Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 530/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: specjalista Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r., znak [...] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) - dalej "u.p.b." - postanowił inwestorowi: A Sp. z o.o. w K.

I. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [...] na IV-tym piętrze w budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. dz. nr [...] obr. [...] [...], wykonanej bez decyzji pozwolenia na budowę z organu administracji architektoniczno-budowlanej.

II. nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia następujących dokumentów:

1. Inwentaryzacji powykonawczej wszystkich wykonanych robót budowlanych.

2. Ekspertyzy technicznej sprawdzającej prawidłowość wszystkich wykonanych robót budowlanych oraz wykonanych wewnętrznych instalacji (...)

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła A sp. z o. o. zarzucając mu zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Między innymi zarzucono:

← niewyjaśnienie na jakiej podstawie uznano, że do wykonania przedmiotowych robót budowlanych niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę,

← błędne zakwalifikowanie wykonanych przez inwestora robót jako wymagających pozwolenia na budowę - mimo, że zdaniem skarżącej spółki było to tylko roboty aranżacyjno - techniczne,

← błędne uznanie, że budynek przy ul. [...] leży na obszarze uznanym za Pomnik historii "K.- historyczny zespół miasta",

← określenie zbyt krótkiego terminu wykonania obowiązków (zdaniem spółki art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane traktuje 30-dniowy termin jako minimalny).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 marca 2016 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 123 i art. k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 4 lutego 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w lokalu nr [...] na IV-tym piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K., w wyniku których ustalono "(...) Inwestor tj. A sp. z o. o. w marcu 2014r. (wg oświadczenia inwestora) wykonała następujące roboty budowlane:

1) rozebranie dwóch ścian działowych w pomieszczeniu pokoju (jak na szkicu)

2) wykonanie sufitu podwieszanego w pomieszczeniu korytarza i pokoju z aneksem kuchennym

3) wykonanie sufitu podwieszanego z płyt g-k w pomieszczeniu łazienki

4) wykonanie nowej instalacji elektrycznej w obrębie całego lokalu

5) wykonanie instalacji c.o.

6) rozbudowa instalacji gazowej wraz z montażem pieca gazowego w łazience

7) przebudowa instalacji wod.-kan. w lokalu

8) rozebranie pieca kaflowego

9) demontaż górnych warstw podłogowych (demontaż parkietu) i wykonanie w jego miejscu paneli podłogowych wraz z podbudową.

Na powyższe roboty inwestor nie uzyskał właściwej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. W okolicach września 2014r. inwestor zauważył nadmierne ugięcie sufitu podwieszanego, w związku z czym powiadomił wykonawcę, który niezwłocznie dokonał rozebrania sufitu podwieszanego w pomieszczeniu pokoju oraz demontaż istniejącego tynku (..) wraz z deskami sufitowymi. Po zdemontowaniu warstw stwierdził, że belki stropowe wykazują nadmierne ugięcie i spękania, w związku z czym podparto belki stropowe stemplami (9 sztuk) regulowanymi. W dniu kontroli stwierdza się, że widoczne belki stropowe o różnych przekrojach są częściowo spękane i wykazują znaczne ugięcia. Część belek straciła całkowicie swoje pierwotne właściwości nośne, podtrzymują strop jedynie za pomocą stalowych stempli (..) "

Powyżej opisane roboty budowlane prowadzone w obrębie lokalu nr [...] na IV-tym piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. podlegają regulacjom ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji zakwalifikował prowadzone roboty budowlane jako przebudowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7 u.p.b. "ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Natomiast w art. 3 pkt 7a u.p.b. ustawodawca wskazał, że jako przebudowę należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...)."

Przypomniano, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), a zgodnie z art. 6. ust. 1 w/w ustawy zmieniającej: "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe ".

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy, w których ustawodawca wskazał enumeratywnie wyjątki od tej zasady ogólnej. W zawartym w art. 29 u.p.b. zamkniętym katalogu obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę brak jest wyszczególnienia robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania, rozbudowie instalacji gazowej wraz z montażem pieca gazowego, wykonaniu nowej instalacji elektrycznej, przebudowie instalacji wod.-kan., a także rozebranie ścian działowych. Zatem wbrew twierdzeniom zwartym w zażaleniu na w/w roboty budowlane było wymagane pozwolenie właściwego organu administracji architektoniczne- budowlanej. Niedopełnienie powyższego obowiązku powoduje, że zostało naruszone prawo budowlane. Powyższe obliguje organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane.

WINB podzielił stanowisko PINB, iż w wyniku w/w robót budowlanych nastąpiła przebudowa lokalu nr [...] na IV-tym piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. dz. nr [...] obr. [...] [...], bowiem powyższe roboty budowlane miały wpływ na parametry techniczne budynku mieszkalnego (jego ścian i stropów). W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w trybie art. 50-51 u.p.b.

W świetle wykładni gramatycznej przepisu art. 50 ust. 1 u.p.b., wspartej utrwalonym orzecznictwem, wskazany przepis może mieć zastosowanie tylko do robót budowlanych, które w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu nie zostały jeszcze zakończone. Tymczasem, jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w lokalu nr [...] na IV-tym piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. wszelkie prace zostały wykonane w marcu 2014r. i nie są kontynuowane. W tym stanie rzeczy, organ nadzoru budowlanego nie był zobligowany orzekać postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Zatem nie było zasadne wydanie skarżonego postanowienia.

W ocenie organu odwoławczego, PINB powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b.

WINB podzielił ponadto stanowisko strony Skarżącej, iż budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w K. dz. nr [...] obr. [...] [...] nie znajduje się na obszarze uznanym za Pomnik Historii "K. - historyczny zespół miasta". Powyższe stanowisko wynika z analizy załącznika do Zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 08.09.1994r. (poz.418) - vide załącznik do zażalenia karta [...] akt WINB. Również na stronie internetowej Narodowego Instytutu Dziedzictwa znajduje się lista obiektów uznanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej za Pomniki Historii. W pozycji [...] na tej liście wyszczególniono "K.- historyczny zespół miasta". Załącznik graficzny do tej pozycji jest tożsamy z załącznikiem przedłożonym do zażalenia. W związku ze stwierdzeniem, że budynek przy ul. [...] w K. znajduje się poza obszarem oznaczonym jako "historyczny zespół miasta", wykonane przez Inwestora roboty budowlane nie wymagają uzyskania opinii ani uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Odnosząc się do uwag zawartych w zażaleniu stwierdzono, iż WINB nie podziela stanowiska, iż cyt. A sp. z o. o. w K. nie była obowiązana uzyskać decyzji administracyjnej w postaci pozwolenia na budowę oraz nie była w obowiązku co do zgłoszenia wskazanych prac odpowiednim organom".

Mając na uwadze specyfikę postępowania zażaleniowego i nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania, organ odwoławczy uznał za zasadne wyłącznie uchylić zaskarżone postanowienie w całości (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a.).

W związku z tym, organ odwoławczy stwierdziwszy, że nie było podstaw do wydania postanowienia w kwestii wstrzymania prowadzenia robót budowlanych z uwagi na ich faktyczne zakończenie oraz ze względu na fakt, iż organ I instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie, organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. był zobligowany do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A Sp. z o.o. w K., zarzucając mu

I. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud. - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji niewystarczające ustalenie stanu faktycznego i niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji przyczyn dla których uznano, że roboty budowlane wskazane w skarżonym postanowieniu miały charakter przebudowy, przez co skarżący przed wykonaniem prac w lokalu nr [...] znajdującym budynku przy ul. [...] w K. był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę z organu administracji architektoniczno - budowlanej;

2) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego a w rezultacie niewystarczające ustalenie stanu faktycznego i niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia przyczyn, dla których zakres robót budowlanych został ustalony wyłącznie w oparciu o oświadczenie skarżącego znajdujące się w protokole z dnia 4 lutego 2015 roku, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się również dokument zatytułowany "Inwentaryzacja powykonawcza prac wykonanych w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. [...] w K." sporządzony w dniu 8 lipca 2015 roku przez bezpośredniego wykonawcę prowadzonych prac mającego najlepszą wiedzę co do ich zakresu, wskazujący, że skala i obszar przeprowadzonych czynności były inne niż podane przez do protokołu przez Skarżącego, który ich nie przeprowadzał;

3) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 50 ust 1 pkt 1 pr. bud. - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i nie wskazanie w uzasadnieniu postanowienia przyczyn dla których uznano, że istnieje podstawa do kwestionowania jakości użytych przez skarżącego bądź wykonawcę wyrobów budowlanych zastosowanych w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. [...] w K. w połączeniu z brakiem wskazania na czym polegają uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego powodujące konieczność przedstawienia przez skarżącego ekspertyzy technicznej sprawdzającej prawidłowość wszystkich wykonanych robót budowlanych oraz wykonanych wewnętrznych instalacji;

4) art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w przypadku gdy zachodziły przesłanki do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania oraz przez brak sprecyzowania w uzasadnieniu organu drugiej instancji, które dokładnie prace wykonane w lokalu skarżącego organ ten uznał za roboty budowlane będące przebudową w rozumieniu prawa budowlanego, a w konsekwencji brak sprecyzowania okoliczności jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 pkt. 7a pr. bud. w zw. z art. 28 ust 1 pr. bud. w zw. z art. 29 pr. bud. w zw. z art. 30 pr. bud., poprzez błędną wykładnię, uznającą że w skoro w art. 29-31 pr. bud. brak jest wyszczególnienia robót budowlanych polegających na: wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania oraz rozbudowy instalacji gazowej wraz z montażem pieca gazowego, wykonaniu nowej instalacji elektrycznej, przebudowy instalacji wod.-kan. oraz rozebraniu ścian działowych to ustawodawca wskazał enumeratywnie wyjątki od zasady ogólnej, że roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przy poprawnej analizie stanu prawnego, organ powinien dojść do wniosku, że do przeprowadzenia wskazanych prac nie jest wymagane pozwolenie na roboty budowlane bądź zgłoszenie odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej a choć pewne czynności można uznać za prace budowlane to pozostają one poza obszarem zainteresowań organów administracyjnych;

2) art. 3 pkt. 7a pr. bud. w zw. z art. 28 ust 1 pr. bud., poprzez błędną wykładnię uznającą za roboty budowlane będące przebudową prace wykonane w lokalu przy ul. [...] w K. polegające na rozebraniu dwóch ścian działowych w pomieszczeniu pokoju, wykonaniu sufitu podwieszanego z kasetonów z płyt gipsowo-kartonowych w korytarzu oraz pokoju z aneksem kuchennym, wykonaniu sufitu podwieszanego z płyt gipsowo-kartonowych w pomieszczeniu łazienki, demontażu górnych warstw podłogowych tj. demontażu parkietu i wykonaniu w jego miejsce paneli podłogowych wraz z podbudową podczas gdy prace te były jedynie czynnościami aranżacyjno-technicznymi oraz bieżącą konserwacją, bez odtwarzania stanu pierwotnego, mającą na celu utrzymanie lokalu w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż lokalu;

3) 51 ust 1 pkt 2 pr. bud. w związku z art. 51 ust. 7 pr.bud, poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w przypadku gdy z analizy sprawy wynika, że na prace prowadzone w lokalu skarżącego nie było wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie oraz nie wynika, żeby wykonywane były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji, o umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uczestnik postępowania - Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 §1 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z Dz.U. z 2013 poz.1409 z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 443, dalej: ustawa zmieniająca), "do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe", zatem w niniejszej sprawie będzie miała ustawa Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym roboty budowlane po myśli art. 3 pkt. 7 ustawy, to zarówno budowa jak i prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Prawo budowlane przewiduje również w art. 29 przypadki, w których budowa lub roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast art. 30 ustawy wskazuje przypadki w których dla legalnego rozpoczęcia budowy lub robót budowlanych wymagane jest tylko ich zgłoszenie organowi administracji architektoniczno – budowlanej.

Ustawa prawo budowlane przewiduje również w art. 48, art. 49b oraz art. 50 i 51 różne tryby postępowań legalizacyjnych, czyli postępowań zmierzających najogólniej mówiąc, do doprowadzenia wykonanych (lub wykonywanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w przypadkach, w których z różnych powodów inwestor znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego. Każdy z przywołanych wyżej przepisów dotyczy innych stanów faktycznych, zaś dopiero prawidłowe rozpoznanie stanu faktycznego przesądza o wyborze jednego z trybów przez organy nadzoru budowlanego.

W niniejszej sprawie podstawą postanowienia organu I Instancji był przepis art. 50 ust. 1 pkt. 1 oraz 50 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane. Postanowieniem tym wstrzymano roboty budowlane i nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej oraz ekspertyzy technicznej sprawdzającej prawidłowość wszystkich wykonanych robót budowlanych. Wskazano też, ze ekspertyza winna być zaopiniowana przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.

Art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane stanowi, że "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia." Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 2 i 3, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 wstrzymanie robót budowlanych może dotyczyć robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, jako że nie są to prace mieszczące się w pojęciu budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie przywołanego wyżej przepisu stanowi fazę wstępną postępowania i okoliczności będące podstawą wstrzymania wymagają dogłębnego wyjaśnienia i potwierdzenia w postępowaniu dowodowym, dlatego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia wskazanych wyżej dokumentów.

Niemniej jednak z protokołu kontroli z dnia 4 lutego 2015r. nie wynika, aby były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane. Wprost przeciwnie, treść protokołu wskazuje, że roboty budowlane zostały zakończone. W tej sytuacji niedopuszczalne było wydanie postanowienia o ich wstrzymaniu. Podkreślenia bowiem wymaga, że art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten ma zatem zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W sytuacji zaś kiedy roboty budowlane nie były wykonywane, bezprzedmiotowe jest wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych. Brak jest bowiem prac, które podlegałyby wstrzymaniu. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć zatem miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu (wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. aktII OSK 629/07, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Okoliczności te słusznie dostrzegł organ II Instancji w zaskarżonym postanowieniu. Słusznie również organ II Instancji wskazał, że budynek w którym znajduje się lokal w którym dokonano robót budowlanych znajduje się poza obszarem uznanym za Pomnik Historii "K.- historyczny zespół miasta", na co wskazuje załącznik graficzny do Zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994r., załączony do akt sprawy organu II Instancji. Tym samym również obowiązek nałożony na inwestora przez organ I Instancji, dotyczący konieczności zaopiniowania ekspertyzy przez Konserwatora Zabytków jest bezpodstawny, jako że równocześnie nie wskazano, aby budynek był objęty inną formą ochrony zabytków, obowiązek ten usprawiedliwiającą.

Zatem rozstrzygnięcie organu II Instancji jest co do zasady prawidłowe.

Zarzuty skargi inwestora-choć różnie sformułowane i dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego – sprowadzają się w głównej mierze do zakwestionowania kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako wymagających pozwolenia na budowę. Przypomnieć zatem należy, że organ II Instancji w swoim postanowieniu (str.[...]) wskazuje, że :"w zawartym w art. 29 u.p.b. zamkniętym katalogu obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę brak jest wyszczególnienia robót budowlanych polegających na: wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania, rozbudowie instalacji gazowej wraz z montażem pieca gazowego, wykonanie nowej instalacji elektrycznej, przebudowie instalacji wod- kan, a także rozebrania ścian działowych".

Ze sformułowania tego wynika, że organ choć mówi o wszystkich wykonanych w przedmiotowym lokalu robotach budowlanych, to zakresem swojego zainteresowania nie obejmuje ani rozbiórki pieców kaflowych ani też demontażu parkietu i ułożenia w to miejsce paneli wraz z podbudową. Tym samym organ nie czyni przedmiotem swojego zainteresowania tych robót, które rzeczywiście nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Niemniej w dacie kiedy wymienione wyżej roboty zostały wykonane tj. około marca 2014 r. (zgodnie z oświadczeniem R. M., prokurenta inwestora, złożonym do protokołu kontroli z dnia 4 lutego 2015 r.) lub w połowie 2013 r. (zgodnie z treścią ekspertyzy technicznej (str. [...]) z października 2014 r. autorstwa mgr inż. D. K., dotyczącej wzmocnienia stropu w lokalu nr [...] przy ul. [...], znajdująca się w aktach sprawy) nie były one zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę. Trudno też stawiać zarzut organowi, że przyjmuje zgodnie z oświadczeniem inwestora, że wykonano nową instalację elektryczną. Faktem również pozostaje, że strop nad lokalem inwestora jest uszkodzony, belki stropu są spękane i wykazują ugięcia na tyle duże, że musiały zostać zabezpieczone stemplami. Są to wystarczające okoliczności faktyczne uzasadniające wszczęcie postępowania i jego prowadzenie, choć oczywiście na jego wstępnym etapie nie jest możliwe jednoznaczne rozstrzygnięcie, co do przyczyn takiego stanu rzeczy.

Niezależnie jednak od powyższego, organ II Instancji w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazał, że niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, dopiero po ostatecznym zinwentaryzowaniu wykonanych robót, będzie można ustalić rzeczywisty zakres ingerencji w instalacje: elektryczną, wodno- kanalizacyjną i gazową. Wówczas też będzie możliwe ostateczne stwierdzenie, czy na wykonane roboty budowlane w tym zakresie było niezbędne uzyskanie pozwolenia na budowę. Również przyczyny złego stanu stropu (który bezsprzecznie ujawnił się jednak po wykonaniu robót w lokalu) będą musiały zostać rozstrzygnięte przez ekspertyzy czy opinie osób posiadających odpowiednie kwalifikacje i wiedzę w tym zakresie. Jednakże wyniki tak prowadzonego postępowania wyjaśniającego i dowodowego znajdą swoje odzwierciedlenie w dalszym toku postępowania, prowadzonego już na podstawie art. 51 ustawy prawo budowlane.

Bezprzedmiotowe są zatem zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane. Również przywoływana w skardze "Inwentaryzacja powykonawcza prac wykonanych w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. [...] w K." nie została do akt niniejszej sprawy dołączona, zatem nie jest możliwe odniesienia się do niej. Jednak znajomość treści tego dokumentu nie jest konieczna dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, którego istotą jest głownie stwierdzenie, że brak było podstaw faktycznych a w konsekwencji i prawnych do wstrzymania robót budowlanych, jako że zostały już zakończone.

Sądowi z urzędu jest wiadomym że do sygnatury II SA/Kr 528/16 zarejestrowana została skarga na decyzję WINB z dnia 3 marca 2016 wydaną już w trybie art. 51 ustawy (w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności), jednak w niniejszej sprawie nie jest oceniana i kontrolowana ta właśnie decyzja, ale wyłącznie zaskarżone postanowienie.

Ze względu na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu tj. uchylenie postanowienia organu I Instancji (a nie uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania) nie było też konieczne wskazywanie przez organ II Instancji okoliczności, które organ Instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, jako że prawidłowo rozstrzygnięto, że jakkolwiek postępowanie legalizacyjne jako całość winno toczyć się nadal, to jednak jego wstępna faza polegająca na wstrzymaniu robót budowlanych jest bezprzedmiotowa i kolejne postanowienie w tej sprawie nie będzie już wydawane.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 3, jako że postępowanie legalizacyjne nie jest bezprzedmiotowe, a przynajmniej na tym etapie kontroli sądowoadministracyjnej w żadnym wypadku stwierdzić tego niepodobna.

W kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia, Sąd nie dopatrzył się uchybień w zakresie stosowania prawa materialnego lub procesowego, które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia dawałyby podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z tego względu skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p. p. s. a.