Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2148/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 pkt 2, art. 61a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50 § 1, art. 58 § 1 pk t 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 679/22 o odrzuceniu skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia 26 stycznia 2022 r. nr RdU-288-1/S/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 679/22 odrzucił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej: Fundacja) na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia 26 stycznia 2022 r. nr RdU-288-1/S/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 27 sierpnia 2021 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło pismo pełnomocnika obywatela Afganistanu R.A. zawierające żądanie udzielenia ochrony międzynarodowej. Cudzoziemiec wraz z grupą innych cudzoziemców przebywał w miejscowości [...] na granicy polsko-białoruskiej. Jak wskazano w piśmie, w dniu 20 sierpnia 2021 r., przy asyście pełnomocnika (przedstawiciela Fundacji), cudzoziemiec złożył ustnie wobec funkcjonariuszy polskiej Straży Granicznej wniosek o objęcie ochroną międzynarodową, co zostało potwierdzone niniejszym pismem z 20 sierpnia 2021 r.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z 7 października 2021 r. nr RPW/131857/2021 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej z powodu złożenia wniosku o wszczęcie tego postępowania przez pełnomocnika, a nie osobiście przez cudzoziemca. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik cudzoziemca pismem z 19 października 2021 r.

Pismem z 26 listopada 2021 r. Fundacja wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia R.A. ochrony międzynarodowej.

Rada do Spraw Uchodźców postanowieniem z 26 stycznia 2022 r. nr RdU-288-1/S/21 utrzymała w mocy ww. postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 7 października 2021 r. Postanowienie Rady do Spraw Uchodźców zostało doręczone cudzoziemcowi (na wskazany adres pełnomocnika).

Rada do Spraw Uchodźców pismem z 26 stycznia 2022 r. poinformowała Fundację o wydaniu postanowienia z 26 stycznia 2022 r. utrzymującego w mocy postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 7 października 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia R.A. ochrony międzynarodowej. Wskazała, że wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest bezprzedmiotowy, bowiem żadne postępowanie w sprawie udzielenia ww. cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej nie toczy się.

Pismem z 2 marca 2022 r. Fundacja wniosła skargę na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z 26 stycznia 2022 r. nr RdU-288-1/S/21.

W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Uchodźców wniosła o jej odrzucenie z powodu braku legitymacji procesowej Fundacji do wniesienia skargi.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 679/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Fundacji jako niedopuszczalną, stwierdzając, że została ona wniesiona przez podmiot nie posiadający legitymacji skargowej do jej wniesienia.

Sąd uznał, że skarżąca Fundacja nie posiada indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Fundacja nie brała udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym i nie doręczono jej zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej R.A. Zaskarżone postanowienie zostało doręczone wyłącznie ww. cudzoziemcowi. Postępowanie w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej R.A. nie zostało wszczęte. W związku z powyższym Fundacja nie mogła skutecznie wnieść skargi. Z uwagi więc na brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że interes prawny Fundacji wynika z przepisów prawa materialnego, a ponadto żaden przepis ustawy szczególnej nie przyznaje skarżącej Fundacji uprawnienia do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że Fundacja nie zalicza się do żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., nie przysługuje jej zatem legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Oczywisty brak po stronie Fundacji interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu powodował natomiast niedopuszczalność jej skargi, skutkujący jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Fundacja wywiodła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, a mianowicie rażące naruszenie art. 50 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 31 § 2 i 3 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 46 ust. 1 i ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 roku w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.Urz. UE L 180 z 29 czerwca 2013 r., str. 60; dalej: dyrektywa 2013/32/UE), a to poprzez:

i) przyjęcie, że organizacja społeczna, która – jak Fundacja w niniejszej sprawie – w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego prowadzonego przez organ odwoławczy skutecznie złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu, lecz poprzez świadome i celowe działanie organu odwoławczego (zakończenie postępowania odwoławczego objętego wnioskiem organizacji społecznej o dopuszczenie bez jakiegokolwiek rozpatrzenia tego wniosku) została przez organ odwoławczy pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym prawa do doręczenia jej postanowienia kończącego to postępowanie, nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi na to postanowienie, a zarazem

ii) uznanie, że brak wszczęcia przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie udzielenia stronie ochrony międzynarodowej uniemożliwiał Fundacji złożenie skargi na wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie kończące administracyjne postępowanie odwoławcze, wydane przez organ odwoławczy w wyniku oraz po przeprowadzeniu tego postępowania odwoławczego.

W związku z powyższym Fundacja wniosła o: rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji w celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia skargi Fundacji, a także zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, mimo częściowo niepełnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Niewątpliwie prawidłowa jest ocena Sądu wojewódzkiego o braku interesu prawnego Fundacji w zaskarżeniu postanowienia Rady do Spraw Uchodźców z 26 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy R.A. wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, jak i będące konsekwencją tej oceny odrzucenie przedmiotowej skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy szczególnej uwagi, a co za tym idzie – także pogłębionej analizy znajdującej swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia Sądu – wymagała kwestia legitymacji skargowej Fundacji, jako organizacji społecznej, do wniesienia skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, jeśli wcześniej podmiot ten domagał się dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia odmówiono wskazanym postanowieniem. Opisany problem był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OZ 440/22 stwierdził, że organizacja społeczna, która wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które nigdy nie zostało wszczęte, nie jest uprawniona, na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Powyższe stanowisko oraz argumentacja zawarta w przywołanym postanowieniu znalazły aprobatę w orzecznictwie sądowym w tym zakresie (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 listopada 2022 r., II OSK 1898/22 i z 15 listopada 2022 r., II OSK 1834/22; dostępne w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę również w pełni je podziela.

Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. określa dwa warunki dopuszczalności wniesienia skargi przez organizację społeczną w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, które to warunki muszą być spełnione łącznie: po pierwsze sprawa ta leży w zakresie statutowej działalności organizacji, a po drugie organizacja brała udział w postępowaniu administracyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy niespełnienie drugiego wymienionego warunku, już bez konieczności badania pierwszej przesłanki, doprowadziło do oceny o braku legitymacji skargowej Fundacji w zaskarżeniu postanowienia Rady do Spraw Uchodźców z 26 stycznia 2022 r. nr RdU-288-1/S/21.

Skoro, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, to brak postępowania będącego w toku uniemożliwia dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania na podstawie powyższego przepisu. W sytuacji, gdy organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), to takie postępowanie nigdy się nie toczyło. Kluczowe dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest zatem uznanie, że wobec wydania zaskarżonego postanowienia Rady do Spraw Uchodźców z 26 stycznia 2022 r. postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie R.A. ochrony międzynarodowej nigdy nie zostało formalnie wszczęte.

Nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że skarżąca Fundacja swój wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyła już po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i po złożeniu przez cudzoziemca zażalenia na to postanowienia. W dniu złożenia przez Fundację wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (26 listopada 2021 r.) postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 7 października 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia R.A. ochrony międzynarodowej było skuteczne, pomimo że toczyło się w tej sprawie postępowanie zażaleniowe (zażalenie z 19 października 2021 r.). Tym bardziej zatem organ administracji nie mógł, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., dopuścić Fundacji do udziału w postępowaniu, bowiem warunkiem takiego dopuszczenia jest pozostawanie sprawy w toku.

W tym miejscu wskazać należy, że oczywiście błędna jest argumentacja Fundacji, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczył wyłącznie postępowania odwoławczego skutecznie rozpoczętego zażaleniem cudzoziemca na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 7 października 2021 r. Jak wyżej wskazano, postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia R.A. ochrony międzynarodowej nigdy nie zostało wszczęte w związku ze skutecznym i wykonalnym postanowieniem organu pierwszej instancji z 7 października 2021 r. Wniesienie przez cudzoziemca zażalenia na to postanowienie zainicjowało wyłącznie postępowanie weryfikacyjne ww. rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, innymi słowy – otworzyło etap oceny zasadności wszczęcia przedmiotowego postępowania w sprawie głównej (udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej) przez organ administracyjny drugiej instancji. Przewidziana w art. 61a § 2 k.p.a. możliwość weryfikacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w drodze zażalenia (zarezerwowana dla podmiotu występującego z żądaniem wszczęcia postępowania) w żaden sposób nie kreuje nowego, samodzielnego postępowania administracyjnego odrębnego od postępowania w sprawie głównej objętej żądaniem jego wszczęcia. Wniosek Fundacji z 26 listopada 2021 r. należało więc zakwalifikować jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia R.A. ochrony międzynarodowej, które nie zostało wszczęte.

Zupełnie niezasadne jest również stwierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "ani Rada do Spraw Uchodźców, ani też – co szczególnie istotne – Sąd w Zaskarżonym Postanowieniu WSA w żaden sposób nie zakwestionował faktu, iż na gruncie art. 31 § 1 pkt 2 KPA Fundacja spełniała materialne przesłanki dla uwzględnienia Wniosku Fundacji (czyli przesłankę uzasadnienia tego wniosku celami statutowymi Fundacji jako organizacji społecznej oraz przesłankę interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Fundacji do wspomnianego postępowania odwoławczego) i, zgodnie z tym wnioskiem, dla dopuszczenia Fundacji do postępowania odwoławczego toczącego się na skutek skutecznie wniesionego Zażalenia". W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu wojewódzkiego wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu z 4 sierpnia 2022 r. była wyłącznie kwestia legitymacji skargowej Fundacji – dopuszczalności wniesienia przez nią skargi na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z 26 stycznia 2022 r., nie zaś sądowa kontrola braku rozstrzygnięcia wniosku Fundacji z 26 listopada 2021 r. stosownym postanowieniem o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Sam fakt, że Fundacja złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, który to wniosek nie został formalnie rozpoznany przez Radę do Spraw Uchodźców wobec braku wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cudzoziemca, nie stanowi dla Fundacji źródła legitymacji do wniesienia skargi na ww. postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z 26 stycznia 2022 r.

Uprawnienie skarżącej Fundacji do działania w postępowaniu w sprawie udzielenia R.A. ochrony międzynarodowej byłoby możliwe o tyle, o ile ten wniosek nie wypełniałby przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania, określonych w art. 61a § 1 k.p.a. Skoro w sytuacji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do załatwienia sprawy, to tym samym organ nie ustala kręgu stron w takim postępowaniu, uznając za jedyną stronę wnioskodawcę, jemu też przysługuje prawo zaskarżenia takiego postanowienia w oparciu o art. 61a § 2 k.p.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku – zbieżnego ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji przyjętego w zaskarżonym postanowieniu, że skarżąca Fundacja nie była uprawniona do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Zawiadomienie Fundacji pismem z 26 stycznia 2022 r. o wydaniu zaskarżonego postanowienia z 26 stycznia 2022 r. niewątpliwie nie stanowiło doręczenia tego postanowienia, a jedynie miało na celu uzasadnienie stwierdzenia bezprzedmiotowości wniosku o dopuszczenie do postępowania, które się nie toczy. Fundacja nie jest też podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na skarżone postanowienie Rady do Spraw Uchodźców na mocy przepisów szczególnych, do których odwołuje się art. 50 § 2 p.p.s.a.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z 26 stycznia 2022 r. nr RdU-288-1/S/21 był cudzoziemiec, którego rozstrzygnięcie to dotyczy, tj. R.A. W postępowaniu sądowoadministracyjnym z jego skargi możliwa byłaby zatem sądowa kontrola ww. postanowienia. Do powyższego jednak nie doszło, bowiem skarga cudzoziemca została odrzucona – z powodu nie uzupełnienia braków formalnych skargi – prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 530/22 (Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 października 2022 r. sygn. akt II OZ 585/22 oddalił zażalenie na to postanowienie).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.