Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 703/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73  ust. 2-4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 97  par. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy L., decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 14 listopada 2005 r. B.M., A.P. i T.P. złożyli do Starosty [...] wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej L. w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha wchodzące w skład drogi gminnej stanowiącej część ulicy [...] oraz drogi gminnej stanowiącej część ulicy [...] w L..

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. orzekł o: 1) ustaleniu odszkodowania za grunt położony w L., oznaczony jako działki ewidencyjne o nr [...] i [...] z obrębu ewid. [...], o łącznej powierzchni [...] m2, zajęty pod drogę publiczną ul. [...] i ul. [...], w wysokości [...] zł; 2) przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz: A.P., w wysokości 1/3 ustalonej kwoty, B.M. i T.P. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej, w wysokości 2/3 ustalonej kwoty; 3) zobowiązaniu Gminy L. do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji Gmina L. wniosła odwołanie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 tej ustawy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Organ stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 września 2007 r. wspólnie przez rzeczoznawców majątkowych W.K. i A.K.. Na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do ust. 2 § 36, w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Wojewoda zauważył, że do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Ze względu na brak na rynku transakcji obrotu gruntami przeznaczonymi pod drogi przy opracowywaniu powyższego operatu wartość rynkową nieruchomości określono jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W dniu 26 października 2007 r. rzeczoznawcy majątkowi W.K. i A. K. dokonali aktualizacji niniejszego operatu.

W dniu 12 listopada 2007 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w celu zapoznania się stron z wyceną i zgłoszenia ewentualnych uwag.

Zgodnie zaś z art. 75 KPA opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Minister zauważył, że Starosta [...] rozpoznając przedmiotową sprawę ustalił, iż operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy odnośnie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W ocenie organu odwoławczego, sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń formalnych i merytorycznych. Rozstrzygnięcie Starosty [...] należy uznać za prawidłowe.

Zdaniem Wojewody, Starosta [...] właściwie określił Gminę L. jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania na rzecz byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Organ podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2005 r. (LEX nr 164941) orzekł, iż przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. należy rozumieć, jako nakładający na wszystkie uwłaszczane gminy (innych jednostek samorządu w dniu 31 grudnia 1998 r. nie było) w tymże dniu władające nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości zajęte pod te drogi.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Gmina L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzuciła: 1) naruszenie art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez zaliczenie obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy - Miasta L. do wypłaty odszkodowania za przedmiotowy grunt; 2) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 KPA poprzez nie zawieszenie postępowania mimo, iż wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ - Trybunał Konstytucyjny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie art. 101 § 1 i 3 KPA poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w formie postanowienia; 4) oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu Gmina podniosła, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu na dzień 31 grudnia 1998 r.) drogi publiczne, ze względu na funkcje w sieci drogowej, dzieliły się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne i lokalne miejskie, drogi zakładowe. Ustawa z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dokonała nowelizacji ustawy o drogach publicznych, która w art. 103 ust. 2 przewidywała, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Z powyższego wynika wyraźnie, że ustawodawcy znana była kategoryzacja dróg publicznych w oparciu o ustawę o drogach publicznych i że miał on świadomość istnienia obok dróg gminnych także dróg lokalnych miejskich. Pomimo to, w art. 73 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ustawodawca wyraźnie przesądził, że odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi; 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Z powyższego bezspornie wynika, że odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które do 31 grudnia 1998 r. miały status dróg lokalnych miejskich, wypłaca Skarb Państwa, a nie gmina.

Skarżąca podniosła, że Starosta [...] ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o nieprawidłową (zawyżoną) wycenę wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. W myśl § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich cen wartość gruntu można określić na podstawie § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Należy jednak mieć na uwadze również przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku nieruchomości. Biegły, w myśl § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego musi znać ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. W ocenie skarżącej, w niniejszym postępowaniu rzeczoznawca oparł się w swym operacie na porównaniu wartości działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową zamiast działek przeznaczonych pod drogi, nie przytaczając nawet cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, co doprowadziło do niczym nieuzasadnionego, znacznego podwyższenia wartości rynkowej nieruchomości, a co za tym idzie i należnego odszkodowania. Gmina zaznaczyła, że wysokość naliczonych odszkodowań jest nieadekwatna do poniesionej przez właścicieli rzeczywistej straty. Właściciel działek położonych pod drogami nie mógłby dokonać ich zbycia na wolnym rynku, zarówno ze względu na brak nabywcy, jak i na fakt, że są to de facto res extra commercium, dlatego przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny i porównawcze zastosowanie stawek jak za nieruchomości budowlane prowadzi do znacznego zawyżenia wartości działek pod drogami. Ponadto, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 KPA organ administracji publicznej winien z urzędu zawiesić postępowanie, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji odszkodowawczej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszym postępowaniu zagadnieniem wstępnym jest zawisła przez Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 47/07 kwestia zgodności z Konstytucją RP art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, na podstawie których Starosta [...] ustalił odszkodowanie.

Skarżąca podniosła również, że w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 12 listopada 2007 r. przed Starostą [...], strona wnosiła o zawieszenie postępowania, z uwagi na wyżej wymienione przesłanki. Rozstrzygnięcie wniosku Gminy L. powinno przybrać postać postanowienia, zgodnie z art. 101 § 1 i 3 KPA, od którego stronie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia. Niedopuszczalne było zatem wydanie decyzji kończącej postępowania, bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W pismach z dnia 21 maja 2008 r., 5 czerwca 2008 r., 6 czerwca 2008 r. i 11 czerwca 2008 r. uczestnik postępowania T.P. wniósł o szybkie rozpoznanie sprawy zarzucając skarżącej manipulowanie prawem dla swoich celów wbrew interesowi obywatela jako słabszej strony sporu i uchylanie się od obowiązku wypłaty odszkodowania, mimo, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. obowiązuje od 1997 r., a kwestia konstytucyjności art. 73 tej ustawy była przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 43/07.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną toczyło się w oparciu o przepisy art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz stosowane odpowiednio przepisy o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości zawarte w Dziale III Rozdziale 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – zwanej dalej ugn.

Dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma zagadnienie zachowania prawidłowości procedury zmierzającej do ustalenia wysokości odszkodowania oraz podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty, bowiem Gmina L. koncentruje swoje zarzuty na tej części kwestionowanych rozstrzygnięć.

Ze stosowanego odpowiednio przepisu art. 130 ust. 2 ugn wynika, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zważyć przy tym należy, iż z art. 89 § 2 KPA wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ administracji, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Ze względu na treść powołanego art. 130 ust. 2 ugn wymagającego udziału rzeczoznawcy w procesie ustalania wysokości odszkodowania, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną prawidłowo organ uznał za celowe. Trzeba jednak zauważyć, że zgodnie z art. 90 § 2 KPA organ wzywa strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników, a także biegłych do stawienia się na rozprawę. Ma to zapewnić, stosownie do art. 95 § 1 KPA, prawo do składania przez strony wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawiania dowodów na ich poparcie. Nie można pominąć tego, że zgodnie z art. 79 § 2 KPA strona ma prawo brać udział w przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, ma prawo zadawać pytania biegłemu i składać wyjaśnienia. Przy czym istotne jest to, że zgodnie z art. 81 KPA okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu (operatu szacunkowego).

Tymczasem w niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania Starosta [...], inaczej niż w przypadku T.P. (pismo organu z dnia 29 października 2007 r.), nie poinformował Gminy L. o sporządzeniu przez biegłego operatu szacunkowego, a także przeprowadził rozprawę administracyjną nie wzywając na rozprawę rzeczoznawcy majątkowego (brak na to dowodu w aktach sprawy). W świetle powyższego nie można uznać za bezzasadnego zarzutu skarżącej odnoszącego się do sposobu sporządzenia operatu oraz określonej w nim wartości nieruchomości, skoro w przeciwieństwie do T.P., który miał możliwość złożenia zastrzeżeń do operatu (pismo strony z dnia 19 października 2007 r.) nie stworzono Gminie L. możliwości wyjaśnienia tych zagadnień w toku rozprawy z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. Nie można także pominąć tego, że skarżąca miała prawo do bezpośredniej konfrontacji z biegłym i uzyskania od niego odpowiedzi w zakresie zastrzeżeń co do wartości szacowanej w operacie nieruchomości, np. zastrzeżeń co do nieznajomości przez biegłego cen nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, niezastosowania § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (braku wzięcia do porównań cen transakcyjnych z regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości, w przypadku braku takich transakcji na rynku lokalnym), co zarzuca w skardze. W niniejszej sprawie zgłoszone przez przedstawiciela Gminy wątpliwości mogły mieć znaczenie dla wysokości ustalonej przez rzeczoznawcę ceny zważywszy na znaczną różnicę pomiędzy ceną gruntu zawartą w operacie z dnia 3 września 2007 r. ([...] zł) i sporządzonym po zastrzeżeniach T.P. operacie z dnia 26 października 2007 r. ([...] zł). Z tych też przyczyn, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, z zapewnieniem równej pozycji procesowej wszystkim stronom postępowania. Omawiane wady postępowania skutkują bezpośrednio naruszeniem art. 79 § 2, 81 i art. 90 § 2 KPA, a w dalszej konsekwencji naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, którego treść nie mogła być wyjaśniona Gminie L. na rozprawie przez rzeczoznawcę, a z drugiej strony biegły ten nie miał możliwości zapoznania się z zastrzeżeniami skarżącej odnoszącymi się do ceny nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym. Skutkiem tego doznała także uszczerbku zarówno zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 KPA), jak i zasada wyjaśniania prawdy obiektywnej (art. 7 KPA). Uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zatem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] podlegały uchyleniu.

Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji jest też fakt nierozpatrzenia w formie procesowej (poprzez wydanie stosownego postanowienia, które strony mogą kwestionować poprzez wniesienie zażalenia) zgłoszonego przez przedstawiciela Gminy L. na rozprawie wniosku o zawieszenie postępowania o ustalenie odszkodowania, z uwagi na zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawę o sygn. akt K 47/07 dotyczącą kwestii niezgodności z Konstytucją RP art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a zwłaszcza § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który to przepis stanowił podstawę prawną wyceny gruntu zajętego pod drogę. Takie działanie organu Sąd uznał za dokonane z naruszeniem przepisów art. 101 § 1 i 3 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 KPA. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje bowiem pogląd o dopuszczalności stosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 KPA, w sytuacji , gdy przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się sprawa dotycząca konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w prowadzonej sprawie administracyjnej (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 5 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1898/06; 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1869/06; 17 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 526/07 – niepubl.). Szerokie rozumienie zawartego w art. 97 § 1 pkt 4 KPA określenia "sąd" przejawiało się w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącej zawieszania postępowań sądowych na podstawie tego przepisu w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (por. postanowienie Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OSA 6/03; postanowienie Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt OPK 26/02; postanowienie Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPK 30/02). W tej sytuacji zaniechanie przez organ dokonania oceny wystąpienia w sprawie tzw. zagadnienia wstępnego również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli natomiast chodzi o ocenę prawidłowości wskazania jako zobowiązanej do zapłaty odszkodowania Gminy L. Sąd zauważa, że stanowisko organów dotyczące tej kwestii zgodne jest z dotychczasową linią orzecznictwa sądowego, podzielaną przez skład orzekający w sprawie niniejszej, która wyrażona została m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01, ONSA 2004/1/17 oraz w wyroku tego Sądu z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. OSK 1155/04, LEX nr 164941. W orzeczeniach tych przedstawiona została obszerna argumentacja prawna obejmująca m.in. wykładnię art. 73 ust. 1 i 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Przytaczając argumentację przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2005 r. stwierdzić należy, że wątpliwość prawna dotycząca ustalenia podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich może być wyjaśniona poprzez wykładnię językową, uzupełnioną wykładnią historyczną, systemową i celowościową.

W dacie uchwalenia ustawy o drogach publicznych (w pierwotnym brzmieniu) istniał inny model ustrojowy władzy lokalnej, oparty na radach narodowych, uregulowany przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.). W tym systemie jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego były gminy, dzielnice i miasta. Ówczesna ustawowa kategoryzacja podstawowych jednostek podziału terytorialnego, w których działały odpowiednie (gminne, miejskie i dzielnicowe) terenowe organy władzy i administracji państwowej musiała prowadzić do wyróżnienia w ustawie o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. obok dróg gminnych, dróg lokalnych miejskich w miastach i dzielnicach miast. W wyniku zmian ustrojowych wprowadzono ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym na szczeblu podstawowym zasadniczego podziału terytorialnego jednolitą kategorię gmin. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego, rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, a w myśl art. 5 ust. 1 tejże ustawy mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Brak kategoryzacji podstawowych jednostek samorządu terytorialnego potwierdza przepis art. 164 ust. 1 Konstytucji RP. Za tymi zmianami ustrojowymi nie poszły zmiany w ustawie o drogach publicznych, a nową sytuację gmin uwzględnił dopiero przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten zastąpił kategorię obejmującą zarówno drogi gminne i lokalne miejskie jako zbiorczą kategorię dróg gminnych, nie ma charakteru konstytutywnego, dostosowuje jedynie przepisy ustawy o drogach publicznych do nowego modelu ustrojowego władzy lokalnej, w którym brak podstaw do wyróżniania dróg gminnych w gminach i lokalnych w miastach, w sytuacji gdy podstawową jednostką podziału terytorialnego, a zarazem podstawową jednostką samorządu jest gmina.

Taką wykładnię potwierdza wykładnia systemowa normy wprowadzającej obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. W wyniku reformy z czerwca 1998 r. utworzone zostały (i uwłaszczone) nowe jednostki samorządu: powiaty i województwa, które dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się właścicielami m.in. nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a w dniu 31 grudnia 1998 r. będące we władaniu Skarbu Państwa. W tej sytuacji zobowiązanie Skarbu Państwa do wypłaty odszkodowania za te nieruchomości staje się uzasadnione, bo powiaty i województwa nie zostały wskazane jako następcy prawni Skarbu Państwa w tym zakresie. Brak natomiast takiego uzasadnienia w odniesieniu do gmin mających wypłacać odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Interpretacja ta potwierdza wykładnię, że objęte w dniu 31 grudnia 1998 r. jedną kategorią drogi - gminne i lokalne miejskie (którą to nazwą obejmowano drogi w podstawowych jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego o charakterze miejskim), to drogi gminne. Przepis art. 103 ust. 2 w odniesieniu do tych dróg ma charakter deklaratywny. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne.

Za ustaleniem, że do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi lokalne miejskie zobowiązane są gminy przemawia też wykładnia celowościowa. Celem regulacji zawartej w art. 73 było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w dacie 31 grudnia 1998 r. były nimi wyłącznie gminy.

Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 KPA, natomiast decyzja Starosty [...] z naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 7, 10 § 1, 79 § 2, 81, 90 § 2 pkt 2, art. 95 § 1 KPA, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] w pierwszej kolejności winien zatem rozpoznać wniosek Gminy L. o zawieszenie postępowania zgłoszony do protokołu rozprawy i w zależności od rozstrzygnięcia podjąć stosowne czynności procesowe.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.