Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 544/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 144 i 145
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1382/14 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 544/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1382/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, oddalił skargę. U podstaw wyroku Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] lutego 2014r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "SKO"/"organ") działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. - dalej zwanej "kpa"), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. (dalej jako "skarżący") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Józefowa z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...] ustalającą jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 2798,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 18 o pow. 1851 m2 położonej w Józefowie przy ul. [...] na skutek stworzenia warunków do podłączenia ww nieruchomości do sieci wodociągowej.

W uzasadnieniu wskazano, że sieć wodociągowa w ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] została wybudowana z udziałem środków Miasta Józefowa. Dla przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. stworzono warunki do podłączenia do tej sieci z dniem 10 lutego 2012r. Według organu wybudowanie ww sieci spowodowało wzrost wartości nieduchowności. Potwierdza to operat szacunkowy z dnia 31 maja 2013r. wykonany przez rzeczoznawcę T. T. Wskazana w tym operacie różnica w wartości rynkowej nieruchomości przed i po wprowadzeniu urządzenia infrastruktury technicznej - stanowi kwotę 9329,00 zł. Uchwałą Rady Miasta Józefowa Nr 135/IV/2003 z dnia 4 grudnia 2003r. w sprawie opłat adiacenckich ponoszonych z tytułu budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stawka opłaty adiacenckiej została określona na 30 % różnicy wartości po wybudowaniu i przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej. Stąd w sprawie opłata adiacencka wynosi 2798,70 zł.

Organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowi art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako "ugn"/"ustawa"), zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy. Dalej organ wskazał, że do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. SKO podało, że zgodnie z art. 143 ust. 1 ustawy przepisy rozdziału 7 dotyczącego udziału kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, przy czym przepis art. 92 ust. 2 ugn stosuje się odpowiednio. Organ wskazał, że w wyroku z dnia 10 października 2012 r. II SA/Sz 682/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął, iż zwrot: "z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne" oznacza, że o wyłączeniu określonej nieruchomości z zakresu spornej opłaty adiacenckiej nie decyduje aktualna kwalifikacja nieruchomości w rejestrze gruntów, lecz jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ podał, że wg wypisu z rejestru gruntów z dnia 10 kwietnia 2013r. jest to nieruchomość oznaczona symbolem "Ls" zaś wypis Nr [...] z dnia [...] maja 2012r. Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Józefowa (zatwierdzonego Uchwałą Nr 69/IV/03 Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2003r. ( Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 190 z 2003r. poz. 4787) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa "[...]") wskazuje, że działka nr 18 z obrębu [...] w Józefowie położona jest na terenie oznaczonym na planie symbolem [...]. Dla tej jednostki ustalono jako przeznaczenie podstawowe – "las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej". Z wypisu planu wynika ponadto, że dla ww. terenu ustalono szczegółowe zasady gospodarowania i kształtowania zabudowy. Powyższe w ocenie organu prowadzi do wniosku, że na ww. nieruchomości dopuszczona jest możliwość zabudowy nieruchomości obiektami kubaturowymi o charakterze mieszkaniowym, a wiec, że przedmiotowa działka położona jest na terenie inwestycyjnym, a nie na terenie leśnym bez prawa zabudowy. Według organu będący podstawą decyzji operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa a rzeczoznawca majątkowy opisał i uzasadnił przyjętą metodę wyceny. Operat stanowi logiczną całość bez błędów, pomyłek i braków; organ podniósł przy tym, że strona nie kwestionowała ww operatu szacunkowego wobec czego po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień uznał, że ma on pełną wartość dowodową.

Skargę na powyższą decyzje złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo C. (dalej jako skarżący). Decyzji tej zarzucił naruszenie: art. 145, art. 143, art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w stosunku do nieruchomości leśnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 143 u.g.n. przepisów o opłacie adiacenckiej nie stosuje się do nieruchomości leśnych (w ewidencji gruntów i budynków działka jest oznaczona, jako nieruchomość leśna). Zarzucił też, że SKO oraz Burmistrz Józefowa nie określając powierzchni nieruchomości o charakterze leśnym oraz powierzchni nieruchomości z prawem zabudowy błędnie ustalił stan faktyczny a ponadto, że decyzje oparto na decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2002 r. ([...]) w sytuacji, gdy jak przyznaje Burmistrz na str. 3 uzasadnienia, decyzja ta dotyczyła nieruchomości nie stanowiących własności Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wg decyzji "Wojewoda Mazowiecki wyraził zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele budowlane" a tymczasem właścicielem spornej działki był i jest Skarb Państwa a zatem ww. decyzja Wojewody Mazowieckiego nie mogła skutecznie dotyczyć niniejszej nieruchomości. Skarżący przywołał też art. 143 i 92 ust. 2 u.g.n. i podniósł, że nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne to nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości, jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" a ww działka wg danych z ewidencji gruntów i budynków jest oznaczona, jako nieruchomość leśna a więc nie podlega opłacie adiacenckiej.

Odnosząc się do przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego skarżący zarzucił, że przedmiotowe działki położone są w terenie, oznaczonym na planie symbolem – [...] - las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej choć teren ten na etapie opracowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. Sąd zauważył, że opłata adiacencka to w myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt. 11 ugn opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Jest to danina publiczna na rzecz gminy; a jej źródłem jest uzyskiwana przez określony podmiot korzyść majątkowa (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98a u.g.n.), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1 u.g.n.), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144 u.g.n.).

Zgodnie z art. 144 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi - wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 u.g.n.).

Zdaniem Sądu I instancji obciążenie właściciela nieruchomości opłatą adiacencką jest fakultatywne. Wbrew twierdzeniom skargi, organ gminy nie ma jednak obowiązku szczegółowego uzasadniania stronie dlaczego zastosował przepis ustawy dający mu taką możliwość. Co do zasady przyjmuje się, że w ramach określonych ustawą uprawnień organy gminy winny podejmować działania zmierzające do podnoszenia kondycji finansowej budżetu gminy. Zarzuty skargi co do braku wyjaśnienia motywacji gminy przy stosowaniu przepisów ustawy należy uznać zatem za nieuzasadnione. W konsekwencji organ nie naruszył art. 145 u.g.n. Nie ma też racji skarżący podnosząc, że w stosunku do opisanej wyżej nieruchomości nie było możliwe zastosowanie spornej opłaty z uwagi na określenie rodzaju użytku Ls w ewidencji gruntów i budynków. Przytoczone w skardze i jej uzasadnieniu przepisy, w tym w szczególności art. 92 ust. 2 u.g.n. jednoznacznie wskazują, że "za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi" ale tylko wówczas gdy "nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Skoro jednak ww nieruchomość położona jest na terenie, dla którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie dopuszczające prawo zabudowy (ze szczegółowym określeniem parametrów tejże zabudowy) to nie sposób przyjąć (jak chce tego strona skarżąca), że jedynym wyznacznikiem gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości jest określenie użytku w ewidencji gruntów i budynków. Przeznaczenie nieruchomości określają bowiem przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te mają charakter przepisów prawa miejscowego i wiążą zarówno organy administracji jak i Sąd, ale także właścicieli nieruchomości. W tym kontekście należy wskazać, iż bez znaczenia dla wyniku kontrolowanej sprawy jest podnoszona w skardze okoliczność, że skarżące Nadleśnictwo co do zasady nie jest zainteresowane korzystaniem z nieruchomości w sposób wynikający z przepisów prawa miejscowego w postaci ww. planu. Zmiana przeznaczenia danej nieruchomości w planie miejscowym może być kwestionowana przez właścicieli w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Zarzuty podnoszone w skardze odnośnie do sposobu czy trybu uchwalenia planu jak i pozyskania odpowiednich uzgodnień czy konsultacji strona skarżąca może podnosić w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. 2013, poz.594 ). W niniejszym postępowaniu zarzuty co do prawidłowości procedury planistycznej nie były przedmiotem kontroli Sądu.

Sąd I instancji zauważył, że bez znaczenia dla wyniku sprawy jest okoliczność, czy właściciel nieruchomości zamierza aktualnie skorzystać bądź też nie zamierza korzystać z infrastruktury technicznej generującej wzrost wartości nieruchomości skutkujący ustaleniem opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości nieruchomości jest w tym przypadku wynikiem obiektywnie istniejącej możliwości skorzystania z wybudowanych ze środków jednostki samorządu terytorialnego urządzeń infrastruktury technicznej. Kwestia bieżącego i faktycznego wykorzystania dogodności wynikających z działania inwestycyjnego gminy jest natomiast obojętna dla oceny czy sam fakt, iż nieruchomość została wzbogacona o elementy infrastruktury technicznej – spowodował wzrost jej wartości.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiodło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zaskarżając wyrok w całości. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postepowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: art. 2 P.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 188 P.p.s.a., art. 6 kpa, art. 7, art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 107 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 11, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 143 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach , poprzez:

- akceptację błędnych ustaleń faktycznych, że w sprawie nie mamy do czynienia z nieruchomościami leśnymi, albowiem w planie zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości dopuszczono zabudowę przy jednoczesnym zupełnym pominięciu leśnego przeznaczenia działki w planie zagospodarowania przestrzennego i sposobu wykorzystania nieruchomości przez właściciela;

- akceptację błędnych ustaleń faktycznych, poprzez przyjęcie, że sprawie zasadnym jest naliczenie opłaty od powierzchni całej działki, w sytuacji gdy zabudowa nieruchomości została dopuszczona jedynie w stosunku do fragmentu nieruchomości (WSA i organy administracji w ogóle nie ustaliły powierzchni zabudowy w stosunku do całościowej powierzchni działki),

- nie ustalenie w toku postępowania, a w konsekwencji w uzasadnieniu decyzji i w wyroku powierzchni nieruchomości, na której dopuszczalna jest zabudowa, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia opłaty od całej powierzchni działki

W konsekwencji doprowadziło to do sytuacji w której WSA nie wypełnił jego ustawowego obowiązku kontroli organów administracji publicznej, a także rozpoznania istoty sprawy.

Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:art. 4 pkt 11 u.g.n., art. 144 ust. 1 u.g.n., art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 143 ust. 1 u.g.n., art. 92 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie że prawidłowym jest naliczenie opłaty adiacenckiej od nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem "Ls" dla której plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje leśny charakter nieruchomości (dopuszcza jedynie zabudowę w ograniczonym zakresie). Burmistrz nie mógł naliczyć opłaty adiacenckiej, ewentualnie powinien był naliczyć opłatę jedynie od fragmentu nieruchomości, na którym dopuszczalna jest zabudowa. W konsekwencji doszło do błędnego zastosowania ww. przepisów przez nałożenie na Skarżącego obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej od przedmiotowej nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zacząć należy od uwagi, że zarzuty skargi oraz jej uzasadnienie zostały skonstruowane w sposób niestaranny. W wymienionym ciągu przepisów, które zdaniem Strony skarżącej naruszył Sąd I instancji wskazano między innymi art. 188 P.p.s.a. - odnoszący się do rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego a nie wojewódzkich sądów administracyjnych. Na stronie 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej jest mowa o działkach o numerach ewidencyjnych 6 i 4/1 podczas gdy postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy działki o numerze ewidencyjnym 18 położonej w Józefowie przy ul. [...]. Autor uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wykazał jaki związek z rozpoznawaną sprawą mają wymienione działki.

Zgodnie jednak z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego to wskazać należy, że podstawę do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowią przepisy u.g.n. - Dział III Rozdział 7 "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". W myśl art. 144 ust. 1 ww. ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się natomiast budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy). Stosownie do art. 145 ust. 1 i 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1-3 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zanegowania możliwości wymierzenia opłaty adiacenckiej w stosunku do działki oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem "Ls" i określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Art. 92 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.

Kwestią kluczową zatem w rozpoznawanej sprawie było ustalenie przeznaczenia przedmiotowej działki według postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie bowiem charakteru leśnego wspomnianej nieruchomości oznaczałoby, że nie mają do niej zastosowania przepisy o opłacie adiacenckiej z tytułu wybudowania dodatkowej infrastruktury.

Jak wynika z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa Etap III uchwalonego uchwałą Nr 69/IV/03 Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2013, opublikowanej w Dz. Urz. Nr 190, poz. 4787, działka o numerze ewidencyjnym 18 z obrębu [...] w Józefowie położona jest na terenie, oznaczonym w planie symbolem – [...] dla której przeznaczeniem podstawowym jest las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Ponadto postanowienia planu ustalają miedzy innymi minimalną wielkość nowotworzonej działki z przeznaczeniem pod zabudowę jednym budynkiem lub segmentem mieszkalnym, wynoszącą 1500 m². Maksymalna wysokość zabudowy jest przewidziana na 2 kondygnacje naziemne oraz poddasze użytkowe. Ponadto minimalny procentowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla wspomnianej działki wynosi 80 %, a na powierzchniach pozostawionych jako biologicznie czynne obowiązuje zachowanie obecnego, leśnego charakteru zieleni. Jak wynika z akt administracyjnych decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2002 r. wyrażono zgodę na przeznaczenie nieleśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego między innymi działki o numerze ewidencyjnym 18 w obrębie [...] w Józefowie.

W świetle powyższych ustaleń nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego także na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie zmienia tego ustalenia okoliczność, że według przytoczonych postanowień planu wspomniana nieruchomość ma przynajmniej w 80 % zachować leśny charakter zieleni. Połączenie funkcji leśnej z mieszkaniową, według postanowień wspomnianego planu, oznacza realną możliwość zabudowy tejże nieruchomości, która to zabudowa nie musi być związana z gospodarką leśną. Dla poprawności ustalenia opłaty w sprawie nie ma znaczenia to, że według postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko 20 % działki może być przedmiotem zabudowy mieszkaniowej. Wskazać należy, że powołane przepisy u.g.n. nie formułują warunku minimalnej powierzchni zabudowy działki dla przyjęcia jego charakteru budowlanego. Zatem zgodnie z regułą lege non distinguente nec nostrum distinguere nie ma podstaw do wprowadzania takiego wymogu jako warunku ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z elementów obowiązkowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Zatem przyjęte rozwiązanie planistyczne jest zgodne z powołaną ustawą. Z tych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za chybione.

W konsekwencji także zarzuty prawa procesowego są nietrafne. Okoliczności istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy – przeznaczenie gruntu w m.p.z.p. – zostały dostatecznie i prawidłowo wyjaśnione. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz nie kwestionuje okoliczności wybudowania sieci.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.