Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1882/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 3a pkt 1, art. 17 ust. 3a pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: Art. 146 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. G. na czynność Prezydenta Miasta N w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie dowozu do szkoły M. G. i S. G. stwierdza bezskuteczność czynności


UZASADNIENIE

S. G. wniosła pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. do Prezydenta Miasta N o objęcie jej niepełnosprawnego syna M. G. (zdiagnozowany autyzm sprzężony z upośledzeniem umysłowym) bezpłatnym dowozem do szkoły podstawowej w roku szkolnym 2014/2015 w ramach realizacji obowiązku szkolnego w Zespole Szkół w C przy ul. M.

W odpowiedzi pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r. znak [...] Prezydent Miasta N odmówił realizacji wniosku, podnosząc, że bezpłatny transport na podstawie przepisów art. 17 ust. 3 a pkt 1 i art. 17 ust. 3 a pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) przysługuje wówczas, gdy wybrana przez rodziców placówka jest "najbliższą" lub dziecko realizuje obowiązek szkolny w "ośrodku" Wskazany we wniosku Zespół Szkół w C nie jest ani placówką najbliższą, ani ośrodkiem w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty, stąd brak w ocenie organu podstaw do spełnienia żądania skarżącej.

Powyższa odpowiedź doręczona została skarżącej w dniu 28 sierpnia 2014 r. W dniu 8 września 2014 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając organowi niedokładne wyjaśnienie stanowiska, odnośnie której placówki Zespół Szkół w C nie jest "placówką najbliższą" i "ośrodkiem". W jej ocenie uzależnienie bezpłatnego transportu oraz zwrotu kosztów przejazdu od realizowania obowiązku szkolnego w placówce "ośrodek" "placówce najbliższej" pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o systemie oświaty. Obowiązek szkolny jej syna realizowany jest zgodnie z cytowaną ustawą poprzez udział w zajęciach rewalidacyjno – wychowawczych. Stanowisko poparte zostało uchwałą Sądu Najwyższego z 17.02.2011 r. sygn. III CZP 133/10, w której SN wyraził pogląd, że gmina ma obowiązek zapewnić upośledzonemu dziecku w stopniu głębokim bezpłatny transport i opiekę do wybranego przez rodziców ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ pismem z dnia 26 września 2014 r. podtrzymał wyrażone uprzednio stanowisko, dodając, że przepis, w oparciu o który rozpatrywane jest uprawnienie skarżącej do bezpłatnego transportu nakłada na gminę obowiązek bezpłatnego transportu i opieki ucznia niepełnosprawnego, jeśli uczeń ten realizuje obowiązek szkolny i obowiązek nauki w "ośrodku". Według organu ustawa o systemie oświaty w art. 2, określając jednostki organizacyjne wchodzące w skład systemu oświaty rozróżnia pojęcie "szkoły" od "ośrodka". Przepis art. 17 ust. 3 a pkt 2 wprawdzie nie uzależnia przyznania prawa do bezpłatnego transportu od tego, czy szkoła, w której pobierana jest nauka jest "najbliższą", ale od tego, czy nauka realizowana jest w "ośrodku" Wskazano jednocześnie, że syn skarżącej może realizować obowiązek szkolny w N, w Specjalnym Ośrodku Szkolno – Wychowawczym przy ul. B, lub w Szkole Podstawowej nr [...] z oddziałami integracyjnymi przy Alejach.

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność Prezydenta Miasta N z 27 sierpnia 2014 r. S. G. podtrzymała dotychczasową argumentację, bowiem jej zdaniem przepis art. 17 ust. 3 a pkt 2 cytowanej ustawy nie uzależnia, w odróżnieniu od ust. 3 a pkt 1 tego przepisu, realizacji obowiązku gminy w zakresie bezpłatnego transportu od tego, czy szkoła, w której realizowany jest obowiązek szkolny jest "najbliższą" szkołą miejsca zamieszkania, czy nie. Skarżąca poparła argumentację przepisami Konstytucji RP oraz przepisami Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku w dniu 13 grudnia 2006 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonych działań organów administracji. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Nadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi.

Analizując przedmiotową sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2013 r., poz. 87).

Spór pomiędzy stronami postępowania dotyczy użytego w wyżej powołanym przepisie sformułowania " ośrodek umożliwiający tym dzieciom (...) realizację obowiązku szkolnego", gdyż zdaniem organu obowiązek gminy określony powołanym przepisem ogranicza się do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do "ośrodka", a do "szkoły" już nie.

Zgodnie z treścią przywołanej regulacji prawnej, obowiązkiem gminy jest zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia;

Natomiast pkt 1 ust. 3a art.17, nakłada na gminę obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21 roku życia.

Według organu sformułowania "szkoła" i "ośrodek" użyte w tych przepisach wyznaczają odmienny zakres podmiotów uprawnionych do bezpłatnego transportu

i opieki, na co wskazuje językowa wykładnia powołanych przepisów, a także porównanie brzmienia art. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o systemie oświaty.

Ustalając normatywną treść znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, organy poprzestały na wykładni ściśle literalnej, nie zważając na cele, do jakich ustawodawca regulacje te powołał, oraz wyjątkowość adresatów, do których skierowany został przepis ust. 3 a pkt 2 w/w ustawy, którymi są osoby niepełnosprawne, dotknięte przez los, a na władzy publicznej spoczywa obowiązek udzielenia zgodnie z ustawą pomocy osobom niepełnosprawnym, w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.

Artykuł 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. systemie oświaty otrzymał obowiązującą treść w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 115, poz. 791), stanowiącej kolejny etap zmian tego przepisu, dokonywanych począwszy od jego dodania ustawą z dnia 25 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 117, poz. 759). Pierwotne brzmienie nakładało na gminę ogólny obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci niepełnosprawnych uczęszczających do publicznych szkół podstawowych i gimnazjów. Kolejna nowelizacja dokonana ustawą z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy - Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 1194) obowiązkiem gminy ustanawiała zapewnienie uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, gimnazjum lub placówki wymienionej w art. 2 pkt 5 (specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego, specjalnego ośrodka wychowawczego dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodka umożliwiającego dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim, realizację obowiązku szkolnego), do której uczniowie zostali skierowani przez organy wymienione w art. 71b ust. 5-5b.

Następna zmiana dokonana została ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 137, poz. 1304), a z dniem 30 lipca 2007 r. art. 17 ust. 3a uzyskał kształt, który (jedynie z niewielkimi zmianami) obowiązuje do chwili obecnej .

Prześledzenie kierunku zmian wskazuje na stopniowe wprowadzenie regulacji polepszających położenie uczniów z najpoważniejszymi uszczerbkami zdrowotnymi - upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim oraz upośledzonych umysłowo

i jednocześnie z innymi niepełnosprawnościami, realizujących obowiązek szkolny

i obowiązek nauki w specjalnych placówkach, w tym w ośrodkach rewalidacyjno-wychowawczych. Początkowo gmina, w ramach realizacji zadań oświatowych zobowiązana była do zapewnienia takim uczniom bezpłatnego transportu pod opieką do najbliższej placówki. Potem ustawodawca uzupełnił to rozwiązanie wariantową możliwością dowożenia dziecka przez rodziców, refinansowaną przez gminę w zakresie kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, nadal jednak tylko do najbliższej placówki. Wreszcie, w wyniku nowelizacji, której interpretacja jest przedmiotem rozstrzyganego zagadnienia, pominął zastrzeżenie, ograniczające obowiązki gminy w wypadku uczniów głęboko upośledzonych i tych, u których upośledzenie sprzężone jest z niepełnosprawnościami, do organizacji dowozu pod opieką jedynie do najbliższego ośrodka.

Zrezygnował także z określenia w ustawie zasad zwrotu kosztów dowozu realizowanego przez rodziców lub opiekunów do wydatków na komunikację publiczną ucznia i opiekuna, pozostawiając ustalenie zasad rozliczenia tych kosztów umownym uzgodnieniom pomiędzy gminą a osobami sprawującymi opiekę nad uczniem i organizującymi jego transport pod opieką do ośrodka, w którym realizuje on obowiązek szkolny i obowiązek nauki. Treść art. 17 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy kształtuje dwa obowiązki gminy. Pierwszy obejmuje zapewnienie uczniowi upośledzonemu w stopniu głębokim, a także takiemu, którego upośledzenie sprzężone jest z innymi niepełnosprawnościami, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego wypełnienie obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Przy tym nie musi to być ośrodek położony najbliżej, takie bowiem zastrzeżenie zostało wyeliminowane w wyniku nowelizacji przepisu. Wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy, lecz osób, do których należy podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji). Biorąc jednak pod uwagę ograniczenia, jakie stwarza głębokie upośledzenie, obawy, że wybór rodziców lub opiekunów padnie na ośrodek położony daleko i obowiązki gminy w zakresie transportu pod opieką będą w związku z tym szczególnie uciążliwe i kosztowne, należy uznać za nieuzasadnione.

Drugim, alternatywnym obowiązkiem gminy, aktualizującym się, jeśli rodzice lub opiekunowie ucznia upośledzonego w stopniu głębokim zdecydują się sami zorganizować dziecku odpowiedni dowóz do placówki, w której odbywa zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, jest pokrycie kosztów przejazdu ucznia i jego opiekuna na zasadach ustalonych w umowie zawartej z rodzicami lub opiekunami ucznia. Wybór podmiotu realizującego transport ucznia pozostawiony został uznaniu rodziców w tym znaczeniu, że jeśli podejmą się dowozić ucznia we własnym zakresie, to gmina nie może przeciwstawić się temu rozwiązaniu, nawet gdyby miała zorganizowany transport i opiekę dla innych uczniów w takim samym stanie zdrowia i do tego samego lub bliższego ośrodka. Taki pogląd wyrażany jest w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., VIII SA/Wa 614/07, niepubl. i w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2008 r., II SA/Bd 1000/07, niepubl. oraz z dnia 5 czerwca 2008 r. II SA/Bd 211/08, niepubl.).

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (Sejm V kadencji, druk nr 781) przyjęte w art. 17 ust. 3a pkt 2 i 3 u.s.o. rozwiązanie było działaniem zamierzonym, a związany z wprowadzonymi zmianami wzrost wydatków ze środków własnych gmin był oszacowany i brany pod uwagę przy uchwalaniu ustawy nowelizującej. Odmienne potraktowanie dzieci niepełnosprawnych, które kształcą się w szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych (art. 17 ust. 3a pkt 1) oraz w innych ośrodkach wychowawczych nie było zamierzeniem ustawodawcy, dlatego skupienie się wyłącznie na odmienności użytych określeń "szkoła" lub "ośrodek " w oderwaniu od jakiejkolwiek analizy potrzeb i możliwości związanych z kształceniem niepełnosprawnych M. i S. G. jest pozbawione prawnych i racjonalnych podstaw. Stan i potrzeby uczniów, o jakich mowa w ust. 3a pkt 1 oraz pkt 2 są inne, a kryterium odnoszące się do stopnia ich upośledzenia i niepełnosprawności usprawiedliwia udzielenie większej pomocy dzieciom dotkniętym najcięższymi postaciami niepełnosprawności.

Przytoczony przepis zawiera w sobie odwołanie do kwestii niepełnosprawności dzieci realizujących obowiązek szkolny. Zamieszczenie powyższego odwołania wskazuje na to, że intencją ustawodawcy było to, aby odkodowywania omawianej normy dokonywać w odniesieniu do rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że dzieci, do których odnosi się przedmiotowy przepis, mogą różnić się rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem.

Dowodzenia nie wymaga również twierdzenie, że nie każda placówka szkolna posiada warunki odpowiednie do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami. Tak więc dla każdego indywidualnego przypadku, należy dokonywać wykładni sformułowania "najbliższa szkoła".

Na przedmiotową "bliskość" składać się będzie zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element – posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności.

Podobny sposób rozumienia omawianego sformułowania "najbliższa szkoła", prezentuje doktryna – m.in. w komentarzu Mateusza Pilicha do ustawy o systemie oświaty (lex omega 01/2014), stwierdzając, że " pojęcia tego nie powinno utożsamiać się w prosty sposób z geograficzną bliskością szkoły w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka. Należy mieć na uwadze szczególne okoliczności danego przypadku, a ściślej – jeżeli najbliższa szkoła nie może zapewnić dziecku odpowiednich metod pracy i nauki, dostosowanych do stopnia jego niepełnosprawności, to uczeń oraz jego rodzice mogą mieć interes nie tylko faktyczny, ale i prawny w tym, aby dziecko uczęszczało do innej szkoły".

Dla rozstrzygnięcia o złożonym przez matkę niepełnosprawnych dzieci wniosku istotnym jest wyjaśnienie w oparciu, o jakie dane należy ustalać to, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. Tymczasem organy potraktowały wniosek pobieżnie, poprzestały na przekonaniu, że możliwe jest jego uwzględnienie tylko w przypadku gdyby chodziło o najbliższą w rozumieniu geograficznym szkołę lub gdyby zapewnienie transportu i opieki związane było z uczęszczaniem do " ośrodka". Nie dokonano w związku z tym żadnej analizy orzeczeń o niepełnosprawności ani programu szkoły do której uczęszczają niepełnosprawni uczniowie, a nawet można odnieść wrażenie, że postępowaniem objęto tylko M. G., dopiero w postępowaniu odwoławczym dostrzeżone zostało drugie z dzieci wnioskodawczyni, także niepełnosprawne i wymagające wnioskowanej pomocy.

W ocenie Sądu, kwestii wyboru szkoły czy innej placówki oświatowo –wychowawczej nie można też pozostawiać uznaniu administracyjnemu organu, na którym spoczywa obowiązek, o jakim mowa w art. 17 ust. 3a pkt 2, czy też uznaniu kierownictwa placówki szkolnej. Należy mieć na względzie to, że unormowania objęte przepisami w/w dotyczą odbiorcy szczególnego. Odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są bowiem dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie upośledzenia umysłowego. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Zalecenia odpowiednie znajdują się w orzeczeniu o niepełnosprawności. Jest w nim przecież opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem. W ocenie tutejszego Sądu, powyższe orzeczenie winno wiec stanowić dla organu punkt odniesienia przy dokonywaniu wykładni sformułowania "najbliższa szkoła".

W tym stanie sprawy, w ocenie tutejszego Sądu, organ nie miał podstaw ku temu, aby odmówić skarżącej uwzględnienia jej wniosku.

W związku z powyższym, uznając badaną skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w pkt 1 i 2 wyroku, na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).