Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 537/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego .


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., działając na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 2b, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, ze zm.), art. 58, art. 71 i 79 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.), oraz w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, póz. 326 ze zm.), art. 23-24 rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzeń (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071, ze zm.), przyznał J.B., płatności na rok 2011 w wysokości 41301,17 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 41301,17 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 9881,19 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Ponadto odmówił J.B. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 18768,30 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny:

W dniu 16 maja 2010 r. J.B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2011, w którym zadeklarował do płatności obszarowych działki ewidencyjne o nr: 34 o pow. gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem w wysokości 5,85 ha, 35 o pow. gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem w wysokości 1,20 ha, 36 o pow. gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem w wysokości 4,57 ha, 337 o pow. gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem w wysokości 41,59 ha w tym gruntów rolnych niezgłoszonych do programów pomocowych o powierzchni 11,47 ha, 340 o pow. gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem w wysokości 12,95 ha (położone w województwie [...], powiecie j., gminie S., obręb C., nr obrębu 5), [...] o pow. gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem w wysokości 17,03 ha (położoną w województwie [...], powiecie j., gminie S., obręb K., nr obrębu 9), [...] o pow. gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem w wysokości 0,51 ha, 113 o pow. gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem w wysokości 0,69 ha (położone w województwie ł., powiecie w., gminie W., obręb O., nr obrębu 13) i [...] o pow. gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem w wysokości 2,10 ha (położoną w województwie ł., powiecie w., gminie W., obręb G., nr obrębu 5) oraz następujące działki rolne: A (JPO), A1 (UPO) i A2 (ST) o pow. 5,85 ha każda, położone na działce ewidencyjnej nr [...], B (JPO), B1 (UPO), B2 (ST) o pow. 1,20 ha każda, położone na działce ewidencyjnej nr [...], C (JPO), C1 (UPO), C2 (ST) o pow. 4,57 ha każda, położone na działce ewidencyjnej nr 36, D (JPO), D1 (UPO) o pow. 0,51 ha każda, położone na działce ewidencyjnej nr [...], E (JPO), E1 (UPO) o pow. 0,69 ha każda, położone na działce ewidencyjnej nr [...], F (JPO), F1 (UPO), F2 (ST) o pow. 30,12 ha każda, położone na działce ewidencyjnej nr [...], G (JPO), G2 (UPC, G3 (ST) o pow. 12,95 ha każda, położone na działce ewidencyjnej nr [...], H (JPO), H1 (UPO) o pow 2,10 ha każda, położone na działce ewidencyjnej nr [...]1 (JPO), 11 (UPO), 12 (ST) o pow. 17,03 te każda, położone na działce ewidencyjnej nr [...].

J.B. jako roślinę uprawianą w plonie głównym na działkach rolnych: A, B, C, F, G, I ora; działkach podrzędnych zadeklarował seradelę, natomiast na działkach rolnych: D, E, H ora; podrzędnych pszenżyto ozime. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do płatności działek rolnych wynosiła odpowiednio: JPO 75,02 ha, UPO - 75,02 ha, ST - 71,72 ha.

W dniu 26 października 2011 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. W wyniku oględzin stwierdzono, że na działce rolnej D było uprawiane pszenżyto ozime na powierzchni 0,51 ha (powierzchnia zadeklarowana 0,51 ha), przy czym kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej uprawy i został rozpoczęty proces przygotowanie gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny. Inspektorzy terenowi stwierdzili, że na działce rolnej E było uprawiane pszenżyto ozime na powierzchni 0,69 ha (powierzchnia zadeklarowana 0,69 ha), przy czym kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej uprawy i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny. Natomiast w stosunku do działki rolnej H stwierdzono uprawę pszenżyta ozimego na powierzchni 2,91 ha (powierzchnia zadeklarowana 2,10 ha).

W dniu 14 grudnia 2011 r. w części gospodarstwa Pana J.B. położonej na terenie powiatu [...] została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. W wyniku tej kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wzajemnej zgodności w stosunku do działek rolnych położonych na terenie powiatu [...] (działki rolne D, E oraz H).

W dniach 8 listopada 2011 r., 9 listopada 2011 r. 10 listopada 2011 r. oraz 29 grudnia 2011 r. w części gospodarstwa J.B. położonego w powiecie j. w województwie [...] została przeprowadzona kontrola na miejscu działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a także kontrola na miejscu w zakresie wzajemne zgodności. W wyniku tych kontroli na działce rolnej A nie stwierdzono deklarowanej rośliny stwierdzono 5,30 ha ugoru zaoranego, natomiast resztę działki stanowią zadrzewienia i zakrzewienia. Na działce rolnej B nie stwierdzono deklarowanej rośliny, stwierdzono ugór o powierzchni 1,20 ha. Na działce rolnej C nie stwierdzono deklarowanej rośliny, stwierdzono 3,68 ha ugoru zaoranego, ponadto działka jest niespójna i składa się z dwóch części: jednej o powierzchni 3,68 ha i drugiej o powierzchni 0,06 ha, pozostała część działki jest zadrzewiona i zakrzaczona. Na działce rolnej F stwierdzono 0,57 ha nowego zasiewu seradeli uprawnej, 28,20 ha ugoru nieskoszonego, na pozostałej części działki rolnej I stwierdzono nieużytek, zadrzewienie i zakrzaczenie. Na działce rolnej G, inspektorzy terenowi nie stwierdzili deklarowanej rośliny, stwierdzili 11,83 ha ugoru zaoranego, pozostałą część działki stanów nieużytek, zadrzewienie i zakrzaczenie. Na działce rolnej I stwierdzono w dwóch częściach pozostałość po zasiewie jęczmienia, powierzchnia jednej części wynosi 0,49 ha, natomiast powierzchnia drugie części wynosi 1,41 ha, na pozostałej części tej działki stwierdzono zaorany ugór.

W dniu [...] r. Kierownik BP w W. wydał ww. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r., przyznając stronie jednolitą płatność obszarową w wysokości 41301,07 zł po uwzględnieniu pomniejszenia w wysokości 9881,19 z odmawiając uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nakładaj sankcję w wysokości 18768,30 zł.

W dniu 14 lutego 2013 r. strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej nie zgadzając się ze zmianami raportu z kontroli na miejscu, dokonanymi 29 grudnia 2011 r.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., wydał decyzję nr [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponadto w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 15 ust. 1, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 31 stycznia 2009 r., Nr L 030, str. 16-99), art. 28, art. 32, art. 57 ust. 3, art. 58, art. 73 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. (WE) z 02 grudnia 2009 r., Nr L 316, str. 65-112, ze zm.) art. 1 pkt 1, art. 3, art. 5 ust. 1-2, art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 31 Ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. r. Nr 170 pz. 1051, z późn. zm.), art. 3 pkt 7 ustawy z 18 grudnia 2003 o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2010 r., Nr 36, poz. 197) § 2, § 2a, § 17 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326 ze zm.) § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2012 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2012 r. (Dz. U z 2012 r., poz. 1308).

Organ zauważył, iż składając wniosek rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organ l instancji w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. We wniosku z dnia 16 maja 2011 r. strona zdeklarowała do płatności w ramach płatności JPO i UPO działki rolne o łącznej powierzchni 75,02 h. Zgodnie z deklaracją strony na działkach rolnych A, B, C, F, G, l miała być prowadzona uprawa seradeli, a na działkach rolnych D, E, H miała być prowadzona uprawa pszenżyta. Biorąc pod uwagę wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej oraz kontroli w zakresie wzajemnej zgodności organ l instancji ustalił, że zarówno powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności JPO jak i UP jest mniejsza niż powierzchnia zdeklarowana i wynosi odpowiednio 72,03 ha i 6,58 ha. W wyniku powyższej przyznał stronie płatność w grupie upraw JPO w wysokości 41301,17 zł i odmówił przyznania płatności w grup upraw UPO oraz nałożył sankcję w wysokości 18768,30 zł.

Organ wskazał, iż jego zadaniem jest prawidłowe zweryfikowanie całego materiału dowodowego i zestawienie go z przepisami prawa obowiązującymi w rozpatrywanej sprawie. Organ l instancji w przedmiotowej sprawie ustalił, że powierzchnia stwierdzona działek rolnych jest różna od powierzchni zadeklarowanej i na tej podstawie zastosował pomniejszenia i sankcje o których mowa w art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Zgodnie z art. 57 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 "Bez uszczerbku dla obniżek lub wykluczeń zgodnie z art. 58 i 60 niniejszego rozporządzenia, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion jak przewidziano w tytule IV rozdział l sekcje 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla przedmiotowej grupy upraw." Zgodnie z art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 "Jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion, jak przewidziano w tytule IV rozdział l sekcje 2 i 5 rozporządzenia(WE) nr 73/2009, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE)nr 885/2006. Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane."

Organ II instancji wyjaśnił, że zastosowanie pomniejszeń i sankcji wynikających z w/w przepisów prawa musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem powierzchni stwierdzonej działek rolnych. Weryfikując ustalenia powzięte w przedmiotowej sprawie wątpliwości organu II instancji budzi ustalenie powierzchni stwierdzonej w grupie upraw JPO, bowiem ustalenie powierzchni stwierdzonej dla działki rolnej F na poziomie 28,88 ha nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wyżej wymienione burzy zatem prawidłowość rozstrzygnięcia całej zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie JPO jak i UPO.

Z tego powodu w ocenie organu należy uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika BP w W.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego J.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz dopuszczenie jako dowodu protokołu kontroli z dnia 29 grudnia 2012 r., sporządzonego przez inspektorów BKM [...] Oddziału Regionalnego, któremu zarzucił naruszenie art. 217 § 1 k.k.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż zaskarżona decyzja Dyrektora OR nr [...] jest decyzją uchylającą poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja ta przy tym uwzględnia część zarzutów podniesionych w odwołaniu, odnoszących się do prawidłowości ustalenia powierzchni działek rolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 270 z 2012r,) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy art.138 § 2 kpa i art.107 § 3 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie dotyczące przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w indywidualnych spawach rozstrzyganych w drodze decyzji jest szczególnym postępowaniem administracyjnym. do którego z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( j.t. Dz. U. z 2012 poz. 1164) zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy i chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Dlatego stwierdzić należy, że organ orzekający w takiej sprawie obowiązany jest respektować obowiązki i zasady właściwe dla postępowania administracyjnego. Dotyczy to także zasady wyrażonej w art. 138 § 2 k.p.a., że decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji organ odwoławczy może wydać tylko wtedy, gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Treść tego przepisu należy interpretować w związku z art. 136 k.p.a., który określa granice postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy stanowiąc, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 ( ONSA 1997, Nr 1 poz.35) "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji" Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji ( a nie oddalenie odwołania ) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatruje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Dążąc w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji organ odwoławczy może jedynie wówczas, gdy zachodzą przesłanki o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Takie rozstrzygnięcie jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. ( patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydanie 11 str. 520, wyrok NSA z 29.03.2006 r. II OSK 633/05, wyrok NSA I OSK 564/09 ) .

Równocześnie organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Należy zaznaczyć, iż obecne brzmienie przepisu art.138 § 2 kpa zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego praz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6 z 2011r. poz.18). Nowelizacja art.138 § 2 kpa miała na celu ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze. W uzasadnieniu projektu zmiany (zob. druk sejmowy nr 2987 Sejmu RP VI kadencji) stwierdzono, że "projekt zmiany zmierza do większego skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)". Celem tej zmiany było skrócenie czasu trwania postępowań administracyjnych przez dalsze ograniczenie możliwości przekazywania spraw do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji bez koniecznej potrzeby. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny.

W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się wprawdzie przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, lecz aktualne pozostało dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej ze względu na braki postępowania wyjaśniającego (zob. P. Przybysz, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 366). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (zob. G. Łaszczyca, (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo).

W sytuacji więc gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien więc ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny podjąć dalsze czynności.

Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Z przepisu art.138 § 2 kpa wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną po spełnieniu kumulatywnie dwóch następujących przesłanek:

- gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania

- gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie w zaskarżonej decyzji nie wykazano spełnienia przesłanek wymienionych w art.138 § 2 kpa.

Przede wszystkim należy podnieść, że zaskarżona decyzja ma 8 stron lecz zdecydowana jej część jest poświęcona opisowi stanu faktycznego oraz zacytowaniu przepisów jakie mają zastosowanie w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia zostały zawarte w kilku końcowych zdaniach uzasadnienia o następującej treści: "organ II instancji wyjaśnia, że zastosowanie pomniejszeń i sankcji wynikających z w/w przepisów prawa musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem powierzchni stwierdzonych działek rolnych. Weryfikując ustalenia powzięte w przedmiotowej sprawie wątpliwości organu II instancji budzi ustalenie powierzchni stwierdzonej w grupie upraw JPO, bowiem ustalenie powierzchni stwierdzonej dla działki rolnej F na poziomie 28,88 ha nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wyżej wymienione burzy zatem prawidłowość rozstrzygnięcia całej zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie JPO jak i UPO".

Wymienione motywy rozstrzygnięcia są bardzo ogólnikowe. Organ odwoławczy podniósł, że zastosowanie pomniejszeń i sankcji w przyznaniu środków musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem powierzchni działek rolnych. Jest to ogólna zasada, która ma zastosowanie w każdej sprawie o przyznanie środków unijnych i trudno się z nią nie zgodzić. Organ odwoławczy nie rozwinął jednak tej zasady w odniesieniu do ustaleń organu I instancji. Podniesiono jedynie, że powierzchnia działki F nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ze stwierdzenia tego jednak nic nie wynika. Nie wiadomo bowiem na czym polega niezgodność powierzchni działki F z zebranym materiałem dowodowym a konkretnie z jakimi dowodami i co organ I instancji zrobił nieprawidłowo. Skoro organ odwoławczy szerzej nie wyjaśnił tej kwestii to trudno odnieść się do zarzutu w tym zakresie podniesionego w zaskarżonej decyzji. Zakładając nawet, że faktycznie powierzchnia działki F jest niezgodna ze zgromadzonym materiałem dowodowym, choć nie wyjaśniono na czym polega ta niezgodność, to być może kwestię tę można było wyjaśnić w postępowaniu wyjaśniającym, o którym mowa w art.136 kpa. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie.

Wydanie decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne jedynie wtedy gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i uchybienia tego nie można uzupełnić w postępowaniu wyjaśniającym określonym w art.136 kpa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji, ewentualnie jakich kwestii dotyczyły te naruszenia, na czym one polegały i dlaczego organ odwoławczy nie może merytorycznie rozstrzygnąć sprawę lecz zmuszony jest wydać decyzję kasacyjną.

Jeszcze raz należy podkreślić, że organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio już rozstrzygniętą przez organ I instancji a nie skontrolować jedynie zasadność zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Nadto zasadą jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy a wydanie decyzji kasacyjnej dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo po spełnieniu przesłanek określonych w art.138 § 2 kpa i to tylko wówczas gdy stwierdzonych uchybień nie można wyeliminować w trybie art.136 kpa.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w piśmie uzupełniającym z dnia 14 marca 2013r. J.B. podniósł szereg zarzutów dotyczących przebiegu postępowania a w szczególności odnoszących się do przebiegu kontroli w dniu 29 grudnia 2011r. Organ odwoławczy w ogólne się do nich nie odniósł. Nie wiadomo zatem czy te zarzuty uznano za zasadne czy też za nieuzasadnione i ewentualnie dlaczego. Wobec braku rozważań w tym zakresie nie można skontrolować prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Nadto decyzja kasacyjna winna wskazywać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy co wynika z treści art.138 § 2 kpa. Zaskarżona decyzja nie zawiera takich wskazań bo za takie wskazania nie można uznać ogólnikowego stwierdzenia, że organ I instancji ponownie oceni cały materiał dowodowy a w razie konieczności przeprowadzi uzupełniające postępowanie.

Sąd nie podzielił poglądu organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że skarga nie jest zasadna bo część zarzutów odwołania została uwzględniona a ponadto sprawa będzie jeszcze raz rozpoznawana przez organ I instancji. Przede wszystkim należy podnieść, że z zaskarżonej decyzji nie wynika jakie zarzuty odwołania zostały uwzględnione a jakie uznano za niezasadne i dlaczego gdyż brak jest rozważań w tym zakresie. Tłumaczenia zaś organu, że sprawa będzie i tak rozpoznawana przez organ I instancji nie może oznaczać, iż skarga jest bezzasadna. Organ odwoławczy winien bowiem wykazać istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej określonych w art.138 § 2 kpa a tego w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono.

Reasumując Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe, lakoniczne i nie spełnia ono wymagań, o których mowa w art.107 § 3 kpa Organ odwoławczy w lapidarnym uzasadnieniu nie wykazał spełnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, określonych w art.138 § 2 kpa. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył przepisy art.138 § 2 kpa i art.107 § 3 kpa co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 c.) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organ winien ponownie rozpoznać sprawę biorąc pod uwagę między innymi zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu, piśmie procesowym z 14 marca 2013r. oraz w skardze. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadą jest merytoryczny charakter postępowania odwoławczego zaś wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem dopuszczalnym jedynie po spełnieniu przesłanek określonych w art.138 § 2 kpa. W sytuacji gdyby organ odwoławczy, po analizie całego materiału dowodowego, doszedł do przekonania, że konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji winno zostać wykazane spełnienie przesłanek, o których mowa w art.138 § 2 kpa zaś uzasadnienie decyzji winno spełniać wymogi określone w art.107 § 3 kpa.

bg