Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 794/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,36, 36a ust. 5 pkt 2, art. 39
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 8,10,156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. nr [...] z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku usługowego - odbudowy "[...]" - Dom Weselny, realizowanego na działce nr ewid. [...]przy ul. L. [...] w R. - stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. nr [...] z dnia [...] października 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy.

Decyzją nr [...]z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego -

odbudowę "[...]" - Dom Weselny, na działce nr ewid. [...]przy ul. L. [...] w R.. Projekt budowlany przed wydaniem pozwolenia na budowę został zaakceptowany również decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. W związku z dokonaniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego w terminie 30 dni. Następnie organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nałożył na Panią M. T. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku usługowego - odbudowa "[...]" – Dom Weselny, na działce nr ewid. [...] przy ul. L. [...] w R. oraz nakazał rozbiórkę pomieszczenia o wymiarach w rzucie 15 m x 10 m i wysokości 3,20 m dobudowanego do budynku od strony ogrodu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta R. uchylił w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego własną decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku usługowego - odbudowy "[...]" – Dom Weselny, realizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. L. [...] w R..

MWINB po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzoru uznał, że w/w decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze zabytkowego układu urbanistyczno - architektonicznego miasta R., wpisanego do rejestru zabytków byłego województwa radomskiego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z dnia [...] września 1989 r. pod nr rejestru [...]. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Nie ulega zatem wątpliwości, że układ urbanistyczny, na którym realizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany został uznany za zabytek i jako taki wpisany został do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Faktem jest, że pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. został zatwierdzony również decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. W stosunku do tego projektu dokonano jednakże istotnych odstępstw polegających na:

• zmianie wysokości budynku parterowego w kalenicy poprzez jego nadbudowę o ok. 1,5 m - 1,8 m,

• wydzieleniu dodatkowych pomieszczeń na poddaszu budynku projektowanym jako

nieużytkowe,

• zmianie kształtu schodów zewnętrznych,

• zaniechaniu wykonania schodów wewnętrznych z piwnicy na parter,

• zmianie usytuowania i wymiarów otworów okiennych i drzwiowych,

• dobudowie jednego pomieszczenia od strony ogrodu o wymiarach w rzucie 15 m x 10 m i wysokości 3,20 m.

MWINB zauważył, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wchodzi w kompetencje organu administracji architektoniczno - budowlanej, co oznacza, że odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego. W szczególności przepis art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowi: Pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Natomiast art. 35 ust. 1 pkt 3 stanowi: Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Nie ulega wątpliwości, że zamienny projekt budowlany zaakceptowany badaną w niniejszym postępowaniu decyzją nie został uzgodniony przez właściwy organ konserwatorski, co w świetle cytowanych przepisów oznacza, że nie mógł w tym stanie być zatwierdzony przez organ nadzoru budowlanego. W związku z powyższym należy uznać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. nr [...] z dnia [...] października 2009 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa poprzez niezastosowanie art. art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. T.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść decyzji, a mianowicie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy decyzja PINB w R. nr [...] z dn. [...].10.2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 51 ust. 4 Prawa Budowlanego w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego i w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych niezbędnym było uzyskanie uzgodnienia z właściwym organem konserwatorskim, w sytuacji, gdy zamienny projekt budowlany nie dotyczył układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, a jedynie wzniesionego nowego budynku w miejscu, w którym istniał przed rozbiórką stary obiekt nie wpisany do rejestru zabytków.

3. naruszenia art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niezastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, że w sprawie niniejszej należy dokonać uzgodnienia z organem konserwatorskim, w sytuacji, gdy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego było nieistotne i w związku z tym nie istniał obowiązek uzyskania takiego uzgodnienia.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu odwołania podniosła, że rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. A takie zjawisko w niniejszej sprawie nie występuje. Natomiast na skutek wydania decyzji przez MWINB w sposób rażący została naruszona zasada stabilności orzeczeń administracyjnych. Dodała, że nie każde - nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące. Ponadto zauważyła, że zamienny projekt budowlany nie dotyczył układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, a jedynie nowego budynku usytuowanego w miejscu, w którym istniał przed rozbiórką stary obiekt nie wpisany do rejestru zabytków. Wobec tego nie zachodziła potrzeba uzyskania stosownego uzgodnienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął także fakt, iż odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego były nieistotne. Tym samym znajduje zastosowanie art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo Budowlane, który stanowi, iż w takiej sytuacji nie zachodzi obowiązek uzyskania uzgodnień.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 Kpa. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 Kpa i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.07.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/08).

W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta R. decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2007 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku usługowego (odbudowa "[...] " - Dom Weselny) na terenie działki nr [...] w R. przy ul. L. [...].

Podczas przeprowadzonych w dniu [...].11.2008 r. oględzin stwierdzono, że inwestor realizuje ww. obiekt z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, polegającymi na zmianie wysokości budynku parterowego w kalenicy poprzez jego nadbudowę o ok. 1,5 m - 1,8 m i wydzieleniu na poddaszu projektowanym jako nieużytkowe dodatkowego pomieszczenia. Ponadto m.in. dokonano zmiany kształtu schodów zewnętrznych, zaniechano wykonania schodów wewnętrznych z piwnicy na parter, zmieniono usytuowanie i wymiary otworów okiennych i drzwiowych. W wyniku dokonanych ustaleń, PINB w m. R. postanowieniem Nr [...] z dnia [...].11.2008 r., znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku usługowego na działce nr [...] przy ul. L. [...] w R., a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...].02.2009 r., znak: [...] nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ww. obiektu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.

W związku z wykonaniem przez inwestora nałożonego obowiązku, organ powiatowy decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2009 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku usługowego - domu weselnego na działce nr geod. [...] przy ul. L. [...] w R..

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że działka nr [...]

położona w R. przy ul. L. znajduje się na obszarze zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta R., wpisanego do rejestru zabytków byłego województwa radomskiego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z dnia [...].09.1989 r. pod nr rejestru [...]. Wskazany zespół podlega w związku z powyższym ochronie konserwatorskiej uregulowanej m.in. w ustawie z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków przewiduje nadto art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane. Regulacja zawarta w tym przepisie jest o tyle istotna, że uzyskanie przez

inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów - a więc także pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w powyższym przepisie - stanowi jeden z niezbędnych warunków udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. W rozpatrywanej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2007 r., znak: [...] pozwolił na odbudowę Pałacu K. na działce nr [...] przy ul. L. [...] w R. - budynku zespołu zabudowy usługowej Domu Weselnego - zgodnie z dostarczonym projektem architektonicznym. Organ udzielił tym samym pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków dla ściśle określonego zamierzenia inwestycyjnego, wynikającego z przedłożonego mu wówczas projektu budowlanego wraz z załącznikami. Natomiast postanowieniem Nr [...] z dnia [...].08.2009 r., znak: [...] ww. organ odmówił uzgodnienia "Projektu zamiennego budynku zespołu zabudowy usługowej - domu weselnego na działce [...] ul. L. [...] w R." z maja 2009 r., w uzasadnieniu wskazując m.in.: "(...) wykonane zmiany w wyglądzie zewnętrznym wybudowanego budynku w stosunku do wydanego pozwolenia są niedopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego". Z akt sprawy wynika, że tenże projekt zamienny został następnie zatwierdzony decyzją PINB w m. R. Nr [...] z dnia [...].10.2009 r.

Decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydaną bez wcześniejszego zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków uznać należy za podjętą z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje jej nieważnością na mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 24.04.2008 r., sygn. akt II OSK 478/07, LEX nr 468720). Powyższy pogląd należy odpowiednio odnieść do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wydanej w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Za takim stanowiskiem przemawia pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 30.11.2006 r., sygn. akt II SA/Gd 413/06

- jeżeli w toku postępowania prowadzonego przed organem architektoniczno-budowlanym, po uzyskaniu ostatecznej decyzji konserwatora zabytków, opartej na art. 39 ust 1 Prawa budowlanego, zajdzie potrzeba zmiany projektu budowlanego lub jego uzupełnienia, to projekt taki wraz z załącznikami powinien być ponownie poddany procedurze uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Mając powyższe na uwadze GINB stwierdził, że decyzja PINB w m. R. Nr [...] z dnia [...].10.2009 r., znak: [...]zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku usługowego - domu weselnego na działce nr geod. [...]położonej przy ul. L. [...] w R. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Organ powiatowy nie mógł zatwierdzić przedłożonego przez inwestora zamiennego projektu budowlanego, albowiem projekt ten nie uzyskał akceptacji właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w rozpatrywanym odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nawet nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego wymaga ponowienia czynności przed wojewódzkim konserwatorem zabytków (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo CH Beck, W-wa 2006 r., str. 452). W przypadku zmiany parametrów realizowanego obiektu, właściwy konserwator zabytków musi mieć możliwość dokonania oceny, czy planowane roboty budowlane są zgodne z wymogami ochrony konserwatorskiej obszaru wpisanego do rejestru zabytków.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. T. (dalej jako skarżąca). Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść decyzji, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dn. [...].10.2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że nawet nieistotne (czyli jak w sprawie niniejszej) odstąpienie od projektu budowlanego wymaga ponowienia czynności przed wojewódzkim konserwatorem zabytków i uzyskania stosownego pozwolenia;

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewłaściwym przyjęciem, że w sprawie niniejszej należy dokonać uzgodnienia z organem konserwatorskim, w sytuacji, gdy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego było nieistotne i w związku z tym nie istniał obowiązek uzyskania takiego uzgodnienia

4. obrazę przepisu postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 8 kpa polegające na naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez wydanie decyzji skutkującej niewspółmiernymi dolegliwościami dla skarżącej w stosunku do ewentualnego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót, i w sytuacji, gdy skarżąca wznowiła roboty budowlane i ukończyła zamierzoną inwestycję, w oparciu o prawomocną decyzję PINB z dn. [...].10.2009 r.

5. naruszenie przepisu postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 10 § 1 kpa polegające na braku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. A takie zjawisko w niniejszej sprawie nie występuje. Natomiast na skutek wydania decyzji przez MWINB, a następnie przez GINB w sposób rażący została naruszona zasada stabilności orzeczeń administracyjnych. Zauważyła, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące. Natomiast w sprawie niniejszej, biorąc pod uwagę ten konkretny przypadek, należy stanąć na stanowisku, że nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała, że ewentualne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie były istotne. Tym samym zgodnie z treścią art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nie zachodzi obowiązek uzyskania uzgodnień. Nadto organ dokonał błędnej wykładni art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że nawet nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego wymaga ponowienia czynności przed wojewódzkim konserwatorem zabytków i uzyskania stosownego pozwolenia. Zdaniem skarżącej nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego nie wymaga ponowienia powyżej wskazanej czynności. Wskazała na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.04.2008 r., sygn. akt II OSK 478/07, w którym stwierdzono, że "inwestor po wprowadzeniu istotnych zmian do projektu budowlanego miał bowiem obowiązek uzyskać zgodę konserwatora zabytków na zmianę kształtu obiektu budowlanego, tak, aby organ ochrony konserwatorskiej mógł dokonać oceny czy planowane roboty budowlane są zgodne z wymogami ochrony konserwatorskiej obszaru wpisanego do rejestru zabytków". Dodała, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji skarżąca ponosi niewspółmierną dolegliwość w stosunku do ewentualnego naruszenia prawa. Skarżąca wybudowała bowiem już budynek na podstawie prawomocnej decyzji PINB w R., będąc przekonana o rzetelności i prawidłowości działania tego organu. W chwili obecnej na skutek stwierdzenia nieważności decyzji skarżąca ponosi straty finansowe i nie może prowadzić zamierzonej działalności gospodarczej w wybudowanym budynku. Skarżąca nie może ponosić skutków nieprawidłowego postępowania organu administracji. Ponadto skarżącej nie zapewniono czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje argumenty, zawarte w zaskarżonej decyzji, i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Rozpoznając skargę Sąd uznał, iż nie może ona być uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja znajduje oparcie w powołanych w niej przepisach prawa.

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu kontrolowana była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w m. R. Nr [...] z dnia [...].10.2009 r., znak: PINB [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wydanie tej decyzji przez PINB poprzedzone było ostateczną decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązującą m.in. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Z tego względu kwestia czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter istotny została rozstrzygnięta decyzją ostateczną funkcjonującą w obrocie prawnym. Niezależnie od tego Sąd wyraża pogląd, że stwierdzone w czasie kontroli odstępstwa od projektu budowlanego należy uznać za istotne. Nie powinno budzić wątpliwości, że zmiany charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę stanowią istotne odstępstwo. Wskazać należy, iż za roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach uznać należy m.in. roboty, w wyniku których dochodzi do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, co znajduje potwierdzenie w brzmieniu obowiązującego obecnie art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. W kontekście tego zmiana wysokości budynku parterowego w kalenicy poprzez jego nadbudowę o ok. 1,5 m - 1,8 m, i wydzielenie dodatkowych pomieszczeń na poddaszu budynku projektowanym jako nieużytkowe, zmiana kształtu schodów zewnętrznych, dobudowa jednego pomieszczenia od strony ogrodu o wymiarach w rzucie 15 m x 10 m i wysokości 3,20 m. stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle powyższych okoliczności zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 należy uznać za nieuzasadniony.

Przechodząc do kolejnego zagadnienia trzeba przypomnieć, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wydawane na podstawie przepisów art. 28 w związku z art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, poprzedzone jest uzyskaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanej przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Konserwator zabytków wydaje stosowne pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych na podstawie szczegółowej analizy projektu budowlanego obejmującego planowaną inwestycję.

Dopiero udzielenie takiego pozwolenia może prowadzić do wydania pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ architektoniczno - budowlany, opartego na ostatecznej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, o której mowa powyżej. Decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest wydawana w oparciu o konkretny, przedłożony przez inwestora projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, który następnie przedkładany jest organowi architektoniczno - budowlanemu wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 33 i art. 34 Prawa budowlanego.

Jeżeli w toku postępowania prowadzonego przed organem architektoniczno - budowlanym, po uzyskaniu ostatecznej decyzji konserwatora zabytków, opartej na art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, zajdzie potrzeba zmiany projektu budowlanego lub jego uzupełnienia, to projekt taki wraz z załącznikami powinien być ponownie poddany procedurze uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tym bardziej w sytuacji realizowania inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego zachodzi konieczność uzyskania zgody konserwatora zabytków na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Należy bowiem pamiętać, że zgoda konserwatora dotyczy ściśle określonego i analizowanego zakresu robót. Nieuzyskanie przez inwestora uprzedniego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie konkretnych robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków lub ostateczna odmowa wydania pozwolenia konserwatorskiego w odniesieniu do konkretnej inwestycji, jak również dokonanie późniejszej zmiany projektu budowlanego, będącego podstawą wydania pozwolenia konserwatorskiego, powoduje, iż organ nie może wydać decyzji udzielającej pozwolenia na budowę lub zezwalającej na wznowienie robót budowlanych.

Decyzja organu wydana bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego jest nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż PINB w R. nie mógł zatwierdzić zamiennego projektu budowlanego na prowadzenie przedmiotowej inwestycji, albowiem projekt ten nie został uzgodniony z właściwym miejskim konserwatorem zabytków. Dokonane zmiany w projekcie budowlanym zmuszały inwestora do uzyskania ponownego uzgodnienia konserwatora zabytków w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Podzielając poglądy prawne zaprezentowane w przywołanych przez organ odwoławczy orzeczeniach dodatkowo Sąd wskazuje na inne orzeczenia sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 728/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego inwestor po wprowadzeniu istotnych zmian do projektu budowlanego i opracowując zamienny projekt budowlany miał obowiązek uzyskać zgodę konserwatora zabytków na zmianę kształtu obiektu budowlanego, tak, aby organ ochrony konserwatorskiej mógł dokonać oceny czy planowane roboty budowlane są zgodne z wymogami ochrony konserwatorskiej". W innym orzeczeniu ten sam Sąd wskazał, że "W przypadku, gdy inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo to zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jako nieważnej, bo podjętej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),(sygn. akt II OSK 478/07). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 66/10 wskazał, iż "W przypadku, gdy inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo to zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to jej wyeliminowanie z obrotu prawnego gdyż jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Sąd w składzie orzekającym podziela tezy i wywody zawarte w cytowanych wyżej orzeczeniach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 kpa należy uznać, że zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza, że organ nie może eliminować z obrotu prawnego decyzji wadliwych, a szczególnie obarczonych wadą rażącego naruszenia prawa. Oceniając ten zarzut nie można też zapominać o tym, że postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczyło się na skutek samowolnie wykonanych robót budowlanych istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazać trzeba, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17.02.2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1378/09: "Nie każde działanie, lub zaniechanie organu w kwestiach związanych ze stosowaniem art. 10 § 1 stanowi uchybienie, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zarzut w tym zakresie może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Koniecznym jest zatem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 KPA.".

W realiach niniejszej sprawy należy uznać, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała aby naruszenie tej zasady mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania, jak i jakichkolwiek innych przepisów, które skutkowałyby uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga na tą decyzję jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.