Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1279/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1 zd. 1 oraz art. 1 § 2 w zw. z art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 525/09 w sprawie ze skargi I.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 525/09 skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, nie orzekając w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją [...] z dnia [...] maja 2009 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu po rozpatrzeniu wniosku I.Z. o udzielenie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna G.Z., postanowił przyznać pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna G. Z. w okresie od [...] maja 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. w wymiarze 5 godzin tygodniowo, zwolnić częściowo z ponoszenia odpłatności wynikającej z tabeli odpłatności w ten sposób, że ustalił tę odpłatność w wysokości 32.5 %, tj. 4,88 zł za jedną godzinę usługi, odmówić całkowitego zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze, a do czasu podjęcia realizacji powyższych specjalistycznych usług opiekuńczych przez Miejskie Centrum Usług Socjalnych, przyznać synowi G. Z. usługi opiekuńcze w wymiarze 5 godzin tygodniowo, zwalniając częściowo z ponoszenia odpłatności wynikającej z tabeli odpłatności i ustalając tę odpłatność w wysokości 40 %, tj. 4,59 zł za jedną godzinę usługi.

Decyzja została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 pkt. 3, art. 50 ust. 2, 3, 4, art. 106 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), uchwały nr XI/37i/99 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie jednostki budżetowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia Nr 7, poz. 328), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598), uchwały nr XXV/2092/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 172, poz.2884 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), Komunikatu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (MP Nr 14 z 2009 r., poz. 188) oraz upoważnienia nr [...] Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...].04.2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem ustnym, potwierdzonym pisemnie na kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia [...] maja 2009 r. zainteresowana wniosła o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych dla syna G. w wymiarze 20 godzin tygodniowo oraz specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 5 godzin tygodniowo. Poprosiła jednocześnie o całkowite zwolnienie z opłat za usługi ze względu na duże wydatki za leczenie, zakup lekarstw oraz trudną sytuację życiową i losową. Zgłosiła także prośbę o wystąpienie o środki na realizację specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi do Urzędu Wojewódzkiego.

Jak wynika z analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwojgiem dzieci w wieku [...] i [...] lat. G.Z., lat [...], jest dzieckiem przewlekle chorym. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim, choruje na autyzm dziecięcy. Do [...] kwietnia 2009 r. dziecko posiadało orzeczenie zaliczające je do osób niepełnosprawnych (obecnie w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu jest złożony wniosek w tej sprawie). Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] kwietnia 2009 r., chłopiec wymaga indywidualnych specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób zaburzonych psychicznie w wymiarze 25 godzin tygodniowo. Na dochód rodziny składają się: zarobki wnioskodawczyni z tytułu zatrudnienia w wysokości [...] zł, alimenty od męża na dwoje dzieci w kwocie [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny na syna G. - [...] zł. Ostatni wypłacono w kwietniu 2009 r., w przypadku ponownego zaliczenia dziecka do osób niepełnosprawnych zainteresowana otrzyma wyrównanie od maja 2009 r. Łączny dochód wynosi [...] zł, w przeliczeniu na jedna osobę – [...] zł. Mimo przedłożonego przez matkę zaświadczenia lekarskiego o konieczności objęcia syna G. specjalistycznymi usługami opiekuńczymi dla osób zaburzonych psychicznie w wymiarze 25 godzin tygodniowo, matka chłopca zweryfikowała swe oczekiwania w tym zakresie precyzując, że oczekuje tej pomocy w wymiarze 5 godzin tygodniowo, zaś pozostałych 20 godzin oczekuje w formie usług opiekuńczych, co jest przedmiotem odrębnej decyzji.

Punkt 4 decyzji zawiera rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy z przyczyn niezależnych od organu chłopiec nie będzie objęty usługami specjalistycznymi lecz wyłącznie opiekuńczymi. Jak, bowiem, ustalono w Miejskim Centrum Usług Socjalnych, będącym realizatorem zarówno usług opiekuńczych, jak i usług specjalistycznych, nadal istnieją obiektywne trudności w faktycznym świadczeniu usług specjalistycznych, wynikające z braku wyspecjalizowanej kadry oraz problemów Centrum w pozyskaniu do pracy osób spełniających wymogi formalne, określone w powołanym wyżej rozporządzeniu.

W toku przeprowadzonego wywiadu wnioskodawczyni została zapoznana z obowiązującą tabelą odpłatności za usługi specjalistyczne dla osób z zaburzeniami psychicznymi, z której wynika, że według posiadanego dochodu na osobę w rodzinie, tj. [...] zł, rodzina kwalifikuje się do 40 % odpłatności za te usługi. Oznacza to, że za jedną godzinę usługi zainteresowana winna zwracać 40 % jej pełnego kosztu, który wynosi obecnie [...] zł.

W związku z wniesioną przez klientkę prośbą o całkowite zwolnienie z odpłatności organ wnikliwie i wszechstronnie przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Po dokonaniu tej analizy organ stwierdził, że materiał ten nie przemawia za pozytywnym rozpatrzenie wniosku zainteresowanej w tej części. Organ zwracał przy tym uwagę, że koszty tv kablowej, internetu, zajęć języka obcego czy korzystania z auta są dobrowolnym wyborem rodziny, w żadnym razie nie mieszczącym się w pojęciu potrzeb podstawowych, do których zabezpieczenia zobligowane jest państwo. Mimo to, organ uznał powyższe wydatki jako obciążenie budżetu domowego. Miesięczny koszt usług opiekuńczych i specjalistycznych przy obniżonej odpłatności wynosi ok. [...] zł. Do dyspozycji 3-osobowęj rodziny na zabezpieczenie pozostałych potrzeb pozostanie kwota ok. [...] zł. Analizując materiał dowodowy w tej sprawie organ nie uwzględnił wśród stałych obciążeń rodziny takich kosztów jak koszty sprawy rozwodowej, turnusów rehabilitacyjnych, remontu kuchni, zakupu mebli, spłaty kredytów. W ocenie organu, część z nich nie mieści się w pojęciu "potrzeb podstawowych", o których mowa w ustawie o pomocy społecznej (np. koszty adwokata, spłata kredytów), część zaś nie ma w ogóle charakteru wydatków miesięcznych; jeszcze inne zostały sfinansowane dzięki wsparciu w innej formie (np. częściowe dofinansowanie do turnusów rehabilitacyjnych ze środków PFRON czy uzyskaniu pożyczki z zakładu pracy). W ocenie organu nie ma przesłanek do całkowitego zwolnienia strony z ponoszenia opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze dla syna G.. Istnieją natomiast wskazania do zastosowania ulgi w tych opłatach poprzez obniżenie odpłatności z 40 % na 32,5 %, gdyż stałe miesięczne obciążenia pieniężne rodziny związane z podstawową egzystencją są rzeczywiście znaczące. Zdaniem organu, kwota, która pozostanie rodzinie na zaspokojenie pozostałych potrzeb (tj. ok. [...] zł) jest wystarczająca, by byt rodziny nie był zagrożony. Przy dokonywaniu tej oceny organ posiłkował się kwotą kryterium dochodowego, przewidzianego w ustawie o pomocy społecznej, które dla 3-osobowej rodziny wynosi 1053 zł (351 x 3 osoby), a także własnym doświadczeniem życiowym.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni wniosła o jej zmianę poprzez zmniejszenie odpłatności wskazanej w w/w decyzjach lub jej zaniechanie. Podniosła, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu wyliczył, że średniomiesięczne wydatki związane z dietą syna G. wynoszą [...] zł, co nie jest zgodne z prawdą. Miesięczny koszt zakupu niezbędnych dla niego produktów wynosi [...] zł. Ponadto pomimo stałej opieki lekarskiej ostatnio stwierdzono uszkodzenie trzustki i stan zapalny jelit. Podała także, iż kolejną rzeczą, z którą się nie zgadza jest ocena faktu posiadania samochodu. Nie jest on luksusem czy też dobrowolnym wyborem ale koniecznością. Dojeżdża nim z chorym synem na konsultacje lekarskie i rehabilitacje, a te ostatnie odbywają się od wielu lat w odległości około 90 km od Wrocławia. Zgodnie z zaleceniem lekarskim oraz orzeczeniem o niepełnosprawności stanowią one kontynuacje leczenia i wspierają je. Odbywały się gdy szkoła jest zamknięta. Zaniechanie rehabilitacji powoduje regres, tym samym są koniecznością. Zatem nie można rozpatrywać ich odpłatności w sposób wskazany w decyzji, koszty każdego turnusu są znaczne, finansowanie ich w połowie przez stronę powoduje obciążenie mieszczące w kwocie [...] zł za każdy turnus. Jeśli idzie o Internet to za jego pomocą otrzymuje pocztą elektroniczną wyniki z [...], otrzymuje zalecenia lekarskie i konsultacje. Zatem ta forma kontaktu nie jest kaprysem. Meble musiała zmienić, gdyż były poniszczone przez dziecko, a ponadto w takim stanie stanowiły dla niego niebezpieczeństwo. Syn często wchodzi na nie, tym samym muszą być poskręcane i mieć całe szyby.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 50 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115, poz. 728 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając decyzję organ powołał stan faktyczny odpowiadający stanowi faktycznemu przytoczonemu przez organ I instancji, a także treść decyzji organu I instancji i poczynione przez ten organ rozważania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zasady i warunki udzielania pomocy w formie usług opiekuńczych regulują przepisy powołanej ustawy o pomocy społecznej. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz twierdzeniami odwołania, Kolegium nie dopatrzyło się podstaw do jego uwzględnienia. Podniosło, że zgodnie z delegacją zawartą w art. 50 ust. 6 ustawy, odpłatność za usługi opiekuńcze ustala rada gminy. Według § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr XXV/2092/04, świadczeniobiorcy ponoszą z tytułu korzystania z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, opłatę ustaloną w zależności od posiadanego dochodu przypadającego na osobę w rodzinie, według tabeli. Zaskarżoną decyzją ustalono wysokość opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze, w ten sposób, że - po częściowym zwolnieniu z ponoszenia odpłatności, wynikającej z tabeli odpłatności - odpłatność wynosi 32,5%, tj. 4,88 zł za godzinę usługi. Przy czym do czasu podjęcia realizacji przez Miejskie Centrum Usług Socjalnych w/w specjalistycznych usług opiekuńczych – syn wnioskodawczyni będzie korzystał z usług opiekuńczych, w wymiarze 5 godzin tygodniowo, za częściową 40 % odpłatnością tj. 4,59 zł za godzinę usługi. Dokonując matematycznego sprawdzenia poprawności ustalonej w decyzji odpłatności, Kolegium stwierdziło, że kwota odpłatności za godzinę usługi, w wysokości 4,59 zł jest prawidłowa. Dochód I. Z., prowadzącej gospodarstwo domowe wspólnie z dwoma synami, wynosi [...] zł, co stanowi [...] % kryterium dochodowego, które dla trzyosobowej rodziny wynosi 1053,00 zł ([...] zł x 100% : 1053 zł = [...] %). Dla dochodu stanowiącego [...] % kryterium dochodowego, tabela odpłatności za usługi opiekuńcze przewiduje odpłatność w wysokości 50% pełnej odpłatności za jedną godzinę usług. Zachodzą przy tym okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi w odpłatności za usługi opiekuńcze, poprzez jej obniżenie z 50% do 40% - odniesieniu do usług opiekuńczych. I. Z. płaci zatem za usługi mniej, niż wynika to z tabeli odpłatności, bo jedynie 4,59 zł za godzinę.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, nie ma przesłanek do przychylenia się do wniosku Strony o zmniejszenie odpłatności za usługi opiekuńcze lub "o ich zaniechanie". I. Z. może w każdym czasie z usług zrezygnować, skoro odpłatność na ustalonym poziomie nie jest dla Strony satysfakcjonująca. Kolegium zauważyło też, że w myśl art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina nie może takiej pomocy zapewnić. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, przyznanie usług jest zatem fakultatywne. Sposobem na zmniejszenie kosztów związanych z usługami opiekuńczymi byłoby także ograniczenie liczby godzin, z jakich Strona korzysta.

Odnosząc się do twierdzeń odwołania Kolegium zauważyło, że wydatki I. Z., związane z utrzymaniem jej rodziny, są istotnie wysokie. Nie należy jednak zapominać, że funkcją pomocy społecznej nie jest zapewnienie osobom potrzebującym środków pieniężnych na oczekiwanym przez nie poziomie. Akta sprawy wskazują że Strona wszystkie wydatki ocenia jako niezbędne i konieczne. Jest to w dużej mierze zrozumiałe, bowiem utrzymanie dwojga dzieci w wieku szkolnym, z których jedno jest niepełnosprawne, pociąga za sobą wiele kosztów, często większych niż przeciętne. Doświadczenie życiowe wskazuje jednak, że w sytuacji ograniczoności zasobów finansowych nie sposób zrealizować wszystkich potrzeb, nawet uzasadnionych. Kolegium wskazało, że w żadnym miejscu nie podważa zasadności przeznaczania pieniędzy na utrzymanie samochodu, korzystanie z telewizji kablowej czy internetu, wymianę mebli, czy tym bardziej - zakup artykułów spożywczych dla dziecka będącego na diecie. Zauważa natomiast, że przeznaczane na ten cel środki nie mogą pochodzić z pomocy społecznej. Przy pobieraniu bezpłatnych usług opiekuńczych dochodziłoby bowiem do pośredniego finansowania wydatków na cele, które nie mieszczą się w celach, zadaniach, ani tym bardziej możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z regułami pomocy społecznej, najpierw należy zaspokoić potrzeby podstawowe, tj. opiekę nad synem, przeznaczając na to posiadane zasoby finansowe. Wydatki, które nie mają charakteru niezbędnie koniecznych, muszą być opłacane w dalszej kolejności. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ma ponadto charakter subsydiarny. Rolą pomocy społecznej nie jest także zapewnienie bezpłatnych usług opiekuńczych, a zwłaszcza osobom, których dochód znacznie przekracza kryterium dochodowe.

W skardze na powyższą decyzję zainteresowana wniosła o zmniejszenie odpłatności wskazanych w w/w decyzjach lub ich zaniechanie. Wskazała, że w chwili obecnej w związku z wniesionym odwołaniem dokonuje wpłat za usługi opiekuńcze w kwocie [...] za godzinę świadczonych usług i prosi o zmniejszenie kwot wymienionych w decyzji choćby do podanej kwoty [...] zł. Stwierdziła, że nie jest w stanie ponieść wszystkich kosztów związanych z odpłatnością za usługi opiekuńcze a wynika to z ogromnych nakładów finansowych ponoszonych na rzecz niepełnosprawnego dziecka syna G. oraz drugiego syna P..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując na uznaniowy charakter zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę na rozprawie w dniu 29 marca 2010 r. podał, że z przepisu art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że decyzja wydawana na jego podstawie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, w stosunku do której sądowa kontrola jej legalności jest ograniczona.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy uchybiły obowiązkom, związanym z ustaleniem i oceną stanu faktycznego. Organ I instancji wprawdzie ustalił sytuację materialną i zdrowotną w rodzinie skarżącej, ustalił także wydatki związane z leczeniem i rehabilitacją małoletniego G., jednak nie wyjaśnił w sposób dostateczny sytuacji zdrowotnej w rodzinie skarżącej oraz potrzeb tej rodziny i możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie. Ponadto w uzasadnieniu decyzji nie podał, na podstawie jakich dowodów poczynił swoje ustalenia w zakresie ustalonych potrzeb rodziny skarżącej, co może uzasadniać zarzut dowolności w tej mierze, a także nie zawarł w wydanej decyzji wyczerpujących rozważań dotyczących obu interesów o jakich mowa w art. 7 k.p.a., tj. słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego. W ocenie WSA we Wrocławiu, organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wykazał w sposób wystarczający, z jakich przyczyn obniżył odpłatność za przyznane usługi opiekuńcze do podanej wysokości oraz nie podał z jakich przyczyn nie znalazł podstaw do dalszego obniżenia ustalonej odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze poniżej przyjętej granicy, skupiając się na wskazaniu argumentów dotyczących braku podstaw do przyjęcia owej odpłatności na dotychczasowym poziomie. Organ ten nie przeanalizował też w sposób dostateczny z uwzględnieniem wyżej powołanych przepisów prawa, czy podnoszone przez skarżącą okoliczności, związane z jej sytuacją majątkową i rodzinną, są okolicznościami, o jakich mowa w § 4 ust. 2 pkt 6) uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 2004 r. nr XXV/2092/04 w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (...), dającymi podstawę do przyjęcia, że sprawa niniejsza stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu owego przepisu prawa, uprawniający do obniżenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze poniżej przyjętego poziomu. Poziom odpłatności przyznany na podstawie owego przepisu prawa winien być wszechstronnie rozważony w kontekście ustalonej w sposób wyczerpujący sytuacji dochodowej, rodzinnej i zdrowotnej rodziny skarżącej. W przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, do których należy zaliczyć decyzję wydaną w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej mają obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia. Organ wskazując na treść art. 2 ust. 1 i 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i cel wynikający z tych przepisów nie określił czynnika możliwości pomocy społecznej, który też jest elementem decydującym o zakresie wsparcia osoby wnioskującej.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności. Organ ten, podobnie jak organ I instancji, nie rozważył w sprawie słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego, nie wyjaśnił także okoliczności podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, a dotyczących kwestii związanych z innymi potrzebami rodziny i koniecznością ich zaspokojenia. Zdaniem Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji zabrakło analizy z jakich powodów z tytułu diety syna strony G. uwzględniono tylko kwotę [...] zł – a nie uznano kwoty [...] zł wskazanej przez wnioskodawczynię.

Sąd Wojewódzki wskazał też, że decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd administracyjny w wypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ nie uzasadnił swojego wyboru, pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe. W ocenie WSA zaskarżona decyzja dotknięta jest w/w wadami procesowymi. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a wyżej wymienione wady wydanych w sprawie decyzji administracyjnych skutkowały konieczność ich uchylenia, co orzeczono na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, reprezentowane przez pełnomocnika.

Sądowi I instancji zrzucono:

- naruszenie prawa materialnego w postaci § 4 uchwały nr XXV/2092/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 172, poz. 2884 ze zm.), w związku z art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w przypadku Skarżącej możliwe jest całkowite lub znaczne zwolnienie z odpłatności za korzystanie z usług opiekuńczych (czyli załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem Strony), podczas gdy wskazany przepis pozwala na zastosowanie ulg w odpłatności tylko w przypadku osób, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie, zaś częściowe zwolnienie z takiej odpłatności jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach,

- oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

(1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sposób mogący mieć istotny na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, gdy w rzeczywistości organ administracji nie naruszył w żadnym stopniu przepisów postępowania;

(2) art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie ustaleń, które są sprzeczne z treścią akt sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że organ-administracji nie rozważył w sprawie słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego, nie wyjaśnił okoliczności podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, dotyczących kwestii związanych z innymi potrzebami rodziny i koniecznością ich zaspokojenia, podczas gdy Kolegium uwzględniło interes skarżącej i interes społeczny oraz pozostałe istotne dla sprawy okoliczności;

(3) art. 1 § 2 oraz 134 § 1 p.p.s.a., na skutek przekroczenia granic kontroli sądowej, która w rozpatrywanej sprawie ogranicza się do kontroli legalności decyzji, gdy tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zakwestionował wybór rozstrzygnięcia, który, z uwagi na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, dokonywany jest przez organ administracji na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostając poza kontrolą sądu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż rozważono sytuacje majątkową i rodzinną skarżącej, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes skarżącej, także w kontekście szczególnie uzasadnionych przypadków, uzasadniających wysokość odpłatności. Wskazano na szczegółowe wyliczenia, przesądzające o wysokości ustalonej odpłatności. Podniesiono kwestie granic uznania, które były ograniczone zakresem wniosku, określając stanowisko Kolegium co do istoty i roli świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium uznało, iż Sąd I instancji przekroczył granice kontroli decyzji uznaniowych, w zasadzie wkraczając w treść rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami i biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Autor skargi kasacyjnej podniósł iż naruszenie prawa przez Sąd I instancji miało miejsce w obu aspektach, określonych w art. 174 p.p.s.a., mimo, że nie wskazał jego konkretnych jednostek redakcyjnych przy prezentacji tych zarzutów. Nie uniemożliwia to jednak przeprowadzenia kontroli kasacyjnej w obliczu określenia przepisów, które autor skargi uważał za naruszone.

Najważniejszymi zarzutami są te, które odnoszą się do naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny. Powołane zdanie 1 tego przepisu określa wydanie wyroku przez sąd po zamknięciu rozprawy oraz na podstawie akt sprawy, jeśli nie zachodzi szczególna sytuacja wskazana w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z reguły powyższej wynika dla sądu administracyjnego pierwszej instancji obowiązek dokonywania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach. Naruszeniem tego obowiązku będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym nie kwestionowaniu tych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1977/07 – Lex nr 510728). Przepis ten oznacza więc zakaz dokonywania oceny na podstawie faktów i dowodów nie wynikających z akt sprawy. Statuuje więc zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 999/07 – Lex nr 485041). Uzasadnienie naruszenia tego przepisu powinno zatem polegać na wskazaniu dowodów, które nie zostały wzięte pod uwagę przez Sąd a znajdują się w aktach sprawy lub też na wskazaniu dowodów, które stanowiąc podstawę wyroku Sądu, wykraczały poza materiał zgromadzony przez organy administracji.

Autor skargi kasacyjnej tymczasem w ramach zarzutu wskazuje dokonanie ustaleń, które są w jego ocenie sprzeczne z treścią akt sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, iż organ nie rozważył roli kryteriów interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Autor skargi kasacyjnej powtarza to ujęcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 5-6), nie wskazując, z jakich akt sprawy, których nie wziął pod uwagę Sąd I instancji, wynika uwzględnienie tych kryteriów przez organ administracji. Z tych powodów nie można uznać aby w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej wydaje się wiązać fakt uwzględnienia obu tych kryteriów z faktem częściowego uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych przez organ administracji oraz określenie ich odpłatności na poziomie, który organy uznały za właściwy. W tym kontekście upatruje przekroczenia przez Sąd I instancji granic sądowej kontroli organów administracji w sytuacji podejmowania przez nie decyzji mającej charakter uznaniowy, co wiąże się z drugim zarzutem naruszenia przepisów postępowania, określonym jako naruszenie "art. 1 § 2 oraz 134 § 1 p.p.s.a." (s. 2 skargi kasacyjnej).

Zarzut naruszenia art. 1 § 2 sformułowany jest bez wskazania aktu normatywnego, który ten przepis zawiera. Autor skargi kasacyjnej nie powołał się, ani w podstawach skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu (s. 9) na ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który taką jednostkę redakcyjną zawiera. Bezpośrednie powiązanie zarzutu naruszenia tego przepisu z naruszeniem art. 134 p.p.s.a. wywołuje wrażenie, iż przepis ten dotyczy jednostki tego aktu, tyle, że taka jednostka w ustawie p.p.s.a. nie występuje. Także jednak to uchybienie nie powoduje niemożliwości dokonania kontroli zasadności tego zarzutu, bowiem powiązany on został jednoznacznie z zakresem sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych, która określona jest w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej.

Odnosząc się do merytorycznej oceny podniesionego zarzutu, należy podkreślić, że istotnie, sądy administracyjne dokonują kontroli administracji z punktu widzenia oceny zgodności procesu decyzyjnego oraz treści decyzji administracyjnej z normami prawnymi, mającymi charakter odpowiednio norm kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych. Nie kierują natomiast oceny ani na określanie przez organy administracji treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych (np. kierowania się zasadami współżycia społecznego) ani kryteriów celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego). Do takich kryteriów pozasystemowych należą kryteria interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Kryteria te, wskazane w art. 7 k.p.a., wskazujące na konieczność ich uwzględnienia przez organ administracji, odnoszą się do każdego postępowania prowadzonego na gruncie tego aktu normatywnego, z tym że występują w różnej roli z punktu widzenia ich wpływu na treść finalnego rozstrzygnięcia. Mogą bowiem mieć znaczenie interpretacyjne, wiążące się z korygowaniem treści kryteriów stricti iuris, ale mogą też bezpośrednio określać jakiś istotny element decyzji stosowania prawa, i to zarówno tej, która kwalifikuje dany stan faktyczny, jak i tej, w której ustalone są normatywne konsekwencje takiej kwalifikacji.

Szczególną rolę kryteria te odgrywają jednak w przypadku podejmowania decyzji uznaniowych. W takiej sytuacji decyzyjnej kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do oceny sposobu ustalenia treści kryterium, sposobu wykorzystania tego kryterium w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji. Nie obejmuje natomiast, co do zasady, samej ustalonej przez organ treści tych kryteriów, jeżeli nie pozostaje ona w wyraźnej kolizji z aksjologią prawną czy jednoznacznie wyrażonymi normami prawa. Ograniczenia te nie oznaczają zatem, iż sąd administracyjny pozbawiony jest możliwości ustosunkowania się do powyższych aspektów uwzględnienia tych kryteriów i sposobu posłużenia się nimi przy ustalaniu treści decyzji uznaniowych. Sąd może to przeprowadzić na gruncie analizy akt sprawy ale także na gruncie analizy uzasadnienia decyzji, przyjmując, iż stanowi ono, obok realizacji funkcji erystycznej (perswazyjnej), także element wskazania na podstawowe rozumowania, które towarzyszyły procesowi kształtowania się treści decyzji.

Skład Orzekający, analizując omawiany zarzut autora skargi kasacyjnej, wskazujący na przekroczenie przez Sąd I instancji granic kontroli legalności poprzez zakwestionowanie przez ten Sąd dokonanego przez organ wyboru rozstrzygnięcia oraz jego ingerencję w oceny, wyprowadzone na podstawie kryteriów słuszności i celowości, stwierdza, że nie jest on zarzutem zasadnym. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyraźnie bowiem wskazał na ograniczoność kontroli sądowej w stosunku do decyzji uznaniowych, natomiast podkreślił, że obowiązkiem organów administracji było rozważenie wskazanych w art. 7 k.p.a. interesów, ich porównania w ramach domniemania pozytywnego załatwienia sprawy oraz właściwego uzasadnienia dokonanego wyboru. W tym kontekście Sąd wskazał, iż organy uchybiły tym obowiązkom, z naciskiem na brak wyjaśnienia podstaw ustalenia sytuacji rodzinnej i zdrowotnej, która w kontekście roli obu interesów, wskazywać powinna na dokonany przez organ wybór rozstrzygnięcia. Sąd wskazał także, że skala ustalonej przez organ obniżki opłat wymaga także uzasadnienia w kontekście wskazanych interesów. To właśnie brak kompleksowego rozważenia tych wszystkich okoliczności w kontekście braku jej powiązania tej skali z kryterium interesu spowodowała przyjęcie, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skład Orzekający akceptuje w pełni powyższe poglądy i ustalenia Sądu I instancji. W uzasadnieniach uchylonych decyzji administarcyjnych nie pojawia się w ogóle odwołanie do obu kryteriów pozasystemowych z art. 7 k.p.a., nie mówiąc już o odgrywaniu przez nie właściwej funkcji argumentacyjnej. Kształtowanie treści decyzji uznaniowej w oparciu o te kryteria, nie tylko powinno mieć po prostu miejsce, ale dodatkowo powinno być przez organ administracji taką decyzję podejmujący wykazane w uzasadnieniu decyzji. Stąd tak istotna jest w tej sytuacji decyzyjnej rola uzasadnienia.

W świetle powyższych ustaleń i argumentacji, za nietrafny należy uznać kolejny zarzut proceduralny (ulokowany w pozycji zarzutu pierwszego), odnoszący się do niezasadnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Argumentacja powyższa przesądza także o niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci niezastosowania § 4 wskazanej uchwały nr XXV/2092/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 2004 r. Autor nie wskazuje na czym miałoby polegać zastosowanie tego przepisu i tego kryterium przez Sąd I instancji. W ocenie natomiast Składu Orzekającego NSA, kryterium "szczególnie uzasadnionych przypadków", do którego odsyła powyższy przepis w kontekście ustalenia podstawy częściowego zwolnienia z odpłatności, wymaga także odpowiedniego uzasadnienia zarówno zastosowania jak i niezastosowania tego ocennego kryterium szacunkowego przez organ administracji, odnosząc się jednoznacznie do uzasadnienia decyzji administracyjnej a nie wyroku sądowego, który może jedynie wskazywać na brak odniesienia się do tego kryterium czy jego wykorzystania. Tak też problem nieodniesienia się przez organ do tego kryterium podniósł Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 12), co w świetle nierozważenia tej kwestii przy określaniu skali odpłatności przez organ w decyzji odwoławczej i decyzji ją poprzedzającej, należy uznać za argument nie tylko dopuszczalny, ale także w pełni zasadny.

W świetle powyższej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.