Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2767/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1  ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi W. M. i E. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 2 z 10 września 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania W. M. oraz E. M. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr 1644/2021 z dnia 31 maja 2021 r., znak: SPN.VI.JP.7725-2088/08, odmawiającej Wojciechowi H. M. oraz E. M. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej w W. przy ulicy [...]

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 21 listopada 1990 r. H. M. zwróciła się do Urzędu Rejonowego w Warszawie o przyznanie rekompensaty "w związku z pozostawieniem przez moich rodziców nieruchomości: domu i placów w W. oraz folwarku na [...]"

Do ww. wniosku Pani H.M. załączyła następujące dokumenty:

- kserokopię karty ewakuacyjnej Nr [...] z dnia 28 lutego 1945 r. M.L.,

- kserokopię karty ewakuacyjnej Nr [...] z dnia 28 lutego 1945 r. M.L.,

- kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy sygn. akt [...] z dnia 10 stycznia 1975 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po M. L. i M. L.,

- kserokopię opisu mienia nr [...] z dnia 8 kwietnia 1946 r. pozostawionego w W. przy ul. [...],

- kserokopię aktu nacjonalizacji domu nr [...] z dnia 18 grudnia 1940 r. w W. przy ul. D.,

- kserokopię aktu obywatelskiego nr [...] z dnia 8 kwietnia 1946 r. dotyczącego majątku ziemskiego "[...]" woj. W.,

- kserokopię aktu obywatelskiego nr [...] z dn. 10 kwietnia 1946 r. dotyczącego nieruchomości w W. przy ul. [...],

- kserokopię zaświadczenia rejestracyjnego nr [...] Głównego Pełnomocniku Rządu Rzeczypospolitej Polskiej do spraw ewakuacji w L.S.R.R z dnia 8 kwietnia 1946 r. dot. folwarku "[...]" woj. W.,

- kserokopię aktu obywatelskiego nr 978 z dn. 10 kwietnia 1946 r. dot. nieruchomości w W. przy ul. [...] i [...].

Postanowieniem nr 1142/GK/SP/2008 z 3 grudnia 2008 r. Prezydent m. st. Warszawy przekazał ww. wniosek do Wojewody Mazowieckiego w celu rozpoznania zgodnie z właściwością. Decyzją Nr 3092/2017 z dnia 11 lipca 2017 r., znak: SPN.VIII.AM.7725-2088/08, Wojewoda Mazowiecki odmówił W. M. i E.M. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego strony postępowania wniosły odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik stron postępowania przy piśmie z dnia 12 lipca 2018 r. przedłożył do akt sprawy m.in. następujące kopie dokumentów pozyskanych z archiwów:

• opisu mienia pozostawionego nr [...] przez obywatela M. L. s. G. w W. przy rogu [...] i [...];

• opisu mienia pozostawionego nr [...] przez obywatela M. L. s. G. w W. przy ul. [...];

• opisu mienia pozostawionego nr [...] przez obywatela M. L. s. G.a w W. przy ul. [...].

Następnie przy piśmie z dnia 10 września 2018 r. pełnomocnik stron postępowania przedłożył kolejne kopie dokumentów pozyskanych z archiwów, tj. m.in.:

• zbioru dokumentów księgi wieczystej majątku ziemskiego "[...]" w powiecie t., hip. nr [...]tom pierwszy;

• wykazu hipotecznego nr [...] "[...]w gminie T. powiecie W.- T.;"

• wykazu księgi wieczystej nr [...] dot. nieruchomości znajdującej się w W. przy zbiegu ulic [...]i [...] nr [...];

• Repetytorium nr [...],, Róg ulic [...]i [...]"-,

• zaświadczenia Magistratu Miasta W. z dnia 9 marca 1934 r. nr [...] dla Wydziału Ziemi Miejskiej Zarządu m. W. o granicach i obszarze nieruchomości L. [...]przy ulicy [...] i [...] własność M. L. wraz z planem sytuacyjnym nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] z dnia 26 marca 1931 r.;

• arkusza nieruchomości i budynków (położonych przy ulicach na literę "J") miasta W. w skład którego wchodzi arkusz nieruchomości i budynków nr [...] Centralnego Biura Statystycznego w W. z dn. 1 sierpnia 1932 r. dot. ul. [...];

• zbioru dokumentów Księgi Wieczystej dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], tom I hip nr [...] z dnia 28 lutego 1923 r. uzyskany z Centralnego Archiwum Litewskiego;

• arkusza nieruchomości i budynków m. W. położonych przy ulicach na literę "O";

• arkusza nieruchomości i budynków m. W. położonych przy ulicach na literę "R" dotyczącego nieruchomości położonej przy ul. [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 14 lutego 2019 r., znak: DAP-WOSR-7280- 9/2019/GD, uchylił w całości decyzję Nr 3092/2017 Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lipca 2017 r., znak: SPN.VlII.AM.7725-2088/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał w szczególności na konieczność oceny przez organ I instancji nowego materiału dowodowego przedłożonego przez strony w ramach postępowania odwoławczego.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 10 stycznia 1975 r., sygn. akt [...], spadek po M. L. zmarłym dnia 22 listopada 1969 r. w W. nabyła żona M. L. w 1/2 części oraz córka H. M. w 1/2 części; spadek po M. L. zmarłej 13 maja 1974 r. nabyła w całości córka H. M. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z dnia 5 sierpnia 2016 r., spadek po H. M. zmarłej w dniu 1 kwietnia 2003 r. nabyli jej synowie: E. M. i W. M. po 1/2 części spadku każdy z nich.

Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr 1644/2021 z dnia 31 maja 2021 r., znak: SPN.VI.JP.7725-2088/08, odmówił W. M. oraz E. M. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej w W. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że biorąc pod uwagę treść wniosku o przyznanie rekompensaty z dnia 21 listopada 1990 r. oraz przedłożone wraz z tym wnioskiem na poparcie zgłoszonych w nim roszczeń dowody, organ wojewódzki uznał, iż obejmuje on następujące nieruchomości w:

1) W.przy ul. [...],

2) W. przy ul. [...],

3) "[...]" woj. W. (nieruchomość ziemska 28 ha wraz z zabudowaniami),

4) W. przy ul. [...]i [...].

Kwestionowana decyzja Wojewody Mazowieckiego dotyczy nieruchomości pozostawionej przez M.L. w miejscowości w W. przy ulicy [...]. Organ I instancji wskazał w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, że w pozostałej części wnioskowanych nieruchomości zostaną wydane odrębne rozstrzygnięcia. Uzasadniając kwestionowaną decyzję organ wojewódzki uznał, że przedłożona przez strony postępowania w 2018 r. dokumentacja dotycząca nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]stanowi rozszerzenie przedmiotowe żądania prawa do rekompensaty po 31 grudnia 2008 r. o nieruchomości nie objęte pierwotnie zgłoszonym w tym względzie podaniem i stanowi nowy wniosek, który ze względu na datę jego złożenia nie może okazać się skuteczny.

Od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 25 czerwca 2021 r., za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego, wniosły strony postępowania – W. M. oraz E. M., W treści złożonego odwołania strony postępowania zaskarżonej decyzji zarzuciły:

1. naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż treść tego przepisu wyklucza doprecyzowanie wniosku po dniu 31 grudnia 2008 roku oraz przedłożenia dodatkowych dowodów, podczas gdy prawidłowo organ powinien uznać, iż przepis ten nie stoi na przeszkodzie do późniejszego doprecyzowania wniosku w toku sprawy i uzupełnienia postępowania dowodowego, w zakresie objętym pierwotnie złożonym wnioskiem,

2. naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez brak zastosowania oraz art. 7 ust. 2 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenia polegały na bezzasadnym wydaniu decyzji odmawiającej prawa do rekompensaty, podczas gdy prawidłowo organ powinien wydać rozstrzygnięcie uwzględniające złożony wniosek w odniesieniu do ww. nieruchomości,

3. błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zakres wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie obejmował swoim zakresem ww. nieruchomości, mimo, iż niewątpliwie dotyczył wszelkich nieruchomości pozostawionych przez rodziców wnioskodawczyń w W.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego i analizie akt sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Jak wynika ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wniosku H. M. z dnia 21 listopada 1990 r. do Urzędu Rejonowego w Warszawie oraz załączonej do tego wniosku dokumentacji. H. M. zwróciła się o rekompensatę za łącznie cztery nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. za nieruchomości położone w:

1. W. przy ul. [...],

2. W.przy ul. [...],

3. "[...]" woj. W. (nieruchomość ziemska 28 ha wraz z zabudowaniami),

4. W. przy ul. [...]i [...].

Dokumentacja dotycząca nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] została dołączona do akt sprawy przez pełnomocnika stron postępowania przy piśmie z dnia 10 września 2018 r. Mając na względzie brzmienie powołanego wyżej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie termin do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty został przekroczony. Pierwotny wniosek złożony w terminie ustawowym nie obejmował bowiem nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...].

Minister podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ostateczną granicą czasową, do której wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty mogły być skutecznie modyfikowane - także przez wskazywanie kolejnych nieruchomości, za które strona domagała się świadczenia, jest data 31 grudnia 2008 r. ustalona przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (por. wyroki WSA Warszawie z dnia 16 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3239/14 oraz z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt. I SA/Wa 2660/14). Organ podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 594/14, wskazał, że "termin przewidziany w art. 5 ust 1 ustawy ma charakter terminu prawa materialnego o charakterze prekluzyjnym, {...) zatem złożenie stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. jest warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia żądania w sprawie rekompensaty. Po upływie tego terminu uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. Wskazanie innych nieruchomości niż wskazane w pierwotnym wniosku nie może być potraktowane jako precyzowanie czy też modyfikacja tego wniosku, bowiem ten wniosek odmiennie kształtuje nawiązany wcześniej stosunek prawny pomiędzy organem a wnioskującym. Jeżeli przepis wskazuje datę, do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie im rekompensaty, a świadczenie to przysługuje za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, to (...) oczywistym jest, że zainteresowani w zakreślonym terminie muszą wyrazić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty. (...) W ustawie brak jest jakichkolwiek zapisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełnione w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008 r. Omawiana ustawa wprowadza rozwiązania o charakterze szczególnym. Jej przepisy muszą być więc interpretowane i stosowane w sposób ścisły. (...) Oznacza to, że rekompensata przysługuje tylko za nieruchomości, w sprawie których wnioski zostały zgłoszone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Rozszerzenie wniosku o kolejne nieruchomości mogło mieć miejsce do dnia 31 grudnia 2008 r. Żądania dotyczące przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed wskazaną datą, traktować zatem trzeba jako nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu o charakterze prekluzyjnym" Należy stwierdzić, iż przewidziany w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. termin do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawionych nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tj. 31 grudnia 2008 r.) jest terminem prawa materialnego, który ogranicza w czasie dochodzenie praw podmiotowych. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Takie terminy mają charakter zawity i nie podlegają przywróceniu. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. W ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. brak jest przepisu przewidującego taką możliwość. Reasumując Minister wskazał, że, określony w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. termin do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej upłynął w dniu 31 grudnia 2008 r. i obecnie brak jest prawnych możliwości przywrócenia tego terminu. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt III OPK 19/96, (ONSA z 1997 r. nr 2, poz. 56): "terminem zawitym jest termin, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem realizację praw podmiotowych, o jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa". Pełnomocnik Skarżących we wniesionym odwołaniu podnosi, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte na błędnym poglądzie, iż wniosek H. M. z dnia 21 listopada 1990 r., który stał się podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a którego stronami są obecnie spadkobiercy H. M., nie obejmował spornej nieruchomości. W treści przedmiotowego wniosku H. M. wskazała, cyt. "W związku z pozostawieniem przez Moich rodziców nieruchomości: domu i placów w W. oraz folwarku na W. - proszę o przydzielenie mi rekompensaty. Zaznaczam, że poza dołączonymi do niniejszego podania kopiami dokumentów, znajdują się w moim posiadaniu: akty notarialne - dotyczące domu i placów - pisane w języku litewskim, jak również inne dokumenty na podstawie których można będzie ustalić, że powyżej wymienione nieruchomości były własnością mojego ojca M. L." Organ podał, że pełnomocnik skarżących w odwołaniu od kwestionowanej decyzji dokonał obszernej i szczegółowej analizy treści zacytowanego powyżej wniosku H. M. z dnia 21 listopada 1990 r. wskazując, iż w jego ocenie wniosek ten obejmował swoim zakresem przedmiotowym wszelkie nieruchomości znajdujące się i pozostawione w W. przez każde z rodziców wnioskodawczyni wyszczególnione w toku przedmiotowego postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik skarżących wskazał w szczególności, że "w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie skuteczności rozszerzenia wniosku, lecz jedynie kwestia jego doprecyzowania – konkretyzacji mieszczącej się w ramach pierwotnego żądania obywatela." Zdaniem skarżących H. M. swoim wnioskiem objęła wszystkie nieruchomości pozostawione przez jej rodziców w W., wskazując jedynie, iż obejmowały "dom i place" bowiem "taką ogólną wiedzę o majątku jej rodziców dysponowała składając wniosek." W ocenie pełnomocnika skarżących "ewentualne braki w jej wiedzy, do stanu takich nieruchomości, w dacie złożenia wniosku są irrelewantne dla sprawy, bowiem decyduje stan z daty orzekania."

W ocenie Ministra z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności Minister wskazał, że zakres przedmiotowy wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty organ administracji ustala nie tylko na podstawie treści samego wniosku, lecz również na podstawie dokumentów do niego dołączonych, które stanowią jego integralną część. H. M. w treści wniosku wskazała, że ubiega się o rekompensatę z tytułu pozostawienia "domu i placów w W. oraz folwarku na W.". Załączone do wniosku dokumenty zawierają natomiast informacje, które w sposób szczegółowy doprecyzowują i określają nieruchomości objęte tym wnioskiem. Zdaniem Ministra wnioskodawczyni w sposób jednoznaczny wskazała w treści wniosku, że ubiega się o rekompensatę za dom, nie zaś za domy. Tym samym nie sposób przyjąć, że poza domem wskazanym w załączonym do pierwotnego wniosku dokumencie - akcie obywatelskim nr [...] z dnia 10 kwietnia 1946 r. dotyczącym nieruchomości w W. przy ul. [...], wniosek ten obejmował kolejny dom położony w W. przy ulicy [...], o którym strony pierwszy raz poinformowały organ I instancji w 2018 r. Za chybiony Minister uznał zarzut skarżących, że organ I instancji błędnie odczytał intencje H. M. wyrażone we wniosku z dnia 21 listopada 1991 r. W ocenie Ministra nie można przyjąć, że wniosek ten w zestawieniu z załączoną do niego dokumentacją budzi wątpliwości co do swej treści. Z ww. wniosku nie sposób skutecznie wywodzić, że poza nieruchomościami pozostawionymi w W. przy ul. [...], w W. przy ul. [...], w "[...]" woj. W., w W. przy ul. [...] i [...], obejmował również inne nieruchomości. Zdaniem Ministra skoro kwestia nieruchomości pozostawionej w Wilnie przy ulicy [...] została podjęta po raz pierwszy dopiero w piśmie stron postępowania z dnia 10 września 2018 r., prawidłowo organ I instancji uznał wniosek dotyczący tej nieruchomości za spóźniony. Takie działanie należało bowiem potraktować jako nieuprawnione rozszerzenie wcześniejszego wniosku, które należy uznać za bezskuteczne. Zmierzało ono bowiem do uzyskania prawa do rekompensaty za kolejną już nieruchomość, poprzez próbę obejścia granic czasowych, które ustawodawca wyznaczył dla dochodzenia roszczeń w tym zakresie. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów z odwołania organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie usprawiedliwia omieszkania terminu z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. brak wiedzy o mieniu pozostawionym poza granicami RP (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt lOSK 91/15). Z kolei odnosząc się do zarzutu, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji błędnie przyjął, że wniosek H. M. dotyczył pozostawienia mienia wyłącznie przez M. L., nie zaś przez obojga jej rodziców, tj. M. i M. L., Minister wskazał, że w treści wniosku H. M. wskazała, że "ww. nieruchomości były własnością mego ojca M. L.".

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Ministra organ I instancji prawidłowo i zgodnie z treścią ww. wniosku zdefiniował przedmiotowy wniosek jako dotyczący potwierdzenia prawa to rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP przez M. L. jako właściciela. Minister podkreślił także, że przy uwzględnieniu faktu, że nieruchomość w W. przy ulicy [...] nie została objęta wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożonym w terminie wynikającym z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., ustalanie kto był faktycznym właścicielem tej nieruchomości Minister uznał za bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że wnioskodawczyni do dnia 31 grudnia 2008 r. nie została wezwana przez organ I instancji ani do sprecyzowania wniosku ani do przedłożenia dowodów, Minister wskazał, że zgodnie z stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt. I OSK 3088/19, które Minister podziela, wprowadzony ustawą zabużańską system zaspokojenia przyznanych uprawnień ustawodawca jednoznacznie powiązał z wymogiem stosownej aktywności i dyscypliny osób zainteresowanych. Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje bowiem nie z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy samych uprawnionych. Granice tego prawa muszą być zatem w pełni ukształtowane w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych. Minister podkreślił, że domaganie się rekompensaty jest prawem, a nie obowiązkiem osoby uprawnionej. Postępowanie w tej kategorii spraw może być wszczęte wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenia prawa do rekompensaty. Postępowanie takie musi być prowadzone zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej. O zakresie podmiotowym i przedmiotowym wniosku decyduje strona. Ona sama decyduje więc czy i w jakim zakresie skorzysta z przysługującego jej prawa. Tym samym strony postępowania nie mogą przerzucać na organ konsekwencji dokonanych przez Wnioskodawczynię wyborów czy też skutków prawnych własnych zaniechań. Minister zwrócił uwagę, że postępowanie przewidziane w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. ma charakter wnioskowy i jest wszczynane tylko i wyłącznie na wniosek strony. Wyżej przywołana ustawa jednoznacznie wskazuje, iż prawo do rekompensaty może być potwierdzone tylko tym podmiotom, które w tym zakresie złożyły stosowny wniosek do właściwego wojewody. W przedmiotowej sprawie wobec faktu niezłożenia przez stronę w terminie wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną w W. przy ulicy [...], niemożliwe jest w stanie faktycznym i prawnym sprawy potwierdzenie ww. prawa do rekompensaty. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., jeżeli wniosek nie spełnia wymogów wskazanych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 (między innymi jeżeli został złożony po dniu 31 grudnia 2008 r.) wojewoda zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. M.i E. M. (skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa:

I. materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2097 z późn. zm - dalej: u.r.p.r.), poprzez błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż treść tego przepisu wyklucza doprecyzowanie wniosku po dniu 31 grudnia 2008 roku oraz przedłożenia dodatkowych dowodów, podczas gdy prawidłowo organ powinien uznać, iż przepis ten nie stoi na przeszkodzie do późniejszego doprecyzowania wniosku w toku sprawy i uzupełnienia postępowania dowodowego, w zakresie objętym pierwotnie złożonym wnioskiem.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej: K.p.a.), poprzez dokonanie dowolnej i tendencyjnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zakres wniosku iniciującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie obejmował swoim zakresem ww. nieruchomości, mimo iż niewątpliwie dotyczył wszelkich nieruchomości pozostawionych przez rodziców wnioskodawczym w W.,

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak zastosowania,

oba ww. naruszenia w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.r.p.r, polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zamiast decyzji uchylającej rozstrzygniecie organu I instancji w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem wydania postanowienia o potwierdzeniu prawa do rekompensaty.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2021 roku oraz uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 maja 2021 roku a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Materialnoprawna podstawą rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji był art. 5 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (ustawa zabużańska), zgodnie z którym osoba zamierzająca ubiegać się o rekompensatę musi złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do omawianego świadczenia i dopełnić tej czynności w określonym w ustawie terminie, to jest do dnia 31 grudnia 2008 r. Do wniosku należało dołączyć dokumenty wymienione w art. 6 przedmiotowej ustawy. W przypadku niespełnienia wymogów zawartych w ust. 1-3 w/w artykułu wojewoda zobowiązany był wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania (art. 6 ust. 6). Art. 6 tej ustawy stanowił, że do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Dowodami tymi mogą być w szczególności: urzędowy opis mienia, orzeczenie wydane przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw. W przypadku braku dokumentów zawierających urzędowy opis mienia lub orzeczenia wydanego przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka. Wniosek H.M. z 21 listopada 1990 r. obejmował, jak słusznie wskazuje organ, wyłącznie nieruchomości położone w W. przy ul [...],[...], nieruchomość ziemską położoną w "[...]" o pow. 28 ha a także nieruchomość w W. przy ul [...]i [...], na co wskazuje przytoczona przez organy treść wniosku w tym jego uzasadnienie oraz załączone do niego dokumenty. Natomiast nieruchomość położona w W. przy ulicy [...] została zgłoszona w 2018 r. przy piśmie z 10 września 2018 r. przez pełnomocnika następców prawnych wnioskodawczyni.

Skoro art. 5 ust 1 wyznacza ostateczną granicą czasową - 31 grudnia 2008 r. -, do której wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty mogły być złożone to jednocześnie jest to data do której złożony wniosek H. M. mógł zostać skutecznie modyfikowany – także przez wskazywanie kolejnych nieruchomości, za które strona domagała się świadczenia. Złożenie bowiem stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. jest warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia żądania w sprawie rekompensaty. Po upływie tego terminu uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. Wskazanie innych nieruchomości niż wskazane w pierwotnym wniosku nie może być bowiem potraktowane jako precyzowanie czy też modyfikacja tego wniosku, bowiem ten wniosek odmiennie kształtuje nawiązany wcześniej stosunek prawny pomiędzy organem a wnioskującym,

Jeżeli przepis wskazuje datę, do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie im rekompensaty, a świadczenie to przysługuje za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, to w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - oczywistym jest, że zainteresowani w zakreślonym terminie muszą wyrazić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty.

Takie pojmowanie art. 5 ust. 1 ustawy wynika nie tylko z wykładni gramatycznej, także wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna potwierdzają przedstawione powyżej stanowisko. Gdyby intencją ustawodawcy było dopuszczenie by żądania co do przysługującej rekompensaty mogły być kształtowane w każdym czasie, to dałby temu wyraz w jednoznacznym przepisie prawa. W ustawie brak jest jakichkolwiek zapisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełniane w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008 r. Omawiana ustawa wprowadza rozwiązania o charakterze szczególnym. Jej przepisy muszą być więc interpretowane i stosowane w sposób ścisły

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że taka modyfikacja poprzez rozszerzenie zakresu nieruchomości objętych żądaniem jest dopuszczalna, o ile nastąpi właśnie w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (v. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2600/12, wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 594/12, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2216/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wniosek złożony w dniu 10 września 2018 r. jest odrębnym, nowym wnioskiem, wszczynającym postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, bowiem dotyczy innych nieruchomości, która nie została pierwotnie, we wskazanym terminie, we wniosku wskazana tj. położonej w W. przy ulicy [...].

Nieuzasadnione jest stanowisko skarżących, że wniosek z 21 listopada 1990 r. złożony przez H. M. obejmował także nieruchomości zgłoszone przez skarżących po dniu 31 grudnia 2008 r. Sąd podziela stanowisko Ministra i przyjmuje je za swoje, że wniosek H. M. wyraźnie odnosił się do nieruchomości jej ojca ujawnionych w dokumentach załączonych do wniosku. W uzasadnieniu H. M. podkreśliła, że jest w posiadaniu także innych dokumentów, które miały potwierdzić prawo własności jej ojca do tych nieruchomości – objętych wnioskiem, a nie do jeszcze innych nieruchomości. Należy podkreślić, że wnioski, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, są wnioskami o ukształtowanie prawa do rekompensaty. Granice tego prawa muszą być zatem w pełni ukształtowane w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych. Rozszerzenie wniosku o kolejne nieruchomości mogło mieć miejsce do dnia 31 grudnia 2008 r. Żądania dotyczące przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed wskazaną datą, traktować trzeba jako nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu o charakterze prekluzyjnym.

Tym samym organy zasadnie uznały, że roszczenie dotyczące nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] skarżący zgłosili dopiero w piśmie z 10 września 2018 r., a zatem z oczywistym naruszeniem terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Potraktowanie tego wystąpienia jako odrębnego wniosku było prawidłowe. Wniosek ten dotyczył bowiem, nieruchomości odrębnej od tych zgłoszonych wcześniej i zmierzał do uzyskania prawa do rekompensaty za kolejne nieruchomości, poprzez próbę obejścia granic czasowych, które ustawodawca wyznaczył dla dochodzenia roszczeń w tym zakresie. Skoro w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. skarżący nie wystąpili o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] to oczywistym jest, że roszczenie w tym zakresie wygasło. Zatem stanowisko o odmowie przyznania rekompensaty za nieruchomość w W. przy ulicy [...] jest prawidłowe.

Podkreślić ponownie należy, że skoro przepis prawa materialnego zakreśla wprost termin do dokonania danej czynności, to termin ten nie może zostać przedłużony ani skrócony przez organ administracji publicznej z urzędu ani na wniosek strony. Tym samym nie mają tu zastosowania zasady wyprowadzone z doktryny i orzecznictwa, że sprawa do chwili rozstrzygnięcia może być modyfikowana w ten sposób, że zmienia się jej zakres przedmiotowy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że przyrzeczona kompensacja dla tzw. "zabużan" miała przede wszystkim cechy świadczenia "pomocowego" o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Była, zgodnie z postanowieniami umów republikańskich, przeznaczona wyłącznie dla obywateli RP (wg stanu prawnego z dnia 1 września 1939 r.) narodowości polskiej i żydowskiej, którzy - decydując się na przesiedlenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach po II wojnie światowej - manifestowali tym postępowaniem swą więź z państwem i narodem polskim. W odniesieniu do tych osób (inaczej niż w przypadku nacjonalizacji mienia) nie nastąpiło przymusowe przejęcie ich praw majątkowych lub zarządu mieniem przez państwo polskie czy jego instytucje. Państwo polskie, a z instytucjonalnego punktu widzenia - Skarb Państwa Rzeczypospolitej Polskiej - nie stało się bowiem beneficjentem przejęcia czy też tylko użytkownikiem mienia (ruchomego oraz nieruchomego) pozostawionego poza wschodnimi granicami państwa polskiego a zmiana granic nie została spowodowana przez państwo polskie ani nie przyczyniło się ono do tej zmiany. Zatem kompensacja wartości pozostawionego mienia przez państwo polskie nie miała i nadal nie ma natury i cech odszkodowania (w znaczeniu cywilnoprawnym) za mienie wywłaszczone de facto (lub bez podstawy prawnej), ale charakter sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach (v. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/045).

Podkreślić należy także, że domaganie się potwierdzenia prawa do rekompensaty jest prawem a nie obowiązkiem osoby uprawnionej. O zakresie podmiotowym i przedmiotowym wniosku decyduje strona (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 594/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sama strona decyduje, czy i w jakim zakresie skorzysta z przysługującego jej prawa, w tym także w zakresie przysługujących w toku postępowania administracyjnego środków prawnych. Skutki działania bądź zaniechania strony w określonej sprawie nie mogą być traktowane jako naruszenie zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej. Należy zwrócić uwagę, że poprzedniczka prawna skarżących do chwili swojej śmierci w 2003 r. nie podjęła żadnych działań prawnych zmierzających do uzupełnienia wniosku jak również zmierzających do jego rozpoznania. Także następcy prawni pierwotnej wnioskodawczyni do momentu ustalenia ich przez organ nie wykazali żadnej inicjatywy zmierzającej do realizacji swoich praw. Zaznaczyć także należy, ze H. M. otrzymała kompensację wartości pozostawionych nieruchomości – za majątek "[...]" położony w woj. W., decyzją z 3 listopada 1975 r. w postaci nieruchomości położonej w W. przy ul [...] (decyzja i akt notarialny z 8 stycznia 1976 r. w aktach sprawy) zaś jej następcy prawni otrzymali prawo do rekompensaty za pozostałe nieruchomości objęte treścią złożonego przez H. M. wniosku.

Stwierdzić zatem należy, że organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a oraz przepisów prawa materialnego. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz poszanowaniem przepisów procedury, w tym zasady ochrony interesu społecznego i interesu obywatela, wyjaśniły jasno przesłanki decyzji wydanej po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.