Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 784/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 par. 1, art. 8a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego A. T. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] stycznia 2021 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej ,,ustawą zaopatrzeniową", odmówił wyłączenia stosowania wobec A. T. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Minister stwierdził, że A. T., wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że służbę w Milicji Obywatelskiej rozpoczął we wrześniu 1987 r. Następnie z dniem [...] września 1988 r. został skierowany do Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...], gdzie przebywał do dnia [...] czerwca 1989 r. i nie pełnił w tym czasie żadnych obowiązków służbowych. Pozytywna weryfikacja umożliwiła stronie podjęcie służby w Policji, którą pełnił do dnia [...] lutego 1993 r. Mimo krótkiego stażu służby, funkcjonariusz obowiązki służbowe wykonywał rzetelnie i z pełnym poświęceniem oraz z narażeniem swojego życia. Początek lat 90-tych w Polsce był niezmiernie trudny dla funkcjonariuszy nowo powołanej Policji, zarówno pod względem fizycznym, jak i psychicznym. Służba w Policji spowodowała u funkcjonariusza powstanie wielu schorzeń. Komisja lekarska uznała funkcjonariusza za całkowicie niezdolnego do służby i zaliczyła go do trzeciej grupy inwalidów, uznała związek inwalidztwa ze służbą w Policji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Strona wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 314/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Przedmiotowy wyrok ze stwierdzeniem prawomocności, wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 21 września 2020 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] stwierdził, iż zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Ponadto art. 17 ww. ustawy stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Organ nadmienił, iż z akt sprawy wynika, że A. T. został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 1993 r. i ma przyznane prawo do renty inwalidzkiej, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 22a ustawy zaopatrzeniowej.

Instytut Pamięci Narodowej w niniejszej sprawie uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa o którym mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] lutego 1990 r., tj. 2 lata i 6 miesięcy. Całkowity okres służby ww. wynosi 5 lat i 6 miesięcy.

Organ nadmienił, że kopie kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zawierają dokumentów wskazujących, aby A. T. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji przekazał informację dotyczącą przebiegu służby funkcjonariusza, z której wynika, że w trakcie służby ww. miał podwyższany dodatek służbowy oraz uposażenie zasadnicze. Ponadto wnioskodawca był dwukrotnie awansowany w stopniu służbowym. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych oraz prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Ponadto poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia.

Na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zdaniem organu, w pierwszym rzędzie nakłada obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Minister nadmienił, iż na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr [...], w dniu [...] grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże przedmiotowa poprawka – o której mowa powyżej – nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle powyższego należy stwierdzić, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Ze słownika wyrazów bliskoznacznych Minister przytoczył synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Stwierdził, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zdaniem Ministra zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Należy jednak wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Organ przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA stwierdził, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w prawomocnym wyroku z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, wskazał, że: "(...) użycie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrotu niedookreślonego »w szczególnie uzasadnionych przypadkach« stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, że wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości, osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu »niepowtarzalnymi«, zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałości służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego.

Zatem, samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu."

Przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych na podstawie ww. przepisu nie należy pominąć rezultatów przeprowadzonej przez NSA wykładni systemowej ustawy zaopatrzeniowej. W przywołanym powyżej wyroku NSA wskazano bowiem, że: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego."

Organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 314/20 zobligował Ministra do ponownego rozpatrzenia sprawy A. T., z uwzględnieniem dokonania wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Analiza przedmiotowej sprawy wskazała, że całkowity okres służby A. T. wynosi 5 lat i 6 miesięcy. Służba zainteresowanego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 2 lat i 6 miesięcy, co stanowi 45% całego okresu służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazany wyżej okres służby na rzecz totalitarnego państwa przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie sposób ocenić jako krótkotrwały, z tej racji iż niemal połowa służby pełniona była przez wnioskodawcę na rzecz państwa totalitarnego.

Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19, gdzie Sąd stwierdził, iż "nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono aż prawie 10-letniego okresu czasu stanowiącego około 28% (a więc prawie aż 1/3) całego okresu służby". Zdaniem NSA "nie da się w kontrolowanej sprawie obronić tezy o krótkotrwałości służby skarżącego kasacyjnie na rzecz totalitarnego państwa – zarówno w ujęciu bezwzględnym (...), jak i w ujęciu proporcjonalnym". Mając na względzie wskazane wyżej rozstrzygnięcie sądu oraz przywołane wcześniej wyniki prac komisji sejmowej, organ uznał, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, wskazał, iż organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez A. T. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Z zebranej dokumentacji wynika, iż ww. w toku pełnionej służby w Policji posiadał pozytywne opinie służbowe, awansował w stopniu, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia.

Jakkolwiek dokumenty przekazane przez Komendę Główną Policji zawierają informację, iż wnioskodawcy obniżono w 1992 r. dodatek służbowy, jednakże w aktach osobowych wymienionego nie odnaleziono materiałów precyzujących przedmiotowe zdarzenie. W ocenie organu powyższe nie daje podstaw do przekreślenia całej służby wnioskodawcy i kwestionowania rzetelności wykonywania przez wymienionego zadań i obowiązków w całym okresie służby.

Stanowczego podkreślenia wymaga, iż rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności policjanta. Stąd też nie można jeszcze uznać, zdaniem organu, za wyjątkową sytuację przypadku, w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Jednocześnie, z informacji dotyczącej przebiegu służby sporządzonej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] wynika również, iż wnioskodawcy w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe, co prowadzi do stwierdzenia, że wnioskodawca nie wykazał się szczególnymi osiągnięciami, wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby. W opinii służbowej z dnia [...] listopada 1992 r. Naczelnik Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego KRP w [...] wskazał, że: "mimo dwuipółrocznego okresu pracy w pionie dochodzeniowo-śledczym ww. nie nabył wystarczających kwalifikacji, pozwalających na samodzielne wykonywanie zadań w trudniejszych postępowaniach przygotowawczych, wymagał szczególnego nadzoru, zlecone zadania nie zawsze realizował w terminie, mało ambitny, brak własnej inicjatywy, przez dłuższy okres czasu przebywał na zwolnieniu lekarskim, mało dyspozycyjny, kulturalny, koleżeński". Powyższe sformułowania wskazują, iż wnioskodawca nie wykazywał się szczególnym zaangażowaniem w realizację powierzonych zadań i obowiązków służbowych, co umożliwiłoby zaliczenie go do grona osób zasługujących na zastosowanie przywileju, o którym mowa w analizowanym przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Ponadto w sytuacji formułowania ostatecznej opinii organu co do tego czy sprawę funkcjonariusza można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku ogromne znaczenie ma fakt, iż strona nawiązała ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikowała się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Na potwierdzenie powyższej oceny organ przywołał zapisy zawarte w opinii służbowej za okres od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] grudnia 1988 r., które zawierają poniższe sformułowania: "Posiada ugruntowany światopogląd materialistyczny. Deklaruje chęć wstąpienia w szeregi PZPR. Bierze czynny udział w szkoleniach politycznych i wykazuje się prawidłową znajomością sytuacji społeczno-politycznej. Prezentuje postawę akceptującą politykę Partii i Rządu oraz "Opiniowany od czasu skierowania go na Podyplomowe Studium przy WSO w [...], jako inspektor Grupy [...] osiągnął na tak trudnym odcinku znaczne możliwości operacyjnego rozpoznania. Potwierdza to przydatność jego dalszej pracy na tym stanowisku".

Zdaniem Ministra postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach totalitarnego państwa, w ocenie organu, nie kwalifikuje przedmiotowej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Jednocześnie przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu materiały zawierają informacje, z których wynika iż, wnioskodawca nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, pomimo że okres pełnienia służby we wskazanej formacji z całą pewnością pozwolił mu na zaznajomienie się ze specyfiką oraz charakterem realizowanych tam zadań. Wymieniony kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza SB, aż do momentu likwidacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając zatem na tym etacie, był częścią wskazanej formacji i czerpał określone, wymierne korzyści.

Odnosząc się do wątpliwości dotyczących faktu, czy skarżący faktycznie pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, organ przytoczył prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2062/19, w którym sąd wyraził opinię, którą w całości podziela organ. Z przywołanego rozstrzygnięcia wynika, że: "kwestia samego prawidłowego określenia okresu służby na rzecz totalitarnego państwa wykracza poza granice danego postępowania". Zagadnienie dotyczące problemu, czy pełniona była w ogóle służba na rzecz totalitarnego państwa oraz konkretnego okresu jej trwania, zostało przesądzone w postępowaniu w przedmiocie obniżenia świadczeń, gdzie w kwestiach spornych, właściwe są sądy powszechne. Zdaniem sądu, wobec wywodzonej z konstytucyjnej zasady państwa prawnego reguły pewności prawa, niedopuszczalne byłoby takie wyłożenie treści regulacji ustawy zaopatrzeniowej, które prowadziłoby do sytuacji, gdy kwestia czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa byłaby oceniana przez dwa różne organy państwa, w odrębnych trybach. Jednocześnie w opinii sądu: "Zakres prawomocności materialnej orzeczenia o obniżeniu uposażenia obejmuje także kwestie stosownego ustalenia okresu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego. O ile nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego w stosownym trybie ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie obniżenia uposażenia organ administracji oceniający przesłanki art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – jest związany jego treścią, także w kontekście określenia czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby. Długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa oraz jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji sprawiają, że, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

A.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...].

Skarżący zarzucił przedmiotowemu rozstrzygnięciu:

1. obrazę przepisów prawa materialnego: art. 7 k.p.a., która miała istotny wpływ na wynik spawy, poprzez przekroczenie granicy uznania administracyjnego i niedopełnieniu obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a także nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji,

2. obrazę przepisów prawa materialnego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie: art. 2 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, poprzez zaliczenie służby w jednostce Komendy Milicji Obywatelskiej w [...], gdy służba w niej nie spełnia wymogów definicji zawartej w ww. ustawie,

3. obrazę prawa materialnego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, a to art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w sytuacji gdy z przedstawionego we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. stanu faktycznego oraz dokumentów wynika, że w przypadku skarżącego istniały przesłanki do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy,

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021r. o nr [...], zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem w określonym przez Sąd terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec A. T. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 314/20, który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w konsekwencji przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję organ jedynie częściowo uwzględnił ocenę prawną zawartą w powyższym wyroku i nie w pełni zrealizował sformułowane w nim wytyczne co do dalszego postępowania. Należy zatem zarzucić organowi naruszenia art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a.

Sąd w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 314/20 zobligował organ do oceny przesłanek "krótkotrwałości służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r." i "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku", przez pryzmat zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności faktów dotyczących służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia oraz ich odniesienia do osiągnięć skarżącego w służbie.

Zauważyć należy, że ww. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie koresponduje z poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. I tak, w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdzono m.in., że: w treści art. 8a ust. 1 ww. ustawy ustawodawca "nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć, rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte".

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny j.w.) podkreślając, że "dla ustalenia, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Wyczerpująco uzasadnił rozumienie ustawowego zwrotu "krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa". Nie powielając zatem argumentacji wyjaśniającej znaczenie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono aż 2,5 -letniego okresu czasu stanowiącego około 45%, a więc prawie połowę całego okresu służby, która wynosiła – w przypadku skarżącego – 5 lat i 6 miesięcy. Tak znaczny okres oceniony na tle całości pełnionej przez skarżącego służby, nie jest okresem tymczasowym, epizodycznym, nieznacznym, marginalnym, a zatem akceptowalnym przy zastosowaniu kryterium proporcjonalności. Nie wskazuje na oczywistą i znaczną dysproporcję służby pełnionej przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, a służby jako takiej. Przeciwnie, niemal połowa z całości, to część znaczna, istotna, trudna do pomięcia w sytuacji, gdy okres 2 lat i 6 miesięcy zestawi się okresem 5 lat i 6 miesięcy.

Sąd nie dopatrzył się zatem dowolności w dokonanej przez organ ocenie ustawowego kryterium "krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa". W tej kwestii twierdzenia Ministra zostały poparte stosowną analizą materiału aktowego oraz wyjaśnieniem rozumienia przepisu prawa, a także tok rozumowania organu został odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do kolejnego kryterium oceny wskazanego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej, organ stwierdził, iż skarżący w toku pełnionej służby po 12 września 1989 r. posiadał pozytywne opinie służbowe, awansował w stopniu a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia. Jednakże w opinii służbowej z dnia [...] listopada 1992 r., Naczelnik Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego KRP w [...] stwierdził, iż opiniowany pomimo dwuipółrocznego okresu pracy w pionie dochodzeniowo-śledczym nie nabył wystarczających kwalifikacji, pozwalających na samodzielne wykonywanie zadań w trudniejszych postępowaniach przygotowawczych wymagań szczególnego nadzoru, zlecone zadania nie były realizowane w terminie, był mało ambitny, brak mu własnej inicjatywy, przez długi czas przebywał na zwolnieniu lekarskim i był mało dyspozycyjny. Organ nie zakwestinował jednak rzetelności służby pełnionej po 12 września 1989 r., zatem ustalenia organu w tej kwestii i ich ocenę dokonaną przez organ uznać należy za trafną.

Pozostaje w tej sytuacji odnieść się do zagadnienia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. WSA w Warszawie nakazał bowiem zbadanie, czy skarżący w okresie od [...] września 1987 r. do [...] lutego 1990 r. realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe standardowe działania podejmowane w służbie publicznej.

Podkreślić należy, iż nie bez znaczenia dla oceny zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki "uzasadnionego przypadku", oprócz wskazanego powyżej kryterium "rzetelności pełnienia służby", ma aspekt charakteru służby pełnionej w formacji mundurowej w PRL. To na jakim stanowisku i strukturze organizacyjnej funkcjonariusz pełnił służbę przed transformacją ustrojową i czy wywiązywał się z tej służby sumiennie, wskazuje, czy funkcjonariusz swoją działalnością wspierał państwo totalitarne, czy też realizował jedynie zadania służby publicznej.

Ustaleń w tym przedmiocie brak jest w zaskarżonej decyzji. Za takie ustalenia nie mogą być – zdaniem Sądu – uznane przytoczone przez organ fragmenty opinii służbowej za okres od [...] listopada 1987 r. do [...] grudnia 1988 r., w których stwierdzono, że skarżący "posiada ugruntowany światopogląd materialistyczny" oraz deklaruje chęć wstąpienia w szeregi PZPR, a także iż "prezentuje postawę akceptującą politykę Partii i Rządu", są to bowiem – w ocenie Sądu – ustalenia dotyczące poglądów politycznych skarżącego. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 314/20 nakazał natomiast poczynić ustalenia w przedmiocie rodzaju zadań, czynności realizowanych przez skarżącego w okresie, który został zakwalifikowany jako okres służby na rzecz totalitarnego państwa. Takich ustaleń jednak organ nie poczynił, co powoduje, iż wskazania zawarte w w/w wyroku WSA w Warszawie nie zostały w pełni w sposób prawidłowy wykonane.

W świetle powyższego uznać należało, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 i art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 a k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 100 i art. 205 § 2 P.p.s.a.