Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 823/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 8, art. 50, art. 52, art. 53, art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18, art. 91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 5, art. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 166 poz 1612
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Gminy Nowy Targ z dnia 20 grudnia 2017 r. nr XXIX/309/2017 w sprawie: przedstawienia ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej wniosku o wydzielenie dwóch samodzielnych miejscowości: "Trute" – wieś i "Lasek" – wieś w obrębie ewidencyjnym Lasek i ustalenie urzędowej nazwy dla wydzielonej części "Trute" – wieś, bez wyodrębnienia nowego obrębu geodezyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Gminy Nowy Targ podjęła uchwałę nr XXIX/309/2017 z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie: przedstawienia ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej wniosku o wydzielenie dwóch samodzielnych miejscowości: "Trute" - wieś i "Lasek" - wieś w obrębie ewidencyjnym Lasek i ustalenie urzędowej nazwy dla wydzielonej części "Trute" - wieś, bez wyodrębnienia nowego obrębu geodezyjnego.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.).

Rada Gminy Nowy Targ uchwaliła co następuje:

"§ 1. Postanawia przedstawić ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej - za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego - wniosek o wydzielenie dwóch samodzielnych miejscowości: "Trute" - wieś i "Lasek" - wieś w obrębie ewidencyjnym Lasek i ustalenie urzędowej nazwy dla wydzielonej części "Trute" - wieś, bez wyodrębnienia nowego obrębu geodezyjnego z przyczyn określonych w uzasadnieniu do uchwały.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Nowy Targ

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.".

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Nowym Targu.

Skargę wniesiono na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) i art. 94 i 101 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.).

Skarżący zarzucił uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

Art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nie przeprowadzenie konsultacji społecznych ze wszystkimi mieszkańcami wsi Morawczyna i Pyzówka co do planowanego przyłączenia części siedlisk tych miejscowości do nowotworzonej miejscowości "Trute" wieś;

§ 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) poprzez utworzenie dwóch samodzielnych miejscowości "Trute" - wieś i "Lasek" - wieś bez wyodrębnienia nowego obrębu geodezyjnego. Z uwagi na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący wskazał, że podjęcie uchwały poprzedzone zostało przeprowadzeniem konsultacji społecznych. Zarządzeniem nr 0050.126.2017 Wójta Gminy Nowy Targ z dnia 17.12.2017 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami miejscowości Lasek, Lasek - Trute oraz z mieszkańcami miejscowości Morawczyna i Pyzówka, których siedlisko usytuowane jest w obrębie ewidencyjnym Lasek, w przedmiocie wydzielenia dwóch samodzielnych miejscowości "Trute" - wieś i "Lasek" - wieś w obrębie ewidencyjnym Lasek i ustalenie urzędowej nazwy dla wydzielonej części "Trute" wieś bez wyodrębnienia nowego obrębu geodezyjnego - Wójt Gminy zadecydował o przeprowadzeniu konsultacji społecznych w formie przyjmowania formularzy konsultacyjnych.

Na mocy powyższego Zarządzenia Nr 0050.126.2017 Wójta Gminy Nowy Targ w konsultacjach uczestniczyli wszyscy mieszkańcy miejscowości Lasek i Lasek Trute, zaś w miejscowościach Pyzówka i Morawczyna do konsultacji dopuszczeni byli tylko mieszkańcy, których domostwa mają znaleźć się w nowoutworzonej miejscowości Trute.

Głosujący mieszkańcy Lasek i Lasek Trute wypowiedzieli się za wyodrębnieniem dwóch samodzielnych miejscowości, zaś mieszkańcy zainteresowanej części wsi Morawczyna i Pyzówka, których domostwa mają znaleźć się w nowoutworzonej miejscowości Trute, opowiedzieli się przeciw takiemu wyodrębnieniu wsi Trute.

W ocenie skarżącego analiza treści Zarządzenia prowadzi do wniosku, że mieszkańcy gminy zostali nierówno potraktowani w zakresie uprawnienia do uczestnictwa w konsultacjach. W konsultacjach tych miała prawo uczestniczyć i uczestniczyła cała społeczność miejscowości Lasek, która na skutek powstania miejscowości Trute traci formalnie na jej rzecz część swego obszaru. Prawa tego jednak odmówiono wszystkim mieszkańcom miejscowości Pyzówka i Morawczyna, które są małymi miejscowościami i "zabranie" im części obszaru wraz z domostwami i włączenie ich do nowotworzonej miejscowości "Trute" - wieś pociągnie za sobą sztuczne podzielenie społeczności lokalnej, zżytej ze sobą, utożsamiającej się z miejscowością Morawczyna historycznie i społecznie.

Skarżący podniósł, że przejawów nierównego traktowania mieszkańców gminy w zakresie konsultacji prowadzonych na mocy powołanego powyżej Zarządzenia jest więcej, bowiem zauważyć należy, że:

- w skład powołanego na potrzeby przeprowadzenia konsultacji Zespołu ds. konsultacji społecznych oprócz pracowników urzędu gminy weszli tylko przedstawiciele miejscowości zainteresowanych w podjęciu zaskarżonej uchwały tj.: Lasek i Lasek - Trute (§ 2 ust. 1),

formularze konsultacyjne dostępne były na stronie internetowej urzędu gminy oraz u

przedstawicieli tylko miejscowości Lasek i Lasek – Trute, z pominięciem przedstawicieli Morawczyny i Pyzówki (§ 1 ust. 3),

wypełnione formularze można było składać u sołtysa wsi Lasek oraz sołtysa wsi Lasek - Trute (§ 4 ww. Zarządzenia), zaś nie można było składać takich formularzy u sołtysa wsi Pyzówka czy Morawczyna, przy czym na marginesie zaznaczyć należy, że sołtys wsi Morawczyna mieszka na obszarze, który ma zostać włączony do miejscowości Trute.

Skarżący podniósł, że redakcja ogłoszenia Wójta Gminy Nowy Targ o przeprowadzeniu konsultacji i ich przedmiotu, które stanowi Załącznik Nr 1 do Zarządzenia Nr 0050.126.2017 z dnia 17.10.2017r, o przeprowadzeniu konsultacji została dokonana w sposób wprowadzający w błąd przeciętnego obywatela. W ogłoszeniu tym w opisie projektowanego przebiegu granic wskazane są działki po których przebiegać ma granica, po czym w drugim zdaniu tego opisu wytłuszczono zapis, że: "Utworzona miejscowość Trute wieś zostanie wydzielona z obrębu ewidencyjnego Lasek. Pozostałe granice miejscowości Lasek wieś pozostają bez zmian". Przeciętny mieszkaniec miejscowości Morawczyna i Pyzówka nie ma wiedzy o tym, że część jego wsi znajduje się w obrębie geodezyjnym wsi Lasek, a dodatkowo przytoczony powyżej zapis wprowadza mylne przekonanie, że oprócz wyodrębnienia nowej miejscowości o nazwie Trute, nic więcej nie ulegnie zmianie. Ogłoszenie nie zawierało jako załącznika jakiejkolwiek mapy, która by obrazowała proponowane zmiany.

Zdaniem skarżącego, tak przeprowadzone konsultacje społeczne nie są konsultacjami społecznymi. Ustawodawca nałożył na organy gminy nie uprawnienie, lecz obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych jeśli chodzi o tworzenie, zmianę czy likwidację jednostek pomocniczych, a zatem głos mieszkańców, chociaż nie wiążący, ma ważne znaczenie dla przy podejmowaniu uchwał dotyczących tej kwestii. Konsultacje te nie mogą być przeprowadzane w sposób dyskryminujący mieszkańców mniejszych miejscowości i faworyzujący mieszkańców większych miejscowości.

Skarżący stwierdził, że konsultacje przeprowadzone w opisany powyżej sposób, zostały przeprowadzone bez zachowania równości obywateli i nie spełniły standardów, w jakich powinny być przeprowadzone, dlatego zaskarżono uchwałę w tym zakresie.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała narusza także § 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) poprzez utworzenie dwóch samodzielnych miejscowości "Trute" - wieś i "Lasek" wieś bez wyodrębnienia nowego obrębu geodezyjnego, podczas gdy przepis § 7 ust. 3 Rozporządzenia wprost stanowi, że: na obszarach wiejskich obręb powinien obejmować obszar wsi oraz przyległe do tej jednostki osadniczej i z nią związane obiekty fizjograficzne. W szczególnych przypadkach odrębnym obrębem może być część obszaru wsi w granicach sołectwa lub obszar wyodrębnionej organizacyjnie części Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Nie może w świetle tego przepisu mieć miejsca sytuacja, kiedy to zostają wyodrębnione nowe miejscowości, bez wyodrębnienia nowego obrębu geodezyjnego. Sytuacja taka doprowadzi do powstania chaosu w ewidencji gruntów i budynków, a co za tym idzie powstanie wiele problemów w życiu prywatnym i aspekcie załatwiania spraw urzędowych przez mieszkańców. Dobitnie to obrazuje procedowanie w niniejszej - zaskarżonej uchwale, gdzie część miejscowości Morawczyna i Pyzówka są objęte obrębem geodezyjnym miejscowości Lasek, co zostało wykorzystane przez władze gminy w procedowaniu zaskarżonej uchwały i doprowadziło do szeregu niejasności i komplikacji wykazanych powyżej. Utworzenie dwóch miejscowości bez wyodrębnienia nowych obrębów geodezyjnych jest tym bardziej niezrozumiałe po lekturze uzasadnienia sporządzonego do projektu uchwały. Z uzasadnienia tego wynika, że wyodrębnienie dwóch odrębnych miejscowości jest podyktowane wyeliminowaniem rozbieżności w urzędowym i lokalnym nazewnictwie "Trute" oraz związanym z tym problemem w urzędowym procedowaniu organów państwowych i służb ratunkowych. Rada Gminy w uzasadnieniu podnosi, że: podejmowane działania mają na celu racjonalne korzystanie z przestrzeni, które wiążą się z aktualnymi nazwami miejscowości ulic i osiedli. Koniecznością jest posiadanie kompleksowej wiedzy o niej, co pozwoli na usprawnienie organom administracji, organizacjom publicznym i prywatnym, przedsiębiorcom i obywatelom ich działań, a mieszkańcom zapewni usprawnienie w sferze bezpieczeństwa w sprawach awaryjnych (...) Ułatwi również załatwianie spraw administracyjnych w urzędach (...).

Zdaniem skarżącego uwzględnienie przez ministra wniosku Rady Gminy Nowy Targ przedstawionego na podstawie zaskarżonej uchwały pogłębi problemy opisanej powyżej natury urzędowej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowy Targ wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ podniósł, że od kilkunastu lat w Gminie Nowy Targ podejmowany jest problem nadania przysiółkowi wsi Lasek o nazwie Trute, statusu wsi. Na 21 sołectw w Gminie Nowy Targ tylko Trute nie jest wsią, mimo że na przestrzeni lat rozwój tego przysiółka wsi Lasek był tak dynamiczny, że w świadomości mieszkańców jest odrębną wsią. Geodezyjnie przysiółek Trute leży w obrębie wsi Lasek. Problemem w sprawie stało się to, że w obrębie geodezyjnym wsi Lasek na jej styku ze wsiami Pyzówka i Morawczyna kilkadziesiąt lat temu zaczęto mieszkańcom obrębu wsi Lasek nadawać numery porządkowe ich nieruchomości i co za tym idzie, meldować ich zgodnie z ich żądaniami i poczuciem przynależności w sąsiadujących wsiach Morawczyna lub Pyzówka. Dodatkowo mieszkańcy przysiółka Trute byli meldowani za numerami porządkowymi nadawanymi pod nazwą "Lasek-Trute". Ponieważ miejscowość "Trute" czy "Lasek – Trute" nie figuruje w dokumentach państwowych jako osobna wieś, występowały i występują trudności dla służb skarbowych, podatkowych i ratownictwa medycznego by zlokalizować tak podany adres.

Władze Gminy Nowy Targ podjęły w 2017 roku kolejną już próbę uporządkowania zaistniałej sytuacji. W pierwszej kolejności podjęto działania mające na celu nadanie przysiółkowi Trute statusu wsi w trybie ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych i nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.

Po uzyskaniu opinii geodezyjnej Starosty Nowotarskiego stwierdzono, że nastąpi to bez wydzielenia odrębnego nowego obrębu geodezyjnego, ponieważ brak środków finansowych czyni obecnie niemożliwym wykonanie takiego operatu geodezyjnego przez Starostę. Organ podkreślił, że nigdy nie uzyskał informacji od Starosty, że jest to niemożliwe i koniecznym warunkiem uzyskania przez Trute statusu wsi jest uprzednie wyodrębnienie dla Trutego nowego obwodu geodezyjnego. Przepis § 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków mówi że "na obszarach wiejskich obręb powinien obejmować obszar wsi oraz przyległe do niej jednostki osadnicze i z nią związane obiekty fizjograficzne". Użyto w tym przepisie słowa "powinien", a nie "musi", dlatego trudno zgodzić się ze skarżącym, że w przedmiotowym przypadku osobny obręb geodezyjny dla wsi Trute musi być utworzony.

Wójt Gminy w trakcie nakazanej Ustawą z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych procedury m.in. na podstawie uchwały nr XVIII/174/2012 Rady Gminy Nowy Targ z dnia 18 września 2012 r. wydał zarządzenie nr 0050.126.2017 z dnia 17 października 2017r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami miejscowości Lasek, Lasek-Trute oraz mieszkańcami miejscowości Morawczyna i Pyzówka, których siedlisko usytuowane jest w obrębie ewidencyjnym Lasek, w przedmiocie wydzielenia dwóch samodzielnych miejscowości "Trute" - wieś i "Lasek" - wieś w obrębie ewidencyjnym Lasek i ustalenie urzędowej nazwy dla wydzielonej części "Trute" - wieś, bez wyodrębniania nowego obrębu geodezyjnego.

Ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych w art. 8 ust. 4 pkt 3 wskazuje, że do wniosku o zmianę urzędowej nazwy dołącza się "omówienie wyników konsultacji przeprowadzonych z mieszkańcami miejscowości której wniosek dotyczy". Należało więc zgodnie z ustawą ograniczyć zakres konsultacji i tak zrobiono, bowiem wniosek dotyczy mieszkańców miejscowości Lasek, niezależnie od tego, gdzie są oni zameldowani.

Wójt Gminy zarządził przeprowadzenie konsultacji, zgodnie z obowiązującą uchwałą określającą zasady i tryb ich przeprowadzania wskazując m.in. czas ich trwania, formę ich przeprowadzania i zasięg terytorialny konsultacji społecznych. Wydając zarządzenie w sprawie konsultacji Wójt dokonał dokładnej analizy sytuacji i mając na uwadze podstawowe wartości państwa demokratycznego, a także lokalny charakter sprawy podjął decyzję m.in. co do zasięgu terytorialnego konsultacji.

Zdaniem organu konsultacje zostały przeprowadzone zgodnie z prawem i wobec zaistniałych okoliczności zostały przeprowadzone prawidłowo, dając możliwość rzetelnego ustalenia ich wyniku.

Konsultacje dotyczyły, biorąc pod uwagę obwód geodezyjny, tylko i wyłącznie mieszkańców obwodu wsi Lasek. Wszyscy oni brali udział w konsultacjach.

Na skutek nakreślonych wyżej okoliczności i zaszłości stało się tak, że patrząc z perspektywy nadawania numeracji porządkowej, i co za tym idzie meldunkowej, konsultacje dotyczyły: mieszkańców wsi Lasek, mieszkańców Lasku - Trute oraz mieszkańców w obrębie geodezyjnym wsi Lasek, a zameldowanych błędnie od kilkudziesięciu lat w Morawczynie i Pyzówce. Jednak w dalszym ciągu są to mieszkańcy odwodu geodezyjnego Lasek i to właśnie ich pytano o opinię w drodze konsultacji. Jak pokazuje analiza konsultacji mieszkańcy uczestniczyli w nich aktywnie, także ci zameldowani w Morawczynie i Pyzówce.

Zdaniem organu, skoro konsultacje dotyczyły mieszkańców obrębu geodezyjnego wsi Lasek, która ma dwa sołectwa "Lasek" i "Trute" to członkami komisji zostali przedstawiciele tych sołectw i oni też otrzymali formularze konsultacyjne. Formularze te były dostępne także na stronie internetowej gminy oraz w Biurze Obsługi Mieszkańców, także możliwe było głosowanie on line. Dodatkowo ogłoszenie o konsultacjach min. wisiało na tablicach ogłoszeń w Lasku, Lasku - Trute, Morawczynie i Pyzówce.

Organ podkreślił, że działano w sposób przejrzysty i z poszanowaniem praw mieszkańców. Wynik konsultacji pokazuje spore nimi zainteresowanie i jasno pozwala ocenić stanowisko poszczególnych mieszkańców. Organ podkreślił, że wynik konsultacji nie jest tu wiążący w sprawie. Rada Gminy brała go pod uwagę przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały.

Zebraną w sprawie dokumentację, w tym omówienie wyników konsultacji przestawiono do oceny Wojewodzie Małopolskiemu, a ten przedłożył wniosek z pozytywną opinią Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pismem z dnia 12 lipca 2018 r. , DAP-WSUST-7111-1-31/2018 , Rada Gminy została poinformowana, że Komisja Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych pozytywnie zaopiniowała wniosek o zmianę rodzaju miejscowości Trute, przysiółek wsi Lasek na Trute, wieś.

W ocenie organu nadanie przysiółkowi "Trute" statusu wsi nie spowoduje dla zameldowanych i czujących się mieszkańcami wsi Pyzówka i Morawczyna, a zdaniem skarżącego poszkodowanych, żadnych utrudnień ani skutków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Nowy Targ nr XXIX/309/2017 z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie: przedstawienia ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej wniosku o wydzielenie dwóch samodzielnych miejscowości: "Trute" - wieś i "Lasek" - wieś w obrębie ewidencyjnym Lasek i ustalenie urzędowej nazwy dla wydzielonej części "Trute" - wieś, bez wyodrębnienia nowego obrębu geodezyjnego.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co między innymi (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych niż wymienione w pkt 1 -14 powyższego przepisu sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Z kolei art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.) w kolejnych ustępach stanowi:

"1. Urzędowa nazwa jest ustalana, zmieniana lub znoszona na wniosek rady gminy, na której obszarze jest położona miejscowość lub obiekt fizjograficzny.

2. Rada gminy przedstawia wniosek, o którym mowa w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody. W przypadku wniosku dotyczącego nazwy miejscowości zamieszkanej rada gminy jest obowiązana uprzednio przeprowadzić w tej sprawie konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości, w trybie, o którym mowa w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.).

3. Urzędowa nazwa może być ustalona, zmieniona lub zniesiona przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej z jego inicjatywy, a także z inicjatywy Komisji. Przed ustaleniem, zmianą lub zniesieniem urzędowej nazwy minister występuje do rady gminy, starosty, właściwego miejscowo wojewody i Komisji, a w przypadku obiektu fizjograficznego także zarządu województwa - o opinię. Opinia rady gminy jest poprzedzana przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami miejscowości, której sprawa dotyczy.

4. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, zawiera:

1) uchwałę rady gminy w sprawie wystąpienia o ustalenie, zmianę lub zniesienie urzędowej nazwy, wraz z uzasadnieniem;

2) w przypadku obiektu fizjograficznego - także opinie zarządów województw, na których terenie obiekt się znajduje;

3) omówienie wyników konsultacji przeprowadzonych z mieszkańcami miejscowości, której wniosek dotyczy;

4) opinię starosty powiatu, na którego terenie jest położona miejscowość lub obiekt fizjograficzny, jako właściwego w sprawach geodezji i gospodarki gruntami;

5) mapę topograficzną z zaznaczonymi granicami miejscowości, jej części lub obiektu fizjograficznego, będących przedmiotem wniosku;

6) informację o kosztach finansowych proponowanej zmiany.

5. Wymóg zasięgnięcia opinii uznaje się za spełniony:

1) w przypadku niewyrażenia opinii, o których mowa w ust. 3, w terminie 60 dni od dnia otrzymania wystąpienia o opinię;

2) w przypadku niewyrażenia opinii, o których mowa w ust. 4 pkt 2 i 4, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia o opinię.

6. Wojewoda jest obowiązany przekazać ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej wniosek, o którym mowa w ust. 1, nie później niż w ciągu 30 dni od jego otrzymania, dołączając swoją opinię. Wniosek przekazany przez wojewodę podlega zaopiniowaniu przez Komisję.

7. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, składa się ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej w terminie do dnia 31 marca roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić ustalenie, zmiana lub zniesienie urzędowej nazwy.

8. Ustalenie, zmiana lub zniesienie urzędowych nazw następuje z dniem 1 stycznia.

9. W przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw administracji publicznej zawiadamia niezwłocznie, za pośrednictwem wojewody, wnioskodawcę o przyczynach nieuwzględnienia wniosku.".

Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.

Powołane przepisy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami miejscowości, których sprawa dotyczy. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Istotą konsultacji jest bowiem "uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie indywidualnych jednostek. Instytucja konsultacji jest faktem społecznym o możliwie największej doniosłości politycznej nie tylko ze względu na wymaganie reprezentatywności, lecz także ze względu na rangę i doniosłość polityczną wypowiedzi osób konsultowanych" (wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., II OSK 518/14, CBOSA). Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak czy nieprawidłowości w toku ich prowadzenia należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w sprawie, w której przeprowadzenie konsultacji było obligatoryjne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

W niniejszej sprawie konsultacje społeczne przeprowadzono - zgodnie z zarządzeniem Wójta Gminy Nowy Targ z dnia 17 grudnia 2017 r. - z mieszkańcami miejscowości Lasek, Lasek - Trute oraz z mieszkańcami miejscowości Morawczyna i Pyzówka, których siedlisko usytuowane jest w obrębie ewidencyjnym Lasek. Powyższe zarządzenie zostało wydane w oparciu o art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz § 3 ust. 1 Uchwały Nr XVIII/174/2012 Rady Gminy Nowy Targ z dnia 18 października 2012 r. w sprawie: określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 25.10.2012 r. poz. 5273) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.). Na podstawie powyższego zarządzenia przeprowadzono konsultacje społeczne ze wszystkimi mieszkańcami miejscowości Lasek i Lasek Trute oraz z tymi mieszkańcami miejscowości Pyzówka i Morawczyna, których domostwa miały znaleźć się w nowoutworzonej miejscowości Trute. Nie przeprowadzono natomiast konsultacji z pozostałymi mieszkańcami miejscowości Morawczyna i Pyzówka, którzy zamieszkują na terenach, których nazwa i przynależność do danej miejscowości miała pozostać niezmieniona. Taki sposób przeprowadzenia konsultacji niewątpliwie różnicuje sytuację prawną członków społeczności zainteresowanych w tej konkretnej sprawie i powoduje, że skutecznie można postawić organowi zarzut nierównego traktowania oraz naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.). Nie można bowiem – wydzielając z określonej miejscowości jej część w celu utworzenia innej (nowej) miejscowości – twierdzić, że osoby, które zamieszkują w części miejscowości, której obszar zostanie zmniejszony poprzez wydzielenie części do nowej miejscowości, nie są zainteresowani tą kwestią. Sam organ niejako przyznał, że tak nie jest, dopuszczając do konsultacji społecznych wszystkich mieszkańców miejscowości Lasek i Lasek Trute. Należy podnieść, że rada gminy (a tym bardziej wójt, burmistrz czy prezydent) nie posiada kompetencji do odbierania komukolwiek prawa do wyrażania opinii w ramach udziału w konsultacjach społecznych, o których mowa w art. 5a u.s.g. (por. wyrok WSA w Opolu z 17 kwietnia 2018 r., II SA/Op 64/18, LEX nr 2483810).

Sąd stoi zatem na stanowisku, że prawidłowa realizacja obowiązku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.), powinna polegać na ich przeprowadzeniu z wszystkimi mieszkańcami miejscowości Lasek, Lasek Trute, Pyzówka i Morawczyna. Należy podnieść, że formularze konsultacyjne nie były dostępne u przedstawicieli miejscowości Morawczyna i Pyzówka, jak również nie można było składać wypełnionych formularzy u sołtysów wsi Pyzówka i Morawczyna, a jedynie u sołtysów wsi Lasek i Lasek Trute. Zdaniem Sądu doszło w ten sposób do dyskryminacji części mieszkańców miejscowości Morawczyna i Pyzówka, których siedliska znajdują się na obszarach wsi, których terytoria miały ulec zmniejszeniu w wyniku utworzenia nowych miejscowości.

Mając powyższe na uwadze należy zdaniem Sądu uznać, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak, czy też istotne wadliwości w toku ich prowadzenia należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał, przed podjęciem których wymagane jest spełnienie wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Nowy Targ wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Zasadny jest także drugi zarzut podnoszony w skardze, a dotyczący naruszenia § 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.). Powyższy przepis stanowi, że na obszarach wiejskich obręb powinien obejmować obszar wsi oraz przyległe do tej jednostki osadniczej i z nią związane obiekty fizjograficzne. W szczególnych przypadkach odrębnym obrębem może być część obszaru wsi w granicach sołectwa lub obszar wyodrębnionej organizacyjnie części Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Powinność w języku prawnym oznacza nakaz, obowiązek, konieczność. Zdaniem Sądu powyższy przepis należy interpretować wywodząc z jego brzmienia obowiązek tworzenia obrębów obejmujących obszar wsi oraz przyległe do tej jednostki osadniczej i z nią związane obiekty fizjograficzne.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.