Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1608/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3, art. 41
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia -Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3100/14 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1608/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3100/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, oddalił skargę. U podstaw wyroku Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W. M. pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. zwrócił się do Prezydenta m. st. Warszawy z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej. Organ ustalił, iż skarżący wnosi o udzielenie pomocy na zakup żywności, środków czystości, dopłatę do usługi dentystycznej - odbudowy trzech zębów (w wysokości co najmniej 1.050 zł), na zakup lampy Bioptron (której koszt wynosi około 3.000 zł), służącej do światłoterapii, zakup okularów (w wysokości 100 zł), oraz farby do odmalowania ścian w pokoju o wartości około 100 zł.

Prezydent m st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], odmówił skarżącemu udzielenia pomocy finansowej we wnioskowanym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy.

Skarżący wniósł na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1778/13, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie ustalił, który wniosek skarżącego zainicjował przedmiotowe postępowanie administracyjne, co powoduje, iż brak jest możliwości ustalenia wysokości jego dochodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r., nr [...].

Organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", wskazał, że dla ustalenia wysokości dochodu decydujące znaczenie ma data, w której skarżący złożył wniosek o udzielenie prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej.

Organ odwoławczy ustalił, iż postępowanie w sprawie przyznania wnioskowanych świadczeń z pomocy społecznej zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r.

Organ podniósł, że w toku przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2013 r. wywiadu środowiskowego, skarżący zwrócił się o dofinansowanie potrzeb bytowych: na artykuły spożywcze, odzież, obuwie, na zakup linoleum, dwóch krzeseł, okularów oraz dopłatę do prywatnej wizyty u dentysty w kwocie 350 zł. Ponadto skarżący zwrócił się o pomoc na zakup farby emulsyjnej oraz farby olejnej, potrzebnych od odświeżenia lokalu mieszkalnego.

W motywach decyzji wskazano, że ze względu na to, iż wniosek skarżącego o udzielenie pomocy finansowej z pomocy społecznej wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu [...] grudnia 2012 r., ustalając wysokość jego dochodu należy, stosownie do przepisu art. 8 ust. 3 ustawy, uznać sumę miesięcznych przychodów z miesiąca listopada 2012 r.

Organ ustalił, że skarżący jest rozwiedziony i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną, od [...] listopada 2012 r. pozostającą bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast z kwestionariusza wywiadu środowiskowego wynika, iż ostatnią pracę, bez rejestracji podjął w październiku 2012 r. Podniesiono, że skarżący w oświadczeniu, zawartym w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. wskazał, iż w miesiącu listopadzie 2012 r. z tytułu dzierżawy części pawilonu handlowego otrzymał 480,00 zł. Wskazano, że z załączonych do pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. załączników, wynika jednak, iż w dniu [...] listopada 2012 r. pokwitował odbiór kwoty 800,00 zł tytułem trzeciej raty czynszu za użytkowanie pawilonu w listopadzie 2012 r. Organ powołując się na kwestionariusz wywiadu środowiskowego z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził, iż łączny dochód w rodzinie, a więc dochód z tytułu dzierżawy pawilonu wyniósł 1.300,00 zł.

Organ zauważył, iż skarżący w związku z dzierżawą przedmiotowego pawilonu ponosi koszty tj. uiszcza opłatę za dzierżawę, która jednak zgodnie z przepisami o pomocy społecznej nie pomniejsza kwoty dochodu. W związku z powyższym uzyskiwany przez skarżącego dochód przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy. W motywach decyzji wskazano, że okoliczność ta jednak nie wyłącza możliwości uzyskania pomocy z pomocy społecznej. Organ powołał się na treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (ust. 1), lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Zaznaczył, iż przepis ten jest oparty na uznaniu administracyjnym, gdyż pozostawia organowi administracji publicznej duży zakres swobody w ocenie, czy przyznanie pomocy w danej sytuacji jest uzasadnione okolicznościami sprawy, czy też zachodzą podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku strony.

W ocenie organu odwoławczego brak środków pieniężnych na bieżące wydatki codziennego utrzymania, zakup żywności i środków czystości, a także na usługę dentystyczną, jak również zakup okularów i lampy "Bioptron", nie można traktować jako nagłe, nieprzewidywalne zdarzenie uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Organ zaznaczył, iż stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności. Za niezbędne potrzeby należy uznać więc m.in. zakup żywności, leków, czy zapewnienie schronienia. Oznacza to, iż wsparcie z pomocy społecznej nie może zostać przyznane na pokrycie wszelkich potrzeb, zgłaszanych przez osoby o nie się ubiegające.

Zdaniem organu pokrycie kosztów usługi dentystycznej, jak również zakupu okularów i lampy "Bioptron", nie mieści się w katalogu niezbędnej potrzeby, która miałaby zostać sfinansowana ze środków publicznych, tym bardziej w sytuacji przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie pełnego stanu faktycznego sprawy oraz błędne rozumienie pojęć ,,przychód", ,,dochód" oraz ,,koszty uzyskania przychodu". Skarżący podniósł, że organ błędnie uznał, że koszty opłaty za dzierżawę terenu pod należącym do niego pawilonem nie wpływają na zmniejszenie uzyskiwanego dochodu. Dodał, że organ zignorował zaświadczenie o dochodzie wystawione przez Urząd Skarbowy zastępując ten dowód dowodami pośrednimi wbrew art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 k.p.a.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że podstawową zasadą przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wynikającą z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy jest zasada niezbędności, przez którą należy rozumieć dążenie do zaspokojenia potrzeb osób i rodzin na poziomie elementarnym, a także pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy).

W myśl art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Podmiot ubiegający się o przyznanie zasiłku celowego musi spełniać wymogi kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy. Z ich w brzmienia wynika, iż decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet spełnienie wymagań formalnych do otrzymania zasiłku celowego (spełnienie kryterium dochodowego oraz co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 ustawy) nie stwarza po stronie wnioskodawcy roszczenia o prawo do jego przyznania.

W kontrolowanej sprawie z ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego wskutek złożonego przez skarżącego wniosku oraz zebranych w sprawie dowodów wynika, iż skarżący jest rozwiedziony, osobą samotnie gospodarującą, bezrobotny, od [...] listopada 2012 roku pozostający bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ostatnią pracę bez rejestracji podjął w październiku 2012 roku. Skarżący, jednakże nie spełnia warunku kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 ust. 1 ustawy. Jego dochód bowiem w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku stałego, tj. w listopadzie 2012 r., stanowił za wynajem udziału w pawilonie w wysokości 1300 zł. Wobec tego dochód skarżącego uzyskany w listopadzie 2012 r. przekroczył kwotę kryterium dochodowego uprawniającą do otrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kryterium dochodowe wynosi bowiem 542 zł, natomiast dochód wnioskodawcy w listopadzie 2012 r. wyniósł 1300 zł. Trafnie więc Kolegium przyjęło, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego z pomocy społecznej, gdyż stosownie do powołanego wyżej przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnej, której dochód nie przekracza ww kwoty kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Sąd I instancji podkreślił, że na gruncie obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007r. sygn. akt I OSK 1851/06 nie publ.). Bez wątpienia trzeba przyjąć, że pomoc społeczna nie rozwiązuje problemów życiowych rodzin, czy osób, a jej celem może być jedynie częściowe i chwilowe ułatwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. Nie są to środki przeznaczane na podwyższenie stopy życiowej lecz celem ich jest wsparcie umożliwiające godne życie. Dochód skarżącego przekraczał kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wyznaczone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (542 zł), w konsekwencji czego trafnie rozważono jego sytuację w świetle powyżej powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń prawa, opisanych w skardze. W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami K.p.a., jak też ustawy. Zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób właściwy z zachowaniem wymogów art. 107 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjna od powołanego wyroku wywiódł Skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 39 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, polegające na odmowie przyznania zasiłku celowego z powodu uznania, iż skarżący przekroczył kryterium dochodowe przewidziane w ustawie do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej w sytuacji, w której utożsamiano miesięczny dochód z przychodem skarżącego, który uległ w 2012 r. pomniejszeniu o koszty związane z dzierżawą terenu pod pawilonem. Zdaniem skarżącego skutkuje to koniecznością zarzucenia na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy w wyniku naruszenia zarówno przez organ I jak i II instancji prawa materialnego, które skutkowało nie przyznaniem zasiłku celowego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na pominięciu przez WSA przy rozstrzygnięciu sprawy rozpatrzenia zarzutu postawionego przez Skarżącego, polegającego na utożsamieniu przez organ przychodu, który osiągnął Skarżący z tytułu udziału we własności pawilonu z dochodem, który rzeczywiście z tego tytułu uzyskał (który winien być w ocenie skarżącego pomniejszony o koszty wywołane koniecznością opłacenia kosztów dzierżawy gruntu pod pawilonem).

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniosła o:

"I. zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 3100/14 poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

II. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 3100/14 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

III. przyznanie mi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, która nie została opłacona przez niego ani w całości, a w części."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1, art. 39 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. W dacie orzekania przez organ odwoławczy przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 stanowił, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 524 zł. Natomiast według art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei powołany w zarzucie skargi art. 39 ustawy zbudowany jest z kilku jednostek redakcyjnych, bo z czterech ustępów, o różnej treści normatywnej. Autorka skargi kasacyjnej nie zadała sobie jednak trudu wskazania precyzyjnego, który przepis zaskarża. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, którą normę zawartą w tym artykule strona skarżąca kasacyjnie ma na myśli. Z powyższych względów zweryfikowanie naruszenia art. 39 ustawy jest niemożliwe.

Odnosząc się do naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zarzut ten należało uznać za nietrafny. W celu zrekonstruowania całej normy mającej zastosowanie w sprawie należy przytoczyć także treść art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy, z daty orzekania przez organ odwoławczy. Według art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:1)miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;3)kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Z kolei art. 8 ust. 4 ustawy, w dacie orzekania przez organ odwoławczy stanowił, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego.

Z przedstawionego wyliczenia należności, których nie uwzględnia się przy ustalaniu dochodu nie wymieniono kosztów związanych z dzierżawą terenu. Zatem zarzut błędnego określenia dochodu skarżącego okazał się niezasadny.

Tym samym chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, którym uchybiono w postępowaniu administracyjnym a Sąd I instancji nie zauważył tego z urzędu. Jak wynika z argumentacji skargi naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. miało polegać na błędnym ustaleniu dochodu skarżącego. Jak już wcześniej wskazano zarzut w zakresie błędnego określenia dochodu okazał się nietrafny.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.