Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 352/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Kaja Angerman Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w części "z dopuszczeniem zmian określonych na rysunku planu przebiegów linii w granicach własności i gdy znajdują się w obrębie OZDI – Obszaru Zorganizowanej Działalności Inwestycyjnej.", § 5 pkt 6 lit. b, § 10 ust. 3, § 15 pkt 3, § 25 ust. 1 pkt 4 w części "z wyjątkiem działek w kwartale D, w którym potrzeby parkingowe bilansowane mają być na obszarach w ramach Obszaru Zorganizowanej Działalności Inwestycyjnej (OZDI).", § 25 ust. 1 pkt 5, § 25 ust. 2 pkt 1-5 i 12, § 25 ust. 3 pkt 1, § 36 ust. 3, § 37 pkt 3, § 38 pkt 3, § 39 pkt 4, § 40 pkt 3, § 41 pkt 2, § 42, § 44 ust. 3 w części "oraz wykonaniem projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału obejmującego: - uwarunkowania dotyczące elewacji - projekt fryzu – na wysokości docelowego gabarytu zabudowy." zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie przez A. K. jest uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ul. [...] z ciągiem ulic [...] – [...] - cz. I. Skarżący jako współwłaściciel działki nr [...]

z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], która znajduje się na terenie objętym uchwalonym planem miejscowym o symbolach [...] oraz [...], zakwestionował zapisy planu miejscowego w części obejmującej cały kwartał oznaczony na rysunku i tekście uchwały symbolem "[...]", w szczególności zaś w odniesieniu do działki nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona jest w strefie lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. przy projektowanej drodze publicznej ul. [...], która na tym odcinku ma przebiegać w tunelu. Skarżący podał, że docelowe zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości będzie możliwe dopiero po zrealizowaniu inwestycji w postaci budowy tunelu nowo projektowanej ulicy. Tymczasem - jak wynika z odpowiedzi udzielonej przez Biuro Rozwoju Miasta Urzędu [...] - w planach inwestycyjnych miasta na lata 2014-2042 nie są zaplanowane środki finansowe na powyższą inwestycję.

Dalej skarżący podał, że w § 44 ust. 3 zaskarżonego planu nałożono na niego obowiązek wykonania projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału (plan nie wyjaśnia przez kogo i w jakim trybie taki projekt winien zostać sporządzony) obejmującego uwarunkowania dotyczące elewacji, projektu fryzu - na wysokości docelowego gabarytu zabudowy.

W oparciu o art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – zwanej dalej "uzp" ustanowiono w planie "[...]" ([...]) w strefie związanej z tunelowym przejściem ul. [...] i skarpą. Na obszarze tym obowiązuje nakaz koordynacji projektowej i inwestycyjnej. Jednocześnie dla kilku obszarów, w tym dla [...] oraz [...], ustalono realizację w ramach obszaru [...].

Zdaniem skarżącego, ustawodawca co prawda przewidział w ustawie możliwość tworzenia takich obszarów, ale upoważnił jedynie gminę do określenia ich granic.

W szczególności ustawa nie zawierała podstawy prawnej do wprowadzenia zakazu zagospodarowania nieruchomości przed powstaniem projektu koncepcyjnego zagospodarowania i inwestowania na terenie całego kwartału. Zakaz ten należy ocenić jako wydany bez podstawy prawnej (niewskazanie także terminu, ani podmiotu odpowiedzialnego za sporządzenie projektu koncepcyjnego), sprzeczny z zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi oraz niewykonalny w praktyce.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że plan obejmuje obszar, który jest związany z tunelowym przejściem ul. [...] pod ul. [...], gdzie obowiązuje nakaz koordynacji działalności projektowej. Wynika to ze specyfiki przyszłej zabudowy, która umiejscowiona ma być na płycie pokrywającej trasę tunelową. Założeniem planu było stworzenie ustaleń planistycznych i warunków niezbędnych do realizacji zespołu usługowo-mieszkaniowego położonego na płycie betonowej, spójnego z placem publicznym. W ocenie organu, zarzut skarżącego, że zakaz zagospodarowania jego nieruchomości na cele przewidziane w planie jest bezterminowy nie może przemawiać za stwierdzeniem jego nieważności. Ustalenia planu dopuszczają funkcjonowanie piekarni do czasu docelowego zagospodarowania terenu, a również możliwy jest remont nieruchomości i jej przebudowa. Plan wprowadza jedynie zgodnie z § 3 ust. 20 zakaz nadbudowy całkowicie nową kondygnacją, natomiast nie zakazuje rozbudowy i przebudowy. Zdaniem organu, skarżący do czasu budowy trasy ul. [...] może w dotychczasowy sposób korzystać z nieruchomości i ją użytkować pod warunkiem wykonania projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału, tj. uwarunkowania dotyczące elewacji i fryzu na wysokości docelowego gabarytu zabudowy (a więc dotyczy to przyszłej projektowanej zabudowy). Z zapisu nie wynika, aby skarżący miał wykonać ów fryz na wysokości 12 m.

W kwestii zarzutu, że uzp nie dawała umocowania dla organu do tworzenia definicji w planie, Rada [...] wskazała, że - po pierwsze plan nie definiował tego obszaru, po drugie - również do terenu wskazanego jako [...] miały zastosowanie wszystkie przepisy uzp, w tym art. 10 ust. 1, tj. konieczność ustalenia lokalnych warunków, zasad

i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Dla organu jest oczywiste, że nakaz koordynacji działalności projektowej

i inwestycyjnej będzie leżeć w gestii organu architektoniczno-budowlanego.

W reasumpcji odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że z przewidzianego

w planie docelowego nakazu likwidacji zabudowy istniejącej nie wynika zakaz przebudowy lub rozbudowy istniejących budynków, jedynie jest wyłączona nadbudowa.

Rada [...] podniosła, że plan obejmuje obszar, który jest związany z tunelowym przejściem ul. [...] pod ul. [...], gdzie obowiązuje nakaz koordynacji działalności projektowej. Wynika to ze specyfiki przyszłej zabudowy, która umiejscowiona ma być na płycie pokrywającej trasę tunelową. Założeniem planu było stworzenie ustaleń planistycznych i warunków niezbędnych do realizacji zespołu usługowo-mieszkaniowego położonego na płycie betonowej, spójnego z placem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia

2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2002/14 stwierdził nieważność § 44 ust. 3 zaskarżonej uchwały w części stanowiącej "oraz wykonaniem projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału obejmującego: - uwarunkowania dotyczące elewacji - projekt fryzu - na wysokości docelowego gabarytu zabudowy" w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. powyższą skargę częściowo uwzględnił w zakresie dotyczącym określenia zasad tymczasowego zagospodarowania terenu (§ 44 ust. 3 planu). Jednakże, co do ograniczeń wynikających z ustanowienia [...], a więc istoty skargi, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego. Jak stwierdzono

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadniczą kwestią pozostaje to, że w § 15 przewidziano [...], który obejmuje m.in. teren działki nr [...]. Na obszarze tym obowiązuje nakaz koordynacji działalności projektowej i inwestycyjnej. Następnie przy ustalaniu przeznaczenia wskazanych jednostek projektowych (§ 25), w tym obszarów [...] i [...], wskazano, że obowiązują ustalenia § 15, w którym to przepisie powołano do funkcjonowania w planie [...]. W dalszej części ustaleń dla tych obszarów przewidziano przykrycie płytą lub zabudowę trasy ul. [...]-[...], ustalono następnie poszczególne etapy, zagospodarowania terenów objętych [...], dając priorytet wykonaniu w pierwszej kolejności projektu technicznego nowej trasy.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wszystkie te ograniczenia zostały wskazane przy ustalaniu zasad zagospodarowania konkretnych terenów leżących w graniach [...] (§ 25 ust. 2). To samo dotyczy wszystkich obszarów o charakterze usługowym oznaczonych w planie symbolem [...] (§ 25 ust. 1). Traktować je zatem należy jako reguły zagospodarowania tych obszarów, nie zaś jako definiowanie pojęcia ustawowego poprzez akt prawa miejscowego, bez stosownej delegacji ustawowej.

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest do zaakceptowania stanowisko skarżącego, że kompetencja rady gminy ogranicza się w przypadku [...] wyłącznie do określenia granic takich obszarów, Faktem jest, że stosownie do brzmienia art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. a uzp w planie określa się granice takich obszarów, ale nie oznacza to, że obszary te pozostają poza regulacjami planu i prawodawca nie jest uprawniony do określenia na tym obszarze zasad zagospodarowania. Takie rozumienie przepisu powodowałoby, że ustawodawca wprowadziłby pojęcie, którego treść normatywna pozostawałaby niedookreślona. Zdaniem Sądu, uzp, w trybie której uchwalony został kwestionowany plan dawała podstawę do utworzenia takich obszarów poprzez wyznaczenie ich granic, natomiast w jaki sposób konkretnie będzie realizowana na nich działalność inwestycyjna zostało to przekazane radom gminy w ramach uprawnień wynikających

z art. 10 ust. 1 uzp.

Jedynie w § 15 pkt 3 planu stwierdzono, że na obszarze [...] obowiązuje nakaz koordynacji działalności projektowej i inwestycyjnej, co odpowiada celowi utworzenia takich obszarów i nie tworzy żadnych konkretnych ograniczeń dla właścicieli nieruchomości w tym rejonie. Potrzebę ustanowienia [...] organ tłumaczy charakterem inwestycji i wysokim stopniem trudności jej technicznego zrealizowania. Ponieważ celem uchwalenia tego planu była realizacja skomplikowanego rozwiązania komunikacyjnego, racjonalnym jest uzależnienie projektów realizacyjnych od uprzedniego projektu koncepcyjnego zagospodarowania i inwestowania na terenie całego kwartału [...], który to projekt koncepcyjny musi być poprzedzony wykonaniem projektu technicznego trasy ul. [...] między ul. [...] i wylotem tunelu. Sąd w pełni podzielił powyższą argumentację bowiem przy innej konstrukcji tych przepisów planu nie byłoby możliwe skoordynowanie całego zamierzenia komunikacyjnego, które musi wpisać się w istniejący stan zagospodarowania.

Sąd Wojewódzki zauważył, że przy rozpoznawaniu skarg na plan miejscowy istotnego znaczenia nabiera kwestia, czy gmina nie nadużyła swojego uprawnienia jako podmiotu mogącego wpłynąć na prawa i obowiązki właściciela nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, Gmina w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności tzn. wprowadzony nakaz likwidacji istniejących zabudowań nie stanowi nadmiernej ingerencji gminy w prawo osób trzecich, a zamierzony cel regulacji usprawiedliwia tak istotne ograniczenie prawa własności. W tej sytuacji - skoro ustalenia docelowe planu Sąd uznał za zgodne z prawem - skarżący musi rozważyć korzystanie ze swej nieruchomości w sposób dotychczasowy, to znaczy na cele piekarni. Plan przewiduje takie rozwiązanie w § 25 ust. 5 pkt 5 i § 44 ust.1. Skarżący nie może jednak prowadzić piekarni ze względu na bardzo zły stan techniczny budynków nie odpowiadający przepisom budowlanym oraz bezpieczeństwa i higieny pracy.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w § 44 ust. 3 planu nałożono obowiązek wykonania projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału (plan nie wyjaśnia przez kogo i w jakim trybie taki projekt winien zostać sporządzony) obejmującego uwarunkowania dotyczące elewacji, projektu fryzu - na wysokości docelowego gabarytu zabudowy (to warunkuje dopuszczalność prowadzenia w dalszym ciągu działalności piekarniczej). Zdaniem skarżącego, wykonanie tego obowiązku nie jest możliwe, ze względu na wyrażenie go w niejasnej i niezdefiniowanej formule. Jednocześnie w § 25 ust. 5 uchwały ustalono, że dla działki [...] ustalono minimalną wysokość fasad północnej i południowej jak wysokość domu ul [...], który mierzy

ok. 12 m., a obiekty istniejące na działce skarżącego po stronie północnej kwartału to budynki parterowe z fasadami o wys. 3 m. Z tego względu nie jest możliwe pogodzenie zapisów planu tj. § 25 ust. 5 i 44 ust. 3. Ponadto – zdaniem skarżącego - zakazano mu przebudowy budynków w pozostałym zakresie. W zakwestionowanej przez Sąd regulacji plan nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania terenu, do którego nie byłby w stanie wykazać się tytułem prawnym. Taki zapis pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi normami prawa budowlanego

i należało go wyeliminować z planu.

Z tych wszystkich względów Sąd I instancji uznał, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w części jak w pkt 1 wyroku,

w pozostałym natomiast zakresie skarga nie podlegała uwzględnieniu.

A. K. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) następujących przepisów postępowania: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz niepodaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w wyniku czego w znacznej części nie uzasadniono rozstrzygnięcia, b) art. 147 § 1 Ppsa, przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez uchwałę rady gminy prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. a uzp, art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 140 Kc. co miało wpływ na wynik postępowania; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku

z art. 140 Kc przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób bezprawny indywidualnego interesu prawnego skarżącego, wynikającego z prawa własności nieruchomości, b) art. 10 ust. 1 pkt 11 lit a uzp przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazów w zakresie sposobu postępowania przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i niezgodnych z porządkiem ustawowym, w szczególności

z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, a przez to niemożliwych do zastosowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. Akt

II OSK 673/15 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnioną podstawę.

W ocenie NSA, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku

w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. NSA wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto wystarczającego wyjaśnienia podstawowych dla sprawy okoliczności, a mianowicie czy regulacje zawarte w § 15

i § 25 planu miejscowego w zakresie określenia statusu przestrzennego działki nr [...] nie naruszają granic władztwa planistycznego, które przysługiwało gminie na podstawie art. 4 uzp.

NSA zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonano koniecznej oceny tego, czy stworzenie szczególnego statusu przestrzennego działki nr [...] stanowiło uprawnione wykonywanie władztwa planistycznego. W tej materii nie wystarczy bowiem stwierdzić, że ingerencja, która ma polegać na likwidacji istniejącej zabudowy nie jest zbyt nadmierna. Treść § 25 planu tworzy o wiele szerszy zakres ingerencji, niż wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności Sąd

I instancji nie odniósł się w ogóle do kwestii przeznaczenia części działki nr [...] na teren skweru miejskiego ([...]).

NSA podkreślił, że władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji

w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce, tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw. Ocena zasadności przyjęcia określonego reżimu korzystania z nieruchomości, musi być przez Sąd I instancji skonfrontowana z oceną, czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. W tym kontekście nie tyle istotna jest kwestia dopuszczalności wprowadzenia szczególnych zasad zagospodarowania przestrzeni w ramach obszaru zorganizowanej działalności inwestycyjnej, ale ocena czy takie zasady w odniesieniu do działki skarżącego stwarzają możliwość korzystania z nieruchomości, zwłaszcza w dłuższej perspektywie czasowej.

Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy uprawnionym wykonywaniem władztwa planistycznego jest wprowadzanie do planu idei urbanistycznych, których nie zamierza się w jakiejkolwiek perspektywie czasowej urzeczywistnić.

Według NSA, konieczne też będzie odwołanie się do normy prawa międzynarodowego, która wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności -

art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. Nr 36 poz. 175). NSA przywołał w tym zakresie wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lónnroth przeciwko Szwecji (Series A no. 52, p. 24, § 61), w którym Trybunał uznał, że czasowe pozbawienie właścicieli prawa do zabudowy nieruchomości wskutek długoletniego oczekiwania na realizację celu publicznego przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie powołanej normy prawa międzynarodowego.

NSA zaznaczył, że Trybunał wielokrotnie przypominał, że warunkiem koniecznym do uznania, iż naruszenie mogłoby zostać uznane za zgodne z art. 1 Protokołu 1, jest jego legalność. Zasada legalności implikuje, że normy prawne, które stosuje się

w postępowaniach, mają być wystarczająco zrozumiałe, konkretne i przewidywalne

w sposobie ich zastosowania (zob., m.in. Hentrich p. Francji, wyrok z dnia 22 września 1994 r., Seria A, nr 296-A, pp. 19-20, § 42; Lithgow i inni p. Wielkiej Brytanii, wyrok

z dnia 8 lipca 1986, seria A, nr 102, p. 47, §110). Tym samym dla dokonania merytorycznej oceny kwestionowanych ustaleń planu konieczne będzie dokonanie oceny, czy doszło do naruszenia art. 4 uzp poprzez wytworzenie szczególnego statusu urbanistycznego działki nr [...]. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem ocenę legalności planu. Na tym etapie bezprzedmiotowe jest zatem odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. A. K. sprecyzował wnioski i zarzuty skargi. Wskazał, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 5 pkt 1 lit. b, § 5 pkt 5, § 5 pkt 6 lit. b, § 10 ust. 3, § 15, § 25 ust. 1 pkt 4 – wyrazy: "z wyjątkiem działek w kwartale D, w którym potrzeby parkingowe bilansowane mają być na obszarach w ramach [...] ([...])", § 25 ust. 1 pkt 5, § 25 ust. 2 pkt 1-7 i 12,

§ 36 ust. 3, § 37 pkt 3, § 38 pkt 3, § 39 pkt 1 i 4, § 40 pkt 3, § 41 pkt 2, § 42, §44 ust. 1

i 3. W uzasadnieniu wskazała, że plan dopuszcza ustalenie dowolnie zmienianych, orientacyjnych, a nie kategorycznych linii rozgraniczających projektowaną trasę

i poszczególne tereny, wprowadza w ramach [...] regulacje niemożliwe do interpretacji

i zastosowania. Wprowadza regulacje dotyczące warunków zabudowy

i zagospodarowania terenów, gdy w obszarze obowiązywania planu nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprowadza niewykonalny wymóg bilansowania potrzeb parkingowych z całym kwartałem [...], gdy Prawo budowlane nie dopuszcza skoordynowanego projektowania budowlanego poszczególnych inwestorów. Zdaniem skarżącego, wprowadzenie projektu koncepcyjnego zagospodarowania i inwestowania na terenie strefy jest niemożliwe do zrealizowania, brak tego projektu uniemożliwiał uchwalenie planu. Plan nie rozstrzyga jednoznacznie, czy projektowana trasa będzie przykryta płytą, czy zabudową i na jakim terenie. Plan nie daje skarżącemu możliwości uzyskania pozwolenia na budowę

w zakresie przebudowy (całkowitej wymiany) zabudowy starej piekarni, uzależniając to od uprzedniego wykonania, niebędącego źródłem prawa, projektu technicznego trasy, nie wiadomo w jakim czasie. Plan zabrania też radykalnej przebudowy zabudowy na działce nr [...] w ramach aktualnego sposobu użytkowania działki, ponieważ tę zabudowę przeznacza do likwidacji. Przewidziana przez plan konieczność wykonania projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału w zakresie elewacji i fryzu, jako warunek utrzymania obecnego sposobu użytkowania działki, nie znajduje podstawy prawnej, jest niewykonalny dla indywidualnego właściciela i jest nieuzasadniony w stosunku do parterowej zabudowy. Plan zbyt ogólnie, a zarazem

w stanowczy sposób wprowadził rozwiązania o zaopatrzeniu w media poszczególnych działek, dopiero po przebudowie sieci rozdzielczych na całym obszarze objętym planem. Taka regulacja uniemożliwia realizację jakiejkolwiek inwestycji, pomija też to, że istniejąca zabudowa korzysta już z wodociągu, kanalizacji, gazu, ciepła miejskiego, sieci telefonicznej.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do Sądu) Rada [...] podtrzymała stanowisko w sprawie. Wskazując, że zarzuty skarżącego są niezasadne, skoro docelowo na przeważającej części działki skarżącego dopuszczone są rozmaite usługi, w tym piekarnicze, a tylko niewielka część działki jest przeznaczona pod zabudowę usługową o charakterze ogrodowym. Zatem funkcja jest kontynuowana

i docelowo ma być realizowana w nowej zabudowie. Jeżeli zaś chodzi o tymczasowe korzystanie z działki skarżący ma możliwość inwestowania poprzez realizację przebudowy istniejących budynków, do czasu likwidacji zabudowy. Pomiędzy złym stanem technicznym jego budynków, a zaskarżoną uchwałą nie ma związku przyczynowo-skutkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 673/15. NSA zwrócił uwagę na konieczność oceny, czy regulacje § 15 i § 25 planu miejscowego w zakresie określenia statusu przestrzennego działki nr [...] naruszają granice tzw. władztwa planistycznego gminy (art. 4 uzp), w szczególności, czy szeroki zakres ingerencji wynikający z § 25 planu miejscowego w zakresie stworzenia szczególnego statusu działki nr [...] stanowił uprawnione wykonywanie władztwa planistycznego. NSA zalecił w tym zakresie odniesienie się też do przeznaczenia części działki nr [...] na teren skweru miejskiego ([...]). W ocenie NSA, istotna kwestia dotyczy tego, czy szczególne zasady zagospodarowania przestrzeni

w ramach [...] stwarzają możliwość korzystania z nieruchomości w dłuższej perspektywie czasowej. Zdaniem NSA, należy wyjaśnić, czy uprawnionym wykonywaniem władztwa planistycznego jest wprowadzanie do planu miejscowego idei urbanistycznych, których nie zamierza się urzeczywistnić w jakiejkolwiek perspektywie czasowej. Jednocześnie należy ocenić granice ingerencji w prawo własności

w kontekście art. 1 pierwszego protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności, w szczególności poprzez odniesienie się do problemu czasowego pozbawienia właściciela prawa do zabudowy na skutek długoletniego oczekiwania na realizację celu publicznego w planie miejscowym. Według NSA, warunkiem koniecznym do uznania, że naruszenie mogłoby być uznane za zgodne

z art. 1 protokołu nr 1 jest jego legalność. Zasada legalności oznacza, zaś że stosowane normy postępowania muszą być zrozumiałe, konkretne i przewidywalne

w sposobie ich zastosowania. Dla dokonania merytorycznej oceny kwestionowanych ustaleń planu konieczne jest dokonanie oceny, czy doszło do naruszenia art. 4 uzp poprzez wytworzenie szczególnego statusu urbanistycznego działki nr [...]. Dopiero takie ustalenia umożliwią ocenę legalności planu.

Sąd zwraca uwagę, że taka ocena NSA została sformułowana na gruncie podniesionych w postępowaniu I instancji i w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności skarżącego odnoszącego się do działki nr [...] poprzez wprowadzenie w kwartale [...] planu miejscowego, w ramach którego zawiera się działka nr [...], – granic [...] i obowiązujących w tym obszarze rozwiązań, o których mowa w § 15 i § 25 planu miejscowego. Wobec tego w tym zakresie zaskarżenia zachowała aktualność.

Trzeba też mieć na uwadze to, że skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. zmodyfikował zakres zaskarżenia i zarzuty skargi, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w znacznie szerszym zakresie, niż pierwotnie

w skardze, tj. w części obejmującej: § 5 pkt 1 lit. b, pkt 5 i pkt 6 lit. b, § 10 ust. 3, § 15,

§ 25 ust. 1 pkt 4 i pkt 5, ust. 2 pkt 1-7 i pkt 12, § 36 ust. 3, § 37 pkt 3, § 38 pkt 3, § 39 pkt 1 i 4, § 40 pkt 3, § 41 pkt 2, § 42, § 44 ust. 1 i 3 planu miejscowego.

Jeżeli chodzi o ocenę poszczególnych regulacji trzeba wskazać, że zaskarżona uchwała w § 5 pkt 1 lit. b i pkt 6 lit. b planu miejscowego w istotny sposób narusza przepis art. 10 ust. 1 uzp, z którego wynika, że linie rozgraniczające tereny muszą być określone w planie w sposób stanowczy. Ich zmiana może mieć miejsce tylko poprzez zmianę planu miejscowego.

Zaskarżona uchwała w § 10 ust. 3 w istotny sposób narusza przepis art. 10 ust. 1 pkt 4 uzp. Oczywistym jest, że w przypadku ustalenia w planie miejscowym konkretnych rozwiązań w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie jest możliwe określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu

w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 2 uzp). Wobec tego przepis § 10 ust. 3 planu zawarty w Rozdziale 4 (ustalenia ogólne w zakresie ochrony środowiska) Sąd rozumie w realiach tejże sprawy jako nakaz skierowany do inwestorów dotyczący treści warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych dla terenów znajdujących się poza granicami obowiązywania planu. Wprowadzanie regulacji wykraczających poza granice planu w istotny sposób narusza przepis art. 10 ust. 1 pkt 4 uzp w zw. z art. 94 Konstytucji RP, skoro reżim prawny regulacji planistycznej wykracza poza obszar obowiązywania planu.

Odnośnie oceny legalności: § 25 ust. 1 pkt 4, w części dotyczącej bilansowania

w ramach [...] własnych potrzeb parkingowych, § 25 ust. 1 pkt 4 i 5, ust. 2 pkt 1-5 i pkt 12, § 36 ust. 3 w ramach [...]: 1) uzależniającego realizacje przedsięwzięcia własnego od uzyskania projektu koncepcyjnego zagospodarowania i inwestowania na terenie strefy [...] (w tym kwartału [...]), 2) uzależniającego poprzedzenie własnego projektu realizacyjnego projektem koncepcyjnym zagospodarowania i inwestowania na terenie kwartału [...], 3) uzależniającego rozpoczęcie własnego projektu realizacyjnego wykonaniem projektu technicznego trasy [...], 4) wprowadzającego zaspokojenie własnych potrzeb parkingowych tylko na publicznych parkingach ogólnodostępnych, 5) ustalającego przykrycie płytą lub zabudową trasy [...] z jednoczesną likwidacją zabudowy istniejącej oraz ustaleniem dla prywatnego terenu o symbolu [...] na tej płycie funkcję (publicznego) skweru miejskiego oraz oceny legalności § 44 ust. 3 w zakresie dotyczącym uzależnienia, do czasu budowy trasy, utrzymania dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości (usługi piekarnicze) wykonaniem projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału w zakresie elewacji i projektu fryzu - Sąd zauważa, że skarżący, chcąc dokonać przebudowy (generalnego remontu) budynków piekarni do czasu budowy trasy (wydaje się że w § 44 ust. 3 chodzi

o rozpoczęcie budowy trasy), musi oczekiwać na sporządzenie (nie wiadomo przez kogo i w jakim terminie) projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży całego kwartału [...], będąc właścicielem tylko działki nr [...].

W sytuacji natomiast, gdyby skarżący miał zamiar realizować powyższą inwestycję w czasie budowy trasy [...] musi liczyć się z tym, że jego zabudowa zostanie zlikwidowana (nie wiadomo w jakim okresie) i że w części znajdującej się nad tunelem trasy działka nr [...] w jej części oznaczonej symbolem [...] zostanie przykryta płytą

i przeznaczona na ogólnodostępny skwer miejski (publiczny - § 5 pkt 2 lit. f planu miejscowego), co wiąże się z faktycznym wywłaszczeniem części jego nieruchomości przez przepis samego planu miejscowego (§ 25 ust. 3 pkt 1). Z kolei dopuszczenie orientacyjnych (zmiennych) linii rozgraniczających trasy [...] w ramach realizacji projektu technicznego (§ 5 pkt 6 lit. b planu miejscowego) powoduje niepewność, co do tego jaki będzie przestrzenny zasięg faktycznie wywłaszczonego pod skwer miejski terenu oznaczonego symbolem [...] na płycie pod tunelem tej trasy.

Z kolei przyjmując, że właściciel działki nr [...], mimo to, podejmie się realizacji planowanej inwestycji w czasie budowy trasy [...], przed podjęciem działań w tym kierunku musi spełnić szereg warunków. Po pierwsze - projekt realizacyjny może sporządzić dopiero po sporządzeniu (nie wiadomo przez kogo i w jakim terminie) projektu koncepcyjnego zagospodarowania i inwestowania na terenie całego kwartału [...]. Po drugie – projekt realizacyjny może rozpocząć dopiero po wykonaniu projektu technicznego trasy [...]. Po trzecie – realizację inwestycji może rozpocząć po sporządzeniu (nie wiadomo przez kogo i w jakim terminie) projektu koncepcyjnego zagospodarowania i inwestowania na terenie strefy [...]. Dodatkowo własne potrzeby parkingowe prowadzący działalność gospodarczą poprzez prowadzenie piekarni musiałby docelowo zaspokajać nie na działce własnej, ale na terenie położonym

w obrębie granic strefy [...], w dodatku na publicznych parkingach ogólnodostępnych,

z dopuszczeniem parkingu usytuowanego na działkach oznaczonych symbolami [...], [...], [...].

Sąd uznał, że opisane wyżej regulacje zarezerwowane dla strefy [...] tworzące taki, a nie inny, status planistyczny nieruchomości skarżącego w sposób istotny naruszają przepis art. 4 uzp w zakresie przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy – Miasta [...] oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie prawa A. K. do poszanowania mienia poprzez częściowe faktyczne wywłaszczenie jego nieruchomości - terenu o symbolu [...] (przeznaczenie pod publiczny skwer miejski), a w zakresie oznaczonym symbolem [...] poprzez istotne ograniczenie wykonywania prawa własności w zakresie normalnego korzystania z mienia, w szczególności planowania przyszłych inwestycji na gruncie, co jest istotne, ze względu na zły stan techniczny budynków piekarni, która jest prowadzona na gruncie skarżącego (opinia techniczna z października 2014 r., k-44 akt sądowych).

Sąd zwraca uwagę, że działalność prowadzona na gruncie skarżącego nie zamyka się w jego potrzebach własnych, ale poprzez sprzedaż wyrobów piekarniczych realizuje także funkcję społeczną. Zdaniem Sądu, zastosowane przez Radę [...]

w opisanych wyżej zaskarżonych przepisach planu miejscowego rozwiązania,

w stosunku do nieruchomości skarżącego wytworzyły status planistyczny jego gruntu wypaczający istotę prawa własności. Zastosowane rozwiązania prawne są nieproporcjonalne w stosunku do celu budowy trasy [...], zwłaszcza, że skarżący już od dłuższego czasu pozostaje w niepewności prawnej, co do korzystania ze swojego mienia, skoro projektowana w planie miejscowym inwestycja publiczna nie jest przez lata realizowana i nie wiadomo w jakiej perspektywie czasowej nastąpi jej realizacja (por. pismo Urzędu [...] Biura Rozwoju Miasta z dnia [...] lipca 2014 r., k-22 akt sądowych).

Kontrolowane przez Sąd powyższe rozwiązania prawne w zasadzie narzucają skarżącemu korzystanie ze swej własności bez realizacji poważniejszych zamierzeń budowlanych, takich jak przebudowa budynków piekarni, czy ich generalny remont. Realizacja potrzeb wspólnoty samorządowej poprzez zaproponowane w planie miejscowym główne rozwiązanie komunikacyjne – budowę tunelowej trasy [...] w zbyt dużym zakresie ingeruje w prawo własności skarżącego. Z akt sprawy nie wynika przy tym, że wprowadzone takie, a nie inne rozwiązania planistyczne na gruncie skarżącego, znajdującego się w strefie [...], są niezbędne dla planowanej budowy trasy [...] i że nie ma możliwości bardziej dogodnego dla właściciela zaplanowania przestrzeni naziemnej działki skarżącego. Dodatkowo trzeba wskazać, że warunkowanie przyszłych działań projektowych i realizacyjnych skarżącego koniecznością uprzedniego sporządzenia stosownych projektów, nie wiadomo przez kogo i na jakich zasadach, narusza w istotny sposób wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności i określoności przepisów prawa.

Co się natomiast tyczy zarzutów dotyczących przepisów: § 37 pkt 3, § 38 pkt 3,

§ 39 pkt 1 i 4, § 40 pkt 3, § 41 pkt 2, § 42 planu miejscowego Sąd podziela stanowisko skarżącego, że uzależnianie dostarczenia do indywidualnych planowanych obiektów na działce nr [...] - wody, gazu, energii cieplnej, energii elektrycznej, obsługi telekomunikacyjnej, czy też odprowadzenie ścieków i wód opadowych od wykonania

w bliżej nieokreślonej perspektywie czasowej sieci rozdzielczych i przesyłowych, drugorzędnej sieci gazowej, stacji transformatorowych na obszarze całego planu,

w przypadku, gdy grunt skarżącego jest już uzbrojony w elementy infrastruktury

w sposób nadmierny ingeruje w prawo do korzystania z gruntu i przez to stanowi nadużycie władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 4 uzp i narusza art. 1 pierwszego protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, że zaskarżona uchwała

w § 5 pkt 5 i § 15 pkt 1-3 planu miejscowego istotnie narusza prawo. Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. a uzp umożliwia wprowadzenie na danym terenie granic [...], a skoro umożliwia określenie granic [...], to oczywistym jest że granice muszą określać obszar [...]. Zdaniem Sądu, samo wprowadzenie do planu granic [...] i jego obszaru było dopuszczalne i nie naruszało granic władztwa planistycznego gminy, czy też prawa własności skarżącego, zważywszy na rodzaj planowanego na tym terenie zamierzenia inwestycyjnego odnoszącego się do działań podziemnych i naziemnych. Innym zagadnieniem jest natomiast to, jakie konkretne rozwiązania prawne zostały wprowadzone w granicach [...] i w jaki sposób oddziałują na prawo własności skarżącego.

Sąd oddalił skargę A. K. w zakresie dotyczącym § 25 ust. 2 pkt 6 i 7 wobec tego, że przepisy te dotyczą terenu o symbolach [...], [...], [...], [...], [...], [...], a grunt skarżącego obejmuje tereny oznaczone planistycznie [...] i [...].

Sąd oddalił skargę w zakresie dotyczącym § 44 ust. 3 - części tego przepisu do słowa "oraz" zaskarżonej uchwały. Przepis ten dopuszczający utrzymanie obecnego sposobu użytkowania terenów handlowych i usługowych rezerwowanych pod budowę trasy [...] – do czasu budowy tej trasy nawiązuje do regulacji z art. 10 ust. 1 pkt 10 uzp

i w żaden sposób nie narusza prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, w zakresie określonym w pkt 1 wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, natomiast w zakresie określonym w pkt 2 wyroku orzekł na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).