Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 354/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

K. K., dalej skarżąca, wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 marca 2020 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [..] z 25 listopada 2019 r. o zawieszeniu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku na pobyt czasowy, zrealizowanego na działkach nr [..]-[..] w U. przez K. i A. K.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło w dniu 18 kwietnia 2019 r. pismo Nadleśnictwa z informacją, że na działce nr [..] w obrębie geodezyjnym Miasta, będącej własnością Gminy Miasto, oraz częściowo na działce nr [..] obręb Miasta będącej w zarządzie Nadleśnictwa, został wybudowany obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę. Budynek powstał w latach 2014-2016, inwestorem byli A. K. i K. K. prowadzący działalność pod nazwa Ośrodek.

W załączeniu przesłane zostało pismo Starostwa Powiatowego, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę z lat 2009-20016 brak danych o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku na terenie działki nr [..] w miejscowości U. Wezwaniem z 7 maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał właścicieli obiektu – A. i K. K., do złożenia wyjaśnień w sprawie wzniesienia obiektu budowlanego na działce drogowej nr [..] w U. (własność Gminy Miasta), oraz do przedłożenia kopii decyzji pozwolenia na budowę, oraz innych dokumentów, m.in. związanych z utrzymaniem obiektu.

Pismem z 29 maja 2019 r. inwestorzy zwrócili się do organu nadzoru budowlanego o zawieszenie postępowania, z uwagi na fakt, że cyt.: "obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym sprawa o sygn. [..] o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem z powództwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, gdzie stronami postępowania są K. i A. K. Przedmiotem postępowania sądowego jest część nieruchomości gdzie posadowiony jest obiekt budowlany, o którym mowa w piśmie z 7 maja 2019 r.

Postępowanie sądowe prowadzone z Lasami Państwowymi, na które wskazują skarżący dotyczy działek będących w zarządzie Nadleśnictwa (nr [..] i [..])

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z 4 czerwca 2019 r. poinformował o wyznaczonym na dzień 13 czerwca 2019 r. terminie oględzin w sprawie wzniesienia obiektu budowlanego na działce nr [..] i [..] w U.

Pismem z 10 czerwca 2019 r. Nadleśnictwo przesłało do organu I instancji korespondencję z Urzędem Miasta, z której wynika, że:

K. i A. K. nie posiadają umowy najmu bądź dzierżawy działki nr [..] w U.,

K. i A. K. nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dot. działki nr [..], przy ul. S. w U., stanowiącej własność Gminy Miasta, jedynie część o pow. 50m2 była przedmiotem umowy dzierżawy z dnia 4 lipca 2014 r. zawartej z A. K., prowadzącym działalność [..], z przeznaczeniem na budowę wiaty drewnianej. Umowa była zawarta na czas określony i wygasała w dniu 30 czerwca 2017 r.

Sprawa wzniesienia obiektu budowlanego na działce nr [..] w U. jest obecnie przedmiotem "analizy prawnej" w Urzędzie Miasta.

Ponadto Nadleśnictwo dostarczyło "Protokół wznowienia znaków granicznych" z 8 lipca 2016 r. Z protokołu wynika, że na części działki nr [..] i nr [..] (własność Skarbu Państwa - zarząd Nadleśnictwo), znajduje się część budynku (posadowionego na granicy z działką nr [..]).

W dniu 12 czerwca 2019 r. pełnomocnik inwestorów oświadczył w siedzibie organu I instancji, że nie będzie brał udziału w wizji lokalnej, gdyż ma sprawę w sądzie. Na pytanie o pozwolenie na budowę budynku, którego przedmiotem jest wizja, oświadczył że Państwo K. nie posiadają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót. Dodał, że toczy się spór przed sądem o ustanowienie prawa do terenu zajętego przez budynek.

W dniu 13 czerwca 2019r. odbyła się kontrola stanu obiektu na działkach nr [..]-[..] w U., dot. przedmiotowego budynku, z udziałem K.K. -inwestora, i przedstawiciela Nadleśnictwa.

W trakcie kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że cyt.: "na przedmiotowych dziatkach znajduje się budynek zakwaterowania. Pani K. K. oświadczyła, że budynek powstał w 2017r. Nie posiada informacji, co do uzyskania pozwolenia na budowę i sporządzenia projektu. Dotyczy to także pozwolenia na użytkowanie. Sprawa dokumentacji tego obiektu jest w dyspozycji pełnomocnika. Jakie dokumenty ma (Pani K.) nie wie. Kontrolujący ustalili, że na ww. działkach znajduje się dwukondygnacyjny obiekt zamieszkania czasowego, składający się z 9-ciu segmentów. W każdym przygotowano 5 miejsc noclegowych. (...). Do szczytu budynku ponadto dobudowano garaż blaszany. Ze szkicu dołączonego do protokołu, wynika, że segmenty mają wymiary ok. 3,57m x 6,62m, cały budynek ma wymiary 33,70m x 6,62m + garaż blaszany 3,08m x 4,98m.

W dniu 25 czerwca 2019r oraz 28 czerwca 2019 r. wpłynęły do organu I instancji pozyskane z Urzędu Miejskiego wypisy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dot. działki nr [..] oraz działki nr [..] w U. Z przedłożonych dokumentów wynika, że teren działki nr [..] stanowi teren lasów, natomiast teren działki nr [..] to teren zabudowy usługowej. Natomiast organ I instancji nie zwrócił się o wypis z planu dot. działki nr [..] i takiego planu nie przesłano.

Postanowieniem z 25 lipca 2019 r. wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. organ wstrzymał prowadzenie wszystkich robót dot. budowy budynku na pobyt czasowy zrealizowanego na działkach 4 nr [..]-[..] w U., przez K. i A. K., oraz nakazał K. K. i . K., dostarczyć do dnia 30 listopada 2019 r.:

• zaświadczenie burmistrza miasta o zgodności budowy z ustaleniami

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

• dokumenty o których mowa w art. 33 ust 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust 3 ustawy Prawo budowlane, przy czym projekt budowlany musi spełniać warunki określone w art. 20 ust 3 pkt 2 tej ustawy.

Zobowiązani nie złożyli zażalenia na cyt. powyżej postanowienie. Nie przedłożyli również żadnych dokumentów.

W dniu 22 listopada 2019r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek pełnomocnika inwestorów o cyt.: "zawieszenie postępowania celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na uzyskaniu prawa do nieruchomości zajętej pod budynek pobytu tymczasowego, z możliwością przystąpienia do postępowania legalizacyjnego i podjęcia stosownych działań w zakresie legalizacji budynku pobytu czasowego zlokalizowanego na działkach nr [..]-[..] w miejscowości U. (...) a nadto "Mandanci zobowiązują się przedłożyć projekt budowlany z uwzględnieniem posadowienia budynku, który zlokalizowany będzie na działkach nr [..] i [..]".

W załączeniu do w/wym. wniosku pełnomocnik inwestorów przedłożył:

- kopie pisma Burmistrza Miasta z 7 listopada 2019 r. w którym informuje on że w związku ze złożonym wnioskiem o nabycie w trybie bez przetargowym części lub całości działki oznaczonej geodezyjnie nr [..] położonej w U. przy ul. S., zostało wszczęte postępowanie w sprawie ewentualnej sprzedaży terenu w proponowanym zakresie na rzecz K. K. i A. K.

- kopię wniosku z 21 listopada 2019 r. Państwa K. złożonego do Burmistrza Miasta o uzyskanie zaświadczenia w trybie art. 48 ust 3 Prawa budowlanego dot. zgodności budowy budynku na pobyt czasowy zlokalizowanego na działkach nr [..]-[..] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że znany jest organowi fakt postępowania przed sądem powszechnym o ustalenia praw do nieruchomości zajętej przez samowolnie wzniesiony budynek. Ustalenie czy inwestor posiada czy też nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane można uznać za zagadnienie wstępne dla przedmiotowego postępowania.

Dlatego postanowieniem z 25 listopada 2019r. organ nadzoru budowlanego I instancji zawiesił postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku na pobyt czasowy, zrealizowanego na działkach nr [..]-[..] w U. przez K. i A. K.

Wobec wniesienia zażalenia przez Nadleśnictwo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku na pobyt czasowy, zrealizowanego na działkach nr [..]-[..] w U. przez K.i A.K.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że PINB prowadził postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku na pobyt czasowy, zrealizowanego na działkach nr [..]-[..] w U. przez K. i A. K. Z akt sprawy wynika, że obiekt objęty niniejszym postępowaniem znajduje się na w/wym. działkach, ponadto znajduje się również na działce nr [..] (której to działki organ I instancji nie uwzględnił określając położenie obiektu).

Inwestor nie miał w chwili budowy i nie posiada w chwili obecnej prawa do dysponowania działkami nr [..], i nr [..] w U. na cele budowane. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, jaki jest stosunek inwestora co do działki nr [..].

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia w sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem co do uprawnienia, obowiązku, zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających znaczenie prawne dla rozpatrywanej sprawy, a ich ocena, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie.

Podkreślił organ odwoławczy, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przenosząc kwestię zagadnienia wstępnego na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza to jednak, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. To inwestor (także ten, który wykonał roboty nielegalnie) ma wykazać posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli natomiast pojawiłby się spór co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to rozstrzygnąć go może jedynie sąd powszechny i tylko wtedy może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a..

Zdaniem organu odwoławczego w chwili obecnej, de facto nie toczy się żadne postępowanie w sprawie nabycia przez inwestorów nieruchomości, na którym wybudowano przedmiotowy budynek. Jak wynika z akt sprawy działka nr [..] stanowi własność Miasta Gminy. Działki nr [..] i [..] stanowią własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo.

Inwestorzy wystąpili z wnioskiem do Burmistrza Miasta, o nabycie w trybie bezprzetargowym części lub całości działki nr [..] położonej w U. przy ul. S.

Z informacji przekazanej przez Urząd Miasta wynika, że zostało przez Miasto wszczęte postępowanie w sprawie ewentualnej sprzedaży tego terenu.

Fakt wszczęcia tego postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego. Działka nr [..] jest w chwili obecnej własnością gminy, zaś prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać nie tylko z prawa własności, ale np. z tytułu zawartej umowy dzierżawy.

W stosunku do działek będących w zarządzie Nadleśnictwo, w chwili obecnej toczy się z powództwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo, postępowanie przed Sądem Rejonowym sprawa o sygn. [..] o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

Postępowanie o wydanie nieruchomości z powództwa Lasów Państwowych nie jest również zagadnieniem wstępnym, zaś jak wynika z korespondencji z Nadleśnictwem - Lasy Państwowe nie mają zamiaru dawać stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zatem w rozpatrywanym przypadku brak jest zagadnienia wstępnego. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do zawieszenia prowadzonego postępowania przez organ I instancji. Powyższe oznacza, że zasadnym jest uchylenie w/wym. postanowienia o zawieszeniu postępowania.

W złożonej skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:

• przepisów art. 48 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie, albowiem bez rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia praw do nieruchomości objętej przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym, jak i bez rozstrzygnięcia odnośnie możliwego uzyskania tytułu prawnego do działki gruntu oznaczonej numerem [..], skarżąca nie może przedłożyć wymaganych dokumentów odnośnie legalizacji samowoli budowlanej, co spowoduje podważenie zaufania do organu administracji publicznej, jak również olbrzymie straty finansowe skarżącej.

• art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2020r., poz. 256, dalej k.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy pełna, całościowa ocena materiału dowodowego pozwalałaby wysnuć odmienne wnioski w zakresie powstania w stanie faktycznym sprawy zagadnienia wstępnego, polegającego do uzyskania prawa do nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, albowiem przedmiot postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w sprawie sygn. akt [..] dotyczy części nieruchomości, pod zabudowaniami objętymi postępowaniem administracyjnymi.

• art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy wadliwa interpretacja przepisów działa na szkodę skarżącej, dla której okolicznością istotną jest wykazanie dysponowania prawem do nieruchomości na cele budowlane i zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co ma prima facie znaczenie dla przesłanki zgody na dysponowanie terenem w zarządzie Nadleśnictwa, tj. okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia w sprawie nakazania usunięcia części budynku pod teren objętym przedmiotem sporu.

• art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

a) dokonanie niewszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I jak i II instancji, albowiem okolicznością istotną jest ustalenie tytułu do nieruchomości gruntowej, na której wzniesiony został przez skarżącą obiekt budowlany, w zakresie którego organ I instancji zamierza wydać rozstrzygnięcie odnośnie zalegalizowania bądź usunięcia obiektu budowlanego, natomiast bez ustalenia prawa do nieruchomości, nad której skarżąca posadowiła obiekt budowlany, niemożliwe będzie legitymowanie się przez nią przedłożeniem dokumentacji koniecznej do zalegalizowania budowli, w tym zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów budowlanych.

b) niewłaściwe przyjęcie, że nie toczy się żadne postępowanie w sprawie nabycia przez inwestorów nieruchomości, na których posadowiono przedmiotowy obiekt budowlany, podczas gdy jak organ II instancji dalej skonstatował prawo do dysponowania przez skarżącą nieruchomością na cele budowlane może wynikać również z innego tytułu niż prawo własności, jednakże to prawo może dopiero powstać po rozstrzygnięciu sprawy przed Sądem cywilnym bądź strony mogą zawszeć ugodę sądową, natomiast kwestia sprzedaży nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka numer [..] nie została rozstrzygnięta, jak również inwestorzy na obecnym etapie postępowania nie posiadają wiedzy o możliwym zawarciu innych umów z Miastem. Niewątpliwie brak rozstrzygnięć w tychże sprawach wpływa implicite na możliwość wykazania przez skarżącą przesłanki umożliwiającej ubieganie się o zalegalizowanie samowoli budowlanej.

• art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez:

a) jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji nie zastosowanie, albowiem organ I instancji z urzędu powziął wiedzę o toczącym się postępowaniu cywilnym w sprawie sygn. [..] o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem, gdzie posadowiony jest obiekt budowlany, co powoduje konieczność przyjęcia, że przedmiotowe postępowanie, jak również postępowanie prowadzone z wniosku inwestorów w przedmiocie nabycia części działki oznaczonej numerem [..] położonej w U. przy ulicy S., stanowi prejudykat do oceny przesłanek warunkujących wydanie konkretnej decyzji administracyjnej przez organ I instancji w zakresie zalegalizowania samowoli budowlanej bądź nakazania rozbiórki obiektu, natomiast inwestorzy bez zakończenia tychże postępowań nie mogą legitymować się posiadaniem dokumentacji niezbędnej do wydania pozytywnej dla nich decyzji, co w dalszym zakresie narusza ich prawa jako strony postępowania administracyjnego.

b) niewłaściwe przyjęcie, że postępowanie o wydanie nieruchomości z powództwa Lasów Państwowych nie jest zagadnieniem wstępnym, albowiem powód nie ma zamiaru przekazać skarżącej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi zawężoną wykładnię pojęcia zagadnienia wstępnego, albowiem stanowisko powoda nie może tworzyć status quo dla powstania prawa lub obowiązków skarżącego, a takowe wynikają jedynie z rozstrzygnięcia prawomocnego Sądu mającego moc rozszerzonej prawomocności materialnej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Uzasadniając zarzuty pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ II instancji w sposób błędny dokonał wykładni przepisu postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem w sprawie dotyczącej zalegalizowania bądź rozbiórki obiektu budowlanego powstało istotne zagadnienie wstępne. Organ II instancji przyjął, że co prawda z inicjatywy inwestorów zainicjowane zostało postępowanie w przedmiocie sprzedaży części lub całości nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem [..], jednakże uznał, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać nie tylko z prawa własności, ale z umowy dzierżawy. Podobnie odnośnie postępowania sądowego organ przyjął, że Lasy Państwowe nie mają zamiaru dawać stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazania wymaga, że stanowisko strony w sprawie [..] nie ma znaczenia, a organ związany pozostanie prawomocnym rozstrzygnięciem Sądu w tym zakresie. Zarzucam, że w toku postępowania strony mogą zawszeć stosowną ugodę sądową. Posiłkowanie się przez organ stanowiskiem Lasów Państwowych na obecnym etapie postępowania jest nie do przyjęcia, tym bardziej, że z oczywistych względów, gdyby powód był zaineresowany zawarciem jakiejkolwiek umowy ze skarżącą, nie wystąpiłby na drogę postępowania sądowego.

Skonstatował pełnomocnik, że dopiero prawomocne rozstrzygnięcie Sądu pozwoli ocenić prawa skarżącej do części nieruchomości, na której posadowiony został obiekt budowlany (numer [..] będącej w zarządzie Nadleśnictwa), lub nastąpi rozstrzygnięcie sądowe które potwierdzi iż nie było zajęcia nieruchomości gruntowej przez skarżącą w zakresie nieruchomości Lasów Państwowych.

Zarzucił naruszenie przez organ przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, opisanych w petitum zarzutów, albowiem organ nie dokonał pełnej oceny materiału dowodowego, w tym skutków, jakie niesie dla skarżącej zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Prima facie zarzucił, że organ nadzoru budowlanego musi zbadać czy skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe nie oznacza, że prawo do dysponowania nieruchomością wynika z tytułu własności, jednakże rozstrzygnięcie spraw z udziałem Lasów Państwowych, jak i Miasta stanowi prejudykat umożliwiający przedłożenie przez skarżącą wymaganych dokumentów, niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Rozstrzygnięcie organu uniemożliwia skarżącej uzyskanie stosownych dokumentów. Wskazania wymaga, że brak zawieszenia postępowania spowoduje konieczność rozbiórki obiektu, co wywoła znaczną szkodę, tym bardziej, że dopiero po ostatecznym uzyskaniu jakichkolwiek praw do nieruchomości pod obiektem, będących przedmiotem wniosku do Miasta czy sprawy o wydanie, możliwa będzie ostateczna ocena wystąpienia przesłanki w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza.

Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do oceny zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budowy budynku na pobyt czasowy zlokalizowanego na działkach [..]-[..] w U. Przypomnieć należy, że u podstaw wydanego w tym przedmiocie postanowienia organu I instancji z 25 listopada 2019 r. legło przekonanie, że rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego wydania przez Sąd Rejonowy rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt [..] z powództwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Drugą okolicznością uzasadniającą zawieszenie ma być prowadzenie przez skarżącą negocjacji w kwestii ewentualnego nabycia nieruchomości, na której posadowiony jest budynek. Wspomnieć w tym miejscu należy, że obiekt ten posiada wymiary 33,70 m x 6,62 m + garaż blaszany 3,08 x 4,98. I posadowiony jest na czterech działkach [..] i [..]. Powołane postanowienie organu I instancji zostało oparte na dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku podstaw do przypisania toczącemu się przez Sądem Rejonowym postępowania w sprawie o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem waloru zagadnienia wstępnego dla postępowania zmierzającego do oceny legalności spornej inwestycji, uznać należy za słuszne.

Należy zauważyć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postepowanie właściwe. Powyższy przepis dotyczy zatem sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, nie jest w ogóle możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tymczasem uzyskanie przez inwestora rozstrzygnięcia w sprawie z powództwa aktualnego właściciela gruntu o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem, dotyczącego działki na której zrealizowano obiekt budowlany - jakkolwiek może mieć wpływ na ocenę posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - to jednak nie uzależnia możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji co do legalności tego obiektu. Zaznaczyć należy, że rozstrzygnięcie w sprawie z powództwa aktualnego właściciela gruntu o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie prowadzi do określenia właściciela gruntu, gdyż to aktualny właściciel domaga się od skarżącej wydania gruntu i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Tego rodzaju orzeczenie nie decyduje zatem o istnieniu prawa, a jedynie prowadzi do odzyskania przez aktualnego właściciela władztwa nad gruntem. Oznacza to, że orzeczenie wydane w tym postępowania nie będzie miało żadnego wpływu na uprawnienia właścicielskie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Także wyrok kończący te postępowanie nie będzie w żaden sposób odnosił się do kwestii posiadania przez skarżąca jakichkolwiek uprawnień, które można by odczytywać w kontekście prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to w konsekwencji, że treść tego wyroku nie ma żądnego znaczenia w sprawie.

Organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie określonego obiektu budowlanego, zobowiązany jest natomiast ocenić jego legalność (w tym kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) według stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania.

Należy zatem uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu wydania przez Sąd Rejonowy rozstrzygnięcia z powództwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe przeciwko skarżącej o wydania gruntu i przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Ocena legalności spornego budynku zamieszkania tymczasowego i wydanie w odniesieniu do tego obiektu stosownego rozstrzygnięcia na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), nie jest bowiem niemożliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy ww. wniosku i dopóki takie rozstrzygnięcie nie zapadnie, winno bazować na aktualnych danych z ewidencji gruntów i budynków.

Zasadnie zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postanowienie organu I instancji narusza dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, i uchylił to rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy jednocześnie zaznaczyć, że w postępowaniu zażaleniowym dopuszczalne jest odpowiednie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażające się w ograniczeniu rozstrzygnięcia organu II instancji do uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego, bez uwzględnienia konsekwencji normatywnej w postaci jednoczesnego umorzenia postępowania administracyjnego – jak to uczynił organ II instancji w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem uchylone postanowienie organu I instancji ma charakter wyłącznie incydentalny (a taki charakter ma postanowienie o zawieszeniu postępowania), jego wadliwość nie wiąże się z bezprzedmiotowością całego postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 814/12, LEX nr 1392341; z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09, LEX nr 595469).

Powyższe rozważania wyczerpują zarzuty skargi. Stan faktyczny w sprawie jest w istocie bezsporny, natomiast odmienna ocena zagadnienia wstępnego nie powoduje wadliwości zaskarżonego postanowienia. Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego.

Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.