Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 240/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Irena Kamińska /spr./, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w Puławach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2004r. sygn. akt II SA/Lu 393/04 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu w Puławach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 maja 2004 r. Nr SKO.0073/927/GG/2004 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Zarządu Powiatu w Puławach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 maja 2004r. nr SKO. 0073/927/GG/2004 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia 23 września 2003r., znak GGR 7430/1-44/2003 Prezydent Miasta Puławy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Puławach - obręb Włostowice, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 5535/2 o pow. 1.0049 ha. Stwierdzono, że działka nr 5535/18 o pow. 0,0656 ha przechodzi na własność Powiatu Puławskiego z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne.

W dniu 24 grudnia 2003r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wpłynął wniosek Zarządu Powiatu w Puławach o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta Puławy, ze względu na fakt, iż z ustaleń planu nie wynika aby ul. Kopernika miała charakter drogi powiatowej, jak to przyjęto w decyzji. Z tego względu nie można, zdaniem wnioskodawcy, uznać działki nr 5535/18 za własność Powiatu Puławskiego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 8 marca 2004r. nr SKO 0073/2722/GG/2003 odmówiło stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Prezydenta Miasta Puławy. W uzasadnieniu stwierdzono, iż działka NR 5535/2 częściowo położona jest na obszarze KZ4 – ul. Kopernika w Puławach. Wydzielona działka 5535/18 ma stanowić przedłużenie istniejącej ul. Słowackiego, która jest zaliczana do kategorii dróg powiatowych. W myśl art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Zatem działka nr 5535/18 jest przeznaczona pod drogę powiatową jako nowo wybudowany odcinek drogi ul. Słowackiego w Puławach.

Zarząd Powiatu w Puławach wniósł o ponowne rozpoznanie sporawy, stwierdzając, iż ustalenia planu nie dają podstaw do wysunięcia tezy, iż planowana ulica jest drogą powiatową. Oznaczenie "KZ" przypisane jej na planie nie przesądza o kategorii dróg i może oznaczać zarówno drogę gminną, powiatową, jak i wojewódzką. Nie jest też prawdą, że działka 5535/18 będzie przedłużeniem ul. Słowackiego w Puławach, ponieważ ul. Kopernika przewidziana jest w planie miejscowym poza ciągiem ul. Słowackiego. Nadto Zarząd Powiatu wskazał, iż nie brał udziału w postępowaniu w sprawie o podział nieruchomości a jedynie otrzymał decyzję zatwierdzającą podział.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 12 maja 2004r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 8 marca 2004r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zarzut braku udziału w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości jest przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego.

Natomiast w myśl art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe lub wojewódzkie z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. Kolegium potwierdziło swoje stanowisko, że ul. Kopernika w Puławach, obejmująca działkę nr 5535/18, stanowi ciąg drogi powiatowej. Podkreśliło przy tym, że projekt podziału działki nr 5535/2, zatwierdzony przez organ I instancji i będący istotą decyzji pierwszoinstancyjnej, jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Zarząd Powiatu w Puławach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podnosząc ponownie, że nie brał udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie o podział nieruchomości. Zarząd Powiatu podniósł także, iż ul. Kopernika w Puławach nie leży w ciągu jakiejkolwiek drogi powiatowej. Powiat posiada drogi o kategorii powiatowej przyjęte protokołem zdawczo-odbiorczym nr WDDM-8/99. Stan ten nie uległ zmianie do chwili obecnej. Zgodnie z art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych ustalenie przebiegu dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu. Uchwała Rady Powiatu w Puławach o przebiegu dróg powiatowych nie ustaliła istnienia drogi powiatowej w miejscu położenia ul. Kopernika.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał za chybiony podniesiony w skardze zarzut bezprawności uznania za drogę powiatową ul. Kopernika i stwierdzenia, że w związku z tym działka nr 5535/18 przechodzi na własność powiatu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zdaniem sądu, w sposób trafny i przekonujący zaprezentowano argumenty za przyjęciem, iż projektowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ulica Kopernika będzie w przyszłości (po jej wybudowaniu) stanowić drogę powiatową.

Wprawdzie, jak podniesiono w skardze, usytuowanie tej ulicy w miejscowym uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla "Piaski Włostowickie" w Puławach, w obszarze oznaczonym symbolem KZ4 - jako ulicy zbiorczej układu podstawowego nie przesądza, iż ma to być droga powiatowa, bo w świetle § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), drogi zbiorcze mogą być zaliczone zarówno do kategorii dróg powiatowych jak i wojewódzkich, a wyjątkowo również do dróg gminnych, to jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wywodzi w oparciu o dyspozycje art. 10 ust. 4 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), że w rozpatrywanym przypadku chodzi właśnie o drogę powiatową.

Zgodnie z pierwszym z tych przepisów nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Skoro wydzielona działka Nr 5535/18 stanowić będzie przedłużenie istniejącej ul. Słowackiego, zaliczonej już obecnie do kategorii dróg powiatowych i o tych samych parametrach (szerokość linii rozgraniczających - 30 m), to uzasadnione jest przyjęcie, iż również ta ulica będzie drogą powiatową. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, bowiem ulica Kopernika obecnie nie istnieje i jest tylko projektowana w planie miejscowym oraz nie leży w ciągu ulicy Słowackiego, gdyż w ogóle się z nią nie styka.

Jak zauważył Sąd, w skutek decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wydzielane są m. in. działki pod drogi publiczne. Z natury rzeczy chodzi więc o drogi jeszcze nie istniejące, ale przewidziane planem. Jednakże powołany przepis może stanowić podstawę dla oceny, do jakiej kategorii w przyszłości, po wybudowaniu, droga winna być zaliczona. Konieczność poczynienia takich ustaleń już w decyzji o podziale nieruchomości wynika zaś z potrzeby określenia podmiotu, który w świetle art. 98 ust. 1 g.n. nabywa z mocy prawa własność działki gruntu wydzielonej, zgodnie z planem miejscowym, pod drogę.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie błędna jest także argumentacja strony skarżącej, że ulice: Słowackiego i (projektowana) Kopernika, nie będą leżały w jednym ciągu, bo wprawdzie istotnie nie będą się one stykały, ale tylko z tego względu, że rozdzielać je będzie ulica Lubelska.

Przepis art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że do dróg powiatowych zalicza się drogi stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin miedzy sobą (które to drogi nie są na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 drogami krajowymi lub wojewódzkimi). Jak wyjaśnia zaskarżona decyzja, projektowana ulica Kopernika łączy się z ulicą Zabłockiego, ta zaś łączy się z ulicą Kazimierską. Wszystkie te ulice (wraz z ulicą Słowackiego) będą więc drogami powiatowymi, ponieważ połączą siedziby dwóch gmin: Puławy i Kazimierz Dolny (z których pierwsza jest jednocześnie siedzibą powiatu).

Za bezzasadne uznał WSA zawarte w skardze stwierdzenie, iż zgodnie z art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, zaś ulica Kopernika nie leży w ciągu jakiejkolwiek drogi powiatowej, a nadto uchwała Rady Powiatu w Puławach określająca przebieg dróg powiatowych, nie ustaliła istnienia drogi powiatowej Puławy-Kazimierz Dolny. Ustalenie przebiegu dróg powiatowych (art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych) następuje bowiem w stosunku do dróg istniejących. To samo należy odnieść do wymogu podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg powiatowych (art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Formalne podjecie uchwały w tym przedmiocie przez Radę Powiatu nastąpi dopiero po zrealizowaniu przedmiotowej ulicy. Uchwała ta nie będzie mogła być przy tym podjęta w sposób dowolny, gdyż będzie musiała uwzględniać obowiązujące przepisy, w tym m.in. art. 6 a ust. 1 i art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Natomiast z przyczyn wyżej wskazanych organ zatwierdzający projekt podziału nieruchomości obowiązany był, zdaniem sądu wypowiedzieć się, na rzecz jakiego podmiotu przechodzi z mocy prawa własność działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną. Nie oznacza to jednak wejścia w kompetencje Rady Powiatu, która po wybudowaniu drogi podejmie uchwałę w przedmiocie jej kategorii. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił również, że stosownie do cyt. art. 98 ust. 1 g.n. przejście prawa własności wydzielonych pod drogi publiczne działek gruntu na rzecz określonych podmiotów następuje z mocy prawa we wskazanym w tym przepisie terminie i jest niezależne od istnienia bądź braku uchwały (lub rozporządzenia) właściwego organu o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii. Przyjęcie poglądu strony skarżącej prowadziłoby do wniosku, że wydanie decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela projekt podziału nieruchomości, w wyniku którego wydzielane są także działki pod drogi publiczne, nie byłoby możliwe, jeżeli właściwy organ nie zaliczył drogi do odpowiedniej kategorii. Przepisy o podziale nieruchomości nie zawierają jednak takiego ograniczenia.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż Zarząd Powiatu w Puławach nie brał udziału w postępowaniu o podział nieruchomości, WSA uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie podniosło, że okoliczność ta mogłaby stanowić ewentualnie podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jest zaś nieistotna w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Powiatu w Puławach zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowania poprzez przyjęcie że:

1. organ gminy stwierdzający podział nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami może orzekać o nadaniu drodze publicznej kategorii powiatowej,

2. nadanie kategorii drogi powiatowej może by dokonane w drodze decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i z pominięciem uprawnień właściwych organów i procedury nadawania drogom kategorii przewidzianej w art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych,

3. kategorię drogi można nadać na podstawie analizy planu miejscowego nawet wówczas gdy zgodnie z planem droga może mieć różne kategorie,

4. organ gminy może decyzją podziałową orzec o własności nieruchomości,

5. rozstrzygnięcie o własności nieruchomości i kategorii drogi może być dokonane w uzasadnieniu decyzji o podziale nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie mylnie zastosował art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, iż NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne przepisy prawa materialnego i procesowego, które w jego opinii zostały naruszone przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu.

W odniesieniu do prawa materialnego, którego obrazę skarżący zarzuca w niniejszej sprawie, winien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie naruszonych przepisów. Powyższe zasady przesądzają o znacznym stopniu sformalizowania postępowania kasacyjnego.

Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej bardzo ogólnie powołuje podstawy kasacyjne w postaci naruszenia prawa materialnego, nie wskazując których dokładnie przepisów prawa materialnego one dotyczą. Siłą rzeczy nie przedstawia także na czym polega ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie. Dotyczy to zwłaszcza naruszenia przepisów ustawy z dnia 21.03.97 o gospodarce nieruchomościami.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie, że niewłaściwe było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, iż nadanie kategorii drogi powiatowej może być dokonane z pominięciem uprawnień właściwych organów i procedury nadawania drogom kategorii przewidzianej w art. 6 a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Stwierdzenie to należy uznać za mało precyzyjne i niewystarczające. Zarzut nie został bowiem w skardze kasacyjnej należycie uzasadniony. Skarżący nie przedstawił także, jaka w jego opinii powinna być właściwa wykładnia tego przepisu.

Przede wszystkim jednak należy zauważyć, iż treść uzasadnienia wyroku w niniejszej sprawie nie wskazuje na to, aby sąd przyjął taką wykładnię przepisu art. 6 a ust. 2 ustawy o drogach publicznych jak sugeruje skarżący. W żadnym bowiem miejscu nie wspomina sąd o tym, iż nadanie kategorii drodze publicznej jest, zgodnie z prawem, możliwe z pominięciem zasad prawem przewidzianych. Sąd Wojewódzki wskazuje natomiast, że "ustalenie przebiegu dróg powiatowych ( art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych ) następuje w stosunku do dróg istniejących. To samo należy odnieść do wymogu podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg powiatowych ( art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych ). Formalne podjęcie uchwały w tym przedmiocie przez Radę Powiatu nastąpi po zrealizowaniu przedmiotowej ulicy. Uchwała ta nie będzie mogła być przy tym podjęta w sposób dowolny, gdyż będzie musiała uwzględniać obowiązujące przepisy ( m.in. cyt. art. 6a ust. 1 i art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ). Natomiast z przyczyn wyżej wskazanych organ zatwierdzający projekt podziału nieruchomości obowiązany był wypowiedzieć się, na rzecz jakiego podmiotu przechodzi z mocy prawa własność działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną. Nie oznacza to jednak wejścia w kompetencje Rady Powiatu, która po wybudowaniu drogi podejmie uchwałę w przedmiocie jej kategorii."

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący sugeruje również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie mylnie zastosował art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Jednakże zamiast precyzyjnie uzasadnić na czym polega w tym wypadku niewłaściwa interpretacja lub zastosowanie tego przepisu, oraz zaprezentować jego właściwą interpretację i zastosowanie - autor skargi przedstawił jedynie okoliczności faktyczne sprawy.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w niniejszej sprawie przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty obrazy przepisów prawa materialnego były zbyt ogólnikowe, ponieważ nie wskazano, o które dokładnie przepisy chodzi. Natomiast zarzuty naruszenia art. 6 a ust. 2 oraz art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie zostały w sposób należyty uzasadnione. Skarżący nie wykazał, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego oraz jaka powinna być ich właściwa wykładnia i zastosowanie. Z tych powodów zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.