Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2122/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 11, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 190 poz 1  art. 11 ust. 1 lit. w, art. 3 ust. 5
law: Rozporządzenie (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania  odpadów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej P. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "Inspektor", organ I instancji) decyzją z [...] marca 2016 r., znak: DKR[...] na podstawie art. 11 ust. 1 lit. a), b) oraz i) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z 12.7.2006), art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1048 z późn. zm., dalej "m.p.o.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") wyraził sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów z [...] do Polski, zgłoszonego pod numerem [...] przez skarżącą firmę [...] (dalej "skarżąca"), dotyczącego [...] ton odpadów o kodzie [...], określonych jako pozostałe odpady z mechanicznej przeróbki odpadów niewymienione w [...] zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28. 07. 2001, p. 18) oraz niesklasyfikowanych w żadnym z załączników do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, przeznaczonych do odzysku przejściowego w firmie [...] Sp. z o.o., a następnie do odzysku ostatecznego przez firmę [...] S.A.

W uzasadnieniu wskazał, że odpady będące przedmiotem zgłoszenia, ze względu na swoje pochodzenie i skład, w tym dużą i trudną do przewidzenia zmienność składu, są tożsame ze zmieszanymi odpadami komunalnymi i jako takie powinny być klasyfikowane pod kodem [...]. W związku z powyższym organ zastosował art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr [...], zgodnie z którym przemieszczanie zmieszanych odpadów komunalnych (o kodzie [...]) zebranych z gospodarstw domowych, także gdy odpady te zabrano od innych wytwórców, do instalacji odzysku, podlega tym samym przepisom rozporządzenia, co przemieszczanie odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania. Biorąc pod uwagę dane GUS ("Ochrona Środowiska 2014" Warszawa 2014) oraz dane opublikowane w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami (Uchwała Rady Ministrów nr 217 z 24 grudnia 2010 r. (M.P. nr 101. poz. 1183), dotyczące masy odpadów komunalnych wytwarzanych corocznie w Polsce i kierowanych na składowiska, organ stwierdził, że planowane przemieszczenie nie byłoby zgodne z dyrektywą 2006/12/WE, w szczególności z zasadą bliskości i samowystarczalności na poziomie krajowym. Wobec powyższego, organ sprzeciwił się planowanemu przemieszczeniu na podstawie art. 11 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006, zgodnie z którym właściwe organy mogą wnieść uzasadniony sprzeciw wobec planowanej wysyłki, jeśli nie jest ona zgodna ze środkami przyjętymi w celu realizacji zasad bliskości, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności na poziomie wspólnotowym i krajowym, zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów, w celu wprowadzenia całkowitego lub częściowego zakazu lub systematycznego sprzeciwiania się przemieszczeniom.

Ponadto, organ sprzeciwił się planowanemu przemieszczeniu odpadów na podstawie art. 11 ust. 1 lit. i rozporządzenia nr 1013/2006, zgodnie z którym właściwe organy mogą wyrażać sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów, jeżeli zgłoszone odpady są zmieszanymi odpadami komunalnymi zebranymi z gospodarstw domowych (kod odpadów [...]).

Dodatkowo, organ wziął pod uwagę aktualną informację dotyczącą instalacji odbiorcy odpadów zgodnie z którą, firma [...] Sp. z o.o. nie posiada pozwolenia zintegrowanego dla jednej z instalacji eksploatowanych na terenie nieruchomości zlokalizowanej pod adresem: [...].Ponadto, firma [...] Sp. z o.o. nie wykonała wszystkich badań automonitoringowych, wymaganych pozwoleniem zintegrowanym wydanym dla drugiej z instalacji zlokalizowanych pod ww. adresem Biorąc pod uwagę powyższe nieprawidłowości. Główny Inspektor Ochrony Środowiska sprzeciwił się przemieszczeniu odpadów zgłoszonemu pod numerem [...] również na podstawie art. 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1013/2006.

Skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniosła, że organ nieprawidłowo zakwalifikował zgłoszone odpady jako odpady komunalne, a tym samym niewłaściwie zastosował art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006 i w konsekwencji niesłusznie oparł swój sprzeciw na art. 11 ust. 1 lit. a oraz i. W uzasadnieniu wskazała między innymi, że odpady objęte zgłoszeniem [...] zbierane są od "firm komercyjnych" i stanowią odpady poprodukcyjne, w tym odpady opakowaniowe. Są to odpady wytwarzane w zakładach przemysłowych, a nie, jak odpady opakowaniowe z różnymi domieszkami, pochodzące ze sklepów wielkopowierzchniowych, szpitali oraz od innych wytwórców komercyjnych. Informacje, które organ potraktował jako dane dotyczące składu odpadów planowanych do przemieszczenia stanowią w istocie minimalne kryteria przyjęte dla odpadów przez odbiorcę – [...] Sp. z o.o. Ponadto na terenie Polski nie można pozyskać wystarczającej ilości odpadów, które mogą stanowić surowiec do produkcji paliwa alternatywnego i które odpowiadają składem odpadom planowanym do przemieszczenia.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] czerwca 2016 r znak[...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2016 r.

W uzasadnieniu podał między innymi, że z załącznika 4A do wniosku wynika, iż kryteria podane w ww. dokumencie odnoszą się do odpadów planowanych do przemieszczenia, tj. dopiero przeznaczonych do przetworzenia przez zakład [...] Sp. z o.o., a nie odpadów jak wskazał skarżący - przetworzonych w grupie [...] Sp. z o.o. Dlatego też należy stwierdzić, że w postępowaniu I instancji organ słusznie uznał, że planowane odpady charakteryzują się zmiennym, i trudnym do przewidzenia składem. Ponadto organ wskazał, że zaliczenie odpadów do kategorii odpadów komunalnych nie odbywa się na podstawie rodzaju działalności prowadzonej przez ich wytwórcę, ale na podstawie podobieństwa ich charakteru lub składu do odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych. Specyficzny charakter odpadów komunalnych polega zaś między innymi na niejednorodności ich składu i dużej jego zmienności. Reasumując, Inspektor, po ponownej analizie dokumentacji dołączonej do zgłoszenia [...], jak również wniosku o ponowne rozpatrzenie ww. zgłoszenia, stwierdził, że klasyfikacja odpadów dokonana przez organ w postępowaniu pierwszej instancji była prawidłowa. Odpady planowane do przemieszczenia wykazują skład i charakter podobny do odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych, a zawarte w dokumentacji informacje wskazują, że część odpadów faktycznie pochodzi z gospodarstw domowych. Tym samym odpady objęte zgłoszeniem powinny być klasyfikowane jako zmieszane odpady komunalne o kodzie [...]. W związku z powyższym, organ uznał, że stosować należy przepis określony w art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006. Właściwe organy, rozpatrując zgłoszenie [...], mogą wnieść wobec ww. zgłoszenia sprzeciw w oparciu o art. 11 rozporządzenia nr 1013/2006, w którym wymieniono możliwe przyczyny sprzeciwu wobec przemieszczeń odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia.

Dalej organ wskazał, że środkiem przyjętym w Polsce w celu realizacji zasady priorytetu odzysku odpadów jest hierarchia postępowania z odpadami, określona w art. 17 ustawy o odpadach, stanowiącym transpozycję art. 4 dyrektywy 2008/98/WE. Zgodnie z ww. hierarchią, działania polegające na recyklingu i innych procesach odzysku mają pierwszeństwo przed procesami unieszkodliwiania.

Ponadto, zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, m.in. w celu wdrożenia hierarchii sposobów postępowania z odpadami, zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się plany gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, plany gospodarki odpadami zawierają przyjęte cele w zakresie gospodarki odpadami, m.in. cele dotyczące ograniczania ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska odpadów. Organ podkreślił także, że możliwe jest pozyskanie na terytorium Polski wystarczającej ilości odpadów tożsamych z odpadami planowanymi do przemieszczenia w ramach zgłoszenia [...], w celu wytworzenia z nich paliwa alternatywnego. W ocenie organu przywóz do Polski odpadów objętych zgłoszeniem [...] spowodowałby, że krajowe odpady o tym samym składzie i właściwościach zostałyby skierowane na składowiska, zamiast do instalacji odzysku.

Inspektor podkreślił, że firma [...] Sp. z o. o. prowadzi instalację Okresowego Bioreaktora Beztlenowego bez wymaganych uregulowań formalnoprawnych. Wobec faktu, że odpady planowane do przemieszczenia nie były przeznaczone do zagospodarowania w ww. instalacji, brak pozwolenia zintegrowanego nie był podstawowym powodem sprzeciwu. Tym niemniej, brak pozwolenia zintegrowanego został wymieniony w ww. decyzji jako okoliczność dodatkowa, wskazująca, że odbiorca odpadów prowadzi swoją działalność nie w pełni zgodnie z wymogami przepisów z zakresu ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę powyższe, Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że w decyzji z [...] marca 2016 r., właściwie zastosowano również 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1013/2006.

Wobec powyższego, organ stwierdził, że w postępowaniu I instancji organ ustalił stan faktyczny w zgodzie z zebranym materiałem dowodowym. Postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia zgłoszenia [...] potwierdziło ustalenia dokonane przez organ w postępowaniu I instancji, tj. że odpady objęte zgłoszeniem to odpady, które ze względu na swój skład i charakter wykazują podobieństwo do odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, a w części faktycznie pochodzą z gospodarstw domowych. Dlatego też, zgłoszone odpady, powinny być zaklasyfikowane pod kodem [...] zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów. W postępowaniu I instancji organ dokonał więc właściwej klasyfikacji odpadów i właściwie zastosował art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006, przyjmując, że planowane przemieszczenie odpadów zgłoszone pod numerem [...] podlega tym samym przepisom, co przemieszczanie odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania i zgodnie z obowiązującym prawem wyraził wobec ww. przemieszczenia sprzeciw w oparciu o art. 11 lit. a oraz i rozporządzenia nr 1013/2006. Ponadto, informacje dot. prowadzącego instalację [...] Sp. z o.o. wskazują, że organ słusznie oparł zaskarżoną decyzję o art. 11 ust. 1 lit. b. Jednocześnie w wyniku ponownego rozpatrzenia zgłoszenia [...] organ stwierdził, że chociaż w uzasadnieniu decyzji z 16 marca 2016 r., wskazano właściwe przesłanki do wyrażenia sprzeciwu, to w podstawie prawnej nieprawidłowo powołano art. 9 ust. 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Przepisem, który odpowiada zastosowanym przesłankom, jest nie art. 9 ust. 3, ale art. 9 ust. 1 ww. ustawy. Wobec powyższego w podstawie prawnej niniejszej decyzji powołano art. 9 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, ewentualnie o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności, że przedmiotowym zgłoszeniem objęte były odpady oznaczone kodem odpadów [...], podczas gdy w rzeczywistości odpady były oznaczone kodem odpadów [...].

2. art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji uznanie - wbrew zgłoszeniu uznanemu przez siebie samego za dokonane prawidłowo - że przedmiotowym zgłoszeniem objęte były odpady oznaczone kodem odpadów [...], nie zaś - jak jest w rzeczywistości - odpady oznaczone kodem odpadów [...].

3. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się GIOŚ przy załatwieniu sprawy, które to niewyjaśnienie polega na:

- braku wyjaśnienia, dlaczego GIOŚ uznał, że przesłanki art. 11 ust. 1 pkt a) Rozporządzenia są spełnione, pomimo zarzutu Skarżącej, że dane Głównego Urzędu Statystycznego, na których opiera się GIOŚ, wskazujące wzrost ilości wytwarzanych odpadów w następnych latach są niemiarodajne ze względu na wprowadzenie nowego systemu gospodarki odpadami.

II. Naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. niewłaściwego zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt a), b) oraz i) w zw. z art. 3 ust. 5 Rozporządzenia nr 1013/2006, polegającego na tym, że sprzeciw wobec przemieszczenia odpadów z [...] do Polski został oparty na tym, że:

a. przedmiotem przemieszczenia są zmieszane odpady komunalne o kodzie odpadów [...], podczas gdy w rzeczywistości takie odpady nie są przedmiotem przemieszczenia;

b. w przypadku planowanego przemieszczenia zostaną naruszone zasada bliskości, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności na poziomie wspólnotowym i krajowym, podczas gdy dla oceny tych zasad GIOŚ jako podstawę przyjął ilości odpadów komunalnych, które wcale nie są przedmiotem przedmiotowego przemieszczenia, w związku z czym nastąpiła chybiona i wadliwa ocena tych zasad;

c. spółka [...] Sp. z o.o. nie spełnia wszelkich wymogów formalnoprawnych koniecznych do zgodnego z prawem przemieszczenia odpadów z [...] do Polski, podczas gdy te instalacje, do których mają trafić przedmiotowe odpady, posiadają wszelkie wymagane pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 t.j.) dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Mając na względzie powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, a zaskarżone naruszają prawo.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2016 r., wyrażającą sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów z [...] do Polski. Decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o art. 3 ust. 5, art. 11 ust. 1 lit a, b oraz i rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, s. 1 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie WE" oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów (jedn. tekst Dz. U z 2015 r., poz. 1048 ze zm.).

Przepisy wspomnianego rozporządzenia regulując zasady międzynarodowego przemieszczania odpadów ustanawiają kompleksowy systemu kontrolowania przesyłania odpadów, obejmujący zarówno przesyłanie w obrębie UE, jak i pomiędzy państwami UE a państwami do niej nienależącymi. Przy wydawaniu zgody na przemieszczanie wykorzystuje się rozbudowany system wcześniejszych powiadomień i pozwoleń, którym towarzyszy dokumentacja umożliwiająca organom administracji kontrolowanie całego procesu przemieszczania – od przesyłania do ostatecznego odzysku lub unieszkodliwienia.

I tak stosownie do postanowień rozporządzenia WE podmiot, który zamierza dokonać przemieszczenia odpadów, ma obowiązek dokonania zgłoszenia, któremu może sprzeciwić się organ kraju wysyłki (art. 4 w związku z art. 7 ust. 3 rozporządzenia WE). W myśl postanowień zawartych w art. 9 ust. 1 rozporządzenia właściwe organy miejsca przeznaczenia, wysyłki i tranzytu mogą w terminie 30 dni od daty wysłania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia, zgodnie z art. 8, wydać w odniesieniu do zgłoszonego przemieszczenia jedną z następujących należycie uzasadnionych pisemnych decyzji:

a) o wyrażeniu bezwarunkowej zgody;

b) o wyrażeniu zgody z określonymi warunkami na podstawie art. 10; lub

c) o wyrażeniu sprzeciwu, zgodnie z art. 11 i 12.

Przy tym, jeżeli w terminie 30 dni nie wyrażono sprzeciwu, możliwe jest przyjęcie, że właściwy organ tranzytu wydał zgodę milczącą.

Jak wynika z powyższego organ przeznaczenia (w niniejszej sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska), może stosownie do brzmienia art. 9 pkt b) rozporządzenia WE wyrazić zgodę z określonymi warunkami na podstawie art. 10. Jednocześnie art. 10 ust. 1 stanowi, że właściwe organy wysyłki, miejsca przeznaczenia i tranzytu mogą, w terminie 30 dni od wysłania przez właściwy organ miejsca przeznaczenia potwierdzenia przyjęcia, wydanego w oparciu o art. 8 ust. 2 rozporządzenia, określić warunki, na jakich wyrażają zgodę na zgłaszane przemieszczanie. Warunki takie mogą opierać się na jednej lub wielu podstawach określonych w art. 11 lub 12.

Z zacytowanych regulacji wynika zatem, że organ przeznaczenia może wydać 3 rodzaje decyzji: 1) bezwarunkową zgodę, 2) zgodę warunkową opartą na podstawach określonych w art. 11 lub 12 bądź 3) sprzeciw w oparciu o przesłanki wymienione w art. 11 lub 12. Oznacza to, że zarówno wydanie zgody warunkowej jak i sprzeciwu, zostaje dokonane w oparciu o te same przesłanki wymienione w art. 11 lub 12 rozporządzenia WE.

W niniejszej sprawie sprzeciw stanowiący zaskarżoną decyzję wydany został w oparciu o przesłanki wymienione w art. 11 rozporządzenia WE.

W ocenie Sądu, organ korzystając niewątpliwie z uprawnienia do zgłoszenia sprzeciwu, pominął jednak tę kwestię, że w oparciu o identyczne przesłanki może zostać wydana zgoda warunkowa. Organ nie wyjaśnił przy tym powodów, dla których uznał, że w rozpoznanej sprawie jedyną możliwością jest zgłoszenie sprzeciwu. Powyższe, zdaniem Sądu, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2016 r., poz. Z e zm.), dalej "k.p.a." w związku z art. 9 pkt 2 i 3 oraz art. 11 rozporządzenia WE. Wskazane przepisy proceduralne statuują zasadę praworządności oraz zasadę przekonywania, z których wynika obowiązek organów do działania na podstawie i w granicach prawa oraz do wyjaśniania stronom przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy w ogóle pominęły możliwość wyrażenia zgody warunkowej, pomimo że zarówno zgoda taka jak i wyrażenie sprzeciwu uzależnione jest od spełnienia przesłanek wynikających z art. 11 rozporządzenia WE, a przy tym nie wyjaśniły przesłanek swojej decyzji.

Niezależnie Sąd wskazuje, że przepisy rozporządzenia WE regulujące możliwość wyrażenia sprzeciwu jak i wyrażenia warunkowej zgody posługują się sformułowaniem "organ może" W prawie administracyjnym oznacza to, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi zgłosić sprzeciw. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie wspomnianego powyżej art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.

Sąd podkreśla, że w szczególności decyzje negatywne dla strony powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób zrekonstruować stan faktyczny będący podstawą do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z kolei w myśl art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił i nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a naruszenie to może w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Stąd ponownie rozpoznając sprawę, organ winien rozważyć, czy w niniejszej sprawie właściwym jest wyrażenie sprzeciwu czy możliwe będzie wydanie zgody warunkowej, a swoje ustalenia winien wyrazić w należycie uzasadnionej decyzji.

Sąd ma świadomość, że przepisy krajowe – ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów – nie przewidują możliwości udzielenia zgody warunkowej. Wskazać jednak trzeba, że wśród źródeł prawa europejskiego rozporządzenie stanowi najważniejszy akt prawny o najszerszym zasięgu, ma bowiem zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Rozporządzenie, ze względu na jego szczególny charakter oraz miejsce w systemie źródeł prawa wspólnotowego, jest bezpośrednio skuteczne ze skutkiem natychmiastowym i przyznaje podmiotom indywidualnym prawa, które sądy krajowe mają obowiązek chronić. Bezpośrednie stosowanie rozporządzenia oznacza, że jego wejście w życie oraz stosowanie na korzyść lub przeciwko tym podmiotom jest niezależne od przyjęcia jakiegokolwiek środka recypującego jego treść do prawa krajowego. Państwa członkowskie nie tylko nie muszą, ale wręcz nie mogą regulować w ustawodawstwie wewnętrznym tej samej materii. Tym samym, organy rozpatrując możliwość wydania zgody warunkowej, będą mogły oprzeć rozstrzygnięcie bezpośrednio o wyżej omówione przepisy rozporządzenia WE.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd wskazuje, że nie ma racji skarżący, iż wobec uznania przez GIOŚ potwierdzenia zgłoszenia za dokonane prawidłowo, oraz wobec nie wskazania uwag co do rodzaju przemieszczanych odpadów, brak jest możliwości oceny jaki rodzaj odpadów podlega przemieszczeniu. Dokonywane w oparciu o art. 4 rozporządzenia WE potwierdzenie zgłoszenia, dotyczy bowiem wyłącznie jego formalnej poprawności. Zasadność tego twierdzenia potwierdza art. 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia, który uzależnia uznanie zgłoszenia za dokonane prawidłowo od spełnienia warunków określonych w art. 4 akapit drugi pkt 2. Przepis ten wskazuje zaś jakie informacje i dokumentacja winna zostać zawarte w dokumentach zgłoszeniowym i przesyłania i podaje, że w razie wypełnienia dokumentów zgodnie z akapitem pierwszym, uznaje się zgłoszenie za dokonane prawidłowo. Tym samym zdaniem Sądu, brak jest podstaw dla uznania za zasadne twierdzeń skarżącego, co do braku możliwości kontroli rodzaju odpadów podlegających przemieszczeniu, po uznaniu zgłoszenia za dokonane prawidłowo i oparcia sprzeciwu – o ile będzie rozważona zasadnicza sprawa czy brak jest podstaw do wydania zgody warunkowej – o ustalenia, z których wynika, że planowane do przemieszczenia odpady stanowią odpady komunalne.

W ocenie Sądu brak jest również podstaw do zakwestionowania stanowiska organu co do zaliczenia planowanych do przemieszczenia odpadów do kodu [...]. Organ wskazał bowiem, że odpady planowane do przemieszczenia zawierają składniki typowe dla odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych (tj. makulaturę, tworzywa sztuczne, drewno, odpady włókiennicze, domieszkę żywności. Wykazują zatem podobieństwo charakteru i składu do odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych, co przemawia za ich zaklasyfikowaniem jako zmieszane odpady komunalne o kodzie [...]. Organ również prawidłowo ocenił, że brak informacji o rzeczywistym źródle pochodzenia odpadów z grupy [...], usunięcie z listy dostawców szpitala oraz sklepów wielkopowierzchniowych, czy wreszcie nieuwzględnienie w informacji o składzie odpadów frakcji nieodzyskiwanej, świadczą i próbie ukrycia komunalnego pochodzenia przynajmniej części odpadów przeznaczonych do przemieszczenia. Mając na uwadze że ustalenia w powyższym zakresie są prawidłowe, Sąd uznał zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 lit i w związku z art. 3 st. 5 rozporządzenia WE za nieuzasadniony.

Jednocześnie, jakkolwiek w myśl przepisów art. 11 rozporządzenia WE, wystąpienie jednej z wymienionych tam przesłanek, upoważnia organ do wyrażenia sprzeciwu bądź zgody warunkowej, to jednak wypada wskazać, że w ocenie Sądu organy nie uzasadniły również w należyty sposób ziszczenia się przesłanki wymienionej w art. 11 ust. 1 lit a, tj. naruszenia zasady bliskości, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności. Okoliczności podniesione przez organ w ocenie Sądu, są na tyle ogólne i nie odnoszące się do rozpatrzonej sprawy, że mogą stanowić podstawę do zgłaszania sprzeciwu przy jakimkolwiek planowanym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

W sposób wystarczający została natomiast wyjaśniona podstawa zgłoszenia sprzeciwu w zakresie ziszczenia przesłanki określonej w art. 11 ust. 1 pkt b rozporządzenia WE, tj. że firma [...] Sp. z o. o., w której prowadzony ma być odzysk, jako nie posiadająca pozwolenia zintegrowanego do prowadzenia Okresowego Bioreaktora Beztlenowego, prowadzi ww. instalację bez wymaganych uregulowań formalnoprawnych.

Sąd odniósł się również do zarzutu postawionego w piśmie procesowym, które wpłynęło w dniu [...] września 2016 r. strona skarżąca podniosła w nim, iż sprzeciw wyrażony został z uchybieniem 30-to dniowego terminu, określonego w rozporządzeniu WE. Wyjaśnić zatem należy, że w myśl art. 11 ust. 1 rozporządzenia WE, sprzeciw może zostać zgłoszony w terminie 30 dni od przekazania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia. Jak wynika z akt sprawy oraz oświadczenia strony skarżącej złożonego w ww. piśmie procesowym, potwierdzenie przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia zostało przekazane w dniu [...] lutego 2016 r. Sprzeciw zaś został dokonany decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Nie można przy tym przyjąć, jak chce tego skarżący, że ustawodawca unijny za dzień dokonania zgłoszenia sprzeciwu traktuje dzień doręczenia decyzji stronie. Przepis ten mówi bowiem wyraźnie o dokonaniu zgłoszenia, a więc o wydaniu decyzji. Jeżeli bowiem ustawodawca unijny chce, aby za dzień dokonania jakiejś czynności uznać dzień dojścia wiadomości o tej czynności do strony, używa sformułowań, które nie pozostawiają wątpliwości co do intencji ustawodawcy. Tytułem przykładu wskazać należy na zapis art. 8 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia WE, który stanowi wyraźnie, iż przekazanie następuje w terminie trzech dni roboczych od otrzymania (a nie od "dokonania") dokonanego prawidłowo zgłoszenia.

Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały rozważone możliwości wyrażenia zgody warunkowej, czym naruszono art. 9 pkt 2 w związku z art. 10 rozporządzenia WE, a nadto nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne dla sprawy okoliczności niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 6, 7 11 i art. 107 § 3 k.p.a.), bowiem nie wskazano, w sposób wymagany przepisami prawa a powyżej wyjaśniony , przyczyn uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu. Zatem, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i podjąć stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy - jak w punkcie drugim sentencji wyroku.