Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 764/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Anna Milicka - Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skarg J. B. i P. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargi


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710), po rozpatrzeniu wniosku P. B. i J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...], stwierdzające nieważność postanowienia Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] września 2021 r. znak [...], uchylającego w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...], odmawiające uzgodnienia nakazu rozbiórki budynku przy ul. [...] w [...] położonego na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] i umarzającego postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówił uzgodnienia nakazu rozbiórki budynku przy ul. [...] w [...]. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na powyższe orzeczenie przez D. B., P. B. i J. B., postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. uchylił w całości ww. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2021 r. i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. W myśl art. 67 ust. 3 cyt. ustawy, w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powyższą decyzję organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że na terenie, na którym usytuowany jest ww. budynek, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego [...], przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. W § 8 pkt 1 i 3 powyższego aktu wymieniono obiekty objęte ochroną konserwatorską w planie, tj. budynki wpisane do rejestru zabytków i ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Minister wskazał, że w zbiorze tym nie znajduje się nieruchomość usytuowana przy ul. [...] w [...], a jednocześnie obiekt ten na załączniku graficznym do powyższego miejscowego planu został oznaczony jako figurujący w ww. ewidencji. Organ podniósł, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przy rozbieżności ustaleń zawartych w części tekstowej i graficznej planu miejscowego decydujące znaczenie mają ustalenia tekstu ww. aktu prawa miejscowego i stwierdził, że wobec nieumieszczenia ww. budynku na liście obiektów objętych ochroną konserwatorską w części tekstowej miejscowego planu organ konserwatorski nie posiada kompetencji do orzekania w sprawie uzgodnienia ww. nakazu, prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie uzgodnieniowe wszczęte na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] powinno zatem zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, a zaskarżone postanowienie uchylone.

W dniu [...] października 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] września 2021 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. stwierdził nieważność tego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w postanowieniu z dnia [...] września 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu błędnie uznał, że w § 8 pkt 1 i 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego [...] nie znajduje się nieruchomość przy ul. [...] w [...]. Jak wynika bowiem z § 8 pkt 3 lit. i) dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] ustalono ochronę w miejscowym planie. Minister stwierdził, że umorzenie postępowania w sprawie uzgodnienia nakazu rozbiórki budynku przy ul. [...] w [...] nastąpiło w sytuacji, w której budynek ten był objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu, zatem wobec naruszenia art. 67 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] września 2021 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zachodzi przesłanka określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do stwierdzenia jego nieważności.

P. B. i J. B. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2021 r. W uzasadnieniu wniosku P. B. podniósł, że w § 8 ww. uchwały wskazano na następujące obiekty "budynki mieszkalne i gospodarcze zlokalizowane przy ul. [...] (drewniana [...]),[...] (drewniana [...]),[...] (chałupa), [...] (chałupa), [...] (budynek gospodarczy), [...]." W ocenie wnioskodawcy wykładnia tego przepisu jest odmienna niż przyjęta przez Ministra, gdyż: "Na początku rodzaje budynków "budynki mieszkalne", "gospodarcze" połączone są literą "i". Chodzi więc o koniunkcję, czyli o budynki łączące w sobie funkcję mieszkalną i gospodarczą", tymczasem budynek przy ul. [...] od momentu wybudowania pełnił wyłącznie funkcję mieszkaniową. J. B. wskazał natomiast, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2021 r. zostało wydane bez podstawy prawnej z uwagi na to, iż w treści postanowienia z dnia [...] września 2021 r. znajduje się pouczenie, że postanowienie to jest ostateczne w administracyjnym toku i może być wzruszone jedynie wyrokiem sądu administracyjnego.

Rozpoznając wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał postanowienie z dnia [...] grudnia 2021 r. za prawidłowe.

Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia, stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego i może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), które zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przesłanki rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. W orzecznictwie przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.

Minister wskazał, że materialnoprawną podstawą postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2021 r. jest art. 67 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Istotnym jest zatem zbadanie, czy budynek położony przy ul. [...] w [...] jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Minister wskazał, że zgodnie z § 8 pkt 1 i 3 lit. i) uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego [...] dla budynku mieszkalnego przy ul. [...] ustalono ochronę konserwatorską.

Odnosząc się do argumentów wnioskodawców Minister zauważył, że spójnik "i", użyty w treści § 8 pkt 3 lit. i) ww. uchwały ("budynki mieszkalne i gospodarcze") jest stosowany w znaczeniu enumeracyjnym, a nie jako funktor koniunkcji - w § 8 pkt 3 lit. i) wymieniono budynki będące w gminnej ewidencji zabytków (bądź to mieszkalne, bądź to gospodarcze), dla których ustalono ochronę konserwatorską. W zarządzeniu nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] w wykazie obiektów ujętych w ww. ewidencji pod pozycją [...] znajduje się budynek mieszkalny ul. [...].

Minister wskazał także, że ostateczność postanowienia w administracyjnym toku instancji, o którym mowa w pouczeniu postanowienia z dnia [...] września 2021 r., oznacza, że przed organem II instancji zakończyła się zainicjowana zażaleniem kontrola postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2021 r., natomiast stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej czy postanowień administracyjnych stanowi jeden z nadzwyczajnych środków jej wzruszenia.

Zdaniem Ministra należało zatem utrzymać w mocy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2021 r., stwierdzające nieważność postanowienia Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] września 2021 r.

J. B. i P. B. wnieśli skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2022 r.

J. B. podniósł w skardze, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmawiające uzgodnienia nakazu rozbiórki było merytorycznie błędne, gdyż w uzasadnieniu stwierdzało, iż przeznaczony do rozbiórki budynek jest objęty ochroną wskutek umieszczenia go w załączniku do planu zagospodarowania przestrzennego, co nie było zgodne z prawdą. Z uwagi na powyższe Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w dniu [...] września 2021 r. wydał postanowienie, którym uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i umorzył postępowanie. Postanowienie to zawierało pouczenie, iż jest ostateczne w administracyjnym toku postępowania i podlega jedynie zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem J. B. późniejsze stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] września 2021 r. stanowi naruszenie prawa, ponieważ wzrusza wyrażoną w art. 16 Kpa zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Skarżący podniósł ponadto, że zarówno plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru nazwanego "[...]", jak i art. 67 ustawy Prawo budowlane, zezwalają na rozbiórkę obiektów, które nie nadają się do odbudowy (remontu), w uzgodnieniu z organami ochrony zabytków, umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nie stworzyło więc sytuacji, która "rażąco naruszałaby prawo".

P. B. w złożonej skardze zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia:

1) z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 6 oraz art. 7 Kpa poprzez brak ich należytego zastosowania oraz naruszeniem art. 77 § 1 Kpa i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 126 Kpa, poprzez brak rozpatrzenia i uwzględnienia części istotnych okoliczności i dowodów zgromadzonych w sprawie

- w zakresie rozbieżności podstawowych ustaleń pomiędzy [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] co do stanu technicznego budynku przy ul. [...],

- w zakresie braku jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia dla oceny, że budynek można uratować dokonując stosownych napraw i częściowej wymiany substancji,

2) oraz z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, które polegało na:

- braku odniesienia się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., zgodnie z którymi przy spełnieniu określonych warunków opisanych w § 8 pkt 4e) "rozbiórka obiektów będących w gminnej ewidencji zabytków może być dokonana ...",

- błędnej wykładni § 8 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. co do budynków wymienionych jako obiekty będące w gminnej ewidencji zabytków.

P. B. wskazał, że 30 listopada 2020 r. wraz z D. B. i J. B., pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wydanie w trybie art. 67 ustawy Prawo budowlane decyzji nakazującej współwłaścicielom budynku rozbiórkę tego obiektu oraz uporządkowanie terenu, ponieważ niezamieszkały i nieużytkowany obiekt budowlany ze względu na stan techniczny nie nadaje się do remontu lub odbudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził wizję w terenie, rozprawę administracyjną i w dniu 11 marca 2021 r. zwrócił się do Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] celem uzgodnienia zamiaru nakazania rozbiórki budynku zgodnie z art. 67 ustawy. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowił "nie uzgodnić projektu rozbiórki budynku usytuowanego w [...] przy ul. [...]". Zdaniem P. B. już sama sentencja postanowienia była błędna, ponieważ współwłaściciele budynku nie przedkładali żadnego projektu do uzgodnienia, a jedynie złożyli do PINB wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 67 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący podniósł, że budynek przy ul. [...] nie reprezentuje żadnych wartości architektonicznych, szpeci okolicę, znajduje się w bardzo złym stanie technicznym i nadaje się tylko do rozbiórki z uwagi na zużycie substancji i nieopłacalność remontu, tymczasem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków po trwających 20 minut pobieżnych oględzinach dokonał arbitralnie ustaleń, twierdząc, że budynek jest w dostatecznym stanie zachowania i można go uratować dokonując stosownych napraw i częściowej wymiany substancji. Wskazał, że możliwości tej zaprzecza choćby opis przedmiotu oględzin zawarty w uzasadnieniu postanowienia oraz protokół oględzin dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zdaniem skarżącego bez opinii rzeczoznawcy ustalenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmienne niż PINB należy uznać za dowolne. P. B. zarzucił, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrując zażalenia nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego rozbieżności podstawowych ustaleń pomiędzy [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego co do stanu technicznego budynku przy ul. [...].

P. B. nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2021 r., że z § 8 pkt 3 lit. i) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Radą Miasta [...] z dnia [...] stycznia 20210 r. wynika, że dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] ustalono ochronę w miejscowym planie. Skarżący wskazał, że w § 8 planu wskazuje się następujące obiekty będące w gminnej ewidencji zabytków: "budynki mieszkalne i gospodarcze zlokalizowane przy ul. [...] (drewniana [...]),[...] (drewniana [...]),[...] (Chałupa), [...] (chałupa), [...] (budynek gospodarczy), [...]". Skarżący podniósł, że na początku zdania rodzaje budynków "budynki mieszkalne", "gospodarcze" połączone są literą "i", chodzi więc o koniunkcję, czyli o budynki łączące w sobie funkcję mieszkalną i gospodarczą, tymczasem budynek przy ul. [...] od momentu wybudowania pełnił wyłącznie funkcję mieszkaniową.

W odpowiedzi na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] września 2021 r., którym organ uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2021 r., odmawiające uzgodnienia nakazu rozbiórki budynku przy ul. [...] w [...] i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji.

Na wstępie podkreślić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1.

Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymienia rażące naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, przy czym chodzi o przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2022 r. sygn. II OSK 9/22, z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. I OSK 826/19, z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. II OSK 1149/19).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. II OSK 2490/19, z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. II OSK 1256/19, z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. I OSK 2832/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. III SA/Łd 154/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. I SA/Wa 2641/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. I SA/Ol 160/14).

Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2022 r. pozostaje w zgodzie z prawem, bowiem postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] września 2021 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 67 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, było zatem dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. W myśl art. 67 ust. 3 cyt. ustawy, w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powyższą decyzję organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Kontrolowanym w trybie nieważnościowym postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2021r., odmawiające uzgodnienia nakazu rozbiórki budynku przy ul. [...] w [...] i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że na terenie, na którym usytuowany jest budynek przy ul. [...] w [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego [...], przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...][...] stycznia 2010 r. nr [...]. Minister wskazał, że w § 8 pkt 1 i 3 powyższego aktu wymieniono obiekty objęte ochroną konserwatorską w planie, tj. budynki wpisane do rejestru zabytków i ujęte w gminnej ewidencji zabytków, nieruchomość usytuowana przy ul. [...] w [...] nie znajduje się w tym zbiorze, a jednocześnie obiekt ten na załączniku graficznym do miejscowego planu został oznaczony jako figurujący w ww. ewidencji. Minister wskazał, że decydujące znaczenie mają ustalenia tekstu ww. aktu prawa miejscowego i stwierdził, że wobec nieumieszczenia ww. budynku na liście obiektów objętych ochroną konserwatorską w części tekstowej miejscowego planu organ konserwatorski nie posiada kompetencji do orzekania w sprawie uzgodnienia ww. nakazu rozbiórki. W konsekwencji Minister uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2021 r. i umorzył jako bezprzedmiotowe prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie uzgodnieniowe, wszczęte na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Tymczasem budynek przy ul. [...] w [...] jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. W § 8 tego aktu wymieniono obiekty objęte ochroną konserwatorską, a mianowicie w pkt 1 - obiekty i obszary wpisane do rejestru zabytków, natomiast w pkt 3 obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, w tym w pkt 3 lit. i) wskazano na następujące obiekty: "budynki mieszkalne i gospodarcze zlokalizowane przy ul. [...] (drewniana [...]),[...] (drewniana [...]),[...] (chałupa), [...] (chałupa), [...] (budynek gospodarczy), [...]".

Odnosząc się do argumentów zawartych w złożonych przez P. B. i J. B. skargach stwierdzić trzeba, że brak jest podstaw, aby odczytywać zawarty w przywołanym przepisie zapis "budynki mieszkalne i gospodarcze" w taki sposób, że chodzi o obiekty łączące funkcję mieszkalną i gospodarczą. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2022 r., że chodzi o obiekty mające bądź to funkcję mieszkalną, bądź gospodarczą. Wskazuje na to m.in. zapis odnoszący się do objęcia ochroną budynku położonego przy ul. [...], o funkcji tylko gospodarczej. Ponadto jak słusznie zauważył Minister, budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] widnieje pod pozycją [...] w wykazie obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...], stanowiącym załącznik nr 1 do zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta [...]. W ocenie Sądu nie budzi zatem wątpliwości, że budynek ten objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie § 8 pkt 3 lit. i) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

W takiej sytuacji postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] września 2021 r., którym organ uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2021 r. (odmawiające uzgodnienia nakazu rozbiórki budynku przy ul. [...] w [...]) i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji, pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 67 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten przewiduje wprost, że decyzję nakazującą rozbiórkę właścicielowi nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia - w stosunku do obiektów budowlanych objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Minister wydając postanowienie z dnia [...] września 2021 r., którym umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia nakazu rozbiórki budynku przy ul. [...] w [...] uznając, że organ konserwatorski nie posiada kompetencji do orzekania w sprawie uzgodnienia nakazu rozbiórki, działał wbrew wyraźnemu nakazowi (zawartemu w art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego) uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o rozbiórce obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zatem mamy w tym przypadku do czynienia z oczywistością naruszenia prawa, która jak już to wcześniej wyjaśniono, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Sprzeczność rozstrzygnięcia Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wydanego w dniu [...] września 2021 r. z art. 67 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest bezsporna, a przy tym przepis ten jest jasny i nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W ocenie Sądu umorzenie postępowania w sprawie uzgodnienia nakazu rozbiórki budynku przy ul. [...] w [...], w sytuacji, gdy obiekt ten jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z powołanego przepisu art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że wydawana w oparciu o art. 67 ust. 1 ustawy decyzja o rozbiórce obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu wymaga wcześniejszego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Należy też zwrócić uwagę na treść art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z którego wynika, że rolą organów administracji publicznej w zakresie ochrony zabytków jest w szczególności podejmowanie działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Z kolei stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, zabytki nieruchome podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Zauważyć trzeba, że w świetle art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego rozbiórka obiektu niewpisanego do rejestru zabytków, ale objętego ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest możliwa, ale po wcześniejszym dokonaniu przez posiadający niezbędną wiedzę specjalistyczną z zakresu ochrony zabytków organ (wojewódzkiego konserwatora zabytków) oceny, czy na skutek złego stanu technicznego wartości zabytkowe takiego obiektu zostały utracone w stopniu, który wyłącza ich odtworzenie. Niedopuszczalna w świetle art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego i przywołanych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest sytuacja, w której organ umarza jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie uzgodnienia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków nakazu rozbiórki obiektu, który znajduje się w gminnej ewidencji zabytków i jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mogłoby to doprowadzić do wydania nakazu rozbiórki takiego obiektu, a więc nakazu całkowitej jego likwidacji, bez jakiejkolwiek kontroli i oceny dopuszczalności rozbiórki przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, w granicach właściwości i kompetencji organu. Omawiane naruszenie prawa wywołuje skutki nie do zaakceptowania w praworządnym państwie i wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zatem wymagało wyeliminowania ostatecznego postanowienia Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] września 2021 r. z obrotu prawnego. W takiej sytuacji nie można zarzucić Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydania postanowienia z dnia [...] lutego 2022 r. z naruszeniem art. 16 Kpa.

Zarzuty skarg odnoszące się do postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2021 r., odmawiającego uzgodnienia rozbiórki budynku usytuowanego w [...] przy ul. [...], nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2022 r. Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia kontrola sądowa obejmowała jedynie dokonanie oceny, czy postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] września 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia nakazu rozbiórki było dotknięte wadą nieważności. Kwestia zgodności z prawem postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2021 r. wykracza poza zakres niniejszego postępowania sądowego.

Zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2021 r. pozostaje zatem w zgodzie z prawem.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.