Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1960/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 i 2, art. 77, art. 80, art. 136, art. 43
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 151, art. 145 par. 1 lit c, art. 188, art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. F. I Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2550/14 w sprawie ze skargi M. W. F. I Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 16 października 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz M. W. F. I Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2550/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. F. I Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 16 października 2014r., nr ..., którym uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z 10 lutego 2014r., nr ... o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 22 sierpnia 2012r., nr ... i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Burmistrz Gminy i Miasta W. decyzją z dnia 22 sierpnia 2012r. nr ... ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinka obwodu sieci elektroenergetycznej kablowej średniego napięcia (30 kV) wraz z infrastrukturą techniczną w miejscowości K., P., R. w gminie W. oraz w miejscowości G. w gminie M. W.

Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2014r. A. L. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 22 sierpnia 2012r., wskazując jako podstawę prawną żądania art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a.

Burmistrz Miasta i Gminy W. postanowieniem z dnia 10 lutego 2014r. nr ... odmówił wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca wiedział o wydanej decyzji wcześniej, niż przed upływem miesiąca od dnia złożenia wniosku o wznowienie. Z tych względów brak było podstaw do wznowienia postępowania. Dodatkowo, organ wskazał, że nie byłoby możliwości wznowienia postępowania z uwagi na treść art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), zgodnie z którym nie uchyla się decyzji o ustaleniu, lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. W spornej sprawie minęło natomiast ponad 1,5 roku od dnia ogłoszenia o wydaniu decyzji.

Na powyższe postanowienie A. L. złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie w całości postanowienia Burmistrza z 10 lutego 2014r. i wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 22 sierpnia 2012r. wraz z wyznaczeniem organu, który będzie prowadził dalsze postępowanie nadzwyczajne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 10 marca 2014r., nr ..., uchyliło w całości ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 946/14) uchylił w całości powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 10 marca 2014r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ II instancji nieprawidłowo uznał, iż należy uchylić postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z 10 lutego 2014r., nie odniósł się także do instytucji wznowienia i nieprawidłowo wskazał, że odmowa wznowienia następuje w drodze decyzji. Ponadto, uchybienie terminowi do złożenia podania o wznowienie jest podstawą do wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, jak miało to miejsce w spornej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w wyniku ponownego rozpoznania zażalenia, postanowieniem z 10 marca 2014r. nr ..., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z 10 lutego 2014r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu zwróciło uwagę, że w aktach sprawy brak jest dowodu, z którego wynikałaby data złożenia przez A. L. wniosku o wznowienie postępowania. Podało, że wniosek jest datowany na 14 stycznia 2014r., a prezentata organu I instancji zawiera datę 15 stycznia 2014r. - brak jest przy niej dopisku czy adnotacji organu, iż wniosek został złożony osobiście przez wnioskodawcę. Brak jest także koperty zawierającej stempel pocztowy z datą nadania pisma w placówce pocztowej. Nie wiadoma zatem pozostaje faktyczna data wniesienia wniosku.

Kolegium podniosło także, że dokonanie zawiadomienia w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 53 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm.) mogłoby co do zasady stanowić dowód na zawiadomienie A. L. (równoznaczne z doręczeniem decyzji) w sytuacji, gdyby wiadomo było, że A. L. powinna zostać doręczona decyzja poprzez obwieszczenie. Wskazało, że wprawdzie w aktach sprawy znajduje się rozdzielnik z wykazem stron postępowania z którego wynika, że A. L. został uznany za stronę postępowania jednak nie wiadomo czy był on właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja (i wtedy doręczenie decyzji powinno nastąpić pisemnie, w trybie art. 40 w zw. z art. 46 k.p.a.), czy też stroną (której doręczenie decyzji dokonać się winno w drodze obwieszczenia - art. 49 k.p.a.). Z uwagi zatem, iż z treści decyzji lokalizacyjnej, ani z pozostałych dokumentów akt sprawy nie wynika takie rozróżnienie, to nie ma możliwości zweryfikowania, w jakim trybie decyzja powinna była zostać doręczona A. L.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że w aktach sprawy brak jest dowodu na przywołaną przez organ okoliczność zawarcia porozumienia między inwestorem, a A. L. w zakresie ustanowienia służebności przesyłu. Podało, że organ winien uzyskać od inwestora wyjaśnienie, czy dysponuje on jakimkolwiek pisemnym dowodem na tę okoliczność - w sytuacji, gdyby istniało np. oświadczenie lub umowa między stronami na tę okoliczność, mogłoby to stanowić dowód pomocniczy w sprawie - jednak z jego treści musiałoby wynikać, że taka decyzja lokalizacyjna została wydana 22 sierpnia 2012r. oraz czego dotyczy. W aktach sprawy znajduje się pismo inwestora z 17 marca 2014r. z którego wynika, że do takiego porozumienia doszło 26 marca 2012r. a A. L. wyraził zgodę na budowę linii oraz zobowiązał się do ustanowienia służebności przesyłu. Następnie A. L. odmówił ustanowienia służebności przesyłu, a Spółka M. (inwestor) zawezwała go do zawarcia próby ugodowej (została ona przeprowadzona przed Sądem Rejonowym w P. pod sygnaturą ... ). Akta sprawy zawierają także pismo organu I instancji z 20 marca 2014r. skierowane do Sądu Rejonowego w P. zawierające zapytanie, czy A. L. został doręczony wniosek wraz z załącznikami zawierającymi decyzję lokalizacyjną. Jednak brak jest pisemnego dowodu na tę okoliczność, np. odpisu wniosku złożonego do Sądu wraz z wymienionymi w nim załącznikami. Również brak jest odpowiedzi z Sądu, a zatem w sytuacji, gdy jest to główny dowód w sprawie, organ I instancji winien udokumentować swoje twierdzenie w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium, organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w znacznym zakresie. Organ I instancji powinien dokładnie zbadać zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, gdyż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa. W przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. organ administracji powinien, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówić wznowienia postępowania.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 16 października 2014r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. W. F. I Sp. z o.o. z siedzibą w W..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

Sąd zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie kognicja Sądu I instancji doznaje modyfikacji, ponieważ w niniejszej sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 lipca 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 946/14) uchylił poprzednio wydane rozstrzygnięcie organu II instancji, stwierdzając, że w pierwszej kolejności przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego konieczne jest zbadanie, czy wnioskodawca zachował termin do złożenia podania. Sąd w przywołanym wyroku zlecił także, aby organ II instancji wziął pod uwagę informację przedstawioną przez inwestora, że A. L. w postępowaniu przed sądem powszechnym doręczono kopię wniosku z załącznikami (w tym decyzję, której wznowienia się domaga) w dniu 13 grudnia 2013r.

Sąd wskazał, że Kolegium uchylając zaskarżoną decyzję zwróciło uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze na brak dowodu kiedy A. L. złożył wniosek o wznowienie postępowania - wniosek datowany 14 stycznia 2014r., a prezentata organu zawiera datę 15 stycznia 2014r. (brak jest natomiast koperty czy adnotacji o osobistym złożeniu pisma przez stronę). Po drugie, na to, że nie jest wiadome, czy A. L. decyzja powinna być doręczona w formie pisemnej, czy też w trybie obwieszczenia (art. 49 k.p.a.). Organ jednocześnie zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się rozdzielnik, z którego wynika, że A. L. został uznany za stronę postępowania, jednak nie wiadomo czy jest właścicielem nieruchomości, przez które przebiega inwestycja. Zdaniem Kolegium, postępowanie wyjaśniające winno zostać powtórzone celem ustalenia kiedy wnioskodawca powziął wiedzę o wydanej decyzji lokalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Kolegium co do konieczności dokonania ponownych ustaleń, przy czym nie zaakceptował w całości argumentacji przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu.

Zdaniem Sądu, istotę sprawy stanowi kwestia zachowania terminu przez A. L. do złożenia podania o wznowienie postępowania z tego względu, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Burmistrza Gminy i Miasta W. w dniu 22 sierpnia 2012r. decyzji nr ... o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie odcinka obwodu sieci elektroenergetycznej kablowej średniego napięcia.

W ocenie Sądu, nie ma konieczności i podstaw do tego, aby ustalać czy A. L. jest właścicielem nieruchomości, na której jest zlokalizowana omawiana inwestycja celu publicznego. Został bowiem uznany przez organ za stronę, skoro widnieje w rozdzielniku decyzji lokalizacyjnej. Konieczne jest natomiast zbadanie czy prawidłowo w toku tamtego postępowania został powiadomiony o wydaniu decyzji, co wymaga zapoznania się przez organ z dowodem doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, lokalizacyjnej. Od tego bowiem zależy badanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Sąd zaznaczył, że inną kwestią jest badanie terminu, inną zaś stwierdzenie przez organ czy wystąpiła wskazywana przez stronę podstawa wznowieniowa. Jeżeli zawiadomienie o decyzji lokalizacyjnej zostało odebrane osobiście przez A. L., wówczas termin do złożenia podania o wznowienie liczy się od dnia jej odebrania, wówczas bowiem powziął informację, że taki akt administracyjny został wydany. W innym wypadku konieczne jest ustalenie kiedy najwcześniej strona dowiedziała się o wydanej decyzji.

Sąd wskazał, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu określonego w art. 148 k.p.a. Z tego względu konieczne było ponowne bezsporne ustalenie okoliczności istotnych dla wznowienia, tj. daty w której wnioskodawca powziął informację o decyzji lokalizacyjnej oraz tego w jakiej dacie został złożony wniosek, co wymaga ustalenia, czy został przesłany pocztą, czy też złożony osobiście. W ocenie Sądu, ustalenie tych dwóch dat pozwala na stwierdzenie, czy został zachowany wymagany termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii doręczenia zawiadomienia o decyzji lokalizacyjnej poprzez doręczenie zastępcze (art. 44 k.p.a.) lub domownikowi (art. 43 k.p.a.) Sąd wskazał, że doręczenie takie nie jest równoznaczne z dowiedzeniem się przez stronę o wydanej decyzji administracyjnej. Postępowanie wznowieniowe ma służyć realnej możliwości zweryfikowania wydanej w trybie zwykłym decyzji, co oznacza, że "dowiedzenie się" przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.) ma oznaczać, że dotarła do strony zainteresowanej w sposób bezpośredni informacja o wydanej decyzji. Zdaniem Sądu, posłużenie się w takim wypadku fikcją prawną (doręczenie domownikowi lub doręczenie zastępcze) na potrzeby sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego jest nieuprawnione. W takiej sytuacji konieczne jest rozdzielenie momentu doręczenia stronie zawiadomienia o decyzji oraz dowiedzenia się przez stronę o wydaniu tej decyzji. Z tego względu konieczne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego w jakiej dacie wnioskodawca dowiedział się o istnieniu decyzji lokalizacyjnej, a następnie w jakiej dacie został złożony wniosek o wznowienie. Te dwie daty pozwolą na ustalenie czy został dochowany wymagany przez przepisy prawa termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że z pisma Sądu Rejonowego w P. l Wydział Cywilny z dnia 4 czerwca 2014r. (k. 35 akt administracyjnych) wynika, że wniosek o ustanowienie służebności przesyłu został doręczony uczestnikowi postępowania A. L. w dniu 13 grudnia 2013r., ale odbiór przesyłki pokwitował ojciec strony K. L. Oznacza to, że taka informacja nie może być tożsama z dowiedzeniem się przez samego wnioskodawcę o wydaniu decyzji lokalizacyjnej.

Sąd nie podzielił twierdzeń skargi, że przy wydaniu rozstrzygnięcia doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. W przywołanym wyroku Sąd podkreślił konieczność zbadania terminu do złożenia wniosku o wznowienie i wytyczne te zostały wykonane przez Kolegium. Ze względu na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności Kolegium nie mogło dokonać tych ustaleń samodzielnie. Z tych względów uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji było konieczne do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Sąd wskazał, że nie jest także uprawniona teza skarżącego w świetle wyroku WSA, że data 13 grudnia 2014r. stanowi dzień, w którym skarżący najpóźniej dowiedział się o wydanej decyzji lokalizacyjnej. Sąd bowiem jedynie stwierdził, iż trzeba mieć na uwadze informację dotyczącą doręczenia A. L. wniosku przez sąd powszechny. Sąd uznał, że stanowiska WSA wyrażonego w wyroku z dnia 2 lipca 2014r. nie należy odczytywać jako wiążącego poglądu, że A. L. dowiedział się o decyzji lokalizacyjnej w ten sposób i miało to miejsce w dniu 13 grudnia 2013r. W ocenie Sądu, słusznie natomiast Kolegium zwróciło uwagę, że konieczne jest ustalenie tych wszystkich okoliczności.

Co do badania kwestii, czy wnioskodawcy powinno być doręczane zawiadomienie o decyzji lokalizacyjnej na piśmie, czy też w formie ogłoszeń Sąd podzielił stanowisko skargi, wskazując że skoro skarżącego uznano w rozdzielniku decyzji za stronę i zapewne doręczono wydaną decyzję w formie pisemnej drogą pocztową (co powinno być ustalone przez organ), to - choć jest to hipoteza, która może ulec weryfikacji w toku postępowania administracyjnego - nie ma podstaw do kwestionowania jakiego rodzaju stroną jest A. L.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sadu Administracyjnego od powyższego wyroku M. W. F. I Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi WSA zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014r. poz. 1647), zw. dalej p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2014r. (...) i oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu II instancji, pomimo jego wydania z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., jako iż postanowienie to zostało wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym organ II instancji nie wyjaśnił okoliczności dowiedzenia się przez A. L. najpóźniej w dniu 13 grudnia 2013r. o wydaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. nr ... z dnia 22 sierpnia 2012r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (...), co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniu wyroku WSA okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej M. W. F. I sp. z o.o. jako inwestora, realizującego inwestycję wskazaną w Decyzji lokalizacyjnej,

2) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego w sprawie i niewłaściwym uznaniu, że dzień 13 grudnia 2013r., stanowiący datę doręczenia A. L. odpisu wniosku o ustanowienie służebności przesyłu przez Sąd Rejonowy w P., do którego załączona była kopia decyzji lokalizacyjnej, nie jest najpóźniejszą datą, w której A. L. dowiedział się o wydaniu decyzji lokalizacyjnej,

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ II instancji nie wykonał wiążących zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014r. (sygn. IV SA/Wa 946/14),

4) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U.2014.10 z późn. zm.), zw. dalej k.p.c., poprzez dowolną ocenę dowodów, dokonaną w sposób niezgodny z zasadami logicznego myślenia i doświadczenia życiowego, bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie,

5) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku WSA, co przejawia się w tym, że organ II instancji z jednej strony słusznie zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia i ustalenia okoliczności daty dowiedzenia się A. L. o decyzji lokalizacyjnej a następnie wskazał, że konieczne jest powtórzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego, pomimo iż organ II instancji na etapie wydawania zaskarżonego postanowienia z dnia 16 października 2014r. miał możliwość samodzielnego przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, tym bardziej, że dysponował dodatkowymi środkami dowodowymi dostarczonymi przez Stronę skarżącą i Sąd Rejonowy w P., co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 136 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca kasacyjnie w piśmie z dnia 15 maja 2014r. wskazała, że wystąpiła z wnioskiem z dnia 13 listopada 2013r. do Sądu Rejonowego w P. o ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości A. L. (sygn. ...). Do ww. wniosku dołączona została kopia decyzji lokalizacyjnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Kopia wniosku wraz z załącznikami została doręczona stronie postępowania w dniu 13 grudnia 2013r. Na potwierdzenie ww. okoliczności, Spółka załączyła do pisma procesowego z dnia 15 maja 2014r. dowód w postaci potwierdzenia odbioru przedmiotowego wniosku. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie i niewłaściwie uznał, że dzień 13 grudnia 2013r. stanowiący datę doręczenia A. L. wniosku o ustanowienie służebności przesyłu przez Sąd Rejonowy w P. nie jest najpóźniejszą data, w której A. L. dowiedział się o wydaniu decyzji lokalizacyjnej.

Przedmiotowa przesyłka została odebrana przez ojca strony postępowania, zaś skarżący w toku toczącego się od stycznia 2014r. postępowania administracyjnego oraz zakończonego już jednokrotnie postępowania sadowoadministracyinego nigdy nie zakwestionował faktu przekazania mu przesyłki zawierającej, m.in. decyzję lokalizacyjną przez ojca K. L.

W ocenie spółki Sąd I instancji bezzasadnie nie utożsamił daty doręczenia przesyłki z Sądu Rejonowego w P. z datą dowiedzenia się przez A. L. o wydaniu i treści decyzji lokalizacyjnej.

Spółka nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 2 lipca 2014r. (IV SA/Wa 946/14) nie wydał wiążącego wskazania, z którego wynika, iż A. L. dowiedział się o decyzji lokalizacyjnej najpóźniej w dniu 13 grudnia 2013r. Zdaniem spółki w treści przedmiotowego wyroku wyraźnie wskazano, iż konkretnie ta okoliczność winna zostać uwzględniona przy wydawaniu ponownego rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjna wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej, wniesionej przez M. W. F. I Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., który Sąd I instancji zastosował, oddalając skargę, mimo że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i art. 77, art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co oznacza, że niedopuszczalne jest wydanie tego rodzaju decyzji w innych sytuacjach niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna, o której mowa we wskazanym przepisie, może być wydana jeżeli wystąpią łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po wtóre, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnia tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które skutkuje niewyjaśnieniem podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego niemożliwe jest jej rozstrzygnięcie. Dlatego organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie kasacyjny charakter zaskarżonego do Sądu I instancji rozstrzygnięcia determinował zakres kontroli dokonanej prze ten Sąd. Przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji stwierdził, że powody dla których organ odwoławczy uznał za konieczne przeprowadzenie ponownego postępowania w I instancji stanowiły podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

W sprawie istotne było ustalenie, czy A. L. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 22 sierpnia 2012r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie, przewidzianym w art. 148 k.p.a. Ta okoliczność winna być ustalona z urzędu przez organ, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania. Organ I instancji postanowieniem z dnia 10 lutego 2014r. odmówił wznowienia postępowania, wskazując na przekroczenie terminu. Organ odwoławczy, którego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, nie mógł ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy. Przepis art. 138 k.p.a. przyznaje bowiem organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (postanowienia), bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (postanowienia). Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno-reformatoryjne.

W sprawie niniejszej organ odwoławczy uznał, że zachodzi potrzeba "uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznym zakresie", zaś Sąd I instancji stwierdził, że konieczne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego w jakiej dacie wnioskodawca dowiedział się o istnieniu decyzji lokalizacyjnej, a następnie w jakiej dacie został złożony wniosek o wznowienie. Jednak ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji nie wskazali jakie dowody winny być przeprowadzone, i dlaczego nie może przeprowadzić ich organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Należy w związku z tym zwrócić uwagę na podnoszone zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w zaskarżonym wyroku skutki doręczenia zastępczego, mające znaczenie w niniejszej sprawie.

Doręczenie zastępcze przewidziane jest w art. 43 k.p.a. - w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi (...), przy czym za miarodajną datę przyjęcia pisma przez dorosłego domownika, nie bierze się pod uwagę tego, czy domownik wywiązał się z obowiązku dostarczenia adresatowi pisma w odpowiednim czasie. Zważywszy na to, że w niniejszej sprawie należało oceniać skuteczność doręczenia A. L. przesyłki, zawierającej wniosek o ustanowienie służebności przesyłu oraz kopii decyzji lokalizacyjnej nr ..., przesłanej mu przez sąd powszechny w sprawie cywilnej, zwrócić należy uwagę na treść art. 138 § 1 k.p.c.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.c., jeżeli doręczający nie zastanie adresata w mieszkaniu, może doręczyć pismo sądowe dorosłemu domownikowi, a gdyby go nie było - administracji domu, dozorcy domu lub sołtysowi, jeżeli osoby te nie są przeciwnikami adresata w sprawie i podjęły się oddania mu pisma. Przewidziany w tym przepisie sposób doręczenia polega na tym, że pismo sądowe zostaje wręczone innej osobie niż adresat, ale ze skutkiem dla adresata. Oznacza to, że doręczenie staje się skuteczne, przy założeniu spełnienia warunków określonych w art. 138 § 1 k.p.c., w chwili, w której pismo odbierze osoba wskazana w tym przepisie. Innymi słowy, elementem konstrukcyjnym doręczenia jest podjęcie się przez osoby wskazane w art. 138 § 1 k.p.c. oddania pisma adresatowi. Okoliczność, czy i kiedy doszło do przekazania pisma adresatowi pozostaje bez znaczenia dla oceny skuteczności doręczenia i rozpoczęcia biegu terminów procesowych wynikających z dokonania doręczenia. Wykazanie, że osoba, która odebrała pismo nie przekazała go adresatowi lub uczyniła to z opóźnieniem może mieć znaczenie jedynie przy ocenie zasadności wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie SN z dnia 26 września 2013r., sygn. II CZ 45/13, Lex nr 1413042). O skuteczności zastępczego doręczenia pisma sądowego w sposób określony w art. 138 § 1 k.p.c. nie przesądza okoliczność, czy dorosły domownik był upoważniony przez adresata do odbioru korespondencji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 10 sierpnia 1999r., II CZ 80/99, OSNC z 2000r. Nr 3, poz. 46). Doręczenia przewidziane w art. 138 i 139 § 1 k.p.c. oparte są na domniemaniu, że pismo sądowe dotarło do rąk adresata i że w ten sposób doręczenie zostało dokonane prawidłowo. Domniemanie to może być przez stronę obalone. Adresat może bowiem dowodzić, że pisma nie otrzymał i o nim nie wiedział, gdyż osoba, której pismo doręczono zastępczo, bądź urząd, w którym je złożono, nie oddały mu pisma (por. postanowienie SN z 4 września 1970 r., sygn. I PZ 53/70, OSNC 1971/6/100).

Jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie z akt sprawy nie wynika, ażeby A. L. kwestionował okoliczność przekazania mu przez ojca przedmiotowej przesyłki; we wniosku zarzucał niedoręczenie mu decyzji lokalizacyjnej przez organ, który ją wydał. Ocena skutków tego doręczenia, mająca wpływ na przyjęcie daty dowiedzenia się przez A. L. o decyzji lokalizacyjnej powinna być dokonana przez organ odwoławczy, nie zachodziła potrzeba uchylenia z tego powodu postanowienia organu I instancji. Również okoliczność dotyczącą daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ odwoławczy mógł wyjaśnić we własnym zakresie, lub w trybie art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest on usprawiedliwiony, gdyż Sąd w wyroku z dnia 2 lipca 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 946/14 zalecił, aby organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy "miał na uwadze" informację przedstawioną przez skarżącą spółkę, dotyczącą doręczenia A. L. kopii wniosku wraz z załącznikami w dniu 13 grudnia 2013r.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego podjęto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. związku z art. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 77, art. 80 k.p.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przy ustalaniu zachowania przez A. L. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania będzie miał na uwadze przedstawione rozważania.

-----------------------

13