Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2920/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 71b ust. 1, ust. 3, ust. 5, ust. 5a, ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Miasta M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez miasto M. (dalej: strona lub skarżący) była decyzja Ministra Finansów (dalej: Minister lub organ) z [...] maja 2015r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2014r., nr [...] zobowiązującą stronę do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 492.998 zł. Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W związku z przeprowadzoną przez Urząd Kontroli Skarbowej w L. kontrolą u skarżącego w zakresie prawidłowości otrzymania z budżetu państwa części oświatowej subwencji ogólnej na rok budżetowy 2010, Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z [...] października 2014 r. poinformowało Ministra Finansów o uzyskaniu przez stronę nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości 492.998 zł. Kwota ta wynikała z zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 112,9595 uczniów.

Pismem z [...] października 2014 r. strona została powiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010. Skarżący w piśmie z [...] listopada 2014 r. przedstawił okoliczności powstania błędów oraz zajął stanowisko w sprawie.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Minister Finansów zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. we wskazanej powyżej wysokości.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie z [...] marca 2015 r. Minister Edukacji Narodowej wypowiedział się w sprawie zwrotu przez stronę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010.

Minister Finansów decyzją z [...] maja 2015 r. o wskazanym wyżej numerze utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył zastosowane przepisy i wskazał, że część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 została podzielona przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie algorytmu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 1756, dalej: rozporządzenie z 22 grudnia 2009r.). Algorytm przewidywał m. in. odrębne wagi P2, P3, P4, P5, P28 i P36 przy których mogli zostać uwzględnieni uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2009 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.).

Liczba uczniów (wychowanków) szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego została ustalona na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r. i 10 października 2009 r.

Minister podkreślił, że orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Wskazał, że jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2010, winny stanowić orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym uczniowie ci powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Organ wyjaśnił, że zespół orzekający działający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, wydaje stosowne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność, tylko w takim przypadku, gdy uczeń z tą niepełnosprawnością wymaga stosowania specjalnych metod i form pracy. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego (art. 71 b ust. 3 u.s.o.), nie stwierdza natomiast u ucznia niepełnosprawności.

W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana była na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2009 r., warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej, a następnie do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla skarżącego na rok 2010 przy wadze: P2, P3, P4, P5, P28 i P36 nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2009 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Organ stwierdził, że następujące placówki nieprawidłowo podały liczby wychowanków:

1. Przedszkole Miejskie z Oddziałem Specjalnym i Oddziałem Integracyjnym nr [...] im. [...] w M.: zawyżyło o 1 wychowanka liczbę wychowanków przeliczanych wagą P36 przy jednoczesnym zaniżeniu w wadze P28 na skutek zakwalifikowania wychowanka do wagi niewynikającej z posiadanego orzeczenia; zawyżyło o 2 wychowanków liczbę wychowanków przeliczanych wagą P28; zawyżyło o 4 wychowanków liczbę wychowanków przeliczanych wagą P36;

2. Szkoła Podstawowa nr [...] im. [...] w M.: zawyżyła o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P5 przy jednoczesnym zaniżeniu w wadze P2 na skutek zakwalifikowania ucznia do wagi niewynikającej z posiadanego orzeczenia oraz zawyżyło o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P3, przy jednoczesnym zaniżeniu w wadze P2 na skutek zakwalifikowania ucznia do wagi niewynikającej z posiadanego orzeczenia;

3. Szkoła Podstawowa nr [...] im. [...] w M.: zawyżyła o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P3, przy jednoczesnym zaniżeniu w wadze P2 na skutek zakwalifikowania ucznia do wagi niewynikającej z posiadanego orzeczenia; zawyżyła o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczanych wagą P2 i P3; zawyżyła o 2 uczniów liczbą uczniów przeliczanych wagą P5;

4. Gimnazjum Miejskie nr [...] im. [...] w M. zawyżyło o 2 uczniów liczbę uczniów przeliczanych wagą P2;

5. Zespół Szkół Miejskich nr [...] - Gimnazjum Miejskie nr [...] w M. zawyżył o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P4, przy jednoczesnym zaniżeniu w wadze P2 na skutek zakwalifikowania ucznia do wagi niewynikającej z posiadanego orzeczenia oraz zawyżył o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczanych wagą P5 przy jednoczesnym zaniżeniu w wadze P2 na skutek zakwalifikowania ucznia do wagi niewynikającej z posiadanego orzeczenia;

6. Miejska Szkoła [...] w M. zawyżyła o 199 uczniów liczbę uczniów przeliczanych wagą P7.

Powyższe spowodowało, zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 112,9592 uczniów.

Dane te zostały ustalone na podstawie wyjaśnień Ministerstwa Edukacji Narodowej przedstawionych w pismach z [...] października 2014 r. i z [...] marca 2015 r. oraz wyniku kontroli z [...] lutego 2014 r. przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w L. w zakresie prawidłowości otrzymanie z budżetu państwa części oświatowej subwencji ogólnej na rok budżetowy 2010.

Minister Finansów ustalił, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010, o której strona została powiadomiona pismem z [...] lutego 2010 r. została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych o 112,9592 uczniów i wynosiła 20.246.530 zł. Część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia 112,9592 uczniów przeliczeniowych wynosiła 19.753.532 zł. Kwotę 492.998 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymała strona na rok 2010, a kwotą ustaloną w postępowaniu, organ uznał za kwotę nienależną.

Minister Finansów wypowiedział się także w kwestii zarzutów odwołania i uznał je za niezasadne. Wskazał, że podjął rozstrzygnięcie na podstawie wszystkich dowodów zebranych w sprawie bez przyznawania pierwszorzędności twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sprawy. Zaznaczył, że przytaczane przez stronę wyniki badań lekarskich nie są dokumentem dającym podstawę do stwierdzenia przez dyrektora szkoły występowania u dziecka niepełnosprawności, w tym niepełnosprawności sprzężonej. Podkreślił, że jeżeli w orzeczeniach nie wskazano więcej niż jednej niepełnosprawności, a wskazano jednostkę chorobową, np. stan po zapaleniu mózgu, encefalopatię, epilepsję, to nie można było mówić o występowaniu niepełnosprawności sprzężonej, bowiem choroby, w tym choroby przewlekłe nie są tożsame z niepełnosprawnością. Podobnie w przypadku orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, które zostało wydane z uwagi na "wolne tempo rozumowania, pracy i reakcji werbalnych, wzmożoną męczliwość, trudności w rozumieniu poleceń oraz narastające kłopoty w nauce", w którym zespół orzekający w dalszej części orzeczenia określa u dziecka upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim, czyli wskazuje stopień upośledzenia, należało wziąć pod uwagę niepełnosprawność wymienioną w części "Diagnoza", nie należało jednak wykazywać ucznia jako ucznia z niepełnosprawnością sprzężoną. Niepełnosprawność sprzężona nie występuje, gdy u dziecka zdiagnozowano obok niepełnosprawności wskazanej w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, np. wady postawy, encefalopatię, epilepsję, niski poziom rozwoju motorycznego, czy choroby układu krążenia. Również orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawane przez zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wydawane są do celów innych niż edukacyjne i nie stanowią podstawy do objęcia dziecka kształceniem specjalnym.

W przypadku wątpliwości dotyczącej interpretacji wydanego orzeczenia szkoła winna je wyjaśnić z zespołem orzekającym, który wydał orzeczenie. W sytuacji, gdy orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, winno być wydane nowe orzeczenie, które jednocześnie uchyli błędne. Inne dokumenty nie mogą stanowić podstawy wykazania ucznia jako niepełnosprawnego w SIO. W ocenie organu nie ma podstaw prawnych ani merytorycznych dla przedstawionej w piśmie strony praktyki samodzielnego dokonywania przez dyrektorów placówek oświatowych wykładni orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych i wykazywania na tej podstawie do jakiej wagi należy zakwalifikować danego ucznia, posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.

Minister zauważył, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463, ze zm., dalej: ustawa o SIO) podmioty prowadzące bazy danych oświatowych obowiązane są do sprawdzenia kompletności, poprawności i zgodności ze stanem faktycznym danych gromadzonych przez nie w bazach oświatowych. Tymczasem skarżący w odpowiedzi na pismo MEN z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w całości potwierdził prawidłowość danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, które zostały przyjęte do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010.

Dodatkowo organ stwierdził powołując się na wyrok WSA w Warszawie, że brak było również podstaw do uwzględnienia przy kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych po dniu 30 września 2009 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r. poz.513, dalej: u.d.j.s.t.) w związku z art. 71 b ust. 3 u.s.o. poprzez przyjęcie, że strona dokonała nieprawidłowego zakwalifikowania do poszczególnych wag orzeczeń o kształceniu specjalnym uczniów i z tego tytułu jest zobowiązane do zwrotu kwoty 492.998 zł jako nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r.

2) art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego.

Zdaniem skarżącego organ wydający decyzję nie dokonał w jej uzasadnieniu wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranego materiału, w tym także stanowiska skarżącego. Minister bowiem nie dokonał oceny stanowiska skarżącego prezentowanego w toku postępowania. Dotyczy to przede wszystkim kwestionowania przez skarżącego prawidłowości zakwalifikowania uczniów do poszczególnych wag przez Urząd Kontroli Skarbowej w L. na podstawie posiadanych przez skarżącego orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71 b u.s.o.

Minister Finansów nie uzasadnił w zaskarżonej decyzji swojego stanowiska w sprawie zakwalifikowania uczniów do poszczególnych wag i nie przedstawił swojej oceny stanowiska skarżącego zaprezentowanej wobec stwierdzeń i ustaleń dokonanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w L. w toku czynności kontrolnych, a także przedstawionej przez skarżącego organowi w toku postępowania o wydanie zaskarżonej decyzji.

W ocenie strony swobodna ocena dowodów, na którą powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji nie może oznaczać braku obowiązku wykazania przez organ, że dokonał oceny materiału stanowiącego podstawę jej wydania i wykazania, iż okoliczności mające zasadnicze znaczenie w sprawie zostały udowodnione. Decyzji nie przedstawiającej w uzasadnieniu wszechstronnej, logicznej i wyczerpującej oceny zebranego materiału skarżący zarzucił naruszenie wskazanych we wstępie przepisów, kwalifikujących ją do uchylenia. Wydając zaskarżoną decyzję, w ocenie skarżącego, Minister Finansów obciążył stronę wszelkimi skutkami finansowymi nieprawidłowości popełnionych przez Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w M. wydający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dla poszczególnych uczniów. Nieprawidłowości te, dotyczące treści tych orzeczeń istotnych dla zakwalifikowania uczniów do poszczególnych wag stanowiących podstawę naliczenia subwencji oświatowej spowodowały, że kwalifikacje do poszczególnych wag dokonane przez skarżącego są obecnie kwestionowane. Wynikało to z nieprecyzyjnej treści tych orzeczeń, ale pomimo tego, zdaniem skarżącego, umożliwiającej kwalifikację poszczególnych uczniów do wag w sposób przez niego dokonany dla potrzeb ustalenia należnej subwencji oświatowej za 2010 r. Zwłaszcza, że skarżący dokonał tej kwalifikacji kierując się dobrem tych dzieci i chęcią uzyskania środków finansowych na zapewnienie im optymalnej możliwości kształcenia specjalnego, stosownego do ich potrzeb, poprzez pozyskanie na ten cel środków finansowych nie tylko z własnego budżetu.

Skarżący podkreślił, że nie miał możliwości kwestionowania orzeczeń, gdyż nie był stroną postępowań o wydanie dla uczniów orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Natomiast rodzice uczniów, pomimo odpowiednich pouczeń o możliwości ich uzyskania z wymaganą treścią, nie występują o ich uzyskanie lub zmianę ich treści, na nie budzącą wątpliwości dla potrzeb uzyskania części subwencji ogólnej.

Zdaniem skarżącego nieuprawnione było twierdzenie organu o braku podstaw prawnych i merytorycznych dla praktyki samodzielnego dokonywania przez dyrektorów placówek oświatowych wykładni orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych, gdyż taką podstawę stanowił art. 71 b ust. 3 u.s.o.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa - art.145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakreślonych tymi przepisami granicach, sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie była prawidłowość decyzji Ministra Finansów, nakładającej na stronę obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Sąd w pełni podziela ustalenia dokonane w tym zakresie przez Ministra Finansów i uznaje je za własne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia wskazanego wyżej art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. stwierdzić należało, że jest on niezasadny. Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Finansów postępowania był zwrot przez zobowiązaną nienależnie otrzymanej kwoty, w części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010. Sytuację uzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej reguluje cytowany wyżej art. 37 u.d.j.s.t.

W myśl art. 71b ust. 1 u.s.o. kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a ww. ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. Zgodnie z art. 71b ust. 3 u.s.o. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Art.71b ust. 5 u.s.o. zobowiązuje Starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do zapewnia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego z zastrzeżeniem ust. 5a.

Ust. 5a art. 71b u.s.o. stanowi, że jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół.

Należy również wyjaśnić, że w okresie którego dotyczy rozpoznawana sprawa obowiązywała ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej. Stosownie do art. 4 ust.1 ustawy o SIO szkoły i placówki oświatowe prowadziły bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych określone w ustawie, między innymi zbiór danych o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach. Zbiór ten, stosownie do art. 3 ust.3 pkt 1 lit. h) ustawy o SIO powinien obejmować między innymi zbiory danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego, w tym niebędących obywatelami polskimi, według specjalnych potrzeb edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b u.s.o., albo posiadania zezwolenia na indywidualny program lub tok nauki. Dane, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1, są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 30 marca i 30 września każdego roku (art. 8 ust. 1 ustawy o SIO).

Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się z Ministrem, że orzeczenie o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. nie stwierdzają u ucznia niepełnosprawności, gdyż orzeczenia o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności wydawane są przez Powiatowe Zespoły ds. Orzekania o Niepełnosprawności i Stopniu Niepełnosprawności na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. W ocenie sądu z powyższych przepisów ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wynika, że warunkiem objęcia dziecka kształceniem specjalnym jest posiadanie przez niego orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego.

Konsekwencją uregulowań ustawowych dotyczących kształcenia specjalnego są zapisy przyjęte w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 stanowiącym załącznik do rozporządzenia z 22 grudnia 2009 r. Zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustalony został na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r. Zgodnie z opisami wag wagi P2, P3, P4, P5, P28 i P36 przy wagach tych mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2009 r., którzy posiadali orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawności wymienione w opisie tych wag, a w przypadku dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim uczestniczący w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych - orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, a nie wszyscy uczniowie niepełnosprawni wykazani w systemie informacji oświatowej. Zatem w przedmiotowej sprawie badaniu i ocenie podlegało uzyskanie przez skarżącego części oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010. Minister Finansów ustalił, że część oświatowa subwencji ogólnej dla miasta M. została nieprawidłowo skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przy wagach P2, P3, P4, P5, P28 i P36. Organ szczegółowo wskazał zarówno placówki, jak również nieprawidłowości związane z przypisaniem określonemu uczniów wagi. W związku z tym, że jedyną podstawą do ujmowania uczniów przy dodatkowych wagach wagi P2, P3, P4, P5, P28 i P36 były orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o., które uczniowie powinni byli posiadać na dzień 30 września 2009 r. nie można uznać, że przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej przy dodatkowych wagach mogli zostać uwzględnieni uczniowie, którzy takie orzeczenia uzyskali po dniu 30 września 2009 r. Podstawę do ustalenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym i dla skarżącego, stanowiły dane o uczniach wykazane w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r., w tym dane o uczniach wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia z 22 grudnia 2009 r. uczniom wykazanym w SIO przysługuje kwota bazowa części oświatowej według finansowego standardu A –SOA, która podlegała zwiększeniu w przypadku zaliczenia danego ucznia do jednej z wag wymienionych w załączniku do rozporządzenia. Cytowane rozporządzenie przewidywało m.in. wagę :

P2 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia, tj. ustawy o systemie oświaty),

P3 = 2,90 dla uczniów niewidomych i słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, z zaburzeniami psychicznymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia),

P4 = 3,60 dla uczniów niesłyszących i słabosłyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia),

P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia),

P7 = 0,082 dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych,

P28 = 4,000 dla dzieci niesłyszących, słabosłyszących, niewidomych, słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym, znacznym lub głębokim - objętych wychowaniem i kształceniem specjalnym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, a także w innych formach wychowania przedszkolnego (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia) oraz dla dzieci w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych zorganizowanych w zakładach opieki zdrowotnej, w tym w zakładach opiekuńczo-leczniczych i zakładach lecznictwa uzdrowiskowego,

P36 = 9,500 dla wychowanków ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz dla dzieci z niepełnosprawnościami sprzężonymi i z autyzmem będących wychowankami przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, a także innych form wychowania przedszkolnego (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia).

Wbrew twierdzeniom strony organ odniósł się do podnoszonych przez nią zarzutów. Odniesienie to mimo, że nie mające charakteru ściśle indywidualnego (do konkretnego ucznia), a bardziej ogólnego, w ocenie sądu było zupełnie wystarczające i prawidłowe. Zasadnie wskazano bowiem, że w spornych orzeczeniach (a więc nie wszystkich kontrolowanych) nie wskazano więcej niż jednej niepełnosprawności, a wskazano jednostkę chorobową, np. stan po zapaleniu mózgu, encefalopatię, epilepsję. Dlatego też zasadnie organ mógł przyjąć, że w takim wypadku nie można mówić o występowaniu niepełnosprawności sprzężonej, bowiem choroby, w tym choroby przewlekłe nie są tożsame z niepełnosprawnością. Słusznie również organ zauważył, za Ministrem Edukacji Narodowej, że w przypadku orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, które zostało wydane z uwagi na "wolne tempo rozumowania, pracy i reakcji werbalnych, wzmożoną męczliwość, trudności w rozumieniu poleceń oraz narastające kłopoty w nauce", w którym zespół orzekający w dalszej części orzeczenia określa u dziecka upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim, czyli wskazuje stopień upośledzenia, należało wziąć pod uwagę niepełnosprawność wymienioną w części "Diagnoza", nie należało jednak wykazywać ucznia jako ucznia z niepełnosprawnością sprzężoną. Niepełnosprawność sprzężona nie występuje, gdy u dziecka zdiagnozowano obok niepełnosprawności wskazanej w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, np. wady postawy, encefalopatię, epilepsję, niski poziom rozwoju motorycznego, czy choroby układu krążenia.

W tym miejscu trzeba wskazać, że definicja "niepełnosprawności sprzężonej" w rozumieniu występowania u dziecka niesłyszącego lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, z upośledzeniem umysłowym albo z autyzmem co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności, została wprowadzona do ustawy o systemie oświaty ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U., Nr 56 poz. 458). Ustawa ta weszła w życie od dnia 22 kwietnia 2009 r. i w art. 3 pkt 18 zmienianej ustawy zawarła ww. definicję legalną niepełnosprawności sprzężonej. Wymienione w powyższym przepisie niepełnosprawności pokrywają się z niepełnosprawnościami wskazanymi w § 2 ust. 1 pkt 1- 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie określenia warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. Nr 19, poz. 166, dalej: rozporządzenie z 18 stycznia 2005r.). Zatem od tej daty, strona nie powinna mieć - jeśli wcześniej miała, czego sąd nie potwierdza - jakichkolwiek wątpliwości, co należało rozumieć przez ten termin.

Trzeba także zwrócić uwagę, że na podstawie upoważnienia zawartego w art. 71b ust. 6 u.s.o. Minister Edukacji Narodowej w rozporządzeniu z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz.U., Nr 13 poz. 114 ze zm., dalej: rozporządzenie z 12 lutego 2001r.) określił między innymi wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Zgodnie ze wzorem orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego stanowiącym załącznik do rozporządzenia z 12 lutego 2001 r. w orzeczeniu należało wskazać z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, orzeka się o potrzebie kształcenia specjalnego. Zespoły orzekające działające w poradniach psychologiczno-pedagogicznych mogły w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, w części "z uwagi na", użyć określenia "sprzężone niepełnosprawności" albo wskazać co najmniej dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia. O niepełnosprawności sprzężonej można było mówić, gdy w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zespół orzekający wskazał co najmniej dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia. Rodzaje niepełnosprawności zostały wymienione w § 2 ust. 1 pkt 1- 8 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. Natomiast w pkt 9 tego paragrafu wskazano oddzielną kategorię związaną ze sprzężonymi niepełnosprawnościami. W kategorii "niepełnosprawności" nie mieści się "niedostosowanie społeczne" oraz jego podkategorie wymienione w pkt 13-15 § 2 ust. 1 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. oraz przewlekłe choroby i zaburzenia psychiczne.

Sąd także podkreśla, że organ mimo nieprzedstawienia w decyzji jakie niepełnosprawności zalicza się do konkretnych wag, to Minister w całości w tym zakresie podzielił stanowisko kontrolujących, którzy szczegółowo w odniesieniu do każdego zakwestionowanego ucznia wskazywali powody dla których dany uczeń nie mógł być objęty określoną wagą. Co więcej skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli, tylko dokonuje swoistej nadinterpretacji ustalonych faktów. Skarżący bowiem mając na względzie dobro dziecka, jego zachowanie, postawę i określone jego zdaniem widoczne inne niepełnosprawności przypisuje w systemie SIO inne wagi niż wynikają one z orzeczeń publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego. Jednakże nie zauważa, że dane do systemu SIO winny być wpisywane tylko i wyłącznie na podstawie tych orzeczeń, a nie innych dokumentów, czy też obserwacji. Dlatego też organ mógł przyjąć dokonane przez UKS ustalenia i stosownie je ocenić. Zatem nie można organowi zarzucać, że nie przedstawił on własnego stanowiska w tym zakresie, skoro podzielił on stanowisko kontrolujących, a więc uznał jej za stanowisko własne.

Sąd także zgadza się z organem, że również orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawane przez zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wydawane są do celów innych niż edukacyjne i nie stanowią podstawy do objęcia dziecka kształceniem specjalnym.

W tym miejscu należy zauważyć, że strona z jednej strony wskazuje, iż Minister nie dokonał szczegółowego wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, a z drugiej jednocześnie sama zauważa, że załączane przez rodziców orzeczenia nie do końca były prawidłowe, jednakże, jak twierdzi strona, nie miała ona na te orzeczenia żadnego wpływu, gdyż nie była stroną tych orzeczeń. Sąd z tym stanowiskiem się nie zgadza. Podstawą przyznania subwencji w określonej wysokości jest posiadanie orzeczenia wydanego zgodnie z art. 71b ust. 3 u.s.o. Wskazuje na to przepis art.71b ust. 5 i 5a u.s.o., który obliguje jednostkę samorządu terytorialnego do zapewnia dziecku, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, ale tylko w odniesieniu do dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Ponadto przepisy rozporządzenia z 22 grudnia 2009 r. w sposób wyraźny uzależniają przyznanie określonej wagi od posiadania orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 u.s.o. Dlatego też Dyrektor Szkoły/Przedszkola/Zespołu szkół nie był uprawniony do wprowadzenia do systemu informacji oświatowej informacji o uczniach z określoną niepełnosprawnością (w tym niepełnosprawnością sprzężoną), jeżeli nie dysponował najpóźniej w dniu 30 września danego roku, tj. w dacie aktualizacji i przekazywania danych SIO orzeczeniem o takiej niepełnosprawności wydanym zgodnie z art.71b ust. 3 u.s.o. Słusznie podkreślił Minister, że w przypadku wątpliwości dotyczącej interpretacji wydanego orzeczenia szkoła winna je wyjaśnić z zespołem orzekającym, który wydał orzeczenie. W sytuacji, gdy orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, winno być wydane nowe orzeczenie, które jednocześnie uchyli błędne. Inne dokumenty nie mogą stanowić podstawy wykazania ucznia jako niepełnosprawnego w SIO. Sąd podziela tym samym stanowisko organu, że strona (a w jej imieniu dyrektorzy szkół) nie mieli podstaw prawnych ani merytorycznych dla przedstawionej w toku postępowanie przez skarżącego praktyki samodzielnego dokonywania przez dyrektorów placówek oświatowych wykładni orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych i wykazywania na tej podstawie do jakiej wagi należy zakwalifikować danego ucznia, posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.

Takim uzasadnieniem nie może być samo w sobie kierowanie się w tym zakresie dobrem dziecka, gdyż skarżący wskazując na nieprawidłowe wagi otrzymywał w stosunku do posiadanych dokumentów zawyżone środki finansowe na edukację tego dziecka. Jeżeli skarżący widział potrzebę dodatkowych zajęć dla danej osoby, to albo (jeżeli było to możliwe ze względu na niepełnosprawność) winien doprowadzić do wydania właściwego orzeczenia lub w wypadku braku możliwości uzyskania takiego orzeczenia - pokryć z własnych środków finansowych (a nie z subwencji ogólnej na to dziecko) dodatkowe zajęcia. Uzyskanie części oświatowej subwencji ogólnej w określonej wysokości uzależnione jest od posiadania przez ucznia orzeczenia, o którym mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mogło mieć znaczenia, że uczeń, faktycznie w placówce przebywa, korzysta z dodatkowych zajęć i pozostaje niepełnosprawny, gdyż warunkiem koniecznym uzyskania subwencji było m.in. legitymowanie się przez danego ucznia określonym aktualnym orzeczeniem.

Konkludując jedyną podstawą do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, a dzieci i młodzież dla których w danej szkole lub placówce organizowane są zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze - orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. W związku z powyższym okoliczności, na które powoływała się strona, m.in. brak wpływu strony na uzyskanie przez uczniów orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie mogły mieć znaczenia przy wydaniu decyzji zobowiązującej do zwrotu części oświatową subwencji ogólnej za rok 2010. Przepis art. 37 u.d.j.s.t. nie przewiduje bowiem takich przesłanek wydania decyzji. W podobny sposób należy odnieść się do nieprawidłowości związanej z wagą P7 i mimo, że błąd ten nie był błędem pracownika skarżącego, to niewątpliwie strona z tego tytułu uzyskała dodatkowe środki, które były jej nienależne. Tym samym winny zostać zwrócone do budżetu państwa.

Za niezasadny również sąd uznał zarzut naruszenia przez Ministra Finansów art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ ten wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną decyzji.

Minister Finansów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Wyjaśnił, dlaczego warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu, w części oświatowej subwencji ogólnej dla strony na rok 2010 nie spełniali uczniowie nie posiadający na dzień 30 września 2009 r. prawidłowych orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, a także dlaczego warunków do przeliczenia wagą przeznaczoną dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi nie spełniali uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na jedną niepełnosprawność. Organ ocenił również w sposób właściwy zebrany materiał dowodowy, nie przekraczając w tym zakresie swobodnej oceny dowodów. To, że decyzja jest niezgodna z żądaniem skarżącej nie stanowi w żaden sposób naruszenia zasady określonej w art. 8 k.p.a.

Mając powyższe na względzie sąd uznał, że wszystkie zarzuty skargi są niezasadne. Ponadto sąd nie stwierdził żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

W tym stanie rzeczy, uznając decyzję za prawidłową, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.