Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 275/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. b i c, art. 134 par 1, art. 135, art 145 par 1 pkt 2 w zw. z art. 156 par 1 pkt 2, art. 200 i art. 205 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par 1 i 2 w zw. z art. 127 par 3, art. 156 par 1 pkt 1, art. 24 par 1 ust. 5 w zw. z art. 27 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 207
journal: Dz.U. 2017 poz 2183
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 roku sprawy ze skargi J. N. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów "A" z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stypendium dla najlepszych doktorantów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 1; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2 i 3; 3. uchyla decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów "A" z dnia [...] nr [...]; 4. zasądza od Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów "A" na rzecz skarżącego J. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej: "k.p.a."), w związku z art. 199 ust. 1 pkt 3, ust. 2, 4 i 5, art. 175, art. 181 ust. 1, 3, 4 i 6, art. 184, art. 186 ust. 1, art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 2183 ze zm.; dalej: "p.o.s.w."), art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669), Regulaminu Pomocy Materialnej dla Studentów i Doktorantów [...] z dnia 05.06.2018 r. wraz z załącznikami, oraz Podziału Roku Akademickiego 2018/19 w PŁ, Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów [...]:

1) stwierdziła nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] i orzekającej o odmowie przyznania J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w r. ak. 2018/19,

2) stwierdziła nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] orzekającej o przyznaniu J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w r. ak. 2018/19;

3) odmówiła przyznania J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w r. ak. 2018/19.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna, w oparciu o art. 155 k.p.a., zmieniła decyzję nr [...] z dnia [...] w ten sposób, że odmówiła przyznania J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w r. ak. 2018/19.

W dniu 3 stycznia 2019 r. doktorant J. N. złożył podanie o ponowne rozpatrzenie wniosku o stypendium dla najlepszych doktorantów, zarzucając nieważność decyzji nr [...] z uwagi na jej wydanie przez Komisję Stypendialną zamiast Odwoławczą Komisję Stypendialną, a tym samym zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wydanie decyzji zmieniającej wcześniejszą decyzję ostateczną bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa poprzez nieuzyskanie wymaganej zgody strony, która na podstawie pierwotnej decyzji nabyła prawo do stypendium, tj. zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Podczas ponownej weryfikacji wniosku ustalono, że Odwoławcza Komisja Stypendialna, w dniu [...] decyzją nr [...], przyznała doktorantowi J. N., stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w roku akademickim 2018/19. Zgodnie natomiast z ust. 8 pkt 9 rozdz. I Regulaminu Pomocy Materialnej dla Studentów i Doktorantów [...] z dnia [...] - Studentowi/Doktorantowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, nie przysługują świadczenia, o których mowa w ust. 2 (a więc stypendium socjalne, stypendium rektora dla najlepszych studentów, stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych, stypendium dla najlepszych doktorantów stypendium ministra za wybitne osiągnięcia), chyba że kontynuuje on studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat. Oznacza to, że Student/Doktorant po ukończeniu studiów pierwszego, drugiego lub trzeciego stopnia nie może starać się na kolejnych studiach równorzędnych (tego samego stopnia) o świadczenia, o których mowa w ust. 2 ww. Regulaminu.

Odwoławcza Komisja Stypendialna wskazała, że J. N. uzyskał tytuł doktora w dniu 11 grudnia 2013 r. na Wydziale Zarządzania i Inżynierii Produkcji (dawniej Wydział Organizacji i Zarządzania). Stosownie do zapisów art. 199 ust. 4 p.o.s.w., do przyznania świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 tj. m.in. stypendium dla najlepszych doktorantów, stosuje się odpowiednio przepisy o pomocy materialnej dla studentów. Z kolei zgodnie z art. 184 ust. 5 p.o.s.w., studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, nie przysługują świadczenia o których mowa w art. 173. Organ podniósł, że takiej samej treści przepis został zawarty w Regulaminie Pomocy Materialnej dla Studentów i Doktorantów PŁ. W związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie wbrew powyższemu zapisowi w dniu 13 listopada 2018 r. przyznane zostało doktorantowi prawo do stypendium dla najlepszych doktorantów, Komisja stwierdziła, że decyzja przyznająca to prawo wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto Komisja ustaliła, iż J. N. nie wyraził zgody na zmianę decyzji ostatecznej nr [...], zatem nie było podstawy do zastosowania trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a. W związku z powyższym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdził, że decyzja nr [...] z dnia [...] zmieniająca decyzję nr [...] została wydana bez podstawy prawnej. Stwierdzono także, iż w decyzji z [...] nr [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna Politechniki [...] popełniła oczywistą omyłkę pisarską wpisując zdanie "Komisja Stypendialna Wydziału Elektrotechniki, Elektroniki, Informatyki i Automatyki" zamiast zdanie "Odwoławcza Komisja Stypendialna", podkreślając, iż decyzja została podjęta przez Odwoławczą Komisję Stypendialną, co jest potwierdzone podpisem przewodniczącej OKS wraz z pieczątką oraz składem osobowym Komisji.

Organ wskazał dalej, że w złożonym podaniu J. N. zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych, w postaci uznania, że doktorant znowu znajduje się na studiach doktoranckich w sytuacji, gdy zdobył on uprzednio tytuł doktora na ówczesnym Wydziale Organizacji i Zarządzania. Doktorant podkreślił, iż Wydział Organizacji i Zarządzania nie prowadził w owym czasie studiów doktoranckich, a tytuł doktora otrzymał nie posiadając statusu doktoranta, w tym numeru indeksu, a tym samym nie nastąpiło wymagane dla ukończenia studiów doktoranckich "uzyskanie efektów kształcenia przewidzianych programem studiów doktoranckich". W złożonym piśmie doktorant zarzucił także naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie ust. 8 pkt 9 rozdz. I Regulaminu Pomocy Materialnej dla Studentów i Doktorantów PŁ w sytuacji, gdy rzeczywisty stan faktyczny nie dawał podstaw do zastosowania tego przepisu i odmowę na jego podstawie przyznania stypendium, gdyż nie zaszło, a ponadto nie zostało przez organ stwierdzone "ukończenie studiów" i faktyczna edukacja zgodnie z programem studiów, a jedynie potwierdzono otrzymanie przez niego tytułu doktora, które to jednak nie jest przesłanką negatywną uzyskania stypendium.

Odwoławcza Komisja Stypendialna ustosunkowując się do powyższej argumentacji strony, wskazała, iż podstawowym źródłem prawa w uzyskaniu stypendium dla najlepszych doktorantów jest art. 199 ust. 2 p.o.s.w. i cytując treść wskazanego przepisu uznała, że prawo do stypendium dla najlepszych doktorantów doznaje jednak pewnych ograniczeń. Z kręgu doktorantów, wyłączeni są na mocy art. 184 ust. 5 ustawy ci studenci/doktoranci, którzy po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuują naukę na drugim kierunku studiów, chyba, że kontynuują studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu magistra lub równorzędnego, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat. Tym samym organ uznał, że z zapisu ustawy jednoznacznie wynika, iż ww. świadczenia przysługują studentom/doktorantom do momentu uzyskania celu, jakim jest uzyskanie przez nich tytułu zawodowego/naukowego. Ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania pomocy materialnej osobom posiadającym już tytuł zawodowy/naukowy. W związku z powyższym, w opinii Komisji, po uzyskaniu kwalifikacji III stopnia - uzyskania tytułu naukowego doktora (bez odbywania studiów doktoranckich) i podjęciu kolejnych studiów doktoranckich nie przysługuje stypendium dla najlepszych doktorantów. Nie ma bowiem kontynuacji studiów w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego. J. N. posiada już tytuł doktora, zatem celowość, o której mowa w ustawie, została osiągnięta wcześniej. W tej sytuacji organ stwierdził, że nie ma przepisu prawa, który umocowywałby organy [...] do działania polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej, tak jak w przedłożonej sprawie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. N. zaskarżył w części decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej PŁ z dnia [...] Nr [...], tj. w zakresie pkt 2 i 3, zarzucając jej:

- w zakresie pkt 2 zaskarżonej decyzji:

1/ mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenie na podstawie tego przepisu nieważności decyzji z [...] z uwagi na rzekome rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy decyzja z [...] została wydana zgodnie z prawem, a zatem tym bardziej bez rażącego naruszenia prawa, które to uchybienie ponadto stanowi o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w przedmiotowym zakresie z uwagi na wydanie jej w tym zakresie bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa;

2/ naruszenie prawa materialnego w postaci art. 199 ust. 4 w zw. z art. 184 ust. 5 p.o.s.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ten ostatni przepis znajduje zastosowanie wobec doktorantów, w sytuacji gdy zgodnie z art. 199 ust. 4 p.o.s.w. przepisy winny być stosowane "odpowiednio" i w zakresie "przyznawania" stypendiów, zatem nie znajdują zastosowania wobec stypendiów przeznaczonych dla najlepszych doktorantów przesłanki negatywne tam wymienione, a jedynie tryb postępowania opisany w przepisach dotyczących studentów, zwłaszcza przy fakcie obowiązywania aktu szczegółowego w postaci Regulaminu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów [...];

3/ naruszenie prawa materialnego w postaci art. 199 ust. 4 w zw. z art. 184 ust. 5 p.o.s.w. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że posiadanie tytułu doktora określonej kategorii nauk wyklucza przyznanie przedmiotowego stypendium z uwagi na brak celu, w postaci uzyskania tytułu naukowego, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie skarżący jest bezspornie doktorantem, a zatem istnieje cel uzyskania kolejnego tytułu doktora (kolejnego kierunku nauk);

- w zakresie pkt 3 zaskarżonej decyzji:

4/ wydanie decyzji zmieniającej wcześniejszą decyzję ostateczną bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa poprzez nieuzyskanie wymaganej prawem zgody strony, która na podstawie decyzji pierwotnej nabyła prawo do stypendium, tj. zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji gdy bezpodstawnie stwierdzono nieważność decyzji z [...] (pkt 2 zaskarżonej decyzji);

5/ naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie ust. 8 pkt 9 rozdz. I Regulaminu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów [...] w sytuacji, gdy rzeczywisty stan faktyczny nie dawał podstaw do zastosowania tego przepisu i odmowę na jego podstawie przyznania stypendium, gdyż nie zaszło, a ponadto nie zostało przez organ stwierdzone "ukończenie studiów" i odbycie procesu edukacyjnego od uczelni, a jedynie zdobycie stopnia doktora, które to jednak nie jest przesłanką negatywną uzyskania przedmiotowego stypendium;

6/ naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości i stwierdzonej przez organ niespójności w przepisach wewnętrznych uczelni i przepisach powszechnych na niekorzyść uczestnika postępowania;

7/ mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. poprzez udział w postępowaniu pracowników administracji w sprawie, w której pracownicy ci brali udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji, tj. ten sam skład wydał decyzję nr [...] z [...] i zaskarżoną niniejszą skargą decyzję nr [...] z [...], w której stwierdził nieważność tej pierwszej decyzji;

8/ mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niepodanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a jedynie ogólnej nazwy aktów w postaci "Regulaminu Pomocy Materialnej dla Studentów i Doktorantów [...]" oraz "Podziału Roku Akademickiego 2018/19 w PŁ", na których rzekomo oparł swoją decyzję Organ;

9/ mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 127 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie za ostateczną zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy orzekanie o nieważności z urzędu stanowi o wszczęciu nowego postępowania i decyzja w takiej sprawie winna podlegać zaskarżeniu w toku kontroli instancyjnej;

10/ mające wpływ na wynik sprawy oraz dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 61 ust. 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] oraz zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu jako stronie postępowania wzięcia udziału w sprawie bez jego winy;

11/ naruszenie art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez organ sprawy z oczywistym pominięciem przepisów prawa, prowadzącym do nieważności kolejnych decyzji lub w innym zakresie do orzekania o nieważności bezpodstawnie, nie podjęcie czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego mając na względzie słuszny interes obywateli oraz w sposób budzący zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej z uwagi na zmianę podstaw decyzji względem słusznych zarzutów uczestnika postępowania, nie zmieniając jednocześnie w skutkach samej decyzji względem uczestnika.

W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie punktu 2 i 3 decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji w tej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. pełnomocnik organu podniósł, iż jest on bezpodstawny, gdyż zaskarżoną decyzją z dnia [...], organ zmienił decyzję z dnia [...] Zarówno decyzja z dnia [...], jak również decyzja z dnia [...] wydana została przez organ w innym składzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Podkreślenia wymaga, że skarga J. N. dotyczy decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów [...] z dnia [...] Nr [...] wyłącznie w zakresie punktu 2 i 3 tego rozstrzygnięcia tj.

- stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...], orzekającej o przyznaniu J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w r. ak. 2018/19;

- odmowy przyznania J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w r. ak. 2018/19.

W myśl jednak art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie natomiast do § 2 tego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Z uwagi na to, iż w ocenie Sądu, nieobjęty skargą punkt 1 decyzji Komisji z dnia 14 stycznia 2019 r. w sposób rażący narusza prawo, w punkcie 1 wyroku Sąd stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów [...] z dnia [...] Nr [...] w zakresie punktu 1, wychodząc tym samym poza granice skargi. Zdaniem Sądu, stwierdzając nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...], Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów [...] w sposób rażący naruszyła przepisy art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i 207 ust. 1 i 2 p.o.s.w. Zaskarżone rozstrzygnięcie Odwoławczej Komisji Stypendialnej z [...] Nr [...] wydane zostało bowiem na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tej Komisji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., własnej decyzji nr [...] z dnia [...]. Działając zatem w trybie odwoławczym od decyzji z dnia 7 grudnia 2018 r. Komisja, zamiast zastosować regulację wynikającą z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdziła nieważność decyzji z [...] nr [...] uznając, że doszło do wydania tej decyzji bez podstawy prawnej. Nie jest jednak dopuszczalne stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności decyzji wydanej w I instancji, skoro strona złożyła odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (p. wyrok NSA z 03.12.1999 r. sygn. I SA/Wr 101/98, Lex nr 39728). W orzecznictwie wskazuje się bowiem na wyłączne prawo strony postępowania administracyjnego do dokonania wyboru trybu weryfikacji decyzji wydanej w I instancji. Trzeba podkreślić, iż w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma tożsamości spraw, są to dwa odrębne postępowania, mające różny przedmiot i rożne rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania w trybie nadzoru rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, instancyjnym. Postępowanie odwoławcze, nie jest postępowaniem konkurencyjnym względem postępowania nieważnościowego (i odwrotnie), postępowania te nie wykluczają się wzajemnie. Zakres rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania jest bowiem szerszy, niż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. (p. wyrok NSA z 04.11.2016 r. sygn. II OSK 161/15).

Wobec tego, że w rozpoznawanej przez Sąd sprawie, skarżący w dniu 3 stycznia 2019 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Odwoławczą Komisję Stypendialną dla Doktorantów [...] decyzji nr [...] z dnia [...], Komisja w sposób rażący naruszyła prawo dokonując stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 grudnia 2018 r., zamiast jej ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Doszło zatem do rażącego naruszenia przez Komisję 138 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i 207 ust. 1 i 2 p.o.s.w. Przepis art. 138 k.p.a. w zamknięty sposób określa bowiem katalog możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego (ponownie rozpatrującego sprawę) i nie została w tej normie prawnej przewidziana możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od której wniesione zostało odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów [...] z dnia [...] Nr [...] w zakresie pkt 1 tej decyzji.

Mając przy tym na uwadze fakt, iż decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] oraz orzekająca o odmowie przyznania J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w r. ak. 2018/19, w sposób istotny narusza prawo, t.j. art. 155 k.p.a., gdyż bez wymaganej tym przepisem zgody skarżącego zmienia decyzję, na mocy której nabył on prawo do stypendium dla najlepszych doktorantów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł w punkcie 3 wyroku o uchyleniu tej decyzji. Art. 135 p.p.s.a. daje bowiem sądowi uprawnienie do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wobec tego, że rozpatrywana przez Sąd sprawa dotyczy przyznania skarżącemu stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w r. ak. 2018/19, kwestia zmiany decyzji przyznającej stronie takie stypendium niewątpliwie mieści się w granicach tej sprawy, a ponadto orzeczenie Sądu w tym zakresie jest zgodne z intencją strony wyrażoną we wniosku z dnia 3 stycznia 2019 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sądu zawarte w pkt 2 wyroku, a dotyczące uchylenia zaskarżonej decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów [...] z dnia [...] nr [...] w zakresie pkt 2 i 3 ponownie należy podkreślić, iż powyższe orzeczenie Komisji wydane zostało na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tej Komisji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., własnej decyzji nr [...] z dnia [...]. Działając w trybie odwoławczym od decyzji z dnia 7 grudnia 2018 r. Komisja wydała natomiast rozstrzygnięcie, obejmujące nie tylko zaskarżoną przez stronę decyzję, ale również "przy okazji" stwierdziła nieważność decyzji nr [...] z dnia [...], która orzekała o przyznaniu J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w r. ak. 2018/19, a ponadto odmówiła przyznania J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w r. ak. 2018/19. Dla takiego działania organu brak jest jednak oparcia w przepisach postępowania administracyjnego, które z uwagi na brzmienie art. 207 ust. 1 p.o.s.w. w zw. z art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, znajdują w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] jest postępowaniem całkowicie odrębnym - jeżeli chodzi o przedmiot i mające zastosowanie przepisy - od postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] z dnia [...] nr [...]. W sytuacji zatem, gdy organ uznał za konieczne uruchomienie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...], winien w tym zakresie wydać stosowne postanowienie o wszczęciu takiego postępowania, tak aby zagwarantować skarżącemu możliwość czynnego w nim udziału. Tymczasem, działając w trybie odwoławczym od decyzji z dnia [...], organ stwierdził jednocześnie nieważność decyzji z dnia [...] - całkowicie zaskakując takim działaniem stronę postępowania, a ponadto pouczył stronę, iż od decyzji z dnia [...] nr [...] przysługuje jej wyłącznie prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podczas, gdy rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 i 3 tej decyzji jest rozstrzygnięciem, od którego przysługiwało stronie także prawo do złożenia - w ramach administracyjnego toku postępowania - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Sądu, takie działanie Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów [...] w sposób istotny narusza art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i 207 ust. 1 i 2 p.o.s.w. Jak zaznaczono bowiem wyżej, przepis art. 138 k.p.a. w zamknięty sposób określa możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które winny mieć za swój przedmiot decyzję objętą odwołaniem, a nie inne wydane w I instancji i niezaskarżone przez stronę orzeczenia organu.

Zgodzić się należy ponadto ze skarżącym, iż decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] z dnia [...] nr [...] w pkt 2 i 3 narusza art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez udział w jej wydaniu członków Komisji, którzy podlegali wyłączeniu od rozpoznania sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia tej decyzji w zakresie pkt 2 i 3 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a., sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję, bądź postanowienie między innymi w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z analizy tego przepisu wynika, iż stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania skutkować powinno uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Przy czym, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05 (LEX nr 317405) dyspozycja tego przepisu ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. W przepisie tym chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tegoż przepisu jest to, czy naruszenie określonej normy daje podstawy do wznowienia postępowania. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Istotne znaczenie w tym zakresie ma wykładnia zwrotu "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawartego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie Sądu, pod pojęciem "zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko decyzję wydaną na skutek złożonego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ale także decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedzionym w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 432/17 (dostępny, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl) zwrócić należy uwagę na uchwałę (składu poszerzonego) z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12, w której NSA wyjaśnił, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odpowiada określeniu "udział w załatwianiu sprawy". W art. 130 § 1 pkt 6 O.p. (odpowiednio art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) ustawodawca nie posłużył się bowiem określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi zatem o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 O.p. (odpowiednio art. 107 § 1 k.p.a.). Podobny pogląd wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178), stwierdzając, że przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. Wskazał również, że "każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej" (odpowiednio art. 127 § 1 k.p.a.).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.10.2018 r. sygn. II OSK 2579/16 zawarta został natomiast wprost teza, iż: "art. 24 par. 1 pkt 5 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że dotyczy on także rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej".

NSA zaznaczył, iż istota wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., sprowadza się w tym przypadku do rozstrzygnięcia, czy dotyczy on tylko zaskarżenia decyzji w toku instancji, czy także "zaskarżenia" decyzji w znaczeniu żądania stwierdzenia jej nieważności. Zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące art. 27 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w ocenie NSA, są wynikiem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 15 grudnia 2008 r., podzielanego w orzecznictwie NSA i późniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, które sprowadza się do tego, że tam gdzie jest to ze względów ustrojowych możliwe należy zapewnić przy ponownym badaniu sprawy wyższe standardy bezstronności organów administracji poprzez zagwarantowanie, że ponownej oceny dokonywać będzie inna osoba (uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06; uchwała NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09; wyrok TK z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11). Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę przemawia to za tym, aby art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wykładać w ten sposób, że dotyczy on także rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Podobne stanowisko wyrażone zostało w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyroki z 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16, z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2469/15 i z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15.

Podzielając argumentację przedstawioną w przywołanych orzeczeniach podkreślić trzeba, iż istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy przy wydawaniu tej decyzji doszło do zaistnienia określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego podstawy stwierdzenia jej nieważności, a jeżeli tak - ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Co prawda, przedmiot sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym jest inny niż w trybie zwykłym, ale przecież ocena dotyczy tej samej decyzji z trybu zwykłego. Natomiast celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez członka organu kolegialnego, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Omawiany przepis należy zatem interpretować w ten sposób, by usunąć wszelkie obawy, że ocena nie będzie obiektywna (por. wyroki NSA: z 27 października 2015 r., sygn. akt I FSK 1133/14; z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11).

Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dokonana w zgodzie z art. 7 i 8 k.p.a., wymaga, aby pod pojęciem "sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której członek organu kolegialnego kontroluje z urzędu lub w trybie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji w postępowaniu zwyczajnym. Kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, jednak zasada praworządności wymaga, aby tej oceny dokonał bezstronny organ (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1374/13, Lex 1493102).

Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 i 3 decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...], mocą której przyznano J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w r. ak. 2018/19 oraz w przedmiocie odmowy przyznania J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w r. ak. 2018/19, zostało wydane przez Odwoławczą Komisję Stypendialną [...] w tym samym składzie, który wydał decyzję z dnia [...] - a więc podlegającą kontroli w postępowaniu dotyczącym zaistnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, Sąd odstąpił od oceny zasadności pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze w odniesieniu do pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji, mając na uwadze, że w szczególności kwestia wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca strona skarżąca, powinna być w pierwszej kolejności przedmiotem oceny organu orzekającego w prawidłowym składzie, w innym niż ten, w którym wydał decyzję z dnia [...].

Dodać także należy, iż dokumentacja przesłana Sądowi, w postaci luźnych, nieponumerowanych kart dokumentów, nie spełnia wymogów, jakie stawia się "aktom sprawy administracyjnej". Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast w myśl postanowień § 2 tego artykułu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, pism składanych przez uczestników postępowania, notatek sporządzanych przez pracowników organu, dokumentów związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu, adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań może skutkować tym, iż sąd nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie będzie mógł uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (vide wyrok WSA w Warszawie z 21.02.2008 r. w sprawie II SA/Wa 2170/07 LEX nr 355205). Powyższe wymagania wynikają przede wszystkim z treści art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. jako zasad proceduralnych, a także przepisów szczegółowych w zakresie zbierania i dokumentowania dowodów oraz art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy jednak stwierdzić, iż zastrzeżenia, co do przesłanych Sądowi akt administracyjnych nie miały w niniejszej sprawie wpływu na ocenę zasadności skargi.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. - był zobowiązany do uchylenia pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów [...] z dnia [...] Nr [...]

O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku), Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a składa się na nie kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.

R.T.