Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1022/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 174, art. 183, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 67 ust. 1, art. 207 ust 8 i 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 223 poz 1655
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/  w zw. z § 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1225/15 w sprawie ze skargi Miasta Łódź na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Miasta Łódź na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego 28.721 (dwadzieścia osiem tysięcy siedemset dwadzieścia jeden) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Łódź na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego nr [...] z [...] marca 2014 r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oraz zasądził koszty postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] września 2015 r. Zarząd Województwa Łódzkiego, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Miasto Łódź w związku z decyzją Zarządu Województwa Łódzkiego z [...].03.2014 r. określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 4 664 128,67 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane przez Miasto Łódź z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. dalej: "ufp"), w związku z realizacją projektu pn.: "Rewitalizacja EC-1 i jej adaptacja na cele kulturalno-artystyczne", na podstawie umowy o dofinansowanie projektu z [...] września 2009 r., orzekł o uchyleniu własnej decyzji z [...].03.2014 r., określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości

4 664 128,67 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj. od [...] grudnia 2012 r. oraz zobowiązał Miasto Łódź do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji kwoty 4 664 128,67 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013 na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu z [...] września 2009 r. (zmienionej aneksami z [...] marca 2010 r., [...] czerwca 2012 r. oraz [...] listopada 2013 r.) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013 przyznała Beneficjentowi - Miastu Łódź - dofinansowanie w kwocie 82 758 127,51 zł na realizację projektu pn. "Rewitalizacja EC-1 i jej adaptacja na cele kulturalno-artystyczne".

Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013 upoważniła Zespół Kontrolny do przeprowadzenia kontroli doraźnej w zakresie projektu pn. "Rewitalizacja EC-1 i jej adaptacja na cele kulturalno-artystyczne".

W trakcie kontroli doraźnej przeprowadzonej przez IZ RPO WŁ w dniach [...]-[...] lutego 2011 r. oraz [...]-[...] marca 2011 r. dokonano sprawdzenia prawidłowości przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, przeprowadzonego na podstawie art. 47 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, (Dz. U. 2007 r. Nr 223, po z. 1655 ze zm.). Postępowanie o udzielenie zamówienia zostało wszczęte poprzez przekazanie ogłoszenia o zamówieniu Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich (dalej UOPWE) w dniu [...] lipca 2009 r. i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu [...] lipca 2009 r. pod numerem [...].

Przedmiotem zamówienia było wykonanie rewitalizacji obszaru elektrociepłowni EC-1 i jej adaptacja na cele kulturalno - artystyczne, które zostało podzielone na dwa zadania:

Zadanie 1 - Rewitalizacja kompleksu budynków EC1 Wschód - wykonanie robót budowlanych w systemie zaprojektuj i wybuduj;

Zadanie 2 - Rewitalizacja obszaru EC1 Zachód wraz z zagospodarowaniem terenów wspólnych.

Zamawiającym była wówczas Instytucja Kultury "EC1 Łódź - Miasto Kultury" w Łodzi działająca na podstawie ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, póz. 123 ze zm.), umowy pomiędzy Miastem Łódź a Fundacją S. w Łodzi w sprawie utworzenia i wspólnego prowadzenia instytucji kultury pod nazwą "EC1 Łódź - Miasto Kultury" w Łodzi oraz na podstawie Statutu (załącznik nr 2 do uchwały nr XXX/588/08 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2008 r.).

Efektem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego było podpisanie dwóch umów o wykonanie robót budowlanych:

- dla zadania 1, umowa nr [...] z konsorcjum firm S. SA, S. CZ a.s.;

- dla zadania 2, umowa nr [...] z konsorcjum firm P. S.A., P. P. U. H. A., P. GmbH.

Warunkiem udziału w postępowaniu w zakresie zdolności finansowej i ekonomicznej było łączne spełnienie następujących warunków:

- wykazanie , że wykonawca posiada środki finansowe lub zdolność kredytową w określonej dla poszczególnych zadań wysokości;

- posiadanie ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności w wysokości nie mniejszej niż 5 000 000 zł oraz

- osiągnięcie w okresie ostatnich trzech lat (2006, 2007, 2008), a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy - za ten okres, łącznego przychodu netto ze sprzedaży produktów, towarów i materiałów, stanowiących roboty budowlane sklasyfikowane w sekcji F w dziale 45 Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług, ujętej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Kwalifikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. z 2004 r. Nr 89 poz. 844) lub odpowiadającej sekcji ujętej w Nomenklaturze Działalności we Wspólnocie Europejskiej (NACE) bądź Klasyfikacji Produktów wg Rodzajów Działalności (ĆPA), nie mniejszego niż 200 000 000,00 zł (dla zadania 1), 400 000 000,00 zł (dla zadania 2).

Zamawiający na potwierdzenie tak sformułowanego warunku udziału w postępowaniu zażądał m.in. przedstawienia sprawozdania finansowego, a jeżeli podlega ono badaniu przez biegłego rewidenta zgodnie z przepisami o rachunkowości, przedstawienia również opinii odpowiednio o badanym sprawozdaniu, a w przypadku wykonawców niezobowiązanych do sporządzania sprawozdania finansowego innych dokumentów określających obroty oraz zobowiązania i należności - za okres nie dłuższy niż ostatnie trzy lata obrotowe, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy - za ten okres, potwierdzające wysokość osiągniętego przychodu w latach 2006, 2007, 2008 w wysokości nie niższej niż określono to w wyżej opisanym warunku.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych IZ RPO WŁ stwierdziła, iż Zamawiający w kontrolowanym postępowaniu poprzez opisanie warunku udziału w postępowaniu w sposób niepozwalający na jego weryfikację w oparciu o żądane dokumenty (dotyczy zadania 1 i 2), naruszył art. 22 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy Pzp w związku z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane. Zdaniem Instytucji Zarządzającej RPO WŁ dokumenty, jakich zażądał Zamawiający, nie musiały zawierać informacji na temat sprzedaży produktów, towarów i materiałów, stanowiących roboty budowlane, określonych szczegółowo przez Zamawiającego w warunkach udziału w postępowaniu.

W związku z opisanym wyżej naruszeniem na zamówienie publiczne została nałożona korekta finansowa w wysokości 25% ("Taryfikator** z 9 października 2008 r. - tabela 1 poz. 14). Dokumentuje to informacja pokontrolna z [...] sierpnia 2011 r.).

Pismem z [...] maja 2010 r. Zamawiający odniósł się do wyników kontroli Prezesa UZP uznając zarzuty naruszenia ww. przepisów ustawy pzp za bezzasadne. Przedmiotowe zastrzeżenia zostały rozpatrzone przez Krajową Izbę Odwoławczą uchwałą z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...], w której nie uwzględniono zastrzeżeń Zamawiającego. Krajowa Izba Odwoławcza podzieliła stanowisko Prezesa UZP iż "na podstawie sprawozdania finansowego nie można w sposób jednoznaczny ustalić struktury przychodów konkretnego rodzaju robót według klasyfikacji PKWiU". W uzasadnieniu powołanej uchwały KIO podniosła, iż "postawiony warunek został sformułowany w sposób, który nie pozwalał na jednoznaczną jego ocenę, a dokumenty, jakich zamawiający żądał - zgodnie z rozporządzeniem z 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów (...) - nie zawierały wymaganych przez Zamawiającego informacji, tj. informacji dotyczących struktury przychodów konkretnego rodzaju robot według klasyfikacji PKWiU. To oznacza, że przedmiotowy warunek powinien być opisany jasno i precyzyjnie, tak, aby weryfikacja jego spełniania odbywała się w sposób obiektywny, a nie subiektywny (uznaniowy)."

W uzyskanej przez Instytucję Zarządzającą RPO WŁ opinii z [...] grudnia 2011 r., sporządzonej przez biegłego rewidenta - mgr A. P. - wskazano, iż obowiązujące w dniu 15 lipca 2009 r. przepisy regulujące formę, zakres oraz szczegółowość, z jaką podmiot gospodarczy winien sporządzić swoje roczne sprawozdanie finansowe, niezależnie od tego czy obowiązany był poddać je badaniu czy też nie, nie wskazują w sposób jednoznaczny na konieczność prezentacji przychodów netto w szczegółowości przewidzianej w przywołanych w opinii klasyfikacjach.

Wobec powyższego IZ RPOWŁ zaleceniami pokontrolnymi z [...] grudnia 2011 r. zobowiązała Miasto Łódź do dokonania korekty wniosku o płatność nr [...], w którym przedłożono do refundacji faktury VAT dotyczące zamówienia, na które nałożono korektę finansową (dotyczy umowy nr [...] z [...] czerwca 2010 r. oraz umowy nr [...] z [...] lipca 2010 r.) poprzez pomniejszenie wydatków kwalifikowalnych według "wzoru na obliczenie wysokości korekty metodą wskaźnikową2. Ponadto zobowiązała Beneficjanta, że w przypadku rozliczania, w przyszłych wnioskach o płatność, faktur VAT dotyczących ww. umów, należy analogicznie pomniejszać wysokość wydatków kwalifikowalnych.

Beneficjent pismem z [...] marca 2012 r., odnosząc się do opinii biegłego rewidenta z

[...] grudnia 2011 r., zwrócił się o ponowną weryfikację ustaleń poczynionych podczas przeprowadzonej kontroli.

Ostatecznie, naruszenie przez Zamawiającego przy realizacji projektu współfinansowanego z budżetu Unii Europejskiej przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych obligowało Instytucję Zarządzającą RPO WŁ do zastosowania sankcji przewidzianej w przepisach ustawy o finansach publicznych. Organ wyjaśnił, że mając na uwadze fakt, iż dofinansowanie przekazane zostało w 2012 roku, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, póz 1241 ze zm. ) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Tak więc z dniem 1 stycznia 2010 r. (to jest dzień wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. i dzień uchylenia ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.) instrument dotacji rozwojowej został zastąpiony instrumentami płatności i dotacji celowej. Środki podlegające zwrotowi zostały przekazane Beneficjentowi w formie płatności w chwili obowiązywania nowej ustawy tj. po 1 stycznia 2010 r., w związku z tym to ta ustawa ma w tej sytuacji zastosowanie.

Zgodnie z zaleceniami z [...] grudnia 2011 r. w związku z nałożoną korektą finansową w wysokości 25% wydatków kwalifikowanych Beneficjent zobowiązany został do samodzielnego pomniejszania kwoty wydatków kwalifikowanych w przedstawianych do rozliczenia wnioskach o płatność o kwotę korekty finansowej. Beneficjent odmówił wykonania zaleceń pokontrolnych.

Z uwagi na fakt, że beneficjent nie zastosował się do wezwania do zapłaty i nie zwrócił kwoty 2 624 370,96 zł, w dniu [...] lipca 2013 r. została w sprawie wydana decyzja administracyjna określająca kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 2 624 370,96 zł., a po rozpoznaniu wniosku Miasta Łódź o ponowne rozpoznanie sprawy – decyzja z [...] września 2015 r. (skarga na tę decyzję skierowana do WSA w Łodzi zarejestrowana została pod sygn. III SA/Łd 1224/15)

Kolejna transza dofinansowania została przekazana Miastu Łódź w dniu [...] grudnia 2012 r. W dniu [...] stycznia 2013 r. Beneficjent przedstawił Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013 do rozliczenia kolejny wniosek o płatność, w którym ujął faktury kolejne faktury dotyczące postępowań obłożonych korektą finansową.

W związku z powyższym, Instytucja Zarządzająca w dniu [...] marca 2013 r., powołując się na niewykonanie przez Miasto Łódź zaleceń pokontrolnych z dnia [...] grudnia 2011 r. (pismo znak [...]) wezwała Miasto Łódź do zwrotu kwoty 4 664 128,67 wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia otrzymania transzy dofinansowania do dnia dokonania zwrotu w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. Wyjaśniła, że kwota wynika z nałożenia korekty finansowej w wysokości 25% wynikającej z naruszenia art.. 22 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy pzp w zw. z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 19 maja 2006 r.

Beneficjent odmówił zapłaty kwot naliczonych z tytułu korekty.

Mając powyższe na uwadze, w dniu [...] czerwca 2013 r. Zarząd Województwa Łódzkiego wszczął postępowanie w sprawie zwrotu kwoty należności głównej wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu.

Decyzje wydane w postępowaniu wszczętym w dniu [...] czerwca 2013 r. stanowią przedmiot postępowania w rozpoznawanej sprawie.

Organ podkreślił, że nałożona na Beneficjenta korekta finansowa jest konsekwencją naruszenia przepisów art. 22 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy pzp w zw. z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich tę dokumenty mogą być składane, a tym samym konsekwencją wystąpienia nieprawidłowości.

W związku ze stwierdzoną nieprawidłowością wystąpiły trudne do oszacowania skutki finansowe związane z możliwością uzyskania potencjalnie tańszych ofert w omawianym postępowaniu przez wykonawców, którzy mogliby złożyć oferty bardziej korzystne od wybranej, a którzy mogli odstąpić od złożenia swoich propozycji po analizie wymagań stawianych przez Beneficjenta, na podstawie których nie byli w stanie ocenić, czy spełniają kryteria udziału w postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do szkody w postaci finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu DE.

Mając na uwadze powyższe, kwota należności przypadająca do zwrotu wynika z zastosowania wskaźnika korekty zawartego w pkt 14 tabeli nr 1 "Taryfikatora" (wersja z dnia [...] października 2008 r.), który określił stopień korekty finansowej na poziomie 25%, z tytułu sformułowania warunku udziału w postępowaniu w sposób, który nie był możliwy do jego oceny w sposób jednoznaczny na podstawie dokumentów, jakich żądał Zamawiający.

Powyższe, w ocenie organu, wyczerpuje znamiona naruszenia opisanego w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2013 r. póz. 855 ze zm.) w zakresie naruszenia przez Beneficjenta procedur pzp, powodującego nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r., skutkującą powstaniem szkody w budżecie ogólnym UE. Uszczerbek finansowy będący skutkiem nieprawidłowości może polegać albo na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii, albo na dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków. W związku z powyższym należy uznać, iż niedochodzenie zwrotu środków przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego spowodowałoby szkodę w budżecie Unii Europejskiej w wysokości 4 664 128,67 zł wraz z odsetkami.

Wyrokiem z 19 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Łódź na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego nr [...] z [...] marca 2014 r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oraz zasądził koszty postępowania.

Stwierdził, że przeprowadzona przez sąd kontrola aktu administracyjnego wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu obligującym do jej uchylenia.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2, że za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa.

Ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ufp. Według art. 207 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem sporu jest zasadność zwrotu części dofinansowania przyznanego i wypłaconego stronie skarżącej na podstawie ww. umowy z [...] września 2009 r. o dofinansowanie projektu pn. "Rewitalizacja EC-1 i jej adaptacja na cele kulturalno-artystyczne".

Mimo cywilnoprawnego charakteru zawartej umowy, przyznane i wypłacone środki nadal pozostają środkami publicznymi, które mogą być wykorzystane wyłącznie w celu i na warunkach określonych w umowie. W sprawie warunki te zostały jasno i wyraźnie sprecyzowane w treści zawartej umowy. Poza sporem jest, że strona skarżąca jako beneficjent, zgodnie z § 12 ust. 1 umowy, przy realizacji projektu zobowiązana była stosować przepisy ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Zatem procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków przeznaczonych na realizację projektu były procedury wynikające z ustawy o zamówieniach publicznych.

Zdaniem sądu, organ w wyniku kontroli realizacji projektu, a w szczególności prawidłowości przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie wykazał, że strona skarżąca naruszyła art. 22 ust. 2 i art. 7 ust. 1 pzp w związku z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 19 maja 2006 r. Przeprowadzone przez organ postępowanie nie uzasadnia poglądu, że opisanie warunku udziału w postępowaniu poprzez żądanie sprawozdania finansowego, które wykaże przychody netto ze sprzedaży produktów, towarów i materiałów, stanowiących roboty budowlane wykonawców w określonej wysokości i z określonego rodzaju działalności, skutkuje obowiązkiem nałożenia korekty i żądania zwrotu środków. Brak pełnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doprowadził do błędnego zastosowania przepisów prawa, zatem konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaznaczył przy tym, że w toku postępowania o udzielenie zamówienia istnieje możliwość weryfikowania wiedzy i doświadczenia wykonawców, oraz określania warunków odnoszących się do samego przedmiotu zamówienia. Na weryfikowanie warunków, jakie powinni spełniać wykonawcy - w sensie kompetencji i doświadczenia oraz możliwości finansowych, aby sprostać wykonaniu zamówienia pozwalają przepisy, stanowi o tym powołany powyżej art. 22 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, zgodnie z którym o udzielenie zamówienia mogą się ubiegać wykonawcy, którzy posiadają niezbędną wiedzę i doświadczenie oraz dysponują potencjałem technicznym i osobami zdolnymi do wykonania zamówienia lub przedstawią pisemne zobowiązanie innych podmiotów do udostępnienia tego potencjału oraz znajdują się w sytuacji ekonomicznej i finansowej zapewniającej wykonanie zamówienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że organ nie wyjaśnił swojego stanowiska, nie dokonał analizy załączonych przez beneficjenta sprawozdań finansowych poszczególnych wykonawców i nie przedstawił przyjętego toku rozumowania. Ponadto, warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady.

Zaskarżona decyzja wydana została niezgodnie z przedstawionymi zasadami, a przy jej wydaniu doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego. Uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa, nie zawiera oceny prawnej przyjętych ustaleń oraz odniesienia się do wszystkich zarzutów strony skarżącej. W konsekwencji przyjął, że przy ustalaniu stanu faktycznego doszło do naruszenia przepisów procesowych, wskazanych w skardze.

Zdaniem Sądu, wobec powyższego trudno uznać za prawidłowy wniosek organu, że przy tak sformułowanym warunku udziału w zamówieniu publicznym, jak ten, który stanowi przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, nie można wykluczyć, że mogło dojść do sytuacji, w której potencjalni wykonawcy, chcący ubiegać się o udzielenie zamówienia publicznego, po zapoznaniu się z zapisami ogłoszenia o zamówieniu, zrezygnowali z udziału w postępowaniu, właśnie ze względu na wymóg złożenia sprawozdania finansowego określającego przychody według rodzajów prowadzonej działalności. Wobec powyższego, na podstawie dokonanych przez organ ustaleń nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 22 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pzp, a naruszenie to można zakwalifikować do kategorii "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

Organ rozpoznając sprawę prawidłowo nie rozstrzygnął również kwestii sposobu naliczenia odsetek za zwłokę od nieterminowego zwrotu przez stronę skarżącą nienależnie otrzymanych środków publicznych.

Reasumując Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie uzasadniono w sposób nie budzący wątpliwości, że część wypłaconych stronie skarżącej środków finansowych na podstawie ww. umowy o dofinansowanie projektu została wykorzystana z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Zarząd Województwa Łódzkiego w zaskarżonej decyzji nie odniósł się szczegółowo do wszystkich podniesionych zarzutów, nie przedstawił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zatem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie organ winien mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto organy powinny uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje bowiem możliwość oceny, czy organ administracji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ przede wszystkim weźmie pod uwagę powyższe wywody i oceni, czy zamieszczona w ogłoszeniu o zamówieniu informacja o warunkach udziału w postępowaniu było nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, tj. działaniem mogącym spowodować potencjalną szkodę w budżecie UE.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) zarzucił wyrokowi Sądu I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa, przez:

- sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy oraz lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne oraz wskazanie, iż podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji było naruszenie przez organ przepisów postępowania, takich jak art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przy jednoczesnym wskazaniu, że żądanie sprawozdania finansowego na potwierdzenie spełnienia warunku udziału w postępowaniu przewidzianego przepisem prawa nie może być uznane za wywołujące skutki finansowe i w konsekwencji nie może być uznane za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 Rozporządzenia nr 1083/2006;

- przedstawienie w uzasadnieniu wyroku niespójnej oceny prawnej, w zakresie własnych rozważań, która przesądza o nieistnieniu naruszenia przepisów pzp wymienionych w pkt 11.2 - 11.5 petitum skargi kasacyjnej i nieprawidłowości w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w sytuacji gdy Sąd może tylko polecić organowi ponowne zbadanie sprawy i zamieścić w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, wykraczając tym samym poza granice kompetencji sądu administracyjnego sprowadzające się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zważywszy związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku sądu, bez względu na ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ, będzie zobowiązywało organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania stosownie do art. 153 ppsa;

- schematyzm uzasadnienia i zastąpienie uzasadnienia własnego stanowiska sądu ogólnikową aprobatą stanowiska strony skarżącej, co uniemożliwia organowi ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a w konsekwencji wykonanie wskazań co do dalszego postępowania, a także niepełne przedstawienie stanu sprawy, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego;

- sporządzenie uzasadnienia orzeczenia bez indywidualnych rozważań w sprawie, bez odniesienia się do argumentacji organu podniesionej w odpowiedzi na skargę oraz w toku postępowania, co uniemożliwia tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi.

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 8 kpa oraz art. 2 Konstytucji RP przez dokonanie przez Sąd oceny prawnej z naruszeniem zasady zaufania do organów państwa, co prowadzi do sytuacji podejmowania przez różne organy państwa w tej samej sprawie, co do tych samych naruszeń ustawy Prawo zamówień publicznych odmiennych rozstrzygnięć, które to rozumowanie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 i 107 kpa przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie stanowi istotny wpływ na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, gdyż wymienione przez Sąd uchybienia nie miały miejsca oraz w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:

- przyjęcia że organ nie wykazał, ze strona skarżąca naruszyła art. 22 ust. 2 i art. 7 ust. 1 pzp w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2006 r. Nr 87, poz. 605 ze zm.);

- przyjęcia, że brak jest pełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia;

- zakwestionowania oceny organu, że warunek udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego (konieczność wykazania wielkości przychodów z działalności budowlanej według PKWIU na podstawie danych zawartych w sprawozdaniu finansowym) jest niezgodny z prawem, podczas gdy organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo ustalił san faktyczny sprawy, jak również w prawidłowy sposób dokonał oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego;

- zakwestionowania oceny organu, że na podstawie sprawozdań finansowych oraz wyjaśnień zamawiający nie był w stanie ocenić spełnienia warunku, jaki postawił oraz dokonać wyliczenia punktów, jakie otrzymali wykonawcy za każdą wartość przychodu ze sprzedaży robót budowlanych oraz uznaniu, że organ nie wyjaśnił swojego stanowiska, nie dokonał analizy załączonych przez beneficjenta sprawozdań finansowych poszczególnych wykonawców i nie przedstawił przyjętego toku rozumowania, podczas gdy z treści załącznika nr 1 do ustawy z 29 września 1994 roku o rachunkowości w brzmieniu obowiązującym w czasie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w niniejszej sprawie (zakres informacji wykazywanych w sprawozdaniu finansowym) jednoznacznie wynika obligatoryjna treść sprawozdania finansowego, tj. że jednostka nie jest obowiązana do wykazania przychodów ze sprzedaży towarów i usług według sposobu żądanego przez Zamawiającego, tj. według Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług lub Nomenklatury Działalności we Wspólnocie Europejskiej (NACE) bądź Klasyfikacji Produktów wg Rodzajów Działalności (CPA);

- zakwestionowania stanowiska organu, że Zamawiający (Miasto Łódź) żąda! od wykonawców oświadczeń celem uzupełnienia sprawozdań finansowych i w konsekwencji błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy polegającej na tym, że zdaniem Sądu Zamawiający (Miasto Łódź) żądał od wykonawców wyjaśnień w rozumieniu art. 26 ust. 4 pzp;

- zakwestionowania stanowiska organu, że przy tak sformułowanym warunku udziału w zamówieniu publicznym, jak ten, który stanowi przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, nie można wykluczyć, że mogło dojść do sytuacji, w której potencjalni wykonawcy, chcący ubiegać się o udzielenie zamówienia publicznego, po zapoznaniu się z zapisami ogłoszenia o zamówieniu, zrezygnowali z udziału w postępowaniu, właśnie ze względu na wymóg złożenia sprawozdania finansowego określającego przychody według rodzajów prowadzonej działalności oraz że w związku z tym doszło do wystąpienia potencjalnej szkody w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia;

- zakwestionowania stanowiska organu, że wskazanemu warunkowi ogłoszenia towarzyszyło zniechęcenie potencjalnych wykonawców do udziału w prowadzonym postępowaniu w związku z tworzeniem przez zamawiającego barier natury formalnej, a więc, że doszło do naruszenia zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania;

- przyjęcia, że Instytucja Zarządzająca nie uzasadniła dlaczego zastosowała taryfikator z daty podpisania umowy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ ppsa przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego wymienionych w pkt II.2-II.5 skargi kasacyjnej;

5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z 67 ufp w zw. z art. 54 § 2 Ordynacji podatkowej przez bezpodstawne przyjęcie, iż brak dokonania w decyzji analizy sposobu naliczania odsetek za zwłokę od nieterminowego zwrotu przez stronę skarżącą nienależnie otrzymanych środków publicznych ma istotny wpływ na wynik sprawy, które to rozumowanie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy kwestia ta może być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym wykonania decyzji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 pusa przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd dokonał oceny prawnej dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

2. art. 22 ust. 1 pkt 3 pzp w brzmieniu obowiązującym w czasie przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w niniejszej sprawie w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa przez błędną wykładnię i utożsamianie warunku wiedzy i doświadczenia opisanego w art. 22 ust. 1 pkt 2 pzp z warunkiem sytuacji ekonomicznej i finansowej opisanym w art. 22 ust. 1 pkt 3 pzp i w konsekwencji przyjęciu, iż nie doszło do ich naruszenia polegającego na opisaniu przez zamawiającego warunku udziału w postępowaniu w sposób niepozwalający na jego weryfikację w oparciu o żądane dokumenty oraz naruszający uczciwą konkurencję;

3. art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 2 pzp w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2006 r. Nr 87, poz. 605 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż nie doszło do ich naruszenia polegającego na opisaniu przez zamawiającego warunku udziału w postępowaniu w sposób niepozwalający na jego weryfikację w oparciu o żądane dokumenty oraz naruszający uczciwą konkurencję, a także przez błędne rozumowanie, iż możliwość spełnienia przez oferentów warunku opisanego niezgodnie z powołanymi przepisami sanuje takie naruszenie;

4. art. 25 ust. 1 pzp w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa przez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu zamawiający może żądać od wykonawców innych dokumentów niż wskazane w ogłoszeniu o zamówieniu;

5. art. 26 ust. 4 pzp w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa przez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż złożone wyjaśnienia, które prowadziły do przedłożenia zupełnie nowych dokumentów w formie oświadczeń, mogą uzupełniać dokumenty nie wymagane przez zamawiającego w ogłoszeniu;

6. błędną wykładnię załącznika nr 1 do ustawy z 29 września 1994 roku o rachunkowości w brzmieniu obowiązującym w czasie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w niniejszej sprawie (zakres informacji wykazywanych w sprawozdaniu finansowym - Dodatkowe informacje i objaśnienia - pkt 2.1) polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że struktura rzeczowa (rodzaje działalności) przychodów netto ze sprzedaży produktów, towarów i to struktura przychodów zgodna z PKWIU (względnie z Nomenklaturą Działalności we Wspólnocie Europejskiej (NACE) bądź Klasyfikacją Produktów wg Rodzajów Działalności (CPA)) co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że na podstawie sprawozdań finansowych możliwe było zakwalifikowanie przychodów oferentów do sekcji E w dziale 45 Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (względnie NACE lub CPA), a w konsekwencji doprowadziło to do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 2 PZP w zw. z art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 przez wadliwe przyjęcie, że nie miały miejsca żadne nieprawidłowości w rozumieniu tych przepisów;

7. art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzanie 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 11.07.2006, s. 25) w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 2, art. 26 ust. 4, 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych w zakresie przedstawionym w pkt 1 4 powyżej, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa, przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż nie doszło do nieprawidłowości i w związku z powyższym nie ma podstaw do nałożenia korekty przez Instytucję Zarządzającą;

8. art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z

11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzanie 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 11.07.2006, s. 25) w zw. z art. 30 i 30a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji ingerowanie w system realizacji programu operacyjnego (RPO WE) w zakresie przedstawionym w pkt II 1 - 4 i określone w umowie warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane przez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie ma naruszenia przepisów ustawy Pzp i nieprawidłowości w rozumieniu przepisów Rozporządzenia, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego nr [...] z dnia [...] września 2015r. i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. jako naruszających prawo, które to prawa nie naruszały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty ujęte w pkt I.3., pkt I.5. oraz w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej są zasadne.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł:

- błędną ocenę, że Instytucja Zarządzająca nie uzasadniła zastosowania Taryfikatora z daty podpisania umowy;

- bezpodstawne przyjęcie, że sentencja decyzji powinna zawierać rozstrzygnięcie w zakresie odsetek za zwłokę od nieterminowego zwrotu;

- sporządzenie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na przeprowadzenie instancyjnej kontroli.

Odnosząc się do pierwszej z poruszonych kwestii wypada wskazać, że organ II instancji wyjaśnił w swojej decyzji, dlaczego dla obliczenia korekty finansowej zastosowany został Taryfikator z 2008 r. a nie z 2010 r. oraz w jaki sposób został wyznaczony współczynnik za stwierdzone nieprawidłowości (s. 16 – 19 decyzji). Z wyjaśnień tych wynika, że stosownie do § 16a ust. 3 i 4 umowy o dofinansowanie projektu z [...] września 2009 r. do zamówień ogłoszonych przed dniem podpisania niniejszej umowy ma zastosowanie Taryfikator, w brzmieniu obowiązującym na dzień podpisania tej umowy. W przypadku zmiany Taryfikatora, zmieniony Taryfikator stosuje się do zamówień, które w dniu opublikowania zmienionego Taryfikatora na stronie www.rop.lodzkie.pl nie zostały jeszcze ogłoszone. Organ wskazał też, że zmieniona wersja Taryfikatora została opublikowana 21 kwietnia 2010 r., a więc po zamieszczeniu przez zamawiającego ogłoszenia o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym UE, które nastąpiło 15 lipca 2009 r., a więc w okresie, w którym obowiązywał Taryfikator w wersji z 9 października 2008 r. W dalszej części uzasadnienia organ omówił ogólnie zasady obliczania korekt finansowych.

Powyższe wskazuje, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko nie znajduje oparcia w stanie sprawy. Sąd I instancji nie przeprowadził też rozważań, które wskazywałyby na niewłaściwe zastosowanie przez organ Taryfikatora. Dlatego też rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien zbadać możliwość zastosowania przez organ Taryfikatora z 2008 r. Na przeszkodzie temu nie powinny stanąć związane z tym wątpliwości, które pojawiły się w toku postępowania administracyjnego. Jak wskazano wcześniej organ zajął w tym zakresie wyraźne stanowisko. Również brak załączenia do umowy o dofinansowanie załącznika w postaci Taryfikatora nie stanowi przeszkody ani do zastosowania odpowiedniego Taryfikatora, ani też do naliczania korekt finansowych w razie stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Każdorazowo wytyczne w zakresie nakładania korekt finansowych są bowiem publikowane na stronie internetowej instytucji realizującej regionalny program operacyjny, a więc zapoznanie się z ich treścią nie powinno być utrudnione, a ich udostępnienie do wiadomości jest zgodne z regułami obowiązującymi w danym Programie. Nadto, stosownie do postanowień umowy o dofinansowanie (§ 12 i § 35) beneficjent zobowiązał się do przestrzegania pzp oraz poddania się w tym zakresie kontroli, a także w sprawach nieuregulowanych umową stosować odpowiednie unormowania wynikające z Programu, dokumentów wydanych przez IZ, dokumentów wydanych przez właściwego Ministra oraz do stosowania odpowiednich przepisów prawa UE i prawa krajowego, a więc również i postanowień Taryfikatora.

Odnosząc się do kolejnej kwestii wypada wskazać, że zgodnie z art. 207 ust. 9 ufp, w brzmieniu właściwym dla sprawy, po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2.

Przepis ten nie nakłada zatem na organ orzeczenia w sentencji decyzji o sposobie naliczania odsetek za zwłokę od nieterminowego zwrotu otrzymanych środków publicznych, z podziałem na poszczególne okresy ich naliczania, a jedynie – wskazania momentu, od którego rozpoczynają one swój bieg. Jak słusznie podniósł wnoszący skargę kasacyjną kwestia ta może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia na etapie wykonywania decyzji, o ile pojawią się w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości.

Za przyjęciem odmiennego stanowiska nie przemawia również treść art. 67 ust. 1 ufp, do którego odwołał się Sąd I instancji. W myśl tego przepisu do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537). Oznacza to, że art. 54 Op mógłby mieć odpowiednie zastawanie jedynie w sytuacji, gdyby ufp nie zawierała w tym zakresie własnych uregulowań.

Odnosząc się do trzeciego i zarazem najistotniejszego zarzutu skargi kasacyjnej wypada wskazać, że zgodnie z art. 141 § 4 ppsa "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania." Powołany przepis stanowi normatywny wzorzec dla oceny czy zaskarżony wyrok odpowiada ustawowym wymogom. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku ma w przyszłości pomóc stronom oraz sądowi odwoławczemu w prześledzeniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także w zapoznaniu się z motywami, jakimi kierował się sąd I instancji przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku. Przyjmuje się powszechnie, że zarzut oparty na tym przepisie nie może zmierzać do kwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz jego oceny. Innymi słowy, oparcie zarzutu na tym przepisie może przynieść zamierzony efekt jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w taki sposób, że nie jest możliwe przeprowadzenie jego kontroli lub wówczas, gdy nie zawiera ono elementów koniecznych wymienionych w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją.

Sąd I instancji, mimo sporządzenia obszernego uzasadnienia wyroku, de facto nie wskazał stanu faktycznego sprawy, który przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Uchylając obie decyzje organu nie dał też wyraźnych wskazówek co do dalszego postępowania. Zaprezentowane przez Sąd stanowisko jest niespójne i momentami prowadzi do odmiennych wniosków. Odwołuje się do poglądów skarżącego bez ich prawnej oceny i bez skonfrontowania tych poglądów z poglądami organu, a także zgromadzonym materiałem dowodowym, co uniemożliwia przeprowadzenie merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku. Zauważony mankament uzasadnienia wyroku dotyczy zasadniczej kwestii, a mianowicie – czy postawiony przez zamawiającego wykonawcom warunek w celu potwierdzenia sytuacji ekonomicznej i finansowej (załączenia sprawozdania finansowego wraz z opinią biegłego rewidenta lub innych dokumentów ze wskazaniem łącznego przychodu netto ze sprzedaży produktów, towarów i materiałów stanowiących roboty budowlane sklasyfikowane do sekcji F, w dziale 45 PKWiU lub odpowiadającej sekcji ujętej w NACE bądź CPA) narusza art. 22 ust. 2 i art. 7 ust. 1 pzp w zw. z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Odnosi się też wrażenie, że Sąd utożsamia warunki wiedzy i doświadczenia określone w art. 22 ust. 1 pkt 2 pzp z warunkami sytuacji ekonomicznej i finansowej określonej w ust. 1 pkt 3 tego przepisu. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku można również wywnioskować, że zdaniem Sądu I instancji zamawiający na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu może żądać od wykonawców innych dokumentów niż wskazane w ogłoszeniu o zamówieniu – tu: sprawozdania finansowego (art. 25 ust. 1 pzp), a nadto, że jest możliwe złożenie wyjaśnień przez wykonawców, które prowadziłyby de facto do przedłożenia nowych dokumentów (w formie oświadczeń) stanowiących uzupełnienie dokumentów nie wymaganych przez zamawiającego (art. 26 ust. 4 pzp), co nie odpowiada prawu.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien zatem uwzględnić wskazane powyżej uwagi oraz mieć na uwadze to, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, co w praktyce oznacza konieczność zbadania, czy organ ustalił prawidłowo stan faktyczny oraz czy dokonał właściwej wykładni prawa materialnego, a także czy właściwie je zastosował do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, w zakresie wskazanym powyżej. Z kolei ze względu na stwierdzone uchybienie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od rozpoznania pozostałych zarzutów kasacyjnych uznając je za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 ppsa i art. 207 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804). Orzekając o częściowym zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił fakt, że przedmiotem rozpoznania na tym samym posiedzeniu Sądu były dwie sprawy strony tożsame przedmiotowo.