Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 643/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1 , art. 6 ust. 1 , art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 17 pkt 6 , art. 17 pkt  1-4 , art. 28 ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 14 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2012 roku sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Gminy Wartkowice z dnia 30 września 2008 roku nr XXVII/150/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Sucha w gminie Wartkowice oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rady Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym S. w Gminie W..

J. M. wezwał Radę Gminy W. do usunięcia jego interesu prawnego wskazaną uchwałą poprzez jej uchylenie.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a to w szczególności:

1. art. 2 w związku z art. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia potrzeb interesu publicznego w rozumieniu art. 1 pkt 4 u.p.z.p. bez uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego poprowadzenie asfaltowej dwukierunkowej drogi gminnej w sposób determinujący konieczność rozbierania ogrodzeń, usuwania drzew i krzewów przez właścicieli większości nieruchomości położonych wzdłuż planowanej drogi, a także w sposób zakładający poprowadzenie drogi w odległości 40 cm od bram budynków garażowych położonych w obrębie planu;

2. art. 20 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, iż uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium uwzględniających uwarunkowania wynikające z zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, a to poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego poprowadzenie dwukierunkowej drogi gminnej w odległości 40 cm od bram istniejących zabudowań garażowych;

3. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez pozbawienie J. M. ochrony jego interesu prawnego i narażenie go na konieczność zmiany planów inwestycyjnych związanych z funkcjonowaniem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej;

4. art. 43 ust. 1 z dnia 21 marca 1985r. ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. – Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego zakładającego poprowadzenie drogi gminnej w bezpośredniej odległości (około 40 cm) od zabudowań w postaci pawilonu sklepowego, budynków garażowych;

5. § 77 w związku z § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.) poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego zakładającego poprowadzenie drogi gminnej posiadającej zjazdy (w rozumieniu § 3 pkt 12 rozporządzenia) do budynków garażowych niedostosowane do zasad bezpieczeństwa ruchu na drodze i wymuszające otwieranie bram garażowych bezpośrednio na pasy ruchu drogi;

6. § 17 wskazanego poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego zakładającego powstanie drogi gminnej, która przy wymaganym w § 17 pkt 4 rozporządzenia kształcie daszkowym, nie zapewni sprawnego odpływu wody (na odcinku, w którym droga graniczyła będzie z budynkami garażowymi) albo skutkowała będzie odpływem wody bezpośrednio na nieruchomości sąsiedzkie (na pozostałym odcinku) skutkując zalewaniem tychże.

Zdaniem skarżącego wytyczenie drogi gminnej w sposób ujęty w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą z dnia [...] kłóciło się będzie nie tylko z jego interesem prawnym (konieczność rozebrania zbudowanego przez niego ogrodzenia, usunięcia licznych nasadzeń, rezygnacji z planów rozbudowy), ale przede wszystkim godziło będzie w interes publiczny w rozumieniu art. 14 u.p.z.p. Poprowadzenie drogi gminnej w odległości 40 cm od bram wjazdowych do istniejących budynków garażowych, prowadziło będzie do stanu permanentnego zagrożenia dla bezpieczeństwa tak użytkowników drogi, jak i użytkowników garaży, którzy otwierając bramy wjazdowe do garaży, zajmowali będą część pasa jezdni. Rozwiązanie takie będzie stało w oczywistej kolizji z regulacją art. 20 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.p.z.p., która nakłada na organy uchwalające plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązek kontroli zgodności projektu planu z uwarunkowaniami studium, które musi "uwzględniać zagrożenia bezpieczeństwa ludności i mienia". Brak uchylenia uchwały skutkować może w przyszłości brakiem możliwości zapobieżenia powstawaniu inwestycji jawnie sprzecznych z zasadami bezpieczeństwa ludności zamieszkującej/prowadzącej działalność na terenie objętym planem. Plan zakłada poprowadzenie dwukierunkowej gminnej drogi publicznej w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących zabudowań, które w razie powstania drogi oddalone będą od jezdni w odległości znacznie mniejszej aniżeli postulowane w art. 43 ustawy o drogach publicznych 6 metrów. Planowanie lokalizacji drogi gminnej w odległości 40 cm, kłóciło się będzie z ratio legis normy wyrażonej w art. 43 ustawy o drogach publicznych, które opiera się przede wszystkim na kwestiach technologicznych (wzajemne oddziaływanie na siebie obiektów) oraz kwestiach bezpieczeństwa. Nie można również zgodzić się z wynikającym z planu rozwiązaniem, zakładającym istnienie szeregu, niedostosowanych do zasad bezpieczeństwa ruchu na drodze, zjazdów z drogi. Zawarte w planie rozwiązanie, przewidujące istnienie szeregu zjazdów z drogi, które będą zasłaniane otwieranymi skrzydłami bram garażowych oraz fakt, iż pojazdy korzystające ze zjazdów, już w momencie wyjeżdżania z garaży będą znajdowały się przy osi jezdni, może być oceniane jako rozwiązanie całkowicie sprzeczne z wymogami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a tym samym z dyspozycją § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zastrzeżenia budzi również w planie to, czy zaprojektowana w nim droga publiczna wykonana będzie w sposób umożliwiający sprawny odpływ wody i czy nie doprowadzi do zalewania wodą odprowadzaną z drogi, nieruchomości stanowiącej własność J. M.

Uchwałą z dnia [...]., nr [...] Rada Gminy W. uznała powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne.

W uzasadnieniu Rada Gminy W. stwierdziła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą z dnia [...], jest zgodny z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...]r. Nieruchomość stanowiąca własność skarżącego - obecnie dwie działki o nr ewid. 94/28 i 94/29, powstałe na skutek podziału geodezyjnego działki nr ewid. 94/1 wraz z sąsiednimi działkami usytuowanymi wzdłuż kwestionowanej drogi, położone są w północno – wschodniej części obszaru objętego miejscowym planem. W wyniku podziału działek rolnych (w formie smug o południkowym przebiegu) powstały działki w części zabudowane, usytuowane po obydwu stronach drogi, stanowiącej działki nr ewid. 94/7 i 94/15 – o zmiennej szerokości w granicach od około 5,0 do 7,0 m z poszerzeniem na wyjazdy bramowe. Ta szerokość nie spełniła wymogów przepisów dotyczących dróg publicznych. Nieruchomość stanowiąca własność skarżącego graniczy od strony północnej z drogą gminną DG 111209E relacji W. – L., zaś od strony wschodniej ze sporną drogą o przebiegu południkowym. Na terenie tej nieruchomości istnieje zagospodarowanie w postaci zabudowy usługowej (dawniej bar) oraz gospodarczej (budynki garażowe). W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. analizowany obszar wskazano jako rezerwę rozwojową do przekształcenia terenów rolnych w tereny budowlane. W celu realizacji powyższego Rada Gminy W. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami planu w północno – wschodniej części obszaru wyznaczono tereny zabudowy rekreacji indywidualnej (letniskowej) z dopuszczeniem zabudowy całorocznej w formie jednorodnego osiedla wraz z układem dróg publicznych. Ustalone w planie rozwiązania przestrzenne, w tym wyznaczenie działek budowlanych, sieci dróg niezbędnych do ich obsługi komunikacyjnej i zabezpieczających możliwość realizacji sieci infrastruktury technicznej, w maksymalnym stopniu oparto o istniejący układ własnościowy i istniejące granice działek z wykorzystaniem istniejących dróg oraz dostosowaniem ich parametrów do wymogów wynikających z obowiązujących przepisów. Zgodnie z ustaleniami planu kwestionowana w wezwaniu droga jest oznaczona symbolem 9KD-D1/2, wchodzi w skład wskazanego układu dróg publicznych, została sklasyfikowana jako dojazdowa o szerokości w liniach rozgraniczających 10,0 m. Dla drogi tej przyjęto minimalną dopuszczalną obowiązującymi przepisami szerokość w liniach rozgraniczających. Ustalono linie rozgraniczające gwarantujące tę szerokość poprzez poszerzenie istniejącej drogi obustronnie symetrycznie lub ze względu na konieczność dostosowania do istniejącego zagospodarowania obustronnie niesymetrycznie lub jednostronnie. Dla potrzeb realizacji dróg wyznaczonych w planie zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w tym kwestionowanej drogi 9KD-D1/2, w dniu [...] Wójt Gminy W. wydał decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym S. polegający na wydzieleniu z 25 działek ich fragmentów (działek) przeznaczonych na poszerzenie drogi dojazdowej, realizację celu publicznego. W ramach tego podziału z nieruchomości J. M. wydzielono działkę nr ewid. 94/29 o powierzchni 0,0125 ha. Decyzja zatwierdzająca podział została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...]. Rozwiązania zawarte w planie w pełni zabezpieczają wymagania ładu przestrzennego i interesu publicznego w rozumieniu u.p.z.p. Wyznaczenie w planie terenów o różnym przeznaczeniu terenów, określenie warunków ich zagospodarowania (parametry, wskaźniki), zabezpieczenie ich zgodnej z przepisami obsługi komunikacyjnej oraz w zakresie infrastruktury technicznej wyklucza zmianę terenów rolnych w budowlane poprzez przypadkowe podziały pojedynczych działek rolniczych – nie uwzględniające wzajemnych relacji, powiązań i nie zabezpieczające ich prawidłowej obsługi. Plan stanowi o zabezpieczeniu interesu publicznego dla istniejących posesji, a przede wszystkim zainwestowanie na tych posesjach. Zgodnie z przepisami jakiekolwiek zagospodarowanie na posesjach może prawidłowo funkcjonować wyłącznie w sytuacji, jeśli ma dostęp do dróg publicznych. W stanie istniejącym w odniesieniu do analizowanych działek ten wymóg nie jest spełniany, powodując ograniczenia ich zainwestowania. Plany inwestycyjne i prowadzenie działań gospodarczych nie mogą być realizowane bez spełnienia wymagań dostępu do drogi publicznej. Ustalona w planie kwestionowana droga publiczna umożliwia zachowanie istniejącego zainwestowania i jego dalszy rozwój, chociaż nie zachowuje wszystkich elementów zainwestowania poszczególnych posesji i nieruchomości. Ponadto droga ta spełnia elementarne wymogi cywilizacyjne. Poprzez swoje parametry zapewnia dostępność służb typu: straż pożarna, służby ratownictwa medycznego, służby komunalne. Istniejący dojazd nie spełnia wymogów w tym zakresie. Wobec istniejącego zagospodarowania niemożliwe jest doprowadzenie istniejącej drogi do wymaganej przepisami minimalnej szerokości ustalonej dla drogi publicznej bez zajęcia fragmentów przyległych działek. W Studium gminy W. sporny obszar wskazano do przekształcenia z rolnego w tereny budowlane. W studium z racji jego ogólnego charakteru nie odnoszono się do szczegółowych rozwiązań, tj. układu drogowego dla potrzeb pojedynczych działek, gdyż zgodnie z ustawą jest to problematyka miejscowego planu. Ze względu na całkowicie różny stopień szczegółowości tych opracowań, ustalenia miejscowego planu podlegają ocenie zgodności ze studium odniesionej do ogólnego charakteru jego ustaleń, wyłącznie w zakresie ustalonych kierunków, tj. sposobu zagospodarowania a nie uwarunkowań. Działka nr ewid. 94/29 wydzielona dla potrzeb poszerzenia drogi 9KD-D1/2 z działki nr ewid. 94/1 stanowi pas terenu o szerokości około 2 m rozszerzający się w kierunku północnym. W pasie tym znajdują się nasadzenia zieleni i ogrodzenie. Wydzielenie wskazanej działki nie powoduje konieczności wyburzenia budynków ani w żadnej mierze nie przekreśla możliwości rozbudowy obiektów, które są zlokalizowane na pozostałej części działki. Pozostała część działki nr ewid. 94/1, tj. obecnie działka nr ewid. 94/28 posiada od północy dostęp do innej drogi gminnej – nr 111209E. Istniejące zagospodarowanie (zieleń, ogrodzenia) zlokalizowane na działce nr ewid. 94/29 będą uwzględniane w ramach zgodnej z przepisami procedury przejęcia gruntu dla potrzeb realizacji celu publicznego. Przywołany w wezwaniu art. 43 ustawy o drogach publicznych dotyczy obiektów lokalizowanych przy drogach i jest zabezpieczeniem interesu drogi, a nie tych obiektów. W ust. 1 określa się warunki lokalizacji obiektów budowlanych przy drogach, ustalając ich minimalną odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni i różnicując ją w zależności od rodzaju drogi – jej zarządcy drogi. W ust. 2 określa się odstępstwo od powyższego, dopuszczając w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 wyłącznie w sytuacji uzyskania zgody zarządcy drogi, wydanej przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonania robót budowlanych. Uzyskanie wyżej wymienionej zgody przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w odniesieniu do budynków już istniejących, zrealizowanych znacznie wcześniej przed powstaniem drogi, wówczas kiedy nie była ona przewidywana ani ustalona jej lokalizacja, jest niewykonalne. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż wymienione działania obejmujące uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie budowy albo wykonania robót budowlanych odnoszą się do noworealizowanych obiektów budowlanych, których usytuowanie może być odniesione do powstałej wcześniej drogi. W stanie istniejącym, odległość działki drogowej w odniesieniu do budynku zlokalizowanego na froncie działki nr ewid. 94/57 oraz zabudowy na działce nr ewid. 94/30 jest znacznie mniej korzystna niż w przypadku projektowanej jezdni (odległość ta ulega powiększeniu), a w odniesieniu do zabudowy zlokalizowanej na pozostałej części działki nr ewid. 94/57 zmieni się znacznie. Szerokość wyznaczonej działki drogowej (w liniach rozgraniczających) nie jest równoznaczna z szerokością projektowanej jezdni, ponieważ jezdnia będzie węższa. Ustalona w planie droga 9KD-D1/2 zapewnia możliwość kształtowania w pełni bezpiecznych zjazdów do poszczególnych posesji. Nie będzie zachodzić sytuacja otwierania bram garażowych na jezdnię, przy ustalonej szerokości drogi w liniach rozgraniczających 10 m i szerokości jezdni 5 m. Powyższe wynika z faktu iż, zgodnie z § 79 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazd indywidualny nie może mieć jezdni szerszej od szerokości jezdni na drodze. W przypadkach indywidualnych drzwi garażu powinny być dostosowane do funkcjonowania w pionie (góra – dół) lub otwierane do wewnątrz na swoim terenie, tj. poza terenem pasa drogowego, w tym dla przypadków zachowania pasa dla ruchu pieszego. Lokalizacja jezdni zostanie dokładnie określona dopiero na etapie projektu budowlanego. Ze względu na występujące uwarunkowania (usytuowanie garaży – po stronie zachodniej odsunięte o około 2 m od linii rozgraniczającej, ich stan techniczny, sieci uzbrojenia istniejące i projektowane, ich wymagane przepisami wzajemne odległości) nie musi być ona symetryczna na fragmencie lub na całej długości. Ulica niezależnie od przekroju poprzecznego (tj. dwuspadowa lub jednostronnie pochylona) będzie posiadać jezdnię ograniczoną krawężnikami i będzie posiadać odwodnienie zgodnie z ukształtowaniem terenu odprowadzone w kierunku południowym do odbiornika, którym jest istniejący ciek. Rada Gminy W. w dniu [..] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym S. gmina W.. Projekt planu był przygotowywany zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu zostało podane do publicznej wiadomości poprzez opublikowanie w "Dzienniku [...]– Wiadomości Dnia" w dniu 27 września 2005r. oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy W. i sołectwa S.. W treści ogłoszenia była informacja, iż osoby zainteresowane winny składać wnioski do Urzędu Gminy W. w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia, tj. od 27 września 2005r. Wpłynęły 22 wnioski od osób fizycznych. Wnioski te zostały rozpatrzone. 21 wniosków załatwiono pozytywnie, 1 wniosek negatywnie z uwagi na sprzeczność z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy W.. Zawiadomienie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu wysłano także do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu, aby w terminie 21 dni od otrzymania zawiadomienia składały wnioski do planu. Wpłynęło 7 wniosków. Wszystkie wnioski zostały rozpatrzone i wzięte pod uwagę przy opracowywaniu planu. W dniu 31 maja 2007r. projekt planu został przedstawiony do zaopiniowania Powiatowej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej w P.. Został zaopiniowany pozytywnie. W dniu 15 lipca 2007r. wystąpiono do instytucji celem uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym S.. Po uzyskaniu uzgodnień i zgód Marszałka Województwa [...] i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie użytków rolnych pod zabudowę zagrodową, usługową z zielenią towarzyszącą, mieszkaniową – jednorodzinną i letniskową, urządzenia gospodarki elektroenergetycznej, tereny zieleni oraz ciągi komunikacyjne, w dniu 20 listopada 2007r. ukazało się w prasie ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym S.. Ogłoszenie to wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i na tablicach ogłoszeń w sołectwach z terenu gminy W.. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do wglądu w siedzibie Urzędu Gminy w dniach od dnia 29 listopada 2007r. do dnia 20 grudnia 2007r. Uwagi do planu można było składać do dnia 3 stycznia 2008r. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami odbyła się w dniu 10 grudnia 2007r. (termin dyskusji został podany w ogłoszeniu). W dyskusji udział wzięło 21 osób. Poruszano sprawę poszerzenia dróg, wodociągu, przydomowych oczyszczalni ścieków, linii energetycznych. Do wyłożonego projektu planu nie było żadnych uwag. W związku z tym w dniu [...] Rada Gminy W. podjęła uchwalę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym S.. W dniu 6 marca 2008r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały (dotyczyło to kategorii dróg). W związku z powyższym przystąpiono do dokonania zmian w planie. Po dokonaniu poprawek w dniach od 14 sierpnia 2008r. do 3 września 2008r. ponownie został wyłożony w siedzibie Urzędu Gminy projekt planu do publicznego wglądu. Uwagi należało składać do dnia 17 września 2008r. Dyskusja publiczna odbyła się w dniu 2 września 2008r. Udział w niej wzięło 16 osób. Poruszono ponownie sprawę dróg i energii elektrycznej. Ogłoszenie w prasie ukazało się w dniu 5 sierpnia 2008r. oraz zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od 5 sierpnia do 17 września 2008r. Uwag do projektu nie było. Rada Gminy W. w dniu [...] ponownie podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym S.. Na żadnym etapie opracowywania planu, tj. od podjęcia przez Radę Gminy W. w dniu [...] uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu do dnia [...] tj. do podjęcia uchwały o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego J. M. nie interesował się opracowywanym planem, nie brał udziału w dyskusjach publicznych nad planem i nie wnosił nigdy żadnych uwag.

W skardze na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym S. w gminie W., J. M. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonej uchwał, precyzując zarzuty tak samo jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podtrzymał też argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Podniósł nadto, że planowana droga ma być poprowadzona w części na działkach stanowiących jego własność (działki określone na planie nr ewid. 94/1 - 94/29, 94/28, 94/30, 94/31), a na swym znacznym odcinku (kilkadziesiąt metrów) przebiegać będzie w bezpośredniej bliskości (odległość około 40 cm) od istniejących obecnie zabudowań garażowych (określonych na planie literą "g" położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działek o nr ewid. 94/56 i 94/57). Rozwiązanie to pozostaje w sprzeczności nie tylko z jego interesem prawnym (konieczność rozebrania zbudowanego przez niego ogrodzenia, konieczność usunięcia licznych nasadzeń, konieczność rezygnacji z planów rozbudowy), ale przede wszystkim godzić będzie w interes publiczny w rozumieniu art. 14 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rada Gminy W. wniosła także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpatrywanej skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego, wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest więc jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot, legitymujący się tym interesem, może wywodzić swoje racje. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis

Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się bowiem w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby.

W wyroku z dnia 23 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 715/05 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Lex nr 192482) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego – wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes powinien być bezpośredni i realny.

To na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wykazania, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały w sposób bezpośredni i realny został pozbawiony lub ograniczony w realizacji wynikających dla niego z przepisów prawa uprawnień bądź, że nałożono na niego sprzeczne z tymi przepisami obowiązki oraz wykazać, w jaki sposób to naruszenie nastąpiło, zaś skutki owego naruszenia w dalszym ciągu wywierają negatywny wpływ na jego prawnie chronioną sferę.

J. M. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym planem, kwestionuje przyjęte w uchwale rozwiązania dotyczące także jego nieruchomości. Wykazał zatem uprawnienie do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., natomiast skarga nie może odnieść skutku. Skarżący nie wykazał skutecznie, aby zaskarżony akt naruszał jego zindywidualizowany interes prawny, w tym przypadku prawo własności nieruchomości w sposób przekraczający zasadę proporcjonalności.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący, choć podważa całą uchwałę , kieruje zarzuty do rozwiązań dotyczących drogi gminnej Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. należy do zadań własnych gminy. Podstawowym celem uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenu w bliżej nieokreślonym horyzoncie czasowym. Plan stwarza przy tym jedynie warunki do podejmowania działań urbanistycznych. Uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy. Ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, są przejawem władztwa planistycznego gminy. Gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem także przez właścicieli. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Tworząc plan organy mogą ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze.

Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 14 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 2062/11 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę na to, że ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana być musi przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a nie na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących wymogi decyzji administracyjnej. Na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć. Ogranicza się ona jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. W orzecznictwie podnosi się, że żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (zob. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010r., sygn. II OSK 834/10 – opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sformułowane przez skarżącego zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym lokalizacji projektowanej drogi gminnej 9 KD-D1/2 stanowiącej drogę dojazdową. Przy tym skarżący odwołuje się do naruszenia zarówno jego indywidualnego interesu prawnego poprzez ingerencję w prawo własności, jak i do nieuwzględnienia interesu publicznego przez przyjęcie niemożliwych do realizacji rozwiązań.

Należy podkreślić, że zarzut nieuwzględnienia interesu publicznego w konkretnych rozwiązaniach planu nie może odnieść skutku. Wynika to z wcześniejszych rozważań wskazujących na konieczność wykazania przez osobę kwestionującą uchwałę, że naruszono jej własny, indywidualny interes prawny. Skarga w trybie art. 101 u.s.g. nie jest typem actio populari.

Przede wszystkim zauważyć jednak trzeba, że skarżący jest właścicielem jedynie działek nr ewid. 94/1 – 94/29, 94/28, 94/30, 94/31. Z akt sprawy natomiast wynika, że spośród nich wyłącznie działka nr ewid. 94/29 wydzielona została dla potrzeb poszerzenia drogi 9KD-D1/2. Skarżący nie jest natomiast właścicielem pozostałych działek usytuowanych w liniach rozgraniczających planowanej drogi oraz w jej bezpośrednim sąsiedztwie, w szczególności działek nr ewid. 94/56 i 94/57. To tych działek zaś dotyczy zarzut, iż droga ta przebiegać będzie w bezpośredniej bliskości (odległości około 40 cm) od istniejących zabudowań garażowych, zarzut naruszenia interesu publicznego, jak również jedyny zarzut odnoszący się również do działki skarżącego, że planowana droga spowoduje konieczność rozbierania ogrodzeń, usuwania drzew i krzewów przez właścicieli tych nieruchomości.

Z uwagi na brak tytułu prawnego do działek nr ewid. 94/56 i 94/57, jak również pozostałych działek usytuowanych wzdłuż planowanej drogi, nie można uznać, aby skarżącemu przysługiwał interes prawny do kwestionowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odnoszącym się do tych działek, skoro tego rodzaju ustalenia pozostają bez wpływu na jego sytuację prawną, a przynajmniej takiego wpływu skarżący nie wykazał. Jak wcześniej wskazano, skuteczne mogą być w niniejszym postępowaniu jedynie zarzuty dotyczące naruszenia interesu indywidualnego skarżącego. Te zaś dotyczyć mogą konieczności usunięcia ogrodzenia i krzewów z nieruchomości należącej do skarżącego w razie realizacji spornego zamierzenia. Taka ingerencja w sferę uprawnień właścicielskich skarżącego nie narusza jednak zasady proporcjonalności.

Jednym z podstawowych argumentów podniesionych przez skarżącego jest niezgodność planu z ustaleniami studium, które musi uwzględniać zagrożenia bezpieczeństwa ludności i mienia". A w ocenie skarżącego poszerzenie drogi taki stan zagrożenia wprowadza. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć przede wszystkim trzeba, że ustalenia studium mają tylko charakter orientacyjny, gdyż zasady lokalizacji poszczególnych kategorii dróg określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Studium nie przesadza ani kształtu, ani konkretnych wymiarów drogi w tym sensie, że ich wytyczenie należy do etapu realizacji. Dlatego też nie sposób dopatrzyć się niezgodności planu z zapisami studium w tym zakresie.

Nie mogą odnieść skutku również zarzuty skarżącego, dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. w zakresie dotyczącym dróg lokalnych wprawdzie wskazano, że modernizację układu ruchu należy realizować w oparciu o przepisy tegoż rozporządzenia, odwołując się do jego szczegółowych rozwiązań. Jednak warunki te będą musiały być weryfikowane na etapie decyzji realizacyjnych konkretnych rozwiązań. Nadto przyjęte w miejscowym planie ustalenie szerokości w liniach rozgraniczających – 10 m (§ 15 ust. 3 pkt 3) dla drogi 9 KD-D1/2, stanowiącej drogę dojazdową jest więc w pełni zgodne z określoną w tym przepisie minimalną szerokością ulicy i nie narusza ustaleń Studium w tym zakresie. To na etapie realizacji organy będą się borykały z koniecznością przyjęcia rozwiązań odpowiadających wszelkim wymogom technicznym i prawnym.

Budowa dróg jest jednym z zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Poza tym określenie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej jest obowiązkowe, o czym w sposób jednoznaczny stanowi art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Rada gminy jest więc uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb w tym zakresie wspólnoty samorządowej, zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę lub rozbudowę dróg wchodzących w skład systemu komunikacji. Konieczność urządzania nowych dróg, modernizacji istniejących, służąca swobodnemu przemieszczaniu się, m.in. służb komunalnych i ratowniczych, dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zarzuty skargi odnoszące się natomiast do lokalizacji zjazdów oraz odpływu wody ze spornej drogi nie zasługują na uwzględnienie ze względu na to, że dotyczą kwestii w ogóle nieuregulowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dotyczących wyłącznie samego etapu realizacji inwestycji i związanych z tym decyzji.

Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, iż rozpoznawana skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rada Gminy W. podejmując zaskarżoną uchwałę w kwestionowanym zakresie nie przekroczyła granic władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności, zaś skarżący nie wykazał naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak natomiast już wyżej wskazano, obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. konkretyzuje się wyłącznie dopiero w wypadku wykazania przez wnoszącego skargę, że naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia jest w sposób ścisły, bezpośredni, konkretny i aktualny związany z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Sąd, badając z urzędu zachowanie procedury planistycznej również nie stwierdził uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. W toku prac planistycznych organ dokonał uzgodnień, o których mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p., przeprowadził procedurę powiadomień i ogłoszeń stosownie do wymogów art. 17 pkt 1-4 u.p.z.p. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku stwierdził nieważność uchwały rady Gminy W. nr [...]z dnia [...] roku w trybie art.. 86 in91 ust. 1 i 3 u.s.g. Po ponowieniu prac organ powtórzył procedury w niezbędnym zakresie, dokonując ponownego wyłożenia do publicznego wglądu planu, przeprowadził publiczną dyskusję, zebrał uwagi. Następnie podjął kwestionowaną uchwałę, stwierdzając jednocześnie zgodność planu ze Studium. Taki tryb procedowania nie narusza zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . zachowane zostały wymogi określone w art. 28 ust.2 u.p.z.p.

Wobec powyższego skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. – Dz.U. z 2012r., poz. 270) należało oddalić.

m.ch.