Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 467/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 126 ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 826/18 w sprawie ze skargi Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie potwierdzenia zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] i umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w K. kwotę 1.300 (tysiąc trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 826/18 oddalił skargę Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] orzekł o potwierdzeniu Polskie Sieci Elektroenergetycznych S.A. w [...], zaistnienia przesłanek zajęcia w dniu [...] czerwca 2015 r. nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - miasto, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,2695 ha, stanowiącej własność M. i E. małazonków S., w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody wynikłego z nagłej potrzeby tj. likwidacji zagrożenia: pożarowego, życia i zdrowia, uszkodzenia powyższej linii elektroenergetycznej i zakłócenia w prawidłowej pracy Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 126 ust. 5 w związku z art. 126 ust. 8 i ust. 10, oraz z art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2017 r. poz. 1509 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.". Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania M. S. i E. małżonków S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. i orzekł o odmowie potwierdzenia ww. Spółce zaistnienia przesłanek zajęcia w dniu [...] czerwca 2015 r. przedmiotowej nieruchomości w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, wynikłego z nagłej potrzeby. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że co do zasady podziela stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki zajęcia w dniu [...] czerwca 2015 r. przedmiotowej nieruchomości. Pozostawienie bez stosownej interwencji sytuacji, w której czubki drzew stykały się z linią energetyczną, czego efektem były zwarcia na tej linii, mogło doprowadzić do wystąpienia zagrożeń. Samo już prawdopodobieństwo (ryzyko) ich wystąpienia, a nie pewność, uprawniało do podjęcia wskazanych działań. Organ wskazał, że art. 9c ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.) nakłada na operatora elektroenergetycznego systemu przesyłowego obowiązki związane z prawidłowym działaniem oraz zabezpieczeniem sieci przesyłowej. W sytuacji jaka miała miejsce w omawianym przypadku, a więc gdy gałęzie drzew sąsiadujące bezpośrednio z linią skutkują wystąpieniem zwarć, operator nie może kalkulować czy zagrożenie jest już wystarczająco duże by można było interweniować.

Pomimo tego – zdaniem organu odwoławczego - zaistniała konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Starosty [...] i orzeczenia o odmowie potwierdzenia przesłanki zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] czerwca 2015 r. Spowodowane jest brzmieniem art. 126 ust. 5 u.g.n., w którego ostatnim zdaniu wskazano jednoznacznie, iż decyzja o potwierdzeniu wspomnianych przesłanek może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W terminie 7 dni powinna być wydana decyzja wtedy, gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w terminie do 3 dni od zajęcia nieruchomości. Powiązanie przez ustawodawcę art. 126 ust. 8 u.g.n. z ust. 5, nakazuje przyjąć, że wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w terminie do 6 miesięcy od dnia zajęcia nieruchomości. Aczkolwiek wydanie takiej decyzji po upływie terminu 7 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie, określonego w art. 126 ust. 8 u.g.n., ale przed upływem terminu 6 miesięcy od dnia zajęcia nieruchomości (określonego w art. 126 ust. 5 u.g.n.), jest możliwe tylko wtedy, gdy wniosek o wydanie takiej decyzji zostanie złożony po wskazanym terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. W takiej sytuacji wniosek jest złożony po terminie i wtedy organ orzekający nakłada na wnioskodawcę karę określoną w art. 126 ust. 6 u.g.n. - jednak wniosek ten podlega rozpatrzeniu i dlatego organ orzekający może wtedy wydać decyzję, ale nie później niż w terminie do 6 miesięcy od dnia zajęcia nieruchomości. Po upływie tego terminu wydanie decyzji nie jest już prawnie dopuszczalne. Organ stwierdził, że skoro od zajęcia nieruchomości mającego miejsce w dniu [...] czerwca 2015 r. upłynęło już więcej niż 6 miesięcy, to tym samym brak jest możliwości wydania tego typu decyzji. Końcowo organ odwoławczy zauważył, iż niezależnie od tego, czy istniały przesłanki do zajęcia przedmiotowej nieruchomości, odwołującym przysługuje prawo do odszkodowania z tytułu samego tylko jej udostępnienia, stosownie do treści art. 126 ust. 3 u.g.n.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła wnioskująca Spółka, zaskarżając ją w części.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że ustalony w stan faktyczny jest bezsprzeczny i nie budzi wątpliwości. Zaistniały przesłanki zajęcia w dniu [...] czerwca 2015 r. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], bowiem pozostawienie bez stosownej interwencji sytuacji, w której czubki drzew stykały się z linią energetyczną, czego efektem były zwarcia na tej linii, mogło doprowadzić do wystąpienia zagrożenia pożarowego, życia i zdrowia, uszkodzenia powyższej linii elektroenergetycznej i zakłócenia w prawidłowej pracy Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Samo już prawdopodobieństwo (ryzyko) ich wystąpienia uprawniało do podjęcia przez stronę skarżącą stosownych działań w celu likwidacji ww. zagrożeń.

Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do wykładni przepisu art. 126 ust. 5 zdanie czwarte u.g.n. Sąd przywołał art. 126 ust. 1 u.g.n. i wyjaśnił, że hipoteza tego artykułu odnosi się do zdarzeń nagłych, nieprzewidywalnych, których charakter i konsekwencje wymagają natychmiastowej reakcji ze względu na wystąpienie siły wyższej lub konieczność zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Zaznaczył, że w tego rodzaju okolicznościach mieści się również konieczność likwidacji zagrożenia zaistniałego w dniu [...] czerwca 2015 r. na przedmiotowej nieruchomości, gdyż konsekwencje zaniechań mogły spowodować trudne do przewidzenia negatywne następstwa. Sąd podał, że decyzja o jakiej mowa w art. 126 ust. 5 u.g.n. ma dwojaki skutek: po pierwsze "legalizuje" zajęcie cudzej nieruchomości, po drugie umożliwia dochodzenie roszczeń odszkodowawczych (art. 126 ust. 3 u.g.n.). Rozważywszy twierdzenia i zarzuty skargi Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego jest zgodna z prawem. Konieczność uchylenia w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. i orzeczenia o odmowie potwierdzenia przesłanki zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] czerwca 2015 r., jest spowodowana brzmieniem art. 126 ust. 5 u.g.n., w którego ostatnim zdaniu wskazano jednoznacznie, iż decyzja o potwierdzeniu wspomnianych przesłanek może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu, że w terminie 7 dni (art. 126 ust. 8 u.g.n.) ma być wydana decyzja wtedy, gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w terminie do 3 dni od zajęcia nieruchomości (art. 126 ust. 5 zdanie trzecie u.g.n.). Powiązanie przez ustawodawcę art. 126 ust. 8 z ust. 5 nakazuje przyjąć, że wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w terminie do 6 miesięcy (art. 126 ust. 5 zdanie 4 u.g.n.) od dnia zajęcia nieruchomości. A contrario - wydanie takiej decyzji w dłuższym czasie, tj. po upływie terminu 7 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie, ale nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości, jest możliwe tylko wtedy, gdy wniosek o wydanie takiej decyzji zostanie złożony po wskazanym terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. W takiej sytuacji wniosek jest złożony po terminie i wówczas organ orzekający, na podstawie art. 126 ust. 6 u.g.n., nakłada na wnioskodawcę karę określoną w ust. 6, jednak wniosek o wydanie decyzji podlega rozpatrzeniu i dlatego organ orzekający może wtedy wydać decyzję, ale nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Po upływie tego terminu wydanie decyzji nie jest już prawnie dopuszczalne. Skoro zatem w niniejszej sprawie od zajęcia nieruchomości, mającego miejsce w dniu [...] czerwca 2015 r., upłynęło już więcej niż 6 miesięcy, to w ocenie Sądu I instancji brak jest możliwości wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 126 ust. 1 w związku z art. 126 ust. 5 zdanie trzecie i czwarte u.g.n. Decyzja taka nie została bowiem wydana "nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości", a okres 6 miesięcy nie może zostać przedłużony. Sąd podkreślił jednocześnie, że od profesjonalnego podmiotu, jakim jest skarżąca Spółka, można i należy oczekiwać, że jeśli dochodzi do zajęcia cudzej nieruchomości - w okolicznościach nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody – to wniosek o wydanie decyzji, składany w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości (art. 126 ust. 5 zdanie trzecie u.g.n.), winien być na tyle uzasadniony, a okoliczności zajęcia nieruchomości na tyle udokumentowane, by możliwe było wydanie decyzji nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy nie byłoby uzasadnione, sugerowane przez stronę skarżącą, umorzenie postępowania administracyjnego. Oznaczałoby to bowiem, że w sposób bezprawny wkroczono na prywatną nieruchomość, dokonano na niej określonych prac, a następnie osobie władającej tą nieruchomością nie przyznano żadnego odszkodowania za jej zajęcie (udostępnienie) ani też za szkody na niej wyrządzone. Godziłoby to zaś w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten dopuszcza możliwość zastosowania instytucji wywłaszczenia, a taką jest regulacja zawarta w art. 126 u.g.n., tylko na cele publiczne oraz za słusznym odszkodowaniem. O ile nie ma wątpliwości, że zarówno potrzeba reakcji na wystąpienie nagłej potrzeby, jak i zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, może być uznana za cel publiczny, o tyle umorzenie postępowania administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawia właściciela nieruchomości możliwości uzyskania odszkodowania, co w sposób oczywisty i bezpośredni narusza ww. przepis Konstytucji. Sąd przypomniał, że stosownie do treści art. 126 ust. 3 u.g.n., po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości podmiot, który zajął nieruchomość, jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego. Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Sąd wyjaśnił, że przywołany przepis jest systemowo oraz funkcjonalnie powiązany z regulacją art. 126 ust. 1 u.g.n., na mocy której wydawana jest decyzja "legalizująca" zajęcie nieruchomości. Wobec braku takiej decyzji ewentualne spory mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej, co stoi w opozycji do celu, dla którego przepis ten został wprowadzony. Wskazał, że umorzenie postępowania administracyjnego, w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a., jest możliwe tylko wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Tego rodzaju rozstrzygnięcie co od zasady może zapaść wówczas, gdy przestanie istnieć lub ulegnie zmianie uniemożliwiającej dalsze prowadzenie postępowania którykolwiek z elementów materialnoprawnego stosunku administracyjnego (podmiot, przedmiot, czy podstawa normatywna), co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w [...] zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 126 ust. 5 zdanie trzecie i czwarte w związku z ust. 8 u.g.n przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin przewidziany w art. 126 ust. 5 zdanie czwarte u.g.n. ma zastosowanie do decyzji o potwierdzeniu zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości (art. 126 ust. 8 u.g.n.), a więc, że po upływie 6 miesięcy od daty zajęcia nieruchomości nie jest możliwe wydanie decyzji o potwierdzeniu zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości, natomiast dopuszczalne jest orzeczenie o odmowie potwierdzenia zaistnienia takich przesłanek.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Istota sporu wynikająca z treści zarzutu kasacyjnego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o charakter terminu wskazanego w art. 126 ust. 5 in fine u.g.n. Sformułowanie odpowiedzi na powyższe pytanie należy rozpocząć od wskazania, że przepisy będące podstawą wniosku skarżącej kasacyjnie Spółki o potwierdzenie zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości wskazują, iż w przypadku gdy siła wyższa lub nagła potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. W takiej sytuacji podmiot, który zajął nieruchomość składa do starosty, w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości, wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości. Decyzja ta może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości (art. 126 ust. 1, 5 i 8 u.g.n.). Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis art. 126 ust. 5 i 8 u.g.n. sankcjonuje prawnie możliwość zajęcia nieruchomości bez uzyskania uprzedniej decyzji organów państwa o czasowym zajęciu nieruchomości. Warunkiem prawnej dopuszczalności takiego zajęcia jest siła wyższa lub stan nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkodzie, które uniemożliwiają złożenie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Powyższa norma reglamentuje zatem taką sytuację, której nagłość i dynamika powoduje, że nie ma czasu na występowanie do organu administracji o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości.

Istotną konsekwencją powyższej regulacji jest możliwość usankcjonowania ingerencji w prawo własności innego podmiotu. Przy czym ingerencja ta następuje bez uprzedniej zgody organów państwa, a zatem ze swej istoty ma charakter bezprawnego wkroczenia w prawnie chronioną sferę innego podmiotu. Z tego też powodu zajęcie dokonane na podstawie art. 126 ust. 5 u.g.n. odbywa się na ryzyko podmiotu ingerującego, który winien samodzielnie ocenić realność zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 126 ust. 5 u.g.n. i późniejszą możliwość udowodnienie ich zaistnienia (vide: S.Kalus (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, uwagi do art. 126; E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie V, WKP 2018, uwagi do art. 126). Powyższa regulacja bez wątpienia stanowi odpowiedź na sytuację nagłej potrzeby odsunięcia grożącego niebezpieczeństwa, która wymaga natychmiastowej reakcji. Byłaby ona niemożliwa w razie konieczności oczekiwania na wyrażenie przez organy administracji zgody na wkroczenie w czyjeś prawo własności i czasowe zajęcie nieruchomości. Z tego też powodu chcąc właściwie wyważyć przyznanie prawa do ingerencji w cudzą własność, ustawodawca wprowadził cały szereg zabezpieczeń, który pozwalają prawo to należycie kontrolować. Zabezpieczenia te mają przede wszystkim charakter proceduralny, choć istotną rolę odgrywają także regulacje pozwalające kompensować powstałe szkody oraz sankcjonować karami administracyjnymi naruszenia prawa. Wśród zabezpieczeń prawidłowości posługiwania się owym prawem istotne znaczenie ma, obciążający podmiot, który zajął nieruchomość, obowiązek złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej dokonane zajęcie w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości (art. 126 ust. 5 u.g.n.). Prawo reguluje także, iż starosta winien decyzje w sprawie wydać w terminie 7 dni (art. 126 ust. 8 u.g.n.), zaś decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości (art. 126 ust. 5 u.g.n.).

Jakkolwiek dalsze gwarancje stosowania owego prawa nie mają znaczenia dla odpowiedzi na pytanie o charakter terminu określonego w art. 126 ust. 5 in fine u.g.n., to jednak, mając na uwadze argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, do gwarancji tych wypada nawiązać. Wypada zatem wskazać, że w sytuacji gdy okaże się, iż doszło do nadużycia tego prawa ze strony podmiotu ingerującego, wówczas starosta zobowiązany jest wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia dokonanego zajęcia nieruchomości. W takiej sytuacji ingerencja w cudzą nieruchomości będzie bezprawna i to ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami. W takim przypadku na gruncie prawa cywilnego właściciel nieruchomości nie tylko będzie dysponował roszczeniem windykacyjnym (ewentualnie negatoryjnym), ale wszystkimi roszczeniami uzupełniającymi, w tym także w zakresie wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. W związku z tym, że taka ingerencja stanowiłaby delikt, może również domagać się zadośćuczynienia za ewentualne krzywdy niemajątkowe związane z naruszeniem jego miru domowego (vide: S.Kalus (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, uwagi do art. 126). Powyższe nie wyklucza także konsekwencji na gruncie prawa karnego. Z kolei w sytuacji potwierdzenia przez organ administracji zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości, na podmiocie, który zajął nieruchomość spoczywają te same obowiązki co w sytuacji uzyskania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości (art. 126 ust. 3 i 4 u.g.n.). Trzecią grupę regulacji mających charakter gwarancyjny stanowią kary administracyjne. W przypadku niezłożenia wniosku o potwierdzenie zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości w terminie 3 dni, starosta w drodze decyzji orzeka o nałożeniu kary w wysokości 5000 zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin do złożenia wniosku. Taka sama kara grozi w sytuacji, jeżeli nastąpiło zajęcie nieruchomości, a nie zaistniały przesłanki, które mogłyby je uzasadnić, a więc także w razie wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia dokonanego zajęcia nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe okoliczności wypada powrócić do kwestii charakteru prawnego terminu 6 miesięcy zastrzeżonego dla wydania decyzji. Przepis art. 126 ust. 5 u.g.n. statuując ów termin, nie wskazuje wprost do wydania jakiej decyzji został on zastrzeżony. Zastosowana przez ustawodawcę konstrukcja dzielenia normy statuującej instytucję zatwierdzenia zajęcia nieruchomości pomiędzy ust. 5 i 8 art. 126 u.g.n. również nie daje jednoznacznej odpowiedzi. Z tego też powodu zastrzeżony w art. 126 ust. 5 u.g.n. termin do wydania decyzji należy w ujęciu systemowym skorelować z maksymalnym terminem, na jaki starosta może udzielić zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości (art. 126 ust. 1 u.g.n.). Treść art. 126 ust. 5 u.g.n. również wskazuje, że decyzja nie może być wydana po upływie sześciu miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Skoro przepis art. 126 u.g.n. statuuje instytucję czasowego ograniczenia prawa własności, to termin 6 miesięcy uznać należy za wyznaczający granice czasowe jej stosowania, a w konsekwencji przyjąć, że po jego upływie nie ma możliwości uzyskania administracyjnego potwierdzenia zasadności zajęcia nieruchomości, a tym samym orzekanie w tej sprawie staje się bezprzedmiotowe. Wszak przesłanka bezprzedmiotowości występuje m.in. gdy brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w drodze postępowania administracyjnego (vide: J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2011, s. 517). Brak owej podstawy w okolicznościach niniejszej sprawy ma charakter następczy i nie wynika z tego, że owa podstawa w ogóle przestała istnieć w systemie prawnym, ale z tego, że w okolicznościach konkretnej sprawy nie może już znaleźć zastosowania bowiem upłynął czas, w którym mogła być stosowana.

Z powyższego punktu widzenia nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, iż upływ 6 miesięcznego terminu wskazanego w art. 126 ust. 5 u.g.n powodując niemożność wydania decyzji potwierdzającej dokonane zajęcie nieruchomości, determinuje konieczność odmowy takiego potwierdzenia. Sąd I instancji prezentując takie stanowisko nie zauważa, że uznana za legalną decyzja organu odwoławczego ma charakter rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a mimo to jej podstawa faktyczna rozmija się zasadniczo z treścią merytorycznego orzeczenia. Nietrafna jest także argumentacja wskazująca konieczności wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia dokonanego zajęcia potrzebą ustalenia odszkodowania za zajęty grunt w trybie przepisów prawa administracyjnego. Niezależnie od tego, iż owe argumenty podejmują próbę zrekonstruowania treści normy prawnej w oparciu o hipotetyczne skutki, to dodatkowo pomijają fakt, iż prawo administracyjne nie jest wyłącznym gruntem, na którym możliwe jest uzyskanie odszkodowania. Na marginesie już tylko wypada zauważyć, odwołując się do tego o czym była już mowa powyżej, że decyzja odmawiająca potwierdzenia przesłanek zajęcia nieruchomości oznacza, że zajęcie nieruchomości nastąpiło bezprawnie, a tym samym do jego skutków nie mają zastosowania art. 126 ust. 3 i 4 u.g.n.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 193 P.p.s.a.), a dodatkowo uznając, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe od dnia 13 grudnia 2015r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, należało je umorzyć (art. 145 § 3 i art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a.)

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.