Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi D. Ł. i W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy, decyzją z dnia 25 maja 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), odmówił D. i W. Ł. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji zabudowy letniskowej na działce nr [...] obr. K. B., gmina K. w związku z nie spełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1 - 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczono wokół działki nr [...] obszar analizowany. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podczas analizy stwierdzono, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne o parametrach zabudowy letniskowej wzniesione w sposób samowolny, a pozostały teren to teren rolniczy. Dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wydano decyzje o rozbiórce a w stosunku do działek nr [...], [...], [...] toczy się postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy. Nieprzekraczalną linię nowej zabudowy wyznaczono od dróg wewnętrznych w różnych odległościach, na pozostałym terenie rolniczym brak linii zabudowy. W analizowanym terenie wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi średnio 0,60 a na pozostałym terenie rolniczym brak wskaźnika. Średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,20 a na pozostałym terenie rolniczym brak wskaźnika. W stosunku do działek sąsiednich nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] wydano decyzje o rozbiórce, zaś działki nr [...], [...], [...] są zabudowane i wysokość gzymsów istniejącej zabudowy jest do 4m, szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy do 6m zaś kąt nachylenia wynosi od 20 do 35 stopni oraz dachy jednospadowe, dla terenu rolniczego nie dotyczy. Układ połaci dachowych jest symetryczny a dla terenu rolniczego nie dotyczy. Wysokość budynków do 7m, dla terenu rolniczego nie dotyczy. Kierunek głównej kalenicy jest równoległy lub prostopadły do frontu działki.

Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wójt stwierdził, iż: 1) brak jest co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób, który pozwoliłby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną; 3) brak uzbrojenia w granicach obszaru analizowanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995r.o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 99 z 2001 r. poz. 78, z późn. zm.), działka stanowi teren rolniczy klasyfikacji Ł-IV-0,035 ha,W-0,008ha; 5) żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.

Wójt podkreślił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działki sąsiednie są działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi o parametrach zabudowy letniskowej jednakże dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wydano decyzje o rozbiórce a na działce nr [...], [...], [...] toczy się postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy. A zatem, w ocenie organu, nie ma możliwości ustalenia właściwych warunków zabudowy wynikających z sąsiedztwa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla planowanej zabudowy.

D. i W. Ł. złożyli odwołanie od decyzji Wójta Gminy, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie odwołujących się zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego: tj. § 3 ust. 1 i § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającym na nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz na sporządzeniu graficznego załącznika do decyzji w nieczytelnej technice graficznej nie zapewniającej możliwości wykonania jego kopii, który dodatkowo nie obejmuje wszystkich działek poddanych analizie. Odwołujący się twierdzą, że Wójt dobierał działki do analizy w sposób całkowicie niezrozumiały i niekonsekwentny, albowiem wziął do porównania działki położone w znacznej odległości od działki będącej przedmiotem wniosku, pomijając jednocześnie działki położone bliżej zabudowane legalnie (w szczególności chodzi o działkę nr [...], [...], [...]) oraz działkę zabudowaną dużym pensjonatem położoną w przeciwnym kierunku, która również nie jest uwidoczniona na załączonej do decyzji mapie. Organ nie wyjaśnił kryteriów, jakimi kierował się dokonując wyboru działek do analizy porównawczej, czym naruszono art. 8 i 9 kpa.

Ponadto, zdaniem odwołujących się, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na błędnej wykładni pojęcia "działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy". Pogląd Wójta jakoby jedynie legalna zabudowa działek sąsiednich mogła stanowić punkt odniesienia przy ustalaniu warunków zabudowy nie znajduje poparcia w obowiązujących przepisach prawa, albowiem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi jedynie o zabudowie istniejącej, a taka znajduje się na działkach sąsiadujących z ich działką. Zdaniem odwołujących się organ dokonał wykładni tegoż przepisu w sposób rozszerzający i niekorzystny dla prawa własności. Na bezpodstawność kierunku interpretacji przyjętej przez organ I instancji wskazuje, ich zdaniem, § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący niezgodności istniejącej linii zabudowy z przepisami odrębnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 października 2010 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1; pkt 3 i pkt 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 48 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, iż ze złożonego przez D. i W. małżonków Ł. do organu I instancji wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, iż na działce nr [...] znajduje się domek letniskowy wraz z tarasem. Tak więc wnioskodawcy wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu już istniejącego (legalizację istniejącej zabudowy) i w tej sytuacji nie mamy do czynienia ze zmianą zagospodarowania działki nr [...]. Przy takim sformułowaniu wniosku, w ocenie Kolegium, nie zachodzi żadna z przesłanek wskazana w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla wydania wnioskowanej decyzji a złożony wniosek należy rozpatrywać w trybie realizacji obowiązków określonych w art. 48 lub art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Kolegium wskazało, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym w postępowaniu legalizacyjnym samowolę budowlaną należy przedłożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, bez względu na termin jej uzyskania.

Kolegium stwierdziło następnie, iż prawidłowo organ I instancji odmówił w niniejszej sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na nie spełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium ustaliło, iż działka nr [...] o powierzchni 433 m2 stanowi łąki, klasa gruntów IV. W sprawie wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki [...], zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z treści analizy urbanistycznej wynika, iż przedmiotowa działka znajduje się na obszarze zabudowanym nielegalnymi budynkami letniskowymi i gospodarczymi. W obszarze analizowanym istniejąca w sąsiedztwie przedmiotowej działki zabudowa na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] czy [...] - to samowole budowlane. Zgodnie z pismem Powiatowego Inspektoratu Budowlanego dla tych działek zostały wydane ostateczne decyzje o rozbiórce obiektów budowlanych, natomiast dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] czy [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie samowolnej zabudowy.

W ocenie Kolegium opisana zabudowa nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla działki nr [...], albowiem wszelka zabudowa istniejąca w analizowanym terenie nie jest zabudową legalną.

Kolegium, powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo sądowoadministracyjne, uznało, iż respektowanie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy "zasady dobrego sąsiedztwa", a także zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne wymaga aby ustalenia dotyczące nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy oparte były o istniejącą w sąsiedztwie legalną zabudowę. Nie do przyjęcia jest interpretacja, która wbrew wyrażonym zasadom dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego pozwalałaby na ustalanie warunków zabudowy w oparciu o zabudowę, która nie jest legalna. Taka interpretacja stanowiłaby obejście prawa i mogła doprowadzić do powstawania obiektów budowlanych, w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która wymagania dotyczące nowej zabudowy określałaby na podstawie zabudowy pozbawionej cech legalności, co z kolei w ocenie Kolegium stanowiłoby zaprzeczenie zasady zagwarantowanie ładu przestrzennego i poszanowania istniejącego porządku prawnego. Kolegium powołując się na treść komentarza pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wydawnictwo C.H.BECK - Warszawa 2006, wydanie 3) wskazało, iż ustalenia w zakresie dostosowania planowanej zabudowy do już istniejących na danym terenie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu możliwe są jednakże jedynie pod warunkiem istnienia w obszarze poddanym analizie, zgodnie z § 3 rozporządzenia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w ten sposób by można było na tej podstawie określić wymagania dla nowej, planowanej inwestycji. Wynika to bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Musi to być przy tym działka zabudowana w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, co z zasady wyklucza wzięcie pod uwagę, co do ustalania parametrów nowej zabudowy, zabudowy istniejącej w sąsiedztwie lecz kwalifikowanej jak tzw. samowola budowlana. Obiekty wzniesione nielegalnie, bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą posłużyć za podstawę ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Wynika to nie tylko z faktu, iż stanowiłoby to akceptację naruszania prawa, lecz także z tego, iż budynki wniesione nielegalne nie mają zatwierdzonego projektu budowlanego i nie można zatem wiarygodnie ustalić jak kształtują się ich parametry.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli D. i W. Ł., domagając się jej uchylenia jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia według norm przepisanych

W ocenie skarżących zaskarżona decyzja wydana został z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na zaniechaniu uchylenia decyzji, mimo, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego: § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającym na nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz § 9 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia polegającym na sporządzeniu graficznego załącznika do decyzji w nieczytelnej technice graficznej nie zapewniającej możliwości wykonywania jego kopii, który dodatkowo nie obejmuje wszystkich działek poddanych analizie.

Ponadto, zdaniem skarżących, decyzja zaskarżona narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię pojęcia "działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy".

Jednocześnie skarżący wskazali, iż w trakcie postępowania Kolegium naruszyło art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 127 § 1 kpa poprzez zaniechanie dokładnego rozpatrzenia sprawy i związane z tym zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w jaki sposób ustosunkowuje się do wszystkich zarzutów postawionych decyzji, której dotyczyło odwołanie oraz poprzez zaniechanie zamieszczenia na decyzji podpisów członków składu orzekającego Kolegium, które brały udział w jej wydawaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż mapa stanowiąca załącznik graficzny do analizy opatrzona jest czerwonymi pieczęciami Starostwa Powiatowego Wydział Geodezji oraz informacją, że wpisano ją do ewidencji w dniu 5 maja 2009 r. pod nr [...]. Wyznaczony na mapie obszar analizowany został określony linią graficzną w sposób prawidłowy i w formie pozwalającej na dokonanie jego oceny. Na mapie tej wyznaczono obszar analizowany o parametrach większych niż wymagana przez przepisy trzykrotną szerokość frontu działki nr [...]. Wskazane w skardze zabudowane legalnie działki położone są poza obszarem analizowanym. Kolegium wskazało również, iż skład orzekający wymieniony został w decyzji z podaniem imienia i nazwiska, a podpisy pod decyzją zostały złożone przez członków orzekających w sprawie zgodnie ze wskazaną na początku decyzji kolejnością wpisanych imion i nazwisk.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność wydanych w sprawie decyzji, Sąd uznał, iż nie zawierają one naruszeń prawa uzasadniających ich uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Podstawę rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1 -5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń i oceny prawnej w zakresie niespełnienia w niniejszej sprawie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W wyznaczonym w przedmiotowej sprawie na podstawie § 3 rozporządzenia obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych obiektów budowlanych. Jak wynika z informacji uzyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przywołanych przez oba organy administracji, znajdująca się w analizowanym obszarze zabudowa na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] powstała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co potwierdzono wydając decyzje o rozbiórce. W stosunku zaś do działek nr [...], [...], [...] toczą się postępowania administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy.

Przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy zdaniem Sądu niewątpliwie jedynie zabudowy legalnej. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z celu wskazanego uregulowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 184/11 i z dnia z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sam fakt wybudowania obiektu na danym terenie nie świadczy o jego powstaniu zgodnie z prawem i możliwości jego uwzględnienia w analizie. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględnić legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego oraz obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego stanowisko skarżących, że nie tylko legalna zabudowa działek sąsiednich może stanowić punkt odniesienia przy ustalaniu warunków zabudowy, nie jest słuszne.

Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego Sąd nie dostrzegł takich uchybień w wyznaczeniu tego obszaru, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rozporządzenie w § 3 ust. 2 podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Niewątpliwie, jak wynika z załączników graficznych do decyzji I instancji, w niniejszej sprawie wyznaczono granice obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność szerokości frontu działki. W okolicznościach tej konkretnej sprawy, gdzie Sądowi z urzędu wiadomo, że w K. B. na znacznym obszarze doszło do niekontrolowanej samowolnej budowy całego kompleksu domków letniskowych, powiększenie obszaru analizowanego nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a nawet mogłoby zostać poczytane jako działanie na korzyść skarżących zmierzające do poszukiwania dalej zlokalizowanej zabudowy legalnej. Stwierdzić należy, że nawet w poszerzonym obszarze analizowanym nie znajdowała się zabudowa legalna, która mogłaby stanowić materiał porównawczy do analizy "dobrego sąsiedztwa". Wbrew twierdzeniom skarżących działki o numerach [...], [...] i [...] nie znajdują się w granicach nawet tak określonego obszaru analizowanego. Zarzut o wybiórczym doborze nieruchomości do analizy porównawczej nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego nie znajduje się jakakolwiek legalna zabudowa.

Z tych przyczyn zarzuty skargi odnośnie naruszeń przepisów rozporządzenia ocenić trzeba jako nietrafne.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących mapy, na której wyznaczono obszar analizowany stwierdzić należy, iż odpowiada ona wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w odpowiedniej skali 1:500. Kwestia kopii mapy z częściowo nieczytelnymi cyframi daty jest nieistotna, wystarczy bowiem porównać oba załączniki graficzne do decyzji I instancji by stwierdzić, że obie mapy pochodzą ze zbioru ewidencji z tej samej daty, a nadto zgodnie z wymogami ustawy (jak i kpa) zostały opatrzone pieczęciami i podpisem Wójta, stanowiąc niewątpliwie oryginały.

Wbrew twierdzeniom skarżących odnośnie braku wymaganych podpisów na decyzji Kolegium analiza decyzji organu odwoławczego doprowadziła do wniosku, że wszelkie wymagania formalne w tym zakresie zostały spełnione, brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że naruszony został przepis art. 107 § 1 kpa. Decyzja została podpisana przez wszystkich członków składu orzekającego.

Nietrafne są także zarzuty naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 i art. 127 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie poprzedzone zostało prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, a ich ocena nie narusza wymogu określonego w art. 80 kpa. Zgodna z prawem decyzja, poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, nie narusza art. 8 kpa. Oba organy administracji orzekające w niniejszej sprawie wyjaśniły zasadność przesłanek negatywnego rozstrzygnięcia odnośnie ich wniosku, w zgodzie z art. 11 kpa, cała zaś istota sprawy sprowadza się do tego, że skarżący kwestionują trafność przyjętego stanowiska braku "dobrego sąsiedztwa" dla ustalenia warunków zabudowy. Ponieważ Sąd podziela przedstawione wyżej stanowisko, brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wystarczający dla odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Zarzut naruszenia art. 127 § 1 kpa jest dla Sądu niezrozumiały, decyzja Kolegium zapadła bowiem na skutek rozpatrzenia odwołania, które przysługuje stronie stosownie do treści wskazanego przepisu. Niezasadne są także zarzuty co do braku odniesienia się w decyzji II instancji do zarzutów odwołania. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji wszystkie zarzuty odwołania zostały przez Kolegium rozpatrzone, natomiast strona skarżąca w skardze kwestionuje prawidłowość dokonanej oceny, ponawiając takie same zarzuty i argumenty na ich poparcie.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarżona127 § 1 kpa. decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.