Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 258/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części umorzono postępowanie sądowoadministracyjne
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, 1a, 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 397/18 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 397/18 w punkcie II w ten sposób, że w miejsce słów "Prezydent [...]" wpisuje słowa "Prezydent [...]"; 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I; 3. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r.; 4. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 397/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku: 1. zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] września 2017 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki z obrębu [...], o nr ewid. [...],[...],[...] wydzielone pod poszerzenie ul. [...] i działki o nr ewid. [...],[...] wydzielone pod drogę, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku, 3. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 zł, płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku, 5. przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 500 zł, 6. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] września 2017 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W., dzielnica [...], stanowiącą działki z obrębu [...], o nr ewid. [...],[...],[...] wydzielone pod poszerzenie ul. [...] i działki o nr ewid. [...],[...] wydzielone pod drogę, przejętą na własność Gminy W. na mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 1998 r., nr [...].

W piśmie z [...] czerwca 2018 r., stanowiącym skargę na bezczynność organu, skarżąca wniosła o:

– zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji w sprawie w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia akt,

– stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności,

– stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

– zobowiązanie Prezydenta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

– wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości,

– przyznanie skarżącej od Prezydenta sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 5 p.p.s.a.,

– zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że od [...] grudnia 2012 r. podejmowała kroki celem otrzymania odszkodowania za nieruchomość w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po nieudanych próbach rokowań w kwestii wysokości odszkodowania za nieruchomość, skarżąca, w piśmie z [...] września 2017 r. skierowała do Prezydenta Miasta wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania przysługującego jej za odjęcie prawa własności nieruchomości. Do akt sprawy złożyła niezbędną dokumentację. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą [...].

W związku z bezczynnością Prezydenta, skarżąca, [...] grudnia 2017 r., skierowała do Wojewody [...] ponaglenie.

Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin 2 miesięcy na podjęcie rozstrzygnięcia.

Skarżąca podkreśliła, że pomimo upływu 9 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania Prezydent nie rozstrzygnął sprawy, nie podjął też jakichkolwiek czynności zmierzających do jej rozpoznania.

Prezydent [...], w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że wnioskiem z [...] września 2017 r. J. K., P. B. i R. B. wystąpili o wszczęcie postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący działki ewidencyjne o numerach [...],[...],[...] z obrębu [...] przeznaczone pod poszerzenie ul. [...] oraz działki ewidencyjne o numerach [...],[...], z obrębu [...] przeznaczone pod drogę. Powyższe działki powstały z podziału działek nr [...] i [...], które zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 1992 r. ze zmianami do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] z 1982 r. znajdowały się w systemie ochrony systemu przyrodniczego miasta, a na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1998 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...] i [...], stały się, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, własnością Gminy [...].

Organ wskazał, że wniosek z [...] września 2017 r. zawierał braki formalne i [...] października 2017 r. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa wezwało pełnomocnika wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone[...] października 2017 r., termin na uzupełnienie braków upłynął [...] października 2017 r. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2017 r. poinformowano pełnomocnika stron, że wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku z [...] września 2017 r., wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania.

Organ wyjaśnił, że na skutek ponaglenia wnioskodawców na niezałatwienie powyższej sprawy w terminie, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi Miasta termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia do [...] sierpnia 2018 r.

Pełnomocnik wnioskodawcy przy piśmie z [...] czerwca 2018 r. przekazał organowi kopie pism z [...] września 2017 r., [...] sierpnia 2017 r. oraz z [...] lipca 2017 r., kierowane do Urzędu [...] (Wydział Mienia [...]) z ofertami uzgodnienia odszkodowania.

W związku z powyższym Wydział Wywłaszczeń i Odszkodowań, [...] lipca 2018 r., skierował pismo do Wydziału Mienia [...] z prośbą o informacje, czy były, bądź będą, prowadzone uzgodnienia w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. grunt.

Wydział Mienia [...], pismem z [...] sierpnia 2018 r., poinformował, że nie dysponuje żadnymi protokołami z rokowań oraz dokumentami potwierdzającymi, że w ww. sprawie toczyły się w dawnej Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomości w Dzielnicy [...] rokowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, jak również, że Wydział Mienia [...] nie prowadził rokowań w sprawie i nie wypłacał odszkodowania w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jednocześnie organ wskazał, że oświadczeniem z [...] maja 2017 r. J. K., P. B. i R. B. uchylili się od "skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w umowie (Porozumienie) zawartej z Gminą [...] w 1998 r.", w którym zrezygnowali z odszkodowania za grunt przejęty przez Gminę [...] w związku z podziałem zatwierdzonym decyzją z [...] grudnia 1998 r.

W opinii Wydziału Mienia [...] rokowania zostały zakończone podpisanym porozumieniem, w którym ustalono, że w zamian za odstąpienie przez Gminę od naliczenia opłaty adiacenckiej, wnioskodawcy zrezygnowali z odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu przez Gminę [...].

W związku z tym, że rokowania w sprawie o odszkodowanie w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakończyły się podpisaniem porozumienia, roszczenie odszkodowawcze dotyczące gruntu, w ocenie Wydziału Mienia [...], należy uznać za bezzasadne i brak jest podstaw prawnych do prowadzenia rokowań w przyszłości.

Prezydent przyjął, że skoro wyznaczony przez Wojewodę [...] w postanowieniu z [...] czerwca 2018 r. termin załatwienia sprawy nie upłynął, to skarga J. K. jest przedwczesna i bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził m.in., że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a.). Rozwinięciem zasady szybkości postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

W oparciu o przedłożone przez Prezydenta akta sprawy sąd wojewódzki ustalił, że J. K., P. B. i R. B. [...] września 2017 r. złożyli w Urzędzie [...] – Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa wniosek o wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], które przeszły na własność Gminy [...] (obecnie Miasto [...]) w związku z decyzją z [...] grudnia 1998 r. Do wniosku dołączono odpisy decyzji z [...] grudnia 1998 r., wniosku o podział, mapę i odpisy z księgi wieczystej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z [...] października 2017 r., poinformowano wnioskodawców o warunkach ustalenia i wypłaty odszkodowania wynikających z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wezwano do złożenia dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia zakończyły się wynikiem negatywnym. Dodatkowo zwrócono się o dokument potwierdzający prawo własności gruntu na dzień uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości oraz o ewentualne porozumienia, zrzeczenia, darowizny, oświadczenia i inne umowy zawierane odnośnie nieruchomości. Pismo, doręczone pełnomocnikowi wnioskodawców [...] października 2017 r., pozostało bez odpowiedzi.

Wnioskodawcy, pismem z [...] grudnia 2017 r., wnieśli ponaglenie w trybie określonym w art. 37 § 1 k.p.a.

Naczelnik Wydziału Wywłaszczeń i Odszkodowań w Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państwa, pismem z [...] grudnia 2017 r., poinformował pełnomocnika wnioskodawców, że ich wniosek z [...] września 2017 r. pozostawiono bez rozpoznania.

Z kolei Wojewoda [...], postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., uznał, że ponaglenie w sprawie jest uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie rozstrzygnięcie w sprawie wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia postanowienia.

Pełnomocnik wnioskodawców przy piśmie z [...] czerwca 2018 r. złożył dokumentację dotyczącą uzgodnień, tj. trzy pisma kierowane do Urzędu Miasta [...] Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, złożone [...] czerwca 2017 r., [...] lipca 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r.

Pismem z [...] lipca 2018 r. zwrócono się do Wydziału Mienia [...] z zapytaniem czy były, bądź będą, prowadzone uzgodnienia w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. grunt. W odpowiedzi wpłynęło pismo opatrzone datą [...] sierpnia 2018 r. oraz do akt dołączono oświadczenia wnioskodawców z [...] maja 2017 r. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu, z adnotacją, że oryginał dokumentu znajduje w aktach sprawy [...].

Przebieg ww. postępowania świadczy, w ocenie sądu wojewódzkiego, o bezczynności organu w jego prowadzeniu.

Po pierwsze, sąd nie zgodził się z Prezydentem, że skarga jest przedwczesna.

Okoliczność, że w dniu wniesienia skargi na bezczynność ([...] lipca 2018 r.) nie upłynął termin na załatwienie sprawy wyznaczony przez Wojewodę w postanowieniu z [...] czerwca 2018 r. (dwa miesiące od daty doręczenia postanowienia, tj. od [...] czerwca 2018 r.) nie oznacza, że skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna. Dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania organu ograniczone jest wyłącznie wyczerpaniem trybu zaskarżenia (w niniejszej sprawie – złożeniem ponaglenia do organu wyższego stopnia), bez względu na to czy ponaglenia zostało rozpoznane, czy też nie.

Po drugie, sąd za nieuprawnione uznał działanie organu polegające na pozostawieniu wniosku z [...] września 2017 r. bez rozpoznania.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast stosownie do treści art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, i które przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, ew. nieruchomość zamienna (art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (Dział III, Rozdział 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dlatego na aprobatę zasługuje stanowisko Wojewody [...], zawarte w postanowieniu z [...] czerwca 2018 r., że żądanie pismem z [...] października 2017 r. złożenia dokumentów, istotnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w trybie art. 64 § 2 k.p.a., było nieprawidłowe.

Wobec tego, zdaniem sądu, sprawa z wniosku z [...] września 2017 r. toczyła się ponad 12 miesięcy i do dnia wydania wyroku sąd ten nie został poinformowany, że postępowanie zostało zakończone w przepisanej prawem formie, a więc zasadne było zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosku.

Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy sąd wojewódzki uznał jednocześnie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od chwili złożenia wniosku m.in. przez skarżącą ([...] września 2017 r.) do dnia wyrokowania w sprawie skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu tego wniosku ([...] października) upłynął rok. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek, informując o niemożliwości pozytywnego załatwienia sprawy. Jednak zakończenie postępowania w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. nie było prawidłowe. Ponadto sąd podkreślił, że z treści pisma z [...] grudnia 2017 r., stanowiącego zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, nie wynika, że pochodziło ono od Prezydenta [...], czy też, że osoba podpisująca ww. pismo działała z upoważnienia organu. W ocenie sądu wojewódzkiego zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z nieuzasadnionej nieznajomości podstawowych przepisów postępowania organu w podejmowaniu czynności procesowych i formy rozstrzygania wniosków. Co więcej, kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organ mógł we własnym zakresie ustalić kwestie, o które zwracał się pismem z [...] października 2017 r. Tymczasem kroki takie podjął dopiero po upływie dwóch miesięcy od otrzymania postanowienia Wojewody z [...] czerwca 2018 r.

Sąd wymierzył organowi z urzędu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, albowiem oceniając całokształt działań organu doszedł do przekonania, że nosiły one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Uznał, że niezałatwienie sprawy w terminie nosiło cechy zwłoki w załatwieniu sprawy z winy organu. Taki wniosek płynie z faktu, że w niniejszej sprawie wykazano się nieznajomością przepisów postępowania administracyjnego, poprzez zastosowanie niewłaściwie trybu z art. 64 § 2 k.p.a. oraz pominięcie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wymierzona grzywny w wysokości 500 zł przekracza zaledwie 1% dopuszczalnej wysokości grzywny, ustalonej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Dlatego Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzona grzywna będzie adekwatna do stopnia zawinienia organu i jako środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, spełni swoją funkcję.

Sąd przychylił się również do wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej i w punkcie V wyroku przyznał jej kwotę 500 (pięćset) złotych. Przy określeniu wysokości tej sumy Sąd miał na uwadze, że skarżącej w postępowaniu administracyjnym może przysługiwać należność pieniężna. Dlatego oceniając całokształt działań organu Sąd doszedł do przekonania, że suma pieniężna w powyższej wysokości będzie rekompensowała ewentualną szkodę skarżącej w związku z zawinionym działania organu w ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość. Zdaniem Sądu, suma pieniężna w powyższej wysokości przekracza 1% dopuszczalnej jej wysokości, ustalonej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Dlatego Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy przyznana suma jest adekwatna do przyczyn bezczynności organu i spełni swoją funkcję, jako środek o charakterze prewencyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent [...], zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

– art. 149 § 1, § 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, oraz że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności bez zbędnej zwłoki, które są niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy,

– art. 149 § 1a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że organ podejmował czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania,

– art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 par. 5 k.p.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy w szczególności faktu zawarcia porozumienia.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 397/18 w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. postanowienia z [...] października 2018 r., Nr [...], wyłączającego Prezydenta [...] od rozpatrywania sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania, zawiadomienia z [...] listopada 2018 r., znak: [...], przekazującego do Wojewody [...] wniosek J. K., P. B. i R. B. z [...] września 2017 r. w celu wyznaczenia starosty ościennego jako właściwego do załatwienia sprawy.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z [...] marca 2019 r., J. K. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie i wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie.

Zarządzeniem z [...] maja 2021 r., sygn. akt I OSK 258/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej (pkt 1 zarządzenia).

W piśmie z [...] maja 2021 r. Prezydent [...] wskazał m.in., że postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do rozpoznania wniosku J. K. z [...] września 2017 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W., dzielnica [...], stanowiącą działki z obrębu [...], o nr ewid. [...],[...],[...] wydzielone pod poszerzenie ul. [...] i działki o nr ewid. [...],[...] wydzielone pod drogę, przejętą na własność Gminy [...] na mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 1998 r., nr [...], starostę Powiatu L., który decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/1553/20 oddalił skargę na powyższą decyzję.

Z uwagi na powyższe, Prezydent [...] wskazał, że zaskarżony przez niego wyrok jest niewykonalny w punkcie 1. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wskazał, że popiera skargę kasacyjną.

Do pisma załączono kserokopie ww. postanowienia, decyzji i wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej rozpoznawana sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej jako "uCOVID-19"). Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W odniesieniu do redakcji zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. należy jednak przypomnieć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. składają się z trzech punktów. Obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika jest precyzyjne wskazanie zarzutu według najmniejszej jednostki redakcyjnej, a więc wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Oczywiste jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest powołany do jej samodzielnej konkretyzacji i uzupełniania o brakujące, istotne elementy. Sąd kasacyjny nie powinien też domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i zastępować go, formułując za niego zarzuty pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11 i z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1011/17, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia ww. zarzutu, należy przyjąć, że został on ograniczony do art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w punkcie 4a tego przepisu.

W myśl natomiast art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a.

Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18; z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2585/19; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3864/19 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uwzględnił wszystkie okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy i prawidłowo je ocenił.

Z akt sprawy wynika, że [...] września J. K., P. B. i R. B. złożyli w Urzędzie Miasta [...] – Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa wniosek o wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], które przeszły na własność Gminy [...] w związku z decyzją z [...] grudnia 1998 r. Do wniosku dołączono odpisy decyzji z [...] grudnia 1998 r., wniosku o podział, mapę i odpisy z księgi wieczystej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z [...] października 2017 r., poinformowano wnioskodawców o warunkach ustalenia i wypłaty odszkodowania wynikających z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wezwano w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do złożenia dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia zakończyły się wynikiem negatywnym. Dodatkowo zwrócono się o dokument potwierdzający prawo własności gruntu na dzień uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości oraz o ewentualne porozumienia, zrzeczenia, darowizny, oświadczenia i inne umowy zawierane odnośnie nieruchomości. Pismo doręczono pełnomocnikowi wnioskodawców [...] października 2017 r.

Wnioskodawcy, pismem z [...] grudnia 2017 r., wnieśli ponaglenie w trybie określonym w art. 37 § 1 k.p.a.

Naczelnik Wydziału Wywłaszczeń i Odszkodowań w Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państwa, pismem z [...] grudnia 2017 r., poinformował pełnomocnika wnioskodawców, że ich wniosek z [...] września 2017 r. pozostawiono bez rozpoznania.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Przepis ten dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stosowanie tego przepisu nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Zauważyć należy, że przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a na który powołano się w piśmie z [...] października 2017 r. nie nakłada na wnoszącego o odszkodowanie obowiązku załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego, że uzgodnienia zakończyły się wynikiem negatywnym.

Prawidłowo zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że działanie organu, polegające na pozostawieniu wniosku z [...] września 2017 r. bez rozpoznania, było wadliwe i w sposób oczywisty naruszało art. 64 § 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Tymczasem Naczelnik Wydziału Wywłaszczeń i Odszkodowań w Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państwa dopiero [...] lipca 2018 r. zwrócił się do Wydziału Mienia[...] w Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państw o udzielenie informacji, czy były lub będą prowadzone uzdolnienia w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomości.

Zauważyć również trzeba, że już [...] czerwca 2018 r. organ wiedział, że Wojewoda [...] uznał ponaglenie złożone [...] grudnia 2017 r. za uzasadnione, a mimo tego przez miesiąc i 9 dni nie podejmował żadnych czynności w sprawie.

Także po otrzymaniu [...] sierpnia 2018 r. informacji z Wydziału Mienia [...] organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, a co wynika z akt administracyjnych sprawy.

Nie znosi bezczynności dołączone do skargi kasacyjnej postanowienie z [...] października 2018 r., Nr [...], w którym Prezydent [...] wyłączył Prezydenta [...] od rozpatrywania sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania. O wyłączeniu organu orzeka bowiem organ wyższego stopnia (art. 26 § 2 k.p.a.). Zauważyć zatem trzeba, że dopiero po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji, postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do rozpoznania wniosku J. K. z [...] września 2017 r. Starostę Powiatu L.

Wbrew zatem stanowisku skargi kasacyjnej, trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ pozostawał w bezczynności.

Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998 r., s. 808-812). W rozpoznawanej sprawie znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia sprawy w powiązaniu z brakiem informacji dla skarżącej, kiedy zostanie ona ostatecznie załatwiona, nieprawidłowe zastosowanie w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. a także prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. uzasadnia ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezczynność organu ma charakter rażący.

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Mając na uwadze, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, że Prezydent [...] dopuścił się kwalifikowanej bezczynności, a więc bezczynności noszącej cechy rażącego naruszenia prawa, zasadne było przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym, mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie od organu grzywny w wysokości pięćset złotych oraz sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w wysokości pięćset złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną oraz kompensacyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu.

W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej a dotyczące naruszania art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., art. 149 § 1a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a..

Ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że rozpoznając skargę bezczynność organu, sąd powinien uwzględniać stan sprawy na dzień orzekania (zob. np. wyrok z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 621/18, LEX nr 2494929). Bezsporne jest, że na dzień wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, tj. [...] października 2018 r., wniosek J. K. z [...] września 2017 r. nie został załatwiony.

Zauważyć jednak należy, a co wynika z pisma z [...] maja 2021 r., że postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do rozpoznania wniosku J. K. z [...] września 2017 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W., dzielnica [...], stanowiącą działki z obrębu [...], o nr ewid. [...],[...],[...] wydzielone pod poszerzenie ul. [...] i działki o nr ewid. [...],[...] wydzielone pod drogę, przejętą na własność Gminy [...] na mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 1998 r., nr [...], starostę Powiatu L., który decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie.

Wyżej wskazana okoliczność powoduje, że doszło do zmiany stanu prawnego sprawy pomiędzy datą wyroku a datą orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy zatem stwierdzić, że postępowanie w przedmiocie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r. stało się bezprzedmiotowe z powodu wydania decyzji. Tym samym postępowanie w przedmiocie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpatrzenia ww. wniosku J. K. podlega umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt I (pkt 2 sentencji wyroku). Na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] września 2017 r. (pkt 3 sentencji wyroku) i na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie (pkt 4 sentencji wyroku).

O sprostowaniu w punkcie II sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji oczywistej omyłki w nazwie organu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.