Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 68/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2, art. 200 w zw. z art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 § 1, art. 36, art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Skowrońska-Pastuszko Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A spółka z o.o. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012 1. Stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012. 2. Stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. Orzeka o wymierzeniu Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa grzywny w wysokości 500 (pięćset) złotych. 4. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A Sp. z o.o. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012

Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR domówił skarżącej spółce przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2012.

Od powyższej decyzji skarżąca, w dniu 21 lipca 2014 r., wniosła odwołanie, które zostało przekazane przez organ pierwszej instancji Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 30 lipca 2014 r. (data wpływu do organu 31 lipca 2014 r.)

Pismem z dnia [...] września 2014 r. Dyrektor ARiMR zawiadomił skarżącą, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie zaś termin rozpatrzenia odwołania został przesunięty do dnia 31 października 2014 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy wymagający przeprowadzenia dodatkowych ustaleń mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej.

W dniu 15 października 2014 r. prezes zarządu skarżącej spółki – M.D. złożył w siedzibie organu oświadczenie, że zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym a ewentualne wnioski i zastrzeżenia złoży w formie pisemnej w terminie 7 dni. Wskazał również, że podtrzymuje stanowisko i wnioski dowodowe podniesione w odwołaniu. Takie też zastrzeżenia skarżąca spółka przedstawiła w piśmie z dnia [...] października 2014 r.

W piśmie z dnia [...] października 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał skarżąca spółkę do złożenia wyjaśnień w związku z wnioskiem, zawartym w piśmie z dnia [...] października 2014 r., o przeprowadzenie dowodu z akt rejestrowych Krajowego Rejestru Sądowego na okoliczność ustalenia składu osobowego spółki oraz sprawozdań finansowych spółki na okoliczność odrębnej podmiotowości gospodarczej i prawnej.

Następnie w dniu 30 października 2014 r. organ wezwał do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka: M.P., M.D., D.M. oraz P.M., wyznaczając termin przesłuchania na dzień [...] listopada 2015 r.

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował skarżącą spółkę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, wskazując jednocześnie, że termin rozpatrzenia odwołania został przesunięty do dnia 15 grudnia 2014 r. z uwagi na konieczność przesłuchania świadków.

W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. skarżąca spółka udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] października 2014 r.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. D.M. zwrócił się do organu o przesłuchanie go w ramach pomocy prawnej w organie administracji właściwym dla miejsca jego pobytu.

Z kolei w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. o przesłuchanie w ramach pomocy prawnej zwrócił się M.D.. Jednocześnie wskazał, że ma skierowanie do szpitala na [...] listopada 2014 r. i nie wie, czy do 27 listopada 2014 r. dostanie wypis ze szpitala.

Następnie pismami z dnia [...] listopada 2015 r. organ wezwał M.D. do osobistego uczestnictwa w przesłuchaniu świadków i złożenia wyjaśnień w charakterze strony w przesłuchaniu, które odbędzie się w dniu [...] grudnia 2014 r. oraz M.P. i D.M. do złożenia wyjaśnień w charakterze świadków.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. M.D. wskazał, że w związku z chorobą nie może stawić się w wyznaczonym terminie wobec tego prosi o wyznaczenie nowego terminu przesłuchania. Z kolei D.M., w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. wniósł o przesłuchanie go w innym terminie albo w ramach pomocy prawnej w organie administracji właściwym dla jego miejsca pobytu, tj. w [...].

Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR po raz kolejny poinformował skarżącą spółkę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, wskazując jednocześnie, że termin rozpatrzenia odwołania został przesunięty do dnia 16 lutego 2015 r. z uwagi na konieczność przesłuchania świadków.

Następnie pismami z dnia [...] grudnia 2014 r. organ zawiadomił M.D., że dnia [...] lutego 2015 r. w siedzibie Oddziału Regionalnego ARiMR odbędzie się przesłuchanie świadków: D.M. oraz M.M. zaś [...] lutego 2015 r. w siedzibie biura Powiatowego ARiMR A.R. oraz P.M..

Jednocześnie pismami z tego samego dnia Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał do złożenia wyjaśnień: M.D. w charakterze strony w dniu [...] lutego 2015 r., D.M. w charakterze świadka w dniu [...] lutego 2015 r. oraz P.M. w charakterze świadka w dniu [...] lutego 2015 r.

W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. M.D. poinformował organ, że ze względu na jego dalszą chorobę nie będzie w stanie w ww. terminach stawić się na przesłuchaniach, w których bardzo chce uczestniczyć. Wniósł o wyznaczenie nowego terminu przesłuchań lub w celu usprawnienia i przyspieszenia postępowania o przeprowadzenie przesłuchań jego i świadków w formie pisemnej (korespondencji).

Wobec powyższego organ odwołał zaplanowane przesłuchania a następnie pismami z dnia [...] lutego 2015 r. wezwał M.D. do złożenia wyjaśnień w charakterze strony w dniu [...] kwietnia 2015 r., oraz zawiadomił, że [...] kwietnia 2015 r. przeprowadzony będzie dowód z przesłuchania świadków A.R. oraz P.M.. Jednocześnie wezwał D.M. do złożenia wyjaśnień w dniu [...] kwietnia 2015 r. zaś P.M. w dniu [...] kwietnia 2015 r.

Z kolei w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. organ poinformował M.D., że proponowana przez niego forma przesłuchania korespondencyjnego nie znajduje swojego uzasadnienia w przepisach prawa i naruszałaby prawo strony wynikające z art. 79 § 1 K.p.a.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował skarżącą spółkę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, wskazując jednocześnie, że termin rozpatrzenia odwołania został przesunięty do dnia 23 kwietnia 2015 r. z uwagi na konieczność przesłuchania świadków.

W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. M.D. ponownie poinformował organ, że ze względu na jego chorobę nie będzie w stanie we wskazanych terminach stawić się na przesłuchaniach, w których bardzo chce uczestniczyć. Wniósł jednocześnie o wyznaczenie nowego terminu przesłuchań. Organ nie odwołał jednak zaplanowanych przesłuchań. Wezwani świadkowie nie stawili się na wyznaczone przez organ przesłuchania.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. M.D. oświadczył w imieniu skarżącej spółki, że mając na uwadze konieczność usprawnienia długotrwałego postępowania odwoławczego strona dołoży wszelkich starań aby w najbliższym tygodniu przesłać pisemne oświadczenia świadków złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania wnosząc o przeprowadzenie dowodów z tychże oświadczeń co pozwoli na cofnięcie wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie pozostałych dowodów wymienionych w odwołaniu.

Z kolei w dniu [...] kwietnia 2015 r. prezes zarządu skarżącej spółki – M.D., w siedzibie organu, oświadczył, że zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym a ewentualne wnioski i zastrzeżenia złoży w formie pisemnej w terminie 7 dni.

Nadto zawiadomieniem z tego samego dnia organ poinformował skarżącą spółkę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, wskazując jednocześnie, że termin rozpatrzenia odwołania został przesunięty do dnia 29 maja 2015 r. z uwagi na konieczność przesłuchania świadków.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. prezes zarządu skarżącej spółki wskazał, że w związku z zapoznaniem się z aktami spraw podnosi brak skutecznego doręczenia spółce skarżonych decyzji.

W dniu 5 maja 2015 r. wpłynęły do organu pisemne zeznania świadków oraz pismo prezesa zarządu skarżącej spółki z dnia [...] maja 2015 r., w którym wskazał, że stan postępowań oraz okres ich prowadzenia wskazuje, iż okoliczności podnoszone w odwołaniu można uznać za stwierdzone odebranymi dowodami z zeznań świadków oraz złożonych przez stronę i świadka oświadczeń.

Po raz kolejny o niezałatwieniu sprawy w terminie organ poinformował skarżącą w pismach z maja 2015 r. i [...] lipca 2015 r. wyznaczając odpowiednio kolejne terminy rozpatrzenia odwołań na dzień [...] lipca 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r.

W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. A sp. z o.o. wniosła do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowań odwoławczych, m.in. w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...].

Następnie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżąca spółka podtrzymała w całości zarzuty, żądania i argumentacje podniesione w odwołaniu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Z kolei postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał zażalenie skarżącej spółki na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w związku z nierozpatrzeniem przez ten organ odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. za nieuzasadnione.

W dniu 31 sierpnia 2015 r. A sp. z o.o. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR m.in. w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o nr [...], tj. w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012. Skarżąca wniosła jednocześnie o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 oraz orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Skarżąca wskazała, że Prezes ARiMR uznał skargi na bezczynność za niezasadne natomiast nie odniósł się do zarzutów przewlekłości postępowania.

W ocenie skarżącej w informacjach przesłanych o przewidywanych terminach zakończenia spraw pojawiają się enigmatyczne określenia przyczyn zwłoki: "z uwagi na złożony faktyczny stan sprawy, wymagający szczególnie starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego", z których strona w żaden sposób nie może uzyskać informacji o rzeczywistych przyczynach przewlekłości postępowań. Tym bardziej, że akta sprawy stoją w oczywistej sprzeczności do informacji organu, gdyż w aktach nie ma od kilku miesięcy śladu nawet jednej czynności z zakresu postępowania wyjaśniającego. Skarżąca zaznaczyła, że obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn nie załatwienia sprawy w terminie. Wskazanie to musi być jednak konkretne a nie podane na wielkim poziomie ogólności i dowolności, musi być poparte stosownymi dokumentami w aktach konkretnych spraw.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że informował wnioskodawcę o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wobec czego nie można mówić o przewlekłości postępowania odwoławczego. Organ zaznaczył również, że podejmowane przez niego czynności, tj. przesłuchanie świadków w tym członka zarządu skarżącej spółki, są istotne zarówno dla merytorycznego załatwienia sprawy, jak również nie można im przypisać pozornego charakteru. Organ podkreślił, że realizując zasadę praworządności oraz zasadę prawdy obiektywnej (art.6 i art.7 K.p.a.), zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie płatności, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Nadto organ podkreślił, iż w uzasadnieniu odwołania strona wniosła o przesłuchanie świadków na okoliczność prowadzenia działalności rolniczej przez Spółkę. Wobec powyższego Dyrektor Oddziału Regionalnego podjął czynności mające na celu przesłuchanie świadków oraz prezesa zarządu A sp. z o. o. zgodnie z żądaniem strony. Organ stwierdził również, że podejmował czynności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co więcej wynikały one (częściowo) z wniosków złożonych przez samego skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2015 r. skarżąca wskazała, że podtrzymuje zarzuty oraz wnioski podniesione w skardze. Podniosła również, iż organizacja postępowania odwoławczego winna uwzględnić w pierwszej, początkowej jego fazie formalne badanie odwołania w zakresie dopuszczalności, terminowości i jego kompletności procesowej, czy legitymacji wnoszącego odwołanie. W sprawach niniejszych, organ nie zweryfikował skuteczności doręczenia skarżonych decyzji. W ocenie skarżącej badanie to miało szczególne znaczenie również w aspekcie przewlekłości postępowania. Stwierdzenie przez organ odwoławczy nieskuteczności doręczenia powinno bowiem skutkować, zwrotem akt do organu pierwszej instancji.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 26 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze oraz piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2015 r. Jednocześnie wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto pełnomocnik skarżącej spółki zwrócił uwagę, że w sprawach dotyczących płatności za rok 2012 decyzje organu pierwszej instancji były wydane wcześniej natomiast organ odwoławczy czynności, które znalazły swoje uzewnętrznienie w szczególności w wezwaniu świadków dokonał już po upływie dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z regulacją art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Z kolei po myśli art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Stosownie do treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013 r., poz. 267 ze zm. - powoływanej dalej jako "K.p.a.") na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie A sp. z o.o., w dniu 23 lipca 2015 r., wniosła do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zażalenie na niezałatwienie spraw w terminie oraz na przewlekle prowadzenie postępowań odwoławczych przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, m.in. w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał powyższe zażalenie za nieuzasadnione.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.). Bez znaczenia zatem dla niniejszego postępowania pozostaje stanowisko Prezesa ARiMR wyrażone w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz fakt, iż w postanowieniu tym nie odniósł się on do kwestii przewlekłości postępowania. Już bowiem samo złożenie ww. zażalenia otworzyło skarżącej spółce możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR do sądu administracyjnego.

Zaznaczyć należy, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do treści art. 35 K.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jak stanowi § 4 art. 35 K.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

W przypadku rozpoznawanej sprawy takim przepisem szczególnym jest art. 21 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (DZ.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.) zgodnie z którym odwołanie od decyzji w sprawie przyznania pomocy rozpatruje się w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

Z kolei stosownie do art. 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, że zainicjowane odwołaniem skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r. postępowanie prowadzone było przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w sposób przewlekły. Szczególną uwagę i zastrzeżenia Sądu w tym zakresie, wzbudza początek postępowania odwoławczego. Z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż odwołanie skarżącej spółki zostało przekazane przez organ pierwszej instancji Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] lipca 2014 r. (data wpływu do organu 31 lipca 2014 r.). Jednakże dopiero po upływie 2 miesięcy od tej daty, zatem w terminie w którym de facto postępowanie odwoławcze winno zostać zakończone, organ odwoławczy podjął pierwszą czynność w sprawie, jaką było wystosowanie do skarżącej spółki pisma z dnia [...] września 2014 r. informującego skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W przypadku kolejnych działań organu polegających na wzywaniu wskazanych przez skarżącą spółkę w odwołaniu świadków, a następnie na skutek pism niektórych z powołanych świadków oraz prezesa zarządu skarżącej spółki wyznaczanie nowych terminów przesłuchań oraz zakończenia sprawy zgodzić się należy z organem, iż czynności te były istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, czynności te wynikały częściowo z wniosków składanych przez prezesa zarządu skarżącej spółki. Jednakże nie można pomijać okoliczności, że działania te zostały podjęte przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR po dwumiesięcznej bierności. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika bowiem by w tym czasie (tj. od 31 lipca do 30 września 2014 r.) zaistniały jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające organowi wezwanie wskazanych w odwołaniu skarżącej spółki świadków bądź podjęcie innych czynności mających na celu sprawne zakończenie przedmiotowego postępowania.

Zaznaczyć należy, że przepisy K.p.a. bądź też przepisy ustaw szczególnych nie nakazują organowi, który informuje o niezałatwieniu sprawy w terminie wskazania jakie dokładnie czynności zamierza jeszcze w sprawie podjąć. Jednakże winny one wynikać z akt administracyjnych danego postępowania. W piśmie z dnia [...] września 2014 r. organ poinformował skarżącą, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie z uwagi na jej skomplikowany charakter wymagający przeprowadzenia dodatkowych ustaleń mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Jednakże w przypadku tego pisma zgodzić się należy ze skarżącą spółką, że akta sprawy stały w sprzeczności z informacją organu, gdyż od kilku miesięcy nie było w nich śladu nawet jednej czynności z zakresu postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Sądu takie działanie organu narusza art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Narusza również wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę zaufania.

Wbrew twierdzeniem skarżącej spółki bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje natomiast podnoszona przez skarżącą okoliczność, że sprawach niniejszych, organ nie zweryfikował skuteczności doręczenia skarżonych decyzji. W postępowaniu dotyczącym przewlekłości postępowania Sąd nie ocenia bowiem merytorycznych rozstrzygnięć organu. Kwestia ta będzie ewentualnie przedmiotem oceny Sądu w przypadku wniesienia skargi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiocie odmowy przyznania pomocy.

Zgodnie z regulacją art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał decyzję kończącą postępowanie zainicjowane odwołaniem skarżącej.

Wskazać jednak należy, że o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego przez stronę rozstrzygnięcia czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalania to Sądu z obowiązku zbadania czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 38/14). Zatem zakończenie przez organ postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącej nie stanowiło przeszkody do oceny tego postępowania pod kątem jego przewlekłości.

Z tych tez względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Zauważyć również należy, że przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Całkowita bierność organu w postępowaniu z pewnością zasadniczo będzie wyczerpywać znamiona rażącego naruszenia prawa, co jednak nie oznacza z kolei, że podejmowanie w postępowaniu jakichkolwiek czynności tę kwalifikowaną postać naruszenia prawa musi wyłączać (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2075/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej orzeczenia nsa.gov.pl).

Z uwagi na dwumiesięczną bierność organu w czasie prowadzonego postępowania Sąd uznał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR prowadził postępowanie zainicjowane odwołaniem skarżącej od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012, w sposób przewlekły a przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1a orzekł jak w pkt. 2 sentencji wyroku.

Stosownie natomiast od § 2 art. 149 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z tym przepisem grzywnę, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości wymierzonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Zaznaczyć należy, że nałożenie grzywny na podstawie ww. przepisu ma charakter fakultatywny o czym świadczy użyty w nim zwrot "może". Z kolei wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w stwierdzonej przewlekłości postępowania. Nadto, ze względu na literalne brzmienie przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", instytucje grzywny i zasądzenia określonej sumy pieniężnej mogą być zarówno wykorzystywane przez sąd jednocześnie, jak i każda z nich może być zasądzona oddzielnie. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie, powinien więc wziąć pod uwagę całość okoliczności sprawy (w tym okres bezczynności lub przewlekłego postępowania) i podjąć ewentualną decyzję o negatywnych skutkach finansowych dla organu administracji publicznej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. zw. dr hab. Romana Hausera i prof. zw. dr hab. Marka Wierzbowskiego, tezy do art. 149, Legalis).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR przewlekle prowadził postępowanie w sposób rażący tylko w okresie od 31 lipca 2014 r. do 30 września 2014 r. Czynności podejmowane przez organ po tym okresie, tj. wielokrotne wezwania świadków, były istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, jak słusznie zauważył organ, wynikały częściowo z wniosków założonych przez skarżącą spółkę. Co więcej do wielokrotnej zmiany terminu przesłuchania świadków, a tym samym dalszego odwlekania terminu załatwienia sprawy, przyczyniły się pisma prezesa zarządu skarżącej spółki, w których powoływał się na chorobę oraz wnosił o wyznaczenie nowych terminów przesłuchań.

Z tych też względów Sąd uznał, że kwota 500 zł grzywny jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w przewlekłości niniejszego postępowania. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej spółki sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a, co znajduje odzwierciedlenie w pkt 3 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.