Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1921/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 § 1 oraz art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1, art. 34a pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1049
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Protokolant p.o. ref. staż. Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Informacji Finansowej z dnia [...] lutego 2017 r.; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz N. S.A. z siedzibą w W. kwotę 13317 zł (słownie: trzynaście tysięcy trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a."), w związku z art. 34c ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2016 r., poz. 299, dalej "ustawa"), oraz art. 8 ust. 1 w związku z art. 34a pkt 1, art. 34c ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wydaną przez Generalnego Inspektora Informacji Finansowej (dalej także: "Generalny Inspektor" lub "GIIF") i po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na [...] Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie S.A. (dalej "Skarżąca", "Towarzystwo", "Spółka") karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku rejestracji 95 transakcji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ww. ustawy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy.

Z akt sprawy wynika, że kontrolerzy Komisji Nadzoru Finansowego w dniach od [...] do [...] września 2015 r. przeprowadzili kontrolę Spółki, której zakres obejmował przestrzeganie przepisów ww. ustawy w okresie: [...] stycznia 2014 r. - [...] września 2015 r. Ustalenia kontroli zostały przedstawione w informacji o jej wynikach z dnia [...] października 2015 r. przesłanej Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej, w której wskazano, że zidentyfikowano 95 przypadków opóźnień w rejestrowaniu transakcji (41% próby) co stanowi naruszenie § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej (Dz. U. Nr 113, poz. 1210, z późn. zm., zwane dalej "rozporządzeniem"). Towarzystwo nie wniosło zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli.

Wobec powyższego Generalny Inspektor Informacji Finansowej w dniu [...] stycznia 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku rejestracji transakcji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, na podstawie art. 34a pkt 1 tej ustawy w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia. Towarzystwu zapewniono czynny udział w prowadzonym postępowaniu.

W wyniku potwierdzenia w przeprowadzonym postępowaniu przedstawionych zarzutów, Generalny Inspektor Informacji Finansowej wydał w dniu [...] lutego 2017 r. decyzję nakładającą na [...] Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie S.A. karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku rejestracji 95 transakcji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Ustalając wysokość kary pieniężnej Generalny Inspektor uwzględnił rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe. W uzasadnieniu podkreślił, że wyniki kontroli bezsprzecznie dowodzą, iż doszło do niedopełnienie obowiązku rejestracji 95 transakcji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, w terminie określonym § 2 ust. 2 rozporządzenia. Następnie w formie tabelarycznej przedstawił numery ewidencyjne wszystkich 95 transakcji oraz daty ich rejestracji i realizacji.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w toku postępowania przez Towarzystwo organ wskazał, że "prawidłowa" rejestracja transakcji ponadprogowej ma miejsce jedynie tego samego dnia co przeprowadzona transakcja lub dnia następnego, natomiast rejestracja po tym terminie jest traktowana jak brak dokonania rejestracji transakcji i skutkuje zastosowaniem sankcji przewidzianej w art. 34a pkt 1 ustawy. Organ wziął też pod uwagę argument dotyczący jedynie 3 miesięcznego okresu przekroczenia terminów, a także naruszenia tylko jednego obowiązku. Zwrócił również uwagę na możliwości finansowe Towarzystwa, a także na dotychczasową prawidłową działalność Towarzystwa, wskazując, iż wymierzona kara stanowi ok. 0,09% średniego rocznego dochodu Spółki za lata 2014-2015. Mając na względzie funkcję edukacyjną i wychowawczą nałożonej kary organ I instancji podkreślił, że dolegliwość kary winna zapobiegać zaistnieniu w przyszłości podobnych sytuacji związanych z naruszeniem obowiązujących przepisów .

Od powyższej decyzji [...] Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie S.A. pismem z dnia [...] marca 2017 r. złożyło odwołanie, w którym wniosło o uchylenie powyższej decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Spółka podniosła następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34a pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię przesłanek nałożenia kary pieniężnej określonych w art. 34a pkt 1 tej ustawy, polegającą na uznaniu, że zarejestrowanie transakcji określonej w art. 8 ust. 1 ustawy z przekroczeniem terminu określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia wypełnia znamiona czynu określonego w art. 34a pkt 1 ustawy, tj. "niedopełnienia obowiązku rejestracji transakcji", podczas gdy prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że zakres zastosowania art. 34a nie obejmuje sytuacji, w których instytucja obowiązana dopełniła obowiązku rejestracji transakcji, chociażby nawet nastąpiło to z przekroczeniem terminu określonego w rozporządzeniu;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 34c ust. 2 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu podczas ustalania wysokości kary pieniężnej wszystkich okoliczności faktycznych odnoszących się do przesłanki "rodzaju i zakresu naruszenia" i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na kryterium liczby naruszeń, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno uwzględniać także takie okoliczności naruszenia, jak stopień zawinienia, brak wpływu na bieżący charakter analizy transakcji, brak opóźnień w przekazywaniu informacji o transakcjach do Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, brak szkody wywołanej naruszeniem, podjęcie przez Towarzystwo natychmiastowych i skutecznych działań zmierzających do likwidacji stanu naruszenia i zapobieżenia powstaniu naruszeń w przyszłości jeszcze w okresie przed datą wszczęcia kontroli przez Komisję Nadzoru Finansowego, a tym samym wysokość kary pieniężnej powinna być określona w sposób współmierny do całokształtu okoliczności zaistniałego naruszenia.

Pełnomocnik skarżącej w sposób obszerny uzasadnił ww. zarzuty. Odnosząc się do literalnego brzmienia przepisów ustawy zwrócił uwagę, że nie dają one podstaw do wyprowadzenia z nich obowiązku zachowania jakiegokolwiek terminu na rejestrację przedmiotowych transakcji. Wskazał, że termin na dokonanie transakcji został wskazany jedynie w akcie niższego rzędu, tj. w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 13 ustawy. Nie został on jednak w żaden sposób powiązany z sankcją określoną w art. 34a pkt 1 ustawy. Zauważył, że gdyby ustawodawca zdecydował się na objęcie sankcją karnoadministracyjną nie tylko braku rejestracji, ale również niedochowanie określonego terminu na rejestrację transakcji, zastrzegłby to w treści art. 34a pkt 1 ustawy i jednocześnie określił stosowny termin w art. 8 ust. 1 lub w innym przepisie, albo wyraźnie odesłałby w tym zakresie do aktu wykonawczego (§ 2 ust. 2 rozporządzenia).

Podniósł również, że przeciwstawne wnioskowanie, jakie zastosował organ w zaskarżonej decyzji, stanowi przykład wykładni rozszerzającej, która jest niedopuszczalna w przypadku stosowania przepisów karnoadministracyjnych, co potwierdza szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

W odwołaniu zakwestionowano również dokonaną przez organ I instancji ocenę rodzaju i zakresu stwierdzonego naruszenia, a w konsekwencji ustaloną wysokość kary pieniężnej. Wskazano, że nieprawidłowości zostały wykryte i całkowicie wyeliminowane samodzielnie przez Towarzystwo jeszcze przed wszczęciem kontroli. Podjęto natychmiastowe skuteczne działania naprawcze i systemowe, wdrożono nową aplikację pozbawioną błędów poprzedniczki, która wspiera również wypełnianie obowiązków ustawy. Pełnomocnik zwrócił też uwagę na charakter uznaniowy decyzji o nałożeniu kary pieniężnej i możliwość miarkowania wysokości kary, z uwagi na nieumyślność i epizodyczność naruszenia, a także niewielki jego zakres i wniósł o wymierzenie kary w symbolicznej wysokości.

Skarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów uchylił w całości powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. wydaną przez Generalnego Inspektora Informacji Finansowej i po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na Towarzystwo karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku rejestracji 95 transakcji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy na wstępie przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Wskazał, iż obowiązek, którego naruszenie stało się podstawą wszczęcia postępowania przez Generalnego Inspektora został określony w art. 8 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym instytucja obowiązana przeprowadzająca transakcję, której równowartość przekracza 15 000 euro, ma obowiązek zarejestrować taką transakcję również w przypadku, gdy jest ona przeprowadzana za pomocą więcej niż jednej operacji, których okoliczności wskazują, że są one ze sobą powiązane i zostały podzielone na operacje o mniejszej wartości z zamiarem uniknięcia obowiązku rejestracji. Z kolei art. 13 tej ustawy zawiera upoważnienie, na podstawie którego Minister Finansów w przepisach rozporządzenia z dnia 21 września 2001 r. określił sposób prowadzenia rejestru transakcji, w tym termin wprowadzenia danych do rejestru. Ponadto art. 34a pkt 1 ustawy nakłada karę pieniężną za niedopełnienie obowiązku rejestracji transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących tej transakcji lub przechowywania przez wymagany okres rejestru tych transakcji lub dokumentów dotyczących tej transakcji.

W ocenie organu II instancji twierdzenie, że obowiązek rejestracji transakcji funkcjonuje w oderwaniu od zasad, jakie ta rejestracja powinna wypełniać jest twierdzeniem nielogicznym. Instytucja obowiązana zgodnie z ustawą ma bowiem obowiązek m.in. rejestrować transakcje wymienione w art. 8 ust. 1 tej ustawy. Szczegółowy sposób, w jaki należy rejestracji dokonać i miejsce umieszczenia przedmiotowych transakcji określają przepisy ww. rozporządzenia.

W dalszej części uzasadnienia Minister podkreślił, że zasadne stało się obniżenie nałożonej na Towarzystwo kary pieniężnej, co wiąże się jednocześnie z zaistnieniem przesłanki do uchylenia decyzji wydanej w I instancji. Ujawnione zostały bowiem nowe okoliczności mające wpływ na wymiar nałożonej kary. W uznaniu Ministra, Generalny Inspektor w sposób szczegółowy odniósł się do przesłanki dotyczącej rodzaju i zakresu naruszenia, jak i możliwości finansowych Towarzystwa, poprzez ich dogłębną analizę, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż analiza przesłanek ustawowych na etapie postępowania odwoławczego została rozszerzona o nową informację, która spowodowała obniżenie nałożonej na instytucję obowiązaną kary.

Minister poddał badaniu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i stwierdził, że weryfikacja oceny dotychczasowej działalności ocenionej przez Generalnego Inspektora pozytywnie, przyniosła nowe informacje, które organ odwoławczy pozyskał na podstawie przesłanego przez Skarżącą protokołu kontroli KNF nr [...], w którym ustalono, że opóźnienia w rejestrowaniu transakcji zostały także stwierdzone przez kontrolę GIIF w 2012 r. Dlatego też Minister za wadliwą i opartą na szczątkowych informacjach uznał ocenę dokonaną przez organ I instancji, wskazując, że miał możliwość pozyskania pełniejszych i bardziej wyczerpujących na ten temat informacji, na podstawie których ocena dotychczasowej działalności Towarzystwa byłaby odmienna od poczynionej w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do analizy możliwości finansowych Spółki poczynionej przez organ I instancji, Minister, mając na względzie uzyskanie jak najrzetelniejszej informacji o stanie finansowym Towarzystwa, zwrócił się do Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w W. o przekazanie informacji określającej wysokość dochodu po opodatkowaniu lub straty wykazanej przez Spółkę za rok 2016. W odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Naczelnik [...] [...] Urzędu Skarbowego poinformował, że Towarzystwo w roku 2016 osiągnęło dochód w wysokości [...] zł oraz podatek należny w kwocie [...] zł., w związku z czym dochód po opodatkowaniu oscylował na poziomie około [...] zł. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że Generalny Inspektor oceniając możliwości finansowe uwzględnił dochód osiągnięty przez Towarzystwo w latach 2014 i 2015, nie pomniejszając go odpowiednio o należny podatek. Porównując informacje zgromadzone w aktach organu I instancji, z uzyskanymi od Naczelnika Urzędu Skarbowego, Minister uznał, że dochody Towarzystwa uległy obniżeniu: z około [...] zł (po odliczonym podatku) rocznie do [...] zł. za rok 2016, co było jednak związane z poczynionymi nakładami inwestycyjnymi na przejęcie przez Towarzystwo kontroli nad [...] S.A. Po analizie całokształtu sprawy Minister przychylił się do wniosku pełnomocnika Towarzystwa obniżając wysokość kary, jednakże nie do symbolicznej jej wielkości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyło [...] Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie S.A., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

I. mającą wpływ na wynik sprawy obrazę art. 34a pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu oraz w zw. z art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię pierwszego z wymienionych przepisów i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, co przejawiło się w nietrafnym przyjęciu, że zakres zastosowania tego przepisu obejmuje również sytuacje, gdy transakcja określona w art. 8 ust. 1 ww. ustawy została zarejestrowana przez instytucję obowiązaną, ale nastąpiło to z przekroczeniem terminu określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 34a pkt 1 tej ustawy uwzględniająca represyjny charakter tego przepisu i konstytucyjne standardy obowiązujące z mocy art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP przy wykładni tego rodzaju przepisów prowadzi do wniosku, że w polu znaczeniowym użytego w nim zwrotu "nie dopełnia obowiązku rejestracji transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1 mieszczą się wyłącznie sytuacje, gdy obowiązek rejestracji transakcji nie został przez instytucję obowiązaną wykonany, a co za tym idzie, że zakres zastosowania art. 34a ustawy o przeciwdziałaniu nie obejmuje sytuacji, w których instytucja obowiązana dopełniła owego obowiązku, chociażby nawet nastąpiło to z przekroczeniem terminu określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia, co ostatecznie doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, choć nie było podstaw do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej;

ewentualnie:

II. mającą wpływ na wynik sprawy obrazę art. 34c ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie pierwszego z wymienionych przepisów, polegające na nieuwzględnieniu podczas ustalania wysokości kary pieniężnej wszystkich okoliczności faktycznych odnoszących się do przesłanki "rodzaju i zakresu naruszenia" i oparcie rozstrzygnięcia sprawy jedynie na kryterium liczby naruszeń:

- podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymagało uwzględnienia także takich okoliczności naruszenia, jak stopień zawinienia, brak wpływu na bieżący charakter analizy transakcji, brak opóźnień w przekazywaniu informacji transakcjach do Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, brak szkody wywołanej naruszeniem, podjęcie przez Skarżącą natychmiastowych skutecznych działań zmierzających do likwidacji stanu naruszenia i zapobieżenia powstaniu naruszeń w przyszłości jeszcze w okresie przed datą wszczęcia kontroli przez KNF, przede wszystkim zaś wymagało uwzględnienia okoliczności, że w sprawie nie chodziło o wypadki niedopełnienia obowiązku rejestracji transakcji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, a jedynie wypadki niedochowania przy wypełnianiu obowiązku rejestracji tych transakcji terminu określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia,

- co ostatecznie doprowadziło do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości znacznie wyższej niż kara, która zostałaby wymierzona, gdyby organ II instancji należycie zastosował owe przepisy i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia "rodzaju i zakresu naruszenia" jako czynnika mającego istotne znaczenie w procesie ustalania (określania) wysokości kary pieniężnej, a także uwzględnił należycie interes społeczny i rozważył słuszny interes Towarzystwa oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

III. mającą wpływ na wynik sprawy obrazę art. 139 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a., polegającą na poczynieniu ustalenia, że dotychczasowa działalność Skarżącej zasługuje na ocenę negatywną z tego względu, że kontrola Generalnego Inspektora przeprowadzona u skarżącej w 2012 r. stwierdziła podobne nieprawidłowości, które to ustalenie pogorszyło sytuację Skarżącej jako podmiotu odwołującego się od decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy:

- organ I instancji ustalił, że dotychczasowa działalność Skarżącej zasługuje na ocenę pozytywną, pomimo że znane mu były wyniki kontroli u Skarżącej w 2012 r., gdyż był organem przeprowadzającym tę kontrolę, a w postępowaniu odwoławczym nie ujawniły się żadne nowe dowody czy okoliczności, które uprawniały do zmiany ustalenia, o którym mowa,

-dotychczasowa działalność instytucji obowiązanej jest po myśli art. 34c ust. 2 ustawy jedną z okoliczności uwzględnianych przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, co ostatecznie doprowadziło do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości znacznie wyższej niż kara, która zostałaby wymierzona, gdyby organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, zastosował się do ograniczeń przewidzianych w art. 139 k.p.a. i utrzymał ustalenie organu I instancji odnośnie dotychczasowej działalności Skarżącej i jej oceny;

IV. mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy obrazę art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegającą na nierozpatrzeniu przez organ Il instancji zarzutu podniesionego w pkt 2 petitum odwołania Skarżącej i nieodniesieniu się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji:

- mimo, że stosownie do wymogów przewidzianych w powołanych przepisach uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu,

- co ostatecznie mogło poważnie zaważyć na kształcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, gdyż nie da się wykluczyć, że rzetelne rozpatrzenie zarzutu, o którym mowa, doprowadziłoby organ II instancji do wniosku, że karą odpowiednią w rozpatrywanym wypadku będzie kara niższa od kary, którą nałożono na Towarzystwo w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zarzutów Skarżąca powtórzyła w znacznej mierze przedstawioną w odwołaniu argumentację zmierzającą do wykazania, że z literalnego brzmienia przepisów ustawy nie wynika żadna podstawa do wyprowadzenia obowiązku zachowania jakiegokolwiek terminu na rejestrację zakwestionowanych transakcji. W jej ocenie termin na dokonanie transakcji wynika jedynie z aktu niższego rzędu wydanego na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 13 ustawy. Dlatego też zdaniem Towarzystwa, w świetle językowych dyrektyw wykładni przepisów, zakres zastosowania art. 34a pkt 1 ustawy nie może obejmować sytuacji, gdy instytucja obowiązana wykonuje obowiązek rejestracji transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy, ale czyni to z przekroczeniem terminu określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia, o czym przesądza również kontekst językowy i systemowy analizowanego przepisu. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie dokonanej rozszerzającej wykładni przepisów.

Analogicznie Towarzystwo zwróciło uwagę na problematykę niedopuszczalności stosowania tego rodzaju wykładni przy sprawach karnoadministracyjnych i przedstawiło w sposób obszerny konstytucyjne zagadnienia z tym związane, które poparło również szeregiem orzeczeń sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca powtórzyła także argumentację w zakresie miarkowania wysokości kary, wskazując na samodzielne wykrycie i wyeliminowanie nieprawidłowości stwierdzonych w ramach kontroli, jeszcze przed jej rozpoczęciem, a także ich pochodzenie – spowodowane błędami technicznymi wynikającymi z nieprawidłowości funkcjonowania wykorzystywanego przez Towarzystwo oprogramowania i wymiany go na nowe. Podtrzymano również postulaty incydentalności naruszeń, a także prawidłowości funkcjonowania Towarzystwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów podtrzymał prezentowane wcześniej stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi w całości.

Skarżąca odniosła się do stanowiska organu w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.")

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż ustawodawca, wzorem zaleceń Dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich nr 91/308 z 10 czerwca 1991 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do celów prania pieniędzy, uchwalił 16 listopada 2000 r. ustawę o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu. Założeniem ustawy było stworzenie kompleksowego systemu prawnoorganizacyjnego, nastawionego na zapobieganie wprowadzaniu do obrotu i legalizacji dochodów pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz na wczesne wykrywanie przestępstwa prania pieniędzy.

Ustawa określa zasady oraz tryb przeciwdziałania wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł, przeciwdziałania finansowaniu terroryzmu oraz obowiązki podmiotów uczestniczących w obrocie finansowym w zakresie gromadzenia i przekazywania informacji. Do przeciwdziałania praniu pieniędzy powołany został Generalny Inspektor Informacji Finansowej, działający na podstawie i zgodnie z ustawą.

Obowiązki podmiotów uczestniczących w obrocie finansowym w zakresie gromadzenia i przekazywania informacji dotyczą w szczególności:

-rejestrowania transakcji - instytucja przyjmująca dyspozycję lub zlecenie klienta, obowiązana do przeprowadzenia transakcji, której równowartość przekracza 15 000 euro, ma obowiązek zarejestrować taką transakcję, również gdy jest ona przeprowadzana sposobem więcej niż jednej operacji, których okoliczności wskazują, że są one ze sobą powiązane;

-identyfikacji klientów - w celu wykonania obowiązku rejestracji instytucje obowiązane dokonują identyfikacji swoich klientów w każdym przypadku złożenia dyspozycji lub zlecenia dotyczących przeprowadzenia transakcji, na podstawie dokumentów przedstawionych przy złożeniu dyspozycji lub zlecenia przeprowadzenia transakcji albo przy zawieraniu umowy z klientem;

-procedury wstrzymywania transakcji i blokady rachunku.

Definicję użytych w ustawie pojęć zawiera art. 2 omawianej ustawy. I tak, ilekroć w ustawie jest mowa instytucji obowiązanej rozumie się przez to m.in. banki krajowe, oddziały banków zagranicznych, w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy instytucja obowiązana przeprowadzająca transakcję, której równowartość przekracza 15.000 euro, ma obowiązek zarejestrować taką transakcję również w przypadku, gdy jest ona przeprowadzana za pomocą więcej niż jednej operacji, których okoliczności wskazują, że są one ze sobą powiązane i zostały podzielone na operacje o mniejszej wartości z zamiarem uniknięcia obowiązku rejestracji.

Ustawa określa dwa kryteria, według których dokonuje się rejestracji. Pierwsze jest obiektywne i automatyczne, bo związane z limitem kwotowym równowartości 15.000 euro, a drugie, o którym mowa w art. 8 ust. 3 – bardziej subiektywne i połączone z indywidualną oceną każdej transakcji (W. Jasiński, Nowe rozwiązania prawne w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy, PUG 2002, nr 4).

W myśl art. 34a omawianej ustawy, instytucja obowiązana, z wyłączeniem Narodowego Banku Polskiego, która nie dopełnia obowiązku rejestracji transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1, przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących tej transakcji lub przechowywania przez wymagany okres rejestru tych transakcji lub dokumentów dotyczących tej transakcji podlega karze pieniężnej. Dane do rejestru transakcji wprowadza się bezzwłocznie, nie później jednak niż następnego dnia roboczego po realizowaniu transakcji, co wynika z treści § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1210 ze zm.). Zatem w sytuacji, gdy dane do rejestru nie zostaną wprowadzone bezzwłocznie, tj. nie później niż następnego dnia roboczego po zrealizowaniu transakcji, instytucja obowiązana nie dopełnia obowiązku rejestracji transakcji we wskazanym wyżej terminie.

Przyjęte rozwiązanie wprowadza kary pieniężne za niewykonanie obowiązków wynikających z art. 34a oraz art. 34b ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, nakładane przez Generalnego Inspektora w drodze postępowania administracyjnego. Maksymalna wysokość kary została określona w ustawie kwotowo, przy pozostawieniu Generalnemu Inspektorowi swobody decyzyjnej w nakładaniu kary o określonej wysokości, zależnej od okoliczności w których doszło do stwierdzonego naruszenia przepisów. Stosownie bowiem do art. 34c. ust. 1 cyt. ustawy, karę pieniężną nakłada Generalny Inspektor w drodze decyzji, w wysokości nie większej niż 750.000 zł, a w razie naruszenia, o którym mowa w art. 34a pkt 5 - w wysokości nie większej niż 100.000 zł. Ustalając wysokość kary pieniężnej, Generalny Inspektor uwzględnia rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe (ust. 2. cyt. przepisu).

Organ nakładając na Skarżącą karę finansową wskazał na naruszenie art. 34a pkt 1 ustawy, w wyniku niedopełnienia obowiązku rejestracji transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy, w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sytuacji braku bezzwłocznego wprowadzenia danych do rejestru, tj. nie później niż następnego dnia roboczego po zrealizowaniu transakcji. Organ utożsamił brak realizacji obowiązku rejestracji wskazanych w decyzji transakcji z dokonaniem ich rejestracji po terminie wynikającym z ww. rozporządzenia.

Takie stanowisko organu należy znać za prawidłowe, gdyż brak jest podstaw do stwierdzenia, iż przekroczenie ww. terminu nie powoduje naruszenia obowiązku rejestracji transakcji skutkującego nałożeniem kary pieniężnej, gdyż stanowi takie naruszenie przepisów, które nie podlega sankcji administracyjnej określonej w tej ustawie. W ocenie Sądu, szczególności nie można takiego poglądu uzasadnić treścią art. 34a pkt 6 ustawy, którego hipoteza warunkuje sankcję za naruszenie (przekroczenie) określonego terminu przez instytucję zobowiązaną. Wskazać bowiem trzeba, iż przepis ten ma odmienne znaczenie i zastosowanie, gdyż dotyczy wykonania obowiązku, którego termin nie określają powszechnie obowiązujące przepisy lecz wynika on z indywidualnych wskazań (zaleceń) organu kontrolnego wydawanych w danej sprawie.

Tymczasem obowiązek określony w art. 34a pkt 1 ustawy i wynikający z przepisów wykonawczych termin jego realizacji ma inny sens i znajduje zastosowanie erga omnes, gdyż obowiązek rejestracji transakcji podwyższonego ryzyka (ponadprogowych) nie może pozostawać obowiązkiem abstrakcyjnym, przez brak ograniczenia czasowego. Wynika to bezpośrednio z założeń ustawy i stworzenia kompleksowego systemu prawnoorganizacyjnego, nastawionego na zapobieganie wprowadzaniu do obrotu i legalizacji dochodów pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł, którego funkcjonalność związana jest m.in. z wczesnym wykrywaniem przestępstwa prania pieniędzy. Stanowi to także realizację założeń ww. Dyrektywy nr 91/308, w odniesieniu do obowiązków podmiotów uczestniczących w obrocie finansowym w zakresie gromadzenia i przekazywania informacji.

W konsekwencji nie można uznać, aby wydany na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie akt wykonawczy (vide art. 13 tej ustawy), stanowiący doprecyzowanie obowiązku informacyjnego w odniesieniu do terminu jego realizacji, mógł pełnić funkcję odrębnej regulacji, nie będącej w bezpośrednim związku z realizacją obowiązków instytucji obowiązanej, wynikających z art. 34a ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 2519/12).

Podsumowując tę cześć rozważań, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie istniała podstawa faktyczna oraz prawna do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za naruszenie obowiązku rejestracji transakcji o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Sąd nie stwierdził, aby organ dopuścił się w tym przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, w związku ze wskaznymi w skardze normami Konstytucji RP, jak również aby zastosował rozszerzającą wykładnię przepisów kontra legem.

Inaczej jednak rozpatrywaną sprawę należy ocenić w kontekście drugiego ze spornych przepisów ustawy, tj. art. 34c ust. 2, mającego dla organu charakter uznaniowy, a nie związany.

Orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji, Sąd miał na uwadze, że w tej sprawie uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia organów w zakresie stanu faktycznego sprawy, dotyczące oceny ustawowych przesłanek miarkowania wysokości kary administracyjnej, o których mowa w ww. przepisie. Poczynione ustalenia faktyczne przez organ I oraz II instancji różnią się bowiem istotnie w kwestii oceny przesłanki dotychczasowej działalności Skarżącej. Organ I instancji działalność Skarżącej w tym zakresie ocenił pozytywnie, podczas gdy organ II instancji wskazał na okoliczność, że opóźnienia w rejestrowaniu transakcji zostały wcześniej już stwierdzone przez kontrolę GIIF przeprowadzoną w 2012 r. Informacje te, organ odwoławczy pozyskał na podstawie przesłanego przez Skarżącą w odwołaniu protokołu kontroli KNF nr [...].

Minister Rozwoju i Finansów poddał badaniu zgromadzony w sprawie i uzupełniony w tym zakresie materiał dowodowy, w wyniku czego stwierdził, że ocena dotychczasowej działalności Skarżącej dokonana przez Generalnego Inspektora jest wadliwa, gdyż nie została oparta na pełnych informacjach obrazujących działalność Towarzystwa. Minister arbitralnie zatem uznał, że organ I instancji tej okoliczności de facto nie badał, czego jednak w przekonujący sposób nie wyjaśnił, ani nie uzasadnił. Tymczasem jest to istotny element oceny jednej z obligatoryjnych przesłanek ustawowych mających wpływ na wysokość kary administracyjnej, w związku z czym okoliczność taka powinna być bezwzględnie przedmiotem oceny organu I instancji, zwłaszcza, gdy organ ten prowadził wobec Skarżącej postępowanie kontrolne zakończone w 2012 r. Ponadto z akt sprawy jednoznacznie nie wynika, czy oceniając pozytywnie dotychczasową działalność Skarżącej organ I instancji okoliczność tę wziął pod uwagę czy też nie. Wynika to jedynie ze stanowiska organu II instancji, który antycypował w tym zakresie stanowisko organu I instancji uznając, iż w sytuacji uwzględnienia takiej okoliczności, ocena działalności Skarżącej w ogóle nie mogłaby być pozytywna. W realiach rozpoznawanej sprawy stanowisko takie należy zatem uznać za domniemanie, naruszające zasadę dwuinstancyjności, gdyż została przestawiona w tym zakresie ocena tylko jednego organu.

Uznając nieprawidłowość oceny organu I instancji za istotną wadę postępowania i powód do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, Minister nie stwierdził jednocześnie, aby miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Uznał przy tym okoliczność stwierdzonego w 2012 r. naruszenia obowiązku informacyjnego za decydującą dla negatywnej oceny przesłanki dotychczasowej działalności Skarżącej, uzasadniając tym samym wysokość nałożonej na nią kary. Niewątpliwie w tym zakresie organ pogorszył więc sytuację prawną Skarżącej, w związku z czym powstaje istotna wątpliwość, czy w ten sposób organ nie działał na niekorzyść strony odwołującej się od decyzji organu I instancji, gdyż takie ustalenie organu odwoławczego na gruncie rozpoznawanej sprawy może zostać poczytane za obrazę art. 139 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy dotychczasowa działalność Skarżącej - jako instytucji obowiązanej w myśl art. 34c ust. 2 ustawy – jest jedną z okoliczności uwzględnianych przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, gdyż ustalenie to spowodowało w istocie nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości znacznie wyższej niż kara, która zostałaby wymierzona, gdyby organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, zastosował się do ograniczeń przewidzianych w art. 139 k.p.a. i uwzględnił ocenę organu I instancji odnośnie dotychczasowej działalności Skarżącej.

Zauważyć ponadto trzeba, iż z kontroli przeprowadzonej u Skarżącej w dniach [...] do [...] września 2015 r, której zakres obejmował okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] września 2015 r., wynika jedynie stwierdzone ex post opóźnienie w rejestracji niektórych ponadprogowych transakcji. Miarkując wysokość kary pieniężnej za to naruszenie organ nie uznał za istotne tj. mogące mieć wpływ na wysokość kary okoliczności, iż Skarżąca sama wyeliminowała potwierdzone później przez organ nieprawidłowości, jak również fakt, iż opóźnienia w rejestracji transakcji były krótkotrwałe i miały przejściowy (3 miesięczny) charakter, podczas gdy okres objęty kontrolą dotyczył 2 lat. Ponadto nie uznał za istotną okoliczność, iż okres występowania stwierdzonych nieprawidłowości pokrywał się z wykrytą przez Skarżącą wadą w funkcjonowaniu systemu informatycznego obejmującego rejestrację transakcji.

Biorąc pod uwagę liczbę transakcji organ nie zbadał jednocześnie czy wynikłe opóźnienia w ich rejestracji mogły mieć jakikolwiek negatywny skutek lub wpływ na naruszenie innych obowiązków informacyjnych przez Skarżącą, w szczególności czy data rejestracji tych transakcji ograniczała w jakikolwiek sposób realizację obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy, w zakresie terminowości przekazania zbiorczych danych do GIIF.

Zgodnie z art. 34c ust. 2 ustawy organ był zobowiązany m.in. do zbadania rodzaju oraz zakresu stwierdzonego naruszenia przepisów, w tym przypadku w zakresie nieterminowego zarejestrowania transakcji przez Skarżącą, jak również do przeprowadzenia postępowanie administracyjnego zgodnie z kryteriami określonymi w k.p.a., stosownie do dyspozycji art. 34c ust. 5 ustawy. Podkreślić w tym miejscu należy, iż przepisy k.p.a., w przypadku nałożenia kary pieniężnej za naruszenie wynikające z art. 34a ustawy znajdują zastosowanie wprost, a nie odpowiednio się je stosuje, co dotyczy także postępowania dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie dowodowe w przedmiocie przesłanek określonych w art. 34c ust. 2 ustawy zostało przez organ bezzasadnie ograniczone, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ww. przesłanki zostały zbadane w sposób powierzchowny, bez należytej oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Podkreślić bowiem trzeba, iż zakres jak i rodzaj naruszenia stanowią ustawowe przesłanki ustalenia wysokości kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązków określonych w ww. ustawie, stąd też w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej kwestia ta winna być szczególnie precyzyjnie zbadana. Podnieść przy tym należy, iż wprawdzie kara, o której mowa w art. 34c ust. 2 ustawy wymierzana jest w ramach uznania administracyjnego, jednakże nie oznacza to dowolności oceny organu w tym zakresie.

Wydana w tej sprawie decyzja o nałożeniu kary jest decyzją sankcyjną i dotyczy stanu faktycznego na dzień, do którego obowiązek ustawowy powinien być wykonany. Nakładane na podstawie w/w przepisu sankcje mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Niewątpliwie dla osiągnięcia skuteczności przedmiotowe sankcje muszą powodować dolegliwość ale jednocześnie muszą być współmierne, w stosunku do zakresu i rodzaju naruszenia.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ ustalił wysokość kary pieniężnej z naruszeniem zasady określonej w art. 34c ust. 2 ustawy, poprzez niedokonanie przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej pełnej oceny przesłanek wskazanych w tym przepisie, tj. rodzaju i zakresu naruszenia z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez Skarżącą, jak również w wyniku nieprawidłowej oceny przesłanki dotychczasowej działalności Skarżącej, wbrew zasadom wynikającym z przepisów postępowania administracyjnego. Wydając skarżone decyzje w oparciu o nieustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy, organy obu instancji naruszyły w konsekwencji art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem powyższych wskazań Sądu.

Mając na uwadze stwierdzone wyżej uchybienia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania sądowego w sprawie.