Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 137/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz- Sass po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem A. K. ( zwanego dalej stroną , skarżącym) z dnia 14 września 2017 r. , którym zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy w P., Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 30 kwietnia 2012 r. nr [...], wskazując jako podstawę stwierdzenia nieważności przepisy art. 157 § 2 oraz art. 156 § 1 k.p.a. oraz powołując się na przesłankę wydania jej z rażącym naruszeniem prawa .

Uzasadniając konieczność wyeliminowania powyższej decyzji z obrotu prawnego strona wyjaśniła, że po rozpatrzeniu jej odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 21 lutego 2012 r., nr [...], decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r., nr [...], Kolegium uchyliło zakwestionowaną decyzję w całości, kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na przepisy, które obowiązywały w tamtym czasie przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji stwierdził jednoznacznie, że wszelkie zalecenia zawarte w decyzji SKO z dnia 10 kwietnia 2012 r. zostały wykonane i chociaż w jego ocenie świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, to nie zostało ono przyznane, wskutek czego doszło do tego, że został on pozbawiony wnioskowanego świadczenia na okres 10 miesięcy.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2017 r., nr [...] , wydaną z powołaniem się na przepisy art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 kwietnia 2012 r. Organ II instancji poczynił następujące ustalenia :

- wnioskiem z dnia 13 lutego 2012 r. strona wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną – B. K.;

- decyzją z dnia 21 lutego 2012 r., nr [...] organ I instancji, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych , odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt pozostawania w związku małżeńskim wnioskodawcy i osoby wymagającej opieki ;

- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją nr [...] z dnia 10 kwietnia 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło bowiem, że po uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (Dz.U. Nr 138, poz. 872) uzasadnione jest przyjęcie, że żona, czy mąż sprawujący opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem wypełniają w ten sposób spoczywający na nich ustawowy obowiązek, wynikający z faktu zawarcia związku małżeńskiego, który to obowiązek ma charakter alimentacyjny. W takiej więc sytuacji, przesłanka negatywna pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie może mieć wpływu na prawo współmałżonka do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto tut. Kolegium uznało, że dla rozstrzygnięcia o prawie do wnioskowanego świadczenia niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie zakresu rzeczywistej opieki jaką sprawuje skarżący nad żoną, oraz że z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

- decyzją z dnia 30 kwietnia 2012 r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy w P., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1-4, art. 20 ust. 1-3, art. 24 ust. 2 i ust. 4, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006, nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: u.ś.r oraz § 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 298, poz. 1769) oraz § 1 i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2009 r., nr 129, poz. 1058), odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego na jego żonę z tym uzasadnieniem, że zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku obligatoryjnie stosować art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki. Wskazana ustawa nie przewiduje specjalnego wyłączenia zastosowania tego przepisu wobec małżonka osoby niepełnosprawnej jako osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne;

- powyższa decyzja organu I instancji z dnia 30 kwietnia 2012 r. nie została skutecznie zaskarżona przez stronę odwołaniem .

W zakresie uzasadnienia prawnego Kolegium w motywach decyzji stwierdziło, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być jakiekolwiek uchybienie popełnione przy jej wydawaniu, ale tylko takie uchybienie, które wskazane zostało w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego powodu może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W świetle argumentacji podniesionej przez stronę we wniosku z dnia 14 września 2017 r., Kolegium uznało za konieczne odniesienie się do każdej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości), w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organem właściwym do wydania decyzji z dnia 30 kwietnia 2012 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną był niewątpliwie organ I instancji gdyż świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane przez "organ właściwy", a tym, stosownie do art. 3 pkt 11 u.ś.r. jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Strona w dniu składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. 13 lutego 2012 r., zamieszkiwała na terytorium Gminy P., wobec czego organem właściwym w sprawie był Kierownik GOPS w P., działający z upoważnienia Wójta Gminy w P. Nie zaszła więc przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wyjaśniono, że przesłankę tę należy rozumieć jako sytuację, w której nie ma przepisu prawnego, który umocowuje organ administracji do działania, bądź też przepis taki istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Przepis taki daje podstawy albo do stosowania innych prawnych form działania administracji, albo wyznacza ściśle ramy i rodzaje załatwiania spraw przez wydanie decyzji. W decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, w podstawie prawnej zostały prawidłowo powołane przepisy k.p.a. oraz m.in. art. 17 ust. 1-4 u.ś.r., a więc przepisy regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też przedmiotowej decyzji nie można zarzucić wady nieważnościowej, polegającej na wydaniu jej bez podstawy prawnej.

Z kolei odnosząc się do podniesionej przez stronę przesłanki wydania decyzji z dnia 30 kwietnia 2012 r. z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Kolegium wskazało, że przepisy k.p.a. nie zawierają legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Treść tego pojęcia ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. I tak w orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Przy czym rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa.

Kolegium przyznało, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. był przedmiotem wielu sporów, interpretacyjnych , a wątpliwości te dotyczyły kwestii, czy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie, której współmałżonkiem jest osoba wymagająca opieki Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Równocześnie ustawodawca, w treści art. 17 ust. 1a u.ś.r. zastrzegł, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1, natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Kolegium dalej stwierdziło ,że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na to , że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Innymi słowy, negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie dotyczyła małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale odnosiła się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim.

Kolegium powołało się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (Dz.U. Nr 138, poz. 872) stwierdzający ,że art. 17 ust. 1 u.ś.r., w zakresie w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok spowodował zmianę przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 233, poz. 1456), w wyniku czego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zaczęło przysługiwać również osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciążył obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmowali oni lub rezygnowali z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie był jednak art. 17 ust. 1 u.ś.r., lecz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z brzmieniem którego (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych powstawało dopiero wówczas, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Niemniej jednak, w ocenie Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ze względu na wskazane wyżej wątpliwości interpretacyjne art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sadowo-administracyjnym rażące naruszenie prawa, to naruszenie oczywiste, ewidentne i ciężkie , zaś oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi tu jednak o błędy w interpretacji prawa. Przyjęcie więc przez organ jednej z możliwych wykładni konkretnego przepisu nie może świadczyć o rażącym jego naruszeniu, które w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wypełniałoby przesłankę dla stwierdzenia nieważności wydanej w trybie zwykłym decyzji. Zdaniem Kolegium, skoro więc przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie był jednolicie interpretowany, to nie można z tego powodu zarzucić decyzji z dnia 30 kwietnia 2012 r. przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Kolegium , w przedmiotowej sprawie nie zaistniała także okoliczność wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie tego przepisu możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Przy czym , aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Organ przyznał, że strona posiadała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną przyznane decyzją Kolegium z dnia 4 października 2010 r. nr [...], jednakże prawo to było ustalone na okres od dnia 1 sierpnia 2010 r. do dnia 31 stycznia 2012 r. Wnioskiem z dnia 13 lutego 2012 r. strona wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w ramach kontynuacji, na dalszy okres. Zatem postępowanie dotyczące odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego wszczęte wnioskiem z dnia 13 lutego 2012 r. było nowym postępowaniem w sprawie, które nie zostało uprzednio rozstrzygnięte inną decyzją ostateczną albo załatwione w sposób milczący.

Natomiast w kwestionowanej decyzji z dnia 30 kwietnia 2012 r., strona postępowania została określona prawidłowo w kontekście unormowań art. 17 u.ś.r., co z kolei świadczy o niewystąpieniu przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, że decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie.

W odniesieniu do przesłanki nieważnościowej, wynikającej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały) Kolegium wyjaśniło, że przez niewykonalność decyzji można rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania ta przesłanka, skoro decyzja organu I instancji przesądzała o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc nie wynikał z niej żaden obowiązek, czy też uprawnienie, które byłoby niewykonalne.

Końcowo Kolegium stwierdziło także brak występowania przesłanek stwierdzenia nieważności określonych art. 156 § 1 pkt 6 i pkt 7 k.p.a.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , wyrażającym się w uznaniu przez Kolegium, że decyzja z dnia 30 kwietnia 2012 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy skarżący już w dniu 4 października 2010 r. nabył uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego mocą orzeczenia SKO z dnia 4 października 2010 r., co powinno być uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia z dnia 30 kwietnia 2012 r. i organ I instancji dokonał niekorzystnej, na rzecz skarżącego i jego małżonki wykładni przepisu prawa, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji tego organu w oparciu o zasady wynikające z treści art. 7 i 8 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że rozstrzygnięcie SKO jest niepoprawne, bowiem Kolegium pominęło badanie możliwości unieważnienia decyzji z 2012 r. przez pryzmat swoich wcześniejszych rozstrzygnięć oraz zasad postępowania administracyjnego, których to przesłanek uwzględnienie powinno wyeliminować decyzję z 2012 r. W tym zakresie skarżący podniósł , że SKO w L. w dniu 4 października 2010 r. wydało decyzję nr [...], w której uchyliło wcześniejszą decyzję GOPS odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na jego żonę i przyznało mu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad żoną w wysokości 520 zł miesięcznie na okres od dnia 1 sierpnia 2010 r. do dnia 31 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wyraźnie wskazało, że nie można się zgodzić z rozumieniem przez GOPS w P. art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż literalne brzmienie tego przepisu byłoby, w ocenie SKO, nieakceptowane.

Wobec tego ,w ocenie skarżącego, decyzja z dnia 30 kwietnia 2012 r. pozostawała w rażącej sprzeczności z treścią orzeczenia SKO w L. z dnia 4 października 2010 r., co z kolei rzutowało na rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, takich jak zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 K.p.a. oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli i utrwalonych praktyk rozstrzygania konkretnych spraw, wyrażona w art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi dotyczących tego, że skoro skarżący już w dniu 4 października 2010 r. nabył uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nr [...], co powinno być uwzględnione przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji z dnia 30 kwietnia 2012 r. wskazano, że fakt ten nie oznaczał automatycznie tego, że skarżący powinien był otrzymać świadczenie pielęgnacyjne po złożeniu kolejnego wniosku o jego przyznanie. Decyzją Kolegium świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane skarżącemu na okres od dnia 1 sierpnia 2010 r. do dnia 31 stycznia 2012 r., a więc do dnia ważności orzeczenia o niepełnosprawności żony skarżącego. We wniosku z dnia 13 lutego 2012 r. skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w ramach kontynuacji, na dalszy okres. Rozpatrując go organ I instancji miał obowiązek zbadania czy w sprawie występują przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, a więc do dokonania oceny czy w sprawie zaistniały okoliczności wynikające z art. 17 u.ś.r. Wyniki tych ustaleń mogły być jednak odmienne od ustaleń zawartych w decyzji tut. Kolegium z dnia 4 października 2010 r., gdyż organ I instancji nie był związany poprzednim rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Kolegium wskazało, że nowe brzmienie tego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Od tego dnia, stosownie do art. 8 § 2 k.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Celem tej zmiany było wprowadzenie zasady respektowania uprawnionych oczekiwań, wynikających z utrwalonej praktyki danego organu. Skoro więc w dacie wydawania decyzji z dnia 30 kwietnia 2012 r. brzmienie przepisu art. 8 k.p.a. było inne, aniżeli obecnie, to nie można czynić zarzutu, że została naruszona zasada utrwalonych praktyk rozstrzygania konkretnych spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma wyłącznie charakter kontroli legalnościowej rozumianej jako badanie zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej p.p.s.a. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany sformułowanymi w skardze zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. A zatem niezależnie od wyartykułowanych w skardze zarzutów (lub w przypadku ich braku) sąd administracyjny bada sprawę w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych.

Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydano ją w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga w pierwszej kolejności przywołania przesłanek pozytywnych stwierdzenie nieważności, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. wedle którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i dlatego wykładnia przytoczonych wyżej przesłanek stwierdzenia nieważności musi mieć charakter ścisły (dosłowny) i wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazującym, że stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że eliminowana w tym trybie decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w tym przepisie wyczerpująco, a tym samym zawiera on zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) i niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni omawianego przepisu, a więc odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek.

Wskazać w tym miejscu również należy, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności i jego uzasadnienie nie jest jednak dla organu wiążące. Organ bowiem z urzędu musi zbadać, czy zaskarżony akt administracyjny nie jest dotknięty chociażby jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższemu obowiązkowi zadość uczynił organ orzekający w rozpatrywanej sprawie.

W szczególności w sposób wyczerpujący - z powołaniem się na przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) - organ wyjaśnił, dlaczego w analizowanym przypadku nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa. W ślad za organem ponownie przypomnieć w tym miejscu należy, że "oczywistość" naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w badanej sprawie. W punkcie wyjścia rozważań przywołać należy przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. , który stanowił materialno-prawną podstawę zakwestionowanej – w ramach trybu nadzwyczajnego - decyzji . Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212) przepis ten stanowi (także na dzień wydania decyzji z dnia 30 kwietnia 2012 r.), że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zdaje sobie oczywiście sprawę z tego , że przepis art. 17 u.ś.r. był przedmiotem wielu sporów interpretacyjnych, jednak w decyzji z dnia 30 kwietnia 2012 r. organ orzekający przyjął literalne rozumienie wymienionego przepisu wprost wskazujące na to , że w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, pozostającej w związku małżeńskim, wyłączone jest prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym uwarunkowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieniem obiektywnych kryteriów i zasad ich udzielania pozbawia organ administracji możliwości przyznawania tego świadczenia z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, czy słuszności, nawet w sytuacji wystąpienia trudnych sytuacji życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy. Żadne inne niż wymienione w ustawie kryteria nie mogą decydować o przyznaniu prawa do tego świadczenia a ich niespełnienie nakłada na organ obowiązek wydania decyzji odmownej.

W analizowanym przypadku pozostawał sporem w sprawie fakt pozostawania skarżącego w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki oraz fakt nie legitymizowania się przez skarżącego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle powyższych niespornych okoliczności sprawy oraz ze względu na istniejące w orzecznictwie sądowo-adminstracyjnym wątpliwości interpretacyjne art. 17 u.ś.r. jako nieuprawniony przedstawia się zarzut skarżącego o wydaniu kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa .

W tym miejscu wskazać należy , że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają legalnej definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa". , o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść tego pojęcia została ukształtowana przez orzecznictwo i doktrynę i trafnie Kolegium odwołało się do ustalonego znaczenia w literaturze przedmiotu i orzecznictwie. W tym zakresie przeważa pogląd, który rażące naruszenie prawa upatruje nie w błędach wykładni przepisów, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje zatem przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie "rażącego naruszenia prawa" może nastąpić tylko w sytuacji jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, że w bezspornym stanie prawnym i faktycznym nie mogłaby zostać wydana decyzja o danej treści. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wskazujący na to , że "rażące naruszenie prawa" zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji, a przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni konkretnego przepisu nie może świadczyć o rażącym jego naruszeniu, które w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wypełniałoby przesłankę dla stwierdzenia nieważności wydanej w trybie zwykłym decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2017 r., VII SA/Wa 2455/16, LEX nr 2371340). Stwierdzenie powyższego nie pozwala więc na uznanie, że w rozpatrywanej sprawie organ rażąco naruszył prawo.

Niezależnie od zarzutów wyartykułowanych przez stronę pod adresem decyzji

z dnia 30 kwietnia 2012 r. Kolegium przeanalizowało wszystkie pozostałe normatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i z tej oceny organ wyprowadził merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski. W tym zakresie organ wywiązał się również z obowiązku dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia . Z wyczerpującego uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że jasno i należycie uzasadniło swoje stanowisko, a w szczególności dlaczego i na jakiej podstawie organ uznał, że nie zaistniała w badanej sprawie żadna z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Organ orzekający w sprawie ustosunkował się do każdej normatywnej podstawy stwierdzenia nieważności. Natomiast fakt , że strona nie zaakceptowała zasadności przesłanek faktycznych i prawnych , którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy nie świadczy o naruszeniu przez organ prawa. Nie wymaga się bowiem od organu osiągnięcia rezultatu , to znaczy przekonania strony ,że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem ( podobnie wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010r. sygn. I OSK 124/10). Wobec tego fakt, że w wyniku dokonania tej oceny organ sformułował odmienne wnioski niż twierdzenia strony nie oznacza również , że pod jego adresem może być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów regulujących tryb i podstawy stwierdzenia nieważności.

Zamierzonego rezultatu nie może odnieść również argumentacja skarżącego, wedle której prawo do świadczenia jemu przysługuje , bowiem orzeczeniem SKO z dnia 4 października 2010 r., nr [...], nabył już uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego . Przede wszystkim należy zauważyć, że zaskarżona decyzja wydana została po uruchomieniu nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji , jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w trybie art. 156 k.p.a. W związku z tym przypomnieć jedynie należy, że jedną z ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzje administracyjne ostateczne mogą być wyeliminowane z obrotu prawnego tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów k.p.a. bądź z przepisów prawnych ustaw szczególnych. Jedną z takich możliwości przewiduje art. 156 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie powołanego przepisu, właściwy organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ponownego, merytorycznego ( rozpoznawczego ) rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz zobligowany jest wyłącznie do badania , czy za stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej, przemawiają przesłanki , o których w nim mowa . Z treści przytoczonego na wstępie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. wynika siedem samodzielnych przesłanek, których zaistnienie skutkuje stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji administracyjnej W przeciwnym razie instytucja ta stanowiłaby niejako kolejną instancję, nieprzewidzianą przez obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego .

Nie mogą również odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzuty podnoszące rażące naruszenie przez organ przy wydawaniu decyzji z dnia 30 kwietnia 2012 r. podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli i utrwalonych praktyk rozstrzygania konkretnych spraw (art. 8 k.p.a). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Jak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, przed wydaniem decyzji z dnia 30 kwietnia 2012 r. Kierownik GOPS zgromadził materiał dowodowy w postaci oświadczeń oraz zaświadczeń lekarskich o stanie zdrowia żony skarżącego, a także odebrał od skarżącego oraz jego żony oświadczenia na temat zakresu opieki, której ona wymaga. Na podstawie tych dokumentów wydał decyzję z dnia 30 kwietnia 2012 r., która nie pozostawała w sprzeczności z art. 7 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. trafnie organ zwrócił uwagę na nowe brzmienie tego przepisu , nadane ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) , które obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Począwszy od tego dnia, stosownie do art. 8 § 2 k.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wobec tego brzmienie przepisu art. 8 k.p.a. w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji z dnia 30 kwietnia 2012 r. , nie pozwala na skuteczne podniesienie zarzutu o naruszeniu zasady utrwalonych praktyk rozstrzygania konkretnych spraw.

Jedynie na marginesie sprawy , Sąd dostrzegając trudną sytuację życiową skarżącego , zauważa , że obowiązujące przepisy prawa przewidują - w pewnych sytuacjach - możliwość usuwania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji ze względu na zaistnienie przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Reasumując powyższe ,zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art.151 p.p.s.a.