Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 423/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Małgorzata Korycińska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1517/10 w sprawie ze skargi Z. S.A. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Z. S.A. w W. kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zwraca Z. S.A. w W. nadpłacony wpis od skargi w kwocie 7500 (siedem tysięcy pięćset) złotych i nadpłacony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 3750 (trzy tysiące siedemset pięćdziesiąt) złotych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia 2 września 2009 r. skarżąca wystąpiła do Ministra Finansów o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonie gier na automatach w S. Następnie pismem z dnia 17 listopada 2009 r. skarżąca dokonała korekty tego wniosku, wnosząc o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonach gier na automatach (...). Postępowanie administracyjne w sprawie ww. wniosku skarżącej nie zostało zakończone przed dniem 31 grudnia 2009 r. Natomiast w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o grach hazardowych, a tym samym utraciła moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm. (dalej gzw).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Finansów na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej: "Ordynacją podatkową", w związku z art. 118 i art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej dalej: "ugh" umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że w związku z treścią art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r., organ był zobowiązany do umorzenia postępowania.

W wyniku odwołania skarżącej od tej decyzji, Minister Finansów decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ugh gra na automatach może być prowadzona jedynie w kasynie gry. Ustawa o grach hazardowych nie przewiduje możliwości urządzania gier na automatach w salonach gier na automatach. Stosownie do art. 129 ust. 2 ugh postępowanie w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie m.in. gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Za nieuzasadniony uznał także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP wskazując, iż przy wydaniu decyzji działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. ustawą o grach hazardowych. W oparciu o zawarte w niej regulacje, tj. art. 118 i art. 129 ust. 2, zobowiązany był do umorzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. W związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. ustawy o grach hazardowych (ugh) i jednoczesną utratą mocy ustawy o grach i zakładach wzajemnych zobowiązany był też uznać, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe zgodnie z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Przepis art. 118 powołanej ustawy przesądza jednoznacznie, że do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 2010 r., stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Skoro zatem postępowanie w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, organ właściwie podejmował rozstrzygnięcia na gruncie nowej ustawy, gdyż przepisy przejściowe i dostosowujące nakazywały takie działanie wobec wszczętego i niezakończonego postępowania. Stosownie do art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, jednoznaczny w treści i niewywołujący żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organ w tej sprawie prawidłowo zastosował się do objętego nim uregulowania. Sąd I instancji podkreślił, iż w sytuacji, gdy przepisy intertemporalne (i dostosowujące), a do takich należy art. 118 i art. 129 ust. 2 ugh, przesądzają o zastosowaniu nowej ustawy oraz o sposobie działania organu, organ ma obowiązek zastosować się do dyspozycji tych przepisów materializując tym samym zasadę praworządności, która nakazuje mu podejmować działania wyłącznie na podstawie i w granicach przepisów obowiązującego prawa. Jedynie w przypadku braku przepisów przejściowych i dostosowujących organ zmuszony byłby rozważyć jaką ustawę zastosować w tej sprawie oraz jak załatwić sprawy niezakończone przed wejściem w życie ustawy o grach hazardowych. Jednak ustawa ta zawierając takie przepisy przesądziła o tych kwestiach w sposób dla organu wiążący i niedający mu żadnych innych możliwości decyzyjnych niż - w okolicznościach faktycznych tej sprawy - decyzja przewidziana w art. 129 ust. 2 ugh, tj. umarzająca postępowanie w sprawie udzielenia / wydania przedmiotowego zezwolenia, które zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych.

Również podniesiony w uzasadnieniu skargi zarzut niekonstytucyjności przepisów ustawy o grach hazardowych – w ocenie Sądu I instancji - nie znajduje uzasadnienia. Ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności związanej z grami hazardowymi zostały wprowadzone ustawą o grach hazardowych ze względu na ważny interes publiczny. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o grach hazardowych wskazano, iż został on opracowany w związku z koniecznością kompleksowej zmiany przepisów regulujących obszar gier i zakładów wzajemnych (Sejm RP VI Kadencji Nr druku: 2481 http://www.sejm.gov.pl). Przyjęta regulacja rynku gier hazardowych oznacza, iż prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie (która to działalność stanowi monopol Państwa) może odbywać się tylko w ściśle określonych warunkach, zaś ze względu na interesy prawnie chronione: interes publiczny i społeczny - nie mają tu zastosowania zasady gospodarki wolnorynkowej. Dlatego trudno uznać, aby ustawa o grach hazardowych naruszała przepisy Konstytucji RP, zwłaszcza że zasada wolności gospodarczej, wyrażona w art. 22 Konstytucji, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczanie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce - na gruncie ustawy o grach hazardowych - w okolicznościach niniejszej sprawy. Nadto ustawa ta nie narusza też zasady ochrony praw nabytych, gdyż zgodnie z art. 117 ustawy udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. W tej sprawie skarżąca nie nabyła jeszcze uprawnień, które podlegałyby ochronie.

Natomiast odnosząc się do wniosku skarżącej o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 3, art. 14 ust. 1, art. 118, 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 145 ugh z art. 2, art. 20, art. 22 art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeśli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Użycie w tych przepisach słowa "może" oznacza, że ocena celowości takiego przedstawienia została pozostawiona sądowi. Zatem wyłącznie wątpliwości sądu, a nie strony postępowania, co do konstytucyjności przepisów ustawy, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej.

W odniesieniu do wniosku skarżącej o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do ETS-u Sąd wskazał, że w postępowaniu sądowoadministracynym ocena zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego mogła nastąpić tylko w zakresie, w jakim przepisy te dotyczą rozpoznawanej sprawy.

Pytanie prejudycjalne sformułowane być może tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wydania wyroku. Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się takiej potrzeby. W szczególności bezpodstawny jest zarzut wydania zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ugh, które nie były notyfikowane Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 i 9 Dyrektywy, gdyż w ocenie Sądu przepisy te (związane z udzielaniem zezwoleń i zasadami prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach, a przede wszystkim z umarzaniem postępowań w sprawach z tego zakresu, wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy) nie zawierają zapisów technicznych w rozumieniu tej Dyrektywy, a jedynie takie podlegałyby notyfikacji. Stosownie bowiem do art. 8 ust. 1 ww. Dyrektywy (zmienionej Dyrektywą nr 98/48 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r.) Państwa Członkowskie "niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych (...)". Skoro projekt ustawy takich przepisów nie zawierał, nie podlegał notyfikacji.

Działalność w zakresie gier na automatach nie spełnia tych wszystkich razem wymogów. Nie jest bowiem świadczona na odległość drogą elektroniczną. W załączniku V Dyrektywa do usług, które nie są świadczone "na odległość" zalicza usługi świadczone w fizycznej obecności dostawcy i odbiorcy, nawet jeżeli korzystają oni z urządzeń elektronicznych, a wśród nich wymienia udostępnienie gier elektronicznych w salonie przy fizycznej obecności użytkownika. Zatem działalność w zakresie gier na automatach (które według ugh mogą być prowadzone tylko w kasynach gry) nie mieści się w definicji usługi zawartej w powołanej Dyrektywie.

Co do zakwalifikowania przedmiotowych przepisów do innych wymagań stwierdzić należy, iż w myśl art. 1 pkt 4 powołanej Dyrektywy "inne wymagania" to wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Pojęcie innych wymagań odnosi się więc do produktu. Przepisy ugh dotyczą zaś prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach, a nie automatów do gier.

W konkluzji Sąd wskazał, że, omawiane przepisy ustawy o grach hazardowych nie kwalifikują się jako techniczne, ani nie zawierają specyfikacji technicznych oraz innych wymagań (w rozumieniu art. 1 pkt 3 i pkt 4 Dyrektywy), przez co nie mieszczą się w zakresie jej regulacji w części odnoszącej się do norm technicznych.

Z. [...] S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz:

- zwrócenie się, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r., o Trybunale Konstytucyjnym z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy przepisy art. 14 ust. 1, art. 15 art. 118, art. 129 ust. 129 ust. 2 i art. 145 ugh są zgodne z art. 2, art. 2, art. 20, art. 22 i art. 22 i art. 33 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?,

- skierowanie, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 234 Traktatu stanowiącego Wspólnoty Europejskiej), w trybie prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zapytania;

- czy art. 2 ustawy o grach hazardowych zawierający definicje gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach, który to przepisy mają charakter regulacji o charakterze technicznym, na podstawie których dokonuje się podziału Za poszczególne rodzaje gier a także związany art. 2, art. 3 ustawy o grach hazardowych i inne związane z nim przepisy regulujące i zawierające, na mocy art. 3 ww. ustawy ograniczenia, w zakresie urządzania gier zdefiniowanych w art. 2 ustawy o grach hazardowych tj. wyłączenie możliwości urządzania gier w sieci Internet, ograniczenia w zakresie urządzenia gier na automatach w salonach gier na automatach są przepisami o charakterze technicznym, które powinny być, na podstawie art. 8 i art. 9 Dyrektywy Nr 98/34/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego zmienionej dyrektywą 98/48/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 Komisji Europejskiej; Skarżący podnosi, że ustawa o grach hazardowych jest aktem prawnym kompleksowo regulującym urządzanie gier hazardowych, a zatem winna być notyfikowana Komisji w całości, gdyż jako akt prawny stanowi całość, a art. 3 tejże ustawy likwidujący możliwość organizowania gier w sieci Internet i choćby z tego tytułu wymagający notyfikacji odnosi się i dotyczy całości przepisów ustawy - w oparciu o ten przepis się także pozostałe przepisy ustawy o grach hazardowych i ogranicza możliwość prowadzenia tych gier jedynie do przypadków określonych ustawie o grach hazardowych. W przypadku uznania że przepis art. 3 ustawy o grach hazardowych wymagałby notyfikacji to nie mógłby on być stosowany, a co za tym idzie nie byłoby możliwe wprowadzenie ograniczeń wynikających z tego przepisu także dla gier na automatach.

- czy w przypadku uchybienia obowiązkowi notyfikacji przepisów na podstawie Dyrektywy, Skarżący może się powoływać na art. 8 i 9 Dyrektywy przed sądem krajowym a sąd krajowy ma obowiązek odmowy zastosowania krajowego przepisu technicznego w tym wypadku przepisów ustawy o grach hazardowych,

I Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1. przepisów art. 8, art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych pomimo tego, iż przepisy naruszają art. 2, art.20, art. 22 i art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2. przepisów ar. 8 i art. 9 w związku z art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego zmienionej dyrektywą Nr 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. poprzez przyjęcie za postawę rozstrzygnięcia aktu prawnego (ustawy o grach hazardowych), który wbrew ww. przepisom Dyrektywy nie został notyfikowany Komisji Europejskiej.

II naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ rozstrzygnięcie:

-. art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym poprzez brak skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji gdy istniały przesłanki do skierowania takiego pytania;

- art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącego dotyczących zgodności ustawy o grach hazardowych z Konstytucją RP i przyjęcie, że ustawa ta wprowadza ograniczenia praw zagwarantowanych Konstytucją z uwagi na ważny interes publiczny i społeczny bez uzasadnienia jaki interes publiczny czy społeczny przemawia za ograniczeniami wprowadzonymi przez ustawę oraz przyjęcie (bez dokonania własnej analizy) lakonicznej tezy z uzasadnieniami projektu ustawy,

- art. 145 Par. 1 pkt 1 a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji Ministra Finansów pomimo, iż zostały one wydane w oparciu o przepisy ustawy o grach hazardowych, które naruszają przepisy Konstytucji RP (w sposób nieuzasadniony ograniczają zagwarantowane w Konstytucji Prawa i Wolności) oraz zostały uchwalone z naruszeniem przepisów Dyrektywy nr 98/34/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielenia informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego zmienionej dyrektywą Nr 98/48/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. co ściśle wiąże się z zarzutem nie zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie ustawy o grach hazardowych z Konstytucją RP i Europejskiego z zapytaniem odnośnie obowiązku notyfikowania ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej.

- art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) poprzez brak skierowania w trybie prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prawnego zawartego w petitum skargi kasacyjnej.

- art. 141 par 4 p.p.s.a poprzez niedostateczne uzasadnienie braku konieczności skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z Konstytucyjną RP oraz braku przesłanek do skierowania zapytania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik Spółki szczegółowo odniósł się do wszystkich przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W dniu 15 lutego 2013 r. wpłynęło do NSA pismo procesowe Spółki w którym, zwróciła się ona do Sądu o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a także odniosła się do stanowiska wyrażonego w wyroku ETS z dnia 19 lica 2012 r., sygn. akt C-213/11.

Natomiast w dniu 19 lutego 2013 r. wpłynęło do NSA pismo od organu, w którym zajął on stanowisko dotyczące niniejszej sprawy po wydaniu wyroku przez Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, jakkolwiek nie wszystkie spośród stawianych w niej zarzutów zasługują na uwzględnienie.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez organ administracji przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ustalania ich konsekwencji prawnych, w prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonie gier na automatach. Zasadniczą oś sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie stanowi przy tym kwestia, oceny stanowiska Sądu I instancji o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która w zakresie odnoszącym się do braku podstaw do wydania zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach motywowana była argumentem, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w tym jej przepis art. 129 ust. 2 stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, nie mają charakteru przepisów technicznych, w odniesieniu do których istniałby obowiązek ich notyfikacji.

Sąd I instancji odnosząc się do tych wniosków w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach nie mają technicznego charakteru w rozumieniu wspomnianej dyrektywy, a zatem nie było obowiązku ich notyfikacji zgodnie z wymogiem w niej określonym.

Rozpoznając niniejszą sprawę na wstępie wskazać należy, że pomimo iż, wyrok ETS z dnia 19 lipca 2012 r. dotyczy automatów o niskich wygranych, to biorąc pod uwagę fakt , że automaty do gier "wysokohazardowych" różnią się jedynie od automatów o niskich wygranych stawkami za udział w grze oraz wysokością wygranych, to z uwagi na wspólną podstawę prawną orzekania przez organy tj. art. 129 ust.2 ugh, w przypadku obu urządzeń, przyjąć należy, że w odpowiednim zakresie wyrok ten ma tez zastosowanie do tej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE nie jest prawidłowa. Sąd oceniając je w aspekcie art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE przede wszystkim błędnie odczytał określone w art. 1 pkt 11 dyrektywy kryteria konstytuujące pojęcie "przepisu technicznego" i w konsekwencji nie wziął pod uwagę tych kryteriów, które uznał za miarodajne Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012r., wydanym w połączonych sprawach C – 213/11, C – 214/11 i C – 217/11.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku tym stwierdził, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35- 36).

W uzasadnieniu wyroku TSUE podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37 – 39).

W omawianym wyroku TSUE przyjął, że rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego. Należy jednak pamiętać, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc co do zasady swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Z obowiązujących rozwiązań prawnych i przyjętego – zasadniczo - kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne, nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej, jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej), a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do wypowiedzi: "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem" i w konsekwencji do utrzymania go w mocy albo wyeliminowania z obrotu prawnego. Rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem.

Zdaniem T. Wosia kontrola to badanie zachowania się określonych podmiotów pod kątem widzenia zgodności tych zachowań z przyjętymi wzorcami, ustalanie ewentualnych rozbieżności oraz ich przyczyn i sformułowanie zaleceń mających spowodować wyeliminowanie tych rozbieżności. W przypadku kontroli legalności badanie to jest przeprowadzane przez sąd administracyjny pod kątem zgodności badanych aktów lub czynności z obowiązującym prawem. Tak więc przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy wykonujące administrację publiczną, czyli ochrona prawa przedmiotowego, a efektem tej kontroli – w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny jego naruszenia – jest zastosowanie przez sąd przewidzianych prawem środków (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 17).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ administracyjny rozstrzygający sprawę o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonie gier na automatach, umorzył postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie rozważając w ogóle kwestii technicznego charakteru tego przepisu i co za tym idzie – nie biorąc pod uwagę konsekwencji ewentualnego uznania, że ten przepis ma charakter techniczny w rozumieniu wspomnianej dyrektywy 98/34/WE. Sąd I instancji podjął ten wątek w ramach rozpatrywania zarzutów podniesionych w skardze. Wywody i konkluzje Sądu I instancji, wypowiadającego się w tym zakresie za organ, nie korespondują jednak ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Trybunał uzależnił bowiem ostateczną ocenę technicznego albo nietechnicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, w zakresie, w jakim mogą być one zakwalifikowane do kategorii wymienionej w art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, od uprzedniego ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych.

Sąd I instancji podnosząc argumenty na rzecz tezy, że art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE nie zajmował się ustaleniem wpływu stosowania tego przepisu na charakter lub sprzedaż automatów do gier. Nie podjął się przeprowadzenia istotnej i niezbędnej w tym przypadku wykładni funkcjonalnej, która wymaga odwołania się do skutków stosowania przepisu będącego przedmiotem takiej wykładni. Ustaleń dotyczących tych skutków - o czym była już wyżej mowa - nie dokonały również rozstrzygające sprawę organy administracji. Należy podkreślić, że nie chodzi w tym przypadku o ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (administracyjnej i sądowoadministracyjnej) lecz o działanie w ramach wykładni prawa, polegające na ustaleniu, analizie i ocenie tych faktów, które pozwolą określić wpływ stosowania określonej normy prawnej na sferę stosunków prawnych i społecznych, do których ta norma się odnosi. W tym przypadku, zdaniem TSUE, chodzi o wpływ stosowanego przepisu ustawy o grach hazardowych na charakter lub sprzedaż automatów do gier. Taka wykładnia prawa nie może się więc ograniczyć do samych ocen formułowanych wyłącznie na podstawie treści normy prawnej, ani do uwzględnienia faktów powszechnie znanych.

Orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 7 lutego

2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129).

Postępowanie sądowoadministracyjne nie odpowiada w pełni klasycznemu modelowi postępowania kasacyjnego, ponieważ zarówno organ administracyjny, jak i sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie mają pełnej swobody przy wydaniu nowego orzeczenia (decyzji, wyroku). Świadczą o tym przepisy art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Kompetencje sądu I instancji pozwalające mu na sformułowanie oceny prawnej sprawy i wskazań co do dalszego postępowania, wiążących ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, obejmują m. in. wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje również wiążącej wykładni prawa w ramach orzeczenia kończącego postępowanie przed tym sądem (art. 190 p.p.s.a.). W ten sposób sądy administracyjne wpływają na treść rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. To wpływanie powinno zmierzać do wyjaśnienia, jaką treść ma przepis prawny stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie wykraczając jednocześnie poza ramy sprawowanej przez sądy kontroli działań administracji publicznej. Powinno zatem wyrażać się we wskazaniach co do wykładni określonego przepisu prawa, nie zaś narzucać organowi, (sądowi) który będzie ponownie rozpatrywał sprawę określone rozumienie tego przepisu w kontekście stanu faktycznego sprawy. Oznaczałoby to bowiem, że sądy administracyjne biorą na siebie istotną część należącego do organu administracyjnego zadania, polegającego na stosowaniu prawa.

Trzeba podkreślić, że ustalenie istotnego wpływu konkretnego przepisu ustawy, powodującego ograniczenia w zakresie używania automatów, na wielkość czy zakres sprzedaży tych automatów będzie wymagało uwzględnienia wielu bezpośrednich i pośrednich czynników, nie tylko prawnych, mogących mieć takie oddziaływanie, determinujących zarówno zachowania użytkowników (grających), jak i zachowania podmiotów urządzających gry. Należałoby też zauważyć, że taki wpływ mogą mieć również przepisy ustawy, które nie były podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Ustalenie tego wpływu będzie wymagało zbadania i oceny różnorodnych i złożonych zależności pomiędzy stosowaniem konkretnego przepisu ustawy hazardowej a zachowaniami jej adresatów – urządzających gry i grających, mogących spowodować spadek popytu na automaty. Z sentencji wyroku TSUE wynika, co prawda, że chodzi o ustalenie potencjalnego wpływu przepisu na właściwość lub sprzedaż automatów (dyrektywa w pkt 4 art. 1 mówi o innych wymaganiach, które mogą mieć istotny wpływ na m. in. obrót produktem). Niemniej jednak postawienie tezy o takim możliwym wpływie nie może być gołosłowne, będzie wymagało uzasadnienia, odwołania się do konkretnych przesłanek – okoliczności, które ów istotny wpływ będą uprawdopodobniały. Trybunał zalecił uwzględnienie przy ustalaniu tego wpływu, okoliczności, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie jest dopuszczalne prowadzenie gier towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby automatów, które mogą być w nich użytkowane (pkt 38) oraz rozważenie tego, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy. Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów (pkt 39). Wydaje się oczywiste, że są to jedynie przykładowo wymienione okoliczności, które mogą mieć wpływ na poziom sprzedaży automatów. Jednocześnie mogą występować inne, które wpływ tych pierwszych będą np. niwelować.

Przedstawione zagadnienia decydujące o możliwości zastosowania w sprawie art. 129 ust. 2 nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji, ani też orzekających w sprawie organów. Ocena czy art. 129 ust. 2 jest przepisem technicznym, a w konsekwencji czy mógł być w tej sprawie zastosowany, zależy od ustalenia rodzaju i zakresu ograniczeń w używaniu automatów, będących konsekwencją jego wejścia w życie. Tych ustaleń nie może dokonać, ze względów wyżej przedstawionych, Naczelny Sąd Administracyjny ani sąd administracyjny I instancji.

W związku z tym, w sytuacji, gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istota problemu sprowadza się do naruszenia prawa materialnego - art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych przez błędną jego wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i rozpoznał skargę, a uznając ją w świetle przedstawionych argumentów za zasadną uchylił wydane w sprawie decyzje organu z powodu naruszenia prawa. Z powyższych względów zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a.

Organ administracji dokonując w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, uwzględni wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że przepisy uznane za techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, zawarte w aktach prawa krajowego wymagają dopełnienia procedury informacyjnej określonej w tej dyrektywie, tzw. notyfikacji Komisji Europejskiej (art. 8 dyrektywy). Niedopełnienie tego obowiązku notyfikacyjnego stanowi podstawę do przyjęcia, że nienotyfikowane przepisy krajowe są niezgodne z prawem unijnym. Ze względu na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym przepisy prawa krajowego niezgodne z prawem unijnym nie mogą być stosowane. Obowiązek niestosowania takich przepisów dotyczy nie tylko sądów, ale również wszystkich organów rozstrzygających konkretne sprawy. Zakaz stosowania przepisu będzie oznaczał niedopuszczalność wydania na jego podstawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. nie wypowiedział się na temat skutków braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych. Nie ulega jednak wątpliwości, że do przepisów tej ustawy mogą mieć zastosowanie zasady wyżej przedstawione. Utwierdzają w tym inne orzeczenia, w których Trybunał stwierdził, że niedopełnienie obowiązku notyfikacji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE stanowi istotne uchybienie proceduralne, które może powodować, że odnośne przepisy techniczne nie mogą być stosowane przez sąd, a w rezultacie nie mają mocy obowiązującej wobec osób prywatnych (por. wyroki w sprawach: C-303/04, C-433/05).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odniesienie się przez organ do zasadniczej w tej sprawie kwestii, to jest rozstrzygnięcie technicznego, bądź nietechnicznego charakteru przepisu art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi niejako warunek wstępny oceny zasadności pozostałych podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, w szczególności dotyczących naruszenia przez organy i Sąd I instancji prawa wspólnotowego oraz Konstytucji RP. Merytoryczna ocena zarzutów uchybienia zasadom ochrony praw słusznie nabytych, ochrony interesów w toku, zaufania obywateli do państwa, przyzwoitej legislacji, swobody przedsiębiorczości, czy też swobody świadczenia usług, na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie (ustalenie), we wskazany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej sposób, podstawowej w rozpoznawanej sprawie kwestii spornej, odnoszącej się do charakteru art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, wobec konsekwencji tego ustalenia dla możliwości stosowania tego przepisu, będzie mogło stanowić podstawę formułowania ocen dotyczących ewentualnych innych naruszeń prawa.

Z tych samych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego oraz z pytaniem prejudycjalnym do Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., także zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę, iż przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazaną wykładnię z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do uznania, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów jak i sfery prawa, a wskazane podstawy prawne są prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p. p. s. a. w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Sąd zgodnie z tym przepisem rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...) - art. 133 § 1 p. p. s. a. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd.Zakamycze, Kraków 2005, s. 317 - 318). Wprawdzie Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż jedynie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie pozwala na ocenę zasadności zastosowania określonych przepisów prawa materialnego i prawidłowość subsumcji przepisów do okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, w związku z czym nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p. p. s. a.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.