Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1737/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 146 par. 2, art. 151 par. 2, art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 85/13 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 85/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r.,

nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. orzekł o nakazaniu J. M. i S. M. rozbiórki budynków gospodarczych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę w latach 1983-1984 w strefie bezpieczeństwa gazociągu, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej

w T., w gminie D. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce

w terminie do dnia 30 listopada 2002 r. Z uzasadnienia decyzji wynikało jednak, że chodzi o jeden budynek wybudowany w dwóch etapach w odległości metra od granicy sąsiedniej działki, należącej do T. W. i K. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestorów decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał im rozbiórkę tego budynku

i uporządkowanie terenu po dokonanej rozbiórce. Skarga wniesiona na tę decyzję przez J. M. i S. M. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2004 r., sygn. akt IV SA 1267/03.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2005 r. operator gazociągu wniósł o zmianę powyższej decyzji, a pismem z dnia 9 listopada 2005 r. - o wznowienie postępowania, zwracając uwagę, że w wyniku inwentaryzacji geodezyjnej ustalono, iż w rzeczywistości tylko część wspomnianego budynku gospodarczego znajduje się w strefie bezpieczeństwa gazociągu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. organ nadzoru budowlanego wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. i dwukrotnie odmawiał uchylenia tej decyzji, podnosząc, że niemożliwe jest częściowe rozebranie budynku bez naruszenia jego konstrukcyjnej spójności. Druga decyzja wydana w tym przedmiocie została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], którą jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie na skutek skargi inwestorów uchylił wyrokiem z dnia 26 czerwca

2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 320/08. Sąd wyraził pogląd, że w sprawie należy zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu uprawnionego do jego złożenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego uznał, że odpowiedź w tym zakresie powinna być negatywna i decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania. Inwestorzy złożyli odwołanie od tej decyzji, lecz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r.,

nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 855/09 oddalił ich skargę na tę decyzję.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2010 r. S. M. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Nawiązał do wyników wspomnianej inwentaryzacji geodezyjnej, w świetle której budynek gospodarczy nie znajduje się w całości w strefie bezpieczeństwa gazociągu.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] ([...]) organ załatwił ten wniosek odmownie odmawiając uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Podkreślił, że decyzja nakazująca stronie rozbiórkę obiektu nie powoduje wprawdzie, iż strona ta nabywa prawo w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a., niemniej przyznaje innym stronom prawo do tego, by strona ta zastosowała się do nakazu rozbiórki. Pełnomocnik wnioskodawcy, będący radcą prawnym, wniósł odwołanie od tej decyzji, lecz organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia.

A. W. oraz W. W. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podnieśli, że za stronę postępowania, w którym tę decyzję wydano, uznano ich ojca, K. W., zmarłego dnia 1 lutego 2008 r., przez co bez swojej winy nie brali oni udziału w tym postępowaniu, chociaż są następcami prawnymi ojca.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie, zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] odmówił na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 146 § 2 K.p.a. uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2010 r., powtarzając argumenty wykluczające, jego zdaniem, zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 154 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Obie decyzje zostały jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2106/11. Sąd stwierdził w uzasadnieniu tego orzeczenia, że skoro wznowiono postępowanie, do czego istotnie zachodziły przyczyny, to nie można było odmówić uchylenia decyzji ostatecznej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż to wymaga stwierdzenia, iż przyczyny te nie wystąpiły.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kolejną decyzją

z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2010 r. i stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Organ, nawiązując do treści art. 146 § 2 K.p.a., podniósł, że mimo uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, sprawa byłaby rozstrzygnięta w sposób odpowiadający decyzji dotychczasowej. Podtrzymał również pogląd, że na podstawie decyzji nakazującej rozbiórkę strona nabyła prawo

w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a., choć uznał, iż stanowi go skonkretyzowany obowiązek rozbiórki budynku nałożony na inwestora.

Ze stanowiskiem tym nie zgodził się S. M., który wniósł odwołanie od tej decyzji, akcentując w uzasadnieniu, że organ nie wyjaśnił, o jakie prawo chodzi oraz kto i w jakim zakresie mógłby je realizować, zwłaszcza iż

w świetle oświadczeń pozostałych stron postępowania rozbiórka obiektu nie leży także w ich interesie.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozwinął przeprowadzoną przez organ pierwszej instancji wykładnię art. 154 K.p.a. Przywołał orzecznictwo, zgodnie z którym w tym trybie nie mogą być uchylane decyzje związane, takie jak decyzja orzekająca nakaz rozbiórki, ponieważ nabycie prawa w znaczeniu tego przepisu należy postrzegać szeroko, obejmując nim również sytuacje, gdy w drodze decyzji nałożono na stronę obowiązek. Gdy natomiast

w wyniku wznowienia nie można uchylić decyzji ostatecznej z przyczyn wskazanych w art. 146 K.p.a., w tym gdyby w tym trybie mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, stosownie do art. 151 § 2 K.p.a. należy ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji

z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których decyzji nie uchylono.

Pełnomocnik S. M. wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zakwestionował

w szczególności zapatrywanie organów, że w stosunku do decyzji nakazującej rozbiórkę nie można zastosować przepisu art. 154 § 1 K.p.a., gdyż przynależy ona do grupy decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując racje wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. na wstępie zwrócił uwagę, że przedmiotem tej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania, dokonująca ponownej analizy prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 154 K.p.a. Zaznaczył jednocześnie, że tryb ten również ma charakter postępowania nadzwyczajnego, prowadząc do weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa.

Sąd przywołał liczne przykłady wypowiedzi zarówno doktryny, jak

i orzecznictwa przyjmujących, że pojęcie decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, nie obejmuje decyzji nakładających na stronę obowiązek. Prawem nabytym może być bowiem prawo wszelkiego rodzaju, a więc także to wynikające z takich decyzji, polegające na wykonaniu obowiązku w rozmiarach określonych przez te decyzje.

Sąd podkreślił również, że art. 154 K.p.a. jest przepisem procesowym, wobec czego nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyznania stronie konkretnych uprawnień, a w tym przypadku prowadzić do legalizacji samowoli budowlanej po uchyleniu ostatecznych decyzji. Uchylenie w tym trybie decyzji nakazującej rozbiórkę prowadziłoby zaś w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Sąd zauważył ponadto, że tryb ten może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć czy "luz decyzyjny", pozwalający uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony celem wyboru bardziej korzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Tymczasem w niniejszej sprawie nie ma prawnych możliwości wydania decyzji innej niż decyzja odmawiająca uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę, co trafnie podniosły organy, powołując się na art. 146 § 2 K.p.a.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

S. M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 154 § 1 K.p.a. polegającą na uznaniu, że przedmiotem żądania uchylenia lub zmiany jest decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, oraz że decyzja nakazująca rozbiórkę nigdy nie może być zmieniona ani uchylona. W tych ramach wytknął również Sądowi, że skoncentrował się na kwestiach związanych

z uchyleniem decyzji i tym samym pominął wariant sprowadzający się do jej zmiany. Drugi zarzut materialnoprawny podnosił naruszenie art. 146 § 2 K.p.a. poprzez założenie, że w razie uchylenia decyzji zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy został odniesiony do art. 133 § 1 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji wbrew temu przepisowi rozpoznał sprawę bez oparcia się na całości akt sprawy. Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie błędnych i niewystarczających podstaw prawnych rozpoznawanej sprawy, zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i procesowego.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie

o uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował pogląd Sądu pierwszej instancji, że decyzja nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczego jest decyzją, na mocy której któraś ze stron postępowania nabywa prawo. Była to bowiem decyzja wydana z urzędu, kształtująca po stronie jej adresata powinność określonego działania, które pozostaje w sprzeczności z jego interesami, nie wpływając w sposób pozytywny na jego prawa.

Pełnomocnik, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 1076/00 (LEX nr 80587) stwierdził, że decyzja nakładająca obowiązek nie jest decyzją, na mocy której żadna strona nie nabyła prawa wtedy, gdy obowiązek ten nałożono w najwyższym możliwym wymiarze, tak jak to jest w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę całego obiektu budowlanego. W konsekwencji jego zdaniem art. 154 § 1 K.p.a. nie może być zastosowany w sytuacji, gdy obowiązek ten został określony w mniejszym zakresie, gdyż oznacza to, iż w pozostałej części został on zniesiony lub nie powstał, co stanowi korzyść strony. W tym kontekście pełnomocnik podniósł, że ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie rozważyli w ogóle możliwości zmiany decyzji.

Pełnomocnik przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 861/11 (LEX nr 1258140) i wyraził pogląd, że obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej "ma różny wymiar w odniesieniu do poszczególnych

i indywidualnych spraw i nie jest oderwany od stanu faktycznego występującego przy każdej z nich". W jego ocenie nie w każdym przypadku nałożenie obowiązku musi łączyć się z jednoczesnym przyznaniem stronie jakiś praw. W związku z tym pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że nie uwzględnił okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w szczególności oświadczeń pozostałych stron postępowania, iż nie nabyły one żadnych praw wskutek nakazu rozbiórki i nie sprzeciwiają się stanowisku wnioskodawcy. Sąd nie rozważył też interesu skarżącego, zwłaszcza kwestii kolizji budynku gospodarczego lub jego samodzielnej części z siecią gazową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna na uwzględnienie nie zasługuje, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że spełnione są wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając jego zakres.

Zarzuty rozpatrywanej skargi kasacyjnej ogniskują się w istocie wokół jednej kwestii zamykającej się w pytaniu o to, czy decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego może być objęta trybem weryfikacji decyzji ostatecznych przewidzianym w art. 154 K.p.a. jako decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Pełnomocnik skarżącego opowiedział się za odpowiedzią twierdzącą w tym zakresie, podejmując w ramach zarzutów materialnoprawnych polemikę z Sądem pierwszej instancji, który prezentuje stanowisko przeciwne. Konsekwencją i niejako dalszą częścią tej polemiki jest zarzut procesowy, podnoszący, że Sąd nie uwzględnił okoliczności, które mają świadczyć o tym, iż zarówno inwestorzy, jak i pozostałe strony postępowania nie nabyły praw na mocy wydanej w sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę. Granice skargi kasacyjnej zostały więc wyznaczone wąsko, ograniczając rolę Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia i do rozsądzenia sporu, jaki powstał w tej materii.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nie może jednak sprowadzać się do rozwiązania abstrakcyjnego problemu w oderwaniu od realiów konkretnej sprawy i pozostałych jej aspektów, zwłaszcza tych prawidłowo uwzględnionych przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten trafnie zwrócił uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 154 K.p.a. tylko pośrednio stanowiła przedmiot dokonanej przez niego kontroli, skoro skarga została wniesiona na akt podjęty po wznowieniu postępowania zakończonego tą decyzją. Tym samym należało zbadać zgodność z prawem decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym odnoszącej się do decyzji ostatecznej, która sama kończyła postępowanie o charakterze nadzwyczajnym. Skłania to do zwiększonej ostrożności podczas oceny żądania strony, które zmierzało przecież do uchylenia lub zmiany decyzji o nakazie rozbiórki budynku orzeczonego w zwykłym trybie postępowania administracyjnego jeszcze w dniu [...] lutego 2003 r. W istocie zarzuty strony skarżącej zmierzają do podważenie obowiązku, który wynika z tej ostatecznej decyzji i jako taki dawno powinien być wykonany.

W związku z tym niepodobna tracić z pola widzenia, że przesłanką zastosowania art. 154 § 1 K.p.a. jest to, by za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Słuszny interes strony musi wszak znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa i nie może pozostawać z nimi w sprzeczności lub ich zastępować wbrew przewidzianej w art. 6 K.p.a. zasadzie praworządności, którą organy administracyjne obowiązane są bezwzględnie przestrzegać (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06, LEX nr 427601). Przepis ten nie pozwala na ponowną merytoryczną weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej właściwą postępowaniu odwoławczemu, gdyż byłaby ona równoznaczną z otwarciem dodatkowej instancji, w której można byłoby po raz kolejny załatwić sprawę administracyjną (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. akt III SA 29/00, LEX nr 57469). Do zapatrywań tych nawiązał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 861/11, akcentując, że art. 154 K.p.a. wprowadza możliwość nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jedynie ze ściśle określonego punktu widzenia, m.in. słusznego interesu strony, z tym zastrzeżeniem, iż nie może ona doprowadzić do stanu niezgodnego z prawem.

Wniosek skarżącego o zmianę lub uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę nie stanowił pierwszej próby wyeliminowania tej decyzji z obrotu w postępowaniu o charakterze nadzwyczajnym. Wcześniej operator sieci gazowej wniósł wszak o wznowienie postępowania, powołując się zresztą na te same okoliczności, do których później odwołała się strona skarżąca, tj. do wyników inwentaryzacji geodezyjnej przeprowadzonej po orzeczeniu nakazu rozbiórki, wskazujących, iż obiekt objęty nakazem nie znajduje się w całości w strefie bezpieczeństwa gazociągu. Należy zatem podkreślić, że nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznych skonstruowane zostały w oparciu o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że każdy z nich służy innym celom, m.in. usunięciu różnych wad decyzji lub postępowania administracyjnego, co wyklucza ich stosowanie zamienne i nakazuje przyznać pierwszeństwo temu trybowi, który pozwala podważyć decyzję z powodu jej wadliwości w stosunku do trybów prowadzących do takiego wyniku bez konieczności wykazywania naruszeń prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1529/06, LEX nr 417713). Uchylenie lub zmiana decyzji w tym drugim przypadku może więc nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia jej nieważności (tak odnośnie do art. 155 K.p.a. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 101/98, OSNP 1999, nr 20, poz. 637).

Identyczne stanowisko w przedmiocie miejsca i roli trybu uregulowanego w art. 154 K.p.a. w systemie wzajemnie się wyłączających postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych, tak dotkniętych wadami, jak prawidłowych pod względem prawnym zajęła również doktryna. Przyjmuje ona mianowicie, że może on znaleźć zastosowanie odnośnie do decyzji, która są bądź prawidłowe, bądź dotknięte wadami niekwalifikowanymi, niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności lub wznowienia podstępowania (tak J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 624 i 626).

Przedstawione okoliczności powinny być uwzględnione podczas oceny, czy dana decyzja przynależy do decyzji, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. Ocena ta nie może wszak abstrahować od rodzaju decyzji, która ma podlegać uchyleniu lub zmianie, i od następstw, jakie dla porządku prawnego takie uchylenie lub zmiana może za sobą pociągnąć. Przemawia to na rzecz szerokiego rozumienia pojęcia nabycia prawa, jako wpływu na sytuację prawną strony, także poprzez nałożenie na nią obowiązku, co skutkuje koniecznością rozważania celowości wzruszenia decyzji, w ramach uznania administracyjnego, jakie przysługuje organowi przy wydawaniu decyzji, o której mowa w art. 154 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 771/07, LEX nr 485362). W konsekwencji pełnomocnik skarżącego postrzega tę kwestię zbyt wąsko, utożsamiając nabycie prawa z uzyskaniem uprawnień, nie zaś z kształtowaniem sfery prawnej strony, która może nastąpić poprzez konkretyzację zarówno praw, jakie stronie przysługują, jak i obowiązków, jakie na niej ciążą. Z tego względu w literaturze uznaje się, że na podstawie art. 154 K.p.a. można uchylić lub zmienić przede wszystkim decyzję odmawiającą przyznania stronie określonych praw lub pozbawiającą ją tych praw, np. cofającą udzielone wcześniej zezwolenie, co pozwala stronie ubiegać się w tym trybie o to prawo pomimo negatywnych dla niej ostatecznych rozstrzygnięć. Poza zakresem zastosowania analizowanego przepisu muszą zatem pozostawać decyzje nakładające na strony obowiązki, i to niezależnie od ich rodzaju i rozmiaru (J. Borkowski, op. cit., s. 628 i 630).

Uwaga ta odnosi się także do nakazu rozbiórki. Skądinąd pogląd taki wypowiedział również Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 1076/00. W wyroku tym wyrażono przecież kategoryczną tezę, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił przy tym żadnych wyjątków w rozpatrywanej materii. Spostrzeżenia o korzyściach, jakie nakaz rozbiórki może oznaczać dla pozostałych stron postępowania, a nawet dla inwestora, jeżeli obejmuje on jedynie część obiektu, zostały w uzasadnieniu powołanego wyroku wyraźnie przywołane jako przykłady, które tylko ilustrują tę tezę, lecz jej nie wyczerpują w tym znaczeniu, że nie wskazują wszystkich przypadków, które świadczą o tym, iż na mocy rozbiórki strony nabywają prawo. W efekcie nie można, jak uczynił to pełnomocnik skarżącego, na podstawie tych przykładów formułować wniosków a contrario i wywodzić, że jeżeli w konkretnym stanie faktycznym te przykładowe okoliczności nie wystąpiły, to nie doszło do nabycia praw. Ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego ma charakter bezwzględnie wiążący, także dla organu administracji publicznej, który nie może jej zmieniać w każdym czasie, jeżeli nie ziściły się przesłanki do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zastosowanie art. 154 K.p.a. w odniesieniu do takiej decyzji zawsze oznaczałoby obejście tego zakazu i przez to pozostawałoby w sprzeczności z prawem.

Te wywody łącznie przesądzają o bezzasadności wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej tak materialnych, jak i procesowych. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał bowiem, że wprawdzie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, lecz nie mogło to doprowadzić do wzruszenia decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu nadzwyczajnym, która nie mogła być inna ze względu na rodzaj aktu podjętego w postępowaniu zwykłym, wykluczającym jego uchylenie czy zmianę w trybie art. 154 K.p.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, z braku przyczyn branych pod rozwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.