Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2100/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 4
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 16 § 1, art. 156 § 1, art. 7, art. 77,, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 133
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 224/16 w sprawie ze skargi E.J. i M.Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E.J. i MZ solidarnie na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 224/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.J. i M.Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, dalej jako "MIR" lub "Minister", ww. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E.J. i M.Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], dalej również jako "Wojewoda", z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 1983 r., nr [...], nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m², stanowiącej własność A.G. oraz F. i M. małż. Z.

Decyzją z dnia [...] września 1983 r. nr [...] nr [...], Prezydent orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m², stanowiącej własność A.G. oraz F. i M. małż. Z.

Pismem z dnia 2 marca 2012 r. E.J. i M.Z. wystąpiły do Wojewody o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta z dnia [...] września 1983 r. nr [...] nr [...]. Wskutek powyższego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Następnie Minister rozpatrując odwołanie E.J. i M.Z. utrzymał w mocy decyzję Wojewody i wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), dalej jako "z.t.w.n.". Przesłankę dopuszczalności wywłaszczenia wskazywał art. 3 ww. ustawy. Podniósł, że wywłaszczenia dokonano w związku z budową ulicy [...] w S. Budowa drogi publicznej (obecnie droga gminna) stanowi cel użyteczności publicznej. Ponadto niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel potwierdzała decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...] wydana przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K.

MIR podkreślił, iż w aktach archiwalnych sprawy nie zachowała się kopia decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] listopada 1978 r. Ponadto akta archiwalne nie potwierdzają, aby decyzja z dnia [...] listopada 1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy drogi utraciła ważność przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu.

Organ powołał się na treść art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229), dalej jako "u.p.b." i wskazał, że z powodu braków w dokumentacji archiwalnej nie można ustalić, kiedy inwestor wystąpił z pozwoleniem na budowę i ewentualnie czy termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę nie został przedłużony. Zatem nie można stwierdzić, czy decyzja z dnia [...] listopada 1978 r. utraciła ważność, jednakże ustalenia w tym zakresie wykraczają poza zakres przedmiotowego postępowania.

MIR stwierdził także, iż ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", zakładającą domniemanie mocy obowiązującej decyzji, brak jest podstaw do uznania, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego utraciła ważność. Zgodnie z poglądem orzecznictwa dopóki w odrębnym postępowaniu nie zostanie prawomocnie stwierdzona nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub jej wygaśnięcie, dopóty zarzut naruszenia tych przepisów nie może być skutecznie podnoszony.

W ocenie organu przesłanki określone w art. 3 z.t.w.n. zostały spełnione. Został również spełniony wymóg przeprowadzenia rokowań z art. 6 ust. 1 z.t.w.n., ale nie doprowadził on do zawarcia umowy sprzedaży. Z akt archiwalnych przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia [...] lutego 1983 r. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K. wystąpiła do A.G., F. i M. Z. z ofertą dobrowolnej sprzedaży nieruchomości. Jednakże właściciele nie stawili się w biurze notarialnym na podpisanie umowy sprzedaży nieruchomości. Na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z dnia [...] kwietnia 1983 r. pismem z dnia [...] maja 1983 r. nr [...], zawiadomiono A.G. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości. W zawiadomieniu wskazano termin rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] czerwca 1983 r.

Organ wskazał na treść art. 22 ustawy oraz zaznaczył, iż ze znajdującego się w aktach protokołu wynika, że rozprawę wywłaszczeniowo - odszkodowawczą przeprowadzono w wyznaczonym dniu. Nie stawił się na nią nikt z właścicieli, jak również nie wziął udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Jednakże, mimo że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej biegły nie uczestniczył, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Organ wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem - brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Minister podkreślił, iż w dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skorzystanie przez organ wywłaszczeniowy z opinii sporządzonej przez niezależnego biegłego nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia i wysokość przyznanego odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Wysokość odszkodowania byłaby taka sama, gdyby organ wywłaszczeniowy powołał kolejnego biegłego.

W przedmiotowej sprawie opinię sporządziły osoby uprawnione, w sposób prawidłowy, na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów. Zdaniem Ministra, w postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej oraz przeprowadzenia rozprawy. MIR stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Biegły oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 6 801 zł ([...] m² x 101,50 zł), co było zgodne z ww. art. 8 z.t.w.n. Powyższa kwota nie była kwestionowana przez właścicieli w trakcie postępowania wywłaszczeniowego. Nadto nie złożyli oni odwołania od decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] września 1983 r., która posiada elementy wymagane tym przepisem.

W skardze do WSA, E.J. i M.Z. zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących przedmiotowa decyzja Prezydenta jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powodującą jej nieważność. MIR wskazał bowiem, że niezbędność wywłaszczenia potwierdza decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] listopada 1978 r. wydana przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K., stwierdzając, że decyzja ta w aktach archiwalnych nie zachowała się.

Skarżące podniosły, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 u.p.b. powyższa decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny utraciła ważność przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, bowiem z akt archiwalnych nie wynika aby inwestor uzyskał prawo do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia planu realizacyjnego wystąpił o pozwolenie na budowę, jak również aby wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Zatem decyzja z dnia [...] września 1983 r. rażąco narusza art. 3 ust. 1 z.t.w.n., bowiem niezbędność wywłaszczenia nieruchomości uzasadniono na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, która była nieważna w dniu wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia.

Nadto zdaniem skarżących, decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem art. 21 i 22 z.t.w.n., gdyż na termin rozprawy nie został wezwany biegły, przy czym został powołany przez inwestora zamiast prawidłowo przez Prezydenta, zaś opinia biegłego powinna być szczegółowo uzasadniona.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie można zgodzić się z organami obu instancji, iż ze względu na niekompletność akt postępowania wywłaszczeniowego nie można ocenić, czy doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając bowiem na uwadze treść art. 21 ust. 4 u.p.b., w sprawie brak jest dokumentu, który potwierdziłby fakt, że inwestor uzyskał pozwolenie, bądź wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Wobec tego, wbrew stanowisku organów obu instancji stwierdzić należy, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] listopada 1978 r., która była decyzją lokalizacyjną dla Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. i na którą powołał się Prezydent w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1983 r., utraciła swoją ważność przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. W treści tej decyzji organ wywłaszczeniowy bowiem nie wskazał aby inwestor w ciągu roku od daty zatwierdzenia planu realizacyjnego uzyskał prawa do terenu bądź pozwolenie na budowę czy też wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o takie pozwolenia. Powyższe okoliczności, w ocenie WSA, dają podstawę do przyjęcia, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej, tj. [...] września 1983 r., nie obowiązywała już decyzja z dnia [...] listopada 1978 r., przy czym nowa decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny nie została wydana. Zdaniem Sądu, jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że kontrolowana decyzja Prezydenta z dnia [...] września 1983 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżących, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 21 i art. 22 z.t.w.n. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organy prawidłowo uznały, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa.

Z art. 22 z.t.w.n. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły, iż nieobecność biegłych na rozprawie nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, gdyż organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] czerwca 1983 r. r. Nieobecność biegłych na rozprawie administracyjnej w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez skarżące kwoty odszkodowania wynikającej ze sporządzonych opinii, nie może być oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Również podniesiona w skardze okoliczność sporządzenia opinii szacunkowych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia a nie organu wywłaszczeniowego, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Rzeczoznawcy byli niezależni, gdyż wszyscy powołani w sprawie, byli biegłymi z listy Wojewody K.

W ocenie WSA organy obu instancji błędnie uznały, że kwestionowana decyzja Prezydenta w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie została wydana z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa i, że naruszenie to nie miało kwalifikowanej postaci w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzje organów obu instancji w tym zakresie zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa, dalej również jako "MIB", zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 21 ust. 4 u.p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność jeśli inwestor w ciągu roku od daty zatwierdzenia planu realizacyjnego nie uzyskał prawa do terenu.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 16 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 21 ust. 4 u.p.b., poprzez uznanie, że decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] listopada 1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy drogi utraciła ważność przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu tj. przed [...] września 1983 r.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 16 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 21 ust. 4 u.p.b. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji pomimo, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpatrzenie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję MIR z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], a w razie stwierdzenia, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgromadzone w przedmiotowej sprawie akta nie pozwalają stwierdzić, czy decyzja z dnia [...] listopada 1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy drogi utraciła ważność przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, tj. przed [...] września 1983 r. Organ nadzoru bezskutecznie poszukiwał dokumentów związanych z ww. decyzją z [...] listopada 1978 r. Biorąc pod uwagę zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażoną w art. 16 k.p.a., brak jest podstaw do uznania, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego utraciła ważność, skoro brak jest dokumentacji archiwalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, pomimo częściowo wadliwych zarzutów.

Wskazany w zarzutach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracji publicznej. Natomiast według powołanego w zarzutach art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że wyrok został wydany na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonał swojej oceny na podstawie materiału, który został zgromadzony w aktach sprawy. Skarga nie wykazuje też by Sąd I instancji ustalał samodzielnie stan faktyczny sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, iż sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10; z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 336/12). W ocenie NSA, nie ma podstaw by twierdzić, że Sąd I instancji nie dokonał analizy akt sprawy. Informacje na których się oparł znajdują bowiem odzwierciedlenie w zgromadzonych dokumentach. Z tych względów nie można uznać, by WSA naruszył przepis art. 133 § 1 p.p.s.a.

W ocenie NSA, w niniejszej sprawie doszło natomiast do naruszenia art. 16 k.p.a. i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z przepisami procedury administracyjnej.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z kolei wskazany art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady, wobec czego przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej.

Skład orzekający w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1242/98, że wątpliwości co do ustalenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art.16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności.

Zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) wskazano, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych.

Ponadto w orzecznictwie można odnotować stanowisko, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., I SA/Wa 2131/14). Pogląd ten należy doprecyzować i uzupełnić stwierdzeniem, że brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Nie pomniejsza to oczywiście obowiązków organu nadzoru wynikających z przepisów k.p.a., regulujących zasady postępowania dowodowego, w tym obowiązku dążenia w toku tego postępowania do ustalenia prawdy obiektywnej. W sprawach toczących się w trybie nieważnościowym, w których przedmiotem są orzeczenia wydawane kilkadziesiąt lat temu, często możliwości zebrania materiału dowodowego ograniczają się do dokumentacji zawartej w archiwalnych aktach administracyjnych. W takim przypadku organ nadzoru może dokonać kontroli orzeczenia w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zachowanych materiałów i dowodów. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa, ponieważ została wydana w innych okolicznościach niż wskazane w uzasadnieniu. Skoro strona wywodzi z danej okoliczności tak daleko idące skutki prawne, to powinna przedstawić na tę okoliczność stosowne dowody. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej (zwłaszcza w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma latami) wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1340/16, por. również wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12). Jeżeli zaś przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86.

Ponadto, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania.

Wobec powyższych rozważań stwierdzić należy, że brak dokumentów postępowania sprzed kilkudziesięciu lat nie stwarza domniemania wadliwości kwalifikowanej ocenianej decyzji. Jak już wspomniano zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego. Uznać zatem należało, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. polegającej na założeniu, że zaistnienie wątpliwości w zakresie legalności orzeczenia wywłaszczeniowego, które to wątpliwości wynikają z braku całości akt kontrolowanego postępowania, uzasadnia ich zakwalifikowanie jako zaistnienie negatywnej przesłanki nieważności decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Już na etapie postępowania administracyjnego, organy wskazywały, że co prawda w aktach archiwalnych sprawy nie zachowała się kopia decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] listopada 1978 r., jednakże akta archiwalne nie potwierdzają również, aby decyzja z dnia [...] listopada 1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy drogi utraciła ważność przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Również skarżące, podczas postępowania przed organami i Sądem I instancji w żaden sposób nie wykazały dowodów potwierdzających zasadność swoich twierdzeń. NSA podziela opinię MIR, zgodnie z którą brak jest dowodu aby uznać, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego utraciła ważność. Jednocześnie możliwości poszukiwania brakujących akt administracyjnych, w świetle twierdzeń organów, zostały wyczerpane. Z akt postępowania wynika, że organy prowadziły poszukiwania dokumentacji sprawy z 1978 r., które to poszukiwania nie przyniosły jednak zamierzonego efektu. Tym samym błędnie przyjął Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., bowiem niemożność odnalezienia przez organy akt administracyjnych sprzed czterech dekad nie może być uznana w okolicznościach tej sprawy za niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności.

W świetle powyższego skargę kasacyjną należało, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uwzględnić, to jest uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.