Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 670/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 135 ust. 1 pkt. 1a lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 102 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 155
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 364/16 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 listopada 2016 r., sygn. III SA/Lu 364/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] grudnia 2015 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] września 2015 r., nr [...] o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącego na okres 3 miesięcy, od dnia 24 lipca 2015 r. do dnia 24 października 2015 r. i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wszczęcie postępowania administracyjnego było konsekwencją pisma Wydział Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji zawiadamiającego o przekroczeniu przez skarżącego dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm., dalej: p.r.d.). W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 z późn. zm., dalej: ustawa o kierujących pojazdami).

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zaskarżył decyzję i zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. W uzasadnieniu zakwestionował, że przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 102. ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, do dnia 3 stycznia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami była informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d., który to przepis stanowi, że do zatrzymania prawa jazdy zobowiązany jest policjant w każdym przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 p.r.d. (art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami).

Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z 24 lipca 2015 r. wystosowanego do organu I instancji przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji wynika, że w dniu 24 lipca 2015 r., w wyniku kontroli drogowej, zatrzymano prawo jazdy skarżącego z powodu przekroczenia dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h. Informacja ta nie została w żaden sposób przez skarżącego podważona. Na żadnym etapie postępowania nie wykazał skarżący, że informacja Policji o przekroczeniu przez niego dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h zawiera nieprawdziwe dane. Ogólnikowe stwierdzenie, że skarżący nie przekroczył dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h nie jest wystarczające i nie daje podstaw do zakwestionowania informacji sporządzonej w trybie przewidzianym w powołanych wyżej przepisach. Bezpodstawny jest więc zarzut skarżącego, że organ naruszył przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ nie wyjaśnił, z jaką prędkością jechał skarżący oraz jaka była w miejscu kontroli prędkość dopuszczalna. Podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest informacja o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o określoną liczbę kilometrów na godzinę, lecz informacja o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Dla wydania decyzji wystarczająca jest więc informacja stwierdzająca zatrzymanie prawa jazdy z powodu przekroczenia na obszarze zabudowanym dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h.

Sąd I instancji jako prawidłowe ocenił stanowisko organu, że zachodziły podstawy do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, zgodnie z przepisem art. 102 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami. Informacja o przekroczeniu przez skarżącego prędkości dopuszczalnej i o zatrzymaniu z tego powodu prawa jazdy przez policjanta zobowiązywała organ do wydania decyzji. Przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 nie daje bowiem organowi możliwości odstąpienia od zatrzymania prawa w drodze decyzji w przypadku uzyskania informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw i braku podstaw do jej kwestionowania.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wyrokiem z 11 października 2016 r. w sprawie K 24/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) p.r.d. w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167), natomiast w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających – ze względu na stan wyższej konieczności – kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skarżący nie powoływał się ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed sądem na kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym ze względu na stan wyższej konieczności.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami przez błędne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy fakt, że skarżący kierował pojazdem w terenie zabudowanym z prędkością przekraczającą o 50 km/h prędkość dozwoloną, nie został udowodniony w toku postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie,

2) art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt. 1a lit. a) p.r.d. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ I i II instancji nie posiadał swobody w ocenie okoliczności faktycznych sprawy, przez co wiążące przy wydawaniu zaskarżonej decyzji były ustalenia przedstawione przez Policję.

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) nieuwzględnienie zarzutu naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na całkowicie błędnym przyjęciu, że skarżący w dniu 24 lipca 2015 r. kierował pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, w sytuacji gdy skarżący przekroczył prędkość dopuszczalną , ale nie więcej niż o 50 km/h, gdyż w miejscu przekroczenia prędkości dopuszczalna prędkość w dniu zdarzenia wynosiła 70 km/h, a skarżący nie jechał szybciej niż 120 km/h, przez co funkcjonariusze nie byli uprawnieni do zatrzymania prawa jazdy, a organ administracji nie był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji,

2) nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na nie zweryfikowaniu w żadnym zakresie przesłanek zatrzymania prawa jazdy, a przede wszystkim dwóch najistotniejszych okoliczności w sprawie, tj. dopuszczalnej prędkości w miejscu i w chwili zdarzenia oraz prędkości, z jaką poruszał się skarżący,

3) nieuwzględnienie zarzutu naruszenie art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i całego materiału postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że organy dopuściły się w postępowaniu naruszeń art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, że nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W szczególności organy bezkrytycznie przyjęły, że zaistniały przesłanki uzasadniające zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy mimo, że w tym zakresie powinny one poczynić samodzielne ustalenia lub zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy. Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, jaka była dopuszczalna prędkość w miejscu popełnienia wykroczenia, co jest podstawową okolicznością, która winna zostać w niniejszej sprawie ustalona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Nie są trafne zarzuty dotyczące zaniechania przez organy wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w szczególności braku zweryfikowania prędkości, z jaką poruszał się skarżący w terenie zabudowany. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 3/18, a które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wniosek taki można wyprowadzić nie tylko z literalnego brzmienia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie k.k., ale także w oparciu o wykładnię celowościową i funkcjonalną przepisów ustawy o kierujących pojazdami.

Instytucja zatrzymania prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami ma charakter sankcji administracyjnej o prewencyjnym charakterze, nakierowanej na ochronę zasadniczych wartości, jakimi są zdrowie i życie oraz bezpieczeństwo ludzi. Posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami nie jest natomiast prawem podstawowym o konstytucyjnym umocowaniu.

Odnosząc się do zakresu prowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego należy zgodzić się, że na podstawie art. 7 k.p.a. i przepisów szczegółowych (np. art. 78 § 1 i 2 k.p.a.) przedmiotem postępowania dowodowego są fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, art. 77 Nb1). Zakres postępowania dowodowego wyznaczają przepisy prawa materialnego. W sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy k.k. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie.

Informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa. Natomiast w sytuacji podniesienia przez stronę, że do przekroczenia dopuszczalnej prędkości doszło z uwagi na sytuację usprawiedliwiająca spowodowaną stanem wyższej konieczności, mając na względzie treść art. 102 ust. 1aa ustawy o kierujących pojazdami organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Wobec powyższego stanowiska nie są także skuteczne zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami.

Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.