o jakim mowa w ust. 6 art. 30 Karty Nauczyciela jest konieczność realizacji wymogu, aby średnie wynagrodzenie nauczycieli na obszarze gminy odpowiadało co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli o których mowa w art. 30 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela, to oczywistym jest, iż kalkulacje i wyliczenia dotyczące struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli i ich wynagrodzeń ( obejmujących składniki o jakich mowa w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela ) oraz odniesienie ich do średniego wynagrodzenia gwarantowanego przez Państwo powinny być przeprowadzone w przed podjęciem uchwały przez radę gminy w sprawie regulaminu i przed dokonaniem uzgodnień ze związkami zawodowymi jakich mowa w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Wskazać nadto należy, iż zgodnie z § 143 w związku z § 131 Załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej " projekt aktu prawa miejscowego ( a takim jest uchwała rady gminy w przedmiocie wprowadzenia regulaminu wynagradzania) powinien zawierać uzasadnienie. W uzasadnieniu do projektu uchwały powinny być zawarte informacje wskazujące na spełnianie przez projektowany regulamin wymogu dotyczącego zapewnienia średniego wynagrodzenia na poziomie "średnich wynagrodzeń" gwarantowanych ustawowo.

Zgodnie z przepisem art. 90 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym organ wykonawczy gminy obowiązany jest przedstawić wojewodzie uchwałę rady gminy w terminie 7 dni od jej podjęcia. Tym samym ustawa zobowiązuje wójta ( burmistrza , prezydenta miasta ) do przedstawienia organowi nadzoru samego tekstu uchwały bez uzasadnienia jej projektu i bez towarzyszącej jej dokumentacji. Organ nadzoru może je jednak uzyskać na własne żądanie, odwołując się do przepisu art. 88 ustawy o samorządzie gminnym.

W rozpatrywanej sprawie Wojewodzie przekazany został tekst uchwały wprowadzającej regulamin oraz protokół uzgodnień i rozbieżności spisany pomiędzy gminą i reprezentowanymi organizacjami związkowymi, sporządzony w dniu [...] marca 2007 roku. Wynika z niego, iż strona związkowa uznała, że proponowane przez organ prowadzący szkoły wysokości dodatków nie gwarantują osiągnięcia wymaganych średnich z art. 30 ust 3 - 4 Karty Nauczyciela oraz, że do negocjacji świadomie zostały przedstawione nieprawdziwe dane dotyczące średnich wynagrodzeń nauczycieli przez wliczenie do nich dodatków socjalnych ( wiejskich i mieszkaniowych ), które nie są składnikami wynagrodzenia ( art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela ). Wojewoda w ramach nadzoru legalnościowego nad działalnością gminną powziął wątpliwość czy podjęty uchwałą Rady Miejskiej regulamin wynagradzania realizuje wytyczną zobowiązującą samorząd do ustalenia wysokości dodatków w taki sposób, aby wraz z innymi składnikami wynagrodzenia nauczycieli w gminie osiągnęły co najmniej poziom średnich wynagrodzeń z art. 30 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela. W celu wyjaśnienia tej kwestii organ nadzoru powinien zażądać dokumentacji związanej z podejmowaną uchwałą np. uzasadnienia projektu podjętej uchwały i innej np. dotyczącej struktury zatrudnienia nauczycieli w gminie i kalkulacji wynagrodzeń, które stały się podstawą konstrukcji regulaminu. W niniejszej sprawie zażądał jedynie oświadczenia czy wymóg dotyczący zapewnienia "średniego wynagrodzenia" został spełniony. W wyniku korespondencji z Przewodniczącym Rady Gminy organ nadzoru uzyskał informację, iż wymóg ten został zapewniony jedynie w grupie nauczycieli dyplomowanych, a nie zapewniono go w stosunku do pozostałych grup awansu zawodowego nauczycieli. W ocenie Sądu, wobec jednoznacznego przyznania przez kierującego pracami Rady Miejskiej jej Przewodniczącego, iż uchwalony regulamin wynagradzania nie realizuje wytycznej z ust. 6 art. 30 Karty Nauczyciela Wojewoda uprawniony był – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - do uznania, iż doszło do naruszenia wskazanego przepisu i jest to naruszenie o charakterze istotnym, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały z dnia [...] marca 2007 roku w całości, a to ze względu na niezrealizowanie założenia konstrukcyjnego regulaminu.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż "wymóg średniego wynagrodzenia" został w istocie spełniony, to okoliczność ta nie została wykazana ani w skardze, ani na rozprawie. W żaden sposób nie można uznać, w świetle wcześniejszych wywodów, iż o spełnieniu spornego wymogu świadczy pochodzące z dnia [...] lipca 2007 roku pismo Burmistrza Gminy. Zawiera ono bowiem jedynie informację o wysokości środków przeznaczonych na wynagrodzenia nauczycieli i o przewidywanej strukturze zatrudnienia ( ze wskazaniem ilości etatów, w tym w poszczególnych grupach awansu zawodowego). Strona skarżąca nie przedstawiła uzasadnienia do projektu uchwały, czy dokumentacji stanowiącej podstawę uzgodnień ze związkami zawodowymi lub jakiejkolwiek innej obrazującej, iż uchwalony regulamin , faktycznie, wbrew informacji Przewodniczącego Rady Miejskiej, realizuje warunek z ust. 6 art. 30 Karty Nauczyciela.

W ocenie Sądu nie są w okolicznościach sprawy uzasadnione zarzuty skargi dotyczące wadliwości postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnośnie wyznaczenia przez organ nadzoru krótkich terminów do udzielenia odpowiedzi na jego pisma to terminy te dotyczyły udzielenia informacji, a nie były wyznaczane dla dokonania wyliczeń i kalkulacji, które, jak wskazano wyżej, powinny być dokonane przed uchwaleniem regulaminu, a nie dopiero w toku postępowania nadzorczego. Skoro organ nadzoru uzyskał od Przewodniczącego Rady przyznanie w formie oświadczenia, iż "wymóg średniego wynagrodzenia " został spełniony jedynie w grupie nauczycieli dyplomowanych, a już nie w pozostałych grupach, to wbrew wywodom skargi, trudno uznać, iż powinien on żądać dokumentacji potwierdzającej prawdziwość tego oświadczenia. Rzeczą organu nadzoru w ramach badania zgodności uchwały ( regulaminu wynagradzania ) z prawem było sprawdzenie czy wskazany wymóg został spełniony, a nie czy jego realizacja nie nastąpiła.

Odnośnie pozostałych zarzutów organu nadzoru to za zasadny uznać należało zarzut naruszenia prawa przez § 4 ust 5 , § ust. 6 , § 9 ust. 5 oraz § 11 ust. 3 regulaminu. Jednakże zdaniem Sądu, odmiennie od organu nadzoru - zakwalifikować je należy jako nieistotne naruszenie prawa. Wskazane regulacje regulaminu nie modyfikują , ale jedynie powtarzają dosłownie unormowania przepisu art. 39 ust 3 i 4 Karty Nauczyciela, co do terminów płatności wynagrodzenia. Zgodnie zaś z § 143 w związku z § 118 Zasad techniki prawodawczej nie powtarza się w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej ( Karty Nauczyciela ).

Sąd podziela natomiast stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż Rada Gminy przekroczyła granice udzielonego upoważnienia wynikającego z przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela normując w regulaminie prócz warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźne zastępstwa również kwestie nabywania i utraty wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe (§ 12 regulaminu ). Wskazać należy, iż w przepisie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela ustawodawca posłużył się dwoma różnymi zwrotami: "warunki przyznawania’’ oraz "warunki obliczania i wypłacania". Tym samym nie ma podstaw do przyjmowania, iż jego intencją było nadanie im jednakowego znaczenia, umożliwiającego traktowanie ich zamiennie. Jedynie w przypadku gdy kompetencja rady gminy została określona jako prawo do ustalenia "warunków przyznawania" danego składnika wynagrodzenia, to rada może określić podstawy na jakich prawo do danego składnika wynagrodzenia jest nabywane. W sytuacji zaś, gdy kompetencja rady gminy została przez ustawodawcę określona jako prawo do ustalenia "warunków obliczania i wypłacania" danego składnika wynagrodzenia, to oznacza to, iż rada ma uprawnienie jedynie do określenia warunków realizacji prawa do tego składnika poprzez określenie warunków jego obliczania i wypłacania. Skoro więc w zakresie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw ustawodawca nadał radzie gminy uprawnienie do corocznego określenia szczegółowych warunków ich obliczania i wypłacania to oznacza to uprawnienie jedynie do określenia warunków realizacji prawa. W tak sformułowanej przez ustawodawcę normie kompetencyjnej nie mieści się upoważnienie do określania w jakich przypadkach należy się bądź nie wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe. Takie regulacje stanowią już bowiem warunki nabywania prawa do tego składnika wynagrodzenia. O tym czy prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw przysługuje decydują regulacje zawarte w Karcie Nauczyciela, Kodeksie pracy oraz w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy - § 10 ( Dz.U. z 2007 roku, Nr 56 poz. 372 ). Rada gminy nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z przepisami ogólnie obowiązującymi. Regulamin jako przepis o charakterze wykonawczym do ustawy kompetencyjnej ( Karty Nauczyciela ) musi pozostawać z nią w zgodzie. Zawarte w ustawie normy kompetencyjne muszą być interpretowane w sposób ścisły. Niedopuszczalna jest ich rozszerzająca wykładnia jak i domniemanie kompetencji prawodawczych. Organ stanowiący prawo w ramach przyznanej mu normy kompetencyjnej musi realizować ją tak by nie doszło do naruszenia innych przepisów ustawy. Realizacja normy kompetencyjnej w sposób naruszający wytyczne zawarte w udzielonym mu upoważnieniu stanowi istotne naruszenie prawa. Z tych przyczyn wywody skargi w zakresie dotyczącym zgodności z prawem regulacji w przedmiocie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe uznać należało za nieuzasadnione.

W ocenie Sądu nie ma też niekonsekwencji w stanowisku organu nadzoru dotyczącym regulacji rozdziału VIII regulaminu. Zasadnie wskazał on, iż by wypełnić delegację wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela, w uchwalanym corocznie regulaminie wynagradzania nauczycieli powinny znaleźć się zapisy dotyczące wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, a zatem również nagród, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Natomiast kwestie dotyczące sprecyzowania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli ze specjalnego funduszu nagród powinny być przedmiotem odrębnej uchwały zgodnie z przepisem art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela, z którego wynika delegacja dla rady do ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli. Wskazany przepis nie nakłada obowiązku corocznego podejmowania takiej uchwały. Ponadto sam tryb jej uchwalenia jest inny niż tryb wymagany przy podjęciu uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli. Do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania nagród nie jest bowiem konieczne uzgodnienie jej projektu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, a jedynie zaopiniowanie uchwały przez związki zawodowe na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych. Zgodzić się też należy, iż wskazane przez organ nadzoru naruszenie prawa uznać należało za nieistotne.

Mając na uwadze wskazane okoliczności na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm. ) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi.