Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 784/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. P., S. M., E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wykonanie robót polegających na zmianie sposobu użytkowania. skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. S, K. Z., R. Z i T. S., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych zmiany sposobu użytkowania, lokalu użytkowego na dwa lokale mieszkalne, usytuowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. S. [...] w W.

W uzasadnieniu organ podał, że projekt budowlany zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego o pow. użytkowej 132,43m2 na dwa lokale mieszkalne w budynku wielorodzinnym jest kompletny, posiada wymagane sprawdzenia i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Projektant i sprawdzający oświadczyli, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Przedłożony projekt budowlany był zgodny z warunkami decyzji Prezydenta W. z dnia [...].04.2006 r. o warunkach zabudowy oraz przepisami, w tym techniczno- budowlanymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydana dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą przy ul. D. [...] w B., została decyzją z dnia [...].11.2006 r. przeniesiona na rzecz R. S., K. Z., R. Z. i T. S.

Inwestorzy złożyli wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przy piśmie z dnia 5.12.2008 r. przedłożyli wypisy aktów notarialnych (Rep. A Nr [...] i Rep. A Nr [...]) nabycia lokalu użytkowego o powierzchni 132,43 m2 w budynku nr [...] wraz z prawem użytkowania wieczystego ułamkowej części nieruchomości przy ul. S. [...] w W.

Inwestycja posiada przyłączenia do sieci: elektroenergetycznej, gazowej i wodnokanalizacyjnej oraz posiada centralne ogrzewanie i ciepłą wodę z lokalnej kotłowni gazowej.

W dniu 29.04.2007 r. przedłożono uchwałę z dnia 10.02.2006 r. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. S. [...] i [...] w sprawie powołania zarządcy nieruchomości oraz pozytywne stanowisko tego zarządcy w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu.

Ponadto w wyżej wskazanych aktach notarialnych nabycia lokalu użytkowego widnieje zapis, co do projektu podziału lokalu użytkowego o powierzchni użytkowej 132,43 m2, usytuowanego w budynku nr [...] na dwa lokale mieszkalne. Przy akcie tym okazano uchwałę Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni Mieszkaniowej “[...]" w B. z dnia [...].09.2002 r. w sprawie zbycia z udziału Spółdzielni lokali wraz z ułamkową częścią nieruchomości lub udziałów w prawie użytkowania wieczystego przypadających na budowane lokale.

W toku postępowania zastrzeżenia wnieśli uczestnicy postępowania.

S. M. oświadczył, że nie wyraża zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego twierdząc, że zmiana ta narusza jego prawo współwłasności. Projekt nie posiada żadnych uzgodnień, a załączone uzgodnienia naruszają prawo budowlane. Zmiana wyglądu budynku od strony podwórka zmniejsza powierzchnię wspólną, co wymaga zgody wszystkich. Przedłożone uzgodnienie ze Spółdzielnią mieszkaniową i fikcyjnym zarządcą jest bezprawne.

W odniesieniu do tych twierdzeń organ wskazał, że projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji nie wprowadza żadnych zmian w elewacji.

K. E. oświadczyła, że przysługuje jej częściowe prawo do wieczystego użytkowania działki przy ul. S. [...] w W. oraz jest współwłaścicielką budynku. Posiadane przez organ dokumenty nie pozwalają na udzielenie pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych zmiany sposobu użytkowanie pomieszczenia usługowego na mieszkalne.

E. S. wniósł zastrzeżenia, mające w części charakter skargi na działalność organu. Zarzucił organowi prowadzenie postępowania mimo uchylenia przez organ odwoławczy wydanej wcześniej w tej sprawie decyzji nr [...] z dnia [...].07.2006 r. i decyzji nr [...] z dnia [...].03.2008 r. Poinformował o wniesieniu w dniu 3.01.2009 r. skargi do WSA w [...] na decyzję Wojewody uchylającą decyzję nr [...].

Nie wyrażał zgody na sprzedaż współwłasności i zmianę sposobu użytkowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji wskazał, że przeanalizował wniesione przez strony zastrzeżenia, zastosował się do zaleceń Wojewody z decyzji kasatoryjnej z dnia [...].11.2008 r. i uznał, że inwestor spełnił wszystkie konieczne wymagania i zgromadził dokumenty niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołań: S. M., E. S., A. P. i K. E. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].01.2009r., którą zatwierdzono projekt budowlany oraz zezwolono na wykonanie robót polegających na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia usługowego w parterze budynku mieszkalnego, wielorodzinnego na działce przy ul. S. [...] w W., na dwa lokale mieszkalne – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...].11.2008r. uchylono decyzję Prezydenta W. z dnia [...].03.2008r., o zatwierdzeniu projekt budowlanego oraz zezwoleniu R. S., K. Z., R. Z. i T. S. na wykonanie robót polegających na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia usługowego w parterze budynku mieszkalnego, przy ul. S. [...] w W. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przyczyną uchylenia był brak w aktach sprawy projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego integralną część decyzji nr [...] z dnia [...].03.2008r. Prezydenta W., jak i wymaganych uzgodnień projektu budowlanego oraz opinii, pozwoleń i sprawdzeń określonych art. 35 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się wówczas do kwestii oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ II instancji stwierdził, iż nie został określony numer lokalu, którego dotyczy omawiana zmiana sposobu użytkowania. Wskazano jedynie numer działki i budynku. We wniosku o pozwolenie na budowę również nie wskazano, którego lokalu dotyczy planowana inwestycja.

Natomiast strony odwołujące się podnosiły, iż pozwolenie na budowę wydano nieupoważnionym osobom, gdyż to oni są współwłaścicielami omawianego lokalu użytkowego, a oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nieprawdziwe.

Wojewoda przytoczył brzmienie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi i kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Biorąc powyższy przepis pod uwagę oraz odnosząc się do zarzutów skarżących, organ odwoławczy stwierdził, iż projekt architektoniczno-budowlany stanowiący integralną część decyzji nr [...] z dnia [...].01.2009r. Prezydenta W., którą zatwierdzono projekt budowlany oraz zezwolono na wykonanie robót polegających na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia usługowego na dwa lokale mieszkalne jest zgodny z ustaleniami decyzji z dnia [...].04.2006r. Prezydenta W. o warunkach zabudowy, przeniesionej następnie decyzją z dnia [...].11.2006r. na rzecz inwestorów, a także z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu z dnia 12.04.2002r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do kwestii oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ stwierdził, iż z przedłożonych aktów notarialnych Rep A Nr [...] i Rep A Nr [...] wynika jednoznacznie, iż inwestorzy nabyli lokal użytkowy w budynku mieszkalnym (oznaczenie robocze - budynek nr [...] wraz z prawem użytkowania wieczystego ułamkowej części nieruchomości przy ul. S. [...] w W.) i tym samym wykazali się oświadczeniem, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane.

Jednocześnie wskazał, iż z akt sprawy wynika, że inwestorzy dysponują ostateczną i będącą w obrocie prawnym decyzją z dnia [...].04.2006r. Prezydenta W. o warunkach zabudowy, przeniesioną następnie z dnia [...].11.2006r., która uprawniała ich do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ I instancji obligowała do wydania rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast samo zaskarżenia tej decyzji do WSA, bądź skierowanie wniosku do SKO o stwierdzenie jej nieważności, nie powoduje wstrzymania jej wykonania bądź jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W związku z dostarczeniem przez inwestorów wszelkich niezbędnych dokumentów, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowiącym, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, brak było podstaw prawnych do zakwestionowania decyzji.

Inwestor spełnił wymogi art. 35 ust. 1 oraz art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, w związku z czym decyzję organu I instancji uznano za zasadną.

A. P., S. M., E. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2010r. domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że urząd wydając decyzję naruszył prawo budowlane. Niewłaściwie ustalił strony, powołując się w swoim uzasadnieniu na rzekomego zarządcę nieruchomości. Przy wydaniu decyzji doszło do pomieszania pojęć co spowodowało naruszenie prawa współwłasności.

Wojewoda [...] uchylił poprzednio decyzję nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę, ustalając, że to właśnie skarżący są współwłaścicielami omawianego lokalu użytkowego. Natomiast osoby będące wnioskodawcami złożyły nieprawdziwe oświadczenie, że są właścicielami lokalu użytkowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawnym problem w tej sprawie była ocena słuszności podniesionego zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych zmiany sposobu użytkowania, lokalu użytkowego na dwa lokale mieszkalne, osobom nieuprawnionym.

Zmiana treści wymienionego przepisu (od 11 lipca 2003r.), wprowadziła wymóg dołączenia do wniosku już nie dokumentu bezpośrednio dowodzącego dysponowanie prawem do terenu na cele budowlane, lecz jedynie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa, co jest także dowodem, jednakże nie bezpośrednim w tej materii.

Nowe uregulowanie powoduje, że inwestor już nie musi dołączać do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dowodu bezpośredniego, to jest dokumentu wykazującego jego prawo do terenu na cele budowlane, lecz wystarczające jest, iż złoży odpowiednie oświadczenie na sformalizowanym druku (dowód pośredni). (vide wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011r. sygn. II OSK 631/10 – system orzeczeń, baza NSA)

Organ architektoniczno-budowlany powinien jednak przeprowadzić postępowanie wyjaśniające wówczas, gdy inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę składa oświadczenie o prawie do terenu na cele budowlane do nieruchomości stanowiącej współwłasność, zaś biorący w postępowaniu udział współwłaściciele kwestionują prawdziwość takiego oświadczenia.

Inwestorzy składając wniosek w przedmiocie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali, przedłożyli akty notarialne Rep A Nr [...] i Rep A Nr [...] umowy sprzedaży im przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", udziałów - w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu oraz prawie własności budynku. Przy czym udziały w prawie własności budynku zostały fizycznie określone i wyraźnie zindywidualizowane, co do konkretnych lokali.

We wskazanych wyżej aktach notarialnych zawarto podobnej treści zapisy co do uprawnień jakie nabywają inwestorzy.

W odniesieniu do małżonków Z. (Rep A nr [...]), brzmiały one następująco: “....gdyby ustanowienie odrębnej własności lokali jeszcze nie nastąpiło dopuszcza się zbycie udziałów we współużytkowaniu wieczystym ww. nieruchomości gruntowej oraz we współwłasności nieruchomości budynkowej, w drodze umowy (umów) sprzedaży, za cenę według uznania Zarządu, które to udziały będą w przyszłości odpowiadać (tj. ich wielkość) udziałom związanym z wyodrębnionym lokalem..........projekt podziału lokalu użytkowego na dwa lokale mieszkalne, z którego wynika, że lokal położony na parterze budynku nr [...] o powierzchni 132,43 m2 zostanie podzielony na dwa lokale większy położony od ulicy S. i mniejszy położony od strony dziedzińca wewnętrznego, do każdego z lokali powstałego w wyniku podziału będzie przynależała piwnica..............działający w imieniu i na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w B. w wykonaniu umowy przedwstępnej sprzedaży z dnia 09 marca 2006 roku, za Rep. A Nr [...] zawartej przed notariuszem M. M., sprzedają małżonkom R. S. i K. Z. z udziału Spółdzielni wynoszącego [...] części, udział wynoszący 6461/325220 (sześć tysięcy czterysta sześćdziesiąt jeden łamane przez trzysta dwadzieścia pięć tysięcy dwieście dwadzieścia) części w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] i prawie własności dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, stanowiących odrębna nieruchomość - z którym to udziałem będzie związane prawo do korzystania z większego lokalu mieszkalnego usytuowanego od strony ulicy S., na parterze budynku nr [...] powstałego w wyniku podziału lokalu o powierzchni 132,43 m2 na dwa lokale mieszkalne, zgodnie z projektem załączonym do wniosku z dnia 22 lutego 2006 roku o którym mowa w § 1 tego aktu, składającego się z dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki i piwnicy pod wjazdem na posesję...........a małżonkowie R. S. i K. Z. w wykonaniu wyżej opisanej umowy przedwstępnej udziały powyższe w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu .......kupują".

Co do zasady organy nie mają obecnie kompetencji do tego, by badać prawdziwość oświadczenia inwestorów w zakresie ich uprawnień do terenu inwestycji.

Taka zasada doznaje jednak wyłomu w przypadkach, gdy ujawniają się wątpliwości, co do rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości będącej terenem inwestycji, przy czym ujawnione wątpliwości rzutują na prawdziwość oświadczenia inwestora.

W przedmiotowej sprawie zastrzeżenia, co do skuteczności wykazania się przez inwestorów prawem do nieruchomości na cele budowlane zgłosił m.in. A. P. To upoważniało organ do oceny prawdziwości wykazanego przez inwestorów w oświadczeniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowy.

Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ustawa Prawo budowlane rozumie tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (definicja legalna pojęcia zawarta w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane).

Będąca terenem inwestycji nieruchomość położona w W. przy ulicy S. [...] oznaczona numerem ew. [...], stanowi przedmiot współwłasności ułamkowej. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze współwłasności ocenia się według reguł prawa cywilnego.

Jednocześnie wskazać należy, iż budynek wybudowany przez Spółdzielnię zawiera w sobie lokale, a wydzielenie na wyłączną własność określonego lokalu następuje na rzecz osoby, która posiada ze Spółdzielnią umowę na zasadach określonych w tejże umowie cywilnoprawnej. Przy czym z istoty umowy wydzielenie konkretnego lokalu nie może stanowić ingerencji w prawa przysługujące osobom, które mają udziały w prawie do gruntu.

W niniejszej sprawie zaistniałe relacje prawe są zawiłe, ale spory i konflikty, które pojawiły się na tym tle rozwiązane mogą być jedynie na drodze postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym.

Przy czym sytuacja taka nie wyklucza możliwości ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany istnienia uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro uprawnienie to wprost wynika z treści aktu notarialnego.

W kontekście zastrzeżeń jakie pojawiły się w toku postępowania oraz twierdzeń skargi, interpretacja całości stosunków cywilnoprawnych związanych z przedmiotowym stanem faktycznym nie należy do obowiązków organu architektoniczno-budowlanego. W szczególności dotyczy to oceny relacji między podmiotami które posiadają prawa do gruntu ( określone ułamkiem) a możliwością wydzielenia z budynku przez Spółdzielnię odrębnego lokalu, a następnie przekształcenia jego charakteru.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.