Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3056/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 17
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Burmistrza P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2015 r. znak: [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."), art. 17 pkt 6 lit. b i art. 24 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej również "u.p.z.p.") oraz art. 23 ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza P. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu I zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] terenu przeznaczonego pod eksploatację kruszywa naturalnego, położonego w miejscowości R., gmina P., utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:

Burmistrz P. (dalej również "skarżący") pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu I zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] terenu przeznaczonego pod eksploatację kruszywa naturalnego w miejscowości R., gmina P., dalej również "projekt zmiany planu miejscowego". Do wniosku załączył projekt uchwały Rady Miejskiej w P. i rysunek do projektu zmiany planu miejscowego, prognozę oddziaływania projektu zmiany planu miejscowego na środowisko (dalej również "prognozę oddziaływania na środowisko"), oraz opracowanie ekofizjograficzne wraz z inwentaryzacją przyrodniczą.

Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia projektu zmiany planu miejscowego. Organ stwierdził, że ustalenia projektu zmiany planu miejscowego stoją w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r. poz. [....], dalej również "uchwała w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu") oraz art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Burmistrz P.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej również "GDOŚ") postanowieniem z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2015 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GDOŚ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że z treści art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. oraz art. 24 ust. 2 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że kompetencje do badania ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ich negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu oraz - w przypadku niewyrażenia zgody na treść konkretnych ustaleń tego dokumentu - do określenia warunków, na jakich uzgodnienie będzie mogło nastąpić posiadają wyspecjalizowane organy ochrony przyrody (tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska). Wbrew zarzutom zażalenia, ani prognoza oddziaływania na środowisko, ani inne dokumenty nie zastępują samodzielnej oceny ustaleń projektu zmiany planu miejscowego przez organ uzgadniający, która dokonywana jest na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Dalej GDOŚ podniósł, że przedłożony projekt zmiany planu miejscowego obejmuje część działki o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni ok. [...] ha położonej w miejscowości R., gmina P., zlokalizowanej w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Dla przeważającej części obszaru objętego projektem zmiany planu miejscowego (o powierzchni ok. 5 ha), oznaczonego symbolem 1.ZL/PG, ustalono przeznaczenie: "teren leśny z dopuszczeniem czasowej eksploatacji kruszywa naturalnego" zaś pozostały obszar objęty projektem zmiany planu miejscowego (o pow. ok. 2,5 ha), oznaczony symbolem 1.ZL - "pod teren leśny". W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P. cały teren objęty przedmiotową zmianą planu oznaczony jest jako ZL (teren leśny), a więc, wbrew twierdzeniom skarżącego, obecnie obowiązujący plan miejscowy nie przeznacza analizowanego terenu pod eksploatację kruszywa.

Obszar objęty projektem zmiany planu miejscowego zlokalizowany jest w odległości ok. 4,5 km na północny wschód od zwartej zabudowy miejscowości R., na terenie rozległego kompleksu leśnego, w odległości ok. 2,2 km na południe od drogi wojewódzkiej nr [...]. Jest to teren zalesiony, graniczący od północy z kopalnią piasku. Rzeźbę terenu omawianego obszaru cechuje występowanie wydm o przebiegu południkowym, utworzonych z piasków eolicznych zmagazynowanych w okresie czwartorzędu. Stoki te posiadają zmienne nachylenie i opadają w kierunku wschodnim. Wysokości bezwzględne wałów wydmowych dochodzą 20 metrów. Rzędne terenu na obszarze objętym projektem zmiany planu miejscowego wynoszą od ok. 198 m n.p.m. w części wschodniej działki o numerze ewidencyjnym [...] do 221,1 m n.p.m. w części centralnej.

Z załączonej do projektu zmiany planu miejscowego prognozy oddziaływania na środowisko wynika natomiast, że celem zmiany obecnie obowiązującego planu jest umożliwienie prowadzenia eksploatacji (przez okres 6 lat) złoża kruszywa (piasku) [...] - Etap 2, będącego kontynuacją funkcjonującej kopalni kruszywa (o powierzchni ok. 5 ha) graniczącej z obszarem projektu zmiany planu miejscowego od strony południowej. Wydobycie piasku prowadzone będzie metodą odkrywkową, ze ściany o wysokości 2-3 metrów, przy czym będzie ono prowadzone etapowo, tj. na powierzchni nie większej niż 1 ha.

Biorąc pod uwagę rzeźbę terenu występującą na omawianym obszarze, jak również rodzaj przedsięwzięcia - wydobycie piasku, które będzie skutkować faktycznym zniszczeniem części wału wydmowego na powierzchni do 5 ha, GDOŚ stanął na stanowisku, iż realizacja ustaleń projektu zmiany planu miejscowego dla wydzielonej jednostki terenu oznaczonej symbolem 1.ZL/PG spowoduje zniekształcenie rzeźby analizowanego terenu. Konkluzja jest tożsama z konkluzją autora prognozy oddziaływania na środowisko.

Organ podkreślił, że odtworzenie stanu terenu sprzed eksploatacji złoża ma polegać jedynie na wprowadzeniu szaty roślinnej tożsamej do tej porastającej teren przed rozpoczęciem eksploatacji (poprzez wykonanie nasadzenia lasu), nie zaś na odtworzeniu ukształtowania terenu. Tym samym dokonane zniekształcenie rzeźby terenu miałoby charakter trwały.

W konsekwencji GDOŚ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż ustalenia projektu zmiany planu miejscowego w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1.ZL/PG obejmują prace ziemne, których realizacja spowodowałaby trwałe zniekształcenie rzeźby terenu, a zatem prace, które stoją w sprzeczności z zakazem określonym w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu. GDOŚ stwierdził jednocześnie, iż ze względu na charakter i rodzaj inwestycji uwzględnionej w ustaleniach projektu zmiany planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem 1.ZL/PG nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa wynikającego z treści ww. zakazu, dopuszczającego wykonanie prac ziemnych związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.

Organ wskazał również, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie występują przesłanki do zastosowania odstępstw od zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu określone w § 3 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu:

- zastosowania nie znajdzie § 3 ust. 4 pkt 1 tej uchwały, ponieważ obowiązujące dokumenty planistyczne: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalone uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z [...] września 2000 r. oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z [...] października 2006 r., teren objęty projektem zmiany planu miejscowego przeznaczyły, odpowiednio, pod "lasy istniejące oraz obszary chronionego krajobrazu istniejące i wskazane do objęcia ochroną oraz zalesień śródpolnych" i "ZL- teren lasu"; oznacza to, że na tym terenie nie została uwzględniona eksploatacja kruszywa. Eksploatacja kruszywa na tym obszarze nie stanowiłaby realizacji zapisów tych dokumentów;

- zastosowania nie znajdzie § 3 ust. 4 pkt 2 tej uchwały, albowiem mimo, że eksploatacja kruszywa stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), to dotychczas skarżący nie przeprowadził dla powyższego przedsięwzięcia ocenę oddziaływania na środowisko; oceny tej – zdaniem GDOŚ - nie zmienia zarzut skarżącego, że przeprowadzone wizje lokalne, monitoringi oraz ekspertyzy dołączone do opracowań wskazują na brak negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji we wszystkich aspektach ochrony przyrody na terenie powyższego obszaru chronionego krajobrazu.

W ocenie GDOŚ w rozpoznawanej sprawie nie było również możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu określonych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Tym samym za bezzasadny organ uznał zarzut zażalenia, że z uwagi na fakt własności Skarbu Państwa terenu objętego projektem planu, a w związku z tym również należące do Skarbu Państwa kopaliny, planowana inwestycja zaliczona jest do celu publicznego w zrozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, że eksploatacji piasku nie można uznać za cel publiczny w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ zgodnie z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782) w związku z art. 10 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196) złoża piasku, których eksploatacji dotyczy projekt zmiany planu miejscowego, nie zaliczają się do złóż objętych własnością górniczą. Jednocześnie brak jest innych ustaw, które określałyby wydobycie piasku jako cel publiczny.

Trafność takiego stanowiska potwierdziły ustalenia i wnioski zawarte w opracowaniu [...] Sp. z o.o. "Wielopłaszczyznowa waloryzacja przyrodnicza budowy geologicznej, rzeźby terenu, korytarzy ekologicznych, krajobrazu i innych walorów [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz określenie możliwości eksploatacji kopalin pospolitych w granicach tej prawnej formy ochrony przyrody ([...] 2012)".

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wskazał również, że organ pierwszej instancji, wypełniając normy art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśnił, w jakim zakresie ustalenia projektu zmiany planu miejscowego kolidują z przepisami dotyczącymi obszaru chronionego oraz wskazał na konieczność rezygnacji z wprowadzenia zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu 1 ZL/PG i pozostawienie go w dotychczasowym sposobie zagospodarowania.

Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej interpretacji istoty i zakresu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na wyeliminowaniu oczywistego błędu w załączniku graficznym nr 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z [...] października 2006 r. GDOŚ podniósł, że zakres zmiany ustaleń obecnie obowiązującego planu jest znaczący i zmiana ta nie może być traktowana jako sprostowanie oczywistej pomyłki tekstowej. Ponadto, zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2015 r. wniósł Burmistrza P.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie przepisu postępowania, tj.:

- art. 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu dokumentów załączonych do wniosku w postaci prognozy odziaływania na środowisko oraz opracowania ekofizjograficznego wraz z inwentaryzacją przyrodniczą,

- art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 i § k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na nierozważeniu załączonych do wniosku dokumentów, a nadto oparciu rozstrzygnięcia na opracowaniach znanych organowi z urzędu, o których nie zakomunikowano stronie.

2. Naruszenie prawa materialnego tj.:

- § 3 ust. 4 pkt. 1 i pkt. 1 i 2 uchwały w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu, polegające na błędnym uznaniu, że wnioskowane przeznaczenie terenu pod eksploatację kruszywa naturalnego sprzeciwiać się będzie zakazowi prowadzenia prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, w sytuacji gdy załączona do wniosku prognoza odziaływania na środowisko oraz opracowanie ekofizjograficzne wraz z inwentaryzacją przyrodniczą wykazują brak znaczącego negatywnego wpływu na ochronę przyrody ww. Obszaru, co stanowi wyjątek od zakazu.

- art. 23 ust. 1 w związku z art. 5 pkt. 8 i 23 ustawy o ochronie przyrody polegające na błędnym uznaniu, iż wnioskowane przeznaczenie terenu pod eksploatację kruszywa naturalnego sprzeciwia się względom ochrony cech charakterystycznych krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach, pomimo że dotychczas prowadzona eksploatacja rozpoznanego złoża na podstawie udzielonej koncesji (etap 1), wykazuje brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru, w szczególności nie wpływa na możliwość zaspakajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

- art. 24 ust. 2 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody polegające na nierozważeniu, iż wnioskowane przeznaczenie terenu pod eksploatację kruszywa naturalnego stanowi działanie związane z bezpieczeństwem powszechnym, zapewniające dostępność piasku jako środka przeciwpowodziowego i przeciwpożarowego.

Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z:

1. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2009 r. znak: [...] oraz opracowań zgormadzonych w aktach tej sprawy na okoliczność, że prowadzona identycznie, jak w ocenianym przypadku eksploatacja kruszywa naturalnego, na obszarze tożsamego obszaru chronionego krajobrazu w sąsiedniej gminie, wykazuje brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody ww. Obszaru Chronionego Krajobrazu;

2. faktur i umów Firmy [...] (adres: [...]) dotyczących dostarczania piasku okolicznym gminom w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa powszechnego, na okoliczność że przeznaczenie terenu pod czasową eksploatację kruszywa naturalnego stanowi działanie związane z bezpieczeństwem powszechnym, zapewniające dostępność piasku jako środka przeciwpowodziowego i przeciwpożarowego.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżący, wskazał w szczególności na zaniechanie organów orzekających w sprawie w zakresie zgromadzenia i przeanalizowania istotnych materiałów dotyczących poprzednio przeprowadzonych postępowań, które wykazały brak znacząco negatywnego wpływu na środowisko dotychczas prowadzonej eksploatacji. Skarżący wskazał, że w zasobach urzędu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] pozostawać winny dokumentacje dokonanych poprzednio uzgodnień, tj. decyzja Ministra Środowiska z [...] września 2006 r. znak: [...], decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] o wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji, uzgodnienia dotyczące koncesji wydanej przez Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2009 r. znak: [...] ze wskazaniem powierzchni i położenia rozpoznanego i udokumentowanego złoża [...]. Organ nie rozpatrzył przy tym, jakich konkretnie powierzchni dotyczyły sukcesywne uzgodnienia, wyłączenia z produkcji leśnej oraz koncesje na wydobycie ze złóż [...] i [...], rozpoznanych i udokumentowanych jeszcze w 2006 r. Nie rozpatrzono także z jakich przyczyn, wbrew postanowieniom art. 95 ust 1 i 2 Prawa geologicznego i górniczego, nie ujawniono udokumentowanych wówczas złóż w ówcześnie sporządzonych studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wskazał, że wbrew zapatrywaniom organu istotne dla rozstrzygnięcia sprawy są także wnioski wynikające z ustaleń dotyczących braku znacząco negatywnego wpływu na środowisko eksploatacji złoża S. (decyzja z [...] stycznia 2009 r. znak: [...]). Złoże to znajduje się zaledwie niewiele ponad 2 km od objętego wnioskiem obszaru. Eksploatacja tego złoża dotyczy identycznej kopaliny (piasek), tą samą metodą, także w obszarze chronionego krajobrazu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska winien więc przeanalizować jakimi względami kierowano się uzgadniając możliwość eksploatacji złoża S. oraz przeanalizować czy zachodzą jakiekolwiek ewentualne istotne różnice w odziaływaniu na środowisko pomiędzy obydwoma obszarami wydobycia.

W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił również, z jakich powodów odmówił wiarygodności i mocy dowodowej załączanym do wniosku dokumentom w postaci prognozy odziaływania na środowisko oraz opracowania ekofizjograficznego wraz z inwentaryzacją przyrodniczą. Dokumenty te zostały opracowane w sposób rzetelny, przez osoby legitymujące się wymaganą wiedzę specjalną i niezbicie wykazują brak znacząco negatywnego wpływu wnioskowanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ochronę przyrody Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Dodatkowo skarżący podniósł, że jeśli organ uznał opracowanie [...] Sp. z o.o. "Wielopłaszczyznowa waloryzacja przyrodnicza budowy geologicznej, rzeźby terenu, korytarzy ekologicznych, krajobrazu i innych walorów [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz określenie możliwości eksploatacji kopalin pospolitych w granicach tej prawnej formy ochrony przyrody ([...] 2012)" za dowód określonych faktów znanych organowi z urzędu, to powinien o tym zakomunikować skarżącemu jako stronie postępowania, tak jak wymaga tego art. 77 § 4 k.p.a. Jednocześnie skarżący podkreślił, że ww. opracowanie nie ma waloru normatywnego, a jego konkluzje nie znalazły wyraźnie odzwierciedlenia w treści uchwały w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu, albowiem na terenie tego obszaru chronionego krajobrazu nie wprowadzono ograniczenia wymienionego w art. 24 ust. 1 pkt. 4 ustawy o ochronie przyrody. Konkludując, skarżący stwierdził, że skoro nie miał możliwości zapoznania się z powołaną publikacją i odniesienia się do jej wniosków, to organ dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 §1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego organy orzekające zaniechały również ustalenia, że umożliwienie wydobycia piasku ze złoża [...] stanowi działanie na rzecz bezpieczeństwa powszechnego, albowiem piasek ten wielokrotnie był wykorzystywany w warunkach zagrożenia powszechnego do celów przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych. Jest faktem powszechnie znanym, iż podczas powodzi w 2011 roku blisko 100 000 m3 piasku z wymienionego złoża zostało wykorzystanych do ochrony przeciwpowodziowej przez okoliczne gminy.

Skarżący wyraził przekonanie, że dalsza eksploatacja kruszywa naturalnego na wskazanym, ścisłe ograniczonym terenie, nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ochronę przyrody obszaru. Okoliczność ta została przez wnioskodawcę wykazana dokumentami załączonymi do wniosku w postaci prognozy odziaływania na środowisko oraz opracowania ekofizjograficznego wraz z inwentaryzacją przyrodniczą. Usprawiedliwione zatem zostało zastosowanie odstępstw od zakazów, określonych w § 3 ust 4 pkt. 1 i 2 uchwały w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Skarżący podniósł również, że wnioskowane przeznaczenie terenu lasu pod czasową eksploatację kruszywa naturalnego, z całą pewnością nie wpłynie na możliwości zaspakajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 8 i 23 ustawy o ochronie przyrody). Skarżący podkreślił, że projektowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi kontynuację prowadzonej do chwili obecnej działalności czasowej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego rozpoczętej jeszcze w 1998 r., przed ustanowieniem obszaru chronionego krajobrazu. Ograniczony teren eksploatacji w naturalnie trudno dostępnym-izolowanym obszarze oraz jej czasowy charakter sprawia, że działalność wydobywcza w istocie w ogóle nie ogranicza możliwości zaspakajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Zdaniem skarżącego organy nie dysponują także danymi świadczącymi o tym, aby na wnioskowanym terenie wykształcił się korytarz ekologiczny. Skarżący dodał, że wyłączenie z produkcji leśnej odbywałoby się zgodnie z planem urządzania lasu, sukcesywnie każdorazowo po ok. 1 ha powierzchni, a po wydobyciu kopaliny teren byłby rekultywowany i na nowo zalesiany - bez żadnych strat dla ekosystemów. Podobnie ma to miejsce w pozytywnie uzgodnionej, działającej w tożsamych warunkach przyrodniczych kopalni [...].

Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącego, zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisu art. 24 ust. 2 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ organ nie dostrzegł, iż zakazy wprowadzane na obszarach chronionego krajobrazu nie dotyczą działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Obecnie na terenie złoża eksploatacja prowadzona była przez Firmę [...], w której zaopatrują się w piasek okoliczne gminy szczególnie narażone na powodzie i pożary, w tym w - szczególności lasów. Okoliczności, iż przeznaczenie terenu leśnego pod czasową eksploatację kruszywa naturalnego jest działaniem związanym z bezpieczeństwem powszechnym dowodzą wieloletnie umowy na dostawę piasku zawarte z organami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo powszechne oraz faktury opiewające na duże ilości tego towaru dostarczone w okresach występowania zagrożeń.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, względnie o zobowiązanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do wydania postanowienia uzgadniającego wnioskowaną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2015 r. wydane zostało na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Z kolei stosownie do art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.) projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.

Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym tzw. władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, ustawodawca przewidział bowiem środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny, takim środkiem jest m.in. uzgodnienie projektu planu z odpowiednimi organami. Uzgodnienie w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę i ochronie tej samodzielności służy art. 106 k.p.a. z przewidzianymi tam środkami ochrony (por.: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 8/02).

Przedmiotem uzgodnienia był projekt I zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] terenu przeznaczonego pod eksploatację kruszywa naturalnego, położonego w miejscowości R., gmina P. Przedłożony do uzgodnienia projekt zmiany planu miejscowego obejmuje część działki o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni ok. [...] ha położonej w miejscowości R., gmina P., zlokalizowanej w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Dla przeważającej części obszaru objętego projektem zmiany planu miejscowego (o powierzchni ok. 5 ha), oznaczonego symbolem 1.ZL/PG, ustalono przeznaczenie: "teren leśny z dopuszczeniem czasowej eksploatacji kruszywa naturalnego" zaś pozostały obszar objęty projektem zmiany planu miejscowego (o pow. ok. 2,5 ha), oznaczony symbolem 1.ZL - "pod teren leśny". W aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalonym uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. teren objęty projektem zmiany planu miejscowego przeznaczony jest pod "lasy istniejące oraz obszary chronionego krajobrazu istniejące i wskazane do objęcia ochroną oraz zieleń śródpolną". Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] października 2006 r., cały teren objęty przedmiotową zmianą planu oznaczony jest jako ZL (teren leśny).

Ponieważ cały obszar objęty zmianą planu miejscowego położony jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, stosownie do art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska obowiązany był ocenić ustalenia projektu planu w zakresie w jaki mogłyby one mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ww. ustawy obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wyznaczył obszar [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody projekty uchwał sejmiku województwa, w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 23 ust. 3a). Rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu, wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić (art. 23 ust. 3b).

Z trybu podejmowania uchwały w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wynika, że Gmina P. miała zagwarantowany wpływ na zapisy tej uchwały mogące ograniczać jej rozwój.

Z ustaleń organów wynika, że obszar objęty zmianą planu miejscowego jest to teren zalesiony, graniczący od północy z kopalnią piasku. Rzeźbę terenu tego obszaru cechuje występowanie wydm o przebiegu południkowym, utworzonych z piasków eolicznych zmagazynowanych w okresie czwartorzędu. Stoki te posiadają zmienne nachylenie i opadają w kierunku wschodnim. Wysokości bezwzględne wałów wydmowych dochodzą do 20 metrów. Rzędne terenu na obszarze objętym zmianą planu miejscowego wynoszą od ok. 198 m n.p.m. w części wschodniej działki do 221,1 m n.p.m. w części centralnej działki nr ew. [...].

Jak wynika z prognozy oddziaływania na środowisko, celem zmiany planu miejscowego jest umożliwienie eksploatacji złoża kruszywa [...] – Etap 2, będącego kontynuacją funkcjonującej już kopalni kruszywa. Istniejąca kopalnia eksploatuje zasoby złoża o pow. 4,59 ha na podstawie decyzji koncesyjnej Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...].

Teren będący przedmiotem zmiany planu miejscowego dotyczy pozostałej, południowej, części złoża [...] o pow. ok. 7,4 ha. Przewidywany czas eksploatacji złoża wynosi 6 lat. Eksploatacja kopaliny będzie prowadzona metoda odkrywkową, ze ściany o wysokości 2-3 m. Eksploatacja będzie prowadzona etapami, w każdym etapie o pow. o do ok. 1 ha. Tereny wyłączone już z eksploatacji będą sukcesywnie poddawane rekultywacji, której celem jest odtworzenie stanu sprzed eksploatacji złoża.

Z zapisów uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wynika, że w obszarze tym zostały wprowadzone pewne zakazy, w tym w § 3 ust. 1 pkt 5 zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Organy obu instancji wykazały i potwierdziła to również prognoza oddziaływania na środowisko, że realizacja zapisów zmiany miejscowego planu spowoduje przekształcenie rzeźby terenu na tym obszarze poprzez degradację wału wydmowego bez możliwości jego odtworzenia poprzez rekultywację. Eksploatacja złoża spowoduje, że obecny krajobraz wydmowy ulegnie bezpośredniemu, negatywnemu przekształceniu.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że eksploatacja kruszywa w postaci piasku, nie jest tym rodzajem pracy, która jest związana z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.

Zgodnie z postanowieniami art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. W myśl zasad określonych w art. 23 ust. 1 ww. ustawy, jak już wyżej wskazano, ochrona tego obszaru wynika z wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach. Jednocześnie celem tej ochrony jest możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

Z uchwały w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wynika, że celem jego utworzenia jest czynna ochrona ekosystemów Obszaru, realizowana w ramach racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej, polegająca na zachowaniu różnorodności biologicznej siedlisk przyrodniczych. Z powyższego zapisu wynika, że ochrona wydm nie jest podstawowym celem powołania tego Obszaru, to jednak z uwagi na zapis zawarty w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, są one chronione z uwagi na zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.

W uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. w § 3 ust. 4 pkt 1 i 2 przewidziano, że zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 nie będzie miał zastosowania w sytuacji:

- realizacji zapisów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dla których w wyniku postępowania przeprowadzonego zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody wykazano brak znaczącego negatywnego wpływu na ochronę przyrody Obszaru,

- realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody Obszaru.

W zaskarżonym postanowieniu organ w oparciu o pismo Burmistrza P. z dnia [...] zakazu z § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały nie będą miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że inwestycja polegająca na eksploatacji piasku na terenie oznaczonym symbolem 1.ZL/PG w projekcie zmiany planu miejscowego nie jest uwzględniona w aktualnie obowiązujących dokumentach planistycznych Gminy P., tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jak i miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja ta nie stanowiłaby zatem realizacji zapisów tych dokumentów.

W zaskarżonym postanowieniu organ ustalił również, że eksploatacja kruszywa stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 pkt 40 lit. a rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397, ze zm.). Jednakże dla przedsięwzięcia związanego z eksploatacją kruszywa, którego dotyczy projekt zmiany planu miejscowego nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko, zakończonej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec powyższych ustaleń organu, zasadnie uznano, że w sprawie nie występują przesłanki do zastosowania odstępstw od zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu określonych w § 3 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały. W konsekwencji powyższego należy uznać, że proponowana zmiana planu miejscowego będzie miała negatywny wpływ na przyrodę [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, o jakim mowa w art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, z uwagi na naruszenie zakazu z § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały.

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego są niezasadne. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Procedura planistyczna, która nie rozstrzyga spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie jest regulowana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie związane ze sporządzaniem projektu studium bądź planu miejscowego, nie jest postępowaniem administracyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym, do którego nie stosuje się k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2012 r., II OSK 1254/12). Powyższe oznacza więc, że art. 106 k.p.a. w procedurze planistycznej stosowany jest "odpowiednio", tj. z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z właściwości ww. instytucji, którą regulują przepisy rozdziału 2 Planowanie przestrzenne w gminie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta udostępnienia do uzgodnienia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Z akt administracyjnych wynika, że Burmistrz P. przesyłając do uzgodnienia projekt zmiany planu wraz z rysunkiem dołączył do niego prognozę oddziaływania na środowisko. Dołączone zostały również dwa dokumenty w postaci inwentaryzacji przyrodniczej oraz opracowania ekofizjograficznego podstawowego, które to jednak dokumenty nie zostały podpisane przez osoby figurujące jako autorzy tych opracowań. Organ w zaskarżonym postanowieniu uzasadnił swoje stanowisko zajęte w sprawie i nie oznacza to, że nie wziął pod uwagę wtoku uzgodnienia załączonych do wniosku dokumentów. Stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu co do naruszenia zakazu z § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały jest tożsame ze stanowiskiem przedstawionym w prognozie oddziaływania na środowisko w tym zakresie.

Wbrew zarzutowi skargi załączona do wniosku prognoza odziaływania na środowisko oraz opracowanie ekofizjograficzne wraz z inwentaryzacją przyrodniczą nie są dokumentami, o których mowa w § 3 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek z tego przepisu.

Wyżej przedstawione już zostały przesłanki, które nie zostały spełnione żeby móc skorzystać z odstępstwa od zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały.

Na ocenę projektu zmiany planu miejscowego pod względem jego negatywnego wpływu na ochronę przyrody [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu pozostaje bez wpływy okoliczność, że inne obszary wydobycia kruszywa uzyskały pozytywne decyzje i uzgodnienia. Należy zauważyć, że złoże [...] eksploatowane jest już od 1998 r. Zatem w dacie uchwalania obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z [...] października 2006 r., teren złoża był już eksploatowany na obszarze tego planu. Z postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] terenu pod eksploatację kruszywa naturalnego w miejscowości R. w gminie P. wynika, że uzgodnienie przedmiotowego projektu było podyktowane faktem, iż sposób zagospodarowania terenu pod eksploatację kruszywa naturalnego jest kontynuacją istniejącego użytkowania terenu.

Również funkcjonowanie kopalni S. pozostaje bez wpływu na przedmiotowe postępowanie uzgodnieniowe.

Art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że zakazy, o których mowa w ust. 1-1b tego przepisu nie dotyczą prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Sąd w pełni podziela stanowisko organu przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu określonych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Działania związane z bezpieczeństwem powszechnym muszą uwzględniać potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności. Wydobywanie piasku, tak jak to przedstawiła skarżąca, przez prywatna firmę celem odsprzedaży organom odpowiedzialnym za bezpieczeństwo powszechne nie jest działaniem związanym z bezpieczeństwem powszechnym.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.