Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2041/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2, art. 7 i art. 8
journal: Dz.U. 2010 nr 75 poz 474
law: Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 35/15 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2013 r. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków, zarzucając sprzeczność zarządzenia z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Wojewoda zaznaczył, że założenie gminnej ewidencji zabytków jest dokonywane w formie czynności materialno-technicznej, nie wymagającej uchwały czy zarządzenia. Organ nadzoru wskazał nadto, że ustawodawca wyraźnie wskazał jakie zabytki nieruchome muszą być ujęte w ewidencji, nie pozostawiając przy tym miejsca na żadne uznaniowe działanie wójta. Organ gminy nie posiada uprawnień do samodzielnego decydowania w przedmiocie uznania danego obiektu za zabytek, w ewidencji nie powinien zatem zostać umieszczony żaden obiekt, co do którego organ samorządu gminnego nie porozumiał się z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W wyniku rozpoznania skargi Gminy [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1306/13 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd stanął w nim na stanowisku, że założenie gminnej ewidencji zabytków należy uznać za akt przybierający formę zarządzenia, o jakim mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzeniu Burmistrza Miasta [...] nie można zatem postawić zarzutu niezgodności z prawem, a tym bardziej zarzutu istotnego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt

II OSK 2329/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W wyroku tym wskazano, że Sąd I instancji pominął istotny aspekt sprawy, jakim jest okoliczność, czy Burmistrz Miasta [...], wydając zarządzenie o założeniu gminnej ewidencji zabytków, mógł pominąć w tej ewidencji jeden z zabytków, który został ujęty w wykazie zabytków, przekazanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że kwestia formy, w jakiej należy założyć gminną ewidencję zabytków nie stanowiła jedynego zagadnienia, wymagającego rozstrzygnięcia. Kwestię istotną stanowiło również zagadnienie, czy Burmistrz Miasta [...], wydając zarządzenie o założeniu gminnej ewidencji zabytków, mógł pominąć w tej ewidencji jeden z zabytków, który został ujęty w wykazie zabytków, przekazanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji zajął się oceną, czy Burmistrz Miasta [...] posiadał kompetencje pozwalające na pominięcie w gminnej ewidencji zabytków zabytku ujętego w wykazie zabytków, przekazanym mu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Należy bowiem mieć na względzie, że kwestionowane przez Wojewodę zarządzenie, poza założeniem gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] (§ 1), stanowi również o włączeniu do tej ewidencji kart adresowych wymienionych w załączniku (§ 2 ). Dopiero rozważenie omawianej wyżej kwestii pozwoli na rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji, czy nieujęcie w gminnej ewidencji zabytków wszystkich obiektów wskazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej, stanowi istotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając sprawę ponownie oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Przywołując treść art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) Sąd zaznaczył, że w sprawie znajdują również zastosowanie przepisy art. 6 ust. 2, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474, zwanej dalej: ustawą zmieniającą lub nowelizującą). Sąd po dokonaniu analizy wskazanych wyżej przepisów oraz ustalonego stanu faktycznego stwierdził, że Burmistrz Miasta [...] zakładając gminną ewidencję zabytków był obowiązany do uwzględnienia wszystkich zabytków ujętych w wykazie sporządzonym na podstawie art. 7 ustawy zmieniającej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W świetle art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, burmistrz sporządzający ewidencję zabytków nie może samodzielnie modyfikować ilości wpisywanych zabytków nieruchomych, jest w tym ograniczony rejestrem zabytków i wykazem wojewódzkiego konserwatora zabytków. Może wprawdzie wpisać inny wskazany przez siebie zabytek nieruchomy, jednakże nastąpić to powinno w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków...). Uwzględniając zatem, że wojewódzki konserwator zabytków w ramach realizowanych kompetencji jest związany gminną ewidencją zabytków, Sąd uznał, że ewidencja ta musi być kompletna i spójna z wcześniej obowiązującym wykazem zabytków.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Gminę [...], reprezentowaną przez Burmistrza zastąpionego przez radcę prawnego, podniesiono następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 147 w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dla sprawy w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. stwierdzenie, iż wskazany przepis musi być stosowany w procesie tworzenia gminnej ewidencji zabytków;

2. art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. nie stwierdzenie, że stanowi on jedyną i wyłączną podstawę prawną utworzenia gminnej ewidencji zabytków;

3. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 190 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595) w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, tj. przyjęcie, że nie wpisanie zespołu zabudowań dawnego folwarku przy ul. [...] w [...] do gminnej ewidencji zabytków stanowi co najmniej istotne naruszenie prawa, gdy w rzeczywistości nie może być ono w ten sposób klasyfikowane.

Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że zgodność z prawem utworzonej gminnej ewidencji zabytków wynika z dochowania terminu wskazanego w art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej. W jego ocenie niewpisanie jednej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie może skutkować nieważnością całej czynności, jaką było założenie urzędowego wykazu we wskazanej postaci. Okoliczność ta bowiem nie stanowi istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jakie skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 147 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu nadzoru i, będąc związany wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2329/14, potwierdził istnienie istotnych wad zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków Miasta [...].

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do roli, jaką obowiązujące przepisy prawa przypisały opracowanemu i sporządzonemu przez wojewódzkich konserwatorów zabytków, na podstawie art. 7 ustawy zmieniającej, wykazowi zabytków, o którym mowa w art. 1 pkt 5 lit. b tej ustawy oraz wykazowi zabytków nieruchomych wyznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Na tle powyższego zagadnienia rozważenia wymagała zatem kwestia możliwości zastosowania sankcji nieważności w odniesieniu do aktu, na mocy którego wójt (burmistrz, prezydent miasta), wypełniając obowiązek nałożony przepisem art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, utworzył gminną ewidencję zabytków, jednakże nie ujął w niej jednej nieruchomości objętej przekazanym wykazem.

Podstawę prawną wydanego przez Burmistrza Miasta [...] zarządzenia, oprócz przepisów natury ustrojowej, stanowiły powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków (...) wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W świetle zaś art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków (...) w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, prowadzona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminna ewidencja zabytków winna obejmować:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru,

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Założenie ewidencji zabytków przez organ wykonawczy gminy pozostaje w związku z działaniami wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązanego do sporządzenia wykazu zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b ustawy zmieniającej oraz wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak zatem stanowi art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, założenie gminnej ewidencji powinno nastąpić w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków.

W okresie przejściowym, wykaz ten stanowić miał wiążącą informację co do wyznaczenia nieruchomości, wobec których decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzje o warunkach zabudowy, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, jak również decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 8 ustawy zmieniającej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ta przejściowa regulacja, w sposób wyraźny kształtująca obowiązek uzgadniania wskazanych decyzji z organami ochrony zabytków, w powiązaniu z generalnym obowiązkiem ochrony zabytków nałożonym na organy administracji publicznej, powinna w znaczący sposób oddziaływać na rozumienie obowiązku organu wykonawczego gminy polegającego na założeniu gminnej ewidencji zabytków. Posłużenie się wykazem przekazanym wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy przyjąć za wyraz woli ustawodawcy objęcia ochroną konserwatorską możliwie najszerszej liczby nieruchomości zabytkowych znajdujących się na terenie danej jednostki samorządowej docelowo, nie zaś tylko w okresie przejściowym. Rozszerzenie i optymalizacja nowych kategorii prawnych form ochrony zabytków nie mogła prowadzić do wypaczenia roli, jaką odgrywają istniejące warunki prawne i organizacyjne służące ochronie zabytków, ich właściwemu zagospodarowaniu i utrzymaniu. Możność władczej ingerencji administracji publicznej w strukturę zabytkowych zabudowań nie może być zatem pozostawiona swobodnemu uznaniu organu wykonawczego gminy. Tym samym przyjąć należy, że wykaz zabytków sporządzony przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w sposób znaczący oddziałuje na kształt zakładanej gminnej ewidencji. Odpowiadając wymogom określonym w art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co wynika wprost z odesłania zawartego w art. 7 ustawy nowelizującej, wykaz zabytków wojewódzkiego organu konserwatorskiego stanowi wiążącą informację co do zasobu zabytków znajdujących się na terenie gminy. Wszystkie zatem zamieszczone w nim obiekty winny być ujęte w katalogu zabytków zakładanej ewidencji gminnej. Skoro zatem ujęcie danego zabytku w przekazywanych wykazach prowadzi do konieczności jego ujawnienia w zakładanej gminnej ewidencji zabytku, to pominięcie tego zabytku przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego należy ocenić jako uchybienie o charakterze kwalifikowanym, wiąże się bowiem z zachwianiem pewności obrotu prawnego, a tym samym wyjęcia spod ochrony konserwatorskiej nieruchomości, która z mocy ustawy winna być ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Powyższe musi prowadzić do stwierdzenia wystąpienia istotnej wadliwości skutkującej nieważnością aktu o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków. Zaznaczyć bowiem trzeba, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepis ten wprowadza zatem sankcję w przypadku podejmowania przez gminy działania w sprzeczności z prawem. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczność" należy definiować zgodnie ze znaczeniem przypisanym mu w języku potocznym (por. K.Jaroszyński, komentarz do art. 91 (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. pod red. prof. R.Hausera i prof. Z.Niewiadomskiego; wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 751). Podaje się zatem, że można mówić o sprzeczności, jako niemożności pogodzenia z nią określonej sytuacji (czynności, zachowania, normy niższego rzędu), czyli jest to wykluczanie się normy prawnej i tej sytuacji. A zatem sankcja nieważności (bezskuteczności) zarezerwowana jest dla naruszeń istotnych, nie dających się pogodzić z zasadą praworządności, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Nie sposób wreszcie uznać za uzasadnione argumenty podniesione w skardze kasacyjnej nakierowane na wykazanie, że w świetle art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej tworzona ewidencja gminna nie musi odpowiadać wymogom określonym w art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nałożony bowiem obowiązek dotyczy jedynie utworzenia gminnej ewidencji zabytków bez konieczności jednoczesnego dokonania w jej załącznikach odpowiednich wpisów. Stwierdzić trzeba, że treścią zarządzenia, jako formy działania organu wykonawczego gminy, było utworzenie ewidencji zabytków z jednoczesnym określeniem zabytków ujętych w załączniku. Powyższe wynika z kluczowej funkcji, jaką pełni gminna ewidencja zabytków w systemie prawnym ochrony zabytków. Uwzględnić również należy, że gminna ewidencja po przekazaniu przez wojewodę stosownego wykazu, na etapie jej założenia, nie może być zbiorem pustym, uzupełnianym następnie o karty zabytków nieruchomych znajdujących się na terenie gminy. Celowość tak przyjętego rozwiązania wynika z konieczności kompleksowego ujęcia zasobu zabytkowego gminy, który - z uwagi na skutki założenia gminnej ewidencji zabytków określone w art. 8 ustawy zmieniającej - nie powinien być etapowany. Proponowana w skardze kasacyjnej wykładnia w konsekwencji prowadziłaby do czasowego pozbawienia wszystkich zabytków ujętych w wykazie wojewódzkiego konserwatora zabytków, ochrony ustanowionej do czasu włączenia poszczególnych kart ewidencyjnych zabytków do utworzonej wcześniej ewidencji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że nieuwzględnienie jednej nieruchomości: zespołu zabudowań dawnego folwarku przy ul. [...] w [...], w zakładanej przez Burmistrza Miasta [...] gminnej ewidencji zabytków, prowadziło do uzasadnionego przyjęcia, iż doszło do istotnego naruszenia art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 6 ust. 5 ustawy zmieniającej, wypełniając dyspozycję art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.