Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 230/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art, 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 15 zzs4
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 463/19 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w O. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz zagospodarowaniem terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 463/19, oddalił skargę Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w O. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2013.267; dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2010.243.1623 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy O., T. C. oraz M. N., M. N., R. M., K. M., D. G., A. G., A. W., K. W., A. R., M. W., A. Z., M. M., E. W. i J. W., M. L., umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem odwołań od decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce D. sp. z o.o. sp. k. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. J. na działkach nr [...],[...],[...],[...], AM – [...], obręb O.

Skargę na tę decyzję złożył Zarząd Zieleni Miejskiej w O., działając jako jednostka organizacyjna Gminy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 i nast. k.p.a. poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania sprowadzające się do zaniechania zapewnienia stronie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu, pomimo tego, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28 p.b. do udziału w obecnym postępowaniu, ze względu na posiadanie konkretnego i wymiernego interesu ze względu na oddziaływanie obszaru inwestycji na działkę nr 3 ul. J. poprzez wpływ na stan tej działki i jej substancję, co powoduje, że błędnie uznał organ I instancji, że planowana inwestycja nie będzie ponad wszelką wątpliwość naruszać prawa własności Miasta O., w odniesieniu do drogi nr 3 ul. J., znajdującej się w zarządzie skarżącej jednostki, ze względu na fakt, że: - wjazd na działkę gminną będzie urządzeniem budowlanym i będzie stanowił ingerencję w prawo własności działki gminnej będącej jednocześnie drogą objętą zarządem skarżącej jednostki, - wjazd na działkę gminną wpłynie bezpośrednio na sposób użytkowania działki gminnej i stanowić będzie częściową zabudowę tej działki, - zaistnieje przypadek oddziaływania inwestycji na działkę gminną ze względu na zwiększenie natężenia ruchu komunikacyjnego i zwiększenie jej eksploatacji, co wpłynie na konieczność częstszego remontowania drogi, zwiększenia nakładów remontowych, podjęcia dodatkowych działań w celu konserwacji drogi przed jej zamortyzowaniem, podjęcia dodatkowych działań w celu ochrony substancji drogi np. w ramach utrzymania zimowego i letniego, konieczności budowy drogi adekwatnej do ilości użytkowników w celu zapewnienia dodatkowo bezpieczeństwa dla życia i zdrowia, ruchu pieszych i ruchu kołowego, gdyż w przeciwnym razie dojdzie do zużycia i zniszczenia drogi i naruszenia substancji nieruchomości drogowej; art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 i nast. k.p.a. oraz art. 35 p.b. poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania wyrażających się w pominięciu w zaskarżonej decyzji faktu, że inwestycja objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę nie posiada dostępu do drogi publicznej zgodnego z przepisami prawa i treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej MPZP), gdy jednocześnie ten sam organ w tej samej sprawie w drugiej wydanej decyzji (decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r.) przyznał, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, co powoduje, że stanowisko organu jest wybiórcze, tendencyjne, arbitralne i stanowi bezpodstawną próbę pozbawienia skarżącego statusu strony pomimo tego, że ten sam organ okoliczności przywołane w zaskarżonej decyzji neguje w innej decyzji skierowanej do innych stron niniejszego postępowania wydanej w tym samym postępowaniu; art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 i art. 138 k.p.a. oraz art. 35 p.b. przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w dniu [...] maja 2019 r., w sytuacji gdy wcześniej - [...] kwietnia 2019 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ten sam organ w tej samej sprawie uchylił decyzję organu I instancji w całości celem ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, że w tej dacie organ II instancji utracił proceduralną możliwość umorzenia postępowania odwoławczego ze skargi ZDMiZ O., jako że doszło do wyczerpania postępowania odwoławczego poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej względem decyzji organu I instancji; ten stan rzeczy spowodował, że w dacie [...] kwietnia 2019 r. doszło do zakończenia kompetencji organu II instancji do rozpoznawania sprawy w trybie postępowania odwoławczego, który od tej daty nie miał proceduralnych możliwości do rozpoznawania odwołania, skoro odwołanie już rozpoznał i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania; art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 138 k.p.a. poprzez tendencyjne traktowanie przesłanek do posiadania statusu strony w postępowaniu, ze względu na fakt, że skarżącej jednostki organ nie uznał za stronę, a dwie osoby fizyczne posiadające sąsiadujące działki prywatne uznał za stronę, bez wskazania jakichkolwiek w tym zakresie argumentów prawnych i okoliczności faktycznych, co wynika wprost z załączonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r.; art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 i nast. k.p.a. oraz art. 35 p.b. przez naruszenie naczelnych zasad postępowania oraz obowiązku przeprowadzenia dowodów z urzędu ze względu na fakt, że organ wydał zaskarżoną decyzję w celu pozbawienia skarżącej jednostki statusu strony pomimo tego, że wykazywała ona istotny brak wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w postaci braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, a z drugiej strony poprzez błędne przyjęcie, że dostęp ten można zapewnić sprzecznie do treści obwiązującego MPZP poprzez teren prywatny, nienależący do Miasta O., w sytuacji, gdy obowiązujący MPZP wyraźnie określa dopuszczalny, ale pominięty przez organ I instancji sposób połączenia z drogą wojewódzką przez obszar oznaczony jako 1KDZ, który wymaga faktycznego wykonania w terenie, co powoduje, że rozwiązanie przyjęte przez organ I instancji jest sprzeczne z przepisami prawa i MPZP, zaś rozwiązanie dopuszczalne przez MPZP nie jest wykonane w terenie, stąd w chwili orzekania sporna inwestycja nie posiada żadnego dopuszczalnego dostępu do drogi publicznej; w takim układzie stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji powoduje, że aktywna i merytoryczna w sprawie strona zostaje pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu, co narusza art. 10 k.p.a.; art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania sprowadzające się do zaniechania zapewnienia stronie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu, pomimo tego, że organ II instancji już traktował skarżącą jednostkę jako stronę, czemu dał wyraz poprzez umożliwienie zapoznania się z aktami i wypowiedzenie w sprawie na etapie właśnie postępowania odwoławczego, wobec czego sam przyznał, że skarżący posiada interes prawny i jest stroną postępowania; art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 35 p.b. poprzez pominięcie faktu, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem skarżąca jednostka nie wyraziła zgody na dostęp do drogi publicznej przez teren prywatny oraz przez drogi wewnętrzne do terenu objętego pozwoleniem na budowę, co zostało przez ten sam organ w drugiej z decyzji wytknięte jako okoliczność niezbędna do wyjaśnienia, a co potwierdza, że obszar oddziaływania inwestycji będzie odnosił się do drogi będącej w zarządzie skarżącej jednostki; art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 28 p.b. przez naruszenie naczelnych zasad postępowania oraz obowiązku zapewnienia stronie skarżącej statusu strony ze względu na fakt, że jest ona zarządcą drogi, gdy wg art. 28 ust. 2 p.b. zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływana obiektu jest stroną postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

Sąd wskazał, że planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. J. przewidziana została na działkach nr [...],[...],[...],[...], AM - [...] obręb O. Z przedłożonej dokumentacji projektowej nie wynika, aby zakres inwestycji - obejmującej również infrastrukturę towarzyszącą w postaci placu zabaw, instalacji oświetlenia zewnętrznego i kanalizacji teletechnicznej, instalacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej - dotyczył działki nr 3, której właścicielem jest Gmina O., a która stanowi drogę wewnętrzną i jest w zarządzie skarżącej jednostki. W realiach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż planowana inwestycja godzi w indywidualny interes prawny skarżącej oraz przepis prawa, który upoważnia ją do występowania w sprawie jako strona, gdyż obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza nieruchomości objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Stąd realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki stanowiącej własność skarżącej, a tym samym nie godzi w jej prawnie chroniony interes. Wyklucza to przyznanie skarżącej praw strony. Ponadto skarżąca nie przywołała żadnej okoliczności oraz normy prawnej, z której wynikałoby, iż planowana inwestycja oddziałuje w sferę jej prawnie chronionych interesów. Dla uznania powyższego nie jest wystarczający sam fakt bycia właścicielem nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Brak jest podstaw do uznania za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z samego tylko powodu, że inwestycja będzie skomunikowana z działką drogową stanowiącą własność Gminy, a będącą w zarządzie Zieleni Miejskiej, co w niniejszej sprawie jest bezsporne. Z projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że obsługa komunikacyjna inwestycji zostanie zapewniona przez przyłączenie do drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. N.) przez gminną drogę wewnętrzną – ulicę J., która obecnie ma szerokość 6 m, a docelowo będzie mieć - zgodnie z obowiązującym planem miejscowym – szerokość w liniach rozgraniczających 12 m, przy czym wzdłuż działki inwestora zostały wydzielone działki nr [...] AM-[...] i [...] AM-[...] o szerokości 6 m z przeznaczeniem na poszerzenie ulicy J. Nie można też, zdaniem Sądu, stwierdzić, że samo skomunikowanie inwestycji z drogą wojewódzką przez gminną drogę wewnętrzną będzie ograniczało możliwość zagospodarowania nieruchomości drogowej (dz. nr 3). Podnoszone zaś przez stronę skarżącą argumenty związane z odziaływaniem inwestycji na działkę gminną przez zwiększenie natężenia ruchu komunikacyjnego i zwiększenie jej eksploatacji można kwalifikować co najwyżej w kategoriach interesu faktycznego, a ten nie jest przesłanką do uznania za stronę postępowania. Stwierdzony brak przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Ponadto Sąd wskazał, że dokonujący kontroli legalności wydanej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony nie jest władny do oceny prawidłowości przyjętych rozwiązań w projekcie budowalnym i spełnienia przez inwestora przesłanek do uzyskania decyzji prawnobudowlanej. Wydanie natomiast przez Wojewodę decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. uwzględniającej odwołanie dwóch osób, które zostały uznane za strony postępowania i w konsekwencji uchylenie decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2018 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że wbrew podniesionym zarzutom, postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ocenie Sądu analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona przez nie ocena jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny.

Skargą kasacyjną Zarząd Dróg Miejskich i Zieleni w O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 6, 7, 8, 9 i 11 i art. 77 i nast. k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. i art. 28 p.b. poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego sprowadzające się do pominięcia zapewnienia stronie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, pomimo tego, że posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 p.b. do udziału w postępowaniu administracyjnym, ze względu na posiadanie konkretnego i wymiernego interesu wynikającego z faktu oddziaływania obszaru inwestycji na działkę nr 3 ul. J. poprzez wpływ na stan tej działki i jej substancję, co powoduje, że błędnie uznał Sąd I instancji, jak i organ I instancji, że planowana inwestycja nie będzie ponad wszelką wątpliwość naruszać prawa własności Miasta O. w odniesieniu do drogi nr 3 ul. J., znajdującej się w zarządzie skarżącej jednostki, gdy tymczasem: wjazd na działkę gminną będzie urządzeniem budowlanym i będzie stanowił ingerencję w prawo własności działki gminnej będącej jednocześnie drogą objętą zarządem skarżącej jednostki; wjazd na działkę gminną wpłynie bezpośrednio na sposób użytkowania działki gminnej i stanowić będzie częściową zabudowę tej działki; zaistnieje przypadek oddziaływania inwestycji na działkę gminną ze względu na zwiększenie natężenia ruchu komunikacyjnego i zwiększenie jej eksploatacji, co wpłynie na konieczność częstszego remontowania drogi, zwiększenia nakładów remontowych, podjęcia dodatkowych działań w celu konserwacji drogi przed jej zamortyzowaniem, podjęcia dodatkowych działań w celu ochrony substancji drogi np. w ramach utrzymania zimowego i letniego, konieczności budowy, drogi adekwatnej do ilości użytkowników w celu zapewnienia dodatkowo bezpieczeństwa dla życia i zdrowia, ruchu pieszych i ruchu kołowego, gdyż w przeciwnym razie dojdzie do zużycia i zniszczenia drogi oraz naruszenia substancji nieruchomości drogowej;

2) art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 i nast. k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 i 35 p.b. poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania wyrażających się w pominięciu faktu, że inwestycja objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego nie posiada dostępu do drogi publicznej zgodnego z przepisami prawa i treścią obowiązującego MPZP, gdy jednocześnie ten sam organ w tej samej sprawie w drugiej wydanej decyzji (decyzja z [...] kwietnia 2019 r.) przyznał, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, co powoduje, że stanowisko Sądu i organu jest wybiórcze, tendencyjne, arbitralne i stanowi bezpodstawną próbę pozbawienia skarżącego statusu strony pomimo tego, że ten sam organ administracji okoliczności przywołane w zaskarżonej w drodze skargi decyzji neguje w innej decyzji wydanej w tym samym postępowaniu, ale skierowanej do innych stron postępowania,

3) art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 i art. 138 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 i 35 p.b. poprzez pominięcie faktu, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w dniu [...] maja 2019 r., w sytuacji gdy wcześniej - [...] kwietnia 2019 r. - ten sam organ w tej samej sprawie uchylił decyzję organu I instancji w całości celem ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, że w tej dacie organ II instancji utracił proceduralną możliwość umorzenia postępowania odwoławczego ze skargi ZDMiZ O., jako że doszło do wyczerpania postępowania odwoławczego poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej względem decyzji organu I instancji; ten stan rzeczy spowodował, że w dacie [...] kwietnia 2019 r. doszło do zakończenia kompetencji organu II instancji do rozpoznawania sprawy w trybie postępowania odwoławczego, który od tej daty nie miał proceduralnych kompetencji do rozpoznawania odwołania, skoro odwołanie już wcześniej rozpoznał i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania;

4) art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 138 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 p.b. poprzez błędne traktowanie przesłanek do posiadania statusu strony w postępowaniu administracyjnym, ze względu na fakt, że Sąd i organ nie uznał za stronę skarżącego, a dwie osoby fizyczne posiadające sąsiadujące działki prywatne uznał za stronę, bez wskazania jakichkolwiek w tym zakresie argumentów prawnych i okoliczności faktycznych, co wynika wprost z załączonej do akt sprawy decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r.;

5) art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 i 35 p.b. przez naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego oraz obowiązku przeprowadzenia dowodów z urzędu ze względu na fakt, że organ wydał zaskarżoną decyzję w celu pozbawienia skarżącej jednostki statusu strony pomimo tego, że wykazywała ona istotny brak wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w postaci braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, a z drugiej strony przez błędne przyjęcie, że dostęp ten można zapewnić sprzecznie do treści obwiązującego MPZP poprzez teren prywatny, nie należący do Miasta O., w sytuacji gdy obowiązujący MPZP wyraźnie określa dopuszczalny (ale zupełnie pominięty przez organ I instancji) sposób połączenia z drogą wojewódzką przez obszar oznaczony jako 1KDZ, który wymaga faktycznego wykonania w terenie, co powoduje, że rozwiązanie przyjęte przez Sąd, jak i organ administracji jest sprzeczne z przepisami prawa i MPZP, zaś rozwiązanie dopuszczalne przez MPZP nie jest wykonane w terenie, stąd w chwili orzekania sporna inwestycja nie posiada

dopuszczalnego dostępu do drogi publicznej; w takim układzie stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji powoduje, że aktywna i merytoryczna w sprawie strona zostaje

pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu, co narusza art. 10 k.p.a., co w konsekwencji może prowadzić do wykluczenia rozpoznania istoty sprawy ze względu na brak udziału w sprawie strony, która wykazywała istotne braki wniosku o pozwolenie na budowę, jak i istotne braki merytoryczne decyzji organu I i II instancji;

6) art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 10 i 28 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 p.b. poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania sprowadzające się do pominięcia zapewnienia stronie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, pomimo tego, że organ II instancji już traktował skarżącą jednostkę jako stronę, czemu dał wyraz poprzez umożliwienie zapoznania się z aktami i wypowiedzenie w sprawie na etapie postępowania odwoławczego, wobec czego sam przyznał, że skarżący posiada interes prawny i jest stroną postępowania;

7) art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 i 35 p.b. poprzez pominięcie faktu, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem skarżąca jednostka nie wyraziła zgody na dostęp do drogi publicznej przez teren prywatny oraz przez drogi wewnętrzne do terenu objętego pozwoleniem na budowę, co zostało przez ten sam organ administracji w drugiej z decyzji wytknięte jako okoliczność niezbędna do wyjaśnienia, a co potwierdza, że obszar oddziaływania inwestycji będzie odnosił się do drogi będącej w zarządzie skarżącej jednostki;

8) art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 p.b. przez naruszenie naczelnych zasad postępowania i obowiązku zapewnienia stronie skarżącej statusu strony ze względu na fakt, że jest ona zarządcą drogi, gdy wg art. 28 ust. 2 p.b. zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu jest stroną postępowania, co ma odniesienie do skarżącego, skoro działka nr 3, tj. ul. J. w O., znajduje się w zarządzie skarżącego i będzie objęta wpływem inwestycji ze względów wskazanych w zarzucie 1);

9) art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. oraz art. 77 i nast. k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 p.b. poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania oraz obowiązku zapewnienia stronie skarżącej statusu strony ze względu na fakt, że jest ona zarządcą drogi, co wynika ze statutu ZDMiZ w O. oraz pisma Burmistrza Miasta O. z [...] marca 2019 r., załącznika graficznego oraz pisma DSDiK W. z [...] stycznia 2019 r. z załącznikiem graficznym, jak i potwierdzone jest w drodze decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2019 r. z uzasadnieniem.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Ponadto wniesiono o uwzględnienie dowodu z pism załączonych do skargi do Sądu I instancji oraz złożonych przy kolejnych pismach procesowych na okoliczność ich treści i zasadności zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej, a także o uwzględnienie dowodów załączonych do pisma w toku postępowania odwoławczego, a które obejmują: statut ZDMiZ w O. i pismo Burmistrza Miasta O. z [...] marca 2019 r., na okoliczność treści oraz statutowego zakresu zadań jednostki, w tym w zakresie zarządzania drogami publicznymi i wewnętrznymi, przekazania całości spraw związanych z zarządzaniem drogami publicznymi i wewnętrznymi przez Burmistrza Miasta O. na Dyrektora ZDMiZ w O.; załącznik graficzny oraz pismo DSDiK W. z [...] stycznia 2019 r. z załącznikiem graficznym na okoliczność treści oraz położenia i przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] (kolor czerwony na załączniku do pisma z [...] stycznia 2019 r.), jak również ul. J. (kolor żółty na załączniku do pisma z [...] stycznia 2019 r.), położenia nieistniejącego faktycznie a jedynie wskazanego w MPZP terenu skrzyżowania drogi wewnętrznej z drogą wojewódzką (skrzyżowania, a nie zjazdu); braku istnienia połączeni komunikacyjnego w terenie pomiędzy ul. J. a drogą wojewódzką nr [...]; przebiegu faktycznie istniejącego, wbrew przepisom prawa i wbrew MPZP skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z terenem prywatnym, przez który poruszają się właściciele domków willowych (obok stacji benzynowej), który może w każdej chwili z woli właściciela posesji prywatnej zostać zamknięty. Wniesiono również o uwzględnienie dowodu złożonego przez skarżącego w postaci decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2019 r. z uzasadnieniem - otrzymanej w drodze dostępu do informacji publicznej - na okoliczność jej treści i uzasadnienia oraz okoliczności wskazywanych w toku skargi, a także o uwzględnienie dowodów załączonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego l-instancyjnego, jak również załączonych do odwołania, a które obejmują następujące dokumenty: wyciąg z MPZP z przebiegiem dróg, mapę z ewidencji gruntów z przebiegiem dróg, wypis i wyrys z ewidencji gruntów potwierdzający własność C. spółki z o.o. w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...], które powinny być przekazane Miastu O. na poszerzanie pasa drogowego ul. J., pismo Burmistrza Miasta O. z dnia [...].10.2018 r., wniosek mieszkańców O. z dnia [...].06.2018 r., pismo DSDiK z dnia [...].08.2018 r., nowy projekt zagospodarowania terenu ze zmianą lokalizacji placu zabaw (nigdy nie przekazany do odwołującego celem dokonania uzgodnień), pismo wnioskodawcy z załącznikiem z dnia [...].10.2018 r., dokumentację fotograficzną - na okoliczność braku dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej, braku uwzględnienia przez organ I instancji okoliczności dotyczących bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego oraz dla mienia ze względu na przyjęcie za wystarczający dla ruchu kołowego dla odbiorców planowanej inwestycji faktycznego zjazdu z terenu prywatnego (niezgodnego z ustaleniami MPZPZ, znajdującego się w bezpośredniej bliskości do terenu stacji benzynowej, ciepłowni i torów kolejowych z publicznym przejściem i przejazdem), co powoduje stałe i istotne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia, braku możliwości przeprowadzenia przejazdu do drogi publicznej poprzez zjazd prywatny (sprzeczny z ustaleniami MPZP) ze względu na niedostosowanie warunków technicznych tego prywatnego zjazdu do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi, oraz na okoliczność odziaływania obszaru inwestycji na działkę nr 3 ul. J.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. sp. z o.o. sp. k. wniosła o jej oddalenie i przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota sporu w niniejszej sprawie i wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy odwołujący się w tej sprawie podmiot posiadał przymiot strony, a zatem czy mógł skutecznie wywieść odwołanie od decyzji organu I instancji. Stanowisko swoje strona skarżąca kasacyjnie opiera na fakcie, że Gmina O. jest właścicielem działki nr 3, stanowiącej drogę wewnętrzną i będącej w zarządzie skarżącej jednostki, sąsiadującej z działką, na której ma być zrealizowana inwestycja.

Podobna problematyka była już w przeszłości przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W orzecznictwie tym trafnie podkreślano, że samo legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (np. wyroki NSA z 6.11.2019r., II OSK 3099/17, LEX nr 3092409; z 4.07.2018r., II OSK 1957/16, LEX nr 2527239).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał ponadto, że kwestia tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej nie może przesądzać o posiadaniu interesu prawnego przez właściciela nieruchomości, na której usytuowana jest droga wewnętrzna, do żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 26.06.2020r., II OSK 3572/19, LEX nr 3045632).

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do uznania gminy za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z tego tylko powodu, że inwestycja będzie skomunikowana z działką drogową stanowiącą drogę publiczną (wyrok NSA z 2.08.2016r., II OSK 2680/15, LEX nr 2142371).

W pełni podzielając powyższe stanowiska stwierdzić należy, że słusznie Sąd I instancji uznał za prawidłową decyzję Wojewody Dolnośląskiego przyjmującą, że Gmina Miasto O. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej nie posiada takiego przymiotu Zarząd Zieleni Miejskiej w O., działający jako jednostka organizacyjna Gminy oraz jako zarządca drogi.

Powyższego stanowiska nie podważają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przede wszystkim zauważyć trzeba, że sądy administracyjne nie prowadzą postępowania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale stosują unormowania zawarte w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć wymienianych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro ich nie stosował. Przyjmując natomiast, że w istocie stronie skarżącej kasacyjnie chodziło o to, że – w jej ocenie – Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ odwoławczy naruszył powyższe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, by takie stanowisko było uzasadnione.

W szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że samo oddziaływanie na grunt Miasta O. wynikające "z bliskości geograficznej" kwalifikuje się do uznania interesu prawnego skarżącej kasacyjnie do udziału w postępowaniu. Jak słusznie uznał Sąd I instancji, takie oddziaływanie świadczy co najwyżej o interesie faktycznym, a nie prawnym. Gdyby uznać za uprawnioną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, to w konsekwencji należałoby uznać, że gmina byłaby stroną w każdej sprawie, w której realizacja danej inwestycji wiązałaby się z dostępem do drogi stanowiącej własność gminy, bądź z korzystaniem z takiej drogi. Tak jednak nie jest i stanowisko to nie tylko nie jest kwestionowane, lecz przeciwnie – jest powszechnie akceptowane. Zauważyć wypada, że w istocie realizacja każdej inwestycji może prowadzić do zwiększenia ruchu komunikacyjnego, wpływającego na stan dróg i to nie tylko bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Świadczy to jednak tylko o interesie faktycznym właściciela i zarządcy drogi, a nie o ich interesie prawnym.

Zaznaczyć ponadto trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie to, czy stronie skarżącej kasacyjnie przysługiwał przymiot strony w sprawie, w której zapadła decyzja Starosty O. z dnia [...] października 2018 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca spółce D. sp. z o.o. sp. k. pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast jej przedmiotem ocena prawidłowości ww. decyzji Starosty. Dlatego też argumentacja odwołująca się do kwestii rozstrzyganych w powyższej decyzji, w tym np. zgodności z planem miejscowym, nie podlega rozpoznaniu w niniejszej sprawie. To, czy decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę danej inwestycji jest prawidłowa, czy nie, nie ma znaczenia dla określenia kręgu stron w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie.

Skarżący kasacyjnie nie wykazał więc, że wadliwa była ocena Sądu I instancji, że organ odwoławczy nie naruszył art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. oraz art. 77 i "nast." k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że prawidłowo formułując zarzuty w skardze kasacyjnej należy wskazać, jakie konkretnie przepisy – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – zostały w zaskarżonym wyroku naruszone. Jeżeli więc dany przepis składa się z więcej niż jednej jednostki redakcyjnej (dzieli się na ustępy lub paragrafy itp.), to należy wskazać, które konkretnie jednostki redakcyjne miały zostać naruszone. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, które jednostki redakcyjne art. 8 i art. 77 k.p.a. miały – w opinii skarżącej kasacyjnie – zostać naruszone, chociaż artykuły te dzielą się na paragrafy. Tym bardziej nie jest prawidłowe nieprecyzyjne zarzucanie bliżej nie określonych przepisów ujętych jako "i nast.". Jak już wyżej wskazywano, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, jak również "domyślać się", co skarżący kasacyjnie mógł mieć na myśli.

Skarżący kasacyjnie nie wykazał też, by w rozpatrywanej sprawie nieprawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie strony Sąd I instancji naruszył prawo materialne "poprzez błędną wykładnię art. 28", bądź "poprzez błędną wykładnię art. 28 i 35 p.b.". Nie sprecyzował jednak, które konkretnie jednostki redakcyjne tych unormowań miały zostać naruszone, chociaż oba te artykuły dzielą się na ustępy, wśród których są takie, które mają punkty, a niektóre z nich posiadają ponadto podpunkty (litery). Zarzuty te nie zostały więc prawidłowo sformułowane. Nie jest w tej sytuacji możliwe dokonanie właściwej ich oceny. Zauważyć jedynie wypada, że wykładnia danego przepisu nie jest błędna tylko z tego powodu, że nie jest zgodna z oczekiwaniem kwestionującego tę wykładnię podmiotu.

Wywody dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 p.b. również nie były trafne, bowiem – jak już wyżej podniesiono, powołując się na orzecznictwo NSA – brak jest podstaw do uznania gminy, czy też jej jednostki organizacyjnej, zarządcy drogi, za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z tego tylko powodu, że inwestycja będzie skomunikowana z działką drogową stanowiącą własność gminy. Również fakt graniczenia działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, z działką drogową należącą do gminy, czy też korzystanie z takiej drogi, nie sprawia, że gmina jako właściciel działki drogowej lub zarządca tej drogi, ma przymiot strony w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Zaznaczyć ponadto należy, że wnioskowane w skardze kasacyjnej dowody nie miały wpływu na powyższe rozstrzygnięcie, wskazując co najwyżej na interes faktyczny, a nie prawny, skarżącego kasacyjnie podmiotu.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842 ze zm.) orzekł jak w sentencji.