Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 521/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 15 ust 5
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania zabiegów zapobiegających degradacji gleb I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm. – dalej jako: u.o.g.r.l.) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji wydanej przez Burmistrza [...] i Miasta D. z dnia 21 listopada 2016 r. (znak: [...]), którą:

1. odmówiono nakazania B. W. i K. R. – właścicielom gruntu poł. w miejscowości D., ozn. jako działka o nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi kw. [...], wykonania zabiegów zapobiegających degradacji gleb na terenie ww. działki;

2. odmówiono nakazania M. P. – właścicielowi gruntu poł. w miejscowości D., ozn. jako działka o nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi kw. [...], wykonania zabiegów zapobiegających degradacji gleb na terenie ww. działki,

utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 21 listopada 2016 r. (znak: [...]), po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz [...] i Miasta D., odmówił nakazania B. W. i K. R. – właścicielom gruntu poł. w miejscowości D., ozn. jako działka o nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi kw. [...], wykonania zabiegów zapobiegających degradacji gleb na terenie ww. działki (pkt 1) oraz odmówił nakazania M. P. – właścicielowi gruntu poł. w miejscowości D., ozn. jako działka o nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi kw. [...], wykonania zabiegów zapobiegających degradacji gleb na terenie ww. działki (pkt 2).

W uzasadnieniu decyzji, organ l instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, w tym wskazał na uchylenie poprzednio wydanej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r. (znak: [...]). W odniesieniu do kręgu stron postępowania ustalono, że M. K. i M. K. są współwłaścicielami dz. ew. nr [...] w miejscowości D., natomiast dz. o nr ew. [...] w D. stanowi współwłasność B. W. i K. R., a dz. o nr ew. [...] stanowi własność M. P.. Ponadto podkreślono, że w toku postępowania – w dniu 25 października 2016 r. – dokonano oględzin w terenie, a następnie na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy ustalono, że grunty ww. działek zgodnie z klasą użytków zakwalifikowane są jako dz. o nr ew[...] – teren mieszkaniowy i pastwisko trwałe; dz. o nr ew. [...] – grunt orny, łąka trwała, pastwisko trwałe; dz. o nr ew. [...] – grunt orny, łąka trwała, pastwisko trwałe, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz tereny mieszkaniowe. W dalszej części uzasadnienia decyzji wydanej przez Burmistrza [...] i Miasta D. z dnia 21 listopada 2016 r., przytoczono treść art. 15 ust. 1 i 5 u.o.g.r.l., a nadto przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2006 r. (sygn. akt II SAB/Rz 15/05). Dodatkowo organ wskazał, że w jego ocenie, zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdzał zasadności wniosku M. K.. Na podstawie atlasów roślin znajdujących się na stronach internetowych ustalono bowiem, że dz. o nr [...] porośnięta jest trawami z gatunku: wyczyniec łąkowy, kostrzewa łąkowa, wiechlina łąkowa, turzyca długokłosa oraz roślinami z gatunków: mlecz polny, dzięgiel leśny, marchew zwyczajna, pokrzywa zwyczajna, szczaw tępolistny, włośnica zielona i inne, natomiast dz. nr [...] porośnięta jest trawami z gatunków: wyczyniec łąkowy, kostrzewa łąkowa, wiechlina łąkowa, turzyca długokłosa oraz roślinami z gatunków: dzięgiel leśny, marchew zwyczajna, pokrzywa zwyczajna, włośnica zielona, skrzyp błotny, ostrzeń polny i inne. Następnie organ I instancji powołując się na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin, wskazał, że działki o nr [...] i [...] w D. porośnięte przez chwasty, tj. rośliny niepożądane w uprawach z punktu widzenia gospodarki rolnej lub leśnej, które mają pozytywne znaczenie dla utrzymania różnorodności biologicznej terenów rolniczych. Dodano przy tym, że tereny ww. działek nieużytkowane intensywnie mają korzystny wpływ na uprawy prowadzone w sposób tradycyjny, ponieważ stanowią naturalne siedlisko dla wielu pożytecznych organizmów, jak np. owadów zapylających. W końcowej części uzasadnienia organ I instancji nadmienił, że w rozpatrywanym stanie faktycznym ustalono, iż rośliny rosnące na działkach nr [...] i [...] w D. należą do gatunków rozpowszechnionych na terenie kraju, dla których otwarte, niezagospodarowane tereny są naturalnym siedliskiem. Podkreślono przy tym, że dostępność metod zwalczania tych roślin, zarówno agrotechnicznych, jaki i chemicznych powoduje, iż w ich przypadku nie można mówić o szczególnej szkodliwości w rozumieniu ustawy o ochronie roślin. Tym samym, według organu I instancji, nie można było uznać, iż działki nr [...] i [...] w D. są to działki zachwaszczone takimi chwastami lub roślinami pasożytniczymi, które jako organizmy szkodliwe podlegają obowiązkowi zwalczania zgodnie z ww. przepisami, czy też, że są to grunty zdegradowane, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych, zmian środowiska, działalności przemysłowej, a także działalności rolniczej. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu l instancji, zaniechanie usuwania chwastów z działek nr [...] i [...] w D. nie doprowadziło do zmniejszenia wartości użytkowej gruntów oraz w jego następstwie nie stwierdzono degradacji gruntów rolnych i w związku z tym uznano wniosek strony za nieuzasadniony i odmówiono wydania decyzji nakazującej wykonania odpowiednich zabiegów zapobiegających degradacji gleb.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. K., zarzucając ww. decyzji szereg nieprawidłowości, zarówno w ustaleniu stanu faktycznego, jak i w interpretacji przepisów prawa. W treści odwołania, odwołująca się przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, a nadto podniosła, że zostało ono wszczęte na jej wniosek w dniu 22 listopada 2014 r. skierowany do Burmistrza [...] i Miasta D.. W ocenie odwołującej się, organ I instancji bezpodstawnie poinformował skarżącą, pismem z dnia 22 grudnia 2014 r., iż sprawę powinien rozpoznać starosta, jako osoba właściwa w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, gdy tymczasem art. 15 ust. 5 u.o.g.r.l. stanowi, że organem właściwym był wójt. Odwołująca się dodała przy tym, że w każdej z rozpatrywanych spraw Burmistrz powoływał się na zawiadomienie z dnia 9 lutego 2015 r., podczas gdy o powyższej sprawie został poinformowany prawie trzy miesiące wcześniej, tj. w dniu 20 listopada 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w jego ocenie decyzja organu I instancji była prawidłowa, a odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Według organu odwoławczego, organ l instancji zastosował się do wskazówek Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 12 sierpnia 2016 r. (znak: [...]), przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe oraz dokonał w sposób jednoznaczny subsumcji, czyli przyporządkowania stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni normy prawnej, którą jest art. 15 ust. 5 u.o.g.r.l. Dodano, że w dniu 25 października 2016 r. przeprowadzono wizję w terenie, z której sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną, zaś w trakcie oględzin ustalono istniejącą sytuację. W szczególności wskazano, że na dz. nr [...] usytuowany jest budynek mieszkalny z zadbanym ogrodem, natomiast dz. nr [...] porośnięta jest trawą i chwastami posiadającymi wysokość ok. 50 cm. Ponadto stwierdzono, że działka była koszona w okresie letnim 2016 r., przy czym ze względu na ukształtowanie terenu niemożliwym było wykoszenie ww. działki przy granicy z dz. nr [...]. Dodatkowo ustalono, że dz. nr [...] w odległości ok. 3 m od strony północnej dz. nr [...], porośnięta jest głównie pokrzywami o wysokości ok. 140 cm oraz samosiejkami, zaś od strony wschodniej dz. nr [...] stwierdzono zalegające pokrzywy na ogrodzeniu dz. nr [...], które osiągały wysokość ok. 140 cm. Organ odwoławczy podniósł, że właścicielka dz. nr [...] niejednokrotnie potwierdzała fakt, iż stan istniejący na działkach sąsiednich powoduje zachwaszczenie terenu jej działki. Dodatkowo właścicielka dz. nr [...] podała do protokołu, że do roku 2010, dz. nr [...] w D. była regularnie koszona i zbierana była z niej trawa i siano, a od momentu zmiany właściciela, działka nie była wykorzystywana rolniczo, a nadto oznajmiła, że dz. nr [...] od 2009 r. do 2010 r. zaczęła porastać samosiejkami. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, należało uznać, że przeprowadzenie ponownego rozpoznania sprawy nastąpiło z należytą starannością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło przy tym stanowisko organu l instancji przedstawione w wydanej przez ten organ decyzji, zgodnie, z którym zaniechanie usuwania chwastów z dz. nr [...] i [...] w D. nie doprowadziło do zmniejszenia wartości użytkowej gruntów oraz nie stwierdzono w jego następstwie degradacji gruntów rolnych i w związku z tym uznano wniosek strony za nieuzasadniony i odmówiono wydania decyzji nakazującej wykonania odpowiednich zabiegów zapobiegających degradacji gleb.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – M. K., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- bezzasadnego skierowania skarżącej do starosty, jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy stosownie do treści art. 15 ust. 5 u.o.g.r.l., organem właściwym w tym zakresie był wójt,

- niepowołania przez Urząd Gminy i Miasta D. biegłego w celu wykonania opinii w powyższej sprawie, a dwukrotne pisemne poinformowanie skarżącej o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy w związku z powołaniem biegłego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dniu 22 września 2017 r., uczestniczka postępowania B. W. wniosła do WSA w Krakowie pismo, w którym ustosunkowała się do zarzutów skargi. Uczestniczka stwierdza, że co roku wynajmuje traktor i kosi działkę stanowiąca jej własność, zatem nieprawdziwe są stwierdzenia skarżącej, że nie kosi działki. W przekonaniu uczestniczki/strony postępowania, skarżąca M. K. prezentuje postawę, w myśl której wszystko musi być zabetonowane, wytrute i uporządkowane. Podnosi, że mąż M. K., spryskał działkę uczestniczki żrącym środkiem chemicznymi i nie przeciwdziałał, kiedy uczestniczka w jego obecności koło jego płotu kosiła trawę. B. W. trafiła do szpitala z dusznościami, obrzękiem i swędzącą wysypką. Uczestniczka nie miała czasu kontynuować sprawy o drogę służebną, i skarżąca twierdzi, że to jej własność. Skoro na działce skarżącej nie ma chwastów, to oznacza, że na działce uczestniczki i sąsiednich działkach nie ma szkodliwych siedlisk. Działka B. W., jej zdaniem, zapewnia utrzymanie naturalnego łańcucha pokarmowego a także bioróżnorodność. B. W. jest zdania, że działania M.. K. i jej rodziny przynoszą dużą szkodę ludziom i przyrodzie. Od 15 lat nie jest wywożone szambo, wybierana jest ziemia z działki skarżącej, palone są opony i lakierowane okna i drzwi na działce, podniesiony jest teren za domem skarżącej. Uczestniczka opisuje, że Skarżąca usiłowała uczestniczkę skonfliktować z sąsiadem, a nadto zarządzała, w sposób opisany w piśmie, działką B. W. wobec Straży OSP. Podnosi w części końcowej pisma, m.in., że to co jest dobre dla skarżącej nie jest dobre dla przyrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została uwzględniona, aczkolwiek nie z przyczyn zawartych i opisanych w skardze, tylko z uwagi na fakt, że wskutek wniesienia skargi, o czym już była mowa powyżej, Sąd I instancji dokonuje pełnej kontroli kwestionowanego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2017 r. wydana na podstawie:

art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm. – dalej jako: u.o.g.r.l.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] i Miasta D. z dnia 21 listopada 2016 r., którą : 1. odmówiono nakazania B. W. i K. R. – właścicielom gruntu poł. w miejscowości D., ozn. jako działka o nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi kw. [...], wykonania zabiegów zapobiegających degradacji gleb na terenie ww. działki; 2. odmówiono nakazania M. P. – właścicielowi gruntu poł. w miejscowości D., ozn. jako działka o nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi kw. [...], wykonania zabiegów zapobiegających degradacji gleb na terenie ww. działki.

Jak wynika z treści kontrolowanych decyzji zostały one wydana na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednak z wykorzystaniem postanowień ustawy o ochronie roślin.

Zgodnie z treścią art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych:

"1. Właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi.

2. Właściwy organ wymieniony w art. 5, ze względu na ochronę gleb przed erozją i ruchami masowymi ziemi, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntów, o których mowa w ust. 1, zalesienie, zadrzewienie lub zakrzewienie gruntów, lub założenie na nich trwałych użytków zielonych. Właścicielowi gruntów przysługuje zwrot kosztów zakupu niezbędnych nasion i sadzonek ze środków budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1.

3. Jeżeli wykonanie nakazu, o którym mowa w ust. 2, spowoduje szkody wynikające ze zmniejszenia produkcji roślinnej, właścicielowi gruntów przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1, wypłacane przez okres 10 lat.

4. Obowiązek utrzymywania w stanie sprawności technicznej urządzeń przeciwerozyjnych oraz urządzeń melioracji szczegółowych ciąży na właścicielu gruntów, na których znajdują się te urządzenia".

5. W razie wystąpienia z winy właściciela innych form degradacji gruntów, o których mowa w ust. 1, w tym również spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, wójt, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntów wykonanie w określonym terminie odpowiednich zabiegów. W razie niewykonania decyzji wójt zleca wykonanie zastępcze tych zabiegów na koszt właściciela gruntów, wykorzystując do czasu zwrotu kosztów wykonania zastępczego środki budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1".

W tym miejscu, Sąd I instancji podnosi, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęły specyfikę i treść normy kompetencyjnej zawartej w 15 ust. 5 u.o.g.r.

Z treści przywołanego przepisu wynika, że wójt posiada zdolność kompetencyjną w razie wystąpienia z winy właściciela innych form degradacji gruntów, o których mowa w ust. 1, w tym również spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami.

Zdaniem Sądu I instancji ustawodawca posłużył się w omawianym przepisie względnie skomplikowanymi normami kompetencyjnymi. Z jednej strony, przepis ten upoważnia blankietowo na gruncie u.o.g.r. organ do wydawania decyzji w razie wystąpienia z winy właściciela innych form degradacji gruntów, o których mowa w ust. 1, z tym jednak zastrzeżeniem, że przez ustawowe wyszczególnienie, "wyspecyfikowanie", przedmiotu regulacji, że w tym również chodzi o decyzje wójta w odniesieniu do degradacji spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, - ustawodawca tym samym odesłał wójta w zakresie wyspecyfikowanym do postanowień tych przepisów.

Oprócz tego, co szczególnie podkreśla Sąd I instancji, istnieje w myśl ar. 15 ust. 5 u.o.g.r. samodzielny obszar decyzyjny wójta w przedmiocie innych form degradacji gruntów, niż te o których mowa w ust. 1, i zarazem innych niż: " spowodowanych nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami".

Z powyższego wynika, że wójt posiada zdolność kompetencyjną do wydawania decyzji na podstawie art. 15 ust. 5 u.o.g.r. - w odniesieniu do degradacji spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami - jeżeli w tych przepisach są odpowiednie normy kompetencyjne dla wójta do podejmowania rozstrzygnięć w drodze decyzji, albo jeżeli w tych przepisach istnieje jakaś kompetencja związana z omawianym przedmiotem potencjalnej regulacji, która nie jest przypisana żadnemu organowi, albo jeżeli w tych przepisach o ochronie roślin jest obowiązek wynikający bezpośrednio z mocy ustawy, lub tak zakwalifikowany w drodze systemowej wykładni z normami u.o.g.r., gdyż wtedy ew. można przyjąć, że decyzja z art. 15 ust. 3 u.o.g.r. dookreśla deklaratoryjnie treść tego obowiązku, o ile przepisy danej ustawy nie stanowią inaczej. (Przykładowo, można zasadnie rozważać, czy w przypadku nie zastosowania się przez podmiot prawa do treści art. 4 ustawy o ochronie roślin, wójt jest upoważniony do wydania decyzji, jeżeli to działanie prowadzi do zawinionej degradacji gruntu).

Nawiązując do przedostatniego zdania, w inny sposób tej normy z art. 15 ust. 5 u.o.g.r. nie można wykładać z uwagi na zasadę kompetencyjności. Z uwagi na zasadę kompetencyjności, nie można także dążyć do otrzymania wyniku wykładni przepisów kompetencyjnych, w myśl której do wydania jednej i tej samej treściwo decyzji w danym przedmiocie, będą właściwe dwa organy.

Jak wynika z treści kontrolowanych decyzji: wójta i SKO, wypowiadają się one w uzasadnieniu przez stwierdzenie, że nie występują w sprawie, w odniesieniu do roślin kwarantannowych, które stanowią wyraźny przedmiot regulacji normami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin. Ustawa ta przewiduje w art. 3 obserwacje i kontrole roślin, stanowiąc, że

"1. Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa, zwana dalej "Inspekcją", przeprowadza obserwacje i kontrole roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów w celu ustalenia występowania:

1) organizmów szkodliwych szczególnie groźnych, dotychczas niewystępujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub których występowanie nie jest szeroko rozpowszechnione, zwanych dalej "organizmami kwarantannowymi", lub

2) organizmów szkodliwych szeroko rozpowszechnionych, zwanych dalej "organizmami niekwarantannowymi".

2. W przypadku stwierdzenia wystąpienia organizmów szkodliwych lub podejrzenia ich wystąpienia wojewódzki inspektor ochrony roślin i nasiennictwa, zwany dalej "wojewódzkim inspektorem":

1) identyfikuje organizm szkodliwy i źródło jego pochodzenia;

2) ocenia możliwości dalszego rozprzestrzeniania się organizmu szkodliwego i możliwości jego zwalczania.

3. W przypadku stwierdzenia organizmów nie kwarantannowych w lasach stosuje się przepisy o lasach.

W myśl art. 4 ustawy o ochronie roślin:

"1. W przypadku wystąpienia organizmu niekwarantannowego wojewódzki inspektor ocenia stopień zagrożenia roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów.

2. W przypadku stwierdzenia zagrożenia rozprzestrzenienia się organizmu niekwarantannowego lub możliwości wywołania przez niego strat gospodarczych wojewódzki inspektor informuje zainteresowane podmioty, za pośrednictwem dostępnych środków przekazu, o sposobach i terminach zwalczania tego organizmu.

3. Organizmy niekwarantannowe można zwalczać lub ograniczać ich występowanie przez:

1) zabiegi agrotechniczne;

2) stosowanie roślin odmian tolerancyjnych lub odpornych;

3) zwalczanie biologiczne;

4) zabiegi środkami ochrony roślin;

5) zastosowanie co najmniej dwóch metod zwalczania, wymienionych w pkt 1-4, zwanych dalej "integrowaną ochroną roślin", mających na celu ograniczenie stosowania środka ochrony roślin do niezbędnego minimum do utrzymania populacji organizmów szkodliwych na poziomie ograniczającym szkody lub straty gospodarcze.

W art. 6 ustawa o ochronie przewiduje obowiązek zwalczania organizmów kwarantannowych i urzędowe kontrole, stanowiąc, że

1. Organizmy kwarantannowe podlegają obowiązkowi zwalczania i nie mogą być wprowadzane, przemieszczane, hodowane lub przechowywane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z zastrzeżeniem art. 33 ust. 1.

2. Wojewódzki inspektor przeprowadza kontrole roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, w tym podłoży, opakowań lub środków transportu, w zakresie występowania organizmów szkodliwych oraz spełnienia wymagań określonych w ustawie, zwane dalej "urzędowymi kontrolami":

1) w miejscach uprawy roślin, wytwarzania produktów roślinnych lub przedmiotów;

2) w miejscach przechowywania i sprzedaży roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów;

3) u podmiotów nabywających rośliny, produkty roślinne lub przedmioty;

4) w każdym innym miejscu, w którym rośliny, produkty roślinne lub przedmioty są przemieszczane, w szczególności na drogach i w środkach transportu.

3. Urzędowa kontrola roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów na drogach i w środkach transportu jest przeprowadzana we współpracy z Policją i Inspekcją Transportu Drogowego.

4. Urzędowe kontrole przeprowadza się:

1) regularnie u zarejestrowanych podmiotów oraz wyrywkowo w każdym innym miejscu uprawy, wytwarzania, przechowywania, sprzedaży lub przemieszczania roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów;

2) w sposób ukierunkowany, jeżeli zostanie stwierdzone, że istnieje ryzyko niespełnienia wymagań ustawy;

3) stosując ocenę organoleptyczną, badania makroskopowe, badania laboratoryjne lub kontrolę dokumentów.

5. Jeżeli zostanie stwierdzone lub podejrzewa się wystąpienie organizmów kwarantannowych wojewódzki inspektor ustala:

1) zasięg ich występowania lub możliwego rozprzestrzenienia się lub

2) zasięg prawdopodobnego porażenia roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, lub

3) źródło infekcji, lub

4) strefy, w których powinny być podjęte działania w celu zwalczania tych organizmów lub zapobiegania ich rozprzestrzenianiu się, lub

5) rośliny, produkty roślinne lub przedmioty porażone lub podejrzane o porażenie.

6. Podmiot kontrolowany współdziała z wojewódzkim inspektorem przy wykonywaniu czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2, 4 i 5.

Artykuł 7 omawianej ustawy o ochronie roślin reguluje obowiązki posiadaczy w przypadku wystąpienia lub podejrzenia wystąpienia organizmów kwarantannowych, stanowiąc, że

1. W przypadku wystąpienia lub podejrzenia wystąpienia organizmów kwarantannowych posiadacz jest obowiązany do:

1) zawiadomienia wojewódzkiego inspektora lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wystąpieniu lub podejrzeniu wystąpienia organizmów kwarantannowych;

2) zaniechania sadzenia, siewu, rozmnażania lub przemieszczania roślin oraz obrotu roślinami, produktami roślinnymi lub przedmiotami porażonymi lub podejrzanymi o porażenie organizmami kwarantannowymi, do czasu zakończenia urzędowej kontroli.

2. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, ciąży również na osobach, które z racji wykonywania czynności służbowych lub zawodowych posiadają informacje o wystąpieniu lub podejrzeniu wystąpienia organizmów kwarantannowych.

3. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje niezwłocznie właściwego wojewódzkiego inspektora o otrzymaniu zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1.

W myśl art. 8 ustawy o ochronie roślin, określającego nakazy i zakazy nakładane w przypadku wystąpienia lub podejrzenia wystąpienia organizmów kwarantannowych,:

"1. W przypadku wystąpienia lub podejrzenia wystąpienia organizmów kwarantannowych, wojewódzki inspektor, właściwy ze względu na miejsce wystąpienia organizmu kwarantannowego, może, w drodze decyzji, na koszt podmiotu:

1) nakazać:

a) stosowanie zabiegów uprawowych, w szczególności stosowanie płodozmianu, niszczenie chwastów lub samosiewów, przyoranie resztek pożniwnych, wymianę lub odkażenie gleby lub podłoża uprawowego, stosowanie materiału siewnego odpowiedniej kategorii lub odmian odpornych na określony organizm kwarantannowy,

b) zniszczenie roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, określając sposób zniszczenia,

c) określony sposób postępowania z roślinami, produktami roślinnymi lub przedmiotami, w szczególności ich przetworzenie, przeznaczenie na paszę, konsumpcję, oczyszczenie lub odkażenie, kompostowanie, przechowywanie w określonym miejscu,

d) czyszczenie i odkażanie przedmiotów lub miejsc, w których występują lub występowały organizmy kwarantannowe, lub które miały kontakt z porażonymi lub podejrzanymi o porażenie roślinami, produktami roślinnymi lub przedmiotami,

e) zastosowanie określonych zabiegów niszczących organizmy kwarantannowe lub zapobiegających ich rozprzestrzenianiu się, w szczególności zabiegów chemicznego zwalczania, odkażania gleby, przemrożenia szklarni, stosowania tablic chwytnych i pułapek feromonowych, przeprowadzania oddzielnego zbioru, oddzielnego przechowywania i oddzielnego transportu,

f) prowadzenie stałych obserwacji upraw w celu wykrycia organizmów kwarantannowych i informowanie o ich wynikach wojewódzkiego inspektora,

g) spełnienie określonych warunków przed rozpoczęciem uprawy roślin, przemieszczaniem roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, lub wprowadzaniem ich do obrotu,

h) prowadzenie i przechowywanie dokumentacji dotyczącej uprawy, wytwarzania, przemieszczania, nabycia, zbycia, obrotu lub przechowywania roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów;

2) zakazać:

a) użytkowania gruntów do celów rolniczych i leśnych,

b) uprawy, siewu, sadzenia lub używania do reprodukcji określonych roślin,

c) obrotu roślinami, produktami roślinnymi lub przedmiotami lub przemieszczania ich poza określone miejsce,

d) kompostowania lub przechowywania roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów w określonym miejscu,

e) wykorzystywania roślin lub produktów roślinnych na określone cele, w szczególności przeznaczania na paszę lub konsumpcję,

f) wywożenia gleby lub innego podłoża uprawowego lub jego ponownego użycia,

g) stosowania skażonej lub podejrzanej o skażenie wody do oprysków, nawadniania lub przetwarzania roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów,

h) prowadzenia przetwórstwa roślin lub produktów roślinnych.

2. W decyzji, o której mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor określa termin wykonania nałożonych w niej obowiązków. Decyzji tej może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

2a. Jeżeli działania podjęte w strefach, o których mowa w art. 6 ust. 5 pkt 4, okażą się skuteczne, to wojewódzki inspektor znosi w drodze decyzji obowiązki nałożone w tej strefie.

2b. Zmiana decyzji, o której mowa w ust. 1, nie wymaga zgody strony.

3. Organy administracji rządowej i samorządowej, na wniosek wojewódzkiego inspektora, udostępniają nieodpłatnie dane niezbędne do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, oraz do przeprowadzania urzędowej kontroli, oraz działań, o których mowa w art. 6 ust. 5.

4. W przypadku przeniesienia posiadania roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów wojewódzki inspektor nakłada na nowego posiadacza, w drodze decyzji, obowiązki określone dla dotychczasowego posiadacza w decyzji, o której mowa w ust. 1. W decyzji tej wojewódzki inspektor może określić inny termin wykonania tych obowiązków.

5. W przypadku szczególnego zagrożenia roślin przez organizmy kwarantannowe minister właściwy do spraw rolnictwa może, w drodze rozporządzenia, wprowadzić na obszarze całego kraju lub jego części nakazy lub zakazy, o których mowa w ust. 1, określając zakres obowiązków i terminy ich realizacji.

6. Jeżeli zakazy lub nakazy, wprowadzone na podstawie ust. 5, dotyczą stref ustalonych zgodnie z art. 6 ust. 5 pkt 4, informację o ustaleniu tych stref ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym".

Wobec powyższych ustaleń, w przekonaniu Sądu I instancji, przedmiot rozważań jakimi były jednak i rośliny kwarantannowe nie przystaje do sentencji kontrolowanych obecnie decyzji administracyjnych i do możliwości kompetencyjnych wójta i SKO, gdyż o tych roślinach wypowiadają się w drodze decyzji ww. organy inspekcyjne. Wypowiedź kontrolowanego organu o braku przesłanek do nałożenia odpowiednich obowiązków, oznacza, ze organ nie wykluczał nakazu wobec roślin kwarantannowych. Decyzje wydawane na podstawie art. 15 ust. 5 u.o.g.r. nie służą do władczej kwalifikacji, czy w sprawie występują, czy też nie organizmy kwarantannowe (zob. s 4-5 uzasadnienia decyzji organu I instancji) . A taki jest zasadniczy wydźwięk kontrolowanych decyzji. Sąd tylko uchylił kontrolowane decyzje, gdyż z uwagi na blankietowość i niejasność normy kompetencyjnej art. 15 ust. 5 u.o.g.r. , skorzystanie z niej przez organy w taki, jak opisany sposób, nie kwalifikuje do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien zwrócić uwagę na aksjologię i przedmiot regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i jednocześnie odpowiednio wyłożyć, uporządkować, przemyśleć posiadane możliwości kompetencyjne, ich przedmiot i zakres.

Zgodnie z art. 1 u.o.g.r. ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów.

W myśl art. 3 ust. 1 u.o.g.r. ochrona gruntów rolnych polega na:

1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne;

2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi;

3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze;

4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych;

5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Sąd zwraca uwagę, że treść art. 3 u.o.g.r. wskazuje na kierunek i cel korzystania przez wójta z posiadanych kompetencji.

Z kolei zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych , ilekroć w ustawie jest mowa o: 16) gruntach zdegradowanych - rozumie się przez to grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej; 17) gruntach zdewastowanych - rozumie się przez to grunty, które utraciły całkowicie wartość użytkową w wyniku przyczyn, o których mowa w pkt 16; 18) rekultywacji gruntów - rozumie się przez to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg.

W myśl art. 15 ust. 1 u.o.g.r.: 1. Właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi. [Obowiązek przeciwdziałania degradacji gleb]

Na tle powyższych przepisów organ powinien także rozważyć, co należy rozumieć pod pojęciem innych form degradacji użytków rolnych, innych niż erozja i ruchy masowe ziemi, występujących z winy właściciela, które powodują zmniejszenie ich wartości użytkowej, i którym można przeciwdziałać w drodze nakazania wykonania odpowiednich zabiegów, mając na uwadze, że właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi. Z tymi ustaleniami organ powinien skonfrontować zarazem treść wniosku skarżącej, aby ustalić jednoznacznie przedmiot postępowania, które w tym przypadku toczy się na wniosek.

Ustosunkowując się w tym miejscu do skargi, Sąd I instancji wyjaśnia, że kwestia bezzasadnego skierowania przez wójta pisma skarżącej do starosty, jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy stosownie do treści art. 15 ust. 5 u.o.g.r.l., organem właściwym w tym zakresie był w, jej przekonaniu wójt, mogła być przez nią kwestionowana w drodze zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości działania tego organu.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, że w sytuacji, w której była informowana przez organ, że w sprawie będzie powołany biegły, miała uzasadnione prawem oczekiwania, wynikające z zasady zaufania do administracji publicznej, że taki biegły zostanie powołany, chyba, że organ wykazałby uzasadnioną stanem faktycznym niecelowość korzystania z takiego dowodu (art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 2 k.p.a.), co jednak w sprawie nie nastąpiło. W tym miejscu, Sąd stwierdza, że specyfika kompetencji, o której jest mowa w art. 15 ust. 5 u.o.g.r. związanych z pojęciem zmniejszenia wartości użytkowej gruntu przemawia za zasadnością powoływania biegłego. Na marginesie, Sąd zwraca uwagę, że kompetencje z art. 15 ust. 5 u.o.g.r. przystają zasadniczo do kompetencji wykonywanych z urzędu, ale w wyjątkowych szczególnych przypadkach, nie jest wykluczone działanie na wniosek.

Ustosunkowując się do pisma uczestniczki B. W., Sąd stwierdza, że z akt sprawy wynika fakt koszenia przez nią jej działki. W wyniku uchylenia obu decyzji, B. W. ma możliwość ponownego przedstawienia swojego stanowiska właściwym organom administracyjnym. Stan faktyczny wymaga bowiem dalszego ustalenia, po uprzednim odkodowaniu z treści przepisu art. 15 ust. 5 u.o.g.r. przez organ/wójta przedmiotu i zakresu swoich kompetencji i znaczenia pojęć ustawowych, o których mowa powyżej – w celu dookreślenia istoty sprawy administracyjnej, w której działa. Pozostałe kwestie podniesione w ww. piśmie znajdują się zasadniczo poza zakresem obecnej kontroli Sądu I instancji i mogą być ew. z wniosku uczestniczki przedmiotem innych postępowań.

Wobec powyższych stwierdzeń, Sąd nie czyni dalszych rozważań materialnoprawnych, gdyż jego zadaniem jest kontrolowanie działalność administracji publicznej, a nie podejmowanie za nią działań i administrowanie.

Mając zatem na uwadze naruszenia przez organy art. 15 ust. 5 u.o.f.r. przez jego niewłaściwą wykładnię a także w konsekwencji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez nierozważenie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach, jak w pkt drugim sentencji, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

.