Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2058/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 77; art. 145 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 ust. 1 lit. a i c; 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 3; art. 4; art. 35 ust. 1 pkt 1; art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 252/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że wnioskiem z dnia 16 listopada 2009 r. [...] sp. z o.o. w Warszawie domagała się wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr BTS 55235 W., na działce nr [...] położonej w miejscowości C., gmina W., przedstawiając wymagane załączniki. Planowana inwestycja obejmuje następujące obiekty: wieża Pfleiderer, kontener na fundamencie żelbetowym, droga dojazdowa oraz ogrodzenie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta Włoszczowski, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę wspomnianej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Od powyższej decyzji odwołali się A. i P. C., właściciele sąsiednich działek o nr ewid. [...],[...],[...], podnosząc, że nie wyrażają zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak zachowania wymaganych prawem odległości od ich nieruchomości. Ponadto, zdaniem odwołujących, Starosta Włoszczowski niewłaściwie określił w decyzji kategorię przedmiotowej stacji jako obiekt kategorii VIII.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Świętokrzyski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w/w stacji bazowej telefonii komórkowej. Uzasadniając decyzję organ przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wskazał, że dla terenu, na którym zaplanowano realizację spornej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zalesień dla miasta i gminy Włoszczowa, przyjęty uchwałą Nr XXVIII/233/2006 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 28 kwietnia 2006 r. (Dz.Urz. Województwa Świętokrzyskiego nr 256, poz. 2952) ze zmianą podjętą uchwałą Nr XXXI/244/06 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 13 września 2006 r. (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego nr 256, poz. 2953). Zgodnie z zapisami powołanego planu działka o nr [...] położona w C. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZDL - tereny leśne - planowane, a stosownie do ustaleń szczegółowych zawartych w rozdziale III § 15 planu podstawowa funkcja terenu ZDL to teren leśny. Natomiast dopuszczalne zagospodarowanie terenu stanowią: tymczasowe obiekty budowlane przeznaczone wyłącznie na cele gospodarki leśnej, ciągi piesze i ścieżki rowerowe, elementy infrastruktury technicznej. Na terenie tym obowiązuje zakaz budowy obiektów kubaturowych z wyłączeniem tymczasowych obiektów budowlanych przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej. Z kolei zgodnie z definicją obiektów kubaturowych (§ 2 pkt 11 planu) są to wszelkie budynki oraz budowle nie będące obiektami liniowymi, zgodnie z zapisami ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia planu. Mając zatem na uwadze treść art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, że projektowana wieża – z racji swoich wymiarów i funkcji – jest wolno stojącym masztem antenowym, a zatem obiektem kubaturowym w rozumieniu ustaleń przedmiotowego planu. Z tego też względu nieprawidłowe jest – w ocenie Wojewody - stanowisko organu I instancji, który przedmiotową stację zaliczył do "elementów infrastruktury technicznej" i zezwolił na wybudowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej na terenie oznaczonym symbolem ZDL. Z treści § 11 planu wynika bowiem, że pod pojęciem infrastruktury technicznej należy rozumieć sieci – napowietrzne oraz podziemne. Jednocześnie w § 11 ust. 5 planu zawarto ustalenie, że nowe elementy infrastruktury technicznej, obsługującej obszary zewnętrzne należy lokalizować w terenach oznaczonych symbolami: KDG, KDZ, KDL, KDD - czyli w drogach. Z kolei wykładnia celowościowa ustaleń § 11 i 15 planu wskazuje jednoznacznie, że tereny ZDL mają pozostać niezabudowane. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził także, iż podjęcie czynności zmierzających do usunięcia stwierdzonej wyżej nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3, nie doprowadzi do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora, ponieważ zmiana lokalizacji przedmiotowej inwestycji wiąże się za zmianą wszystkich dokumentów. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że:

1. w aktach sprawy brak jest zgody [...] S.A. w Warszawie na dysponowanie działką nr [...] na cele drogi dojazdowej,

2. przedmiotowy obiekt budowlany ma kategorię XXIX i w związku z tym przed przystąpieniem do użytkowania Inwestor powinien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie – zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane,

3. rozdzielnik zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowy, ponieważ decyzja ta została skierowana do inwestora oraz jego pełnomocnika, zaś osoby uznane za strony postępowania otrzymały przedmiotową decyzję jedynie do wiadomości.

Powyższą decyzję [...] sp. z o.o. w Warszawie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, podnosząc zarzut:

1. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z uchwałą nr XXVIII/233/2006 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 28 kwietnia 2006 r. oraz uchwałą nr XXXI/244/06 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 13 września 2006 r., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż planowane zamierzenie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie analizy charakteru inwestycji.

W opinii strony skarżącej sporną inwestycję należy zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, o jakich mowa w postanowieniach planu miejscowego, co w konsekwencji winno skutkować dopuszczalnością inwestycji. Natomiast przyjęcie przez organ II instancji, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje zakaz budowy obiektów kubaturowych jest nieprawidłowe. Pojęcie "obiekt kubaturowy" nie zostało bowiem zdefiniowane, ani w Prawie budowlanym, ani w kodeksie cywilnym.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że skoro inwestor nie dopuścił się nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a spełnione są wymagania określone w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane to brak jest podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Natomiast zgodność, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.05.2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 565/09, LEX nr 558442). Jednocześnie przepis art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.04.2005 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1363/04, LEX nr 169424). W przypadku stwierdzenia naruszeń lub nieprawidłowości organ winien nałożyć na inwestora obowiązek ich usunięcia, a w razie jego niedopełnienia wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2.09.1998 r., IV SA 2311/96, LEX nr 43803).

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2010 r., argumentując, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 k.p.a. stwierdził, że jest on bezzasadny, albowiem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z przywołanych norm prawnych. Materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający dla podjęcia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, ocena tego materiału została dokonana według reguł wskazanych w art. 80 k.p.a., a ustalenia poczynione przez organ znajdują pełne potwierdzenie w aktach administracyjnych.

Następnie Sąd odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że projektowana inwestycja, na budowę której strona skarżąca domagała się wydania pozwolenia, obejmuje: wieżę telefonii komórkowej Pfleiderer, kontener na fundamencie żelbetowym, drogę dojazdową oraz ogrodzenie i wskazał, że przedmiotowe obiekty należy postrzegać jako zintegrowaną funkcjonalnie, służącą do przesyłu sygnału, całość, która stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wspomniany przepis stanowi bowiem, iż przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. wolno stojące maszty antenowe.

Według Sądu I instancji kwestią sporną w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy przedmiotową inwestycję należy zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej – jak twierdzi strona skarżąca, czy też do obiektów kubaturowych – jak przyjmuje organ odwoławczy w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zalesień dla miasta i gminy Włoszczowa przyjętego uchwałą nr XXVIII/233/2006 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 28.04.2006 r. ze zmianą podjętą uchwałą Nr XXXI/244/06 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 13.09.2006 r.

Jak podkreślił Sąd, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m. in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu, na którym planowano realizację inwestycji, w szczególności dla działki nr [...] położonej w C., obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zalesień dla miasta i gminy Włoszczowa. Zgodnie z zapisami powołanego planu (K-I-10) działka o nr [...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZDL - tereny leśne – planowane. Stosownie do ustaleń szczegółowych zawartych w rozdziale III § 15 ust. 1 planu podstawowa funkcja terenu ZDL to teren leśny. Natomiast dopuszczalne zagospodarowanie terenu stanowią: tymczasowe obiekty budowlane przeznaczone wyłącznie na cele gospodarki leśnej, ciągi piesze i ścieżki rowerowe, elementy infrastruktury technicznej (§ 15 ust. 2). W odniesieniu do tych ostatnich plan przewiduje jednakże szereg ograniczeń lokalizacyjnych.

Po pierwsze, w zapisach Rozdziału II Ustalenia ogólne podkreślono, iż planowane zagospodarowanie terenu nie wymaga rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej (§ 11 ust. 1).

Po drugie, nowe elementy infrastruktury technicznej obsługujące obszary zewnętrzne należy lokalizować w terenach oznaczonych symbolami KDG, KDZ, KDL, KDD (§ 11 ust. 5). Jedynie w wyjątkowych przypadkach przepis § 11 ust. 6 dopuszcza sytuowanie liniowych elementów infrastruktury technicznej obsługującej obszary zewnętrzne, z zastrzeżeniem ust. 7, na terenach oznaczonych symbolami ZL, ZDL pod następującymi warunkami:

1) prowadzenia sieci pod ziemią,

2) zachowania istniejącego drzewostanu,

3) zapewnienia dostępności do wybudowanej sieci na wypadek awarii.

Po trzecie, wyjątek o jakim mowa w § 11 ust. 7 dotyczy jedynie linii elektroenergetycznych napowietrznych średniego i niskiego napięcia.

Stosownie do § 15 ust. 4 planu na terenie objętym planowaną inwestycją (symbol ZDL), obowiązuje zakaz budowy obiektów kubaturowych z wyłączeniem tymczasowych obiektów budowlanych przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej.

W związku z powyższym, ustalenia wymaga, czy przedmiotowa inwestycja mieści się w pojęciu " obiektu kubaturowego" w rozumieniu w/w planu. Skoro bowiem przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazuje organom przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdzenie zgodności projektu budowlanego m. in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie może – zdaniem Sądu I instancji - budzić wątpliwości, iż postanowienia planu determinują treść rozstrzygnięcia. A zatem, zgodnie z definicją obiektów kubaturowych zamieszczoną w § 2 pkt 11 planu, są to wszelkie budynki oraz budowle nie będące obiektami liniowymi, zgodnie z zapisami ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia planu. Z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, iż ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolno stojące maszty antenowe. Taka treść postanowień planu oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oznacza, co słusznie podnosił organ odwoławczy, że projektowana wieża, z racji swoich wymiarów i funkcji, jest wolno stojącym masztem antenowym, a więc obiektem kubaturowym w rozumieniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zalesień dla miasta i gminy Włoszczowa. W konsekwencji powyższego Sąd podzielił stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego i uznał za prawidłowe uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jako niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od powyższych rozważań, Sąd wskazał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zalesień dla miasta i gminy Włoszczowa nie przewiduje możliwości sytuowania elementów infrastruktury technicznej na terenie objętym sporną inwestycją (symbol ZDL). Jedynym wyjątkiem są liniowe elementy infrastruktury technicznej (§ 11 ust. 6) oraz linie elektroenergetyczne napowietrzne średniego i niskiego napięcia (§ 11 ust. 7). Analiza § 11 i 15 planu wskazuje, iż tereny ZDL mają pozostać niezabudowane.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że wobec braku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane odmowa wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była uprawniona w świetle art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na nieusuwalną sprzeczność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie istniała bowiem możliwość usunięcia tej nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W skardze kasacyjnej od wskazanego wyżej wyroku złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o. o. podniosła zarzut:

1. naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.), to jest:

- błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że postanowienia § 15 ust. 1, ust. 2, § 11 ust. 6 uchwały XXVIII/233/2006 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 28 kwietnia 2006 r. oraz uchwały nr XXXI/244/06 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 13 września 2006 r. stanowią o niedopuszczalności realizacji inwestycji, także w zakresie interpretacji pojęcia "obiekt kubaturowy";

2. naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a.:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organy administracji publicznej i ocenę przedsięwzięcia jako niezgodnego z postanowieniami miejscowego planu.

Wobec tak sformułowanych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu I instancji projekt budowlany nie pozostaje w sprzeczności z treścią uchwały XXVIII/233/2006 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 28 kwietnia 2006 r. oraz uchwały nr XXXI/244/06 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 13 września 2006 r., co mogłoby stanowić o zastosowaniu art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 4 ustawy Prawo budowlane statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą z kolei zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie. Głębszej refleksji wymaga zatem analiza charakteru postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasad ich interpretacji, zważywszy, że ustalenia w ten sposób poczynione pozwolą na wyciągnięcie wniosków, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zwrócić więc należy uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza to, że plan miejscowy jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej, zaś do wykładni norm planistycznych zawartych w tym przepisie gminnym stosować należy wszystkie metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych.

Wnoszący skargę kasacyjną powołując się na uchwałę składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97, uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1996 r. III CZP 52/96, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1992 r. III CRN 50/92 (OSNCP 1993, z. 10, poz. 181) podniósł, że orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi.

Następnie strona wywiodła, że podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego, a logicznym tego uzasadnieniem jest okoliczność, iż przepisy o planowaniu przestrzennym ograniczają prawa obywateli, w tym konstytucyjnie chronione prawo własności. W demokratycznym państwie prawa wpływ władzy publicznej na wykonywanie prawa własności jest ograniczony tylko do wyraźnie określonych ustawowo przypadków i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, za: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008 r., II SA/Bd 499/08, Opubl: Legalis). Zdaniem strony, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu administracji budowlanej, dokonującego interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono.

Planowane przez skarżącego kasacyjnie przedsięwzięcie stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. Skutkiem powyższego znajdują w sprawie zastosowanie postanowienia miejscowego planu dopuszczające jego realizację (§ 15 ust. 1, ust. 2, § 11 ust. 6).

W przekonaniu wnoszącego kasację, przy definiowaniu sformułowania "urządzenie infrastruktury technicznej" należy posłużyć się przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zajmującej się zasadami kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakresem i sposobami postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 tej ustawy). W art. 2 pkt 13 tej ustawy przy definiowaniu określenia "uzbrojenie terenu" znajduje się odesłanie do urządzeń, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z powyższego wynika, że bezobsługowa stacja bazowej telefonii komórkowej należy do urządzeń infrastruktury technicznej.

Ponadto w dniu 7 maja 2010 r. została uchwalona ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 106, poz. 675). Ustawa wejdzie wżycie w dniu 17 lipca 2010 r. W świetle jej postanowień uzasadnione jest dopuszczenie modernizacji oraz lokalizacji nowych instalacji radiokomunikacyjnych telefonii komórkowej - wież, masztów i słupów wolnostojących realizowanych jako konstrukcje wsporcze pod urządzenia telekomunikacyjne oraz maszty radiokomunikacyjne z przeznaczeniem pod infrastrukturę telekomunikacyjną.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał, że planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) prowadzi do wniosku, że nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe rozporządzenie obowiązuje nadal, mając na względzie przepis art. 173 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227).

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej może naruszać interes prawny właścicieli i użytkowników nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji. W tym zakresie nie doszło do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.

Lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej nie wpłynie niekorzystnie na środowisko oraz zdrowie mieszkańców. Nie spowoduje także zmiany wartości nieruchomości sąsiednich. O ile zostaną spełnione wymagania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) nie może dojść do pogorszenia stanu środowiska. Pola elektromagnetyczne o poziomach przekraczających dopuszczalne koncentrują się przed antenami w obszarach praktycznie niedostępnych dla ludności. Wymienione położenie obszarów, obejmujących pola elektromagnetycznie o poziomach przekraczających dopuszczalne występować będzie w przestrzeni niedostępnej dla ludzi i w aspekcie narażania ludzi na pole elektromagnetyczne nie budzi zastrzeżeń. Okoliczność, że wpłynęły protesty mieszkańców w sprawie realizacji przedmiotowej inwestycji nie przesądza o niedopuszczalności realizacji przedsięwzięcia.

Biorąc pod uwagę definicje "obiektu budowlanego" oraz "kubatury" należy uznać, że "obiekt kubaturowy" to obiekt, którego "przestrzeń", "pojemność" liczona jest w m3, czyli za obiekty kubaturowe należy rozumieć wszelkiego typu budynki. Obiektami kubaturowymi nie są: budowle (np. drogi, mosty, sieci techniczne, linie kolejowe etc) ani obiekty małej architektury (posągi, kapliczki etc) w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Przedstawiony wyżej wywód prowadzi – w przekonaniu wnoszącego kasację - do wniosku, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest obiektem kubaturowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy wyznaczony jest wnioskiem skarżącego określającym przedmiot i podstawy zaskarżenia, które mogą dotyczyć tylko zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Naruszenia przepisów postępowania sądowego skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej ocenie Sądu pierwszej instancji, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało przez organ w całości to jest, co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Tymczasem organ, zdaniem skarżącego, nie wykazał, iż lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej może naruszać interes prawny właścicieli i użytkowników nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji, bowiem nie wpłynie ona niekorzystnie na środowisko oraz zdrowie mieszkańców, a także nie spowoduje zmiany wartości nieruchomości sąsiednich.

Formułując w ten sposób swój zarzut skarżący nie wskazał, by zarzucane naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wykazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933)

Ocena Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa odnosiła się w szczególności do przestrzegania przez organ zasad postępowania, wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazując iż organy obu instancji uczyniły zadość przewidzianym tymi przepisami wymogom. Sąd Wojewódzki podkreślił, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający dla podjęcia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, a ocena tego materiału została dokonana według reguł wskazanych w art. 80 k.p.a., zaś ustalenia poczynione przez organ znajdują pełne potwierdzenie w aktach administracyjnych.

Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, uznając zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania, za nieuzasadniony, podkreślając raz jeszcze, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r. I OSK 2070/10, LEX nr 785810). Skarga kasacyjna na taki związek nie wskazywała.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że postanowienia § 15 ust. 1, ust. 2, § 11 ust. 6 uchwały XXVIII/233/2006 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 28 kwietnia 2006 r. oraz uchwały nr XXXI/244/06 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 13 września 2006 r. stanowią o niedopuszczalności realizacji inwestycji, także w zakresie interpretacji pojęcia "obiekt kubaturowy"; Kasator formułując w ten sposób swój zarzut, w istocie nie wskazuje na czym błąd sądu polegał przy interpretacji tych przepisów i jak winny być one rozumiane. Tymczasem, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona może zarzucić naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwsza z wymienionych form naruszenia polega na przyjęciu przez sąd wadliwego znaczenia przepisu prawa. Stawiając taki zarzut strona winna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, LEX nr 964560)

Treść przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w bezpośrednim rozumieniu nie nastręcza problemów interpretacyjnych, określa w sposób jasny i konkretny (bez potrzeby sięgania po pozajęzykowe dyrektywy interpretacyjne) obowiązek organu dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. A w przypadku, gdy ta ocena wypadnie negatywnie, jak w tym przypadku, nie ma podstaw do wydania pozytywnej decyzji.

Nie jest też uzasadnione twierdzenie skargi kasacyjnej, iż projekt budowlany można uznać za niekompletny wówczas, gdy jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu i jest możliwe jego uzupełnienie, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W tym zakresie, podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż owa niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była nieusuwalna i tryb z art. 35 ust. 3 nie miał tu zastosowania.

Brak zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, powodujący niemożność jego realizacji na danym terenie, o którym mówi przepis art. 4 Prawa budowlanego, to w stanie faktycznym tej sprawy, ograniczenia wykonywania prawa własności i wolności inwestycyjnej wynikające z przepisów prawa miejscowego, z określenia zasad zagospodarowania i przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zalesień dla miasta i gminy Włoszczowa, przyjętym uchwałą Nr XXVIII/233/2006 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 28 kwietnia 2006 r. ze zmianą podjętą uchwałą Nr XXXI/244/06 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 13 września 2006 r.

Nie można bowiem uznać za trafne stanowiska strony, iż projekt budowlany nie pozostaje w sprzeczności z treścią tej uchwały. Paragraf 15 uchwały w ust. 4 statuuje zakaz budowy, na terenach leśnych planowanych oznaczonych jako ZDL (obejmujących działkę inwestycyjną o nr ew. [...]) obiektów kubaturowych, rozumianych jako wszelkie budynki oraz budowle, nie będące obiektami liniowymi zgodnie z zapisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (§ 2 pkt 11). Budowlą zaś jest każdy obiekt budowlany, nie będący budynkiem lub obiektem malej architektury jak wolno stojące maszty antenowe (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Stacja bazowa telefonii komórkowej, składająca się z wieży strunobetonowej typu Pfeiderer, kontenera na fundamencie żelbetowym, ogrodzenia i drogi dojazdowej, jest budowlą w rozumieniu tego przepisu (por. wyroki NSA z dnia 6 maja 2003 r. IV SA 2948-2950/01 i z dnia 25 listopada 2008 r. II OSK1458/07). Tym samym, stanowi obiekt kubaturowy, według prawa obowiązującego na tym terenie, co trafnie wywiódł Sąd I instancji. Nie może zaś być kwalifikowana jako urządzenie telekomunikacyjne, mieszczące się w zbiorze objętym definicją urządzenia infrastruktury technicznej, w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego element uzbrojenia terenu, definiowanego przepisem art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym, do planowanej inwestycji jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej nie mają zastosowania ustalenia planu dotyczące zasad budowy systemów infrastruktury technicznej, zawarte w § 11, w żadnym zakresie. A więc postanowienia planu, w § 11 ust. 6, dopuszczające sytuowanie na terenie oznaczonym ZDL liniowych elementów infrastruktury technicznej nie dotyczą planowanej inwestycji. Przepis ten nie został naruszony, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, bowiem nie miał zastosowania w tej sprawie.

Podobnie jak unormowanie § 15 w ust. 1 i ust. 2, które ustala podstawową funkcję terenu jak teren leśny i podstawowe elementy zagospodarowania terenu, które mają stanowić: 1) lasy i bory, 2) śródleśne enklawy łąk, pastwisk lub gruntów ornych, halizny i płazowiny, 3) inne grunty leśne, 4) cieki i oczka wodne, rowy melioracyjne, 5) wszelkie naturalne formy przyrodnicze, 6) drogi wewnętrzne, linie podziału przestrzennego lasu. Nie sposób wyinterpretować z tej regulacji uprawnienia strony do realizacji planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na tym terenie, a tym samym uznać zasadność zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni § 15 ust. 1 i ust. 2, dokonanej przez Sąd. Kasator również nie wskazał, jak należałoby rozumieć ten przepis, aby dopuszczalna była zabudowa terenu przeznaczonego pod las, stacją bazową telefonii komórkowej, w sytuacji gdy miejscowy normodawca wyraźnie podaje w tym przepisie jakie elementy zagospodarowania przewiduje dla tego miejsca.

Wobec tego, iż orzeczeniu Sądu pierwszej instancji nie można przypisać naruszeń zarzucanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, w myśl art. 184 p.p.s.a.