Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2193/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 patr. 1 pkt  1 lit. c, 183 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 par. 1, 88 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Bd 123/16 w sprawie ze skargi R.N. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od R.N. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/BD 123/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę R.N. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Raportem z dnia [..] października 2015 r. R.N. skierował do Komendanta Miejskiego Policji w T., zwanego dalej KMP, raport, w którym wyraził prośbę o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem [..] listopada 2015 r., motywując powyższe względami osobistymi. Następnie raportem z [..] października 2015 r. skarżący zwrócił się z prośbą o anulowanie poprzedniego raportu z dnia [..] października 2015 r., tłumacząc, że przedstawiona w nim prośba o zwolnienie ze służby była przedwcześnie podjętą decyzją, spowodowaną chwilowym silnym wzburzeniem emocjonalnym.

Rozkazem personalnym z dnia [..] października 2015 r. nr [..] Komendant Miejski Policji w T. zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [..] listopada 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z treścią rozmowy jaką ze skarżącym przeprowadził Pierwszy Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w T. w dniu [..] października 2015 r., złożenie raportu z dnia [..] października 2015 r. spowodowane zostało poinformowaniem skarżącego przez Komendanta Komisariatu Policji T.–P. o zamierzeniu skierowania wniosku do KMP o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Wyjaśniając podczas powyższej rozmowy motywy wystosowania raportu z dnia [..] października 2015 r., skarżący stwierdził, że był on wynikiem przeanalizowania przez skarżącego swojej sytuacji i uznania, że za dużo straciłby finansowo.

Komisja Lekarska orzeczeniem z dnia [..] sierpnia 2015 r. wydanym na wniosek KMP w związku z próbą samobójczą skarżącego, uznała go za zdolnego do służby z ograniczeniem (kategoria B) i zdolnym do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. KMP ustalił, że od [..] marca 2015 r. do [..] kwietnia 2015 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim ze względu na problemy zdrowotne i rodzinne. Skarżący odsunięty został od pełnienia służby na dotychczasowym stanowisku na wniosek Przewodniczącej WKL MSW w B. Skarżący od momentu uprawomocnienia się orzeczenia lekarskiego zajmował się prostymi pracami w Referacie Prewencji Komisariatu, a od 12 września 2015 r. pełni służbę na stanowisku dyżurnego Zespołu Dyżurnych.

Skarżący odwołał się od powyższego rozkazu personalnego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., zwanego dalej KWP, podnosząc niespełnienie przesłanek do jego wydania, wynikających z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Rozkazem personalnym z dnia [..] grudnia 2015 r. nr 1760 Komendant Wojewódzki Policji w B. uchylił rozkaz personalny organu I instancji w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i tę datę ustalił na dzień rozstrzygnięcia własnego a w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, iż w przedmiotowym postępowaniu zastosowanie znalazły przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące oświadczeń woli, i w związku z faktem, że prośba o wycofanie wcześniejszego raportu o zwolnienie ze służby dotarła do KMP później niż raport o rozwiązanie stosunku służbowego, organ I instancji nie był w żadnym stopniu związany jego treścią, był za to uprawniony do zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Organ odwoławczy przedstawił nadto analizę pierwszego z raportów skarżącego pod względem ewentualnego wystąpienia którejś z wad oświadczenia woli, o których mowa w dziale IV Kodeksu cywilnego. W ocenie organu przedmiotowy raport nie został złożony w stanie wyłączającym świadomość bądź świadome powzięcie decyzji, na co wskazuje stwierdzenie zawarte w orzeczeniu lekarskim o wyrównanym stanie psychicznym skarżącego, jego spokojne zachowanie podczas rozmowy z przełożonymi i niezdolność wskazania przyczyn wskazywanych uchybień. Organ stwierdził, że złożenie raportu o zwolnienie ze służby odczytywać należy raczej jako chęć uniknięcia ewentualnej kary dyscyplinarnej i wynikających z niej konsekwencji finansowych. Skarżący wybrał jedno z rozwiązań, które wydawało mu się w danej sytuacji najlepsze. Przedstawienie skarżącemu uchybień przezeń popełnianych i poinformowanie go o zamiarze skierowania wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie może być traktowane jako groźba w rozumieniu art. 87 k.c. KWP wskazał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie potwierdziło stanowisko organu I instancji. Podniesioną w odwołaniu przez skarżącego okoliczność, iż wbrew twierdzeniom KMP pełnił on służbę na stanowisku dyżurnego w dniach 1, 3 i 4 września 2015 r., organ odwoławczy potwierdził, wskazując jednak, że nie miała ona większego znaczenia w sprawie.

Pismem z dnia 15 stycznia 2016 r. R.N. zaskarżył powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając mu naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 7, art. 105 w zw. z art. 61, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący powtórzył, że w dniu 21 października 2015 r., w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a. wszczęte zostało postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, po czym przedmiotowy wniosek o wszczęcie postępowania, jakim w ocenie skarżącego jest raport, został skutecznie wycofany dzień później.

Skarżący wskazał na niewiarygodność ustaleń organu odwoławczego dotyczących momentu wyrażenia zgody Komendanta Miejskiego Policji na zwolnienie ze służby, a co za tym idzie stwierdzenia o spóźnionym cofnięciu wniosku z uwagi na jego wniesienie po rozstrzygnięciu sprawy. W ocenie skarżącego, wobec skutecznego cofnięcia wniosku o wszczęcie postępowania, obowiązkiem organu było umorzenie postępowania w sprawie, a orzekanie merytoryczne w zaistniałych warunkach było niedopuszczalne. Skarżący podniósł, że wywody organu odnośnie wad oświadczenia woli nie miały znaczenia dla sprawy, albowiem zarzutu złożenia wadliwego oświadczenia woli skarżący nie podniósł w odwołaniu, a jedynie scharakteryzował styl i formę działania organów. Wskazał ponadto, z ostrożności procesowej, na uchybienia formalne rozkazu II instancji, a mianowicie: brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niedostateczne uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia, zaniechanie ponownego rozpoznania istoty sprawy oraz niezrozumiałe ustalenie w decyzji daty zwolnienia skarżącego ze służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w treści uzasadnienia wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r. stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie narusza obowiązujących przepisów prawa materialnego ani procesowego.

Zarzuty skarżącego względem decyzji organu odwoławczego koncentrują się na wskazaniu, iż skierowany przez niego w dniu [..] października 2015 r. raport o anulowaniu wniosku wystosowanego dzień wcześniej, zawierającego prośbę o zwolnienie ze służby, skutkował skutecznym cofnięciem tego wniosku, w związku z czym rozstrzygnięcie organu I instancji, utrzymane decyzją KWP, nie mogło zostać wydane, a postępowanie w sprawie winno zostać umorzone. Skarżący podniósł ponadto względem zaskarżonego rozkazu szereg zarzutów, dowodzących wadliwości proceduralnej decyzji organu II instancji.

Sąd Wojewódzki wskazał, iż materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza Policji wystąpienia ze służby, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 121). W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą.

Jak wynika z akt sprawy, oświadczenie woli skarżącego o chęci wystąpienia ze służby w Policji złożone zostało w organie I instancji w dniu [..] października 2015 r. W związku z powyższym datą dotarcia oświadczenia woli skarżącego do KMP jest data [..] października 2015 r., i to ten dzień stanowi cezurę czasową, wyznaczającą, ze względu na dyspozycję art. 61 § 1 k.c., moment dopuszczalności skutecznego cofnięcia raportu funkcjonariusza wyrażającego chęć zwolnienia ze służby, co spowodowałoby z kolei brak powstania stosunku prawnego między stronami. Oświadczenie woli wyrażające chęć anulowania raportu z dnia [..] października 2015 r. wpłynęło, jak wynika z akt, w dniu [..] października 2015 r., a więc dwa dni po wskazanym terminie dopuszczalności cofnięcia oświadczenia woli (dowód: raport z dnia [..] października 2015 r. opatrzony prezentatą organu z [..] października 2015 r. – k. 180 akt adm.). W związku z powyższym za słuszne uznać należy stanowisko organów obu instancji, iż drugie z oświadczeń woli skarżącego było spóźnione. By wywrzeć skutki prawne, winno ono dotrzeć do organu najpóźniej w chwili, w której organ zapoznał się z treścią pierwszego z raportów.

Prośba policjanta o zwolnienie go ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania dotyczącego uruchomienia procedury zwolnieniowej. Takie wystąpienie policjanta zawiera nie tylko żądanie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza, łączący się z dobrowolnym a nie przymusowym charakterem służby. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe. Przewidziane w kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego samego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła. Stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem dwustronnym, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i w terminie przewidzianym w ustawie. Organ, który jest stroną tego stosunku, nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro tak, to trzeba zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Poszukiwania takie niewątpliwie wymagają czasu. Gdyby zaś przyjąć, że funkcjonariusz może bez żadnych ograniczeń cofnąć zgłoszenie o wystąpieniu ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby to, że to zwolniony funkcjonariusz decyduje o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z zawarciem nowego stosunku służbowego.

Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym w ustawie terminie decyzję w tym przedmiocie. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby potwierdza bowiem dobrowolny a nie przymusowy charakter służby. To sam skarżący zainicjował postępowanie w sprawie zwolnienia go ze służby. Skarżący jako funkcjonariusz Policji winien być zaś świadomy skutków swoich czynności i składanych oświadczeń. W związku z powyższym uznać należało, że wskazane przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego i skargowego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

W odniesieniu do zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd I instancji stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z prawidłowo określoną podstawą prawną. W części wstępnej uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśnione zostało, iż rozstrzygnięcie powzięto na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z postępowaniem wszczętym na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, co jest wyczerpującym wskazaniem podstawy procesowoprawnej i materialnoprawnej decyzji odwoławczej w sprawie o określonym w kontrolowanym postępowaniu przedmiocie.

WSA w Bydgoszczy stwierdził, że organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy powziętego rozstrzygnięcia. Świadczy o tym skrupulatne przytoczenie podstaw faktycznych przedmiotowych rozkazów personalnych, właściwa analiza prawna mających zastosowanie w sprawie przepisów oraz właściwa analiza zgromadzonego materiału dowodowego. Komentarza w tym miejscu wymaga podniesiona w skardze okoliczność, jakoby analiza przedmiotowego oświadczenia woli pod względem ewentualnego stwierdzenia jego wad, o których mowa w dziale IV k.c. była w istocie zbędnym zabiegiem organu, świadczącym o rozstrzyganiu przezeń o okolicznościach niemających znaczenia w sprawie. Otóż mając na uwadze treść odwołania od rozkazu Komendanta Miejskiego Policji stwierdzić przyjdzie, iż skarżący – wbrew stanowisku wyrażonemu potem w skardze, negującemu ten fakt – zasugerował, jakoby złożony w dniu [..] października 2015 r. raport był wynikiem działań przełożonych, mających na celu wymuszenie złożenia oświadczenia woli o rezygnacji ze służby. Świadczy o tym chociażby sformułowanie, iż przełożeni skarżącego "próbowali w ocenie odwołującego się, wymusić złożenie oświadczenia wnioskującego o zwolnieniu ze służby (...)".

W związku z tym na aprobatę zasługuje, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wyczerpujące wyjaśnienie przez organ odwoławczy instytucji wad oświadczenia woli oraz motywów, dla których, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, organ uznał, że o żadnej wadzie oświadczenia woli w przedmiotowej sprawie mowy być nie może. Organ odwoławczy wielowymiarowo rozpoznał sprawę w drugiej instancji, posiłkując się dowodami w postaci przesłuchań w charakterze świadków skarżącego i jego przełożonych, dokumentacją odzwierciedlającą przebieg jego służby oraz dotyczącą go dokumentacją lekarską.

Zasadnie również Komendant Wojewódzki Policji, wydając zaskarżony rozkaz personalny, uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby, ustalając jednocześnie nową datę zwolnienia na dzień [..] grudnia 2015 r. Decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter konstytutywny, bowiem rozwiązuje istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. W konsekwencji rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się od niego odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej, albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Termin więc orzeczonego ostatecznie zwolnienia ze służby nie mógł być wcześniejszy od daty decyzji ostatecznej w tym przedmiocie.

R.N. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 123/16.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez wadliwe przyjęcie, że oświadczenie o zwolnieniu ze służby nie było dotknięte wadami oświadczenia woli, mimo okoliczności w jakich złożono oświadczenie, a także w sytuacji natychmiastowej próby cofnięcia oświadczenia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, iż został on wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 82-88 k.c.

Skarżący kasacyjnie podniósł, iż w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że oświadczenie woli wyrażające chęć anulowania raportu z dnia [..] października 2015 r. wpłynęło, jak wynika z akt, w dniu [..] października 2015 r., a więc dwa dni po wskazanym terminie dopuszczalności cofnięcia oświadczenia woli. W związku z powyższym za słuszne uznać należy stanowisko organów obu instancji, iż drugie z oświadczeń woli skarżącego było spóźnione. By wywrzeć skutki prawne, winno ono dotrzeć do organu najpóźniej w chwili, w której organ zapoznał się z treścią pierwszego z raportów.

W powyższym zakresie nieuprawnionym jest stanowisko Sądu, które ogranicza ocenę skutków cofnięcia oświadczenia woli pod kątem dyspozycji art 61 § 1 k.c. Do złożonego przez policjanta oświadczenia mają także zastosowanie przepisy dotyczące wad oświadczenia woli zawarte w art. 82-88 k.c. Zgodnie z przepisem art. 88 § 1 k.c. uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod i wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie.

R.N. złożył oświadczenie o zwolnieniu ze służby po rozmowie z przełożonymi, którzy zastosowali nacisk psychiczny i tym sposobem wymusili złożenie takiego oświadczenia, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy i pismach procesowych skarżącego.

Sąd administracyjny swoim badaniem powinien objąć także aspekty materialne oświadczenia w tym ewentualne zaistnienie wad oświadczenia woli, na które powołuje się skarżący. W niniejsze sprawie Sąd merytorycznie ocenia stosunek służbowy i kwestie z nim związane. Należy zgodzić się z WSA w Bydgoszczy, że do oświadczenia woli znajdują zastosowanie przepisy k.c. Przepisy te powinny być stosowane w całości, tj. także w zakresie wad oświadczenia woli i skutków uchylenia się od wadliwego oświadczenia. Brak możliwości powołania się na wady oświadczenia woli ograniczałby uprawnienia funkcjonariusza Policji w zakresie możliwości powołania się na zaistnienie takich wad.

Sąd I instancji nie rozważył podnoszonych w trakcie procesu zarzutów strony dotyczących prawidłowości złożonego oświadczenia o zwolnieniu ze służby, co doprowadziło do naruszenia wskazanych na wstępie przepisów procesowych.

Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną R.N. oraz wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ stwierdził, że w całości podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wydany w przedmiotowej sprawie odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są bezzasadne.

W ocenie organu zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej został błędnie, albo też w sposób niepełny, sformułowany, albowiem uwzględniając treść podniesionego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej oraz jej uzasadnieniu, skarżący winien był zarzut postawić w oparciu o przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., czego nie uczynił. Aby poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, skarżący musi bezwzględnie powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, a nie sam przepis ustawy – k.p.a., która to ustawa reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej, a nie procedury sądowej.

Zdaniem organu niezrozumiała jest niekonsekwencja skarżącego, który odżegnuje się w skardze od podnoszenia jakichkolwiek zarzutów w zakresie wad oświadczenia woli, jakie złożył co do zwolnienia go ze służby w Policji, a w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji istotne naruszenie procedury, mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na niezbadaniu przez Sąd kwestii wad oświadczeń woli, jakie złożył, inicjując tym samym postępowanie administracyjne.

W ocenie organu administracyjnego dodatkowo wskazywany przez skarżącego zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wyrażający się w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 82-88 k.c. jest błędny, albowiem skoro skarżący utrzymuje – w petitum swojej skargi kasacyjnej – że rzeczone naruszenie polegało na "wadliwym przyjęciu, że w ustalonych przez Sąd okolicznościach faktycznych sprawy, oświadczenie R.N. o zwolnienie ze służby dotknięte było wadami oświadczenia woli, co wynika z okoliczności złożonego oświadczenia a także niemal natychmiastowej próbie cofnięcia oświadczenia", to winien był swój zarzut oprzeć na dyspozycji art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jako błąd w subsumpcji wskazywanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 88 k.c., polegający na niezastosowaniu przez Sąd tego przepisu mimo ustalenia istnienia wady oświadczenia woli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 powołanego artykułu. Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami kasacyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że art. 41 ust. 3 ustawy o Policji stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Sąd I instancji prawidłowo ocenił istotę przedmiotowego wystąpienia, trafnie przyjmując, że prośba policjanta o zwolnienie go ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania dotyczącego uruchomienia procedury zwolnieniowej. Takie wystąpienie policjanta zawiera nie tylko żądanie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza, łączący się z dobrowolnym a nie przymusowym charakterem służby. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe.

Policjant żądając rozwiązania z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ustawa o Policji nie reguluje zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych. Mamy tu niewątpliwie do czynienia z luką w prawie. W takich przypadkach jedną z dopuszczalnych form wykładni jest analogia "z prawa" (analogia iuris). Przy interpretacji przepisów prawa administracyjnego dopuszcza się wówczas możliwość korzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby także do omawianych oświadczeń policjantów nie stosować przepisów art. 61 Kodeksu cywilnego. Takie stanowisko wyraził między innymi A. Zieliński w glosie do wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Lu 71/00, OSP 2002, nr 4, poz. 51, s. 196. Tak też orzekł NSA między innymi w wyrokach: z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt OSK 189/04 (niepubl.); z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 46/05 (niepubl.); z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 597/07 (LEX nr 447316); z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1816/07 (LEX nr 536816); z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 425/08 (LEX nr 520750). Podobne stanowisko wynika również z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11 (ONSAiWSA 2012/2/20, OSP 2012/6/58, LEX nr 1103552). Uchwała ta dotyczyła wprawdzie interpretacji art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ale powołany przepis ma niemal identyczną treść jak analizowany art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Różnica tych regulacji sprowadza się jedynie do innego terminu zwolnienia funkcjonariusza ze służby. We wskazanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)".

Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą.

W rozpoznawanej sprawie prośba R.N. o zwolnienie go ze służby adresowana była do Komendanta Miejskiego Policji w T. Adresat wystąpienia zapoznał się z żądaniem policjanta najpóźniej w dniu [..] października 2015 r. Policjant następnie raportem z dnia [..] października 2015 r. złożył oświadczenie o cofnięciu swego wystąpienia ze służby. Taka czynność procesowa nie mogła jednak odnieść już zamierzonego przez skarżącego skutku. Komendant Miejski Policji w T. nie miał obowiązku uwzględnienia prośby policjanta o cofnięcie wystąpienia ze służby. Skoro korzystając z przysługujących mu uprawnień, nie wyraził zgody na wycofanie przez skarżącego jego oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby, to takie odwołanie – w myśl 61 k.c. było bezskuteczne. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie zwolnienia R.N. ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie stało się bezprzedmiotowe i nie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii ewentualnych wad oświadczenia woli z dnia [..] października 2015 r., o których mowa w art. 82-88 Kodeksu cywilnego, stwierdzić należy, iż skarżący w skardze do Sądu Wojewódzkiego wyraźnie stwierdził, że nie podnosił w toku postępowania administracyjnego zarzutu złożenia wadliwego oświadczenia woli, a w związku z tym wywody organu odwoławczego odnośnie wad oświadczenia woli nie miały znaczenia dla sprawy. Wobec takiego jednoznacznego stwierdzenia nie sposób przyjąć, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż w sprawie nie miały zastosowania przepisy o wadach oświadczenia woli. Uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli wymaga – stosownie do art. 88 § 1 k.c. – złożenia stosownego oświadczenia woli. Skarżący swoje oświadczenie woli z dnia [..] października 2015 r. określił jako "prośbę o anulowanie" poprzedniego raportu z dnia [..] października 2015 r. W skardze do Sądu I instancji zaś stwierdził, iż było to podanie o cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji. Wobec powyższych stwierdzeń samego skarżącego Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił raport z dnia [..] października 2015 r. jako odwołanie oświadczenia woli dokonane w trybie art. 61 § 1 k.c. Należy bowiem pamiętać, że uprawnienie do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli ma charakter prawa podmiotowego kształtującego i przysługuje wyłącznie osobie, której oświadczenie dotknięte było wadą. Jeżeli zatem skarżący wskazywał na etapie postępowania administracyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji, że jego raport z dnia [..] października 2015 r. stanowił odwołanie złożonego w dniu [..] października 2015 r. oświadczenia woli, to trafnie raport ten nie został zakwalifikowany jako oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli.

W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 82-88 k.c. nie może zostać uwzględniony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).