Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 680/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, 2  i 3, art. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 362/10 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 362/10, oddalił skargę S. H. na decyzję Dyrektora L. Oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. (dalej: ARiMR) decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] przyznał S. H. (dalej: skarżącemu) płatności na 2009 r. w wysokości 33380,98 zł., w tym: jednolitą płatność obszarowa w wysokości 19599,85 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 13781,13 zł. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 11 maja 2009 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 deklarując do uzyskania: jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 39,27 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych działki rolne o łącznej powierzchni 39,27 ha.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że skarżącemu została przekazana karta informacyjna zawierająca dane o maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do celów systemu jednolitej płatności obszarowej w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych - powierzchnia PEG_JPO. Organ wskazał, że skarżący miał obowiązek poprawić wstępnie zadrukowany formularz wniosku, jeżeli jakakolwiek podana w nim informacja była błędna, a w stosownych przypadkach wskazać nowy obrys działki ewidencyjnej oraz działki rolnej.

Organ podkreślił, iż wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych, ustanowionego na podstawie map lub dokumentów. System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, tzw. system LPIS. Jego celem jest jednoznaczna w skali kraju identyfikacja i określenie położenia deklarowanych przez rolników działek rolnych, kontrola prawidłowości zadeklarowanych powierzchni łącznie z oceną i sprawdzeniem ich kwalifikowalności oraz ilości złożonych wniosków na każdą działkę rolną lub jej cześć. System ten ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które muszą być przez Polskę stosowane. Ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu.

Organ odwoławczy podkreślił, iż stwierdzona w oparciu o system informacji geograficznej w wyniku kontroli administracyjnej wniosku powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła 38,66 ha, a nie jak zadeklarowano we wniosku - 39,27 ha. Ustaleń stwierdzających opisane nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej. Wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna I zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 1,58 %, co uprawniało organ I instancji przyznania płatności do powierzchni stwierdzonej.

Dyrektor ARMiR podkreślił, że składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, skarżący podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności, pomocy do rzepaku oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności - co jest równoznaczne z podjęciem odpowiedzialności za jego wypełnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu skargi S. H. oddalił ją. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia oceny zasadności, prawidłowości ustaleń organu odnośnie rzeczywistej – stwierdzonej - powierzchni działek rolnych (38,66 ha.), w stosunku do powierzchni zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności (39,27 ha). A w konsekwencji wykluczenia z płatności powierzchni 0,61 ha i przyznania płatności od powierzchni stwierdzonej (38,66 ha).

Materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności obszarowych zostały określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, z późn. zm.; dalej ustawa o płatnościach). Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 (art. 124 ust. 2 rozporządzenia 73/2009), przy czym rolnik musi spełniać warunki wymienione w punktach od 1 do 3 tego przepisu. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, określenie jej aktualnej powierzchni i na kontrolę pod względem kwalifikowalności w odniesieniu do danego schematu pomocy.

Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS, stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) - ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił, iż niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, w szczególności w zakresie ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów. Jest to szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez skarżącego. To na nim spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi on skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień skarżącego do płatności.

W ocenie Sądu elementami systemu zintegrowanego są między innymi: system identyfikacji działek rolnych oraz zintegrowany system kontroli. Celem kontroli administracyjnych jest skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikowanie kwalifikacji do pomocy określonych terenów.

Wskazana procedura, obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek rolnych, ma charakter obligatoryjny, a wykorzystywanie wskazanej technologii jest jej integralną częścią. System identyfikacji działek rolnych realizując wskazany cel opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków. Ustalenie więc powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej następuje w trakcie kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy.

W związku z powyższym zdaniem Sądu brak jest podstaw, aby kwestionować prawidłowość ustaleń odnoszących się do wielkości powierzchni działek kwalifikujących się do płatności.

Sąd podkreślił, że "jednolity wniosek" oznacza wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich w odniesieniu do systemu płatności jednolitych i innych systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem wniosku o przyznanie płatności na uprawy chmielu złożonego przez uznaną grupę producentów. W celu identyfikacji uprawnień do płatności, ustalone formularze wniosków przekazywane rolnikowi zawierają identyfikację uprawnień do płatności zgodną z systemem maksymalnego obszaru kwaifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną, a materiał graficzny przekazywany rolnikowi wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich identyfikację, rolnik zaś wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Po wygaśnięciu czasu na złożenie pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne wraz z ewentualnie towarzyszącymi im uprawnieniami do płatności nie zadeklarowane w pojedynczym wniosku w celu otrzymania pomocy w ramach jakiegokolwiek systemu pomocy obszarowej, mogą być dodane do pojedynczego wniosku pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach stosownych programów pomocowych. Zmian dotyczących użytkowania ziem lub systemu pomocowego w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych lub w odniesieniu do uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku można dokonać na tych samych warunkach.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie przedstawił w postępowaniu o przyznanie płatności żadnego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów administracji, stanowiące podstawę wydanej w sprawie decyzji. Ciężar udowodnienia faktów istotnych w sprawie, z których wywodził on skutki prawne spoczywał na nim, a nie na organie administracji. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, który dowodziłby zasadności twierdzeń skarżącego, albo nawet tylko je uprawdopodabniał. Nie podważył on ustaleń organu w zakresie odnoszącym się do powierzchni wykorzystywanych rolniczo działek rolnych. Inicjatywa dowodowa skarżącego skutkowałaby obowiązkiem organu ustosunkowania się do przedstawionych przez niego dowodów oraz wyjaśnienia wszystkich wątpliwości towarzyszących sprawie, co z całą pewnością musiałoby wyrazić się w zainicjowaniu postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, niż ten który wynika z faktu, że przedmiotowe postępowanie ma charakter szczególny i jest zasadniczo postępowaniem uproszczonym.

Sąd podkreślił, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy - jakkolwiek ma charakter procedury obligatoryjnej, to jednak nie wyłącza, ani też nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych. Skarżący został wezwany przez organ I instancji do złożenia wyjaśnień. Z wezwania tego wynikało, iż wykryte nieścisłości sprowadzają się do stwierdzenia mniejszej od deklarowanej powierzchni działek. W odpowiedzi na powyższe skarżący złożył oświadczenie, że "w 2009 r. użytkuje rolniczo 39,27 ha, a pozostała część nie jest przez niego użytkowana" (k. 76 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu trudno w treści tego oświadczenia dopatrzyć się jakichkolwiek elementów uprawdopodobniających okoliczności wskazujące, że zgłoszone do płatności działki nie mogą mieć mniejszej niż 39,27 ha powierzchni. Ponadto pismem z dnia 18 października 2009 r. (k. 86 akt administracyjnych) stwierdził, że "powierzchnie referencyjne działek rolnych o numerach: 262/1 (D), 59/2 (N), 255/4 (K), 269/2 (R) zostały ustalone na podstawie dokonanych przez niego pomiarów" dodając, że "pomiary dokonane na podstawie informacji geograficznej są błędne". Nie wynika z niego natomiast, kiedy, gdzie i jakich pomiarów dokonano. Nie zgodził się z pomniejszeniem powierzchni działek oznaczonych jako: B, D, E, H, I, K, Ł, N, P, R (k. 102-103 akt administracyjnych) i powołał się na pomiary geodezyjne z roku 2004.

Sąd zaznaczył, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego ograniczyła stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie informowania stron i ich czynnego udziału w postępowaniu jedynie do przypadków, w których strona w powyższym zakresie wystąpiła do organu administracji publicznej z właściwym żądaniem. Skarżący nie wystąpił z tego rodzaju żądaniem. Organy dochowały należytej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego. Nie wystarczające było stwierdzenie skarżącego, że nie zgadza się on z pomniejszeniem powierzchni działek, bo ich łączna powierzchnia jest taka, jak wskazana we wniosku o płatność. Nie przedstawiał on żadnego dowodu świadczącego o tym, że przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009 dokonał pomiaru swoich działek, a który to miałby potwierdzać prawidłowość złożonej deklaracji.

Sąd wskazał, że skarżący w uzasadnieniu skargi kwestionował powierzchnie działek oznaczonych jako: K, S, H, P, a nadto podważył wiarygodność załącznika nr 13/19 (dotyczy działki nr 281), podczas, gdy w piśmie z dnia 18 października 2009 r. nie zgadzał się ze zmniejszeniem powierzchni działek rolnych o numerach: 262/1 (D), 59/2 (N), 255/4 (K), 269/2 (R), a we wniesionym odwołaniu swój zarzut odniósł do zmniejszenia powierzchni działek oznaczonych jako: B, D, E, H, I, K, Ł, N, P, R.

Sąd podkreślił, że kontrola sądowa zaskarżonych aktów nie jest dokonywana z punktu widzenia słuszności lub celowości, lecz w aspekcie ich legalności.

II

W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie przepisów ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy poprzez przyjęcie, że z treści cyt. przepisów wynika, iż to na wnioskodawcy spoczywa cały ciężar dowodowy w sprawie przyznania płatności a organ administracyjny jest zasadniczo zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów nawet w razie kwestionowania wniosku rolnika pomimo, iż przepisy ciężar dowodu stawiają po stronie, która wywodzi z danego faktu skutki prawne, co świadczy o przejściu ciężaru dowodu na organ jeśli zamierza on ustalić płatności w sposób odmienny niż we wniosku strony, co spowodowało wydanie orzeczenia o błędnej treści,

2. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie jako dowód obliczeń dokonanych przez organ na podstawie nieaktualnych map satelitarnych (mapy zostały wykonane w sierpniu roku 2005) a odmówienie przyjęcia jako dowód obliczeń dokonanych przez geodetów na zlecenie tego samego organu w roku 2004 (wniosek dowodowy strony) - co spowodowało wydanie orzeczenia bez rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

3. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie iż organ administracji działał legalnie, na podstawie i w ramach przepisów prawa - mimo iż organ nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego, gdyż przy zaistnieniu rozbieżności pomiędzy wnioskiem rolnika opartym na danych z ewidencji gruntów i na rzeczywistych pomiarach użytkowanych działek a danymi obliczonymi według posiadanych przez organ map satelitarnych pominął dalsze postępowanie dowodowe i oparł się jedynie na danych z map satelitarnych bez przeprowadzenia i oceny wszystkich innych dowodów w sprawie, w szczególności przeprowadzenia pomiarów na gruncie, co skutkowało wydaniem błędnego orzeczenia.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (np. wyrok SN z 11 stycznia 2001r., IV CKN 1594/00, Lex nr 53119). Kasacja nie odpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie przez pełnomocnika skarżącego nie w pełni odpowiada tym wymogom. Skarga kasacyjna została oparta na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednakże w petitum nie wskazano żadnego przepisu prawa procesowego, tj. ani zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego ani w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 - 3 ustawy o płatnościach, który wbrew twierdzeniom skarżącego, stanowi zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez przyjęcie, że z treści tego przepisu wynika to, iż to na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodowy w sprawie przyznania płatności, a organ administracyjny jest zasadniczo zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów, nawet w razie kwestionowania wniosku rolnika, pomimo że przepisy ciężar dowodu stawiają po stronie, która wywodzi z danego faktu skutki prawne, co świadczy o przejściu - zdaniem skarżącego - ciężaru dowodu na organ, jeżeli zamierza on ustalić płatności w sposób odmienny niż we wniosku strony, co w konsekwencji spowodowało wydanie orzeczenia o błędnej treści.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie zarzut ten nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie metody odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. W przypadkach, gdy inaczej niż regulacje zawarte w k.p.a. stanowią przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stosowanie przepisów k.p.a. jest wyłączone.

Ustawodawca w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach wprowadza istotne modyfikacje zasad procedowania w porównaniu z regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Te modyfikacje osłabiają pozycję procesową stron postępowania. Stosownie do art. 3 ust. 2 cyt. ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

stoi na straży praworządności;

jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności

faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw

i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie

stosuje się.

Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Tym samym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Klauzula "ciężaru udowodnienia" przejęta została z art. 6 k.c. Nie przystaje ona do legislacji dotyczącej procedur stosowanych w rozstrzyganiu stosunków publicznoprawnych. Wskazana klauzula jest jedną z podstawowych zasad regulacji stosunków między równorzędnymi podmiotami prawa prywatnego w sferze materialno-prawnej i procesowej (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Oficyna 2008, s. 53, 54).

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zakres czynności, które muszą być przeprowadzone przed wydaniem decyzji we wskazanych przedmiotach określony jest w przepisach prawa unijnego i omawianej ustawy. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w art. 30 – 33 ustawy o płatnościach. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierający odmienną niż k.p.a. regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu (wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 869/09).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy ARiMR nie uchybiły zasadom procedury uregulowanym w art. 7, 8, 77 k.p.a., podjęły działania w interesie skarżącego, natomiast to bierność dowodowa strony doprowadziła do wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności.

W kontekście normatywnej treści art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach podkreślenia wymaga, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, jakkolwiek ma charakter obligatoryjny, to jednak nie wyłącza, ani też nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych. Muszą one być jednak przedstawione przez wnioskodawcę.

Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, skarżący wbrew zasadom wynikającym z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach nie przedstawił w postępowaniu o przyznanie płatności żadnego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów ARiMR stanowiące podstawę faktyczną wydanej w sprawie decyzji. Jak wynika z analizy akt sprawy, skarżący nie zainicjował i nie podjął żadnych działań procesowych, które mogłyby skutkować podważeniem ustaleń organów administracji. Podkreślenia wymaga, że skarżący pismem z dnia 15 października 2009 r. (k. 73 akt administracyjnych) został wezwany przez organ I instancji do złożenia wyjaśnień, a z treści wezwania jednoznacznie wynikało, iż wykryte nieścisłości sprowadzają się do stwierdzenia mniejszej od deklarowanej powierzchni działek. W odpowiedzi na powyższe, skarżący złożył oświadczenie, że "w 2009 r. użytkuje rolniczo 39,27 ha, czyli tyle, ile wskazał we wniosku o przyznanie płatności, zaś pozostała część nie jest przez niego użytkowana" (k. 76 akt administracyjnych). Trudno zatem w treści tego oświadczenia dopatrzyć się chociażby uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących, że istotnie zgłoszone do płatności działki nie mogą mieć mniejszej niż 39,27 ha powierzchni. Podobnie rzecz się ma z pismem z dnia 18 października 2009 r. (k. 86 akt administracyjnych), w którym stwierdził on, że "powierzchnie referencyjne działek rolnych o numerach: 262/1 (D), 59/2 (N), 255/4 (K), 269/2 (R) zostały ustalone na podstawie dokonanych przez niego pomiarów" dodając, że "pomiary dokonane na podstawie informacji geograficznej są błędne". Nie wynika z niego natomiast, kiedy, gdzie i jakich pomiarów dokonano. Z kolei w odwołaniu nie zgodził się z pomniejszeniem powierzchni działek oznaczonych jako: B,D,E, H, I, K, Ł, N, P, R (k. 102-103 akt administracyjnych) i powołał się na pomiary geodezyjne z 2004 r.

Wskazana ustawa o płatnościach ograniczyła stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie informowania stron i ich czynnego udziału w postępowaniu (art. 9, 10 k.p.a.) jedynie do przypadków, w których strona w powyższym zakresie wystąpiła do organu administracji publicznej z właściwym żądaniem. Skoro zatem z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania skarżący wystąpił z tego rodzaju żądaniem, to nie sposób uznać, że – w tych konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy - organy nie dochowały należytej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego i naruszyły art. 10 k.p.a. Nie wystarczające zatem było jedynie jego lakoniczne stwierdzenie, że nie zgadza się z pomniejszeniem powierzchni działek, bo ich łączna powierzchnia jest taka, jak wskazana we wniosku o płatność. Wbrew twierdzeniom o dokonanych pomiarach, nie przedstawiał żadnego dowodu świadczącego o tym, że przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009 dokonał pomiaru swoich działek, a który to miałby potwierdzać prawidłowość złożonej deklaracji.

Autor skargi kasacyjnej wskazał również naruszenie innych przepisów postępowania, jednak nie wskazał konkretnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto nie zostały one powiązane z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej naruszonymi przez Sąd I instancji. Ponadto, skarżący nie wykazał, czy te naruszenia mogłyby mieć potencjalnie istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom powinno nieodłącznie towarzyszyć wskazanie naruszonych przez Sąd I instancji przepisów tej ustawy. Jednakże stosownie do postanowień uchwały NSA z 26 października 2010 r. (sygn. akt I OPS 10/09), wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych podstawach kasacyjnych.

Niewłaściwe i w konsekwencji nieskuteczne postawienie zarzutów procesowych w skardze kasacyjnej sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną w granicach jej podstaw jest związany ustaleniami faktycznymi, poczynionymi przez Sąd I instancji.

Skarżący nie ma racji, że organy ARiMR nie powinny ustalać powierzchni w oparciu o tzw. system LPIS stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych. Ten system bowiem umożliwia stosowanie jednolitych standardów gwarantujących dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

Ponadto, w sytuacji stwierdzenia przez organ administracyjny rozpoznający wnioski o dopłaty, że powierzchnia deklarowana we wniosku różni się od powierzchni zatwierdzonej w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a więc spełniającej warunki do dopłaty, ulegają one, w zależności od wielkości stwierdzonej różnicy, zmniejszeniu lub nie zostają w ogóle przyznane. Różnice mogą zostać stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu bądź kontroli administracyjnej (art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004), dla potrzeb której wykorzystywać można techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS) polegające na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym. Stwierdzić należy, że uzyskane w drodze jednego lub drugiego rodzaju kontroli wyniki mają równoprawne znaczenie, co oznacza, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do dopłaty przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu lub zestawiania go z danymi z ewidencji gruntów (wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1069/08).

Ponadto, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że nie można utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, że powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, a powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie jest zagadnieniem tożsamym, że ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych może się zmieniać w czasie, przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów co do działek ewidencyjnych, ich powierzchni, rodzaju użytków rolnych na tych działkach i co do sposobu użytkowania działek rolnych. Dla potrzeb pomocy obszarowej, podstawowe znaczenie ma bowiem rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa (wyrok NSA z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 259/07).

Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.