Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1923/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 par. 2 pkt 4,  art. 17 pkt 2,  art. 157 par. 1,  art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 112 ust. 4,  art. 129 ust. 1,  art. 9a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. V., M. V. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących A. V., M. V. i J. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz każdego z nich kwoty po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 1968 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości, położnej w G. i, przy ul.[...], wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr[...], nr[...], nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. ok. [...] ha, stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V..

Obecnie działki nr [...],[...] i [...] stanowią własność [...] Spółdzielni [...], a działka nr [...] stanowi część gminnej drogi publicznej.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1968 r. nr [...] wystąpił spadkobierca byłych właścicieli nieruchomości – A. V.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 kpa, nieważność ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. z dnia [...] września 1968 roku.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: Prezydent Miasta G. oraz [...] Spółdzielnia [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Po rozpatrzeniu wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. i umorzył postępowanie nadzorcze, wskazując na niewłaściwość Ministra Budownictwa do orzekania w sprawie, a zatem bezprzedmiotowość postępowania.

Uzasadniając zajęte stanowisko organ nadzorczy wskazał, że zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej. Minister wyjaśnił, że w myśl art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Przy czym stosownie do utrwalonego orzecznictwa oraz poglądów doktryny właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej - w przypadku zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Jednocześnie w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę fakt, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie.

Zdaniem Ministra przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, jeżeli nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, organ wyższego stopnia o którym mowa w art. 157 § 1 kpa określany jest według nowego stanu prawnego. Z kolei przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania. Powyższe oznacza zatem, że w niniejszej sprawie zasadnym jest ustalenie organu właściwego w odniesieniu do decyzji organu I instancji, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania na podstawie art. 156 § 1 kpa.

Minister wskazał również, że w przedmiotowej sprawie decyzja wywłaszczeniowa została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 14 tej ustawy organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w pierwszej instancji był organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Przy czym w tej konkretnej sprawie właściciel nie złożył odwołania od decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez prezydium. Wobec powyższego Minister wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium wojewódzkiej rady narodowej, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Zatem stosownie do art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 – dalej ugn.) sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ugn). Na podstawie art. 9a w/w ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Tym samym kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] w zakresie wywłaszczania nieruchomości przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia w stosunku do niego jest wojewoda.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości A. V., M. V. i J.M. , zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 19, art. 65 kpa poprzez ich bezpodstawne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi strony podniosły, że nie budzi wątpliwości fakt, iż w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dokonanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Infrastruktury (poprzednio Minister Budownictwa). Wobec czego niezrozumiałym jest stwierdzenie przez Ministra braku właściwości w tego typu sprawach po upływie ponad 10 lat od zmiany stanu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1968 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości, położnej w G., przy ul.[...], wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2.

Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę ponownie biorąc za podstawę art.138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji uznając, że to nie Minister Infrastruktury ale Wojewoda [...] jest właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Powołując się na stanowisko judykatury Minister Infrastruktury wyszedł

z założenia, że jeśli organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]), który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 kpa). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ugn), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a ugn. w zw. z art. 17 pkt 1 kpa), to Minister Infrastruktury doszedł do przekonania, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1968 r. powinien być Wojewoda, co oznacza konieczność umorzenia toczącego się przed nim postępowania.

Odnosząc się do powyższej koncepcji organu, polegającej na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, wskazać należy, że istotnie znajduje ona potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (m. in. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009, niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03).

Zdaniem Sadu nie jest to jednak słuszna koncepcja w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w zwykłym trybie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania.

Podkreślenia wymaga, że powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia i nadal w powinna być stosowa (por. wyroki WSA w Warszawie sygn. akt: I SA/Wa 809/11, I SA/Wa 935/11, I SA/Wa 870/11 orzeczenia.nsa.gov.pl) .

Przypomnieć również należy, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 roku wskazywał jako właściwy rzeczowo organ do orzekania o wywłaszczeniu – organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Mając na uwadze przepis art. 157 § 1 zdanie 1 w związku z art. 17 pkt 2 kpa należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie [...] czerwca 1963 roku był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie Minister, będący organem nadrzędnym nad wojewodą, który obecnie pełni funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.).

W obecnie obowiązującym stanie prawnym w związku z przekształceniem z dniem 18 listopada 2011 r. Ministerstwa Infrastruktury w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1969 r.

Mając powyższe na uwadze, nie sposób zgodzić się z oceną organu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w tych sprawach jako organ pierwszej instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1963 roku, kiedy orzekał o wywłaszczeniu w pierwszej instancji organ szczebla wojewódzkiego. Początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie SN dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 ugn w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął SN "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji".

Na marginesie dodać należy, że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia dotyczą innych stanów faktycznych i zostały wydane na gruncie innych aktów prawnych, w związku z czym, zdaniem Sądu nie można wyrażonych w nich poglądów odnieść do rozpoznawanej sprawy.

W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 §1 kpa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy, z tym, że Sąd wziął pod uwagę przekształcenie Ministerstwa Infrastruktury w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z mocy wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów.