Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1137/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Anna Wesołowska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R.O. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], odmawiającej przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. została wydana w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy:

R.O. wnioskiem z dnia 10 marca 2016 r. wystąpił do Centrum Pomocy Rodzinie [...] o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości i środków higienicznych.

Prezydent [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., nr 23) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 41, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], odmówił R. O. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] wyjaśnił, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą zdolną do pracy na stanowisku przystosowanym do niepełnosprawności na podstawie orzeczenia o [...] stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2015 r. wydanego przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. Orzeczenie ma charakter czasowy i zostało wydane do dnia [...] marca 2017 r. Dochód strony, ustalony na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, tj. w lutym 2016 r. wyniósł [...] zł. Na dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku składa się uzyskana w styczniu 2016 r. kwota [...] zł, odpowiadająca czynszowi najmu lokalu mieszkalnego za okres dwudziestu czterech miesięcy, czyli [...] zł miesięcznie, oraz zasiłek stały w wysokości 604 zł, pomniejszony o kwotę [...] zł tytułem alimentów świadczonych na rzecz córki. R.O. w oświadczeniu z dnia 9 marca 2016 r. udzielił informacji, że finansowe w kwocie [...] zł zostały mu przyznane w ramach upadłości konsumenckiej. Prezydent, przywołując art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że w przypadku uzyskania jednorazowego dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Dochód, którym dysponuje strona przekracza, więc ustawowe kryterium uprawniające do korzystania z pomocy społecznej. Ponadto Prezydent [...] wskazał, że R.O. posiada własne możliwości pozyskiwania dodatkowych dochodów, m.in. z podnajmu miejsca postojowego w garażu podziemnym lub czerpania korzyści finansowych z lokat bankowych, na których zabezpieczył środki finansowe uzyskane w postępowaniu upadłościowym. Po dokonaniu analizy dokumentów przedstawionych przez stronę, jak i ustaleń wywiadu środowiskowego, organ uznał, że w jego ocenie, w sprawi nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Mając na względzie powyższe okoliczności oraz zasadę pomocniczości pomocy społecznej, Prezydent [...] oraz odmówił R.O. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności.

R.O. pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzję, kwestionując zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia oraz stwierdzając m.in., że środki na zabezpieczenie mieszkania dla jego rodziny nie są dochodem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich satysfakcjonującej, czy pożądanej. Zatem celem pomocy społecznej nie jest wyręczenie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego (władzy dyskrecjonalnej). Nie jest to świadczenie obowiązkowe, jednakże przyznanie przedmiotowego świadczenia nie może być dowolne, co więcej uznanie administracyjne nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy. Ponadto organ wskazał, że ustawodawca przyjął, że w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wobec czego kwota [...] zł uzyskana przez R.O. w styczniu 2016 r. stanowiła niewątpliwie dochód w rozumieniu przepisów ustawy. Z akt sprawy wynika, że miesięczny dochód strony ustalono w wysokości [...] zł, zaś kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. Z tego względu organ I instancji, rozpoznając wniosek R.O., zbadał, czy jego sytuacja stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki mogące kwalifikować sytuację materialną strony jako szczególnie uzasadniony przypadek. W świetle powyższych rozważań oraz niestwierdzenia naruszeń przepisów prawa oraz granic uznania administracyjnego, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

R.O. pismem z dnia 5 lipca 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że decyzja jest błędna, a środki które otrzymał na wynajem mieszkania są przyznawane w celu ochrony przed bezdomnością, celem ich uzyskania nie jest osiągnięcie dochodu. Wskazał, że według syndyka oraz specjalistów od księgowości środki te (wbrew stanowisku organów administracji) nie są dochodem, nie jest od nich potrącany podatek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach wskazanych kryteriów skargę R.O. z dnia 5 lipca 2017 r. należało uznać za niezasadną, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., odmawiającej przyznania R.O. świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia analizowanej sprawy stanowi art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Z brzmienia powołanych unormowań oraz użytego w nich zwrotu "może", wynika, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, lecz fakultatywnym. Decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach władzy dyskrecjonalnej. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, okoliczność ta powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. W przypadku osób samotnie gospodarujących jest to kwota 634,00 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), która ustalona została od dnia 1 października 2015 r. na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058). Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny możliwości pomniejszenia dochodu strony w oparciu o przepis art. 8 ust. 3 u.p.s., a w szczególności o ustalenie czy kwota uzyskana przez upadłego w ramach postępowania upadłościowego na zaspokojenie potrzeb najmu, na podstawie art. 49113 ustawy Prawo upadłościowe, powinna w myśl powołanego powyżej przepisu podlegać odliczeniu od przychodu strony, czy też nie.

Prawodawca definiuje dla celów pomocy społecznej pojęcie "dochodu" stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 u.p.s.). Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. Literalna wykładnia przytoczonego przepisu wskazuje, że do dochodu należy zaliczyć wszystkie dochody poza tymi, które mocą wyraźnego postanowienia ustawy zostały wyłączone. Zgodnie art. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Zawarte w cytowanym przepisie wyliczenie ma charakter enumeratywny. W konsekwencji należy przyjąć, że katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej ma charakter zamknięty. Dlatego też zasiłek stały ustala się w wysokości – w przypadku osoby samotnie gospodarującej – różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s.).

Należy podkreślić, że katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń, nie obejmują kwot uzyskanych przez upadłego w ramach postępowania o upadłości konsumenckiej na zaspokojenie potrzeb najmu, na podstawie art. 49113 ustawy Prawa upadłościowego. W żadnym przepisie ustawy o pomocy społecznej nie postanowiono, że środki finansowe przyznane upadłemu konsumentowi nie polegają zaliczeniu do dochodu bądź, że podlegają one odliczeniu od dochodu. Zatem jest to dochód, który należy uwzględniać obliczając łączną wysokość przysporzeń osoby ubiegającej się o świadczenie pieniężne.

Mając na względzie powyższe, nie zasługuje na uwzględnienie pogląd zawarty w skardze dotyczący zaliczenia środków przyznanych upadłemu konsumentowi do jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego. Nie pozwala w ten sposób traktować tych środków jeden z desygnatów użytego w art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s. pojęcia, w postaci wyrażenia "jednorazowy". (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1132/16). W doktrynie trafnie podkreśla się specyfikę tego świadczenia, która polega na jednokrotnym a więc niepowtarzalnym w ustalonych odstępach czasu polepszaniu sytuacji bytowej osoby. Do kategorii jednorazowych świadczeń socjalnych należą wszelkie pieniężne świadczenia przyznawane przez organy administracji publicznej, państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne albo też przez pracodawców lub zatrudniających, niestanowiące wynagrodzenia, których celem jest jednorazowe polepszenie warunków bytowych. Przykładem tutaj będą świadczenia jak: zasiłek pogrzebowy, jednorazowe odszkodowanie związane z uszczerbkiem na zdrowiu wypłacane z ubezpieczenia społecznego, zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, pomoc z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Jeżeli świadczenie tego rodzaju nie jest świadczeniem okresowym ani też świadczeniem stałym, nie podlega uwzględnieniu w sumie dochodów osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej (zob. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Program Lex Polonica 2010 r.).

Ponadto należy podkreślić, że środki finansowe przyznane na podstawie art. 49113 ustawy Prawa upadłościowego, nie stanowią jednorazowego świadczenia socjalnego skoro prawodawca wprost wskazał, że przyznawane są za okres od dwunastu do dwudziestu czterech miesięcy.

W niniejszej sprawie R.O. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], uzyskał kwotę [...] zł odpowiadającą czynszowi najmu lokalu mieszkalnego za okres dwudziestu czterech miesięcy. Środki finansowe uzyskane przez upadłego konsumenta na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych zostały wprawdzie wypłacone w całości, ale przeznaczone na okres dwudziestu czterech miesięcy. Fakt, że środki finansowe wypłacano jednorazowo nie czyni ich jednorazowym pieniężnym świadczeniem socjalnym. Ze swej istoty pozostają one bowiem nadal świadczeniem okresowym. W konsekwencji o wysokość tych środków nie można pomniejszać sumy obliczonego dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej.

Ponadto należy zauważyć, że środki finansowe przyznawane upadłemu konsumentowi na zabezpieczenie jego potrzeb mieszkaniowych można porównać do wsparcia finansowego osób o niskich dochodach w postaci dodatku mieszkaniowego przyznawanego na podstawie ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Odnośnie kwestii odliczenia od dochodu dodatku mieszkaniowego Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1249/08, że "katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu dodatku mieszkaniowego. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, że kwota dodatku mieszkaniowego nie polega zaliczeniu do dochodu bądź, że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu." Zauważono także, że kwota uzyskana z tytułu dodatku mieszkaniowego kreuje dochód, który organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że dodatek mieszkaniowy jest wypłacany administratorowi nieruchomości, ponieważ w takiej sytuacji przyznanie dodatku mieszkaniowego oznacza zmniejszenie się obciążeń z tytułu użytkowania lokalu.

W niniejszej sprawie, kwota przyznana w ramach postępowania upadłościowego R. O., pomimo że w istocie ma charakter socjalny (analogicznie jak dodatek mieszkaniowy), stanowi odciążenie od wydatków ponoszonych w związku z wynajmem lokalu mieszkalnego.

W konsekwencji treść przytoczonych regulacji wyklucza możliwość odliczenia środków finansowych przyznanych upadłemu konsumentowi na zabezpieczenie jego potrzeb mieszkaniowych przy ustalaniu dochodu, w świetle art. 8 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.s. Dlatego stanowisko organów orzekających obu instancji w tej materii należało uznać za prawidłowe.

W niniejszej sprawie nie zachodził również, szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający przyznanie R.O. na zasadzie art. 41 ustawy o pomocy społecznej specjalnego zasiłku celowego, mimo przekroczenia przezeń wspomnianego kryterium dochodowego. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w tym przepisie, obejmuje co do zasady przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będą to zatem sytuacje życiowe osoby lub rodziny, które ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwalają stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych i wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1182/16). Wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach wynika stąd, że beneficjenci tych świadczeń nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Stąd też przez "szczególne przypadki" uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie zostały uznane spłata zadłużenia, zapłacenie rachunku za gaz, prąd, zakup biletów komunikacji miejskiej (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11; W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 188). Sytuacja materialna R.O. w zbiegu z koniecznością zaspokojenia potrzeby zakupu żywności nie stanowi sytuacji wyjątkowej, losowej.

Skoro prawidłowo wykluczono w okolicznościach niniejszej sprawy materialną przesłankę przyznania specjalnego zasiłku celowego, tj. przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", organy nie miały podstaw do działania w ramach uznania administracyjnego, które jest realizowane dopiero wtedy, gdy w sprawie spełnione są faktyczne i materialnoprawne przesłanki uzyskania świadczenia. Kwestia uznaniowości i rozważania przekroczenia jej granic aktualizuje się dopiero w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", który jest warunkiem sine qua non przyznania świadczeń specjalnych z art. 41 u.p.s. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1182/16).

Podsumowując, Sąd uznał, że organy orzekające obu instancji w niniejszej sprawie wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu, oraz wykazały brak przesłanek do przyznania wnioskowanej pomocy. Prawidłowo też zastosowały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o pomocy społecznej, zaś wydając zaskarżone decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę niniejszą oddalił.