Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1738/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,77,80 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. W.prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] Z. W. w S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") decyzją z [...] maja 2017 r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z.W. (dalej: "skarżący"), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym – utrzymał w mocy tę decyzję.

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji Ministra wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", oraz art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 128 z późn. zm), dalej "u.p.r.d.".

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] stycznia 2017 r. skarżący Z. W., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...] z siedzibą w [...], zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu samochodowego marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...].

We wniosku skarżący wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu sanitarnego współpracując z przedsiębiorcą W.K., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] w [...]. Zaznaczono, że na zlecenie ww. przedsiębiorcy skarżący realizuje przewozy pacjentów, krwi i zespołów transplantologicznych. Do wniosku dołączone zostały wykazy zleceń na transporty sanitarne w ostatnim okresie. Skarżący zaznaczył, że zlecenia te zostały wykonane przy użyciu pojazdu, którego dotyczy wniosek.

Pismem z [...] marca 2017 r. organ wezwał skarżącego do wskazania, jaki specjalistyczny sprzęt znajduje się na wyposażeniu ww. pojazdu i czy pojazd ten spełnia wymogi techniczne, także z uwagi na fakt przewozu pacjentów w pozycji leżącej.

W odpowiedzi na ww. pismo skarżący stwierdził, że pojazd proponowany do uprzywilejowania w ruchu drogowym jest pojazdem osobowym umożliwiającym przewóz pasażerów w pozycji siedzącej. Skarżący poinformował tez organ, że wykazane we wniosku z [...] lutego 2017 r. zlecenia na przewóz sanitarny realizowane były przez przedsiębiorcę W.K..

3. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym ww. pojazdu samochodowego marki [...], nr rej. [...].

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 53 u.p.r.d. zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych może zostać udzielone jedynie jednostkom, których pojazdy, proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym, są używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oznacza to stałe bezpośrednie wykorzystywanie pojazdów w wymienionym celu, a nie hipotetycznych sytuacji, które mogą wystąpić w nieokreślonej przyszłości

Warunkiem wydania zezwolenia na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. jest stale i bezpośrednio używanie pojazdu w akcjach związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Zasadność wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym nie powinna w konkretnym kontekście faktycznym budzić wątpliwości. Nie każdy transport sanitarny związany jest więc z koniecznością korzystania z pojazdu uprzywilejowanego w ruchu drogowym.

Tymczasem pojazd proponowany do uprzywilejowania w ruchu drogowym jest pojazdem osobowym, bez specjalistycznego wyposażenia i nie jest przystosowany do transportu pacjentów w stanie bezpośredniego zagrożenia lub zdrowia ludzkiego. Strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających wykonywanie transportów związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Co więcej, niektóre informacje wydają się sprzeczne.

Na podstawie materiału dowodowego Minister stwierdził, że nie zachodzi okoliczność, która dawałaby podstawę do wydania zezwolenia na korzystanie przez wnioskodawcę z pojazdu samochodowego marki [...], nr rej. [...] jako pojazdu uprzywilejowanego w ruchu drogowym.

4. W dniu [...] maja 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku, decyzji Ministra wydanej w pierwszej instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie opinii o braku wyczerpujących wyjaśnień, a nawet o sprzeczności twierdzeń skarżącego. Tymczasem wszystkie dołączone do wniosku zlecenia na przewóz chorego zostały wykonane przy użyciu pojazdu objętego wnioskiem, co sprawia, że opinia organu o wniosku jest pozbawionaa podstaw;

b) art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że liczba pojazdów uprzywilejowanych posiadanych przez wspólnika jest wystarczająca przy uwzględnieniu liczby zawartych przez niego umów o transport sanitarny. W rzeczywistości jednak ustalenie Ministra pozostaje dowolne;

c) art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania dowodów i należytej ich oceny, w stopniu prowadzącym do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów i zastąpienia jej dowolnością wyrażającą się w przyjęciu, że wnioskodawca (skarżący) nie dowiódł stałego używania pojazdu proponowanego do uprzywilejowania w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.

II. naruszenie norm prawa materialnego, tj.: art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że wykorzystywanie pojazdu do przewozu narządów, krwi, prób i odczynników, jak również zespołów transplantologicznych oraz pacjentów nie stanowi uzasadnienia dla jego uprzywilejowania w ruchu drogowym, podczas gdy akcje tego rodzaju pozostają związane z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.

5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją wydanej przez organ w pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2017 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z [...] maja 2017 r., utrzymał w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Ministra wskazano, że decyzja z [...] kwietnia 2017 r., a także decyzja wydana w drugiej instancji mają za podstawę art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. Zgodnie z tym przepisem pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1-11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że każde uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym ma charakter wyjątkowy, a uprzywilejowanie na podstawie przywołanego przepisu jest tym bardziej szczególne, że art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. określa wprost warunki uprzywilejowania.

Minister podkreślił, że pojazdami uprzywilejowanymi w ruchu drogowym powinny być tylko pojazdy odpowiednio wyposażone. Tymczasem ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby pojazdem proponowanym do uprzywilejowania w ruchu drogowym byli przewożeni pacjenci w stanie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Pojazd proponowany do uprzywilejowania w ruchu drogowym jest pojazdem osobowym, bez specjalistycznego wyposażenia i nie jest przystosowany do transportu pacjentów w stanie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego. Skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających wykonywanie transportów związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Niektóre informacje przedstawione przez skarżącego wydają się nawet wzajemnie sprzeczne.

Minister stwierdził także, że argument skarżącego o przeznaczaniu przedmiotowego pojazdu m.in. do transportu krwi lub przewozu zespołów transplantologicznych, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uprzywilejowania w ruchu drogowym. Organ podkreślił również, że przedsiębiorca, z którym współpracuje skarżący, dysponuje pięcioma pojazdami uprzywilejowanymi w ruchu drogowym na mocy decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W opinii organu jest to liczba wystarczająca do realizacji transportów związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.

Minister podkreślił również, że zezwolenia wydawane są w ramach uznania administracyjnego, przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie, zwłaszcza warunku używania pojazdu dla ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych powoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również może faktycznie ograniczać możliwość właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom, które są do tego uprawnione. Odmowa uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów może być więc uznana za zgodną z prawem i intencją ustawodawcy.

Swobodne uznanie wynikające z art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. jest przy tym ograniczone zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. z art. 7, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Celem przeprowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy pojazd proponowany do uprzywilejowania w ruchu drogowym uczestniczy w działaniach związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym po wnikliwej analizie całości materiału dowodowego organ nie stwierdził przesłanek do uprzywilejowania pojazdu w ruchu drogowym.

Organ odniósł się także do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując ich zasadność. Minister stwierdził, że w zgromadzonym materiale dowodowym brakuje wskazania konkretnych sytuacji, które należałoby uznać za spełnienie przesłanek wynikających z art. 53 ust 1 pkt 12 u.p.r.d., tj. wykorzystywania proponowanego do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdu stale i bezpośrednio w akcjach związanych z bezpośrednim ratowaniem tycia lub zdrowia ludzkiego.

Minister wskazał ponadto, że skarżący słusznie zauważył, że art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. nie ogranicza możliwości uprzywilejowania wyłącznie do karetek przewożących pacjentów. Nie zrobił też tego organ w niniejszej sprawie. Skarżący powołał się na realizację usług transportu sanitarnego przede wszystkim przewozu pacjentów (zlecenia na transport sanitarny). Proponowanym pojazdem nie mogą być jednak przewożeni pacjenci w stanie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego.

6. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2017 r. wniósł skarżący, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 140 i 127 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania dowodów oraz ich wszechstronnej oceny z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i prawidłowego wnioskowania, prowadzące do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez pominięcie specyfiki transportów sanitarnych, odbywających się w dynamicznych sytuacjach; przyjęcie, że przedmiotowy pojazd nie posiada specjalistycznego wyposażenia oraz że nie jest on stale używany w związku z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego; a także poprzez dowolne uznanie, że zezwolenia wydane współpracownikowi skarżącego są wystarczające dla realizacji przewozów, realizowanych także przez skarżącego;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wskazane w przepisie używanie pojazdu w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, w przypadku transportu sanitarnego, ogranicza się wyłącznie do przewozów pacjentów w stanie krytycznym, zagrażającym bezpośrednio ich życiu. Tymczasem wskazane wyrażenie dotyczy każdego przypadku, gdy brak niezwłocznego przewozu pacjenta skutkować może wystąpieniem takiego zagrożenia, istotnym pogorszeniem stanu zdrowia pacjenta albo perspektyw jego leczenia, oraz że w zakresie transportu sanitarnego, uprzywilejowaniu w ruchu drogowym podlegają wyłącznie ambulanse drogowe, które mogą przewozić pacjentów w stanie zagrażającym życiu lub zdrowiu. Tymczasem ustawa nie zawęża kręgu pojazdów uprzywilejowanych wyłącznie do karetek przewożących pacjentów w pozycji leżącej, a uprzywilejowaniu podlegać może pojazd każdego rodzaju, z racji sposobu jego używania oraz przydatności na cele ratowania życia lub zdrowia ludzkiego.

Skarżący kwestionuje też stanowisko Ministra co do zakresu lub stopnia swobodnego uznania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego, stosowanie przez organ art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. jest objęte uznaniem administracyjnym, musi jednak uwzględniać właściwe wyważenie pomiędzy interesem indywidualnym wnioskodawcy a interesem ogólnym, zwłaszcza z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie skarżącego, powoływany przepis nie służy realizacji interesu ogólnego w postaci zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu lądowym, a stanowi istotny prawnie i społecznie wyłom w zasadach tego ruchu, uzasadniony ochroną wartości najwyższych (życia i zdrowia ludzkiego).

Skarżący nie zgodził się także z argumentacją organu dotyczącą braku wskazania, że przedmiotowy pojazd nie brał udziału w akcjach związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Pojazd ten jest samochodem osobowym, przez co dopiero po uzyskaniu zezwolenia, a następnie po zamontowaniu dodatkowego wyposażenia, skarżący będzie mógł zarejestrować go jako specjalistyczny środek transportu i wówczas wykazać, że ma on taki charakter.

7. W odpowiedzi z [...] sierpnia 2017 r. na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz odnosząc się do zarzutów skargi.

Organ podniósł, że przedstawiona przez skarżącego reinterpretacja ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych zasady zawężenia kategorii pojazdów, które mogą zostać uprzywilejowane w ruchu drogowym, prowadziłaby do ograniczenia roli Ministra w procesie wydawania zezwoleń i do automatyzmu w wydawaniu zezwoleń w tym przedmiocie.

Minister podkreślił, że podstawą do wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. nie może być założenie, że może się zdarzyć sytuacja, podczas której konieczne będzie użycie pojazdu jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym. Jedyną przesłanką do uprzywilejowania w ruchu drogowym jest jego oczywisty udział w bezpośrednim ratowaniu życia lub zdrowia ludzkiego, który powinien mieć cechy stałości i bezpośredniości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli jednocześnie naruszenie to miało, a w pewnym zakresie - jeśli mogło - mieć wpływ na wynik sprawy.

9. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest bezzasadna.

Zdaniem Sądu, organ rozstrzygając o wnioskach skarżącego prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 53 ust. 1 u.p.r.d., w tym w szczególności pkt 12 wskazanego przepisu, chociaż nie najlepiej to uzasadnił. Zarówno organ, jak i Minister twierdzą bowiem, że działanie organu na podstawie powołanego przepisu oznacza korzystanie ze swobodnego uznania w procesie administracyjnego stosowania prawa. Różne są przy tym oceny takiego działania: organ podkreśla ograniczenie jego swobody przez przepisy prawa, tj. brzmienie art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. i art. 7 k.p.a., a skarżący praktykę Ministra w jego sprawie uznaje za przekraczającą granice swobodnego uznania i faktyczną dowolność decydowania.

Tymczasem, w opinii Sądu, powoływany przepis nie zapewnia organowi pełnej swobody decyzyjnej (dyskrecjonalnej władzy). W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z problemem wykładni prawa, a nie podstaw i zakresu swobodnego uznania administracyjnego.

Należy pamiętać, że pojęcie swobodnego uznania w odniesieniu do prawa administracyjnego obejmuje dwa typy istotnych okoliczności przesądzających o zasadach wywiedzenia decyzji władczej (vide: M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej, w: System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 213 i nast.). Przede wszystkim, nieunikniona dyskrecjonalność władzy organu może wynikać z samej natury języka, za pomocą którego komunikujemy się. Jest to tzw. otwartość językowa prawa (open texture), bądź "otwartość semantyczna" (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II CNP 119/08, LEX nr 494015). Polega ona na tym, że określony przepis prawa może być interpretowany równocześnie na kilka sposobów, z których żadna wykładnia nie jest oczywiście ani lepsza, ani gorsza od innych możliwych interpretacji. Taka otwartość językowa prawa wynika albo z wieloznaczności słów użytych w tym przepisie, albo z możliwości nadania im różnych znaczeń ze względu na kontekst faktyczny, do którego się odnoszą. Możność wyboru różnych interpretacji przepisu wynika zatem z natury języka prawa.

Natomiast drugi rodzaj swobodnego uznania organu administracji jest konsekwencją świadomej decyzji ustawodawcy o wprowadzeniu do przepisu wyrażeń niedookreślonych, czasem nieostrych (w sensie zakresu znaczeniowego), niekiedy wprost ocennych. W Polsce wyrażenia takie nazywane są klauzulami generalnymi, które mają zapewniać organowi swobodę w podejmowaniu decyzji. Są one też niekiedy traktowane jako celowe przepisy odsyłające do pozaprawnych kryteriów istotnych dla podjęcia decyzji władczej (vide: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5., Warszawa 2010, s. 132). Polega to na wskazaniu podmiotowi stosującemu prawo, odesłaniu go do ocennych standardów takich jak "ważne powody", "niskie pobudki", "szczególne okoliczności", "należyta staranność" lub "zasady współżycia społecznego".

Dla porównania, warto dostrzec, że w niemieckiej nauce prawa administracyjnego wskazuje się, że od połowy XX wieku, a więc w sytuacji związania organów władzy publicznej konstytucyjną zasadą państwa prawnego (Rechtsstaat) swobodne uznanie w administracji, czyli taki typ swobody interpretacyjnej, uznaje się albo w przypadku pojęć niedookreślonych lub nieostrych ("swobodne uznanie ściśle rozumiane"), albo w sytuacji, gdy przepisy prawne, zwłaszcza ustawowe pozostawiają organom administracji sferę wolnego działania w zakresie zadań wykonywanych przez organ administracji. W tym drugim przypadku, nazywanym zwykle "swobodnym uznaniem szeroko rozumianym", działanie organu nie zdeterminowane przez prawo (ustawę) nie może być również przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (vide: K. Gębala, Uznanie administracyjne w systemie prawa niemieckiego, "Państwo i Prawo" z. 1/2011, s. 74-76).

W świetle powyższych ustaleń nauki prawa i orzecznictwa sądów polskich, kluczowy dla rozpatrywanej sprawy art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. należy uznać za przyznający ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych stosunkowo ograniczoną swobodę podejmowania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym. Zarzut skarżącego, że w przypadku zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji organ zbyt dowolnie korzystał z przyznanego mu swobodnego uznania, jest nietrafny. W przepisie prawnym, który stanowi podstawę dla wydania obu decyzji nie występuje ani naturalna nieostrość językowa (otwartość semantyczna, swobodne uznanie ściśle rozumiane), ani też wyrażenie ocenne o charakterze klauzuli generalnej.

Przeciwnie, należy zauważyć, że art. 53 ust. 1 u.p.r.d. zawiera zamkniętą listę podmiotów, których pojazdy mogą być uznane za uprzywilejowane. Obejmuje to jednostki ochrony przeciwpożarowej, zespoły ratownictwa medycznego, Policji, a także inne służby oraz podmioty wykonujące funkcje publiczne (art. 53 ust. 1

pkt 1-11 u.p.r.d.). Oprócz powyższego, w omawianym przepisie zawarty jest punkt 12 przewidujący, że uprzywilejowanie w ruchu drogowym może dotyczyć również pojazdu samochodowego jednostki nie wymienionej w pkt 1-11, jeśli pojazd taki jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. W tym przypadku, wymagane jest wszakże zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych, a więc indywidualna i konkretna w swej treści decyzja .

10. Wykładnia systemowa oraz funkcjonalna (celowościowa) powyższych przepisów prowadzi zatem do kilku istotnych wniosków. Po pierwsze, art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. ma charakter przepis ścisłego (iuris stricti). Z jednej bowiem strony dopuszcza udzielenie statusu pojazdu uprzywilejowanego pojazdom należącym jednostek nie wymienionych w punktach 1-11, przez co rozszerza zakres zastosowania art. 53 u.p.r.d. Jest to wszakże sposób ukształtowania zakresu zastosowania określonego przepisu, a nie sfera swobody decyzyjnej. Jednocześnie, w takim przypadku wymagane jest indywidualne zezwolenie ministra. Z drugiej jednak strony, przedstawione uregulowanie przewiduje jasny warunek konieczny udzielenia przedmiotowej zgody przez organ administracji. Niezbędne jest wykazanie, że pojazd "jest używany w związku z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego". Z przedstawionego kontekstu językowego i pozajęzykowego wynika, że w przypadku pojazdów służb medycznych lub sanitarnych uprzywilejowanie jest dopuszczalne niezależnie, a więc dodatkowo, pomocniczo w stosunku do jednostek ratownictwa medycznego, działającego na podstawie odrębnych przepisów. To dlatego właśnie zgoda na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym nie podlegających przepisom o ratownictwie medycznym ani pozostałym przepisom art. 53 ust. 1 u.p.r.d., nie jest automatyczna, lecz zależy od konkretnej, szczegółowo uzależnionej kontekstowo decyzji ministra.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, Minister nie dysponuje tu swobodą rozstrzygania komu udzielić mawianego przywileju, a komu nie, lecz musi stwierdzić, że pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Brzmienie powoływanego przepisu wyraźnie wskazuje, że przesłanką udzielenia zgody jest faktyczne, aktualne, a nie potencjalne używanie pojazdu we wskazanym celu. Bardzo ważną rolę odgrywa w takim przypadku analiza rzeczywistych okoliczności faktycznych, czyli kontekstu faktycznego sprawy. Taka praktyka nie została jednak wykazana przez skarżącego w sposób nie budzący wątpliwości.

11. Kontekst systemowy i funkcjonalny art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d., jako przepisu uzupełniającego listę podmiotów mogących korzystać z uprzywilejowania pojazdów, wskazuje ponadto, że minister ma obowiązek w postępowaniu o udzielenia zezwolenia dla jednostki nie wymienionej w punktach 1-11 wziąć pod uwagę okoliczność występowania już obecnie wielu podmiotów, które z mocy ustawy (a nie indywidualnej decyzji) upoważnione są do posługiwania się pojazdami uprzywilejowanymi. Oznacza to, że organ administracji rozstrzygający o wyrażeniu zgody na uprzywilejowanie pojazdu ma obowiązek oprzeć swoją decyzję na bacznej analizie faktycznej, obejmującej przede wszystkim liczbę pojazdów korzystających z uprzywilejowania, natężenie ruchu na danym obszarze, stan ciągów komunikacyjnych itp.

Z powyższych względów nieuzasadniony jest również zarzut, że Minister nie dokonał ważenia interesu społecznego i interesu strony. Zdaniem Sądu rozumowanie takie było przeprowadzone prawidłowo, nawet jeśli nie zostało przedstawione w uzasadnieniu obu decyzji dostatecznie dobitnie.

12. Podsumowując analizę stanu prawnego istotnego dla rozstrzyganej sprawy Sąd zobowiązany jest przyznać, że analiza orzecznictwa dokonana przez Sąd znajduje również oparcie innych rozstrzygnięciach sądów administracyjnych. W znaczącej liczbie orzeczeń skargi na decyzje odmowne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji były przez sądy oddalane. Często podkreślano, że wykorzystywanie pojazdów w akcjach związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego musi mieć charakter stały i bezpośredni oraz nie może dotyczyć sytuacji potencjalnego zagrożenia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/11). Niewątpliwie jednak, w odniesieniu do art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. napotykamy na rozbieżności zarówno w odniesieniu interpretacji powołanego przepisu, jak i interpretacji kontekstów faktycznych istotnych dla podjęcia decyzji o zezwoleniu na uprzywilejowanie pojazdu samochodowego w ruchu drogowym.

13. W świetle analizy przepisów znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, należy stwierdzić, że Minister prawidłowo je zastosował. Nie mamy do czynienia ani z przekroczeniem zakresu swobodnego uznania administracyjnego (gdyż taką swobodą organ w rzeczywistości nie dysponował), ani z zarzucaną przez skarżącego dowolnością. W sprawie nie przyjęto również wadliwej, na przykład rozszerzającej wykładni powołanego przepisu, bądź błędnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. W opinii Sądu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dostatecznie rzetelnie wziął pod uwagę zarówno kontekst prawny, jak i faktyczny. Nie można zatem podzielić opinii skarżącego, że Minister wydając zaskarżoną decyzję naruszył obowiązki wynikające z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu nie można twierdzić, że decyzja Ministra została wydana bez uwzględnienia interesu społecznego bądź słusznego interesu obywateli. Podniesione w skardze zarzuty są zatem bezpodstawne.

14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., orzekł jak w sentencji.