Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1499/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 5  ust. 4  art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

P.G. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii notatek z rozmów telefonicznych przeprowadzonych między Prezesem Rady Ministrów a Premierem [...] w dniach: [...] lutego 2010 r., [...] kwietnia 2010 r. (dwie rozmowy), [...] kwietnia 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] maja 2010r., [...] sierpnia 2010 r. i [...] października 2010 r. Jednocześnie P.G. podniósł, że jeżeli powyższe notatki nie mogą być udostępnione ze względu na ochronę informacji niejawnych, to wniósł o wskazanie w odniesieniu do każdej z notatek: osoby podpisanej pod dokumentem, daty jej sporządzenia, rodzaju nadanej klauzuli tajności, osoby nadającej klauzulę, daty nadania klauzuli oraz dokładnej podstawy prawnej nadania klauzuli.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii notatek z rozmów telefonicznych przeprowadzonych między Prezesem Rady Ministrów a Premierem [...] w dniu [...] sierpnia 2010 r. i [...] października 2010 r. oraz w zakresie udostępnienia informacji o osobach podpisanych pod tymi dokumentami, datach sporządzenia, o osobach nadających klauzulę i datach ich nadania.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z ustawą o dostępnie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, jednakże nie każda taka informacja może zostać udostępniona. Wynika to z treści art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym dostęp do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych informacji ustawowo chronionych. Informacje niejawne nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Organ wskazał, że dokumenty o udostępnienie których wnioskował P.G., tj. kserokopie notatek z rozmowy z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz z dnia [...] października 2010 r. zostały oznaczone klauzulą "zastrzeżone" ze względu na politykę zagraniczną, a więc ze względu na odpowiedzialność, zaufanie i wiarygodność Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach międzynarodowych. Nieuprawnione ujawnienie ww. notatek mogłoby mieć szkodliwy wpływ na realizację polityki zagranicznej Państwa i to nie tylko w relacjach z [...] . Ich ujawnienie mogłoby naruszyć zaufanie jakim darzą się rozmówcy i w znacznym stopniu ograniczyć możliwość prowadzenia w przyszłości rozmów i negocjacji nie tylko z tym konkretnym partnerem, ale także z przedstawicielami innych państw i organizacji międzynarodowych. Ponadto organ wskazał, że dane dotyczące osoby podpisanej pod dokumentem, osoby nadającej klauzulę, daty sporządzenia, daty nadania klauzuli, nie mogą zostać udostępnione, ponieważ stanowią informacje objęte ochroną jako części dokumentów niejawnych. Organ podkreślił, że podpis jest elementem istotnym każdego dokumentu urzędowego i jeżeli cały dokument jest niejawny, to niejawność ta rozciąga się na każdy jego element, a więc również na informację o osobie podpisanej pod dokumentem. W ocenie organu, "data nadania" klauzuli tajności również stanowi element dokumentu, dlatego informacja ta nie może zostać udostępniona. Jednocześnie organ podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych klauzulę tajności nadaje osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu, dlatego mając na uwadze brak możliwości udostępnienia informacji kto podpisał dokument nie można również wskazać osoby, która nadała mu klauzulę tajności.

Pismem z dnia 8 czerwca 2012 r. P.G. złożył do Prezesa Rady Ministrów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że notatki z rozmów telefonicznych przeprowadzonych między Prezesem Rady Ministrów a Premierem [...] w dniu [...] sierpnia 2010 r. oraz [...] października 2010 r. przez dwa lata nie były opatrzone żadną klauzulą tajności, a organ wielokrotnie zapewniał, że notatki te zostaną udostępnione. Nadanie klauzuli nastąpiło dopiero po złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie P.G., nigdy nie było podstaw do utajnienia powyższych notatek. Ponadto P.G. zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzi przesłanka w postaci ograniczenia prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Podkreślił, że nieuprawnione nadanie klauzuli tajności stanowi również naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, które pozbawia go możliwości realizacji konstytucyjnie zagwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Powołany przepis expresis verbis stanowi, że przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych mają charakter lex specialis i są one stosowane na zasadzie pierwszeństwa. Organ zwrócił uwagę, że prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest prawem konstytucyjnym, które nie jest prawem nieograniczonym. Zatem wszystkie dokumenty publiczne są jawne z wyjątkiem tych, które chronią prywatność lub zostały utajnione na mocy właściwych przepisów. Organ wskazał, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych definiuje pojęcie informacji niejawnej jako informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. Zdaniem organu, nadanie rozmowom Prezesa Rady Ministrów RP z Premierem [...] klauzuli "zastrzeżone" jest w pełni uzasadnione przez wzgląd na politykę zagraniczną, a więc ze względu na odpowiedzialność, zaufanie, uczciwość i związaną z nią wiarygodność Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach międzynarodowych. Podkreślił, że ranga odbywanych przez Prezesa Rady Ministrów RP rozmów z Premierem [...] , pozwala na przyjętą klasyfikację informacji jako "zastrzeżone" i w tym zakresie brak jest podstaw do kwestionowania nie tylko decyzji osoby uprawnionej do podpisania dokumentu niejawnego (notatki), jak i odmownej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Nieuprawnione ujawnienie treści zawartych w notatkach mogłoby mieć szkodliwy wpływ na realizację polityki zagranicznej Państwa i to nie tylko w relacjach z [...] . W takiej sytuacji interes publiczny winien górować nad indywidualnym interesem zainteresowanego podmiotu. Nie powinno budzić wątpliwości, że interes publiczny, rozumiany w tym przypadku jako interes Państwa, winien być upatrywany także w zakresie zapewnienia jego bezpieczeństwa, co jest nie do przecenienia w stosunkach międzynarodowych, a więc w wymiarze prowadzonej polityki zagranicznej, zaś to w konsekwencji musi determinować decyzje organów władzy publicznej w indywidualnych sprawach.

Organ, odnosząc się do okoliczności, iż oferował udostępnienie notatek podniósł, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. zaproponowano wgląd do notatek w siedzibie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Jednakże P.G. nie skorzystał z tej możliwości, a po przeprowadzonej dodatkowej analizie wnioskowanych notatek, osoba uprawniona, w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych, podjęła decyzję o nałożeniu na wnioskowane dokumenty klauzul tajności. Organ wskazał, że okolicznością uzasadniającą nadanie klauzul tajności wnioskowanym dokumentom jest fakt, iż jednostronne ujawnienie notatek z rozmów szefów rządów stanowiłoby jaskrawe naruszenie powszechnie szanowanych zasad kurtuazji międzynarodowej i mogłoby niezwykle negatywnie wpłynąć na wiarygodność Polski w stosunkach międzynarodowych. Tym samym okoliczność ta spełnia przesłanki nadania wnioskowanym dokumentom klauzuli tajności "zastrzeżone" z uwagi na to, iż udostępnienie tych dokumentów niewątpliwie miałoby szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie polityki zagranicznej. Natomiast dane dotyczące osoby podpisanej pod dokumentem, osoby nadającej klauzulę, "daty nadania klauzuli" nie mogą zostać udostępnione, ponieważ stanowią informacje objęte ochroną jako część dokumentów niejawnych.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi P.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych polegające na pozbawieniu go możliwości realizacji konstytucyjnie zagwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej oraz obrazę przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzi przesłanka w postaci ograniczenia prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W związku z tym, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. i nakazanie organowi udostępnienia informacji publicznej w zakresie kserokopii notatek z rozmów telefonicznych przeprowadzonych między Prezesem Rady Ministrów a Premierem [...] w dniach [...] sierpnia 2010 r. i [...] października 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] marca 2012 r. i utrzymaną nią w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił mu udostępnienia informacji publicznej w zakresie kserokopii notatek z rozmów telefonicznych przeprowadzonych między Prezesem Rady Ministrów a Premierem [...] w dniach [...] lutego 2010 r., [...] kwietnia 2010 r., [...] maja 2010 r. i [...] maja 2010 r. W decyzji pominięto kwestię notatek z rozmów odbytych w dniach [...] sierpnia 2010 r. i [...] października 2010 r., którym nie nadano żadnej klauzuli tajności. Nie było zatem przeszkód formalnoprawnych, co do udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący wezwał organ do usunięcia prawa polegającego na nieterminowym załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej notatek z rozmów przeprowadzonych w dniach [...] sierpnia 2010 r. i [...] października 2010 r., których nie opatrzono żadną klauzulą tajności. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. organ poinformował, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy, została wszczęta procedura mająca na celu uzyskanie zewnętrznej opinii prawnej w zakresie możliwości udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego informacji w świetle międzynarodowego prawa publicznego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ poinformował skarżącego, że istnieje możliwość udostępnienia wnioskowanych informacji do wglądu w siedzibie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Natomiast skarżący w dniu [...] maja 2012 r. wezwał organ do usunięcia prawa, gdyż nie otrzymał kserokopii notatek ani nie został poinformowany o przyczynach zwłoki, a pismem z dnia 1 czerwca 2012 r. złożył skargę na bezczynność organu w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes Rady Ministrów, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie kserokopii notatek z rozmów telefonicznych przeprowadzonych w dniach [...] sierpnia 2010 r. i [...] października 2010 r. oraz w zakresie udostępnienia informacji o osobach podpisanych pod tymi dokumentami oraz o osobie nadającej klauzulę i datach ich nadania. Skarżący podniósł, że przez prawie dwa lata notatki z rozmów telefonicznych przeprowadzonych w dniach [...] sierpnia 2010 r. i [...] października 2010 r. nie były opatrzone żadną klauzulą tajności. Dopiero po dniu 1 czerwca 2012 r., tj. po złożeniu skargi na bezczynność, organ nadał tym notatkom klauzulę "zastrzeżone". Skarżący potwierdził, że definicje zawarte w przepisach o ochronie informacji niejawnych mają charakter ocenny. Jednak nie oznacza to, iż organ może nadawać klauzule tajności dowolnie według swojego uznania, nie kierując się ustawowymi przesłankami określonymi w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W ocenie skarżącego niezrozumiała jest argumentacja organu, według której ten sam dokument przed 1 czerwca 2012 r. jest całkowicie jawny, a po tym dniu jest już tajny, mimo że nie pojawiła się żadna nowa okoliczność uzasadniająca utajnienie notatek. Zdaniem skarżącego doszło do bezprawnego nadania klauzul tajności wnioskowanym informacjom publicznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do okoliczności, iż organ oferował skarżącemu udostępnienie notatek, organ stwierdził, że zaproponowano skarżącemu wgląd do tych notatek w siedzibie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Skarżący nie skorzystał z tej możliwości, a po przeprowadzonej dodatkowej analizie wnioskowanych notatek, osoba uprawniona, w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, podjęła decyzję o nałożeniu na wnioskowane dokumenty klauzul tajności. Organ podkreślił, że dysponent informacji może zmieniać swoją interpretację w zależności od zmiany okoliczności dotyczących określonej informacji. Skutkiem zmiany tej interpretacji jest nadanie określonym informacjom klauzul tajności, która może nastąpić po zaistnieniu okoliczności na skutek których może dojść do przedostania się informacji poza ściśle określony krąg odbiorców, dla których ta informacja jest przeznaczona. Organ wskazał, że okolicznością uzasadniającą nadanie klauzul tajności wnioskowanym dokumentom był fakt, iż jednostronne ujawnienie notatek z rozmów szefów rządów stanowiłoby jaskrawe naruszenie powszechnie szanowanych zasad kurtuazji międzynarodowej i mogłoby niezwykle negatywnie wpłynąć na wiarygodność Polski w stosunkach międzynarodowych. Tym samym okoliczność ta spełniała przesłanki nadania wnioskowanym dokumentom klauzuli tajności "zastrzeżone" z uwagi na to, iż udostępnienie tych dokumentów niewątpliwie miałoby szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie polityki zagranicznej. Skutkiem nadania klauzuli tajności jest zmiana statusu prawnego wszelkich wcześniejszych informacji w ten sposób, że stają się one informacjami ustawowo chronionymi.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z notatek, których udostępnienia kserokopii domagał się w swoim wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r., kwestionując ocenę prawidłowości utajnienia określonych notatek i powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. o sygnaturze akt I OSK 1047/10.

Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wgląd do części akt zawierających informacje niejawne, jednak Przewodniczący Wydziału II zarządzeniem z dnia 8 listopada 2012 r. odmówił skarżącemu udostępnienia żądanych akt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, to jest ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych rozstrzygnięć. Z punktu widzenia powyższych zasad skargę jako niezasadną należało oddalić.

Należy w pierwszej kolejności wskazać, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy).

Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (zakres podmiotowy stosowania ustawy).

W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości stron, jak i Sądu, że Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Również żądane przez skarżącego informacje w zakresie, w jakim rozstrzygnięto o odmowie ich udostępnienia mocą podjętych w sprawie decyzji, stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery polityki zagranicznej Państwa, odnoszą się do sfery działalności organu władzy wykonawczej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a", będąc rodzajem informacji o sposobie realizowania spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

W myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Stanowisko podmiotu zobowiązanego, które sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów K.p.a., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ odmówił bowiem udostępnienia żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. informacji w zakresie kserokopii notatek z rozmów telefonicznych przeprowadzonych między Prezesem Rady Ministrów RP a Premierem [...] w dniach [...] sierpnia 2010 r. i [...] października 2010 r., oraz w zakresie udostępniania informacji o osobach podpisanych pod tymi dokumentami oraz o osobie nadającej klauzulę i datach ich nadania.

Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. nr 182, poz. 1228). Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji, wskazał, że informacje w zakresie rozmowy Prezesa Rady Ministrów RP z Premierem [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. i z dnia [...] października 2010 r. korzystają z ochrony jako informacje niejawne, a sporządzona na tę okoliczność notatka, obejmująca tematy rozmów, została opatrzona klauzulą "zastrzeżone".

Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Podmiot uprawniony do nadania klauzuli tajności winien badać, czy z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Bez względu na to, czy przedmiotowe rozmowy Prezesa Rady Ministrów z Premierem [...] obejmowałyby informacje będące przedmiotem zainteresowania skarżącego, jak i zapewne opinii publicznej, status tych rozmów uprawniał Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, zapewniającą Premierowi Rzeczypospolitej Polskiej obsługę prawną oraz administracyjno – techniczną, do odpowiedniego sklasyfikowania treści odbywanych przez Premiera rozmów.

Uwzględniając wniosek dowodowy skarżącego, Sąd zapoznał się z treścią notatek z dnia [...] sierpnia 2010 r. i [...] października 2010 r., z rozmów przeprowadzonych przez Premiera RP i Premiera [...] . Poddana analizie treść ww. notatek w zestawieniu z przedmiotem ochrony, określonym w art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, nie wykazała nieprawidłowości w zakresie nadania klauzuli tajności, w tym jej zawyżania. Z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych nadanie w tym zakresie rozmowie Premiera RP z Premierem [...] klauzuli "zastrzeżone" jest w pełni uzasadnione przez wzgląd na to, że ujawnienie tej informacji mogłoby mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie polityki zagranicznej, a więc ze względu na odpowiedzialność, zaufanie, uczciwość i związaną z nią wiarygodność Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach międzynarodowych. Ranga odbywanych przez Prezesa Rady Ministrów RP rozmów z Premierem [...] , pozwala na przyjętą klasyfikację informacji jako "zastrzeżone" i w tym zakresie brak jest podstaw do kwestionowania nie tylko decyzji osoby uprawnionej do podpisania dokumentu niejawnego (notatki), jak i odmownej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Nieuprawnione ujawnienie treści zawartych w notatkach mogłoby mieć szkodliwy wpływ na realizację polityki zagranicznej Państwa i to nie tylko w relacjach z [...] . W takiej sytuacji interes publiczny winien górować nad indywidualnym interesem zainteresowanego podmiotu. Nie powinno budzić wątpliwości, że interes publiczny, rozumiany w tym przypadku jako interes Państwa, winien być upatrywany także w zakresie zapewnienia jego bezpieczeństwa, co jest nie do przecenienia w stosunkach międzynarodowych, a więc w wymiarze prowadzonej polityki zagranicznej, zaś to w konsekwencji musi determinować decyzje organów władzy publicznej w indywidualnych sprawach.

Mając na względzie, iż cała treść wnioskowanych przez skarżącego dokumentów została utajniona, podanie danych osoby sporządzającej poszczególne notatki służbowe, jak i personaliów osoby uprawnionej i nadającej klauzule tajności, korzysta z ochrony przed dostępem osób niewymienionych w art. 4 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. W praktyce oznacza to, iż objęcie ww. dokumentów urzędowych klauzulą ochrony informacji niejawnych wyklucza możliwość udzielenia odpowiedzi (informacji) na jakiekolwiek pytanie w tym zakresie. Jak też nie daje stronie postępowania sądowego, co postulował skarżący, prawa wglądu do dokumentów stanowiących informację niejawną, będących częścią akt postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z powołanym art. 4 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Skarżący niewątpliwie nie jest adresatem powyższej normy prawnej.

Podkreślenia wymaga, iż zarówno art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, są tymi, o których stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Istotne przy tym jest, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób.

Określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. W tym kontekście nie bez znaczenia jest treść ustępu 2 art. 31 Konstytucji, w myśl którego każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny, prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest zatem poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń.

Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane, do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Nie powinno budzić wątpliwości, że interes publiczny, rozumiany w tym przypadku jako interes Państwa, winien być upatrywany także w zakresie zapewnienia jego bezpieczeństwa, co jest nie do przecenienia w stosunkach międzynarodowych, a więc w wymiarze prowadzonej polityki zagranicznej, zaś to w konsekwencji musi determinować decyzje organów władzy publicznej w indywidualnych sprawach.

Odnośnie zaś zarzutu skarżącego, że przez 2 lata żądane przez niego notatki nie były informacjami niejawnymi, to wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, klauzulę tajności nadaje osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu zniesienie lub zmiana klauzuli tajności możliwe jest wyłącznie po wyrażeniu pisemnej zgody przez osobę, o której mowa w ust. 1 albo jej przełożonego w przypadku ustania lub zmiany ustawowych przesłanek ochrony, o których mowa w art. 5. A zatem skoro przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych nie wskazują terminów nadawania dokumentom przez osobę uprawnioną klauzuli tajności, to należy przyjąć, że nie musi to nastąpić równocześnie z powstaniem tego dokumentu.

Reasumując, wydane w sprawie decyzje zostały wydane na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego, jak też organ rozstrzygając sprawę z wniosku skarżącego nie naruszył przepisów postępowania w stopniu dającym podstawę do uwzględnienia skargi.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.