Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 477/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dziekan Wydziału
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Bk 50/12 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Dziekana Wydziału Prawnego Uniwersytetu w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Dziekana Wydziału Prawnego Uniwersytetu w Białymstoku na rzecz J. K. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 50/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. K. na bezczynność Dziekana Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

J. K. w dniu 5 maja 2012 r. złożył wniosek do Dziekana Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku o wydanie kserokopii recenzji autorstwa prof. E. P., prof. T. B., prof. T. G. i prof. J. R., sporządzonych w trakcie przewodu habilitacyjnego I. N.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dziekan Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku pismem z dnia 23 maja 2012 r. poinformował skarżącego, że recenzje w przewodzie habilitacyjnym nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm.) oraz art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455) i rozdziału 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania czynności w przewodach doktorskim i habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora (Dz. U. Nr 15, poz. 128 ze zm.).

W dniu 29 czerwca 2012 r., skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dziekana Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o zobowiązanie Dziekana do udzielenia informacji zgodnie z trybem wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej udostępnienie recenzji dotyczącej sprawy publicznej, jakim jest uzyskiwanie stopnia naukowego doktora habilitowanego jest obowiązkiem Dziekana Wydziału Prawa. Skarżący zaznaczył również, że WSA w Warszawie rozpoznając sprawę dotyczącą ekspertyz zamawianych przez Kancelarię Prezydenta RP przy nowelizacji ustawy o OFE, stwierdził, że nie ma wątpliwości, że zarówno w rozumieniu Konstytucji RP jak i ustawy o dostępie do informacji publicznej opinie i ekspertyzy zamawiane przez organy władzy publicznej są informacją publiczną, zarówno ich treść, autorstwo a nawet zapłacone honorarium. WSA w Warszawie podkreślił również, że treść art. 61 Konstytucji RP musi być interpretowana w sposób rozszerzający a nie zawężający dostęp do informacji publicznej.

Podczas rozprawy w dniu 9 października 2012 r. pełnomocnik organu zaznaczył, że przewód habilitacyjny w konkretnym przypadku był prowadzony na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, w których nie przewidywano jawność recenzji w postępowaniu habilitacyjnym oraz ich publikacji. Ponadto wskazał, że recenzja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych.

Uwzględniając powyższe stwierdzono, iż charakter informacji, o udzielenie której wystąpił skarżący we wniosku z dnia 5 maja 2012 r. nie odpowiada przedstawionej wyżej definicji. Omawiana recenzja stanowiąca element przewodu habilitacyjnego dotyczącego nadania stopnia naukowego nie stanowi, zdaniem Sądu I instancji, informacji publicznej.

Przede wszystkim podkreślono, że w okolicznościach sprawy nie miał zastosowania przepis § 18 rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 września 2011 r. w sprawie szczegółowego trybu i warunków przeprowadzania czynności w przewodach doktorskich, w postępowaniu habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora, który wszedł w życie z dniem 1 października 2011 r. Zgodnie z ww. przepisem uchwałę w sprawie nadania albo odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego ogłasza się wraz z informacją o składzie komisji habilitacyjnej oraz recenzjami złożonymi w postępowaniu habilitacyjnym, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Centralnej Komisji, w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku jednakże podzielił stanowisko pełnomocnika organu w zakresie stanu prawnego obowiązującego w sprawie. Sporny przewód habilitacyjny prowadzony był bowiem prowadzony na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, w których nie przewidywano jawności recenzji w postępowaniu habilitacyjnym oraz ich publikacji. Stosownie bowiem do art. 33 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz o zmianie innych ustaw, przewody doktorskie i habilitacyjne oraz postępowania o nadanie tytułu profesora, niezakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, są prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych (ust. 1). W okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie ww. ustawy, na wniosek osoby ubiegającej się o nadanie stopnia doktora lub doktora habilitowanego albo tytułu profesora mogą być prowadzone przewody doktorskie i habilitacyjne oraz postępowania o nadanie tytułu profesora na podstawie przepisów dotychczasowych albo przewody doktorskie, postępowania habilitacyjne oraz postępowania o nadanie tytułu profesora na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 2). Przepis art. 33 ww. ustawy wszedł w życie z dniem 1 października 2011 r. Trafnie zatem, w ocenie Sądu I instancji, podniesiono, że w sprawie miał zastosowanie rozdział 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania czynności w przewodach doktorskim i habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora.

Zdaniem WSA w Białymstoku recenzjom autorskim sporządzanym w trakcie przewodu habilitacyjnego należy przypisywać charakter opinii wewnętrznej służącej pośrednio realizacji określonego zadania publicznego. Sporządzenie omawianej recenzji (oceny dorobku naukowego lub artystycznego oraz rozprawy habilitacyjnej) w realiach sprawy, stanowi bowiem tylko jedną z wielu czynności zlecanych przez jednostki organizacyjne uprawnione do nadawania stopni naukowych, w trakcie przewodu habilitacyjnego, warunkujących podjęcie uchwały w sprawie nadania stopnia doktora habilitacyjnego.

W tym stanie rzeczy nie można skutecznie postawić Dziekanowi Wydziału Prawa zarzutu bezczynności. Podjął on bowiem czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. pismem z dnia 23 maja 2012 r. poinformował skarżącego, że recenzja w przewodzie habilitacyjnym nie stanowi informacji publicznej.

Zaznaczono także, że w sytuacji, gdy wniosek nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3) lub obowiązuje inny tryb jej udostępnienia (art. 1 ust. 2), nie ma podstaw do stosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy, odmowa następuje w formie czynności materialno - technicznej, tj. pisma, zawierającego informację o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy, co też miało miejsce.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł J. K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązania Dziekana Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku do dokonania wnioskowanej przez skarżącego czynności, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię, polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że treść recenzji pracy habilitacyjnej nie stanowi informacji publicznej w myśl przywołanych norm ustawy; gdy tym czasem recenzje rozprawy habilitacyjnej stanowią treści zawierające się w ustawowym katalogu "informacje publiczne", określonym art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 149 P.p.s.a. a także art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż stanowi ona zachowanie naruszające prawo materialne w takim stopniu, że dawało to podstawę do uwzględnienia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że recenzja rozprawy habilitacyjnej, o którą wystąpił skarżący stanowi informację wykorzystywaną przez Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku we wszczętym postępowaniu habilitacyjnym o nadanie stopnia doktora habilitowanego. Recenzje stanowią konieczny warunek formalny w toczącym się procesie habilitacyjnym. Sporządzają je osoby z określonym stopniem naukowym, za co otrzymują wynagrodzenie ze środków publicznych. W czasie sporządzania recenzji występują jako osoby pełniące funkcję publiczną. W zakresie ich powołania mają też odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. (np. w zakresie wyłączeń). Sporządzone recenzje są przekazywane do Rady Wydziału uczelni, która wszczęła procedurę habilitacyjną, stanowią część akt postępowania administracyjnego. Dalsze postępowanie habilitacyjne może się toczyć dopiero gdy dołączono recenzje. Zakończenie postępowania habilitacyjnego z wynikiem pozytywnym w zasadzie uzależnione jest od pozytywnych recenzji (w zasadzie tylko jedna może być negatywna, żeby Rada Wydziału zdecydowała się na głosowanie w sprawie habilitacji, nadto wywierają wpływ na członków Rady Wydziału biorących udział w głosowaniu nad przyjęciem habilitacji lub odrzuceniem).

Podejmując uchwałę o nadaniu stopnia doktora habilitowanego jednostka organizacyjna uczelni wyższej pełni zadania w sferze publicznej. Uzyskanie habilitacji oznacza ustawowe wyposażenie osoby ją uzyskującej w dodatkowe uprawnienia o charakterze publicznym (np. możliwość ubiegania się do wykonywania zawodu sędziego, adwokata, radcy prawnego czy o stanowisko profesora uczelni, powoływania w innych przewodach habilitacyjnych do sporządzania recenzji, prowadzenia doktorantów, recenzowania prac doktorskich). Nie można zgodzić się więc z oceną zachowania Dziekana Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, dokonaną przez WSA w Białymstoku, że recenzje, o które występował skarżący nie stanowią informacji publicznej, a tylko dokument wewnętrzny.

Ponadto wskazano, że bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że przewód habilitacyjny przebiegał według tzw. "starej" procedury, która nie przewidywała obowiązku publikowania recenzji na stronie internetowej Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów. Rzeczywiście obecnie obowiązujące przepisy, przewidując obowiązek publikacji recenzji habilitacyjnych na stronach Centralnej Komisji (art. 36 ustawy), wzmacniają tylko argumentację skarżącego, że recenzja habilitacyjna stanowi informację publiczną i również wcześniej stanowiła informacje publiczną. Brak jednak wcześniej w ustawie obowiązku publikacji na stronie internetowej treści recenzji nie może być utożsamiany z interpretacją, iż są to (lub były) treści wykraczające poza zakres informacji publicznej. Nie występuje tu logiczny związek w zakresie argumentacji podniesionej przez organ administracji publicznej oraz podtrzymujący ta argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dziekan Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydając zaskarżony wyrok naruszył wymienione w niej przepisy prawa materialnego.

Istota sprawy sprowadza się do kwestii czy dziekan wydziału uczelni wyższej jest organem administracji publicznej oraz czy recenzja pracy habilitacyjnej jest informacją publiczną i podlega ujawnianiu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.),zwanej dalej 5 u.d.i.p.

Na wstępie wskazać należy, że przepis art. 1 ustawy wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą.

Natomiast art. 6 u.d.i.p. jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1ustawy wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

Żądana przez skarżącego informacja dotycząca treści recenzji złożonych przez recenzentów w toku przewodu habilitacyjnego spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem działania organu wykonującego funkcje publiczne tzn. Dziekana Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne niż wcześniej wskazane w tym przepisie osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.

Zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), organami jednoosobowymi uczelni są rektor i kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych ( wydziałów). Kierownikiem wydziału jest dziekan. Nie może budzić zastrzeżeń fakt, że dziekan będący kierownikiem podstawowej jednostki organizacyjnej, jest organem, który wykonuje funkcje publiczne. Dziekan, jako organ uczelni jest jednocześnie podmiotem, który w ramach kierowania radą wydziału w zakresie przeprowadzania przewodu habilitacyjnego, wytwarza określone informacje, które podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej

W świetle przytoczonych rozważań nie ulega wątpliwości, że dziekan jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 pkt.5 u.d.i.p., zaś wytworzona w toku przewodu habilitacyjnego recenzja pracy habilitacyjnej stanowi informację publiczną.

Stanowisko to sankcjonuje Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 września 2011r stanowiąc w § 18. " Uchwalę w sprawie nadania albo odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego ogłasza się wraz z informacją o składzie komisji habilitacyjnej oraz recenzjami złożonymi w postępowaniu habilitacyjnym w Biuletynie Informacji Publicznych na stronie podmiotowej Centralnej Komisji w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały" . Cytowany przepis służy przejrzystości przewodu habilitacyjnego co niewątpliwie wiąże się z rangą tytułu naukowego, którego nadanie jest konsekwencją opracowania samodzielnej i nowatorskiej dysertacji naukowej. Wprawdzie przepis ten wszedł w życie 1 października 2011r. i nie miał zastosowania w badanej sprawie to jednak niewątpliwie posiada walor interpretacyjny. Trudo bowiem uznać, że recenzje pracy habilitacyjnej, którym prawodawca nadał legalnie charakter informacji publicznej z dniem 1 października 2011r. nie miały takiego charakteru przed tą datą.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt.1 p.p.s.a .