Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1230/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art.138 par. 2, 7, 77 par. 1, 80, 136 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. P. i B. D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej również jako "Minister) decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...], ustalającą odszkodowanie za nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...], stanowiąca współwłasność J. M. (w udziale 3/4 części) oraz E. P. i B. D. (w udziale ¼ części - na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej), została objęta decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]". W oparciu o przepis art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., dalej: specustawa drogowa), nieruchomość ta miała przejść na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym powyższa decyzja stanie się ostateczna.

Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. ustalił odszkodowanie za przedmiotowe działki w łącznej kwocie [...] zł, w tym na rzecz E. P. i B. D. [...] zł, a na rzecz J. M. [...] zł, odpowiednio do przynależnych im udziałów w prawie własności, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz uprawnionych w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że na jego zlecenie uprawniony rzeczoznawca majątkowy J. L. na zlecenie organu sporządził [...] kwietnia 2020 r. operat szacunkowy określający wartość opisanej nieruchomości na kwotę [...] zł. Przy czym organ I instancji podniósł, iż pismem z [...] lipca 2020 r. pełnomocnik właścicieli nieruchomości złożył uwagi do operatu, zwracając się jednocześnie do Wojewody o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego oraz wyznaczenie terminu do [...] września 2020 r. na przedłożenie operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie strony. Następnie [...] września 2020 r. wpłynęły do Wojewody uwagi pełnomocnika stron do operatu sporządzonego na zlecenie organu oraz kontroperat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – J. L.. Jednocześnie pismem z [...] września 2020 r. pełnomocnik stron wniósł o ustalenie jak przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla części obrębu [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2011 r. wpłynęło na spadek wartości przedmiotowej nieruchomości oraz sporządzenie wyceny spadku tej wartości poprzez zlecenie dodatkowego operatu szacunkowego w powyższym zakresie.

Po analizie akt sprawy Wojewoda stwierdził, że kontroperat sporządzony przez J. L. zawiera nieścisłości. Wątpliwości budzi przyjęcie jako obszaru rynku lokalnego terenów powiatu [...] i [...]. Niespójność ta spowodowała, że do zbioru cen porównawczych zostały dołączone ceny wyraźnie wystające ponad poziom cen powiatu [...], co niewątpliwie mogło prowadzić do zawyżenia oszacowanej wartości. Przy czym Wojewoda podniósł, że uwagi autora kontroperatu dotyczące operatu sporządzonego przez J. L. nie mogą stanowić oceny operatu szacunkowego w rozumieniu ustawowym. Analizując je natomiast jako dowód w sprawie Wojewoda stwierdził, iż zawierają one subiektywne stanowisko ich autora, wynikające z różnic w podejściu merytorycznych zagadnień rozstrzyganych przez rzeczoznawcę w procesie wyceny i organ nie jest władny do oceny ich zasadności. Ponadto wydaje się, że zapatrywania rzeczoznawcy majątkowego J. L. na sprawę wyceny przedmiotowej nieruchomości wyraziły się najpełniej w wykonanym przez niego kontroperacie.

Wojewoda przeanalizował zatem operat sporządzony na jego zlecenie w świetle przedstawionego przez stronę kontroperatu i uznał, że nie podważa on jego ustaleń w sposób zasadny. Uznając za wiarygodny dowód w sprawie, w oparciu o operat szacunkowy z [...] kwietnia 2020 r. sporządzony przez J. L., Wojewoda ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości na łączną kwotę [...] złotych, w tym na rzecz E. P. i B. D., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej [...] zł oraz na rzecz J. M. [...] zł. Wskazał, że wycena nieruchomości została dokonana przy uwzglęnieniu jej stanu na dzień [...] grudnia 2019 r., a więc na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, natomiast wartość nieruchomości rzeczoznawca prawidłowo ustalił na dzień sporządzenia operatu szacunkowego.

Odwołanie od decyzji Wojewody złożyli E. P., B. D. i J. M., podnosząc zarzut nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, jak również brak poddania tego operatu pod kontrolę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oraz jego lakoniczną ocenę przez organ I instancji.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] maja 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister przywołał treść przepisów art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1 i ust. 1e specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.), a także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), wyjaśniając również, że operat szacunkowy jako dowód stanowiący podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania – stosownie do art. 77 i art. 80 kpa - podlega ocenie przez organ administracji.

Minister zaznaczył, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość położona przy ul. [...] peryferyjnie na terenie miejscowości w jej południowej części, w oddaleniu od zwartej zabudowy wsi. Nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...], gminnej, w części utwardzonej kruszywem, z oświetleniem ulicznym. Sąsiedztwo stanowią tereny niezabudowane, niezagospodarowane oraz pojedyncza zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna, działka rekreacyjna, tereny upraw rolnych, rów melioracyjny. Działka jest niezagospodarowana. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły podał, ze na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniana nieruchomość znajdowała się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2011 r. zgodnie z tym planem nieruchomość leżała w części na terenie oznaczonym symbolem 8KDW – drogi wewnętrzne a w części na terenie oznaczonym symbolem 1KDS – tereny komunikacji – droga klasy ekspresowej. Celem określenia wartości nieruchomości dokonano analizy cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne położonych na terenie powiatu piaseczyńskigo, będących przedmiotem transakcji w okresie od stycznia 2018 r. do marca 2020 r. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, którą to metodę Minister wyjaśnił, wskazując, iż operat przyjęty przez Wojewodę za miarodajny zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, że punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien ustalić, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Charakterystyka przeznaczenia powinna być pełna i uwzględniać szczegółowe wytyczne zawarte w planie dotyczące zasad zagospodarowania nieruchomości. Minister wskazał przy tym, że stosownie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w części pod drogi publiczne (droga klasy ekspresowej), a w pozostałej części pod drogi wewnętrzne. Minister, powołując przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), wyjaśnił, że drogę wewnętrzną stanowi teren pozostający w prywatnym władaniu. Udział w drodze wewnętrznej lub sama droga wewnętrzna nabywana jest w związku z nabywaniem nieruchomości "właściwej", do której dojazd odbywa się równocześnie nabytą drogą wewnętrzną. Przyjmuje się, że ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na różne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej). Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, trudno uznać, aby nieruchomości przeznaczone pod drogę wewnętrzną osiągały wartości takie same, bądź zbliżone do nieruchomości przeznaczonych pod drogę ekspresową. Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne nie mogą zatem stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną.

W opinii Ministra, mając na uwadze mieszane przeznaczenie planistyczne nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zobligowany był do ustalenia proporcji w jakich nieruchomość przeznaczona jest pod drogi wewnętrzne i pod drogi ekspresowe oraz do dokonania odrębnej wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i pod drogi wewnętrzne. Niedostrzeżenie przez biegłego mieszanego przeznaczenia planistycznego nieruchomości stanowi o nierzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i może mieć wpływ na określoną wartość nieruchomości. Według Ministra powyższe uchybienie stanowi również naruszenie art. 134 u.g.n., wyrażającego tzw. zasadę korzyści, obligującą do określenia wartości nieruchomości na podstawie cen bardziej korzystnych, wynikających z aktualnego bądź alternatywnego przeznaczenia planistycznego nieruchomości. W konsekwencji rzeczoznawca majątkowy powinien był jednoznacznie stwierdzić (w celu wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod drogi wewnętrzne) czy ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne przewyższają ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia w operacie rzeczoznawcy majątkowego J. l., Minister odstąpił od ustosunkowania się do zarzutów formułowanych względem niego przez strony.

Analogiczne zastrzeżenia Minister skierował w stosunku do operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. L. z dnia [...] sierpnia 2020 r., sporządzonego na zlecenie dotychczasowych właścicieli. W przedłożonym kontroperacie rzeczoznawca oparł wycenę o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Co prawda wskazał on, że wyceniana nieruchomość przeznaczona jest, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w części pod drogi ekspresowe (ok. 70% powierzchni) oraz pod drogi wewnętrzne (ok. 30% powierzchni), jak również wskazał, że materiał porównawczy stanowiły nieruchomości drogowe (drogi publiczne - 60 transakcji i wewnętrzne - 20 transakcji), jednak w oparciu o dane zawarte w operacie nie sposób stwierdzić, czy w skład próbki reprezentatywnej nieruchomości porównawczych (str. 17 kontroperatu) zostały włączone transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne, czy też pod drogi publiczne.

Dodatkowo, zastrzeżenia organu odwoławczego budzi fakt, że w kontroperacie pominięto opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Informacje odnośnie dat zawarcia transakcji, położenia, powierzchni oraz cen za 1 m2 ww. nieruchomości wynikają jedynie z tabeli. Co prawda biegły na str. 18-19 wyszczególnił ocenę cech rynkowych, przypisał nieruchomości o cenie maksymalnej oraz minimalnej wskazane cechy, jednak operat szacunkowy nie zawiera opisu wybranych nieruchomości pod względem cech porównawczych. W ocenie Ministra takie opisanie nieruchomości nie jest wystarczające do oceny, czy spełniają one kryterium podobieństwa. W tej sytuacji nie można bowiem zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Dopiero ich prawidłowe opisanie pozwoliłoby na rzetelne ustalenie, czy trafnie zakwalifikowano je jako podobne do nieruchomości poddawanej wycenie i czy przyjęcie do porównania konkretnych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej było uzasadnione. Oznacza to, że niemożliwe jest faktyczne porównanie nieruchomości ze względu na ich cechy różnicujące.

Z kolei w odniesieniu do wniosku o oszacowanie zmniejszenia wartości nieruchomości z uwagi na przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Minister podkreślił, że brak jest takiej możliwości w przedmiotowym postępowaniu, które dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej. Natomiast jedyną formą rekompensaty związaną z ewentualnym zmniejszeniem wartości nieruchomości wynikającym z jej drogowego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być renta planistyczna uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.).

Sprzeciw od decyzji Ministra wnieśli E. P. i B. D. (dalej jako skarżący), zarzucając Ministrowi podjęcie tej decyzji pomimo braku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Podnieśli, iż organ odwoławczy naruszył art. 36 i art. 12 kpa. Wskazali, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania mediacyjnego, o które wystąpili pismem z [...] lutego 2021 r., nie poinformował również podjęciu czynności dowodowych w sprawie a przed wydaniem decyzji nie poinformował, iż zakończył postępowanie wyjaśniające. Przy czym organ pominął przeprowadzenie wnioskowanych przez strony czynności dowodowych w sprawie, uchylając się od odpowiedzialności za wyrażone bezpodstawnie tezy, które nie mają żadnego merytorycznego uzasadnienia. Wydanie decyzji kasacyjnej po bezpodstawnym wyznaczeniu dodatkowego terminu w sprawie, bez zawiadomienia o podejmowanych czynnościach dowodowych, bez rozpoznania wniosków dowodowych oraz bez odpowiedzi na wniosek o mediacje należy, zdaniem skarżących, uznać za przejaw braku zainteresowania załatwieniem sprawy. Przerzucenie przez organ odwoławczy odpowiedzialności w zakresie załatwienia sprawy na organ I instancji jest działaniem zmierzającym wyłącznie do wydłużenia czasu określenia wysokości odszkodowania za przejecie prawa własności nieruchomości, co powodować będzie dodatkowe koszty w postaci odsetek. Według skarżących Minister działa z naruszeniem interesów Skarbu Państwa i dyscypliny finansów publicznych co już samo w sobie zasługuje na przywołanie organu do porządku w postaci grzywny. Skarżący podnieśli również, iż Minister posiada wszystkie dowody w sprawie i powinien przeprowadzić wnioskowane przez nich postępowanie wyjaśniające oraz załatwić sprawę. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Ministra z [...] maja 2021 r., wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 złotych i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność sprzeciwu.

Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej powoływana jako P.p.s.a. Stosownie do art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III P.p.s.a. po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 P.p.s.a.).

Według art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia prawidłowego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie w kwestii sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 138 § 2b kpa przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 kpa, tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 kpa) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 kpa).

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 kpa wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Wobec powyższego wydanie przez organ drugiej instancji decyzji kasatoryjnej będzie możliwe wówczas gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Sprawa zaś będzie niewyjaśniona m.in. wówczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, zawiera tego rodzaju wady (niedostrzeżone przez organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji), które go dyskwalifikują, przez co nie jest możliwe na ich podstawie rekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Podkreśla to przewidziane art. 138 § 2b kpa wyłączenie stosowania § 2 tego artykułu. Wyłączenie to jednak nie obejmuje sytuacji, gdy kluczowy dowód, na podstawie którego organ orzekał, przeprowadzenia którego wymaga przepis prawa, okazał się niewiarygodny. Organ odwoławczy jest bowiem kompetentny co do zasady jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. art. 136 § 1 kpa), a nie postępowania dowodowego w pełnym jego zakresie. Podjęcie zatem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 kpa, godziłoby w ustanowioną w art. 15 kpa zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] maja 2021 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło bowiem z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 kpa.

Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone (przejęte) nieruchomości jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego - operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Wartością tą jest co do zasady wartość rynkowa, a więc szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.); przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Same natomiast sporządzone na potrzeby postępowania odszkodowania odszkodowawczego operaty, jak każdy dowód, podlegają ocenie organów administracji publicznej pod względem ich przydatności w tym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania dysponował dwoma operatami szacunkowymi, tj. pierwszym sporządzonym na jego zlecenie (autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. L.) oraz drugim sporządzonym na zlecenie stron (autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. L.). Wojewoda jako wiarygodny ocenił pierwszy z nich, a zakwestionował przydatność dowodową w sprawie kontroperatu przedłożonego przez skarżących. Minister z kolei ocenił, że obydwa operaty, ze względu na dostrzeżone w nich wady, nie mogą stanowić miarodajnego dowodu na ustalenie wartości przejętej nieruchomości, będącej podstawą wymiaru odszkodowania. Powodem takiej oceny organu odwoławczego było stwierdzenie, że w procesie szacowania nie uwzględniono zróżnicowania planistycznego terenu, na którym położone są działki nr [...] i [...] a dostrzeżone wady były na tyle istotne, że nie mogły zostać pominięte, czy uzupełnione w toku postępowania odwoławczego. Kwestia przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji o zezwoleni na realizację inwestycji drogowej determinuje dobór nieruchomości porównawczych, a tym samym wywiera wpływ na wartość ustalonego odszkodowania. W tym zakresie oba operaty dokonywały wyceny całej nieruchomości jakby była ona w całości przeznaczona pod drogi publiczne. Wobec tego uzasadnione wątpliwości Ministra budził dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, gdzie rzeczoznawcy majątkowi w obu operatach jako punkt odniesienia przy wyliczeniu wartości nieruchomości wskazywali na ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości nabywane pod drogi publiczne. Jednocześnie zaprezentowaną przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ocenę Sąd orzekający w całości podziela.

Zauważyć należy, iż opisane na wstępie działki w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w obowiązującym wówczas miejscowym polanie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2011 r., w części przeznaczone były pod drogę publiczną (klasy ekspresowej – oznaczonej w rysunku planu symbolem 1 KDS), a w części po drogę wewnętrzną (oznaczona symbolem 8 KDW). Przeznaczenie nieruchomości jest natomiast jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny, co wynika z ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Stosownie do tego przepisu wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Z kolei w przyjętym przez Wojewodę jako dowód w niniejszej sprawie operacie szacunkowym z [...] kwietnia 20202 r. rzeczoznawca majątkowy J. L., co prawda zaznaczył okoliczność zróżnicowania planistycznego terenu, jednak dokonał wyceny całej nieruchomości tak jakby w całości przeznaczona była w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod drogi publiczne. Konsekwencją takiego podejścia było dokonanie wyceny według reguł ustanowionych w ust. 4 § 36 ww. rozporządzenia (aczkolwiek bez powoływania się wprost na ten przepis w treści operatu), w oparciu o zrealizowane na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne. Te natomiast mogłyby stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, co stanowi warunek konieczny do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352). Wynika to wprost z treści powołanego przepisu, stanowiącego, że "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Przeznaczenie natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną, nie może być zrównywane z przeznaczeniem pod drogę publiczną, a więc tego rodzaju drogę, której status (wykreowany w trybie przewidzianym w art. 7 ustawy o drogach publicznych), prowadzi do wyłącznie jej jako rzeczy z powszechnego obrotu (por. art. 2a ustawy o drogach publicznych). Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, część przejętej nieruchomości, wedle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod drogę wewnętrzną, a część po drogę publiczną obowiązkiem rzeczoznawcy było po pierwsze ustalenie proporcji w jakich nieruchomość objęta była tym różnym przeznaczeniem, a po drugie dokonania odrębnej wyceny każdej z tych części na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych odpowiednio pod drogi publiczne oraz pod drogi wewnętrzne. Przy czym w odniesieniu do tych ostatnich zobligowany był rzeczoznawca także do zbadania, czy ze względu na tzw. zasadę korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., nie zachodzi potrzeba dokonania wyceny wedle reguł określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Dopiero tak przygotowana opinia o wartości nieruchomości (operat szacunkowy) mogła stanowić miarodajny dowód w sprawie o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod realizacje inwestycji drogowej. Powyższe uszło jednak uwadze organu wojewódzkiego, który uznał operat sporządzony przez rzeczoznawcę J. L. za prawidłowy oraz zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe oznacza, że wadliwie zweryfikował on ten dowód, a w konsekwencji także nie ustalił w sposób zgodny z obiektywnie istniejącą rzeczywistością istotnej okoliczności faktycznej w sprawie (wartości rynkowej przejętej nieruchomości) i naruszył tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

W przedstawionych okolicznościach sprawy zasadnie zatem Minister, w oparciu o art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę ustalenia odszkodowania do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie na konieczność pozyskania wyceny nieruchomości sporządzonej przy uwzględnieniu jej zróżnicowanego planistycznego przeznaczenia w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizacje w jej obszarze inwestycji drogowej. Tym bardziej, że operat sporządzony na zlecenie strony, jakkolwiek wskazywał już procentowy udział w nieruchomości terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne oraz publiczne, to jednak - analogicznie jak operat autorstwa J. L. – jako punkt odniesienia przy wyliczaniu wartości nieruchomości wskazywał na ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości nabywane pod drogi publiczne, co samo już w sobie również wykluczało uznanie go za miarodajny dowód w sprawie. Na etapie postępowania odwoławczego Minister nie mógł także zlecić takie wyceny we własnym zakresie, gdyż wykraczałoby to poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 kpa. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 kpa, to jednak ponowne przeprowadzenie w całości tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; https://cbois.nsa.gov.pl). Nie mógł zatem tego zmienić fakt sformułowania przez skarżących w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej żądania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, z przywołaniem art. 136 § 2 kpa. Zwłaszcza, że owo żądanie nie pochodziło od wszystkich stron postępowania, jak stanowi ww. przepis, ale jedynie od części z nich, tj. uprawnionych do odszkodowania. Z akt nie wynika natomiast by treść tego żądania akceptowała strona zobowiązana do jego wypłaty. Nie mają zatem racji skarżący, kwestionując zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, co czyni ich sprzeciw niezasadnym.

Odnosząc się do kwestii nieprzeprowadzenia postępowania mediacyjnego, o które skarżący – jak wskazali w skardze – wnioskowali pismem z [...] lutego 2021 r., Sąd wyjaśnia, że ewentualne przeprowadzenie takiego postępowania jest uprawnieniem, z którego organ może, ale nie musi skorzystać. Jednocześnie brak zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania, w sytuacji gdy organ doszedł do wniosku o konieczności wydania w sprawie decyzji kasatoryjnej, nie stanowi tego rodzaju naruszenia obowiązków określonych w art. 10 § 1 kpa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia tej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.