Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 90/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 pkt 5,2,6,
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis – spr. po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. M., W. M., W. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia[...]r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] z dnia [...] r., za nieuzasadnione uznano zarzuty zgłoszone przez skarżących w sprawie egzekucji administracyjnych prowadzonych na podstawie tytułów wykonawczych - odpowiednio: nr [...], nr [...] i nr [...] z dnia [...] r., dotyczących wykonania obowiązku wynikającego z decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [....] z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] z dnia [...]r., którą nakazano W. M., J. M., W. M., K. P. oraz I. Sz., jako współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. K.[...] we W., usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w sentencji decyzji.

Od tego postanowienia odwołali się W. J. i W.M.

D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U.2017.1257) oraz art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.Dz.U.2017.1201), po rozpatrzeniu zażalenia W. i J.M. oraz zażalenia W. M. na wydane postanowienie, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i orzekając w tym zakresie o istocie sprawy, umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec W. M. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. J. M. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. W. M. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] [...] r., w części natomiast dotyczącej zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie orzeczenia wskazano, że w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie stanu technicznego zlokalizowanego przy ul. K. [...] we W. budynku mieszkalnego decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. nakazał W. M., J. M., W. M., K. P. oraz I.Sz., jako współwłaścicielom budynku - usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu poprzez: 1. przemurowanie ścian klatki schodowej wraz z ich wzmocnieniem ramą żelbetową z wieńcem na wysokości istniejących obróbek blacharskich z wypełnieniem ścian bloczkami gazobetonowymi oraz wzmocnienie fundamentów poprzez uzupełnienie zaczynem cementowym powierzchniowych uszkodzeń ław fundamentowych, przemurowanie ław o zniszczonej strukturze, poszerzenie ław fundamentowych przenoszących obciążenia na nawodniony grunt żelbetowymi elementami (współpracującymi z częścią ceglaną ławy), 2. przemurowanie pęknięć oraz zniszczonych (zagrzybionych) fragmentów ściany zewnętrznej od strony południowej - w części od ogrodu (po lewej stronie klatki), wzmocnienie fundamentów ww. ściany po obu stronach klatki poprzez uzupełnienie zaczynem cementowym powierzchniowych uszkodzeń ław fundamentowych, przemurowanie ław o zniszczonej strukturze, poszerzenie ław fundamentowych przenoszących obciążenia na nawodniony grunt żelbetowymi elementami (współpracującymi z częścią ceglaną ławy), 3. wymianę uszkodzonych nadproży nad oknami na nadproża prefabrykowane żelbetowe (3 szt. belek o profilu L, wys. 19 cm), 4. przemurowanie pęknięć ściany frontowej (od ulicy), 5. wzmocnienie fundamentów ściany środkowej nośnej na długości garażu, poprzez uzupełnienie zaczynem cementowym powierzchniowych uszkodzeń ław fundamentowych, przemurowanie ław o zniszczonej strukturze, poszerzenie ław fundamentowych przenoszących obciążenia na nawodniony grunt żelbetowymi elementami (współpracującymi z częścią ceglaną ławy), 6. przemurowanie pęknięć ścian nośnych bocznych klatki schodowej na poziomie piwnic i na innych kondygnacjach, 7. naprawę kominów - uzupełnienie ubytków, przemurowanie w miejscach uszkodzeń, odtworzenie wypraw tynkarskich, zamontowanie wkładu kominowego w przewodzie spalinowym, do którego podłączony jest kocioł gzowy - celem jego zabezpieczenia prze destrukcyjnym działaniem kwasów wytwarzanych podczas wykraplania spalin - w terminie 10 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, 8. osuszenie i odgrzybienie ścian budynku, a następnie wykonanie izolacji wodochronnej pionowej ścian fundamentowych i piwnicznych, 9. wymianę zniszczonych tynków na elewacjach i w piwnicach, uzupełnienie ubytków, 10. wymianę uszkodzonych obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, 11. wymianę zużytych okien piwnicznych, 12.naprawę uszkodzonych (zniszczonych) podłóg i posadzek, wykonanie nowych w miejsce brakujących - w piwnicach i na strychu - w terminie 14 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Decyzji tej organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Ta decyzja organu I instancji, w wyniku jej oprotestowania przez W.i J. M. oraz W. M., została utrzymana w mocy decyzją tut. organu nr [...] z dnia [...] r. Przy czym jeszcze przed rozpatrzeniem wniesionych odwołań, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. tut. organ odmówił, w związku z wnioskiem skarżących, wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji organu I instancji nr [....] z dnia [....] r. Na tę decyzję organu W. i J. M. wnieśli skargę do WSA we Wrocławiu, wnioskując jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji nr [...] z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 700/16, uwzględnienia wniosku skarżących w kwestii jak wyżej odmówił również WSA we Wrocławiu. Jednocześnie WSA we Wrocławiu zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na uprzednie oprotestowanie przez skarżących decyzji tut. organu w drodze wniosku o stwierdzenie nieważności, przy którym skarżący także wnieśli o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], G.Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, po czym decyzją z dnia [...] r., odmówił stwierdzenia jej nieważności. Następnie zaś, decyzją z dnia [...] r., utrzymał własną decyzję w mocy - w związku z wnioskiem stron o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem w związku z informacjami państwa M. o podjęciu przez I.Sz.w budynku przy ul. K. [...] we W. robót budowlanych, w ich ocenie - bez wymaganego pozwolenia na budowę/zgłoszenia oraz niezgodnie z decyzją organu nr [...] z dnia [...] r., organ I instancji dokonał w dniu 16 marca 2017 r. kontroli obiektu, w toku której nie stwierdził dopuszczenia się przez I.Sz. samowoli budowlanej, stwierdził natomiast podjęcie przez wyżej wymienionego robót nakazanych decyzją organu. Mając na uwadze upływ pierwszego z wyznaczonych decyzją terminów - dotyczącego realizacji robót budowlanych określonych w pkt 1-7 sentencji decyzji, organ I instancji dokonał w dniu 15 maja 2017 r. kontroli nieruchomości przy ul. K.[...] we W.- celem sprawdzenia wykonania obowiązku. Jak jednoznacznie ustalono, obowiązek w zakresie jak wyżej nie został wykonany.

W piśmie z dnia 17 maja 2017 r. fakt wstrzymana wykonania robót budowlanych nakazanych decyzją nr [...] z dnia [...]r. państwo M. uzasadnili zaniechaniem organu I instancji rozstrzygnięcia podnoszonych przez nich kwestii, tj. uszkodzeń konstrukcji budynku powstałych w wyniku robót zrealizowanych z inicjatywy pana I.Sz.po wydaniu ww. decyzji oraz wycięcia fundamentu i ławy fundamentowej w obrębie wjazdu do garażu w związku z przebudową podpiwniczenia budynku.

W odpowiedzi organ I instancji wyjaśnił w piśmie z dnia 26 maja 2017 r., że postępowanie w sprawie zostało zakończone, a wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia są ostateczne - w tym decyzja nr [...] z dnia [...] r., która w zakresie dotyczącym robót budowlanych objętych pierwszym z wyznaczonych terminów podlega wykonaniu. W stanie rzeczy jak wyżej w dniu 30 maja 2017 r. organ I instancji wystosował do zobowiązanych z decyzji upomnienie - z zagrożeniem podjęcia w przypadku niewykonania obowiązku egzekucji administracyjnej. Upomnienie doręczone zostało każdemu ze zobowiązanych w czerwcu 2017 r. Na skutek braku reakcji zobowiązanych na upomnienie organ I instancji wszczął wobec tychże postępowania egzekucyjne, wystawiając kolejne tytuły wykonawcze: nr [...] z dnia [...] r. - dla W. M., nr [...] z dnia [...] r. - dla J.M., nr [...] z dnia [...] r. - dla W.M., nr [...] z dnia [...] r. - dla I.Sz. (K.P. zbył swój udział w nieruchomości na rzecz W.i J.M.). Korzystając z przysługujących im uprawnień, W. M., J. M. oraz W. M. zgłosili w ustawowym terminie zarzuty w sprawie prowadzenia wobec nich postępowań egzekucyjnych. W drodze postanowienia nr [...] z dnia [...] r. zarzuty ten organ I instancji uznał jednak za nieuzasadnione. Postanowienie to zostało oprotestowane w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia przez zobowiązanych, którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umorzenie prowadzonych wobec nich postępowań egzekucyjnych.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także po zapoznaniu się z argumentacją zawartą w zażaleniach, D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że podstawowym celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do wykonania nałożonego decyzją ostateczną obowiązku. Stosowane przez organ administracyjny na tę okoliczność środki egzekucyjne, przewidziane w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie są zatem karą, lecz formą przymusu, ukierunkowaną na nakłonienie zobowiązanego, poprzez określoną dolegliwość, do pożądanego zachowania się. Tym niemniej stronie przysługują w przypadku podjęcia wobec niej postępowania egzekucyjnego przewidziane ustawą środki zaskarżenia. Jednym z takich środków są zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z przepisem art. 33 § 1 ustawy, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Powołany przepis stanowi listę zamkniętą, co oznacza, że enumeratywnie wylicza przyczyny, które mogą stanowić podstawę wniesienia w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zarzutów.

Jedynie zarzuty spełniające wymóg ustawowo przewidzianej podstawy podlegają rozpatrzeniu i mogą zostać uwzględnione. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, stwierdzić należy, iż wszystkie powołane przez skarżących podstawy zgłoszonych w niniejszym przypadku zarzutów czynią zadość opisanemu wyżej warunkowi. Nie oznacza to jednak, że oparte na tych podstawach zarzuty podlegają automatycznemu uwzględnieniu. A mianowicie. Pierwszy z podniesionych przez skarżących zarzutów, to ten z art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Powołując tę podstawę, skarżący wskazali konkretnie, wprost bądź poprzez podniesione okoliczności, na brak wymagalności obowiązku z innego powodu niż odroczenie terminu wykonania obowiązku. Jako inny powód niewymagalności egzekwowanego obowiązku skarżący podali tę okoliczność, iż obowiązek okazał się niewykonalny z uwagi na zaistnienie następujących przeszkód: wycięcia na szer. ok. 2,5 m fundamentu i ławy fundamentowej ściany zewnętrznej wschodniej budynku, co miało miejsce podczas przebudowy podpiwniczenia budynku na garaż, a ujawnione zostało już po wydaniu przez tut. organ egzekwowanej decyzji, w toku realizacji przez pana I.Sz. nakazanych nią robót, nowych uszkodzeń budynku, jakie powstały w wyniku robót realizowanych przez pana I.Sz. - zarówno nakazanych egzekwowaną decyzją, jak i tą decyzją nieprzewidzianych. W następstwie wskazanych okoliczności roboty podjęte przez skarżących celem realizacji egzekwowanej decyzji zostały wstrzymane przez osobę, pod nadzorem której były prowadzone, i, jak podnoszą skarżący, nie mogą zostać wznowione do czasu usunięcia zaistniałych przeszkód przez organ I instancji. Ten zaś nie podjął w tym zakresie stosownych działań. Przekonanie skarżących pozostaje oczywiście błędne. Otóż brak wymagalności obowiązku (w wyniku odroczenia terminu wykonania obowiązku lub z innego powodu), o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to rodzaj instytucji prawnej, tak jak wskazane również w tym przepisie rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, a ta może zaistnieć wyłącznie w drodze przewidzianego prawem działania właściwego organu lub sądu, jakim jest przeważnie określony akt administracyjny. Jak wskazuje doktryna, innym powodem braku wymagalności obowiązku może być wstrzymanie wykonania podlegającej wykonaniu decyzji przez organ, który ją wydał, organ nadzoru lub przez sąd. Na moment orzekania w sprawie przez organ I instancji wskazany jak wyżej akt w odniesieniu do decyzji tut. organu nr [...] z dnia [...] r. nie zapadł - przeciwnie: postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. tut. organ odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji nr [...] z dnia [...]r., postanowieniem z dnia [...] r. WSA we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania decyzji tut. organu nr [...] z dnia [...] r. (sygn. akt II SA/Wr 700/16). W konsekwencji, nie mogło być w niniejszym przypadku mowy o zaistnieniu podstawy zarzutu z art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tym samym o uwzględnieniu przez organ I instancji zarzutu wniesionego przez skarżących. Tym niemniej, zdaniem organu, zauważyć należy, że pomiędzy wydaniem przez organ I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonych przez skarżących zarzutów a chwilą orzekania w sprawie przez tut. organ zaistniała istotna okoliczność, którą organ zobligowany jest wziąć pod uwagę, jako że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, czyli innymi słowy, nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejących w dacie rozpatrywania odwołania. Po rozpoznaniu skargi W. i J.M. na decyzję tut. organu nr [...] z dnia [...] r., wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 700/16, WSA we Wrocławiu uchylił decyzję tut. organu oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] r. Wyrok na dzień wydawania decyzji był nieprawomocny. Tym niemniej zgodnie z art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2017.1369 ze zm.), w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Powyższe wypełnia pojęcie braku wymagalności obowiązku z innego powodu, o którym stanowi art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji, organ zobligowany jest do uwzględnienia zarzutu wniesionego przez skarżących na tej podstawie, co skutkuje koniecznością umorzenia prowadzonych wobec skarżących postępowań administracyjnych - zgodnie z art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nieco inaczej kształtuje się sytuacja w przypadku pozostałych dwóch z wniesionych przez skarżących zarzutów - na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku obu zarzutów skarżący upatrują ich zaistnienia w związku z wystąpieniem tych samych okoliczności, które wskazano przy pierwszym z zarzutów - z art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odniesieniu do zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, zauważyć w związku z powyższym należy, że trudności techniczne w realizacji ciążącego na stronie obowiązku, jeśli się takowe pojawią w toku wykonywania robót, nie stanowią o niewykonalności obowiązku w rozumieniu ww. przepisu. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym jako podstawa zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku, a przyczyny te mogą mieć wymiar faktyczny lub prawny. W orzecznictwie jako przykłady, w których zasadnie można powoływać się na niewykonalność obowiązku z przyczyn faktycznych, powołuje się sytuacje, kiedy obowiązek jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Z kolei z prawnymi przyczynami niewykonalności obowiązku mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek, jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym - z uwagi jednak na inne okoliczności niż te, które mają być ustalane podczas konkretyzacji obowiązku, ustalanie bowiem sprzeczności z prawem egzekwowanej decyzji przez organ egzekucyjny stanowiłoby dodatkowy tryb nadzwyczajny weryfikacji takich aktów. Zauważyć zaś w tym miejscu należy, że w orzecznictwie wskazuje, się, że ciężar dowodu, iż obowiązek o charakterze niepieniężnych jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obciąża stronę. Okoliczności powołane przez skarżących kwalifikują się co najwyżej jako utrudnienia w realizacji robót wymagające zastosowania adekwatnych rozwiązań technicznych oraz zabezpieczeń, niewątpliwie zatem nie mamy w niniejszym przypadku do czynienia z zaistnieniem zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Co zaś do zarzutu kwalifikującego się jako niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, o czym mowa w art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podnieść należy, co następuje. W orzecznictwie wskazuje się, że niedopuszczalność egzekucji administracyjnej zachodzi wówczas, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych, co w praktyce oznacza, że prowadzone przez organ egzekucyjny z urzędu badanie dopuszczalności egzekucyjnej powinno obejmować przede wszystkim ustalenie: czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do podmiotu wskazanego w tytule wykonawczym, czy postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez właściwy organ administracji publicznej, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie.

Egzekwowane w niniejszym przypadku obowiązki dotyczą stanu technicznego obiektu budowlanego, które nałożone zostały przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a zatem podlegają niewątpliwie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - jako obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Skarżący wskazani zostali jako zobowiązani w egzekwowanej decyzji, a okoliczności sprawy nie wskazują na ziszczenie się w ich przypadku któregokolwiek z wyłączeń podmiotowych przewidzianych przepisami ustawy. Właściwym do prowadzenia w niniejszym przypadku egzekucji administracyjnej jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. - na podstawie art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako właściwy miejscowo kierownik powiatowej inspekcji w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Tytuły wykonawcze wystawione zostały w niniejszym przypadku prawidłowo, a upomnienie skutecznie doręczone. Powyższe wyklucza zaistnienie na gruncie niniejszego postępowania zarzutu z art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze wyżej wyspecyfikowane, uwzględniwszy zaistniałą od czasu wydania przez organ I instancji zaskarżonego postanowienia zmianę w zakresie stanu fatycznego sprawy, korzystając z przydzielonych organowi odwoławczemu na mocy art. 138 § 1 pkt 2 Kpa kompetencji reformacyjnych, organ zadecydował o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i, na skutek uwzględnienia tego zarzutu, o umorzeniu prowadzonych przez organ I instancji wobec skarżących postępowań egzekucyjnych, przychylając się jednocześnie do stanowiska organu I instancji w kwestii zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 5 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na koniec jedynie, w odniesieniu do argumentacji zażaleń, wyjaśnić należy, że tut. organ nie stwierdził, aby wspólne rozstrzygnięcie w kwestii zarzutów wniesionych przez kilku zobowiązanych z tej samej decyzji ostatecznej, w stosunku do których prowadzone są osobne postępowania egzekucyjne, było prawnie niedopuszczalne - zwłaszcza w sytuacji jednolitości tak wniesionych przez wszystkich zobowiązanych zarzutów, jak również dokonanej przez organ oceny ich zasadności. Jednocześnie jednak tut. organ nie widzi podstaw do kierowania zapadłych w zakresie jak wyżej rozstrzygnięć do tych ze zobowiązanych, którzy nie wnieśli żadnego z rozpatrywanych przez organ środków zaskarżenia.

Skargę na ostateczne postanowienie w sprawie złożyli J. M., 2. W. M. 3. W. M. Zaskarżyli postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) nr [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. w części, w której DWINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. (PINB) nr [...] z dnia [...] r. o uznaniu tego zarzutu (art. 33 § 1 pkt 5) za nieuzasadniony. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia DWINB w części dotyczącej zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 5 i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ewentualnie uchylenie w tej części postanowienia DWINB oraz postanowienia PINB i przekazanie sprawy PINB do ponownego rozpatrzenia, oraz o zasądzenie od DWINB na naszą rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów naszego przyjazdu do Sądu na rozprawę.

Na uzasadnienie skargi wskazano, że zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. DWINB uchylił postanowienie PINB nr [...] z dnia [...]r. "w części dotyczącej zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i orzekając w tym zakresie o istocie sprawy," umorzył prowadzone wobec nas postępowanie egzekucyjne. Natomiast w części dotyczącej zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 5 i 6 ustawy DWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB w sprawie zgłoszonych zarzutów. Skarżący nie zgadzają się z rozstrzygnięciem DWINB w części dotyczącej zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 5 ustawy, tj. zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Jako powód niewykonalności obowiązku prawidłowo skarżący wskazali okoliczności zaistniałe już po wydaniu ostatecznej decyzji nakazującej naprawę budynku. W szczególności wskazali, że współwłaściciel budynku (współzobowiązany) I.Sz. wykonał w budynku pewne roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (jedne), w sposób niezgodny z nakazem organu nadzoru budowlanego (inne) oraz w sposób zagrażający bezpieczeństwu obiektu. O zaistnieniu tych zdarzeń informowali organy nadzoru budowlanego wnosząc o przeprowadzenie stosownego postępowania administracyjnego. Wniosek jednak nie został odpowiednio załatwiony, tj. w trybie procesowym. W chwili wnoszenia zarzutów do PINB, jak i w chwili wnoszenia zażaleń do DWINB na postanowienie PINB o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione, a także w chwili orzekania przez DWINB w tym przedmiocie, wszczęta naszym wnioskiem sprawa dotycząca wykonania/wykonywania przez I. Sz. robot budowlanych niezgodnie z przepisami prawa nie została załatwiona w sposób wiążący organ i strony. Obecnie w WSA we Wrocławiu rozpatrywana jest sprawa skargi W. i J. M. na bezczynność PINB - sygn. akt II SAB/Wr 85/17. Wskazana przyczyna niewykonalności jest przyczyną prawną, gdyż realizacja obowiązku wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego. Zdaniem skarżących, aby wykonać obowiązek nakazany egzekwowaną decyzją musieliby oni najpierw przywrócić budynek do stanu sprzed robot wykonanych nielegalnie przez I. Sz., tj. bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, niezgodnie z decyzją nadzoru budowlanego oraz niezgodnie z przepisami technicznymi dotyczącymi bezpieczeństwa budynku. Wiązałoby się to z odpowiedzialnością odszkodowawczą za zniszczenie jego robót (art. 415 k.c.). Ewentualnie skarżącymusieliby z naruszeniem prawa "włączyć się" w roboty nielegalnie wykonane/wykonywane przez I. Sz., gdyż obiekt jest całością i nie jest możliwe wykonywanie jednych robót w oderwaniu od innych. To z kolei naraziłoby nas na odpowiedzialność karną, o której mowa w przepisach karnych prawa budowlanego (art. 90 i następne). Skarżący uważają, że DWINB bezpodstawnie utrzymał w mocy postanowienie PINB w części dotyczącej uznania za nieuzasadniony zarzutu niewykonalności egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Zdaniem strony organy egzekucyjne (pierwszej i drugiej instancji) nie miały podstaw do uznania tego zarzutu za nieuzasadniony.

Organ egzekucyjny mógł co najwyżej na podstawie art. 34 § 1a ustawy uznać ten zarzut za niedopuszczalny. Przepis ten stanowi, że jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym (...) wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. W tym przypadku sprawa nielegalności robot budowlanych wykonywanych przez p. I. Sz. jest przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego naszym wnioskiem z dnia z dnia [...] r. (uzupełnionym pismem z dnia 28.03.2017 r.). Sprawa ta nie została dotychczas załatwiona. Jak wspomnieliśmy wyżej skarga na bezczynność PINB oczekuje na rozpatrzenie w WSA we Wrocławiu - sygn. akt II SAB/Wr 85/17. W związku z tym, że prowadzone wobec nas postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, satysfakcjonującym nas rozstrzygnięciem sprawy będzie zarówno uznanie zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 5 za uzasadniony jak również (alternatywnie) uznanie niedopuszczalności tego zarzutu. Natomiast sprzeciwiamy się uznaniu tego zarzutu za nieuzasadniony.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.). Strona skarżąca oparła zarzut zawarty w skardze na art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zdaniem sądu, wbrew odmiennym zarzutom skargi, nie sposób przyjąć, że nałożony decyzją obowiązek jest niewykonalny, zarówno faktycznie jak i z prawnego punktu widzenia. Niewykonalność faktyczna obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (wyrok NSA z 802.2006 r., II OSK 509/05, LEX nr 196712). Przykładowo o niewykonalności obowiązku opróżnienia lokalu nie świadczy okoliczność braku możliwości przymusowego przekwaterowania, wynikająca z zamieszkiwania najemców w lokalu, do którego ma nastąpić wykwaterowanie. Przepis art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie przewiduje jako podstawy zarzutu niewykonalności środka egzekucyjnego zastosowanego w celu wyegzekwowania obowiązku o charakterze pieniężnym. W przepisie tym mowa jest wyłącznie o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Jeśli chodzi o niemożność prawną obowiązku, to, zdaniem sądu, występuje ona wtedy, gdy, charakter decyzji jest tego rodzaju, że wykonanie jej (wyegzekwowanie jej) spowodowałoby stan nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Okoliczności leżące po stronie współwłaścicieli budynku i ich działania zmierzające do ewentualnej zmiany substancji budynku, które nastąpiły po wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie nie mogą niweczyć skutków będącej w obrocie prawnym decyzji, nakładającej taki obowiązek. Mając na uwadze powyższe, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że ten zarzut, oparty na art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. okazał się niezasadny. Jeśli osoba trzecia rzeczywiście wykonała lub wykonuje działania utrudniające realizację obowiązku opisanego w decyzji, strona zobowiązana winna doprowadzić do wyeliminowania tych działań, poprzez zainicjowanie postepowania, którego wynik doprowadzi do stanu zgodnego z prawem i pozwoli wywiązać się z nałożonego obowiązku. Z samych twierdzeń strony zdaje się wynikać, że podjęła już takie kroki (vide sprawa II SAB/Wr 85/17). Można jeszcze dodać, że wedle art. 56 u.e.a. § 1 postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części 1) w razie wstrzymania wykonania obowiązku.

Na marginesie dotychczasowych rozważań wskazać trzeba, że niezależnie od tego co wskazano wcześniej, skarga wydaje się polegać na nieporozumieniu. Jak bowiem uprzednio wskazano, organ w trybie instancyjnym uznał zasadność zarzutu ujętego w treści art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, umarzając postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec uprzednio zobowiązanych, na podstawie tytułów wykonawczych [...], [...] i [...], podając jako przyczynę brak wymagalności obowiązku z innego powodu. Tą okolicznością (tym innym powodem), zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., jest okoliczność, że wyrokiem (wówczas nieprawomocnym!) z dnia 27 września 2017 r., zapadłym w sprawie II SA/Wr 700/16, wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje, na podstawie których organ prowadził postępowanie egzekucyjne. Trafnie bowiem organ wskazuje, że stosownie do treści art. 152 § 1 ppsa, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Wprawdzie, jak wskazują akta administracyjne, decyzja organu pierwszej instancji [...] została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, nie mniej jednak (zdaniem sądu w tym składzie), skoro ustawodawca posłużył się wyrażeniem "nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku" to znaczy, że także w zakresie nadanego aktowi rygoru. W efekcie, nawet brak zasadności niektórych zgłoszonych przez skarżących zarzutów nie ma wpływu na fakt, że ostatecznie egzekucja została ostatecznie i prawomocnie umorzona.

Na koniec można dodać, że obecnie sądowi z urzędu wiadomym jest, że wyrok w sprawie II SA/Wr 700/16 uprawomocnił się, zatem decyzje nakładające obowiązek zostały prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, skoro skarżone orzeczenie w istocie odpowiada prawu skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.