Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1540/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
określono, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1 i 2, art. 45
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Sędziowie WSA Malgorzata Brachel –Ziaja WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. W. i M. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010r., Nr XC/1201/10 w sprawie ustanowienia pomników przyrody na terenie miasta Krakowa w zakresie punktu 3 załącznika do uchwały I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010r., Nr XC/1201/10 w sprawie ustanowienia pomników przyrody na terenie miasta Krakowa w zakresie punktu 3 załącznika do uchwały , II. określa , że uchwała nie może być wykonywana w zakresie określonym w punkcie I wyroku, III. zasądza od na rzecz skarżących B. W. i M. W. od Rady Miasta Krakowa kwotę 857 zł ( osiemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 13 stycznia 2010 r. uchwałę Nr XC/1201/10 w sprawie ustanowienia pomników przyrody na terenie miasta Krakowa obejmując tym statusem m.in. dąb szypułkowy o nr [...] według rejestru, znajdujący się na działce o nr "1" przy ul. [...], obręb [...] w K..

Pismem z dnia 22 września 2010 r. B. W. i M. W. wezwali Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa w związku z powyższą uchwałą. Rada Miasta nie odpowiedziała na to wezwanie.

Pismem z dnia 15 listopada 2010 r. B. W. i M. W., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata P. K., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010 r. nr XC/1201/10.

Skarżący zarzucili, iż przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem oraz narusza ich interes prawny. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustanowienia pomnikiem przyrody dębu szypułkowego o nr [...] według rejestru, znajdującego się na działce o nr "2", obręb [...] przy ul. [...], obręb [...] w K. będącej własnością skarżących, wskazując jednocześnie, iż w uchwale mylnie podano nr działki jako "1".

Skarżący wnieśli również o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wpisu i kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naruszenia interesu prawnego skarżący upatrują w ingerencji zaskarżoną uchwałą w prawo własności należącej do nich nieruchomości, tj. działki nr "2", obręb [...] przy ul. [...], obręb [...] w K.. Skarżący podnieśli, iż ich interes prawny naruszony został poprzez znaczącą ingerencję w ich prawo własności polegającą na stworzeniu sytuacji faktycznej i stanu prawnego, w którym jakiekolwiek zagospodarowanie terenu będącego ich własnością jest praktycznie niemożliwe, z uwagi na fakt, iż działka do nich należąca jest niewielkich rozmiarów a ochronie podlega znaczny teren wokół pomnika przyrody na niej ustanowionego.

Skarżący wskazali, że zaskarżony akt prawa miejscowego został wydany z naruszeniem:

1) art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędne określenie położenia obiektu ustanowionego pomnikiem przyrody na skutek nie podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w rezultacie przy mylnym założeniu, że stan faktyczny sprawy uzasadnia ustanowienie tego rodzaju ochrony przyrody – wskazano bowiem w uchwale, że przedmiotowy dąb znajduje się na działce nr "1", podczas gdy w rzeczywistości znajduje się na działce o nr "2", obręb [...] przy ul. [...], obręb [...] w K.,

2) art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, celowości i konieczności przy podejmowaniu decyzji oraz aktów ograniczających prawo własności i w rezultacie nieuprawnione ograniczenie skarżących w możliwości korzystania z ich nieruchomości,

3) art. 10 i 11 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżących o podjętej uchwale dotyczącej drzewa znajdującego się na ich działce oraz niewyjaśnienie przez Radę Miasta Krakowa przesłanek, którymi kierowała się ona przy załatwianiu sprawy, ponadto uniemożliwienie skarżącym przedstawienia ich stanowiska w procedurze ustanawiania pomnika przyrody,

4) art. 45 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez ustanowienie w § 3 i 5 zaskarżonej uchwały zakazu wykonywania prac ziemnych w obrębie korony drzewa - ustanowiono zakaz wszelkich prac ziemnych, podczas gdy ustawa dopuszcza zakazanie jedynie tego rodzaju prac, które trwale zniekształcają rzeźbę terenu, zaś niemożliwe jest zakazanie dokonywania prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Ustanowieniem zakazu wykonywania wszelkich prąc ziemnych Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe. Analogicznie rzecz ma się z bezwzględnym zakazem zmiany stosunków wodnych, podczas gdy ustawa nie dopuszcza zakazania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackie,

5) art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez mylne przyjęcie, że dąb znajdujący się na działce skarżących posiada szczególne walory przyrodnicze, podczas gdy drzewo to jest w złym stanie, nie było należycie pielęgnowane, doprowadzenie go do stanu zdrowia nie jest możliwe, drzewo rośnie na skraju działki skarżących, z pozostałych trzech stron otoczone jest przez wyasfaltowany parking, co ogranicza powierzchnię biologicznie czynną wokół drzewa, solanki itp. środki odladzające z parkingu spływają bezpośrednio pod drzewo. Stan taki istnieje obecnie i był taki sam w dacie podejmowania uchwały. W ocenie skarżących powinno zatem nastąpić – na podstawie art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody – zniesienie tej formy ochrony przyrody w przypadku przedmiotowego dębu ze względu na utratę wartości przyrodniczych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody.

Na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował, że przedmiotem skargi jest opisana wyżej uchwała w zakresie punktu 3 załącznika do uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Organ wskazał, iż dokumentacja kartograficzna, sporządzona na potrzeby uchwały przez Miejski Zarząd Baz Danych w oparciu o zasoby geodezyjne, będące w posiadaniu Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Krakowa wykazywała, że drzewo przyporządkowane jest do działki nr "1" obr. [...]. Lokalizacja ta została potwierdzona przez Wydział Geodezji UM w piśmie z dnia 12 października 2010 r. Informację o zlokalizowaniu przedmiotowego drzewa w całości na dz. nr "2" obr. [...] Wydział Geodezji Urzędu Miasta Krakowa przekazał pismem z dnia 29 października 2010 r., dopiero po wpłynięciu operatu pomiarowego, dotyczącego wznowienia znaków granicznych dz. nr "2" obr. [...].

Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca regulując tryb ustanawiania pomników

przyrody nie uwzględnił konieczności uzyskiwania przez radę gminy zgody właściciela nieruchomości, na której znajduje się obiekt objęty ochroną przyrodniczą. Wartością, którą chroni konstytucja jest nie tylko prawo własności, lecz również środowisko, którego ochrona należy do obowiązków władz publicznych (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP), a dbałość o stan środowiska odnosi się do każdego (art. 86 Konstytucji RP).

Odnośnie do zakazów wprowadzonych uchwałą nr XC/1201/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010 r. wskazano, że sprowadzają się one do ochrony samego drzewa, nie ograniczając możliwości zagospodarowania działki nr "2". Zgodnie z § 3 uchwały wprowadzono w stosunku do pomników przyrody następujące zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu, 2) wykonywania prac ziemnych w obrębie rzutu korony, 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby w obrębie rzutu korony, 4) umieszczania tablic reklamowych w promieniu 6m od pnia, 5) zmiany stosunków wodnych.

Rada podniosła, iż korona przedmiotowego dębu jest niewielka i sięga maksymalnie na odległość około 5m w głąb działki nr "2", więc ustanowione zakazy odnoszące się do ochrony gleby w zasięgu korony drzewa dotyczą znikomej powierzchni działki, a ponadto ograniczają się w praktyce do części działki, której zagospodarowanie było ograniczone już uprzednio przez uwarunkowania wynikające z położenia tej części działki nr "2" przy granicy z inną nieruchomością, w tym z drogą. Część działki nr "2", pozostająca w zasięgu rzutu korony dębu, to zaledwie kilkadziesiąt metrów - kilka procent powierzchni działki, a więc wielokrotnie mniej, niż powierzchnia biologicznie czynna, którą należy pozostawić w tego typu terenie w przypadku jego zainwestowania. Pozostałe zakazy również nie ograniczają zagospodarowania przedmiotowej działki i mają charakter ogólnego dążenia do ochrony drzewa, którego zachowanie, w razie zamiaru zagospodarowania działki, byłoby wskazane przez Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa niezależnie od uznania go za pomnik przyrody.

Zwrócono uwagę, że wskazania z zakresu ochrony zieleni, uwzględnione w decyzji z dnia 30 sierpnia 2010 r. o warunkach zabudowy, nakładają bardziej restrykcyjne ograniczenia niż wprowadzona forma ochrony pomnikowej, będąca w zasadzie stwierdzeniem rangi przyrodniczej drzewa.

Organ wyjaśnił, że ocena przedmiotowego dębu przeprowadzona przez specjalistyczną firmę zewnętrzną w 2009 r. nie wykazywała, żadnych istotniejszych uszkodzeń drzewa ani nagłego zasychania korony, która obserwowana jest obecnie. Zgodnie z oceną powtórzoną przez tę samą firmę w 2010 r. obecny stan drzewa spowodowany jest "znacznym zaburzeniem funkcji fizjologicznych w wyniku wprowadzenia toksycznych substancji do wywierconych w pniu otworów".

Dodatkowo wyjaśniono, iż zgodnie z przepisami prawa zapobieganie nagłym zagrożeniom bezpieczeństwa powszechnego jest nadrzędne w stosunku do ochrony przyrody. Jeżeli zaistniałoby zagrożenie tego bezpieczeństwa w przypadku dębu rosnącego na dz. nr "2" obr. [...] przy ul. [...] w K., należy podjąć niezwłocznie wszelkie niezbędne działania mające na celu usunięcie zagrożenia, niezależnie od obowiązujących w tym zakresie zakazów dotyczących pomnika przyrody. Ponadto usunięcie posuszu nie stanowi naruszenia zakazów obowiązujących w stosunku do pomnika przyrody.

Skarżący ustosunkowali się do stanowiska organu w pismach z dnia 12 stycznia 2011 r. i z dnia 17 stycznia 2011 r. Podniesiono w nich, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w fachowej literaturze przedmiotu ochrony przyrody (cytowanymi przez skarżących) na ochronę zasługuje dąb szypułkowy o pierścieniu co najmniej 300 cm, podczas gdy dąb objęty przedmiotową uchwałą jest drzewem o pierścieniu pnia 285 cm. Wskazano ponadto, że nieprawdziwe jest twierdzenie, że korona dębu szypułkowego na działce skarżących jest niewielka skoro – jak wynika z załącznika przedmiotowej uchwały – zasięg korony tego drzewa wynosi 13m x 12m, co daje obszar 156 m2 w większości na działce skarżących. Uwzględniając powierzchnię ochronną dębu szypułkowego wyznaczoną na obszarze 10 m od korony drzewa i niewielką wielkość działki (549 m2) skarżący stwierdzili, że doszło wyłączenia spod zagospodarowania znacznego obszaru działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn.: Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy skarżący skargę do sądu administracyjnego formułują jako skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010 r. nr XC/1201/10 wskazując następnie, że wnoszą o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej ustanowienia pomnikiem przyrody dębu szypułkowego o nr [...] według rejestru, znajdującego się na działce o nr "2", obręb [...] przy ul. [...], obręb [...] w K. będącej własnością skarżących, a w uzasadnieniu skargi podnoszą zarzuty wyłącznie w stosunku do procedowania i ustaleń przyjętych wobec wskazanego wyżej dębu szypułkowego znajdującego się na działce skarżących, a następnie na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. pełnomocnik skarżących precyzuje, że przedmiotem skargi jest opisana wyżej uchwała w zakresie punktu 3 załącznika do uchwały, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest wskazana wyżej część przedmiotowej uchwały, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżących dotyczą stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej wyżej części i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a nie aktem indywidualnym, jako niezasadne należy ocenić zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez Radę Miasta Krakowa przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazuje art. 1 k.p.a. i ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania do postępowań kończących się uchwałami mającymi charakter aktów normatywnych.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Niewątpliwie uchwała rady gminy w przedmiocie ustanowienia pomnika przyrody podejmowana na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jest uchwałą z zakresu administracji publicznej skoro spełnia wszystkie kryteria uznania jej za akt prawa miejscowego.

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do organu planistycznego. Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniem, brak udzielenia odpowiedzi na powyższe wezwanie, datę złożenia skargi do sądu administracyjnego, treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący są właścicielami nieruchomości, na której znajduje się dąb szypułkowy objęty przedmiotową uchwałą. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżący podnosząc jednak, że przedmiotową uchwałą przyjęto ustalenia istotnie ograniczające możliwość pełnego korzystania z nieruchomości do nich należącej, tj. znacząco ingerujące w ich prawo własności polegające na stworzeniu sytuacji faktycznej i stanu prawnego, w którym jakiekolwiek zagospodarowanie terenu będącego ich własnością jest praktycznie niemożliwe, z uwagi na fakt, iż działka do nich należąca jest niewielkich rozmiarów a ochronie podlega znaczny teren wokół pomnika przyrody na niej ustanowionego – wykazali naruszenie uprawnień właścicielskich.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Przedmiotowa uchwała jest uchwałą w sprawie ustanowienia pomników przyrody na terenie miasta Krakowa i została podjęta na podstawie art. 44 ust. 1 i art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn.: Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220). Nie jest to zatem uchwała w przedmiocie zniesienia formy ochrony przyrody, co oznacza że zarzuty strony skarżącej koncentrujące się na wykazywaniu przesłanek do podjęcia uchwały w przedmiocie zniesienia pomnika przyrody nie mogą mieć znaczenie w procesie kontroli legalności uchwały w przedmiocie ustanowienia pomnika przyrody. Być może po podjęciu przedmiotowej uchwały w związku ze zmieniającym się stanem faktycznym organ powinien rozważyć kwestię zniesienia tej formy przyrody, kwestie te jednak pozostają poza granicami niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 44 ust. 3a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, projekt przedmiotowej uchwały wymagał uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i uzgodnienie takie zostało wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (pismo z dnia 9 listopada 2009 r., znak: [...] w katach sprawy).

Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody uchwała rady gminy m.in. o ustanowieniu pomnika przyrody określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1. Odnosząc tę regulację do przedmiotowej uchwały, przede wszystkim należy wskazać, że określa ona w punkcie 3 załącznika nazwę chronionego obiektu i jego położenie wskazując na dąb szypułkowy położony w K. przy ul. [...] na działce nr "1". Kwestia omyłkowego oznaczenia numeru działki została przez organ wyjaśniona. Z akt sprawy wynika, że kwestia precyzyjnego umiejscowienia przedmiotowego drzewa nie była jednoznaczna w chwili podejmowania uchwały - określono, że przedmiotowy dąb znajduje się na granicy działek nr "2" i "1" (np. pismo Dyrektora Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 8 stycznia 2008 r.). Dołączono jednak do akt sprawy kopię mapy uzupełniającej wznowienie znaków granicznych dla działki nr "2" z dnia 12 października 2010 r., z której dopiero wynika że przedmiotowy dąb znajduje się na działce nr "2" w bezpośrednim sąsiedztwie z granicą działki nr "1". Nie można zatem przyjąć, że podanie w tej sytuacji omyłkowej numeracji działki jest uchybieniem istotnym dyskwalifikującym uchwałę, skoro nie ulega wątpliwości o jakie drzewo kwalifikowane przez organ jako pomnik przyrody chodzi. Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa uchwała dotyczyła tylko jednego obiektu i jednej działki położonych przy ul. [...] w K.. Tym samym nie może wywołać skutków zarzut skarżących niewyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały.

W przedmiotowej uchwale określono również Prezydenta Miasta Krakowa jako sprawującego nadzór nad pomnikami przyrody (§ 4 uchwały), cele ochrony (§ 2 uchwały) oraz zakazy właściwe dla obiektu i obszaru wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy (§ 3 uchwały). Ocena legalności, w tym zasadności (z punktu widzenia kryterium legalności celu) wyboru przez organ zakazów właściwych dla przedmiotowego obiektu i obszaru wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy jest możliwa wyłącznie przy poznaniu motywów, jakimi kierował się organ dokonując wyboru. Motywy takie mogłyby znaleźć się w uzasadnieniu uchwały. Obowiązujące w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji przepisy prawa nie przewidywały jednak obowiązku organów stanowiących prawo miejscowe uzasadniania podejmowanych uchwał. Niewątpliwie ten stan rzeczy należy ocenić negatywnie. Nie można jednak z tego powodu postawić Radzie Miasta Krakowa zarzutu działania niezgodnego z prawem w stopniu dyskwalifikującym uchwałę. W doktrynie i orzecznictwie podejmowane są próby wyprowadzania obowiązku uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę argumentacja powyższa wykazuje jedynie zasadnie na istotną lukę ustawową w zakresie obowiązku uzasadniania uchwał, nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu braku uzasadnienia w sytuacji braku podstawy prawnej obowiązku sporządzania uzasadnienia uchwały. Należy jednak podkreślić, że sporządzanie uzasadnień podejmowanych uchwał nie tylko nie naruszałoby obowiązującego prawa, lecz odpowiadałoby wskazanym wyżej zasadom i ułatwiało kontrolę sądową uchwał zaskarżonych do sądu.

W tym stanie rzeczy Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały na podstawie całokształtu dokumentacji poprzedzającej podjęcie tej uchwały.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych, a szczególnie związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu, adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., VII SA/Wa 2170/07, LEX nr 355205). Zgodnie z art. 48 cytowanej ustawy, strona powołująca się w piśmie na dokument obowiązana jest na żądanie sądu złożyć oryginał dokumentu w sądzie jeszcze przed rozprawą. Jak zasadnie podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, jeżeli strona nie złoży oryginału dokumentu, mimo że jest w jego posiadaniu, to konsekwencje tego faktu oceni sąd przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. Podobnie należy przyjąć, jeżeli strona nie złoży oryginału dokumentu, a tylko jego prawidłowo poświadczony odpis (zob.: Komentarz do art. 48 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II., wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2005 r., OSK 1508/04, LEX nr 191825). Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na Sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06, LEX nr 453486).

W niniejszej sprawie organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę oraz przedmiotową uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając niekompletność przesłanej dokumentacji oraz mając na uwadze treść podnoszonych w sprawie zarzutów wezwał Radę Miasta Krakowa o przekazanie kompletu akt, w tym w szczególności: protokołu sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, tekstu zawiadomienia radnych o sesji Rady obradującej w dniu 13 stycznia 2010 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, w tym – porządek obrad sesji Rady i tekst uzasadnienia projektu uchwały, jakie zostało przekazane radnym, dowodu doręczenia zawiadomienia o terminie i miejscu sesji, dowodu zachowania dodatkowych szczególnych wymogów ważności zaskarżonej uchwały (przeprowadzenia uzgodnień, uzyskania opinii oraz terminów wykonania tych czynności), a przewidzianych w stosownych ustawach i Statucie Miasta Krakowa, dokumentów świadczących na jakiej podstawie przedmiotowy dąb szypułkowy został uznany za pomnik przyrody, decyzji o warunkach zabudowy powołanej w odpowiedzi na skargę, wykazania stosowną dokumentacją, na której działce znajduje się przedmiotowy dąb (protokół rozprawy z dnia 21 lutego 2011 r. – k. 42). Pomimo wezwania Sądu i przedłużenia – na wniosek organu - terminu wykonania tego wezwania (pismo z dnia 11 marca 2011 r. – k. 52) organ nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów. W odpowiedzi na wezwanie Sądu organ przedłożył: uzgodnienie projektu uchwały w sprawie pomników przyrody przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska, pismo Wydziału Kształtowania Środowiska w sprawie warunków do wz na działkach nr "2" i "1", kopię mapy uzupełniającej wznowienia działek, wniosek Sekretarza Miasta Krakowa o włączenie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie ustanowienia pomników przyrody na terenie Miasta Krakowa wraz z projektem uchwały wraz z uzasadnieniem i opinią Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta K., zawiadomienie o zwołaniu na dzień 16 grudnia 2009 r. i 13 stycznia 2010 r. sesji Rady Miasta Krakowa wraz z porządkiem obrad.

W tym stanie rzeczy zgodność z prawem zaskarżonej uchwały oraz zasadność zarzutów skargi została przez Sąd oceniona przez pryzmat dokumentacji przedłożonej przez organ z jednoczesnym podkreśleniem, że konsekwencje niezłożenia przez organ wszystkich dokumentów – zwłaszcza protokołu sesji Rady Miasta Krakowa, na której przyjęto przedmiotową uchwałę, będących w jego posiadaniu, również należało ocenić – zgodnie z cytowanymi wyżej zasadnymi poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa - przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. Sąd miał również na uwadze wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 15 marca 2010 r., II OSK 2062/09 stanowisko, zgodnie z którym dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, gdy mimo wezwań Sądu organ nie przedstawia dokumentacji pozwalającej ocenić zgodność z prawem zaskarżonej uchwały.

Z przedłożonej dokumentacji wynika, że ustanowienie pomnikiem przyrody dębu szypułkowego nr [...] według rejestru, znajdującego się na działce o nr "2" przy ul. [...], obręb [...] w K. nie było dowolne w świetle stanowiska merytorycznych organów w zakresie ochrony środowiska. Świadczą o tym uzgodnienie dokonane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (pismo z dnia 9 listopada 2009 r., znak: [...] w katach sprawy), jak i treść pisma z dnia 8 stycznia 2008 r. Dyrektora Wydziału Kształtowania Środowiska w sprawie warunków do wz na działkach nr "2" i "1", w którym wskazuje się na konieczność ochrony "okazałego dębu o rozmiarach pomnikowych" o "bardzo dużej wartości dendrologicznej, przyrodniczej oraz krajobrazowej". W aktach sprawy brakuje natomiast jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej stwierdzić legalność (rozumianą również jako legalność celu) wyboru przez organ zakazów właściwych dla przedmiotowego obiektu i obszaru wybranych spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy. Motywy tego wyboru nie wynikają zwłaszcza z uzasadnienia projektu uchwały przesłanego radnym, ani tym bardziej z porządku obrad Rady Miasta Krakowa na sesji w dniu 13 stycznia 2011 r. oraz niezawierającej uzasadnienia opinii Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa. Motywy dokonanego wyboru mógłby odzwierciedlać protokół sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę – protokołu tego jednak organ nie przedłożył.

W tym stanie rzeczy katalog zakazów wymienionych w § 3 uchwały w stosunku do przedmiotowego dębu szypułkowego przedstawia się jako ustalony dowolnie poprzez wybranie niektórych z zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy bez wskazania kryteriów tego wyboru. Ustawodawca wskazując w art. 44 ust. 2 ustawy, że uchwała określa "w razie potrzeby (...)zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1" nie wyposażył rady gminy do arbitralnego wyboru zakazów w stosunku do form ochrony przyrody. Dodatkowo należy podnieść, że z istoty reglamentacyjnej działalności administracji publicznej w państwie prawa wynika konieczność ścisłej wykładni norm kreujących obowiązki adresatów działań administracji i wprowadzania zakazów tylko wtedy jeżeli jest to uzasadnione indywidualistycznie rozumianym interesem publicznym. Spełnienia tych wymogów nie można skontrolować w sytuacji, gdy nie jest możliwe poznanie motywów jakimi kierował się organ dokonując wyboru ustawowych zakazów. Podnieść także należy, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy w stosunku m.in. do pomnika przyrody mogą być wprowadzone zakazy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Tymczasem w § 3 pkt 2 wprowadzono szerszy zakaz "wykonywania prac ziemnych w obrębie rzutu korony", co oznacza przekroczenie przez organ w tym zakresie upoważnienia ustawowego w stosunku do przedmiotowego dębu szypułkowego i obszaru na którym się on znajduje. Zasadne jest stanowisko skarżących, że w sytuacji gdy zasięg korony drzewa wynosi 13m x 12m, co daje obszar 156 m2 w większości na działce skarżących, a powierzchnię ochronną dębu szypułkowego wyznaczono w obszarze rzutu korony drzewa zakazując w tym miejscu dokonywania jakichkolwiek prac ziemnych, doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżących w stosunku do działki nr "2". W tym zakresie Sąd podzielił zarzuty skargi, a zwłaszcza stanowisko skarżących o naruszeniu przez organ konstytucyjnej zasady proporcjonalności, celowości i konieczności przy podejmowaniu aktów ograniczających prawo własności.

Przedmiotowa uchwała jako istotnie naruszająca prawo w zaskarżonym zakresie jest zatem w tym zakresie nieważna (art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Z tego powodu należało stwierdzić nieważność punktu 3 załącznika do uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010 r., Nr XC/1201/10 w sprawie ustanowienia pomników przyrody na terenie miasta Krakowa - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana w powyższym zakresie. W ocenie Sądu zastosowanie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter obligatoryjny w każdym wyroku uwzględniającym skargę (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 1276/09, LEX nr 578342) niezależnie od treści art. 61 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).