Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 119/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35;
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: par. 6, par. 10, par. 11 pkt 5 i 6;
journal: Dz.U. 2002 nr 98 poz 890
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego  funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej.
article: art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Opolu z dnia [...],nr [...] w przedmiocie opinii służbowej funkcjonariusza Policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w Opolu na rzecz skarżącej K. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia stanowi rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Opolu z dnia [...], Nr [...], którym utrzymano w mocy opinię służbową z dnia [...] wydaną przez Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej w Opolu, dotyczącą st. sierż. K. M..

Zaskarżona decyzja (rozkaz personalny) zapadł w następującym stanie faktycznym:

W dniu 14 października 2010 r. Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej w Opolu sporządził za okres od 1 sierpnia 2008 r. do 30 czerwca 2010 r. opinię służbową dotyczącą st. sierż. K. M. zajmującej stanowisko referenta. Na 11 kryteriów podlegających ocenie 6 z nich ocenione zostało poniżej wymagań. Opiniowanie zakończone zostało wnioskiem stwierdzającym, że funkcjonariusz nie wywiązuje się z obowiązków służbowych i jest to pierwsza opinia służbowa o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania stałej służby. W wyniku wniesionego przez funkcjonariuszkę odwołaniu opinia (decyzja) uległa uchyleniu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej w Opolu sporządził nową opinię z dnia [...] Opinia obejmowała ten sam czasokres. W opinii przedstawiono zakres czynności i poleceń realizowanych przez funkcjonariuszkę w okresie obejmującym opiniowanie. Przygotowanie zawodowe funkcjonariuszki ocenione zostało w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby oraz poświadczenia bezpieczeństwa na poziomie zgodnym z wymaganymi. W zakresie wywiązywania się funkcjonariuszki z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności według ustalonych 11 kryteriów poniżej wymagań oceniono 5, a to: znajomość obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętność ich stosowania, rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji, praca w zespole, samodzielność oraz realizację zadań i czynności. W zakresie tych negatywnie ocenionych kryteriów organ wskazał, że policjantka posiada jedynie podstawowy zasób wiadomości i umiejętności, które pozwalają jej na realizację zadań służbowych i czynności na zajmowanym stanowisku. Pomimo uczestnictwa w zajęciach z doskonalenia zawodowego nie pogłębia ona i nie utrwala znajomości przepisów, co z kolei przekłada się na bardzo słabe wyniki w służbie, w której brak jest również zaangażowania oraz własnej inicjatywy. Zarzucił organ nadto funkcjonariuszce, że w 2009 r. w stosunku do niej kierowane były uwagi dotyczące niewłaściwego umundurowania w czasie pełnionej służby. Wskazał, że policjantka w okresie opiniowania wybiórczo uczestniczyła w zajęciach z doskonalenia zawodowego, a w 2010 r. do chwili opiniowania nie przystąpiła do testów sprawnościowych, pomimo, że w ich czasie była obecna w służbie. Podał także organ, że policjantka w stopniu minimalnym planuje swoje działania i potrafi określić priorytety. Zazwyczaj terminowo realizuje zadania. Jednak w 2009 r. nie zareagowała w czasie służby patrolowo-interwencyjnej niezwłocznie na zgłoszoną interwencję przez Dyżurnego KMP w Opolu, co zostało jej wytknięte, a fakt ten został odnotowany w zeszycie nadzorów i poleceń służbowych. W zakresie negatywnie ocenionej pracy w zespole organ stwierdził, że policjantka posiada umiejętność pracy w zespole, nie do końca jednak rozumie cele i korzyści, jakie wynikają ze wspólnej realizacji zadań, nie udziela pomocy mniej doświadczonym policjantom w realizacji zadań, a duża absencja w służbie nie pozwala jej na efektywne wykonywanie zadań komórki. Zarzucił organ funkcjonariuszce obciążanie własnymi czynnościami członków zespołu poprzez cedowanie sporządzania dokumentacji na innych policjantów z patrolu, co stwarzało niejednokrotnie sytuacje konfliktowe. W zakresie samodzielności organ uznał, że kształtuje się ona na niskim poziomie, co wynika z obciążania własnymi obowiązkami innych funkcjonariuszy. W tym zakresie organ stwierdził nadto, że policjantka umie sama działać, wymaga jednak nadzoru przełożonych lub innych osób. Co do realizacji zadań i czynności uzasadniał organ, że policjantka osiąga bardzo słabe wyniki w służbie, nie wykazuje zaangażowania oraz własnej inicjatywy. O braku wyników w służbie świadczy mała ilość nałożonych mandatów karnych (10 w 2010 r.), ilość pouczeń (19), ilość wniosków do Sądu o ukaranie (0), ilość sprawców zatrzymanych "na gorącym uczynku" lub w pościgu (0), ilość sporządzonych meldunków informacyjnych (0), ilość zatrzymanych osób poszukiwanych (0). Niezadawalająca jest także jakość pełnionej służby przez funkcjonariuszkę. W tym zakresie organ powołał się na zdarzenie, które miało miejsce w grudniu 2009 r. i które stanowiło przyczynę przeniesienia policjantki do Referatu Patrolowo-Interwencyjnego. Uzasadniał dalej organ, że policjantka nie stosuje się do wskazań i wniosków w ramach tzw. "Przyjęć indywidualnych" oraz, że w ocenianym okresie przebywała 244 dni na chorobowym, co powoduje całkowity brak realizacji zadań. W dalszej części organ przedstawił oceny okresowe i stwierdził, że wszystkie w/w okoliczności świadczą w dalszym ciągu o nierzetelnym i niesumiennym wywiązywaniu się z zadań i obowiązków służbowych ocenionych poniżej wymagań.

We wniesionym odwołaniu (nota bene nie podpisanym przez funkcjonariusza) skarżąca, powołując się na wyroki sądów administracyjnych zauważyła, że postępowanie w sprawie opiniowania funkcjonariuszy winno uwzględniać zasady K.p.a., gdyż jego celem jest ustalenie stanu faktycznego i wydanie opinii o funkcjonariuszu. Zarzuciła w związku z tym naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a. i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz formularza opinii służbowej co spowodowało, że doszło do niepełnego ustalenia stanu faktycznego i oparcia go na wybiórczych dowodach, które nie obejmują całego opiniowanego okresu oraz nie uwzględniają okresowych ocen, które winny być brane pod uwagę przy wydaniu opinii. Odwołująca akcentowała, że w procesie opiniowania doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez nie zapewnienie jej czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, a to wobec braku zawiadomienia i rozpoczęciu postępowania mającego za cel wydanie opinii służbowej oraz zakresie prowadzonego postępowania, jak i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym zakresie odwołująca zauważyła, że respektowanie w/w zasady ma istotne znaczenie, ponieważ posiadając wiedzę o wszczęciu postępowania oraz o dowodach dopuszczonych w sprawie mogłaby wskazać dowody, które wpłynęłyby korzystnie na ostateczną treść opinii służbowej. W ocenie odwołującej organ naruszył nadto art. 107 K.p.a. w związku z § 6 rozporządzenia poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnych wymagań stawianych jej w zakresie zajmowanego przez nią stanowiska służbowego, a także wzorca prawidłowego postępowania dla zajmowanego przez nią stanowiska. W treści odwołania funkcjonariuszka odniosła się do oceny wywiązywania się przez nią z obowiązków służbowych oraz realizacji zadań i czynności według kryteriów wskazanych w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz formularza opinii służbowej. Dokonując analizy poszczególnych kryteriów ocenionych negatywnie stwierdziła, że przedstawione uzasadnienie w tym zakresie jest lakoniczne i nie zgadza się z nimi. W zakresie stwierdzeń zawartych w opinii podniosła zastrzeżenia, które szczegółowo uzasadniła.

Komendant Miejski Policji w Opolu zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania związanego z wydaniem opinii służbowej dotyczącej st. sierż. K. M. i zauważył, że nowa opinia został sporządzona z uwzględnieniem zmiany oceny w zakresie kreatywności. Przy opiniowaniu skarżącej organ wziął pod uwagę 11 kryteriów na podstawie, których przełożony służbowy stwierdza, czy rozwój zawodowy opiniowanego funkcjonariusza przebiega we właściwym kierunku, czy polecenia służbowe są wykonywane należycie, czy istnieją przesłanki do awansowania służbowego lub degradacji i wywiódł, że analiza materiałów stanowiących podstawę wydania opinii pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że organ prawidłowo przyjął, że wśród tych kryteriów 6 pozwalało na ocenę – zgodną z wymaganiami, a 5 poniżej wymagań. Argumentował organ, że odwołująca jest wieloletnim funkcjonariuszem Policji z istotnymi kwalifikacjami zawodowymi i stażem służby, jednak to nie ma przełożenia na sposób realizacji czynności służbowych, a tłumaczenia opiniowanej są polemiką z rzetelnymi ustaleniami wydającego opinię. Uzasadniał organ, że obowiązujące przepisy w zakresie opiniowania nie dają podstaw do udziału pełnomocnika w czynnościach związanych z opiniowaniem, gdyż art. 35 ustawy o Policji oraz rozporządzenie w sprawie opiniowania funkcjonariuszy szczegółowo określają zasady postępowania w sprawie opiniowania policjantów. Zauważał również, że wniesione przez odwołującą odwołanie nie zostało wprawdzie przez nią podpisane, jednakże błąd formalny nie powinien mieć wpływu na niekorzystne z punktu widzenia odwołującej rozwiązanie.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się skarżąca K. M.. Zaskarżonej decyzji skarżąca, ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu, zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz formularza opinii służbowej poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wybiórcze dowody, które nie obejmują całego opiniowanego okresu, podtrzymanie zarzutów wobec odwołującej, co do poszczególnych kryteriów branych po uwagę przy wydawaniu opinii służbowej, a nie uwzględniających okresowych ocen, które powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu opinii służbowej; nieuzupełnienie postępowania dowodowego pomimo stawianych przez skarżącą zarzutów dotyczących stwierdzeń zawartych w opiniach służbowych; a także naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez m.in. pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszenia przepisów normujących terminy wezwań na posiedzenie Komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii, nie poinformowania pełnomocnika skarżącej o podejmowanych czynnościach w trakcie postępowania przed organem II instancji oraz naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnych wymagań stawianych skarżącej w zakresie zajmowanego przez nią stanowiska służbowego, wzorca prawidłowego postępowania dla zajmowanego przez skarżącą stanowiska, jak i braku ustosunkowania się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub ewentualnie o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą. Nadto domagała się zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu dowodziła, że wydanie w stosunku do niej opinii służbowej jest indywidualnym aktem administracyjnym, który reguluje jej sytuację prawną jako policjantki, a zatem brak jest podstaw do nie stosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów K.p.a. oraz dopuszczenia do udziału w sprawie ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. Podniosła również, że organ II instancji powielił błędy poczynione przy sporządzaniu opinii służbowej i stąd też zmuszona jest w całości podtrzymać swoje wcześniejsze zarzuty zawarte m.in. w złożonych odwołaniach. Zarzuciła także organowi odwoławczemu dopuszczenie do posiedzenia Komisji, które odbyło się bez poinformowania o tym skarżącej z odpowiednim wyprzedzeniem i bez powiadomienia jej pełnomocnika.

Komendant Miejski Policji w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, jaka zawarta został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że zarzuty natury proceduralnej są bezzasadne, gdyż w toku prowadzonego postępowania dochowano wymogów procesowych zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej oraz, że w postępowaniu opiniodawczym w Policji nie stosuje się przepisów K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Powyższe oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowo–administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Opolu z dnia [...], którą utrzymał w mocy opinię służbową z dnia [...] wydaną przez Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej w Opolu, dotyczącą st. sierż. K. M..

Na wstępie stwierdzić należy, że w obecnym stanie prawnym nie jest już kwestionowana kognicja sądów administracyjnych w zakresie poddania kontroli sądowoadministracyjnej ostatecznych decyzji dotyczących opinii służbowej. Orzecznictwo sądowe w tym zakresie nie budzi wątpliwości (por. postanowienie TK z dnia 3 listopada 2006 r., OTK-B 2006, nr 6, poz. 252; postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OZ 93/08; wyroki WSA w Lublinie z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 289/07; z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 584/07; WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 24/09, WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 597/07).

Zauważyć należy również, że sprawy opiniowania funkcjonariuszy policji nie należą bezwzględnie do spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, określonych w art. 5 P.p.s.a., gdyż wynikająca ze stosunku służbowego podległość, o jakiej mowa w tym przepisie sprowadza się do obowiązku funkcjonariusza poddania się czynności opiniowania przez przełożonego. Odrębną kwestią, która nie wynika już z podległości służbowej, jest natomiast to, że funkcjonariusz w ramach podległości służbowej nie jest zobowiązany do akceptowania wadliwych w jego ocenie stwierdzeń zawartych w opinii, ale ma możliwość kwestionowania nieprawidłowości proceduralnych, jak i naruszeń prawa materialnego związanych z wydaniem opinii. Przysługuje mu bowiem możliwość wniesienia odwołania oraz skargi do sądu na decyzję ostateczną w przedmiocie opinii służbowej.

Podstawę materialnoprawną decyzji (rozkazu personalnego) stanowił art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Stosownie do ust. 2 art. 35 ustawy policjant zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia; może on w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego.

Zasady i tryb opiniowania funkcjonariuszy, przesłanki opiniowania i jego częstotliwość, kryteria brane pod uwagę przy opiniowaniu, właściwość przełożonych w zakresie wydawania opinii, tryb zapoznawania funkcjonariuszy z opinią służbową oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii zawarte zostały w przepisach obowiązującego do dnia 16 grudnia 2010 r. rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 890 ze zm.). W/w rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy.

Paragraf 6 rozporządzenia określał kryteria, które należało brać pod uwagę przy opiniowaniu. Jednocześnie przepisy § 10 pkt 1 rozporządzenia przewidywały, że opiniowany może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z opinią. Stosownie do § 11 pkt 5 i 6 rozporządzenia przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji, podejmuje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii albo uchyleniu zaskarżonej opinii w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydaniu. Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca użył w tym akcie prawnym podstawowych pojęć właściwych dla procedury administracyjnej, co pozwala na przyjęcie, że opinia służbowa jest decyzją administracyjną. Powyższe skutkuje automatycznie tym, że musi ona odpowiadać warunkom, o których stanowi art. 107 K.p.a. Dostrzec należy jednakże, iż opinia służbowa jest sporządzana samodzielnie lub przy pomocy bezpośredniego przełożonego opiniowanego policjanta i ma ona wyrażać ocenę tych przełożonych, co do wywiązywania się bądź nie przez opiniowanego z wymagań, zgodnie z kryteriami określonymi w § 6 rozporządzenia. Stąd też wydana decyzja w tym przedmiocie ma charakter jednostronnego aktu przełożonego, będącego zarazem aktem prawnym o charakterze uznaniowym. Swobodne uznanie organów w tym zakresie nie oznacza jednak dowolności, co oznacza, że organ zobowiązany jest w uzasadnieniu decyzji przedstawić proces dedukcyjny oraz argumenty przemawiające za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. W szczególności winien dokonać wszechstronnej i całościowej oceny konkretnego przypadku i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W tym zakresie winien mieć zatem na uwadze przepis art. 107 § 3 K.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji zobowiązany jest, bowiem do zbadania prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic swobodnego uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie w sposób prawidłowy, dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Zaskarżona decyzja nie odpowiada tym wymogom i stąd też wymyka się spod kontroli sądowej. Obszerne odwołanie i poszczególne zarzuty, co do bezzasadności dokonanej oceny skwitowane zostały przez organ odwoławczy lakonicznym stwierdzeniem, że tłumaczenia opiniowanej są raczej polemiką z rzetelnymi ustaleniami wydającego opinię niż odniesieniem się do realnych niedociągnięć w czasie wykonywania obowiązków służbowych. Podkreślić należy, że stanowisko powołanej komisji nie zastępuje, ani tym bardziej nie powoduje zniesienia ciążącego na organie odwoławczym obowiązku samodzielnego podjęcia jednego z rodzajów decyzji, o której mowa w § 11 pkt 5 rozporządzenia. Organ podejmuje bowiem decyzję samodzielnie, na podstawie oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie jest związany wnioskami komisji.

Nie sposób nie zauważyć także, że w procesie opiniowania złożenie przez opiniowanego odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Istota, administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Skoro, zatem ustawodawca w zakresie opiniowania przewidział dwuinstancyjne postępowanie to tym samym organ odwoławczy winien rozpoznać i rozstrzygnąć ponownie sprawę. NSA w wyroku z 14 sierpnia 1987r., sygn. akt IV SA 385/87, podkreślał, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Celem, bowiem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony.

Powiedziane dotychczas oznacza, że przesłanki, na jakich organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Treść decyzji winna wskazywać także, z jakich konkretnie przyczyn (odniesionych do odwołującej) nie było możliwe uwzględnienie zarzutów podniesionych przez odwołującą. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja nie zawiera tych elementów, a tym samym niemożliwym jest dokonanie oceny jej prawidłowości, gdyż Sąd nie jest w stanie stwierdzić z jakich przyczyn i na podstawie jakich dowodów organ uznał zarzuty skarżącej za pozbawione podstaw prawnych oraz z jakich przyczyn uznały za wiarygodne dowody na których oparł się organ I instancji.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokona wszechstronnej i wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ustosunkuje się do poszczególnych zarzutów odwołania i da temu wyraz w sporządzonym uzasadnieniu.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1579/09, wydanym w przedmiocie opinii służbowej funkcjonariusza policji. stwierdził, że: "nie godzi się z autorem skargi kasacyjnej, że przepisów K.p.a. nie stosuje się do wydawania opinii służbowej. Wydanie opinii służbowej w sposób jednostronny i władczy oddziaływuje na sytuację zawodową i osobistą podwładnego (...)"

Zdaniem Sądu, skoro wydanie opinii oddziaływuje na sytuację prawną funkcjonariusza, to z punktu widzenia standardów państwa demokratycznego i praworządnego nie można odmówić funkcjonariuszowi prawa do ustanowienia, co najmniej w postępowaniu odwoławczym profesjonalnego pełnomocnika, tym bardziej, że okresowe opiniowanie policjantów należy do kategorii spraw osobowych w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. Nr 151, poz. 1261). Strona postępowania administracyjnego, a niewątpliwie w świetle przepisów ustawy oraz rozporządzenia jest nią opiniowany funkcjonariusz, ustanawiając pełnomocnika, dąży do ochrony swych interesów i praw dokładając przy tym należytej staranności, aby chronić się przed skutkami ewentualnej nieznajomości przepisów prawa.

Art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że każdy obywatel, w tym i funkcjonariusz policji nie może zostać pozbawiony prawa do obrony swoich interesów.

Art. 6 ust. 3 pkt c Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ustanawia prawo do aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym lub przez ustanowionego pełnomocnika. Przyjęcie, zatem istnienia sfery praw i wolności człowieka oznacza przyznanie jednostce praw do procesu, którego istota polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, a więc i ustanowienia pełnomocnika.

Opiniowanie policjanta ma na celu motywowanie go do sprawnego wykonywania zadań i czynności służbowych, ustalanie przydatności zarówno na danym stanowisku, jak i generalnie do służby, wyłanianie najlepszych kandydatów do mianowania lub powołania na wyższe stanowisko służbowe oraz na wyższy stopień policyjny. Umożliwia ono podstawę do określenia indywidualnego programu rozwoju zawodowego, a tym samym rzutuje na sytuację prawną tego funkcjonariusza. Wydanie opinii służbowej jest sprawą osobową z zakresu stosunku służbowego funkcjonariusza policji i stanowi realizację wynikających z treści stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariusza, a tym samym skoro ustawodawca poddał kontroli sądowej postępowanie dotyczące opiniowania służbowego to i tym samym, wobec braku przepisu zakazującego stosowania w tym zakresie przepisów K.p.a. nie można odmówić profesjonalnemu pełnomocnikowi funkcjonariusza udziału w tym postępowaniu.

W świetle powyższego nie sposób zgodzić się z organem II instancji, że w postępowaniu odwoławczym skarżąca nie była uprawniona do ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika. Odmowa dopuszczenia do udziału profesjonalnego pełnomocnika oraz nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu spowodowało, że zaskarżonej decyzji nie można była uznać za zgodną z prawem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji .