Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 220/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Bożena Popowska /spr./ WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności, oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Lekarz Weterynarii w J. decyzją z dnia [...].10.2011 r. znak: [...] działając na podstawie art. 16 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (j.t. Dz.U. z 2010r. Nr 112, poz. 744 ze zm.. – dalej ustawa) oraz art. 108 §1 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...].01.2011r. wydaną dla lek. wet. P.S. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż decyzja z dnia [...].01.2011r. dotyczyła powierzenia lek. wet. P.S. wykonywania w imieniu inspekcji weterynaryjnej sprawowania nadzoru nad ubojem zwierząt rzeźnych, w tym badania przedubojowego i poubojowego, oceny mięsa i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju, sprawowania nadzoru nad rozbiorem, przechowywaniem mięsa i wystawieniem wymaganych świadectw, badania laboratoryjnego mięsa na obecność włośni i pobierania próbek do badań. Na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej P.S. wykonywał czynności urzędowe wynikające z powyższej decyzji w ZPM "[...]" Sp. z o. o. w G. Po dokonaniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w J. analizy danych obejmujących okres od lipca 2010 roku do czerwca 2011 roku, zawartych w dziennikach badania poubojowego ZPM "[...]" Sp. z o. o. oraz danych znajdujących się w systemie IRZ ARiMR, stwierdzono nienależyte wykonywanie badania wieku sztuk bydła. Z uzyskanych wyjaśnień wynikało, że ustalenie wieku zwierząt opierało się tylko na ocenie ich uzębienia. Lekarz wyznaczony nie dokonywał weryfikacji przeprowadzonego badania z danymi zawartymi w dokumentach dotyczących pochodzenia zwierzęcia tzn. paszportach, zawierających m.in. datę urodzenia. Czynności kontrolne nie ujawniły również, aby lekarz wyznaczony miał jakiekolwiek zastrzeżenia co do prawdziwości paszportów, gdyż książka badania przedubojowego nie zawierała w tym zakresie żadnych wpisów. W konsekwencji, wystawione przez odwołującego dokumenty zawierały sprzeczne dane dotyczące wieku sztuk bydła z informacjami widniejącymi w paszporcie, przy czym wiek szacowany na podstawie badania wizualnego był wyższy aniżeli wynikający z dokumentów pochodzenia zwierzęcia. Zawyżanie wieku bydła, na skutek braku należytej weryfikacji wyników przeprowadzanej oceny z dokumentami źródłowymi, doprowadziło do przerzucenia na Skarb Państwa części kosztów wykonania badań laboratoryjnych spoczywających na właścicielu bydła.

P.S. kwestionując powyższą decyzję wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie przepisów art. 7-9, art. 10, art. 67, art. 77, art. 107, art. 108 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, niezapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu, bezpodstawne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz naruszenie art. 16 ust. 5 pkt 2 ustawy.

Wielkopolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...].01.2012r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podstawą rozwiązania umowy i uchylenia decyzji administracyjnej były stwierdzone nieprawidłowości w zakresie określenia wieku zwierząt, a co za tym idzie nie prowadzenie wymaganych badań dotyczących tych zwierząt przez zobowiązany do tego podmiot. Organ II instancji zakwestionował stanowisko zawarte w odwołaniu, iż nie ma obowiązku porównywania przeprowadzonych badań dotyczących uzębienia zwierząt z dokumentacją. Podnoszenie w odwołaniu okoliczności, że przy badaniu zwierząt odwołujący nie musiał analizował paszportów zwierząt i opierał się jedynie na swoim badaniu przedmiotowym - uzębienia nie oznacza, że badania takie było rzetelne, o czym świadczą stwierdzone i niekwestionowane ustalenia co do nieprawidłowości w zakresie ustalenia wieku zwierząt. Na podstawie danych dotyczących analizy ubitych sztuk dokonanych na podstawie danych zawartych w dziennikach badania poubojowego oraz danych przekazanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdzono, że ogólnie w lipcu 2010 roku na 6.360 sztuk bydła młodego poddanego ubojowi w Z.P.M. [...] w G. zawyżony został wiek u 1.137 sztuk, w sierpniu 2010 roku na 5.630 sztuk bydła młodego zawyżono wiek u 1.096 sztuk, we wrześniu 2010 roku na 5.631 sztuk bydła młodego zawyżono wiek u 1.087 sztuk, w październiku 2010 roku na 7.838 sztuk bydła młodego zawyżony został wiek u 1.291 sztuk, w listopadzie 2010 roku na 8.066 sztuk bydła młodego zawyżony został wiek u 1.092 sztuk, w grudniu 2010 roku na 5.683 sztuki bydła młodego zawyżony został wiek u 671 sztuk, w styczniu 2011 roku na 5013 sztuk bydła młodego zawyżono wiek u 534 sztuk, w lutym 2011 roku na 7.166 sztuk bydła młodego zawyżono wiek u 682 sztuk, w marcu 2011 roku na 9.163 sztuki bydła młodego zawyżono wiek u 807 sztuk, w kwietniu 2011 roku na 6.741 sztuk bydła młodego zawyżono wiek u 596, w maju 2011 roku na 9.258 sztuk bydła młodego zawyżono wiek u 869 sztuk, w czerwcu 2011 roku na 8.256 sztuk bydła młodego zawyżono wieku 1.034 sztuk. W lipcu 2011 roku na 11.128 sztuk bydła młodego zawyżono wiek u 334 sztuk a w sierpniu 2011 roku na 9.967 sztuk bydła młodego zawyżono wiek u 116 sztuk, przy czym należy zauważyć, że od 1 lipca 2011 roku został podniesiony wiek bydła od którego pobierane były próbki do badań w kierunku BSE z wieku powyżej 30 miesiąca życia na wiek bydła powyżej 72 miesiąca życia.

Organ odwołaczy wskazał również na "Protokoły pobrania próbek /pismo przewodnie do laboratorium-badania w kierunku BSE Nr [...]" z dnia [...] listopada 2010 r. "Protokoły pobrania próbek /pismo przewodnie do laboratorium-badania w kierunku BSE Nr [...]" z dnia [...] stycznia 2011 r., "Protokoły pobrania próbek /pismo przewodnie do laboratorium-badania w kierunku BSE Nr [...]" z dnia [...] lutego 2011 r., "Protokoły pobrania próbek /pismo przewodnie do laboratorium-badania w kierunku BSE Nr [...]" z dnia [...] kwietnia 2011 r., z których wynika, że pobierającym próbki w kierunku BSE i dokonującym oceny wieku był odwołujący. Wiek został zawyżony w powyższych protokołach odpowiednio u 45 sztuk na 120 sztuk pobranych prób, u 16 sztuk na 78 sztuk pobranych próbek, u 33 sztuk na 144 sztuk pobranych próbek, u 38 sztuk na 107 sztuk pobranych próbek.

Wykazane przykładowo różnice w wieku bydła pomiędzy wiekiem wynikającym z paszportów bydła, a wiekiem stwierdzonym podczas badania poubojowego, powinny być odnotowane w dziennikach badania przedubojowego, co nie zostało jednak dokonane. Wyznaczony lekarz weterynarii podejmując się wykonywania czynności zleconych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii powinien posiadać odpowiednią wiedzę, w tym metodę określania wieku bydła w oparciu o uzębienie i konfrontować ją z paszportami zwierząt. Organ odwoławczy stwierdził, że wyznaczenie do badań w imieniu inspekcji weterynaryjnej ma charakter dwuetapowy. Pierwszym etapem, po stwierdzeniu takich potrzeb w danym inspektoracie, jest wydanie decyzji, która kwalifikuje określoną osobę do wykonywania czynności w imieniu inspekcji weterynaryjnej, w oparciu o posiadane kwalifikacje wymagane przez przepisy weterynaryjne. W drugim etapie, przed przystąpieniem do wykonywania czynności urzędowych zawierana jest umowa zlecenia, która tworzy stosunek cywilno - prawny pomiędzy osobą wskazaną w decyzji, a inspektoratem weterynarii. Fakt, że jest to stosunek umowny, do którego obie strony przystępują dobrowolnie powoduje, że nie powstaje on na zasadzie władczej -administracyjnej. Przepisy ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej dają tylko możliwość zawarcia takiej umowy zlecenia przez osoby wyznaczone w drodze decyzji jak również jej rozwiązanie.

Zadania wymienione w art. 16 w/w ustawy są zadaniami własnymi inspekcji weterynaryjnej, których nie jest ona w stanie wykonać własnymi siłami i musi zatrudnić osoby trzecie. Wydanie decyzji wyznaczającej nie ma więc charakteru przyznania szczególnych uprawnień wnioskodawcy, a jedynie ustalenie na potrzeby danego inspektoratu, że wymieniona w decyzji osoba posiada kwalifikacje do wykonywania czynności na potrzeby danego inspektoratu. Ustalone nieprawidłowości w wykonywaniu umowy zlecenia uzasadniały jej rozwiązanie oraz uprawniały do uchylenie decyzji wyznaczającej do badań przez powiatowego lekarza weterynarii.

Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przewiduje, że organ administracji publicznej orzeka o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie o prowadzeniu postępowania może być dokonane w każdej formie. W toku postępowania odwoławczego strona została pouczona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia dodatkowych wniosków i zarzutów, jednak nie skorzystała z tego uprawnienia. Organ odwoławczy uznał również, że stwierdzone uchybienia uprawniały do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, wyrażający się szczególnym statusem i zadaniami Inspekcji Weterynaryjnej, realizowanmi przez lekarzy weterynarii, w tym lekarzy wyznaczonych, mającymi bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo zdrowia publicznego.

P.S. kwestionując powyższą decyzję, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie art. 107 w zw. z art. 268a K.p.a. w ten sposób, że pod decyzją podpisała się osoba która nie wykazała upoważnienia do działania w imieniu organu administracji publicznej. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 16 ust. 5 pkt 2 ustawy przez zastosowanie przedmiotowej regulacji w wyniku błędnego i niezgodne z prawem i stanem faktycznym sprawy przyjęcia, że w sprawie występują przesłanki wskazane w tej normie prawnej. Zdaniem wnoszącego skargę, naruszono art. 108 § 1

K.p.a. w ten sposób, że organ II instancji utrzymał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji, pomimo niezaistnienia w sprawie przesłanek do jego nadania. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7-9, art. 15, art. 77, art. art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż stosownie do treści art. 268a K.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawana decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Z pieczęci pod decyzją nie wynika jednak, że osoba, która podpisała decyzję działała z upoważnienia organu w rozumieniu art. 286a K.p.a., lecz że działała w jego zastępstwie, co nie jest formą przewidzianą w w/w przepisie.

Skarżący zauważył, iż art. 16 ust. 5 pkt 2 ustawy nadaje organowi administracji publicznej uprawnienie do uchylenia własnej decyzji w sytuacji niewywiązywania się osoby wyznaczonej z powierzonych jej do wykonania czynności, w szczególności przez nie wykonywanie ich terminowo. Powyższa norma nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wnoszący skargę w sposób rzetelny, zgody z posiadaną wiedzą, w wyznaczonych terminach i zgodnie z zaleceniami Powiatowego Lekarza Weterynarii w J. wykonywał powierzone czynności, w tym zwłaszcza badania podstawowe związane z bezpieczeństwem zdrowotnym ludności, takie jak ocena mięsa i nadzór nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju, co jest faktem niespornym w sprawie. Działania te, zdaniem skarżącego, miały na celu zapewnienie pełnej identyfikacji zwierząt, dokładnego wieku zwierzęcia, a co za tym idzie zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia i życia ludzi zgodnie z wymogami prawa żywnościowego oraz umowy pomiędzy organem administracji weterynaryjnej a lekarzem wyznaczonym.

Poubojowe badania wieku bydła nie należą do zakresu badań, które są niezbędne do zapewnienia ochrony zdrowia ludności, a mają na celu jedynie zapewnienie pełnej identyfikacji zwierząt. Ewentualne braki w dokumentacji w zakresie konfrontacji danych odnośnie wieku badanych zwierząt zawartymi w ich paszportach a stwierdzonych na podstawie badań uzębienia przeprowadzonych przez wnoszącego skargę, nie wpływają w na zapewnienie ochrony zdrowia i życia ludzi.

W związku z powyższym, w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a. odnośnie nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarzucane wnoszącemu skargę uchybienia odnoszą się do badań identyfikacyjnych poddanych ubojowi zwierząt, a nie do czynności związanych z badaniem ich kondycji zdrowotnej, czy też nadzorem nad prawidłowością ich uboju.

Ponadto skarżący zarzucił, że organ II instancji, podobnie jak organ I instancji, nie wskazał żadnego przepisu materialnego prawa administracyjnego z zakresu weterynarii lub ogólnej administracji publicznej, który miałby zostać naruszony. Przepisy te mają kluczowe znaczenie dla oceny, czy w konkretnej sprawie doszło do niedopełnienia obowiązków urzędowego lekarza weterynarii, poprzez przekroczenie przepisów prawa materialnego. Decyzja organów zarówno I jak i II instancji oparta została na uznaniowym rozszerzeniu zakresu normowania przepisu prawa administracyjnego zawartego w art. 16 ust. 5 pkt 2 ustawy poprzez uznanie, że rzekome uchybienia, co do dokumentacji dokonanych badań identyfikacyjnych zwierząt są równoznaczne z niewywiązywaniem się osoby wyznaczonej do wykonania czynności z powierzonych jej obowiązków, przy jednoczesnym braku zarzutów co do czynności związanych z oceną kondycji zdrowotnej zwierząt, oceną jakości mięsa i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju. Taka podstawa prawna rozstrzygnięcia w żadnym stopniu nie jest zgodna z podstawową dla prawa administracyjnego zasadą pewności prawa, wyrażającą się obowiązkiem wskazania materialnej podstawy dla decyzji administracyjnej odnoszącej się do sfery obowiązków podmiotu nie będącego organem administracji.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, w toku rozstrzygania przedmiotowej sprawy doszło do naruszenia art. 7-9 oraz art. 77 K.p.a. Zarówno organ I jak i II instancji nie podjęły działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania nie zostały uwzględnione wnoszone przez stronę wnioski dowodowe odnoszące się do braku zastrzeżeń wobec dokonywanych przez wnoszącego skargę powierzonych czynności, zarówno ze strony organów sprawujących bezpośredni nadzór nad ich wykonywaniem, jak i organów wyższego stopnia, czy zagranicznych służb weterynaryjnych. Ponadto, organ II instancji nie odniósł się do zarzutów stwierdzonych braków postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, w tym braku dokumentacji dokonanych czynności w postaci protokołów z ich dokonania.

W odpowiedzi na skargę, Wielkopolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 6.04.2012r. pełnomocnik skarżącego, powołując się na orzecznictwo (teza trzecia wyroku WSA w Warszawie z 9 września 2006r., sygn. III SA/Wa 1472/06; postanowienie WSA w Warszawie z 8 listopada 2006r., sygn. II SA/Wa 901/06, wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2007r, sygn. II SA/Wa 804/06 czy wyrok WSA w Gdańsku z 5 kwietnia 2007r, sygn. III SA/Gd 6/07) stwierdził, że określenie kompetencji pracownika, w szczególności jako zastępcy osoby piastującej funkcję organu, nie jest tożsame z udzieleniem temu pracownikowi pełnomocnictwa w rozumieniu art. 268a k.p.a.

Odnosząc się argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, że podstawą dla ustalenia prawidłowości przeprowadzanych przez skarżącego badań poubojowych bydła jest instrukcja Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 8 kwietnia 2009r. w sprawie określania zasad postępowania z materiałem szczególnego ryzyka (SRM) w rzeźniach i zakładach rozbioru oraz zasadach pozyskiwania mięśni z głów bydlęcych (Nr GIWbż-500-2/2009), skarżący wskazał, iż zgodnie z pkt 4.2 instrukcji, możliwe jest przeprowadzenie weryfikacji wieku zwierząt na podstawie uzębienia w trakcie uboju. Zaś, jeżeli w trakcie kontroli wiekowej wystąpi podejrzenie różnic pomiędzy wiekiem określonym w dokumencie identyfikacyjnym zwierzęcia, a badaniem uzębienia to urzędowy lekarz weterynarii przede wszystkim ma obowiązek zakwalifikowania zwierzęcia według danych wskazujących na jego starszy wiek. Powyższy obowiązek związany jest z zapewnieniem większego bezpieczeństwa zdrowotnego ludności, zwłaszcza w kontekście zagrożenia chorobą Creutzfelda-Jacoba, gdyż zgodnie z przepisami art. 6 ust. 1a lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. Urz. UE L z 2001 r., Nr 147, str. 1.) badaniom na obecność BSE poddawane są wszystkie sztuki bydła w wieku powyżej 30 miesięcy poddane zwykłemu ubojowi z przeznaczeniem do spożycia przez ludzi. Natomiast zgodnie z decyzją wykonawczą Komisji z dnia 17 czerwca 2011r. nr 2011/358/UE zmieniającą decyzję 2009/719/WE upoważniającą niektóre państwa członkowskie do zmiany swoich rocznych programów monitorowania BSE (Dz. Urz. UE L z 2011 r, Nr 161, str. 29), badania na obecność BSE w Rzeczpospolitej Polskiej są obowiązkowe dla wszystkich sztuk bydła w wieku powyżej 72 miesięcy poddane normalnemu ubojowi w celu spożycia przez ludzi. Wobec powyższego, urzędowy lekarz weterynarii jest przede wszystkim zobowiązany do zapewnienia jak najszerszego zakresu ochrony zdrowia powszechnego, gdyż obowiązek uwzględnienia danych wskazujących na starszy wiek bydła może tylko powiększyć bezpieczeństwo zdrowotne ludności. W związku z tym działania skarżącego, wbrew twierdzeniom organów I i II instancji, w żaden sposób nie powodowały naruszenia zakresu czynności powierzonych mu uchyloną decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w J. z dnia [...] stycznia 2011r. (znak [...]).

Zdaniem skarżącego, brzmienie art. 16 ust. 5 pkt 2 ustawy nie uprawnia także do stwierdzenia, że pod pojęciem niewywiązania się osoby wyznaczonej z powierzonych jej do wykonania czynności można rozumieć podejmowanie działań narażających organy Inspekcji na nadmierne koszty, co zgodnie z twierdzeniami organu II instancji zawartymi w odpowiedzi na skargę, było podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wskazane przepisy odnoszą się bowiem jedynie do kwestii zaniechania podejmowania działań przez wyznaczonego lekarza weterynarii, a nie podejmowania działań rzekomo godzących w finansowe interesy Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, art. 16 ust. 5 pkt 2 ustawy nie obejmuje sytuacji nienależytego wykonywania powierzonych czynności,

W piśmie procesowym skarżący podtrzymał również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 15 K.p.a. w kontekście podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących postępowania organu I instancji, w tym zarzutu naruszenia zasad czynnego udziału strony w postępowaniu oraz informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny decyzji organów II i I instancji w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wyznaczenia lekarza weterynarii P.S. do wykonania nadzoru nad ubojem zwierząt rzeźnych, w tym badania przedubojowego i poubojowego, oceny mięsa i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju, sprawowania nadzoru nad rozbiorem, przechowywaniem mięsa, wystawianiem wymaganych świadectw, badania laboratoryjnego mięsa na obecność włośni i pobierania próbek do badań. Organy administracyjne I i II instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustaliły, że ustalenie wieku zwierząt przez skarżącego opierało się tylko na ocenie ich uzębienia. Lekarz wyznaczony nie dokonywał weryfikacji przeprowadzonego badania z danymi zawartymi w dokumentach dotyczących pochodzenia zwierzęcia tzn. paszportach, zawierających m.in. datę urodzenia. Czynności kontrolne nie ujawniły również, aby lekarz wyznaczony miał jakiekolwiek zastrzeżenia co do prawdziwości paszportów, gdyż książka badania przedubojowego nie zawierała w tym zakresie żadnych wpisów. W konsekwencji, wystawione przez skarżącego dokumenty zawierały sprzeczne dane dotyczące wieku sztuk bydła z informacjami widniejącymi w paszporcie, przy czym wiek szacowany na podstawie badania wizualnego był wyższy aniżeli wynikający z dokumentów pochodzenia zwierzęcia. Skarżący nie kwestionuje powyższych ustaleń podnosząc, że poubojowe badania wieku bydła nie należą do zakresu badań, które są niezbędne do zapewnienia ochrony zdrowia ludności, a mają na celu jedynie zapewnienie pełnej identyfikacji zwierząt. Ewentualne braki w dokumentacji w zakresie konfrontacji danych odnośnie wieku badanych zwierząt zawartymi w ich paszportach a stwierdzonych na podstawie badań uzębienia, przeprowadzonych przez wnoszącego skargę, nie wpływają w na zapewnienie ochrony zdrowia i życia ludzi.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż główne zarzuty skarżącego dotyczą naruszenia przez organy I i II instancji dyspozycji art. 16 ust. 5 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym możliwe jest uchylenie decyzji w sprawie wyznaczenia określonego lekarza weterynarii do wykonania czynności, o którym mowa w ust. 1 ustawy, określającej rodzaj i zakres czynności przekazanych do wykonania w przypadku niewywiązywania się osoby wyznaczonej z powierzonych jej do wykonania czynności, w szczególności przez niewykonywanie ich terminowo. Zdaniem skarżącego, art. 16 ust. 5 pkt 2 ustawy nie obejmuje sytuacji nienależytego wykonywania powierzonych czynności.

W ocenie Sądu, powyższy pogląd nie zasługuje na uwzględnienie. Zwrócić należy uwagę na fakt, iż decyzją z dnia [...].01.2011r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w J. postanowił wyznaczyć lek. wet. P.S. do wykonywania w imieniu inspekcji weterynaryjnej sprawowania nadzoru nad ubojem zwierząt rzeźnych, w tym badania przedubojowego i poubojowego, oceny mięsa i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju, sprawowania nadzoru nad rozbiorem, przechowywaniem mięsa i wystawieniem wymaganych świadectw, badania laboratoryjnego mięsa na obecność włośni i pobierania próbek do badań. Zgodnie z §2 umowy nr [...], skarżący przyjął do wykonywania czynności określone w załączniku nr 1 do powyższej umowy. Powyższy zakres został uszczegółowiony w podpisanym przez skarżącego piśmie stanowiącym załącznik do umowy, w którym wskazano, że do zakresu czynności powierzonych skarżącemu należy wykonywanie zadań wynikających z aktualnych przepisów ze szczególnym uwzględnieniem wymienionych tam aktów prawnych, w tym m.in. przestrzeganie dyscypliny pracy (punktualność, bieżące, właściwe wykonywanie czynności urzędowych oraz przestrzeganie warunków umowy), wykonywanie badań przed i poubojowych zgodnie z przepisami weterynaryjnymi, odpowiednie wykonywanie badań przedubojowych zwierząt i prowadzenie zapisów z przeprowadzonego badania przed- i poubojowego w dziennikach urzędowego badania. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z §10 umowy nr [...] z dnia [...].01.2011r. w sprawach nieuregulowanych umową mają zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy, przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy oraz przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1963r. kodeks cywilny (Dz.U. z 1964r.Nr 16, poz. 93 ze zm.). Oznacza, że skarżącego obowiązywała wydana na podstawie art. 13. ust. 1 pkt 1 ustawy Instrukcja Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 8 kwietnia 2009r. nr GIWbż-500-2/2009 w sprawie określenia zasad postępowania z materiałem szczególnego ryzyka (SRM) w rzeźniach i zakładach rozbioru oraz zasadach pozyskiwania mięśni z głów bydlęcych. W pkt. 4.2 tejże instrukcji wprowadzono zasadę, że określenie wieku przeprowadza się na podstawie towarzyszących zwierzętom dokumentów identyfikacyjnych oraz stanu uzębienia na podstawie schematu wiekowego rozwoju zębów bydła przedstawionego w załączniku nr 10 do instrukcji. Instrukcja wprowadziła możliwość przeprowadzenia weryfikacji wieku zwierząt na podstawie uzębienia w trakcie uboju. Jeżeli jednak w trakcie kontroli wiekowej nastąpi podejrzenie różnic pomiędzy wiekiem określonym w dokumencie identyfikacyjnym zwierzęcia a badaniem uzębienia, to urzędowy lekarz weterynarii kwalifikuje zwierzę według danych wskazujących na jego starszy wiek i odnotowuje informację o rozbieżności w uwagach w dzienniku badania przedubojowego. Powyższe oznacza, że możliwym jest przyjęcie wieku zwierzęcia na podstawie badania uzębienia. Jak słusznie zauważył skarżący, urzędowy lekarz weterynarii jest bowiem przede wszystkim zobowiązany do zapewnienia jak najszerszego zakresu ochrony zdrowia powszechnego, a obowiązek uwzględnienia danych wskazujących na starszy wiek bydła może tylko powiększyć bezpieczeństwo zdrowotne ludności. Obowiązkiem lekarza weterynarii jest jednak odnotowanie informacji o rozbieżności w uwagach w dzienniku badania przedubojowego. Jak wynika akt sprawy, skarżący tego nie czynił, czego zresztą nie kwestionuje w skardze. Powyższe stanowi naruszenie powołanego wcześniej punktu 1 decyzji z dnia [...].01.2011r. nr [...], wymieniającego wyznaczone lek. wet. P.S. czynności oraz podpisanej umowy wraz z zakresem czynności, które świadczą o niewywiązywaniu się przez skarżącego z powierzonych mu do wykonania czynności.

W tym miejscu należy wskazać, iż w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano na okoliczność niewłaściwego przeprowadzenia badania bydła młodego poddanego ubojowi w Z.P.M. [...] w G. w okresie lipiec – grudzień 2010 roku, popartą dowodami z tego okresu. Jednak powyższe ustalenia wraz z dowodami nie mogą w pełnym zakresie stanowić podstawy orzeczenia o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...].01.2011r. uwagi na fakt, że w/w była ważna od dnia wydania do 31.12.2011r. Działanie organów administracyjnych poddających kontroli okres poprzedzający wydanie decyzji z dnia 3.01.2011r. stanowi naruszenie zasad postępowania, w tym w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a. Z uwagi jednak na wykazane niewłaściwego wykonywania przez lek. wet. P.S. zadań w okresie styczeń – sierpień 2011r., powyższe naruszenie przepisów postępowania nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie ma wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 268 a K.p.a. poprzez podpisanie decyzji przez Zastępcę Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii bez powołania się na upoważnienie stwierdzić należy, że przepis art. 268a K.p.a. reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Upoważnienie, o którym mowa w tym przepisie jest instrumentem dekoncentracji wewnętrznej. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwienia sprawy, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność. Wyjaśnić należy, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej przez aparat pomocniczy następuje w zakresie określonym w regulaminie organizacyjnym, w którym przy podziale aparatu pomocniczego na jednostki organizacyjne podaje się zakres zadań przez nie wykonywanych oraz stanowisk w nich występujących. Jest to dekoncentracja wewnętrzna ogólna (por. B. Adamiak, Wpływ prawa procesowego na koncepcje ustrojowe prawa administracyjnego; Studia z prawa administracyjnego i nauki administracji. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr hab. Jerzemu Szreniawskiemu, Przemyśl - Rzeszów 2011, str. 53 i nast.).

Natomiast przepisy prawa procesowego przewidują dekoncentrację wewnętrzną indywidualną. Do prowadzenia postępowania administracyjnego przez pracownika konieczne jest odrębne upoważnienie. Może ono przybrać dwojaką formę. Upoważnienia, które wskazuje imię i nazwisko pracownika albo wskazuje funkcję lub stanowisko, które zajmuje on w strukturze organu, jeżeli stanowisko, którego upoważnienie dotyczy ma charakter monokratyczny. Warunkiem skutecznego upoważnienia przez piastuna organu innej osoby do wykonywania kompetencji jest pisemne określenie, do załatwienia, której kategorii spraw należących do zakresu działania organu (np. poprzez odwołanie się do przepisu kompetencyjnego) upoważniony jest wskazany z imienia i nazwiska lub pełnionej funkcji (stanowiska) pracownik urzędu obsługującego ten organ, z określeniem daty, od której upoważnienie to można uznać za skuteczne. Zauważyć należy, że w stosunku do niektórych stanowisk przyjmuje się niekiedy, że osoba je piastująca nie musi posiadać specjalnego upoważnienia, gdyż wynika ono z jego istoty (por. wyroki NSA: z dnia 11 marca 1997 r., III SA 1395/95, LEX nr 29073 i z dnia 4 września 1998 r., III SA 548/97, LEX nr 35194). O tym, kto jest upoważniony do działania w imieniu organu, rozstrzyga w razie wątpliwości regulamin organizacyjny lub podział czynności w danym urzędzie (por. wyroki SN z dnia 11 października1996 r., III RN 8 /96 OSNAP i US 1997 nr 9 poz. 144, z dnia 18 grudnia 1996 r. III RN 42 /96 OSNAP i US 1997 nr 15 poz. 264).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sam fakt, iż osoba podpisująca decyzję nie powoła się na upoważnienie nie przesądza o działaniu sprzecznym z prawem. Istotnym jest, aby decyzja była wydana zgodnie z właściwością i przez osobę uprawnioną piastującą funkcję organu lub upoważnioną. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z treści decyzji wynika, iż decyzja wydana została przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Ponadto Zastępca Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii działał zgodnie z wydanym mu upoważnieniem z dnia 30 września 2010r. upoważniającym go do załatwienia spraw Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w zakresie jego właściwości, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w razie zaistnienia okoliczności, o których mowa w §8 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii w Poznaniu. Z w/w przepisu regulaminu wynika, iż w czasie nieobecności lub nieobsadzenia stanowiska Wojewódzkiego Lekarza lub czasowej niemożności wykonywania obowiązków, działalnością Wojewódzkiego Inspektoratu kieruje Zastępca Wojewódzkiego Lekarza. Oznacza to, iż zarzut dotyczący naruszenia dyspozycji art. 268a k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest uzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. wskazać należy, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia tego przepisu przez niezawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych ( zob. np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05 www.orzczenia.nsa.gov.pl). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 maja 2003 r., sygn. akt I SA/Gd 199/00 (Przegląd Podatkowy 2004 nr 1, str. 43). Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o uprawnieniach z art. 10 § 1 K.p.a. uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). W odwołaniu od decyzji organu I instancji ani w skardze na decyzję organu odwoławczego, w żaden sposób nie wykazano takich okoliczności, ponadto w postępowaniu odwoławczym nie uzupełniono materiału dowodowego ani nie przeprowadzono żadnych nowych czynności. Z kolei, na etapie postępowania odwoławczego zapewniono stronie prawo określone w art. 10 K.p.a., jednak skarżący nie przedłożył żadnych nowych dokumentów. Naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji nie stanowi więc podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie ma wpływu na wynik sprawy.

W tym kontekście należy również ocenić naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 K.p.a., polegający na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym naruszenia art. 10 K.p.a. Ten ostatnio wymieniony zarzut, jak wskazano wyżej, nie został przez skarżącego właściwie uzasadniony, ani na etapie odwołania ani w skardze. Za naruszenie art. 67 § 1 K.p.a. przez organ I instancji nie może być również uznany brak sporządzenia protokołu z czynności postępowania. Przepis ten nie nakłada bowiem na organ obowiązku sporządzania protokołu z czynności polegającej na analizie zgromadzonego materiału dowodowego, jakim są w niniejszej sprawie dzienniki badania poubojowego w ZPM [...] sp. z o.o. oraz danych znajdujących się systemie IRZ ARiMR. Powyższe jest bowiem częścią stanu faktycznego, który organ ma obowiązek przedstawić w uzasadnieniu decyzji. Owszem można uznać, iż ogólne powołanie się na w/w dokumenty i książkę badania przedubojowego stanowi naruszenie art. 107 §3 K.p.a. wskazać należy jednak, iż postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Organ II instancji, przy nie kwestionowanym stanie faktycznym sprawy miał więc kompetencję do konwalidacji tej wady postępowania poprzez właściwe uzasadnienie decyzji, co też organ uczynił. Koncentrując się na motywach rozstrzygnięcia, wynikających z naruszenia przez skarżącego przepisu prawa materialnego, wskazano ilość sztuk bydła, którym zawyżono wiek za poszczególne miesiące, powołano się na konkretne protokoły pobrani próbek i stwierdzono braki w dziennikach badania przedubojowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, orzekający Sąd nie podziela stanowiska skarżącego co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie ponownie rozpoznał sprawę, przeprowadzając uzupełniające postępowanie wyjaśniające, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Na tej podstawie organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę, wskazując na motywy w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 §1 K.p.a. stwierdzić należy, iż zgodnie z w/w przepisem decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę dóbr wymienionych w art. 108 §1 K.p.a., przy czym katalog przesłanek do natychmiastowego wykonania decyzji ma charakter zamknięty. W orzecznictwie podkreśla się, że po pierwsze: "wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej". Po drugie: "Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a.". Po trzecie: "zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności" (tak w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2010 r., II OSK 1134/09, LEX nr 597140). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ I instancji, uzasadniając nadanie wydanej przez siebie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powołał się na interes społeczny, wyrażający się szczególnym statusem i zadaniami Inspekcji Weterynaryjnej realizowany przez lekarzy weterynarii, w tym lekarzy wyznaczonych, mających bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo zdrowia ludzkiego. Zdaniem Sądu, takie uzasadnienie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności spełnia przesłanki z art. 108 §1 k.p.a. co powoduje, iż zarzut naruszenia dyspozycji w/w uznać należy za nieuzasadniony.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.