Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 555/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Z. i J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 571/14 w sprawie ze skargi E. Z. i J.Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania drewnianego budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 grudnia 2014 r. oddalił skargę E. Z. i J. Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania drewnianego budynku gospodarczego. Jednocześnie Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego 295,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na skutek pisemnych interwencji związanych z zainwestowaniem działki nr [...] przy ul. [...] w J. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. w dniu [...] stycznia 2007 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie dobudowanego na przedmiotowej nieruchomości drewnianego obiektu gospodarczego do już istniejącego budynku gospodarczego. Organ nadzoru budowlanego prowadził czynności wyjaśniające w sprawie. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2007 r. PINB poinformował, że w dniu [...] lipca 2006 r. zostało również wszczęte postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania drewnianego budynku gospodarczego na garaż.

W toku prowadzonych czynności ustalono, że w sprawie dobudowanego obiektu nie było wydawane pozwolenie na budowę. Do 1993 r. obiekt ten służył do przechowywania materiałów budowlanych wykorzystywanych do realizacji inwestycji zgodnie z decyzją nr [...] z [...] stycznia 1987 r. Po zakończeniu budowy inwestor wykorzystywał ten obiekt na garaż bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Postanowieniem z [...] lipca 2007 r. PINB, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w związku z dokonaną zmianą sposobu użytkowania budynku, zobowiązał E. Z. do przedłożenia oceny technicznej. Postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wskazane postanowienie organu I instancji.

W związku z pismami E. Z., PINB pismem z [...] listopada 2007 r. powiadomił stronę, że z jego udziałem toczą się następujące postępowania: 1) samowolnego przedłużenia konstrukcji dachu nad balkonem, 2) zmiany sposobu użytkowania drewnianego budynku gospodarczego na garaż oraz 3) pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku gospodarczego na cele mieszkalne. W związku z tym ponownie poinformowano, że w sprawie związanej z użytkowaniem drewnianego budynku gospodarczego, winien on przedłożyć opinię techniczną. Postanowieniem z [...] listopada 2007 r. PINB nakazał E. Z. przedłożenie w terminie do dnia [...] grudnia 2007 r. protokołu z przeprowadzonych badań rezystancji izolacji i skuteczności zerowania instalacji elektrycznej w budynku gospodarczym funkcjonującym jako garaż. Decyzją z [...] grudnia 2007 r. wydaną w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane, nakazano E. Z. wykonanie w terminie do dnia 15 lutego 2008 r. przeróbek niezbędnych do doprowadzenia drewnianego obiektu gospodarczego pełniącego funkcję garażu do stanu zgodnego z prawem. Na skutek wniesionego odwołania organ odwoławczy decyzją z [...] kwietnia 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie badając sprawę PINB w dniu [...] czerwca 2008 r. wydał decyzję, w której nakazał inwestorowi wykonanie zaleceń wynikających z przedłożonej opinii technicznej, które miały na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem. Decyzją z [...] lipca 2008 r. DWINB uchylił decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z [...] września 2008 r. PINB w J., przyjmując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego pełniącego funkcję garażu. Po rozpatrzeniu złożonego od tej decyzji odwołania, DWINB stwierdzając konieczność sprawdzenia legalności wybudowania przedmiotowego budynku, co miało otworzyć drogę do badania zmiany sposobu jego użytkowania, w dniu [...] listopada 2008 r. wydał decyzję, którą uchylił w całości decyzję PINB w J. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przystępując po raz kolejny do badania sprawy PINB w J. zakończył postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku decyzją z [...] kwietnia 2009 r. wydaną na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazującą J. i E. Z. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w J. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez DWINB decyzją z [...] lipca 2009 r. W wyniku rozpoznania skargi E. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 484/09) uchylił tę decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, wskazując na uchybienia procesowe organów dotyczące w szczególności czynnego udziału stron w postępowania, jak też nieprawidłowości związane z koniecznością wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. PINB decyzją z [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał J. i E. Z. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w J. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji DWINB decyzją z [...] września 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 669/10), oddalił wywiedzioną na tę decyzję skargę.

Decyzją z [...] maja 2014 r. PINB w J., przyjmując w podstawie prawnej art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania drewnianego budynku gospodarczego na garaż na posesji przy ul. [...] w J. Powołując się na argumentację organu odwoławczego przytoczoną w decyzji z [...] listopada 2008 r., organ uznał, że niecelowe jest prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania bez odniesienia się do kwestii samowolnej budowy tego obiektu. Organ ten stwierdził, że nie można mówić o samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, który powstał w warunkach samowoli budowlanej gdyż funkcję obiektu budowlanego określa decyzja o pozwoleniu na budowę, a takiej inwestor nie posiadał. Oceniono, że kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest kwestią wtórną wobec legalności obiektu. PINB podał więc, iż postępowanie wszczęte w sprawie zmiany sposobu użytkowania stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył E.Z.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. z [...] maja 2014 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania drewnianego budynku gospodarczego na garaż na posesji przy ul. [...] w J. Odwołując się do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w tym obiekcie działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wskazując na możliwość zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanej bez stosownego zgłoszenia wskazano na dyspozycję art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Podzielając zasadność stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji organ odwoławczy zauważył, że w trakcie badania czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy w pierwszej kolejności ustalić przeznaczenie obiektu i jego funkcję w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę. Jeżeli brak jest takowego pozwolenia na budowę i obiekt jest samowolą budowlaną to trudno mówić o samowolnej zmianie jego sposobu użytkowania. Fakt popełnienia samowoli budowlanej przy realizacji przedmiotowego obiektu poparto decyzją DWINB z [...] września 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2010 r., nakazującą J. i E. Z. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w J. Odwołano się przy tym do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 669/10), którym oddalono skargę E. Z. na tę decyzję. Uwzględniając rozstrzygnięcia funkcjonujące w obrocie prawnym organ II instancji stanął na stanowisku, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania stało się bezprzedmiotowe, ponieważ nie jest możliwe zalegalizowanie zmiany sposobu użytkowania samowoli budowlanej. Następnie opisano przesłanki umorzenia postępowania wynikające z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na jego bezprzedmiotowości rozumianej jako brak jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Odnosząc się zaś do odwołania organ podał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, ponieważ nie poinformowanie o wszczęciu postępowania J.Z. nie wpływa na ustalenie treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Kwestia ta nie stanowi zatem o wadliwości zaskarżonej decyzji organu I instancji. Sprawa ta byłaby istotna, gdyby skarżona decyzja nakładała obowiązek na J. Z., a w przedmiotowej sprawie kończy ona postępowanie poprzez jego umorzenie bez orzekania o prawach i obowiązkach stron.

W skardze na opisaną wyżej decyzję J. Z. i E. Z. wnieśli o "umorzenie całej sprawy" zarzucając wadliwe zastosowanie przepisów prawa, naruszenie ustawy k.p.a. oraz wydanie sprzecznych ze sobą decyzji wiążących stronę skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na brzmienie przepisu powołanego przez organ w podstawie prawnej, tj. art. 105 k.p.a. Sąd stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Sąd uznał, że z tak rozumianą bezprzedmiotowością mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, tj. nie ma podstaw do merytorycznego orzekania o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, gdyż względem tego obiektu funkcjonuje ostateczna decyzja nakazująca jego rozbiórkę. To zaś uzasadniało umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazując na wielość rozstrzygnięć wydawanych w sprawie Sąd uznał, że zawiłość prowadzonego przez służby nadzoru budowlanego postępowania wynikała prawdopodobnie z trudności wynikających z właściwym zakwalifikowaniem obiektu jako samowolnej zmiany sposobu użytkowania czy samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu obiektu bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji będąc niepewny co do dokonanej kwalifikacji inwestycji formalnie wszczął dwa postępowania w sprawie tego samego obiektu budowlanego. Pismem z [...] stycznia 2007 r. zawiadomiono o prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania obiektu gospodarczego, następnie zaś pismem z [...] kwietnia 2007 r. zawiadomiono o wszczęciu w dniu [...] lipca 2006 r. z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania drewnianego budynku gospodarczego na garaż. Sąd zauważył, że przy prowadzeniu dwóch postępowań względem jednego obiektu problematyczne dla organów, a tym bardziej dla inwestora, czemu daje wyraz zarówno w odwołaniu jak też w skardze nie rozróżniając tych postępowań, była ocena obecnego stanu prawnego obiektu rozumianego jako objętego konkretnym ostatecznym rozstrzygnięciem. Precyzyjnie w powyższym zakresie ujął jednak tę kwestię organ odwoławczy, powołując decyzje nakazujące rozbiórkę przedmiotowego obiektu oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. W ocenie Sądu, w tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym sprawy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania wynikającą z przyczyn przedmiotowych. Skoro bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu, zaś wyrok oddalający skargę na tą decyzję korzysta z przymiotu prawomocności, nie istnieją podstawy by kontynuować formalnie wszczęte postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania tego samego obiektu budowlanego. Po pierwsze nakaz rozbiórki jest zdecydowanie dalej idącym od ewentualnego nakazu np. przedłożenia określonych dokumentów w toku ewentualnego postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania, a po wtóre nie można przecież nowym aktem administracyjnym, niejako na nowo kształtować sytuacji prawnej obiektu, objętego ostatecznym nakazem rozbiórki. Formalnie wszczęte w dniu [...] lipca 2006 r. postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu w chwili obecnej nie może zakończyć się żadną merytoryczną decyzją, ani korzystną dla inwestora, ani też nakazującą rozbiórkę (po raz drugi). Okoliczność taka wyczerpuje przesłankę bezprzedmiotowości postępowania warunkującą jego umorzenie w oparciu o art. 105 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku E. Z. i J. Z., reprezentowani przez pełnomocnika z urzędu, podnieśli naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) z uwagi na to, że Sąd nie będąc związany granicami skargi nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności z uwagi na to, że zarzuty skargi zostały sformułowane przez skarżących niekorzystających z pomocy prawnej z uwagi na trudną sytuację materialną;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) z w zw. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przed organami I i II instancji przepisów art. 6, 8, 9 k.p.a. polegającym na nieprecyzyjnym wskazaniu podstawy prawnej prowadzonych dwóch równolegle postępowań administracyjnych co do tego samego obiektu budowlanego, co w efekcie spowodowało prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej oraz w sposób powodujący poniesienie przez uczestników znacznej szkody z powodu nieznajomości prawa.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów podkreślono, że wadą prowadzonego przez organy postępowania było oparcie rozstrzygnięcia na pomówieniach uczestnika postępowania. Skarżący wielokrotnie wskazywali, że na działce [...] przy ul. [...] nie istnieje budynek gospodarczy drewniany użytkowany jako garaż, bo przecież nigdy nie było decyzji o pozwoleniu na budowę. Prowadzenie w sprawie dwóch postępowań względem jednego obiektu spowodowało, że inwestorzy nie wiedzieli jaki w tej sprawie stan został objęty ostatecznym rozstrzygnięciem. Organy zaniedbały obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8, 9 k.p.a. należy stwierdzić, że brak było podstaw do przyjęcia przez Sąd I instancji, że w przedstawionej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew postawionemu zarzutowi, nie została naruszona przez organy zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. Organ wydając zaskarżoną decyzję działał w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że orzeczona przez organ bezprzedmiotowość rozpatrywanej sprawy była efektem prawidłowego stwierdzenia, iż brak jest przedmiotu w odniesieniu do którego wszczęte zostało postępowanie prowadzone w sprawie zmiany sposobu użytkowania drewnianego budynku gospodarczego na garaż. Równolegle prowadzone postępowanie w sprawie legalności tego budynku, doprowadziło bowiem do orzeczenia nakładającego nakaz jego rozbiórki jako wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz wobec braku możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Prawomocnym wyrokiem z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 669/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił natomiast skargę E. Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu orzekającą nakaz rozbiórki tego obiektu. Orzeczony nakaz rozbiórki uczynił bezprzedmiotowym wszczęte z urzędu postępowanie nakierowane na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu, które wiązało się z rozważeniem spełnienia warunków m.in. bezpieczeństwa pożarowego, czy higieniczno-sanitarnych dla możliwości zorganizowania w nim garażu.

Stwierdzić również należy, że organy w toku prowadzonego postępowania nie naruszyły art. 8 k.p.a. nakładającego na nie obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, opierając się na mocy dowodowej zgromadzonych dokumentów. Obiektywnie ustosunkowały się również do zgłoszonych przez stronę twierdzeń i wniosków. Dochowały wreszcie zasady obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej, która wyrażona została w art. 9 k.p.a. W kierowanych do stron pismach informowano o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania prowadzonego w celu uregulowania sytuacji prawnej drewnianego budynku. W tej sytuacji powoływany przez skargę kasacyjną argument o nieznajomości przez stronę przepisów prawa i występowania bez fachowego pełnomocnika nie mógł stanowić wystarczającej przesłanki dla skutecznego podważenia stwierdzonej przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organy postępowania w sprawie.

Nieskuteczne są również pozostałe zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów postępowania. Przede wszystkim zauważyć należy, że sformułowanie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające jedynie na wskazaniu tego przepisu, budzi wątpliwości w kontekście obowiązku przytoczenia uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jak przyjęto w doktrynie, nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (zob. System Prawa Administracyjnego, t. 10, s. 457). Powyższa wadliwość skargi kasacyjnej polegająca na braku przedstawienia argumentacji dla podnoszonego zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., skutkuje koniecznością uznania go za nietrafny.

Nie sposób również zgodzić się ze skargą kasacyjną, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena sądu powinna być dokonana z punktu widzenia zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, jednakże kontrola ta prowadzona jest w graniach danej sprawy wyznaczonych zaskarżonym aktem. Należy stwierdzić, że w przedstawionej sprawie kontrola przeprowadzona przez Sąd I instancji odpowiada powyższemu założeniu. Osobiście sporządzona przez stronę skarga nie była jedynym punktem odniesienia dla Sądu kontrolującego decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] lipca 2014 r. Sąd dokonał pełnej oceny sytuacji faktycznej i prawnej sprawy, zasadnie uznając za prawidłowe umorzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania drewnianego budynku gospodarczego.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.