Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1197/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a, art. 362 ust. 1 w zw. z art. 379 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1482/15 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie naruszenia przepisów o ochronie środowiska oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. II SA/Kr 1482/15) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K., Kolegium, organ odwoławczy) z [...] września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie naruszenia przepisów o ochronie środowiska, I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od SKO w K. na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [...] marca 2015 r. sygn. [...] Starosta W. (dalej: organ I instancji) orzekł w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie naruszania przepisów o ochronie środowiska przez zakład "[...]", [...] (dalej: skarżący) w zakresie uciążliwości związanych z kotłownią zakładową, oddziaływaniem zapachowym, akustycznym oraz gospodarki wodnościekowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że dnia 19 grudnia 2011 r. do organu wpłynął wniosek Z. P. i A. P. dotyczący uciążliwości [...]. W dalszej części uzasadnienia faktycznego decyzji organ I instancji opisał szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania.

Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ I instancji wskazał, że kompleksowa kontrola zakładu, wraz z pomiarami emisji hałasu, została przeprowadzona w okresie 12 – 28 marca 2012 r. i nie wykazała, że zakład narusza przepisy prawa ochrony środowiska i kwalifikuje się do zastosowania wobec niego sankcji.

Od tej decyzji odwołanie do SKO w K. wnieśli A. P. i Z. P. zarzucając decyzji naruszenie treści art. 10 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a. to jest zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez niedopuszczenie odwołujących do udziału w oględzinach kotłowni zakładu "[...]" wraz z jej zapleczem, które odbyły się w dniu 3 grudnia 2014 r., naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodów mających związek z działalnością kotłowni zakładu "[...]" zgłaszanych przez odwołujących, naruszenie treści art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nie powołanie biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną z zakresu eksploatacji kotłów parowych, naruszenie treści art. 76a § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie kserokopii dokumentów, naruszenie treści art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

SKO w K. w decyzji z [...] września 2015 r., znak: [...] - działając na podstawie art. 115a, art. 362 ust. 1 w zw. z art. 379 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 poz. 1232, dalej: p.o.ś.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że już wcześniej po rozparzeniu wniosku Z. P. i A. P. organ I instancji w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie uciążliwości powodowanych przez [...] w [...]. Na skutek złożenia odwołania przez Z. P. i A. P. ta decyzja Starosty W. została uchylona przez SKO w K., które po zbadaniu odwołania stron uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako przyczynę uchylenia Kolegium wskazało brak informacji czy prowadzone postępowanie toczyło się na wniosek stron czy też z urzędu oraz brak zawiadomienia w trybie art. 61 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że organ rozpatrując ponownie sprawę powinien prawidłowo wszcząć postępowanie a po przeprowadzeniu postępowania dowodowego wydać rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ ocenił, że dotychczas przeprowadzone postępowanie dowodowe nie budziło zastrzeżeń. Zalecił, aby z uwagi na zarzut spalania nadmiernie wilgotnych odpadów poprodukcyjnych i okresowe zadymianie działek sąsiednich dokładnie wyjaśnić te okoliczności. Na ww. decyzję SKO w K. S. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd wyrokiem z 7 grudnia 2012 r., (sygn. II SA/Kr 1454/12) skargę oddalił. Od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 września 2014 r. (sygn. II OSK 608/13).

W obrocie prawnym ostała się decyzja SKO w K. z [...] września 2012 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty W. z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie naruszania przepisów o ochronie środowiska przez zakład "T[...]" [...], [...] [...] w zakresie uciążliwości związanych z kotłownią zakładową, oddziaływaniem zapachowym, akustycznym oraz gospodarki wodnościekowej. Zwrócono również uwagę na to, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 grudnia 2012 r., (sygn. II SA/Kr 1454/12) w przedmiotowej sprawie Sąd wskazał na konieczność, uczynienia przez organ zadość wymogom art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2015 r., znak: [...] Kolegium wskazało, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organ I instancji nie budzi aktualnie zastrzeżeń. Spełnia ono wymogi wyrażone w art. 7 k.p.a. który nakłada na organ obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron (zasada prawdy obiektywnej).

Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom odwołujących organ I instancji przy przeprowadzaniu kontroli nie naruszył treści art. 79 k.p.a., bowiem odwołujący zostali zawiadomieniu o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin, pismem z 14 listopada 2014 r. nr [...] znajdującym się w aktach sprawy (karta 71 ). Ponadto wyniki kontroli zostały przesłane Z. P. i A. P. w piśmie z 4 grudnia 2014 r. znak [...] (karta 88 akt sprawy).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, zgodnie z którymi, według odwołujących się zakład "[...]" funkcjonuje w sposób uciążliwy dla nich, bowiem produkuje on w nadmiarze zbyt wilgotne odpady poprodukcyjne, których nie można spalać bez powodowania nadmiernego zadymiania SKO w K. wskazało, że nie znalazł on potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. P., zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 grudnia 2012 r. (sygn. II SA/Kr 1454/12), które to zgodnie w powołanym przepisem pozostawały wiążące dla organu II instancji,

2. art. 362 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania zakresu negatywnego oddziaływania na środowisko przez przedsiębiorcę S. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w miejscowości M., w tym w szczególności poprzez zaniechanie zbadania emisji odorów wytwarzanych przez zakład "[...]" oraz jego oddziaływania zapachowego na środowisko. Pominięcie w toku postępowania zbadania wielu istotnych aspektów związanych ze sposobem funkcjonowania zakładu i oparciu decyzji na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej na 3 lata przed wydaniem decyzji, podczas gdy w tym czasie mogło dojść do znaczących zmian w funkcjonowaniu kontrolowanego przedsiębiorstwa,

3. art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego,

4. art. 379 ust. 1 i 3 p.o.ś. poprzez bezzasadne zakwalifikowanie wizji w terenie (oględzin) z 3 grudnia 2014 r. jako kontroli przeprowadzanej zgodnie z art. 379 ust. 1 p.o.ś.,

5. art. 81 w zw. z art. 79 § 2 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie stron postępowania możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawiające się w niedopuszczeniu skarżącego do udziału w oględzinach zakładu "[...]", jak również poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wynikach kontroli, jako oględzin, które zostały przeprowadzone bez udziału stron,

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz nie wyjaśniono okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 362 ust. 1 i 2 p.o.ś. poprzez bezzasadne uznanie, że podmiot korzystający ze środowiska tj. S. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" nie oddziałuje na nie negatywnie, a w konsekwencji nie nałożenie obowiązku ograniczenia takiego oddziaływania na środowisko.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozważenie uchylenia decyzji organu I Instancji z uwagi liczne uchybienia w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz niewyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) w wyroku z 11 stycznia 2016 r. I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od SKO w K. na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał, że skarga jest zasadna, bowiem w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym zaniechano wszechstronnego zbadania zakresu oddziaływania na środowisko zakładu "[...]" [...] w M. W konsekwencji rozpoznanie skargi doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu I instancji, zgromadzony w niniejszej sprawie przez organy obu instancji materiał dowodowy nie jest pełny i nie może być uznany za wystarczający do dokonania oceny czy oddziaływanie zapachowe, akustyczne oraz sposób prowadzenia gospodarki wodnościekowej przez przedsiębiorstwo daje podstawę do odmowy wydania decyzji w sprawie naruszenia przepisów o ochronie środowiska na podstawie art. 362 ust 1 p.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, ten brak pełnych i przekonujących ustaleń jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obligujący sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, że wynikający z art. 77 § 1 k.p.a., a nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego związany jest z poszukiwaniem dowodów z urzędu i wymaga aktywności organu w tym względzie. W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe budzi zastrzeżenia bowiem, nie spełnia wymogów art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., wbrew wiążącym wskazaniom wynikającym z orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 grudnia 2012 r. (sygn. II SA/Kr 1454/12). Organ nie sprostał tym zaleceniom, czym naruszono art. 153 p.p.s.a.

Sąd I instancji powołał się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 grudnia 2012 r. (sygn. II SA/Kr 1454/12) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2014 r. (sygn. II OSK 608/13) potwierdzając że w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy dotyczące wszczęcia postępowania, zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz wyjaśnienia okoliczności faktycznych które mogły być istotne dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy.

Według Sądu I instancji, wbrew tym jednoznacznym zapatrywaniom po wydaniu wyroków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny organ administracyjny przeprowadził jedynie kontrolę zakładu w dniu 3 grudnia 2014 r i poprzestał na dołączeniu dokumentacji formalno-technicznej dotyczącej kotła parowego SPDs 1750, instrukcji obsługi kotła parowego SPDs-1200 kw/84919 z 2011 r, dokumentacji techniczno- ruchowej baterii cyklonowych CE z 19 lipca 2011 r, decyzjach Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z [...] października 2011 i [...] lipca 2014 r o zezwoleniu na eksploatację oraz świadectw kwalifikacji pracowników. Zdaniem Sądu I instancji, kontrola zakładu przeprowadzona w dniu 3 grudnia 2014 r. stanowi jedynie bierny opis funkcjonowania kotłowni, odebranie oświadczeń od właściciela kontrolowanego zakładu i wgląd do przedstawionych dokumentów. Brak było aktywności kontrolującego polegającej na wykonaniu stosownych pomiarów i badań. Sąd I instancji uznał przeprowadzoną kontrolę za pobieżną i powierzchowną. W jej trakcie ustalono jedynie gdzie gromadzone są odpady technologiczne, nie wskazano dokładnie jakie, nie opisano ich właściwości, w tym właściwości spalania. Dokonano pomiaru wilgotności opału wilgotnościomierzem będącym na wyposażeniu zakładu. Nie przedstawiono całego aktualnego procesu technologicznego funkcjonowania zakładu, nie wyjaśniono, jakie produkty powstają w wyniku obróbki drewna (z których odpady są spalane) i przy zastosowaniu jakich środków chemicznych. Nie wyjaśniono jakie jest obciążenia paleniska, częstotliwość spalania odpadów i intensywność , jaka jest emisja dymu i jakie paliwo stosowane.

W protokole wskazano zmierzoną temperaturę paleniska i nie stwierdzono żadnej uciążliwości w postaci zadymienia. Nie stosowano przy tym żadnych przyrządów pomiarowych za wyjątkiem wilgotnościomierza. Poprzestano na oświadczeniu S. G. – właściciela firmy, że parametry pracy kotła i oraz odpadów drewna są na bieżąco monitorowane. Nie sporządzono odpisu maszynowego protokołu z kontroli zakładu a część protokołu jest nieczytelna, co utrudnia jego weryfikację. Wbrew postawionemu zakresowi kontroli nie zajmowano się oddziaływaniem zapachowym, akustycznym oraz gospodarką wodnościekową. Kontrola tak pobieżna, przeprowadzona jednorazowo, bez fachowych pomiarów to za mało by dała pełny obraz funkcjonowania zakładu.

W ocenie Sądu I instancji, w prowadzonej przez organy administracyjne sprawie konieczna jest ponowna szczegółowa kontrola zakładu, a następnie sporządzenie protokołu z kontroli, obrazującego jej przebieg, z którego będzie wynikać, jakie środki trwałe wykorzystywane są do obsługi przedsięwzięcia gospodarczego. Niezbędne jest zażądanie od przedsiębiorcy wykazu ewidencyjnego środków trwałych, przesłuchanie świadków – pracowników przedsiębiorstwa bądź zamieszkałych w najbliższym sąsiedztwie osób na okoliczność zakresu i sposobu prowadzonej działalności gospodarczej w kontekście oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, nie można w tym względzie poprzestać jedynie na dowolnym oświadczeniu przedsiębiorcy, co jest widoczną i zasadniczą wadą dotychczasowego postępowania. Brakuje w nim aktywności organu z urzędu. Według Sądu I instancji, przeprowadzając dowody osobowe należy odebrać dokładne zeznania świadków i stron na okoliczność jak przebiega produkcja forniru (wyjaśnić cały proces technologiczny), przy użyciu, jakich maszyn i urządzeń, jakie jest ich umiejscowienie w terenie a także czas używania. Jaka jest skala produkcji, czy pora roku ma wpływ na rodzaj podejmowanych w zakładzie przedsięwzięć, jaki osobowy i rzeczowy zespół angażuje.

Sąd I instancji wskazał, że należy zebrać i rozpatrzyć ten materiał dowodowy ( art. 77 § 1 k.p.a.) w kontekście odpowiedzi na zasadnicze pytanie, jaka jest emisja do środowiska dymu (odorów), hałasu i ścieków – przez zakład rozumiany, jako kompleks maszyn i urządzeń pracujących wspólnie w celu gospodarczym.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że kontrole przeprowadzone w marcu 2012 r (k – 21-33) i styczniu 2012 r (k – 10-13 akt adm.) nie były miarodajne dla dokonania ustaleń stanu faktycznego, bowiem ich wyniki sprzed 3 lat nie są aktualne na dzień orzekania (16 marca 2015 r.), gdyż sam proces technologiczny i funkcjonowanie zakładu mogły ulec zmianie. Należy ustalić wszystkie źródła emisji do środowiska, dokonać badań w różnych porach funkcjonowania zakładu (dziennej, nocnej). Dotychczas nie badano składu ścieków, intensywności zapachów poprzestając na oczywistym stwierdzeniu w decyzji, że "intensywność zapachu malała wraz z odległością od źródła". Według Sądu I instancji, postępowanie dowodowe zostało zakończone wbrew składanym w toku postępowania wnioskom dowodowym: o ponowne badanie hałasu, wyjaśnienie okoliczności związanych z zadymianiem w szczególności w porze wieczorowo- nocnej, spalaniem nadmiernie zawilgoconych odpadów (powstałych przy produkcji forniru) przerobionych na zrębki lub trociny, zbadanie częstotliwości wywozu ścieków przemysłowych wybieranych z basenu warzelniczego. W dotychczas prowadzonym postępowaniu nie wysłuchiwano stron, nie przesłuchiwano żadnych świadków. Zdaniem Sądu I instancji, zakład pracuje w różnym trybie, zgodzić należy się z zarzutami skargi, że zasadnym byłoby zbadanie pracy zakładu i odczuwalności emitowanych odorów w różnych warunkach także poza normalnymi godzinami pracy. Zbadanie pracy kotła na tzw. podtrzymaniu, kiedy pracuje wyłącznie z mocą 20 % i co wtedy spala. Jak funkcjonuje kocioł przy spalaniu odpadów o różnej wilgotności i co emituje. Zaniechano zbadania częstotliwości wywozu ścieków przemysłowych. Nie korzystano z opinii specjalisty w zakresie funkcjonowania kotłów parowych a taka wiedza fachowa byłaby dla wszechstronnego i prawidłowego rozpoznania sprawy przydatna.

W piśmie z 24 lutego 2016 r. S. G., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" [....] z siedzibą: [...] (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez radcę prawnego Ł. B. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Sądu I instancji. Na podstawie art. 173 p.p.s.a. zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

I. W granicach wskazanych w art. 174 § 1 pkt. 2) p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez fragmentaryczne odniesienie się Sądu I instancji do zgromadzonego materiału i dokonania błędnej oceny dokumentów w aktach sprawy, w szczególności poprzez całkowite pominiecie wniosków wynikających z kontroli skarżącego kasacyjnie przeprowadzonych w dniu 12 stycznia 2012 r. oraz przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. (dalej: WIOŚ w K.) w dniach 12 marca 2012 r. do 28 marca 2012 r. i pominięciu wniosków wynikających z niniejszych kontroli.

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c, p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji pomimo tego, że w niniejszej sprawie zgromadzony został materiał dowodowy zgodnie z art. 7 art. 8, art. 77 § 1 i 80, a także art. 107 § 3 k.p.a.

c) naruszeniu art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie dopuszczenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu opinii biegłego z zakresu funkcjonowania kotłów znajdującego się w aktach postępowania przygotowawczego, mimo tego, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a zarówno organy administracyjne jak i strony nie są uprawnione do uzyskania ww. opinii.

II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) naruszenie art. 379 p.o.ś. w zw. z art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, że kontrola przeprowadzona w dniu 3 grudnia 2014 r., nie została przeprowadzona w sposób wymagany ww. przepisami,

b) naruszenie art. 141 ust 4 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z 16 kwietnia 1993 r. (tekst jedn.: Dz.U. Nr 153, poz. 1503) poprzez zalecenie w toku ponownego postępowania dokonania ustaleń w zakresie objętym tajemnicą przedsiębiorstwa.

Zaskarżając powyższy wyrok wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według narta przepisanych prawem,

3) rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 362 ust. 1 i art. 115a w zw. z art. 378 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 375 p.o.ś. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z przytoczonych wyżej przepisów ustawy wynika, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 ust. 1 powołanej ustawy jest wyegzekwowanie spełnienia wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na środowisko, jako na dobro wspólne, przy czym ochrona interesu indywidualnego w przypadku naruszenia wymagań ochrony środowiska, jest realizowana nie na drodze odpowiedzialności administracyjnej, lecz na drodze cywilnej poprzez realizowanie roszczenia o charakterze cywilnoprawnych dochodzonym przed sądem powszechnym, o którym to mowa w art. 323 p.o.ś.

Skarżący kasacyjnie uważa, że uwzględniając powyższe podstawy prawne, w oparciu o które toczy się postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, tj. o naruszenie przepisów o ochronie środowiska przez zakład "[...]" [...] w M. w zakresie uciążliwości związanych z kotłownia zakładową, oddziaływaniem zapachowym, akustycznym oraz gospodarki wodościekowej uznać należy, że prawidłowa ocena zgromadzonego, w sposób zgodny z art. 7 art. 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. materiału dowodowego, nie daje podstaw do zastosowania wobec przedsiębiorcy sankcji określonej przytoczonymi powyżej przepisami. Skarżący kasacyjnie wskazał, że toku prowadzonego postępowania trwającego 5 lat przeprowadzono szereg czynności dowodowych, nie tylko kwestionowaną przez Sąd I instancji kontrolę z 3 grudnia 2014 r., ale również kontrole przeprowadzone przez organ administracyjny w dniu 12 stycznia 2012 r. kontrolę WIOŚ w K. w dniach 12 marca 2012 r. do 28 marca 2012 r., podczas których wykonano odpowiednie badania oraz pomiary. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zakwestionowana przez sąd kontrola z 3 grudnia 2014 r. została przeprowadzona przez organ I instancji w trybie art. 79: a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 379 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w sposób prawidłowy.

Według skarżącego kasacyjnie, kontrola ta dotyczyła większości kwestii ustalonych już podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2012 r. oraz kontroli WIOŚ w K. przeprowadzonej w dniach 12 marca 2012 do 28 marca 2012 r. na terenie zakładu, w związku z wystąpieniem przez organ I instancji do WIOŚ w K. celem podjęcia odpowiednich działań w kwestii emisji hałasu generowanego przez urządzenie pracujące w zakładzie oraz ze względu na brak pozwolenia na odprowadzanie ścieków przemysłowych do kanalizacji sanitarnej. W podsumowaniu wyników kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ w K. w zakładzie w dniach 12-28 marca 2012 r., organ ten stwierdził, w sposób kategoryczny, że zakład nie narusza przepisów prawa ochrony środowiska i nie kwalifikuje się do zastosowania wobec niego sankcji (pouczenia, grzywny ). Wnioski tej kontroli podobne są do wniosków wysuniętych przez ww. organ ochrony środowiska z poprzedniej kontroli dokonanej przez WIOŚ w K. jaka miała miejsce w zakładzie w dniach 2, 10, 16 września 2010 r., w której również stwierdzono brak jakichkolwiek naruszeń czy nieprawidłowości. W ocenie skarżącego kasacyjnie, ustalenia te zostały ponownie zweryfikowane podczas przeprowadzonej w dniu 3 grudnia 2014 r. zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzjach SKO w K. z [...] sierpnia 2012 r. znak [...]. W szczególności wyjaśniono okoliczności, czy w zakładzie są spalane nadmiernie wilgotne odpady poprodukcyjne. Z poczynionych ustaleń faktycznych wynika, że odpady przeznaczone do spalania magazynowane są na placu pod foliowymi plandekami w przypadku zrębków oraz w zadaszonym zasypowym dole betonowym pod halą produkcyjną, a parametry wilgotnościowe różnego rodzaju odpadów poprodukcyjnych magazynowanych na terenie zakładu i spalanych w kotle parowym, są kontrolowane przez prowadzącego instalację i nie przekraczają wartości progowej 50 %, określonej dla kotła w jego instrukcji eksploatacji i oscylują w granicach od 4% do 22%. Ponadto kocioł parowy będący na wyposażeniu zakładu objęty jest zgłoszeniem organowi ochrony środowiska, a ustalenia dotyczące pracy kotła podjęte w toku kontroli oraz przez WIOŚ w K. nie wykazały, że kocioł jest eksploatowany niezgodnie z instrukcją. Kontrola wykazała, że okresowa emisja dymu podczas rozpalania kotła jest wynikiem niepełnego spalania paliwa do czasu osiągnięcia na kotle odpowiedniej temperatury. Są to jednak dopuszczalne prawem warunki odbiegające od normalnych, charakterystyczne dla kotłów na paliwa stałe.

W kontekście przytoczonego przez Sąd I instancji zarzutu spalania przez skarżącego kasacyjnie nadmiernie zawilgoconych odpadów poprodukcyjnych, co rzekomo powoduje okresowe zadymienie, w skardze kasacyjnej wskazano, że żadna z przytoczonych kontroli, w tym również trzykrotna interwencje policji w zakładzie "[...]" w związku ze złożoną skargą, nie potwierdziły zarzutu zadymiania, czy spalania odpadów poprodukcyjnych nadmiernie zawilgoconych. Skarżący kasacyjnie podnosi również, że uczestnicy nie tylko nie wykazali, ale również nie uprawdopodobnili jakiejkolwiek uciążliwości zapachowej czy zadymienia będących wynikiem jego działalności.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, kontrola poczyniła również ustalenia w zakresie ścieków oraz oddziaływania zapachowego. Ocena uciążliwości w tym przypadku jest oceną subiektywną, o charakterze indywidualnym i wobec braków, normy, do której tą uciążliwość można odnieść, nie można nałożyć obowiązków w trybie administracyjnym.

Skarżący kasacyjnie uważa, że wszystkie ustalenia poczyniono w sposób prawidłowy, materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, zgodnie z art. 7 art. 8, art. 77.§ 1 i 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., dlatego brak jest podstaw do zastosowania - jak uczynił to Sąd I instancji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit, c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez fragmentaryczne odniesienie się do prawidłowo zgromadzonego materiału i dokonał błędnej oceny dokumentów w aktach sprawy. Dotyczy to przede wszystkim pominięcia wniosków i ustaleń z kontroli zakładu w dniu 12 stycznia 2012 r. oraz kontroli WIOŚ w K. przeprowadzonej w dniach 12 marca 2012 do 28 marca 2012 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że czynności te nie były miarodajne dla dokonania ustaleń stanu faktycznego, bowiem ich wyniki sprzed 3 lat nie są aktualne na dzień orzekania, gdyż sam proces technologiczny i funkcjonowanie zakładu mogły ulec zmianie. Według skarżącego kasacyjnie, czynności te są miarodajne, wykonane zostały w toku niniejszego postępowania, a ich wyniki zostały potwierdzone kontrolą z 3 grudnia 2014 r.

Skarżący kasacyjnie odnosząc się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nakazującego organowi w toku ponownego rozpatrywania sprawy uczynienie zadość przepisom art. 7 , 77 § 1 i 107§ 3 k.p.a., tj. wyjaśnienia stanu faktycznego m. in. poprzez ustalenie wykazu środków trwałych wykorzystywanych do obsługi przedsięwzięcia gospodarczego, żądanie od przedsiębiorcy wykazu ewidencyjnego środków trwałych, podanie skali produkcji, ustalenie jak przebiega produkcja forniru, przy użyciu jakich maszyn, urządzeń, jakie jest ich umiejscowienie na terenie zakładu stwierdził, że wykraczają one poza ramy niniejszego postępowania, które prowadzone jest na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy p.o.ś., a ponadto stanowi naruszenie tajemnicy technologii produkcji oraz tajemnicy przedsiębiorstwa. Wobec powyższego zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył art. 141 ust 4 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z 16 kwietnia 1993 r. (tekst jedn.: Dz.U. Nr 153, poz. 1503).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione wart. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy w pierwszej kolejności, że podstawą uchylenia decyzji SKO w K. z [...] września 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przez Sąd I instancji było uchybienie dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Przypomnieć też należy, że przedmiotowa sprawa była już poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1454/12), oceniając dotychczasowe postępowanie stwierdził, że nie spełniało ono wymogów wyrażonych w art. 7 k.p.a. nakładającym na organ obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron (zasada prawdy obiektywnej ). Sąd uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności związanych ze spalaniem nadmiernie zawilgoconych odpadów produkcyjnych, a kwestia nadmiernego zadymienia była podnoszona przez Z. P. i A. P. zarówno w ich piśmie z 19 grudnia 2011 r., jak i w odwołaniu nie została w ogóle wyjaśniona.

Na trafność tego zapatrywania wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 września 2014 r., (sygn. II OSK 608/13) potwierdzając że w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy dotyczące wszczęcia postępowania, zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które mogły być istotne dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowo również Sąd I instancji uznał, że ocena ta i wskazania znalazły się w uzasadnieniu tegoż wyroku i w takim znaczeniu uzasadnienie ma moc wiążącą. W tej sytuacji zarówno organ przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie, jak i Sąd I instancji oceniając decyzje wydane w tym postępowaniu, co do zasady, nie mógł czynić ustaleń sprzecznych z oceną wyrażoną w uzasadnieniu wyżej wymienionego wyroku.

Należy podkreślić, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. W konsekwencji oznacza to, że organ odwoławczy był obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7grudnia 2012 r., (sygn. II SA/Kr 1454/12), bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Norma prawna wyrażona art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się, że dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w orzeczeniu kasacyjnym pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 541/14 Lex nr 1990855).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (por .m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2008 r., (sygn. I OSK 1311/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., (sygn. II OSK 342/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew tym jednoznacznym zapatrywaniom po wydaniu wyroków przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracyjny przeprowadził jedynie kontrolę zakładu w dniu 3 grudnia 2014 r i poprzestał na dołączeniu dokumentacji formalno-technicznej dotyczącej kotła parowego SPDs 1750, instrukcji obsługi kotła parowego SPDs-1200 kw/84919 z 2011 r., dokumentacji techniczno-ruchowej baterii cyklonowych CE z 19 lipca 2011 r., decyzjach Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z [..] października 2011 r. i [...] lipca 2014 r. o zezwoleniu na eksploatację oraz świadectw kwalifikacji pracowników.

Należy zgodzić się z oceną postępowania organów obu instancji dokonaną przez Sąd I instancji, według którego kontrola zakładu przeprowadzona w dniu 3 grudnia 2014 r (85-87 akt adm.) stanowi jedynie bierny opis funkcjonowania kotłowni, odebranie oświadczeń od właściciela kontrolowanego zakładu i wgląd do przedstawionych dokumentów. Brak aktywności kontrolującego polegającej na wykonaniu stosownych pomiarów i badań. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przeprowadzoną kontrolę uznał za pobieżną i powierzchowną.

W jej trakcie ustalono jedynie, gdzie gromadzone są odpady technologiczne, nie wskazano dokładnie jakie, nie opisano ich właściwości, w tym właściwości spalania. Podczas przeprowadzonej kontroli w dniu 3 grudnia 2014 r. nie ustalono szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, na które zwrócił uwagę Sąd I instancji w wyroku z 11 stycznia 2016 r.

W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez fragmentaryczne odniesienie się Sądu I instancji do zgromadzonego materiału i dokonania błędnej oceny dokumentów w aktach sprawy, w szczególności poprzez całkowite pominięcie wniosków wynikających z kontroli skarżącego kasacyjnie przeprowadzonych w dniu 12 stycznia 2012 r. oraz przez WIOŚ w K. w dniach 12 marca 2012 r. do 28 marca 2012 r. i pominięciu wniosków wynikających z niniejszych kontroli, wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepisy takie jak art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. nie mogą bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. Zasadniczo zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów p.p.s.a., czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej. Zatem ani art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ani też art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tak powoływane odrębnie, jak i wspólnie. Nie jest prawidłowo skonstruowanym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia jedynie art. 151 p.p.s.a., bowiem oddalenie skargi w niniejszej sprawie nie było skutkiem zastosowania tylko tego artykułu, lecz było następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. zawiera katalog rozstrzygnięć, jakie może - w opisanych tam sytuacjach - podjąć sąd administracyjny.

W trzeciej kolejności należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji pomimo tego, że w niniejszej sprawie zgromadzony został materiał dowodowy zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że przy wydawaniu tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej doszło do naruszeń przepisów postępowania – art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a naruszenie tych przepisów jednocześnie pociąga za sobą naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. – które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie dokonano pomiaru wilgotności opału wilgotnościomierzem będącym na wyposażeniu zakładu. Nie przedstawiono całego aktualnego procesu technologicznego funkcjonowania zakładu, nie wyjaśniono, jakie produkty powstają w wyniku obróbki drewna ( z których odpady są spalane) i przy zastosowaniu jakich środków chemicznych. Nie wyjaśniono jakie jest obciążenia paleniska, częstotliwość spalania odpadów i intensywność, jaka jest emisja dymu i jakie paliwo stosowane.

W protokole wskazano zmierzoną temperaturę paleniska i nie stwierdzono żadnej uciążliwości w postaci zadymienia. Nie stosowano przy tym żadnych przyrządów pomiarowych za wyjątkiem wilgotnościomierza. Poprzestano na oświadczeniu skarżącego kasacyjnie, że parametry pracy kotła i oraz odpadów drewna są na bieżąco monitorowane. Nie sporządzono odpisu maszynowego protokołu z kontroli zakładu, a część protokołu jest nieczytelna, co utrudnia jego weryfikację. Wbrew postawionemu zakresowi kontroli nie zajmowano się oddziaływaniem zapachowym, akustycznym oraz gospodarką wodnościekową. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że kontrola tak pobieżna, przeprowadzona jednorazowo, bez fachowych pomiarów to za mało by dała pełny obraz funkcjonowania zakładu.

Przepis art. 362 ust. 1 p.o.ś., na podstawie którego przeprowadzono czynności kontrolne w niniejszej sprawie dotyczy odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Odpowiedzialność administracyjna ma zasadnicze znaczenie dla podmiotów korzystających ze środowiska i wykonujących nałożone na nich obowiązki prawne. Jest to rodzaj odpowiedzialności prawnej, egzekwowanej przez organy administracji, poprzez wydawane decyzje administracyjne. Podstawą odpowiedzialności administracyjnej jest czyn bezprawny, niekoniecznie zaś zawiniony.

Decyzja z art. 362 ust. 1 ma charakter sankcyjny, bowiem jej wydanie jest możliwe tylko w sytuacji, gdy jej potencjalny adresat narusza obowiązek polegający na zakazie powodowania negatywnego oddziaływania na środowisko. Przepis nie zawiera wyraźnego odniesienia do naruszenia takiego obowiązku, mówi jedynie o negatywnym oddziaływaniu na środowisko. Zakaz takiego negatywnego oddziaływania można jednak z przepisu wyprowadzić, skoro konsekwencją jego naruszenia może być wydanie decyzji zobowiązującej, zaliczonej przez ustawodawcę do decyzji realizującej odpowiedzialność administracyjną. Zakaz taki wynika także w sposób wyraźny z zasad ogólnych sformułowanych w p.o.ś. (zasady prewencji i zasady przezorności). Decyzja wydawana na podstawie art. 362 ust. 1 p.o.ś. ma przede wszystkim charakter ogólnej gwarancji przestrzegania wspomnianych zasad – gwarancji ogólnej dlatego, że konkretyzacji zasad służy bardzo wiele przepisów szczegółowych i wynikających z nich obowiązków, dla egzekwowania których przewidywane są gwarancje szczegółowe (zob. w tej kwestii komentarz do art. 362 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, M. Górski, [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2014).

Sankcyjna decyzja zobowiązująca będzie mogła być wydana w przypadku powodowania oddziaływania "negatywnego", które to pojęcie nie zostało dookreślone. W piśmiennictwie uznaje się, że zgodnie z wykładnią językową należałoby przyjąć, że chodzi o jakąkolwiek zmianę środowiska czy jego elementu na niekorzyść, ale w porównaniu ze stanem przed podjęciem danego działania, a nie w odniesieniu do hipotetycznego stanu idealnego czy określonego np. standardami jakości.

Organ administracji prowadząc postępowanie na podstawie art. 362 ust. 1 p.o.ś. powinien zatem prawidłowo ustalić stan wyjściowy, który został pogorszony oddziaływaniem danego podmiotu. Ustalenie zaistnienia takiego pogorszenia jest niezbędnym warunkiem wydania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. Określenie przez organ ochrony środowiska (starostę) stanu wyjściowego może być dokonane na podstawie danych państwowego monitoringu środowiska, czy też indywidualnie wykonanej (w odniesieniu do konkretnego miejsca i podmiotu, który negatywnie oddziałuje) ekspertyzy.

Oceny jakości powietrza i obserwacji zmian przeprowadza się w ramach państwowego monitoringu środowiska. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 13 września 2012 r. w sprawie dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1032), określa m.in.: 1) metody i zakres dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu; 2) górne i dolne progi oszacowania dla niektórych substancji w powietrzu oraz dopuszczalne częstości przekraczania progów oszacowania; 3) zakresy wymaganych pomiarów, z podziałem na pomiary ciągłe oraz okresowe; 4) kryteria lokalizacji punktów poboru próbek substancji; 5) minimalną liczbę stałych punktów pomiarowych.

W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 362 ust. 1 p.o.ś. organ powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy negatywne oddziaływanie na środowisko miało miejsce (czy zaistniało oraz w jakim zakresie). Ocena negatywnego oddziaływania na środowisko powinna być przeprowadzona zgodnie z zasadą kompleksowości ochrony (art. 5 p.o.ś.) z uwzględnieniem odziaływań na wszystkie elementy środowiska na podstawie art. 3 pkt 13 i 39 p.o.ś.

Przesłanką wydania sankcyjnej decyzji zobowiązującej jest naruszenie obowiązku polegającego na zakazie powodowania negatywnego oddziaływania na środowisko. Zakaz ten jest formą prawną szeroko rozumianego celu normatywnego w postaci obowiązku ochrony środowiska. Tworzy on obiektywne i subiektywne warunki, niezbędne dla niezakłóconego korzystania ze środowiska. Dobrem podlegającym ochronie prawnej jest środowisko. Potrzeba zapewnienia racjonalnych warunków korzystania ze środowiska określa zakres przedmiotowy sankcyjnej decyzji zobowiązującej. Zakres ten jest ukształtowany przede wszystkim poprzez podstawowe funkcje prawa ochrony środowiska. Wydanie sankcyjnej decyzji zobowiązującej jest dopuszczalne w sytuacji, gdy jej adresat narusza w sposób bezpośredni obowiązek polegający na zakazie powodowania negatywnego oddziaływania na środowisko. Obowiązek w tym przypadku oznacza konieczność podjęcia pewnych czynności, co wynika z nakazu prawnego określonego w art. 362 p.o.ś. Jest to zakres obowiązku, który musi wykonać podmiot korzystający ze środowiska powodowany koniecznością wynikającą ze wskazanej wyżej normy prawnej.

Obowiązek prawny polegający na zakazie powodowania negatywnego oddziaływania na środowisko sprowadza się zatem do tego, że przepis prawa ustanawia dla podmiotu korzystającego ze środowiska nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do zakazu, którego przedmiotem jest powodowanie negatywnego oddziaływania na środowisko wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego w art. 362 p.o.ś. Zachowanie będące przedmiotem tak sformułowanego obowiązku prawnego wynikające z ww. przepisu może być zatem nakazane lub zakazane. Oznacza to, że po stronie podmiotu korzystającego ze środowiska może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny związany z negatywnym oddziaływaniem na środowisko. Słowo "oddziaływanie" w odniesieniu do podmiotu korzystającego ze środowiska, oznacza wywoływanie zmiany lub utrzymywanie stanu rzeczy, czyli od strony analizowanego tu obowiązku prawnego podmiotu korzystającego ze środowiska - niedopuszczenie do zmiany. Uwzględniając pozycję tego oddziaływania w łańcuchu zdarzeń w odniesieniu do danego skutku dla środowiska, można rozróżnić oddziaływanie pośrednie i bezpośrednie. "Oddziaływanie" o którym mowa w art. 362 ust. 1 p.o.ś. jest terminem, którego znaczenie jest szersze od pojęcia "działanie", które można traktować jako pewien rodzaj wpływu na coś lub kogoś (w tym przypadku na środowisko). Termin działanie dotyczy człowieka, natomiast na człowieka lub środowisko może oddziaływać jakaś rzecz albo kompleks rzeczy. Pamiętać należy również, że zgodnie z art. 3 pkt 11 p.o.ś. przez oddziaływanie na środowisko - rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi.

Podkreślenia wymaga, że ustalenie zaistnienia negatywnego oddziaływania na środowisko nie musi być dokonane poprzez działania prowadzone przez organ właściwy do wydania decyzji. Podstawą mogą stać się udokumentowane wyniki kontroli działalności prowadzonej przez dany podmiot, przeprowadzonej przez właściwy organ (np. Inspekcję Ochrony Środowiska). Art. 362 ust. 1 p.o.ś. przewiduje uznaniowy charakter rozstrzygnięcia. Podstawę do wydania orzeczenia o charakterze uznaniowym stanowić może prawidłowa analiza stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 22 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1950/10, Lex nr: 1070817).

W orzecznictwie podkreśla się, że "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania orzeczenia powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a." (wyrok NSA z 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, Lex nr: 47243).

Podejmując orzeczenie uznaniowe organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a., ma zatem obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01, Lex nr: 149543).

W czwartej kolejności należy stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie dopuszczenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu opinii biegłego z zakresu funkcjonowania kotłów. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także naruszenia art. 379 p.o.ś. w zw. art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ kontroli nie naruszył bowiem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z 16 kwietnia 1993 r. (tekst jedn.: Dz. U. Nr 153, poz. 1503). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Takich wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie stwierdzono. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi sporządzenia uzasadnienia wyroku i może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej w przypadku wykazania, że w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji pominął m.in. obowiązek przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Ponadto niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 362 ust. 1 p.o.ś.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.