Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1721/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 34
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2275/05 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Sad I instancji podał, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z informacją o dzikim wysypisku na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] w P.. Po uzyskaniu informacji dokonano wizji na miejscu potwierdzając istnienie dzikiego wysypiska, na którym znajdowały się różnego rodzaju odpady. Następnie wszczęto postępowanie administracyjne, w trakcie którego uzyskano określone informacje odnośnie zgromadzonych odpadów. Informacja, iż zostały one przemieszczone z działki sąsiedniej (przy ul. [...]) złożone przez p. H. S. (mieszkankę domu na innej sąsiedniej działce – ul. [...]) zostały zakwestionowane oświadczeniem właściciela działki przy ul. [...] – p. J. Z.. Wyjaśniła ona, iż odpady zostały jedynie przemieszczone w ramach granic działki nr ew. [...] w związku z budową ogrodzenia między działkami. Fakt ten został potwierdzony zdjęciami. Widać na nich iż bezpośrednio przy starym ogrodzeniu z siatki na działce sąsiedniej zgromadzone były odpady. Mogły one utrudniać budowę ogrodzenia. Jak twierdziła p. Z. przemieszczenia odpadów dokonano za zgodą właściciela działki nr [...].

Zdaniem Skarżącego, nieustalenie rodzaju odpadów spowodowało, iż nie wskazano trafnie kto jest ich wytwórcą, a są nimi okoliczni mieszkańcy. Nie uwzględniono także, iż odpady zostały zepchnięte z sąsiedniej działki, co potwierdziła w toku postępowania jej właścicielka.

Skarżący podkreślił, iż zamieszkując 5 km od działki nie jest wytwórcą zgromadzonych tam odpadów. Nie ma także wpływu na nielegalne gromadzenie odpadów na działce.

W świetle ustawy o odpadach organ gminy, o ile stwierdzi, iż odpady są zgromadzone w miejscu na ten cel nie przeznaczonym, jest zobligowany do wydania decyzji, w której zobowiązuje do usunięcia tych odpadów, co wynika z treści art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach. Decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego w związku z czym jej wydanie, wobec ustalenia określonego stanu rzeczy, jest obligatoryjne.

Sąd wskazał, że pojęcie posiadacza odpadów jest definiowane w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy. W świetle treści normatywnej tej definicji należy przede wszystkim wskazać, iż za wytwórcę odpadów uważa się każdego, kto faktycznie odpadami włada (może być to zarówno ich wytwórca jak i każdy inny podmiot). Pojęcie "władania" odnosi się generalnie do stanu faktycznego. Władać czymś, oznacza mieć faktyczne władztwo nad rzeczą – możliwość nią rozporządzania. Władanie nie musi wiązać się bezpośrednio z określonym tytułem prawnym do rzeczy. Oznacza to, iż w świetle ustawy o odpadach, pomimo iż szereg wynikających z niej obowiązków przypisano bezpośrednio wytwórcy odpadów (patrz np. art. 6), co może wiązać się np. z własnością rzeczy, pojęcie posiadacza odpadów powiązano ze stanem faktycznym. Posiadaczem jest generalnie osoba, która w danym momencie może rzeczą rozporządzać. W tym świetle zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 13 in fine domniemanie wydaje się logicznym następstwem przyjętej koncepcji. Wynika z niego, iż dopuszczalne jest zakładanie, jakoby posiadaczem odpadów był władający powierzchnią ziemi, przy czym, pod pojęciem tym (pomijając przypadek gruntów państwowych oraz samorządowych) należy rozumieć właściciela (art. 3 pkt 44 ustawy –Prawo ochrony środowiska). Logiczne wydaje się ustanowienie ustawowego domniemania, iż właściciel nieruchomości może rozporządzać rzeczami (tu odpadami) znajdującymi się na jego terenie. Oczywiście wskazane w ustawie domniemanie może zostać wykluczone w konkretnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

W ocenie Sądu, analizowane regulacje normatywne nie pozostają w sprzeczności z normami konstytucyjnymi w szczególności ze wskazywanym przez Skarżącego art. 86 Konstytucji RP. Zastosowanie domniemania w ramach procedury ustalania podmiotu obowiązanego do usunięcia odpadów (przez odwołanie do definicji z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy odpadach wobec brzmienia art. 34 ust. 1 ustawy), nie narusza zasady generalnego obowiązku usuwania szkód w środowisku przez jego sprawcę. Podobnie jak ustawowe domniemanie, iż władający rzeczą jest jej samoistnym posiadaczem (art. 339 K.c.), z czym wiąże się ochrona posesoryjna, nie narusza konstytucyjnych praw ochrony faktycznego właściciela. Stosowanie domniemań ułatwiających ustalenie stanu faktycznego, z którym wiążą się określone skutki prawne, jako instytucja o wyłącznie procesowym znaczeniu, nie narusza praw konstytucyjnych. Bowiem stosowanie określonego domniemania nie wyłącza możliwości ustalenia stanu faktycznego odmiennego niż wynikający z domniemania. Z kolei samo powiązanie obowiązku usunięcia odpadów z miejsca na ten cel nieprzeznaczonego z faktem władania nimi (obowiązek spoczywa na posiadaczu odpadów), nie stoi w sprzeczności z konstytucyjną, ogólną zasadą ponoszenia odpowiedzialności za pogorszenie stanu środowiska przez jego sprawcę. Bowiem podmiotowi, który usunął odpady z miejsca na ten cel nie przeznaczonego, o ile nie spowodował ich tam zdeponowania, przysługuje względem sprawcy szkody roszczenie o zwrot uzasadnionych kosztów (art. 326 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Sama możliwość uzyskania zadośćuczynienia, przy konieczności wcześniejszego poniesienia nakładów i niepewności jego otrzymania (w przypadku gdy sprawca jest nieznany lub nie można od niego skutecznie wyegzekwować zadośćuczynienia) oznacza wprawdzie, iż ustawa nakłada faktycznie na właściciela nieruchomości dodatkowe obciążenia. Jest to jednak dopuszczalne w drodze ustawy i w praktyce, w polskim systemie prawnym stosowane rozwiązanie (patrz obowiązek podatkowy – podatek od nieruchomości, obowiązek usuwania błota, śniegu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, obowiązek oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym itp.). Okolicznością przesądzającą o braku możliwości nałożenia takiego obowiązku nie może być tu podnoszona przez Skarżącego faktyczna uciążliwość, jaka wiąże się z obowiązkiem zapewnienia porządku na działce w sytuacji gdy zamieszkuje on od niej w odległości 5 kilometrów. W ocenie Sądu może być ona porównywalna, np. z obowiązkiem usuwania zanieczyszczeń z przyległych chodników, wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), w analogicznych sytuacjach zamieszkiwania w znacznej odległości od nieruchomości.

Poprawne odczytanie przez organ treści norm prawa materialnego, w szczególności poprzez przyjęcie, iż obowiązek usunięcia odpadów składowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym spoczywa na podmiocie, który faktycznie odpadami włada (art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach), niezależnie czy jest on wytwórcą odpadów oraz czy są one zdeponowane za jego zgodą, powoduje, iż Sąd nie stwierdził przy orzekaniu naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku A. C. złożył skargę kasacyjną zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 34 ustawy o odpadach oraz naruszenie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym poprzez jego niezastosowanie, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego organ administracji powinien w pierwszej kolejności podjąć próbę ustalenia posiadacza odpadów, a dopiero później skorzystać z domniemania prawnego, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Przepisy ustawy w zakresie, w jakim wprowadzają powyższe domniemanie są w ocenie skarżącego niezgodne z Konstytucją, a zwłaszcza z jej przepisem art. 86. Wobec podniesienia tych wątpliwości Sąd I instancji powinien był wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego ze stosownym pytaniem prawnym.

W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie zgodności art. 34 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach z art. 86 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ani przez błędną wykładnię, ani przez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten w ust. 1 przewiduje, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Natomiast ustawową definicję "posiadacza odpadów" ustawodawca zawarł w art. 3 ust. 3 pkt 13 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną); domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na tej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie został ustalony wytwórca odpadów ani inna osoba, która nimi faktycznie włada. W tej sytuacji organy zgodnie z prawem przyjęły, iż domniemanie z art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach przemawia za tym, że posiadaczem spornych odpadów jest władający nieruchomością, na której zostały one zgromadzone, czyli jej właściciel – to jest skarżący A. C.. Nałożenie więc obowiązku usunięcia tych odpadów przez skarżącego było w pełni zgodne z art. 34 ustawy o odpadach, gdyż w świetle prawa jest on posiadaczem odpadów. Skarga kasacyjna nie wykazuje żadnego naruszenia tego przepisu ani przez wadliwą wykładnię, ani niewłaściwe zastosowanie. Treść tego przepisu jest jasna, gdyż stanowi on podstawę do nakazania posiadaczowi odpadów obowiązku usunięcia ich z miejsc nieprzeznaczonych do składowania lub magazynowania. Skoro więc zgodnie z obowiązującym prawem skarżący został uznany za posiadacza takich odpadów, to nałożenie na niego odpowiedniego obowiązku było całkowicie zgodne z obowiązującym prawem.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Przepis ten daje sądowi podstawę do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Identyczną treść zawiera art. 193 Konstytucji RP z 1997 r. Skarżący uznał, iż rozwiązania przyjęte w ustawie o odpadach, w szczególności w art. 34 tej ustawy, naruszają Konstytucję, konkretnie jej przepis art. 86 nakazujący dbałość o stan środowiska i przewidujący odpowiedzialność za spowodowanie jego pogorszenia. Sąd I instancji nie dostrzegł jednak takiej sprzeczności uznając, iż nie zachodzi wątpliwość co do zgodności wymienionego przepisu z Konstytucją, wymagająca dla rozstrzygnięcia sprawy udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne. Stanowisko to nie może budzić istotnych zastrzeżeń, gdyż żadne okoliczności nie wskazują by nałożenie na "posiadacza odpadów" składowanych niezgodnie z prawem obowiązku ich usunięcia naruszało zasady i przepisy konstytucyjne.

Również brak precyzyjnego określenia w zaskarżonej decyzji rodzaju i ilości odpadów nie narusza prawa, skoro z zebranego w sprawie materiału wynika, iż decyzja dotyczy odpadów komunalnych (śmieci) i nakazuje usunąć je w całości z nieruchomości skarżącego.

Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 202 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.