Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 790/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1, art. 10 par. 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 57 ust. 7,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012r. sprawy ze skargi T.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia T. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] wymierzające ww. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. 183, 184 i 185/2 w m. S., gm. S. w wysokości 10 000 zł i wzywające skarżącego do wpłacenia powyższej kary w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

W uzasadnieniu organ podał, że odwołując się od postanowienia organu

I instancji T. G. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie jego uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 61 § 1 i 4, 77 § 1 i 80 kpa polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia bez uprzedniego zawiadomienia go o wszczęciu postępowania w sprawie. Zakwestionował podjęte przez organ czynności procesowe, za niedopuszczalne uznał wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenia dokonane podczas oględzin przeprowadzonych w sprawie wprowadzenia do obrotu wyrobu budowlanego tj. wkładu kominowego z płaszczem wodnym typu Amelia 30, bez wcześniejszego zawiadomienia go o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego. Stwierdził również, że do chwili wniesienia odwołania nie została zakończona budowa obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot sprawy.

Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym organ odwoławczy uznał zażalenie za zasadne. Podniósł, że w toku postępowania organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie ego Inspektora pierwsze z ww. naruszeń polegało na uchybieniu przepisowi art. 57 ust. 7 prawa budowlanego poprzez wymierzenie T. G. kary za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego

w sytuacji gdy karę, o której mowa w ww. przepisie, wymierza się za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego.

Naruszenie przepisów postępowania polegało na wydaniu rozstrzygnięcia bez uprzedniego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego

w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego

i pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu, jak również na zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów.

W ocenie organu T. G. bezsprzecznie nielegalnie przystąpił do użytkowania budynku mieszkalnego co wynika z protokołu oględzin. Stwierdzono podczas nich, że budowa została zakończona, obiekt jest użytkowany, a inwestor oświadczył do protokołu, iż nie dokonał w organie I instancji zawiadomienia

o zakończeniu budowy co znalazło potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Bez znaczenia dla stwierdzenia powyższego jest fakt, że budowa obiektu budowlanego nie została zakończona. Zdaniem organu do użytkowania można przystąpić zarówno

w sytuacji, gdy obiekt jest w trakcie budowy, jak również gdy ta została już zakończona. Inspektor podkreślił, że nie można użytkować obiektu, który jest w trakcie budowy, bowiem i w tym przypadku czyn taki wyczerpuje znamiona nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Organ II instancji stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wymierzenia skarżącemu kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego z uwagi na fakt, że przystąpił on do użytkowania tego obiektu

z naruszeniem art. 54 prawa budowlanego, jak również nie upłynął termin przedawnienia do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania tego obiektu.

Zdaniem organu odwoławczego, postanowienie PINB w K. podlegało jednak uchyleniu z innych powodów. Organ I instancji dopuścił się uchybienia art. 57 ust. 7 prawa budowlanego poprzez wymierzenie skarżącemu kary za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy karę wymierza się za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania ocenić należy już jako trwające użytkowanie. Ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za użytkowanie mające miejsce już po przystąpieniu do użytkowania, a jedynie za samo przystąpienie.

Inspektor zauważył, że postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego może zostać wydane po uprzednim formalnym wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie

i zawiadomieniu o tym strony, która przystąpiła do nielegalnego użytkowania. Brak takiego zawiadomienia pozbawia stronę możliwości udziału w postępowaniu i stanowi rażące naruszenie art. 10 § 1, 61 § 1 i § 4 oraz art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Postępowanie takie stanowi odrębne postępowanie administracyjne i dopiero jego wszczęcie umożliwia przeprowadzanie i zebranie dowodów. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania.

Skargę na postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył T. G. zaskarżając je w całości oraz zarzucając, że zostało wydane:

1) z naruszeniem art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 54, 55 i 57 ustawy Prawo budowlane poprzez nie uchylenie zaskarżonego postanowienia i nie umorzenie postępowania w sprawie w sytuacji, gdy "ten sam PINB w K." w rozstrzygnięciu z dnia [...] stwierdził, że skarżący przy budowie tego budynku dopuścił się odstępstw od projektu, co skutkować winno dalszym ustaleniem, że wobec powyższego niemożliwe było legalne przystąpienie do użytkowania tego budynku,

2) z naruszeniem przepisów art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw.

z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 poprzez:

- nie uchylenie zaskarżonego postanowienia i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na konieczność powtórzenia postępowania dowodowego, w tym w szczególności co do przeprowadzenia oględzin budynku i zebrania innych dowodów potwierdzających rzekomy fakt nielegalnego przystąpienia przez skarżącego do użytkowania budynku, momentu rzekomego przystąpienia do użytkowania, zakresu oraz zgodności rzekomego użytkowania z przeznaczeniem budynku,

- bezpodstawne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "bezsprzecznie Pan T. G. nielegalnie przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego", pomimo, że w zażaleniu skarżący zakwestionował prawidłowość przeprowadzonych oględzin (poza jakimkolwiek postępowaniem, w innym celu) oraz zakwestionował wskazaną w protokole okoliczność, iż budynek jest użytkowany, co faktycznie skutkowało niewyjaśnieniem podstawowej dla tej sprawy okoliczności - czy skarżący przystąpił do użytkowania budynku czy też nie,

3) z naruszeniem przepisów art. 140 w zw. z art.77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nie przeanalizowanie i nie odniesienie się w ogóle do postawionego

w zażaleniu zarzutu nie zebrania i nie rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

4) z naruszeniem przepisów art. 144 w zw. z art. 124, 126 i 107 § 3 kpa w zakresie

w jakim uzasadnienie zaskarżonego postanowienia:

- nie zawiera w ogóle ustosunkowania się do zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie wyjaśnienia w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy,

- jest wewnętrznie sprzeczne, albowiem na str. 3 (trzeci akapit) wskazuje się w nim, że oględziny zostały przeprowadzone z zachowaniem wymogów proceduralnych i mogą stanowić dowód w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a na str. 4 wskazano, iż "oznacza to, że dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zebranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne przeprowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu",

5) z naruszeniem przepisów art. 144 i 140 w zw. z art. 10 § 1 kpa wyrażającym się

w naruszeniu uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu poprzez nie zawiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonego postanowienia,

6) z naruszeniem przepisów art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy budynek skarżącego nie był użytkowany w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie i jak dotychczas nie przystąpiono do jego użytkowania oraz przez wymierzenie skarżącemu kary pomimo, iż do chwili obecnej nie nastąpiło przystąpienie do użytkowania tego budynku.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB w K. z [...] i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia

i poprzedzającego go postanowienia PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg. norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu T. G. wskazał, że skoro w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] stwierdzono, że przy budowie budynku dopuścił się odstępstw od projektu w zakresie instalacji kominka z płaszczem wodnym

i nakazano mu rozbiórkę, to niemożliwe było legalne przystąpienie do użytkowania tego budynku. Podniósł także, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy,

w szczególności przesłanki wymierzenia kary. W jego ocenie z protokołu nie wynika, na jakiej podstawie osoby dokonujące oględzin ustaliły okoliczność zakończenia budowy

i użytkowania budynku oraz to, kiedy przystąpienie do użytkowania nastąpiło, w jakim zakresie, co wpływa na zakres i wysokość kary. Nie wynika z niego także czy osoby dokonujące oględzin poddały oględzinom cały dom czy tylko pomieszczenie gdzie znajduje się kominek. Zdaniem skarżącego nie odpowiedziano na pytanie czy rzekome przystąpienie do użytkowania budynku jest zgodne z jego przeznaczeniem.

Skarżący zarzucił również, że postanowienie PINB z [...] zostało wydane bez wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, a zatem skarżący nie miał żadnej możliwości zgłoszenia dowodów.

Z uwagi na powyższe, zdaniem T. G., postępowanie

w niniejszej sprawie należy uznać przede wszystkim za przedwczesne, o ile nie bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że podstawową przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji było naruszenie przez PINB

w K. przepisów postępowania, tj. m.in. art. 10 § 1 kpa poprzez wydanie postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uprzedniego formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie i zawiadomienia o tym strony.

Z taką oceną należy się w pełni zgodzić, co więcej – jak wynika z treści skargi - sam skarżący jej nie kwestionuje.

Stosownie do art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a na organie administracji ciąży obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o jego wszczęciu z urzędu (art. 61 § 4 kpa). Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na organie administracji ciąży również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania w taki sposób, aby mogła ona uczestniczyć zarówno

w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami. Szczególne znaczenie ma tutaj art. 10 § 1 kpa, który nakłada na organy obowiązek umożliwienia każdej stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w szczególnych przypadkach, które w niniejszej sprawie nie występowały (por. art. 10 § 2 kpa).

Wszczęcie postępowania zobowiązuje również organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy. Organy czuwają nad tym by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa).

W świetle przytoczonych wyżej przepisów oczywistym jest, że dopiero wszczęcie postępowania umożliwia jego przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie czynności dowodowych przed wszczęciem postępowania

z urzędu. Przedmiot, który powinien być podany do wiadomości stron w zawiadomieniu, o jakim mowa w art. 61 § 1 i 4 kpa, zakreśla granice postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania strony. Stąd też treść zawiadomienia o wszczęciu powinna wskazywać rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Obowiązkiem organu jest stworzenie stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Brak zawiadomienia o wszczęciu pozbawia stronę możliwości udziału w postępowaniu, co stanowi rażące naruszenie przepisów kpa.

Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia przewidziane w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.

z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) stanowi odrębne, samodzielne postępowanie administracyjne i w żadnym razie nie może być traktowane jako kontynuacja lub część innego postępowania.

Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, postanowienie PINB

w K. z [...] zostało wydane po przeprowadzeniu oględzin

w związku z zawiadomieniem - skierowanym do organów nadzoru budowlanego przez samego skarżącego - o możliwości naruszenia przepisów dotyczących wprowadzenia do obrotu wyrobu budowlanego tj. wkładu kominkowego z płaszczem wodnym typ AMELIA 30. Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie było prowadzone oraz, co istotne, nie zostało

w ogóle wszczęte. Z ww. względów WINB w K. zasadnie stwierdził naruszenie zaskarżonym postanowieniem art. 10 § 1, 61 § 1 i § 4, art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ I instancji nie tylko nie zapewnił skarżącemu udziału w postępowaniu, bez wszczęcia którego wydał postanowienie z [...], ale działaniem swoim naruszył interes skarżącego oraz uchybił zasadom przeprowadzenia postępowania dowodowego wyrażonym w dwóch ostatnich ww. przepisach.

Ponieważ postanowienie organu I instancji podlegało uchyleniu ze względów formalnych, to zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu wywody organu odwoławczego dotyczące meritum sprawy i zastosowania art. 57 ust.7 Prawa budowlanego należało uznać za przedwczesne, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Odniesienie się do zasadności wymierzenia kary, o jakiej mowa w ww. przepisie będzie możliwie dopiero po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności spornych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy, z zachowaniem praw strony do zapewnienia czynnego udziału

w postępowaniu. Z tych samych przyczyn Sąd nie stwierdził podstaw aby merytorycznie odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 57 ust.7 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.