Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2099/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją

z dnia [...] października 2013r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]

z dnia [...] maja 2013r, znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że organ I instancji podczas oględzin dokonanych w dniu 11 marca 2009r. ustalił, że inwestor przedmiotowych anten - [...] Sp. z o.o. [...], wynajął, na podstawie umowy najmu z dnia 30 marca 2005r., od [...] Sp. z o.o. przy ul. [...] a w [...], na okres 5 lat, część komina od wys. 47,50 m do wys. 50,00 m i w lutym 2009r. zainstalował 9 anten i 3 szafy sterujące wraz z okablowaniem. Przedmiotowa stacja telefonii komórkowej zrealizowana została na podstawie zgłoszenia zamiaru jej wykonania z dnia 7 lipca 2008r. do Starostwa Powiatowego [...], wobec którego organ przyjmujący zgłoszenie, nie wniósł, w drodze decyzji, sprzeciwu.

Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, kwestionowaną decyzją z dnia [...] maja 2013r. znak: [...], nakazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wykonanie

w terminie do dnia 5 lipca 2013r. następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem: dokonania pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...]

w [...] wraz z oceną czy rzeczywiście jego natężenie spełnia warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia określone w przepisach, podania mocy urządzeń zainstalowanych w lipcu 2008r. oraz ekspertyzy uprawnionego rzeczoznawcy,

z której wynikać będzie czy przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Powyższa decyzja nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania i stała się ostateczną w administracyjnym toku postępowania.

Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2013r. znak: [...]na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził wykonanie nałożonego ww. decyzją obowiązku. Decyzja ta została uchylona, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013r. znak: [...] i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku postępowania odwoławczego organ wojewódzki stwierdził, iż zachodzi potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia

[...] maja 2013r. znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku,

i w tym celu podjął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Dalej organ wojewódzki podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zapadły trzy wyroki: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Bd 677/09, wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 734/10 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Bd 104/12.

Biorąc pod uwagę wytyczne zawarte ww. wyrokach sądów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013r, obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mianowicie wydana została z rażącym naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Organ wojewódzki zaznaczył, że zgodnie z wytycznymi zawartymi

w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

z dnia 3 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Bd 677/09, na który skargę kasacyjną oddalono, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 734/10:

- organy nadzoru budowlanego winny dokonać właściwej kwalifikacji, czy

w sprawie mamy do czynienia z montażem urządzenia czy budową stacji bazowej telefonii komórkowej, trwale połączonej z gruntem (pobudowano fundamenty), co mogłoby skutkować koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę;

- Sąd wskazał, że budowa rzeczonej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717, ze zm.), gdyż budowa stacji telefonii komórkowej powoduje zmianę w sposobie zagospodarowania terenu, zmianę w sposobie użytkowania komina i zmianę jego formy architektonicznej;

- dla inwestycji, inwestor powinien uzyskać od właściwego organu stosowne postanowienie (pozytywne lub negatywne), w oparciu o art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.1227, ze zm.).

Ponadto NSA dodatkowo nakazał zbadanie:

- czy inwestycja została wykonana z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego ponieważ nie mogła być objęta zgłoszeniem (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), i czy może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego);

- jakie znaczenie prawne ma w tej sprawie decyzja Burmistrza Miasta [...] znak: [...]z dnia [...] marca 2007r., odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- czy i jakie rozstrzygnięcia zostały już wydane na podstawie przepisów

z zakresu ochrony środowiska.

WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 104/12 potwierdził, iż rozpoznając sprawę organy winnym mieć na uwadze ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego toku postępowania wskazane jak wyższej w wyroku NSA.

Następnie organ wojewódzki wskazał, że organy nadzoru budowlanego

w toku prowadzonego postępowania dokonały ustaleń, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej jest budową obiektu budowlanego, składającego się

z 9 anten, 3 szaf sterujących, ustawionych na płytach żelbetowych, wraz

z okablowaniem. Zatem wykonano budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit.b Prawa budowlanego. Natomiast budowa obiektu budowlanego, w tym budowli wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie art. 28 w związku z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Wobec powyższego organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że dokonane przez inwestora zgłoszenie z dnia 7 lipca 2008 r. do Starostwa Powiatowego w [...] zamiaru rozpoczęcia budowy, należy uznać za nieskuteczne, w związku z tym niezbędnym jest wdrożenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Uznano, że powyższe wypełnia sytuację, określoną w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej wykonano na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.

Dalej organ wojewódzki zaznaczył, że zgodnie z wytycznymi Sądów orzekających

w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, że zakres inwestycji, będący przedmiotem ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2007r. znak: [...], odmawiającej [...] Sp. z o.o., ustalenia lokalizacji celu publicznego dla inwestycji, polegającej na lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym kominie, zlokalizowanym na terenie Zakładów [...] w [...], nie jest tożsamy z zakresem objętym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do zgłoszenia robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2008r., zatem decyzja dotyczyła innej inwestycji od tej objętej niniejszym postępowaniem.

Następnie organ odwoławczy podkreślił, że pomimo wyraźnych wskazań

w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 677/09, że budowa rzeczonej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717, ze zm.), gdyż budowa stacji telefonii komórkowej powoduje zmianę

w sposobie zagospodarowania terenu, zmianę w sposobie użytkowania komina i zmianę jego formy architektonicznej oraz, że inwestor powinien uzyskać dla przedmiotowej inwestycji stosowne postanowienie (pozytywne lub negatywne),

w oparciu o art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.1227, ze zm.), organ I instancji, w powyższym zakresie nie poczynił ustaleń.

Biorąc pod uwagę powyższe organ wojewódzki wskazał, że do zakończenia postępowania naprawczego w sprawie budowy przedmiotowej stacji telefonii komórkowej niezbędnym jest dokonanie ustaleń w ww. kwestiach, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) przedłożenia wymaganych ww. decyzji i postanowienia. Zaznaczył, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] maja 2013r., którą organ nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, [...] Sp. z o.o. z siedzibą

w [...] wykonanie w wyznaczonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, na tle stanu faktycznego i prawnego ustalonego w przedmiotowej sprawie są niewystarczające

i nie dają podstaw do stwierdzenia doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...] S.A z siedzibą

w [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2014r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności. Podkreślił, że właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa oraz w przypadku gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani tez decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Następnie organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania

i powołał zapadłe w sprawie wyroki w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Bd 677/09 oraz wskazania Sądu w sprawie, które powołano wyżej opisując decyzję organu

I instancji. Dalej, organ odwoławczy powołał przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a i wskazał, że organ powiatowy nie wypełnił wszystkich wskazań wynikających z ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Nie nałożył na inwestora m.in. obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz uzyskania stanowiska (pozytywnego lub negatywnego) w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia

3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy powołał przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa i podkreślił, że na podstawie analizy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego można stwierdzić, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne w wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem czyli, że organ administracyjny nałoży na stronę obowiązek, przyzna uprawnienie lub odmówi jego przyznania wbrew literalnemu brzmieniu obowiązującego przepisu.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013r. w sposób rażący narusza przepis art. 153 p.p.s.a, co wypełnia przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Na koniec odniósł się do podnoszonych zarzutów w odwołaniu wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych obydwu instancji - NSA (wyrok z dnia 20 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 734/10) oraz WSA w Bydgoszczy (wyroki: z dnia 3 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Bd 677/09 oraz z dnia 5 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Bd 104/12), co ma znaczący wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ zapadłe orzeczenia Sądów wiążą organy nadzoru budowlanego w tej sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej zawartych w rozpatrywanym wniosku wskazał, że jako wykraczające poza zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego, nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014r. wniosła

[...]S.A z siedzibą w [...] wnosząc o jej uchylenie jak również poprzedzającej jej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013r. lub też skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik postępowania poprzez:

- nieprawidłowe zastosowane art. 156 kpa poprzez uznanie, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013r., podczas gdy należyta analiza stanu prawnego i faktycznego prowadzi do przeciwnych wniosków,

- niewłaściwe wykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 138 w zw. z art. 11 kpa na skutek braku dokonania ponownego merytorycznego sprawy, tj. niedokonania weryfikacji decyzji organu I instancji w całości.

W ocenie skarżącej organ I instancji nieprawidłowo przesądził o konieczności pozyskania bądź przedkładania przez niego dalszych decyzji oraz postanowień niż te, które wynikały z decyzji PINB w [...]. Skarżąca wskazała, że od momentu wydania wyroków przez sądy administracyjne stan prawny przedmiotowej sprawy uległ zasadniczej zmianie w ten sposób, iż zastosowanie obecnie mogą znaleźć inne przepisy - w tym art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który zwalnia z obowiązku pozyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podała, że zastosowanie może mieć również art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (zwalniający z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych). Niesłusznym więc, zdaniem skarżącej jest uporczywe trzymanie się przez organy w niniejszej sprawie wytycznych zawartych we wzmiankowanym wyroku WSA w Bydgoszczy a to tylko z uwagi na stosowanie normy prawnej art. 153 p.p.s.a. Skarżąca podniosła, że należy bowiem podkreślić

i rozdzielić pierwotne postępowanie w sprawie posadowienia będących przedmiotem niniejszej sprawy instalacji od wtórnego postępowania dotyczącego z kolei doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Są to bowiem

w ocenie skarżącej w istocie odrębne postępowania administracyjne. Mając na względzie powyższe, w opinii skarżącej PINB w [...] nałożył na skarżącego prawidłowy zakres obowiązków koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca podkreśliła, że co do zasady bowiem, PINB operował o oparciu o obowiązujące w momencie wydawania decyzji przepisy prawa. Tym samym niesłusznie podnoszony jest zarzut względem powyższej decyzji, iż nie nakładała ona na stronę skarżącą dalszych obowiązków, gdyż takich nie przewidywał już w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca.

Zdaniem strony skarżącej kontrolowana decyzja PINB w [...] nie wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa, a to z uwagi na fakt, iż obowiązki nałożone na skarżącego przedmiotową decyzją w pełni wyczerpywały przewidziane przepisami obowiązującymi w momencie jej wydawania obowiązki inwestora. Tym samym w ocenie skarżącej brak podstaw do zastosowania normy prawnej wyrażonej wart. 156 kpa dla stwierdzenia nieważności tej decyzji, czego mylnie dokonał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W ocenie skarżącej to właśnie decyzja wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca nieważność decyzji PINB w [...] nosi cechy wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wskazała także, że organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu podjętej decyzji naruszenia prawa, które można by określić jako rażące jak również braku podstawy prawnej do wydania przez PINB w [...] decyzji. Niesłusznie zdaniem skarżącej również organ I instancji skupia się na rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2009r. Skarżąca wskazała, iż po tej dacie, na skutek zaskarżenia decyzji o nakazie rozbiórki, Sąd ten ponownie -pochylił się nad sprawą uznając, że organy nadzoru budowlanego winny poczynić ustalenia w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź też zagrożenia środowiska - zgodnie z wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012r. o sygnaturze akt: II SA/Bd 104/12, co też PINB w [...] poczynił w myśl normy art. 153 p.p.s.a.

W świetle powyższego skarżąca podniosła, iż w jej ocenie zarówno organ II jak i I instancji w niniejszej sprawie błędnie stwierdziły, iż PINB w [...]

w momencie wydawania decyzji związany był uzasadnieniem wyroku WSA

w Bydgoszczy z 2009r., podczas gdy związanie to, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. dotyczyło raczej wyroku późniejszego - z 2012r., którego zalecenia i ocenę prawną PINB w [...] prawidłowo w swej decyzji z dnia [...] maja 2013r. zawarł. Skarżąca zarzuciła jednocześnie skarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez niewłaściwe wykonanie wyrażonych w art. 138 kpa obowiązków w zw. z art. 7 oraz 11 kpa. Skarżąca podniosła także, iż GINB wydał skarżoną decyzję nie przeprowadzając uprzednio wyczerpującej i pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy.

Na koniec uzasadnienia skargi skarżąca zaznaczyła, że jeżeli organ II instancji podejmuje decyzję administracyjną w odpowiedzi na odwołanie, to winien on rozpoznać wszelkie zarzuty w odwołaniu podniesione. Skoro w jego uznaniu niektóre kwestie nie są przedmiotem postępowania o stwierdzeniu nieważności danej decyzji administracyjnej, to winien on powyższą okoliczność wytknąć organowi I instancji tak, aby i ten organ tymi kwestiami się nie zajmował.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestiowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie.

W tym miejscu należy wskazać, iż w sprawie dotyczącej przedmiotowej stacji telefonii komórkowej zlokalizowanej na kominie [...] sp. zoo przy ul. [...]w [...] orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 734/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 listopada 2009r. sygn.. akt II SA/Bd 677/09. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 170 ppsa "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Moc wiążąca orzeczenie określona w art. 170 ppsa w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001 z. 4, poz. 63).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją z dnia [...] maja 2013r. opartą na normie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego związany był poglądem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku. Związanie to dotyczy także organów nadzorczych oraz składu orzekającego w niniejszej sprawie, a to oznacza, że kwestii tej, Sąd nie może rozstrzygnąć inaczej czy w odmienny sposób niż wynika to z prawomocnego orzeczenia.

Wytyczne zawarte w orzeczeniach sądów zostały prawidłowo sformułowane przez organy i stanowią wskazanie , iż:

- organy nadzoru budowlanego winny dokonać właściwej kwalifikacji, czy

w sprawie mamy do czynienia z montażem urządzenia czy budową stacji bazowej telefonii komórkowej, trwale połączonej z gruntem (pobudowano fundamenty), co mogłoby skutkować koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę;

- Sąd wskazał, że budowa rzeczonej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717, ze zm.), gdyż budowa stacji telefonii komórkowej powoduje zmianę w sposobie zagospodarowania terenu, zmianę w sposobie użytkowania komina i zmianę jego formy architektonicznej;

- dla inwestycji, inwestor powinien uzyskać od właściwego organu stosowne postanowienie (pozytywne lub negatywne), w oparciu o art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.1227, ze zm.).

Ponadto NSA dodatkowo nakazał zbadanie:

- czy inwestycja została wykonana z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego ponieważ nie mogła być objęta zgłoszeniem (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), i czy może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego);

- jakie znaczenie prawne ma w tej sprawie decyzja Burmistrza Miasta [...] znak: [...]z dnia [...] marca 2007r., odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- czy i jakie rozstrzygnięcia zostały już wydane na podstawie przepisów

z zakresu ochrony środowiska.

W ramach realizacji powyższych wytycznych organ nadzoru budowlanego wydał decyzję z dnia [...] maja 2013r. w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na podstawie której zobowiązał inwestora do wykonania w terminie do dnia 5 lipca 2013r. następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem:

-dokonania pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w [...] wraz z oceną czy rzeczywiście jego natężenie spełnia warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia określone w przepisach, podania mocy urządzeń zainstalowanych w lipcu 2008r. oraz ekspertyzy uprawnionego rzeczoznawcy, z której wynikać będzie czy przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę czy zgłoszenia.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zadaniem organów nadzoru budowlanego stanowiących służby specjalistyczne, posiadające wiedze z zakresu budownictwa jest ocena czy dane roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę czy też są z tego obowiązku zwolnione. Nakładanie na inwestora obowiązku przedstawienia ekspertyzy uprawnionego rzeczoznawcy, z której wynikać będzie czy przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę czy zgłoszenia nie tylko rażąco narusza normę art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego bowiem nie zmierza do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem , ale także art. 83 ust 1 tej ustawy określającego kompetencje organu nadzoru budowlanego.

Należy także zauważyć, iż obowiązkiem tym został obciążony organ co w sposób nie budzący wynika z uzasadnień wyroków sądów wskazujących na konieczność ustalenia czy inwestycja została wykonana z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego ponieważ nie mogła być objęta zgłoszeniem (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Nie budzi wątpliwości ani doktryny ani orzecznictwa, iż zaniechanie wniesienia sprzeciwu ( co miało miejsce w sprawie niniejszej)przez właściwy organ, na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę( a taka sytuacja miała miejsce) nie stanowi podstawy do uznania, iż obiekt budowlany w takiej sytuacji nie może podlegać rozbiórce, przy czym z woli ustawodawcy postępowanie naprawcze toczy się powinno w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego( por. Prawo budowlane Komentarz Zdzisława Kostki, wyd. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o. Gdańsk 2007, str. 98).

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w wersji obowiązującej również w dacie realizowania inwestycji, zawiera legalną definicję obiektu budowlanego, przez który należy rozumieć także budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W ocenie Sądu budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w opisanej sytuacji stanowi całość techniczno-użytkową. Poszczególne elementy składające się na stację bazową telefonii komórkowej nie mogą działać oddzielnie. Przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Stacji bazowej telefonii komórkowej nie można przy tym zaliczyć do urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane). Przez urządzenia budowlane, zgodnie z definicją legalną, należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Skoro zatem zrealizowana budowla stanowi całość techniczno-użytkową, to wymagała ona pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Po drugie obowiązek -dokonania pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w [...] wraz z oceną czy rzeczywiście jego natężenie spełnia warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia określone w przepisach, podania mocy urządzeń zainstalowanych w lipcu 2008r. w żadnym razie nie realizuje wymienionych powyżej wytycznych zawartych w wyrokach sądów . Organ nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zgodnie z art. zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717, ze zm.). Brak jest także jakiegokolwiek rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wskazania czy, inwestor powinien uzyskać od właściwego organu stosowne postanowienie (pozytywne lub negatywne), w oparciu o art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.1227, ze zm.).

Zasadnie więc organy prowadzące postępowanie nadzorcze wskazały, iż kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem w żaden sposób nie realizuje ona wytycznych sadów.

Należy dodatkowo podkreślić, iż decyzja z dnia [...] maja 2013r. została także wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W myśl art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w celu zalegalizowania wykonanych robót budowlanych bez pozwolenia właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i wydaje decyzję odpowiednio - o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3). Jeżeli zaś budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 ustawy).

Z przytoczenia powyższych uregulowań wynika, iż decyzje wydawane na podstawie art. 51 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane są kolejnym etapem w postępowaniu legalizacyjnym i w zależności od zachowania inwestora, są konsekwencją wykonania, bądź nie, obowiązków nałożonych decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy. Z tego wynika, że decyzja opisana w art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy powinna być wydana w taki sposób, aby w następnej kolejności organ nadzoru budowlanego mógł wydać decyzje stosowanie do art. 51 ust. 4 albo ust. 5 tej ustawy i zakończyć postępowanie w sprawie legalizacji samowolnie wykonanych robót bdowlanych. Nieprawidłowe określenie obowiązków w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy może spowodować, że albo inwestor nie będzie w stanie ich wykonać, albo po ich wykonaniu organ nadzoru budowlanego nie będzie mógł wydać decyzji pozwalającej zakończyć postępowanie legalizacyjne.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem decyzją z dnia z dnia [...] maja 2013r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek wykonania czynności polegających na dokonania pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w [...] wraz z oceną czy rzeczywiście jego natężenie spełnia warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia określone w przepisach, podania mocy urządzeń zainstalowanych w lipcu 2008r. Analizując treść tego rozstrzygnięcia należy mieć na uwadze, iż podstawą nałożenia powyższych obowiązków stał się przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, który wszak nie ma charakteru procesowego i nie służy celom dowodowym. Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu powyższego przepisu musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi. (vide chociażby: wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 grudnia 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 839/10, LEX nr 755943; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 434/10, LEX nr 755607; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gl 322/11, LEX nr 1070616; wyrok WSA w Opolu z dnia 13 listopada 2008 r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 181/08, LEX nr 533173; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 października 2008 r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 450/08, LEX nr 509908).

Natomiast ewentualne wątpliwości co do stanu robót (obiektu) i zakresu koniecznych czynności oraz robót, jak również w ogóle samej możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, winny być rozstrzygnięte na etapie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji, z zastosowaniem środków o charakterze dowodowym. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż obowiązek "wykonania określonych czynności" w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie może być utożsamiany z obowiązkiem sporządzenia pomiarów i ocen . Jeśli organom nadzoru budowlanego niezbędne jest do wydania rozstrzygnięcia w sprawie uzyskanie materiału dowodowego, to organ ten może nałożyć na inwestora stosowny obowiązek dostarczenia odpowiednich ekspertyz technicznych i ocen, ale wówczas podstawą działań organów może być chociażby przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Dopiero uzyskany w wyniku realizacji takiegoż postanowienia materiał dowodowy może być podstawą do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. (vide chociażby wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2004 r., w sprawie sygn. akt IV SA 2050/03, LEX nr 160781, oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1780/04, LEX nr 179100).

Powyższe pozwala postawić tezę, iż już na wczesnym etapie toczonego postępowania organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, które w aspekcie proceduralnym determinowało dalsze losy niniejszej sprawy. Rozstrzygnięcie to jednak ze względu na skutek jaki wywołało należy zakwalifikować jako rażąco naruszające art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z tych względów zarzuty skargi pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 151p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji