Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2150/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P.D.(dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora[...]Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej jako: "Dyrektor Oddziału", lub "organ I instancji") z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

31 lipca 2017 r. skarżący złożył w Agencji Rynku Rolnego Oddział Terenowy w Ł. wniosek o udzielenie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych wraz z wymaganymi załącznikami.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Dyrektor Oddziału Terenowego ARR w Ł., wydał decyzję z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w łącznej kwocie [...] zł, tj. [...] EUR. Na powyższą kwotę składa się refundacja kosztów zakupu 21 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych według kategorii wiekowych, w pełnych kwotach określonych w § 21e ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. U. z 2017 r. poz. 499, ze zm., dalej jako: "rozporządzenie RM"), tj.:

- w kwocie [...] zł/szt. - do 4 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych (łączna kwota pomocy [...] zł) mających w dniu zakupu powyżej 3 miesięcy i nie więcej niż 6 miesięcy,

- w kwocie [...] zł/szt. - do 4 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych (łączna kwota pomocy [...] zł) mających w dniu zakupu powyżej 6 miesięcy i nie więcej niż 12 miesięcy,

- w kwocie [...] zł/szt. - do 8 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych (łączna kwota pomocy [...] zł) mających w dniu zakupu powyżej 12 miesięcy i nie więcej niż 18 miesięcy,

- w kwocie [...] zł/szt. - do 5 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych (łączna kwota pomocy [...] zł) mających w dniu zakupu powyżej 18 miesięcy i nie więcej niż 24 miesiące.

Zgodnie z informacją zawartą w aktach sprawy przekazanych do organu odwoławczego przez Dyrektora Oddziału, przyznane środki finansowe w wysokości [...] zł zostały przekazane na rachunek bankowy producenta w dniu [...] sierpnia 2017 r.

[...] kwietnia 2019 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, z której sporządzony został Raport z czynności kontrolnych nr [...] .

Organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów ustalił, że beneficjent zakupił 21 szt. jałówek hodowlanych ras mlecznych od M.D. - ojca, którego siedziba stada zlokalizowana jest pod tym samym adresem, co beneficjenta, a zwierzęta utrzymywane są razem. Ustalono, że beneficjent poprzez zakup 21 sztuk jałówek hodowlanych dokonał transakcji na linii ojciec - syn, co potwierdzają Faktury Nr [...] , Nr [...] , Nr [...] , [...] (wystawione w dniu [...].07.2017 r.). Obie strony transakcji kupna – sprzedaży legitymują się tym samym adresem siedzib stad, (miejscowość I. , poczta [...] ), czyli jałówki, do których beneficjent ubiegał się o pomoc były urodzone w siedzibie stada o tej samej lokalizacji, co lokalizacja siedziby stada producenta, tj. w siedzibie stada ojca strony.

Organ I instancji, mając na uwadze ustalenia oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz cele podśrodka określone w oparciu o art. 1 lit. f rozporządzenia delegowanego KE (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przewidującego nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. U. UE L 242 z 9.09.2016, str. 10, ze zm., dalej jako: "rozporządzenie 2016/1613") ustalił, iż w opisanym przypadku konkurencyjność gospodarstwa nie wzrosła, ponieważ ogólna sytuacja gospodarstw prowadzonych przez beneficjenta oraz jego ojca – prowadzących w praktyce jedno gospodarstwo - nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy. Nie nastąpiła również wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej oraz nie wzrosła jakość bydła w stadzie, ponieważ zwierzęta objęte transakcjami podlegały tej samej ocenie wartości użytkowej bydła. Ponadto zagrożenie epizootyczne nie zmieniło się, gdyż wszystkie zwierzęta objęte transakcjami pochodziły z tej samej lokalizacji i były utrzymywane w tym samym miejscu.

W związku z dokonanymi ustaleniami na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, zawiadomieniem nr [...] z [...] czerwca 2019 r. Dyrektor Oddziału wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach mechanizmu udzielenia pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego [...] lipca 2019 r. Dyrektor Oddziału wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w ramach mechanizmu o przyznaniu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w wysokości [...] zł.

Organ I instancji wyjaśnił, że celem podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" określonego w oparciu o art. 1 lit. f rozporządzenia 2016/1613 było: wsparcie producentów mleka poprzez dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych pochodzących ze stad objętych oceną wartości użytkowej umożliwiające rolnikom wprowadzenie do swoich stad wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta. Jednocześnie pomoc miała na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw mleczarskich, przyczyniając się tym samym do wzmocnienia ich sytuacji ekonomicznej wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka i przetworów mlecznych.

Organ I instancji wskazał, że strona stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania dofinansowania zatem zaistniały przesłanki zastosowania przepisu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania j ej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/ 78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2019, str. 549, ze zm., dalej jako: "rozporządzenie 1306/2013").

Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie mógł zostać osiągnięty cel zamierzony przez mechanizm "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada". W odniesieniu do elementów subiektywnych, organ ten zaznaczył, że wszystkie wymienione okoliczności faktyczne nie mogły być wynikiem zbiegu okoliczności, wręcz przeciwnie - stanowią skutek zamierzonego działania. Domniemany cel transakcji można było łatwo osiągnąć za pomocą transakcji określonej w polskim Kodeksie cywilnym. Transakcji tej można było dokonać w dowolnym momencie, bez żadnych dodatkowych warunków ani występowania o dofinansowanie unijne.

We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu strona zarzuca naruszenie art. 7, 8 i 11 oraz art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej jako: ,,k.p.a.’’)

, art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a także § 21d, 21e, 21f rozporządzenia Rady Ministrów z 23 lutego 2017 r. w sprawie realizowania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych, art. 1 rozporządzenia 2016/1613.

Do odwołania strona dołączyła następujące dowody w postaci:

- "Ocena i hodowla bydła mlecznego - ranking najlepszych hodowców w woj. ł.

wg ras" opracowany przez Polską Federację Hodowców Bydła i Producentów Mleka

- Region Oceny P. ,

- "Ocena i hodowla bydła mlecznego - ranking najlepszych hodowców w woj. ł.

wg wydajności mleka", opracowany przez Polską Federację Hodowców Bydła

i Producentów Mleka - Region Oceny P. ,

- Wyniki próbnych dojów z dnia [...].01.2018 r.,

- Wyniki próbnych dojów z dnia [...].01.2019 r.,

- Faktura VAT nr [...]z dnia [...] .06.2018 r.

- Faktura VAT nr [...] z dnia [...] 03.2019 r.,

- Zaświadczenie lekarza weterynarii z dnia [...].01.2019 r.,

- Świadectwa zgonu zwierzęcia z dnia [...].05.2018 r.,

- Umowa przekazania stada krów z dnia [...].07.2017 r.,

- Świadectwo rejestracji z dnia [...].08.2017 r.,

- Umowa kontraktacji mleka nr [...] z dnia [...] .07.2017 r.,

- Umowa kontraktacji mleka nr [...]z dnia [...] .05.2018 r.

Decyzją z [...] września 2020 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2019 r.

Organ II instancji przytoczył na wstępie mające zastosowanie w sprawie przepisy zarówno prawa krajowego jak i unijnego, jak również wyjaśnił podstawy przeprowadzania postępowań wyjaśniających w celu odzyskania kwot niekwalifikowalnych płatności ze środków funduszu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji.

W dalszej części uzasadnienia Prezes ARiMR potwierdził istnienie następujących obiektywnych elementów potwierdzających, że cele mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" nie zostały osiągnięte:

- beneficjent i jego syn utrzymują swoje stada bez ich fizycznego rozdzielenia, co uzasadnia stwierdzenie, że chociaż beneficjent i jego syn stanowią dwa odrębne podmioty prawne, to w praktyce funkcjonują jak jedno gospodarstwo rolne;

- zwierzęta nie zostały fizycznie przeniesione w związku z ich sprzedażą i deklarowaną przez stronę zmianą stada oraz łączna liczba zwierząt w posiadaniu beneficjenta i jego ojca nie uległa zmianie. Takie działanie świadczy o stworzeniu pozornej czynności prawnej, tj. wygenerowania transakcji kupna-sprzedaży poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania pomocy finansowej;

- nie nastąpiła wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, nie wzrosła też jakość bydła w stadzie, ponieważ wszystkie zwierzęta objęte transakcjami podlegały tej samej ocenie wartości użytkowej bydła;

- zagrożenie epizootyczne nie zmieniło się, gdyż wszystkie zwierzęta objęte przedmiotowymi transakcjami pochodziły z tej samej lokalizacji i były utrzymywane w tym samym miejscu;

- konkurencyjność gospodarstw nie wzrosła, ponieważ ogólna sytuacja gospodarstw prowadzonych przez ojca i syna - prowadzących w praktyce jedno gospodarstwo - nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy.

W odniesieniu do wystąpienia przesłanek tworzenia sztucznych warunków w zakresie wystąpienia elementów subiektywnych, organ odwoławczy rozważył, czy strona ubiegając się o przyznanie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada".

Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności faktyczne Prezes ARiMR uznał, iż okoliczności te stanowią skutek zamierzonego działania. Elementem potwierdzającym stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania dofinasowania jest to, że strona dokonała zakupu jałówek ze stada z tej samej lokalizacji, bez fizycznego przemieszczenia zwierząt – zwierzęta zmieniły jedynie właściciela.

W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że dokonana transakcja sprzedaży jałówek pomiędzy skarżącym a jego ojcem, stanowiła obejście przepisów prawa oraz udowodniony został brak realizacji celu zamierzonego przez mechanizm "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada", tym samym płatność w odniesieniu do 21 sztuk jałówek hodowlanych stanowiła nienależnie pobraną pomoc.

W dalszej części uzasadnienia swej decyzji organ II instancji odniósł się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu uznając je za niezasadne.

Pismem z [...] października 2019 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów procedury dotyczących prowadzonego postępowania:

- art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i naruszenie tym samym zasady słusznego interesu obywateli oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych;

- art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, których konsekwencją było naruszenie zasady prawdy obiektywnej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 44 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.; dalej: ,,ustawa PROW 2014-2020’’) poprzez błędne przyjęcie, że skarżący otrzymał nienależne kwoty pomocy;

- art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tj. Dz. U z 2017 r. poz. 2137 ze zm.; dalej: ,,ustawa o ARiMR’’) poprzez przedwczesne wszczęcie procedury dochodzenia nienależnie pobranych płatności;

- art. 60 rozporządzenia 1306/2013;

- § 21d, 21e, 21f rozporządzenia RM;

- art. 1 rozporządzenia 2016/1613 poprzez:

a) arbitralne i gołosłowne ustalenie przez organ I instancji, iż w niniejszej sprawie rzekomo nie doszło do zrealizowania celu, dla którego ustanowiony był mechanizm dofinansowania, a zwłaszcza, iż nie nastąpił wzrost konkurencyjności gospodarstwa prowadzonego przez skarżącego, wzrost jego wydajności jak również wzrost jakości bydła w stadzie, a także, iż stado skarżącego pozostaje niezmienne w porównaniu do jego stanu sprzed daty jego nabycia, co stanowi przejaw zaniechania przeprowadzenia koniecznych czynności dowodowych mających na celu ustalenie, czy faktycznie w niniejszej sprawie nie doszło do zrealizowania celu, dla którego ustanowiony był mechanizm dofinansowania;

b) nieuznanie i pominięcie faktu, że przy ustalaniu kwoty nienależnie pobranych płatności wina leży po stronie organu administracji publicznej – Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Ł,, który wbrew ustawowemu obowiązkowi nie przeprowadził prawidłowo kontroli wstępnej wniosku, co pozwoliłoby skutecznie zweryfikować zgodność wniosku z warunkami na jakich przyznawane jest dofinansowanie już w chwili jego przyjmowania na podstawie kryteriów kwalifikujących, co polegało na tym, że organ przed wydaniem decyzji o przyznaniu dofinansowania skarżącemu nie dopełnił obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa i pominął znaczenie prawne dokonania przez skarżącego transakcji handlowej zakupu 21 szt. jałówek hodowlanych od M.D. (na linii ojciec - syn), niezmienności siedziby stada, kręgu osób, którym przysługuje tytuł własności do środków trwałych zlokalizowanych w siedzibie stada.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że odpowiada ona prawu.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi kwestia, czy skarżący wspólnie z innym podmiotem w sposób sztuczny wykreował warunki wymagane do uzyskania pomocy jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Podstawą materialnoprawną ustalenia skarżącemu przez organy ARiMR nienależnie pobranych środków publicznych, pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, był art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Dodatkowo w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ( Dz. Urz. UE L z 1995 r. nr. 312 str.1, dalej jako: "rozporządzenie 2988/95").

Art. 60 rozporządzenia 1306/2013 stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W preambule powołanego rozporządzenia (motyw 39) wskazano: "W celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. W przypadkach naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego, gdy na mocy unijnych aktów prawnych nie zostały ustanowione szczegółowe przepisy dotyczące kar administracyjnych, państwa członkowskie powinny nakładać kary krajowe, które powinny być skuteczne, odstraszające i proporcjonalne."

Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z kolei art. 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewiduje, że zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, o których mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, należy rozumieć celowe stworzenie takiego stanu faktycznego, który formalnie spełnia przesłanki określone w przepisach prawnych statuujących warunki przyznania korzyści, ale w rzeczywistości działanie to nie zmierza do realizacji celów prawodawstwa wspólnotowego, dla których te przepisy zostały ustanowione, a jego jedyną intencją jest uzyskanie korzyści. Problematyka takiego obchodzenia prawa była już przedmiotem analizy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (vide: wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C-367/96 Kefalas i in.).

Istotne znaczenie ma też wyrok TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 Słynczewa, odnoszący się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, regulacji zbliżonej do art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. TSUE stwierdził w wyroku w sprawie C-434/12 (vide: pkt 29 wyroku), iż art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny). Element subiektywny dotyczy zaś woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Jak wskazano w powołanym wyroku TSUE, do dokonania oceny, czy sztuczne stworzenie warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustaleń w zakresie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania (zmaksymalizowania) płatności nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób, czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. w sprawie II GSK 2576/14 - dostępnym na stronie nsa.gov.pl - baza CBOSA). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze. Takie rozumienie kwestii uznania podmiotów za powiązane znajduje odzwierciedlenie w przepisach podatkowych (vide: np. art. 25 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2018 r. poz. 1509). Nie ma przeszkód, by w drodze szerokiej analogii kwestia ta na gruncie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie była rozumiana podobnie.

Podobne stanowisko wyrażone zostało też przez TSUE w wyroku z 21 lipca 2005 r., w sprawie C-515/03 Eichsfelder Schlachtbetrieb (vide: pkt 39 wyroku). Z orzeczenia tego wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Trybunał stwierdził, że to do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Zgodnie z powyższym do oceny czy w konkretnej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania konkretnej pomocy finansowej koniecznym jest ustalenie okoliczności o charakterze obiektywnym jak i subiektywnym.

Przedmiotem pomocy w niniejszej sprawie była nadzwyczajna pomoc finansowa ze środków unijnych przyznawana na podstawie przepisów krajowych opartych na dwóch rozporządzeniach unijnych, tj. rozporządzeniu 1306/2013 i rozporządzeniu 2016/1613.

Rozporządzenie 2016/1613, jak sama nazwa wskazuje, dotyczyło udostępnienia państwom członkowskim pomocy Unii w określonej kwocie na nadzwyczajną pomoc dostosowawczą skierowaną do producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych. Zgodnie z preambułą Komisja Europejska przyjęła to rozporządzenie z uwagi, że " (1) Sektor mleczarski boryka się z zakłóceniami na rynku z powodu światowej nierównowagi między podażą a popytem, w której znaczącą rolę odgrywa przedłużenie do końca 2017 r. rosyjskiego zakazu przywozu produktów rolnych i spożywczych pochodzących z Unii", "(7) Inne sektory hodowlane, w szczególności sektor wieprzowiny, wołowiny i cielęciny oraz mięsa baraniego i koziego, również doświadczają trudności rynkowych. W przypadku wieprzowiny trudności związane są głównie z rosyjskim zakazem przywozu głównie w związku z ogniskami afrykańskiego pomoru świń w niektórych państwach członkowskich, natomiast w sektorze wołowiny i cielęciny są efektem ubocznym zakłóceń na rynku mleka".

W preambule rozporządzenia 2016/1613 wskazano również na cele jakie należy osiągnąć poprzez zastosowanie tego nadzwyczajnego środka pomocy, tj. m.in. "(10) Aby podnieść odporność rolnictwa....", "(11) W celu złagodzenia obecnego kryzysu należy przyznać państwom członkowskim jednorazową dotację finansową na wsparcie producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych angażujących się w działania wspierające zrównoważony rozwój gospodarczy i stabilizację rynku", "(13) Państwa członkowskie powinny opracować środki służące wzmocnieniu stabilności gospodarczej oraz stabilizacji rynku, oparte na przynajmniej jednym z następujących działań: zamrożenie lub ograniczenie produkcji, produkcja na małą skalę, produkcja ekstensywna, produkcja przyjazna dla środowiska i klimatu, współpraca między rolnikami, poprawa jakości i wartości dodanej oraz szkolenia w zakresie metod prawidłowego zarządzania".

Natomiast w art. 1 rozporządzenia 2016/1613 wskazano m.in., że " Środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z następujących działań mających na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku: (....), f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej".

Krajowym wykonaniem rozporządzenia 2016/1613 są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych, wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 12a ust.1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych.

Wymienione rozporządzenie RM już w swej nazwie odwołuje się do nadzwyczajnej pomocy i zarówno w § 1 jak i § 2 wprost odwołuje się do rozporządzenia 2016/1613 stwierdzając, że jest to ustanawiana nadzwyczajna pomoc, o której mowa w rozporządzeniu delegowanym komisji 2016/1613.

Rozporządzenie RM weszło w życie 17 marca 2017 r. Początkowo przewidywało w § 2 pkt.1 lit a udzielenie pomocy, o której mowa w art. 1 rozporządzenia 2016/1613: "1) producentowi mleka, któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanemu dalej "producentem mleka" - w formie refundacji kosztów zakupu: a) jałówek hodowlanych ras mięsnych lub ras dwukierunkowych, utrzymywanych wyłącznie w celu produkcji mięsa, zwanych dalej "jałówkami", mających powyżej 6 miesięcy i nie więcej niż 36 miesięcy"

Natomiast § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM, statuujący mechanizm pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, został wprowadzony do powołanego rozporządzenia dopiero przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 czerwca 2017 r. (Dz.U. 2017, poz. 1328), zmieniającego rozporządzenie RM z 23.02.2017 r. z dniem 6 lipca 2017 r. Podkreślić należy, że wymieniony w § 2a ust. 1 stanowił, że Agencja udziela pomocy, o której mowa w art.1 rozporządzenia 2016/1613. Zatem przepis ten ponownie odwoływał się do przyznania pomocy, która ma na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej producenta oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku poprzez realizację jednego ze wskazanych poddziałań. Przy czym jedynym odpowiadającym przedmiotowej pomocy poddziałaniem tam przewidzianym było wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej . Przywołanie w rozporządzeniu RM pomocy, o której mowa w rozporządzeniu 2016/1613 sprowadzało cele i poddziałania określone w przepisach unijnych dla państw członkowskich do celów i poddziałań przypisanych beneficjentom tej pomocy.

Przyznawana pomoc, w tym dla skarżącego, była zatem nadzwyczajną pomocą celową, czyli ukierunkowaną na osiągniecie określonego celu wyżej wymienionego.

Dalsze warunki przyznania pomocy przewidziane w rozporządzeniu RM w § 21d stanowiły, że jest ona udzielana producentowi, który "dokonał od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 lipca 2017 r. zakupu co najmniej jednej jałówki hodowlanej rasy mlecznej mającej w dniu zakupu powyżej 3 miesięcy i nie więcej niż 24 miesiące, która została zgłoszona do rejestru zwierząt gospodarskich i dla której wystawiono świadectwo potwierdzające jej pochodzenie, o którym mowa w art. 26 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, urodzonej w stadzie objętym oceną wartości użytkowej bydła".

Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 2132): "zwierzęta hodowlane z gatunków bydło, owce, kozy i świnie oraz ich materiał biologiczny, a także materiał biologiczny koniowatych, mogą być przedmiotem handlu, jeżeli są zaopatrzone w świadectwo potwierdzające ich pochodzenie, o którym mowa w przepisach Unii Europejskiej dotyczących świadectw obowiązujących w handlu". Tym samym świadectwo pochodzenia, które jest wydawane przez związek hodowców lub inny podmiot prowadzący daną księgę lub rejestr, powinno być wydane najpóźniej w dacie sprzedaży zwierzęcia hodowlanego.

Dodatkowo wskazać należy, że wniosek o udzielenie pomocy był sformalizowany i zawierał oświadczenie wnioskodawcy, że zapoznał się z warunkami udzielania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych i zobowiązał się do ich przestrzegania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy ARiMR uznały, że sztuczne stworzenie warunków polegało na zakupie przez skarżącego jałówek, w odniesieniu do których udzielono mu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu, od podmiotu powiązanego, mającego zarejestrowaną siedzibę stada pod tym samym adresem co skarżący, użyczającemu skarżącemu infrastruktury koniecznej do utrzymania gospodarstwa. Co istotne w sprawie każde z kupionych przez skarżącego zwierząt, w ilości 21 sztuk, urodziło się w gospodarstwie podmiotu powiązanego, tj. ojca skarżącego, w stadzie o tej samej lokalizacji co stado skarżącego. Wobec powyższego nie doszło do zwiększenia konkurencyjności gospodarstwa mleczarskiego skarżącego poprzez wprowadzenie do jego stada wartościowego materiału hodowlanego w wyniku zastąpienia zwierząt zwierzętami hodowlanymi. Zwierzęta zakupione przez stronę ze stada ojca były utrzymywane razem w tym samym gospodarstwie, co daje podstawy do przyjęcia, że transakcja sprzedaży jałówek dokonana między synem (skarżący) a ojcem (sprzedawca) była tylko czynnością formalną i pozorną, gdyż w rzeczywistości oba stada stanowią jedność gospodarczą.

Ocena dokonana przez organ jest podzielana przez sąd orzekający w sprawie. Organy wskazały i uzasadniły zatem zaistnienie elementu obiektywnego jak i subiektywnego stworzenia przez stronę sztucznych warunków otrzymania wnioskowanego wsparcia. Wyjaśniono zarówno dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy skarżący nie realizuje celu zamierzonego przez mechanizm "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada", zaś podjęte przez skarżącego i jego ojca działania poprzedzające złożenie wniosku miały na celu wyłącznie w sposób pozorny wykreować transakcję sprzedaży jałówek objętą wnioskowaną pomocą. Poprzez wykazanie zaś wzajemnych powiązań rodzinnych oraz podkreślenia, iż dokonane pomiędzy synem a ojcem transakcje zmierzały wyłącznie do skutku w postaci otrzymania pomocy finansowej, organy w sposób czytelny odniosły się do elementu subiektywnego – zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Suma okoliczności faktycznych sprawy sprawia, że stanowisko organów o spełnieniu, w realiach tej konkretnej sprawy, sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy jest w pełni zasadne.

Ocenę tę potwierdza analiza materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych. Przede wszystkim wskazać należy, że w oparciu o ustalenia przeprowadzonej u skarżącego kontroli na miejscu w dniu [...] kwietnia 2019 r. organy wykazały, że w dniu [...] lipca 2017 r. skarżący nabył od ojca 21 sztuk jałówek, a obie strony transakcji mają ten sam adres siedziby stad (miejscowość I. , poczta [...] ) czyli jałówki, do których skarżący ubiegał się o pomoc były urodzone w siedzibie stada o tej samej lokalizacji, co lokalizacja stada skarżącego. Dodatkowo strona nie jest właścicielem środków trwałych znajdujących się w siedzibie stada, korzysta natomiast z infrastruktury użyczonej przez ojca (sprzedającego jałówki). Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że w takim wypadku dwa zarejestrowane stada (ojca i syna) stanowią faktycznie jedno stado prowadzone we wspólnym, rodzinnym gospodarstwie. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotową transakcją objęto jałówki urodzone w latach 2015, 2016 oraz 2017, jednakże transakcja została przeprowadzona dopiero w dniu [...] lipca 2017 r., co potwierdzają faktury sprzedaży. W konsekwencji opisanych transakcji (pomiędzy synem a ojcem) skarżący wystąpił o refundację kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.

W takim przypadku trudno uznać, iż nastąpiło wprowadzenie lepszego materiału genetycznego do stada beneficjenta, poprzez zakup od ojca 21 jałówek hodowlanych, skoro jałówki te urodziły się de facto w tym samym gospodarstwie, pod tym samym adresem.

Jak słusznie wskazał Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada miała na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw mleczarskich, przyczyniając się tym samym do wzmocnienia ich sytuacji ekonomicznej wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka i przetworów mlecznych. W badanym przypadku konkurencyjność nie wzrosła, gdyż sytuacja gospodarstwa prowadzonego przez stronę nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy. Nie nastąpiła wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, nie wzrosła jakość bydła w stadzie, gdyż wszystkie zwierzęta objęte transakcjami podlegały tej samej ocenie wartości użytkowej bydła. Zagrożenie epizootyczne nie zmieniło się, gdyż wszystkie zwierzęta objęte transakcją pochodziły faktycznie z tej samej lokalizacji i były utrzymywane w tym samym miejscu.

Oceny sądu w powyższym zakresie nie zmienia dokumentacja przedłożona przez skarżącego na etapie odwołania wymieniona w części wstępnej uzasadnienia niniejszego wyroku. Zdaniem Sądu treść załączonych do odwołania dokumentów nie miała wpływu zarówno na prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jak i dokonanie właściwej oceny w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych. W świetle stwierdzonej przez organy okoliczności wspólnego prowadzenia stada przez skarżącego i ojca nie mają znaczenia powyższe dowody, nie wskazują one bowiem na odrębność stad prowadzonych przez syna i ojca.

Słusznie zatem organy stwierdziły, że skarżący i jego ojciec prowadzą wspólną działalność w zakresie hodowli bydła, mimo iż formalnie stanowią odrębne podmioty prawne.

W tych warunkach uzasadniona jest ocena, że doszło w sprawie do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy, co daje podstawę do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności.

Sąd nie stwierdził aby organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie naruszenia prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy czy też prawa procesowego w sposób istotny mogący wpłynąć na wynik sprawy. Z tych względów za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając zarzuty skargi za niezasadne i nie znajdując innych podstaw do uwzględnienia skargi, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.