Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 837/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 11, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1b, art. 18 ust. 5, art. 92
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 607/09 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 607/09 oddalił skargę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] listopada 2007 r. w W. została przeprowadzona kontrola pojazdu marki M. o nr rej. [...], używanego przez skarżącą spółkę i kierowanego przez W. P. W trakcie kontroli stwierdzono, że pojazd wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlanego baneru zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał napis "E. i nr telefonu [...]", zaś w środku auta zamontowany był taksometr fiskalny marki Cezar. W toku kontroli sporządzona została dokumentacja fotograficzna wymienionego taksometru, oznaczeń pojazdu oraz okazanych przez kierowcę dokumentów, tj. prawa jazdy, dowodu rejestracyjnego wraz z ubezpieczeniem pojazdu, wypisu z udzielonej skarżącej licencji nr [...] uprawniającej do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, świadectwa legalizacji ponownej taksometru elektronicznego marki Cezar oraz paragonu fiskalnego. Powyższe skutkowało nałożeniem na A. Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.) podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d. odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę – związek komunalny (art. 6 ust. 4 u.t.d.).

Skarżąca spółka posiadała licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli, uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d. jako przewóz, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Posiadana przez skarżących licencja nie spełniała natomiast warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 1b u.t.d.).

Konsekwencją powyższego zróżnicowania przewozów jest regulacja zawarta w art. 18 ust. 5 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, unormowanie to nie narusza konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP) oraz zasady równości (art. 32 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że podjęty przez skarżącą spółkę przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, to organy Policji prawidłowo zastosowały art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w związku z lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do u.t.d. i nałożyły łączną karę w kwocie 10.000 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.

Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 10 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.). W ocenie Sądu organy wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i prawidłowo uzasadniły swoje stanowisko. W piśmie informującym o wszczęciu postępowania organ I instancji powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, a także wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska, zaś przed wydaniem decyzji skarżąca skorzystała z tej możliwości.

Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżącej spółki – to ona (a nie kierujący pojazdem) jest stroną niniejszego postępowania. Z akt sprawy wynika, że spółka zawarła z kierowcą umowę cywilnoprawną, na mocy której kierowca wykonywał przewozy na rzecz skarżącej, ale nie we własnym imieniu. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca świadczył usługi przewozu osób na rzecz skarżącej spółki, korzystając z jej samochodu.

A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto, wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. (Dz. U. Nr 76, poz. 454) z Konstytucją RP.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 ust. 11 u.t.d. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany przewóz okazjonalny osób, w krajowym transporcie drogowym, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

2) art. 92 u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna;

3) art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem – dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.;

4) art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia;

5) art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. przez błędne zastosowanie, poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika okoliczność, aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.;

6) art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej baner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika powyższa okoliczność.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy decyzja wydana przez organ administracji I instancji została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 75, art. 56 ust. 1 oraz art. 89 ust. 2 u.t.d. – bowiem karę pieniężną za naruszenie przepisów u.t.d. nałożono decyzją administracyjną wydaną na podstawie protokołu kontroli, podczas gdy art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit a) oraz lit. c) u.t.d.;

2) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz art. 141 p.p.s.a., oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracji okoliczność – że w dniu [...] listopada 2007 roku w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z zeznania świadka W. P., które to błędne ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec skarżącej art. 92 ust 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d.,

3) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera – osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem;

4) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a. i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem, które posiada swoją legalną definicję) a drogomierzem – dalmierzem (tj. urządzeniem niespełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

5) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, że na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

6) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 oraz art. 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do skarżącej spółki zamiast do kierującego pojazdem – samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

7) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżącą nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi na decyzję administracyjną.

W uzasadnieniu podano między innymi, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie zrównał taksometr z drogomierzem-dalmierzem połączonym z urządzeniem przeliczającym (kasą fiskalną). Taksometr jest bowiem urządzeniem samodzielnie liczącym, natomiast w przypadku drogomierza-dalmierza funkcję przeliczeń wykonuje kasa fiskalna. Za taksometr można uznać wyłącznie urządzenie, o którym mowa w § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 3, poz. 27 ze zm.). Skoro zaś w pojeździe nie zainstalowano taksometru ani urządzenia o takich cechach, ustalenie przez Sąd, iż nie ma różnicy pomiędzy taksometrem a drogomierzem połączonym z kasą fiskalną skutkowało niezasadnym ukaraniem skarżącego.

W ocenie spółki akta postępowania nie zawierają także potwierdzenia, aby pojazd poddany kontroli wyposażony był w podświetlane lampy. Niepodłączone do wewnętrznej instalacji elektrycznej banery nie są lampą ani innym urządzeniem technicznym. Powyższa okoliczność została ustalona w oparciu o wadliwie i niedbale sporządzony protokół kontroli, a także w oparciu o fotografie, które nie są dowodem na tę okoliczność. O naruszeniu omawianego zakazu nie przesądzają zeznania kierowcy.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, adresatem decyzji o nałożeniu kary winien być kierowca – samodzielny przedsiębiorca, jako podmiot faktycznie wykonujący przewóz. Skierowanie decyzji do skarżącej powoduje, że rozstrzygnięcie to obarczone jest wadą nieważności. Sąd pierwszej instancji powinien był stwierdzić nieważność wydanych decyzji także dlatego, że zostały podjęte bez podstawy prawnej, skoro w petitum decyzji organ nie wskazał poszczególnych kar za każde naruszenie z osobna, zaś ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary w wysokości 10.000 zł, jako że nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej, zbiorczej) za kilka naruszeń.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w rozumieniu przepisów definiujących transport drogowy oraz przewóz osób wykonywanie działalności gospodarczej taksówką polega na wykonywaniu przewozów okazjonalnych. Sąd pierwszej instancji bezzasadnie wyróżnił "przewozy okazjonalne" oraz przewozy wykonywane na podstawie licencji "taksówkowej" i błędnie wyłączył spod "przewozów okazjonalnych" te dokonywane "taksówką". Zdaniem skarżącej, zarówno przedsiębiorca wykonujący krajowy transport drogowy, jak i przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką – wykonują przewozy okazjonalne. Ponadto, zakazy określone w art. 18 ust. 5 u.t.d. swym zakresem podmiotowym obejmują jedynie przedsiębiorców wykonujących transport drogowy jako działalność pomocniczą w stosunku do ich podstawowej działalności, a nie dotyczą przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą.

W ocenie kasatora zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d.) stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Przy ustalaniu kręgu adresatów wspomnianego zakazu należy wziąć pod uwagę art. 601 § 3 kodeksu wykroczeń, który penalizuje zachowanie polegające na braku ujawnienia firmy i siedziby przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą. Wprowadzenie zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niezgodne z Konstytucją RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, z wyjątkiem pkt 1 skargi kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a.

Zakwestionowane przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. skarżąca nie wskazała, który z wymienionych w tym przepisie paragrafów został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może wówczas stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed prowadzącymi je organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn prawnych skarga została oddalona.

Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń obejmujących wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu używania taksometru i zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu, świadectwa legalizacji ponownej taksometru i zdjęć pojazdu. Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr fiskalny, a nie drogomierz jak twierdzi strona skarżąca. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika z protokołu kontroli oraz zdjęć urządzeń zamieszczonych w pojeździe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym oraz na dachu pojazdu transparentu z napisem "E. [...]". Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu oraz zdjęciach pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza Policji.

Umieszczenie na dachu pojazdu baneru reklamowego, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne) nie jest trafny, ponieważ z materiału fotograficznego sporządzonego w toku kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany przedmiotem wskazanym w tym przepisie. Wbrew twierdzeniom strony, uznanie listwy (opisanej w protokole kontroli oraz uwidocznionej na fotografiach wykonanych przez funkcjonariusza dokonującego kontroli) za lampę/inne urządzenie techniczne nie wymagało specjalistycznej wiedzy, a wobec brzmienia art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie ma znaczenia, czy baner reklamowy był podłączony do instalacji elektrycznej.

Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlany transparent z napisem o przedstawionej treści naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym

Natomiast urządzenie zamontowane w skontrolowanym samochodzie jest taksometrem, w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Zauważyć należy, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz. U. Nr 108, poz. 1014) taksometr to elektroniczny przyrząd pomiarowy, który służy do obliczania według ustalonych taryf należności za długość drogi przebytej przez taksówkę, a poniżej prędkości granicznej, za czas wynajęcia taksówki. Z kolei § 5 tego rozporządzenia stanowił, iż taksometr powinien współpracować z kasą rejestrującą, która może być w niego wbudowana lub podłączona, w sposób niezakłócający jego działania, jeżeli obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych. Dodać też trzeba, że drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną uznawany jest za urządzenie równoważne dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym z uwagi na cel, jakiemu służy; zadaniem jego jest bowiem wyliczenie należności za wykonywany przewóz (v. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Okoliczność, że urządzenie w kontrolowanym pojeździe odpowiadało wskazanym przesłankom potwierdza dokumentacja fotograficzna.

W toku postępowania organy ustaliły również, że posiadana przez skarżącą licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawniała do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 1b u.t.d.).

W świetle powyższych wywodów oraz mając na uwadze uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji brak jest podstaw do uznania, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym, zostały poczynione przez organ administracji publicznej i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności, o jakich mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Strona skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym.

Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący nałożenia na skarżącą kary łącznej, nieznanej ustawie, zamiast kar za każde naruszenie. Nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane, jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli, nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (v. ww. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 356/09 oraz wyroki z 8 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1083/08 oraz z 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1091/08, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. byłoby bezzasadne. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona skarżąca zarzuciła również Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję wydaną z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 75 oraz art. 89 ust. 2 (obecnie art. 89 ust. 5 pkt 3) ustawy o transporcie drogowym, gdyż art. 75 ustawy o transporcie drogowym zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) oraz lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Zarzut ten jest chybiony, gdyż przepis art. 75 ustawy o transporcie drogowym nie stanowi, wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, zamkniętego katalogu postępowań, które mogą być wszczęte na podstawie wyników kontroli, ale stanowi o możliwości wykorzystywania wyników kontroli do wszczęcia innych postępowań: postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego lub odpowiedniego zezwolenia, wydanego na określony rodzaj przewozu. Ponadto wyniki kontroli mogą uzasadniać wszczęcie postępowania w sprawach o wykroczenia, postępowania karnego lub karnego skarbowego oraz postępowania prowadzonego przez organy Państwowej Inspekcji Pracy. Należy podkreślić, że wszczęcie wymienionych rodzajów postępowań nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Również chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż to spółka "A." wykonywała przewóz okazjonalny pojazdem marki M. a nie kierujący tym pojazdem W. P. Kierujący pojazdem był zatrudniony w skarżącej spółce w oparciu o umowę zlecenie.

W toku postępowania administracyjnego przeprowadzono dowody na potwierdzenie tezy, że podmiotem wykonującym przewóz była skarżąca spółka (treść zeznań kierowcy i powołana przez niego umowa zlecenie oraz wydruk z kasy rejestrującej – paragonu fiskalnego, na którym widniały dane strony skarżącej). Kontrolowany kierowca działał na rzecz i rachunek spółki, a strona skarżąca tych ustaleń skutecznie nie podważyła.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że większość z nich wiąże się ściśle z zarzutami procesowymi.

W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zawarta w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 12 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów, niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym nie są usprawiedliwione.

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca spółka, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżącej, że art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z tym należy podkreślić, że ani przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, ani żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej wyprowadzające opisany wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, w tym przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano kontrolowanym pojazdem. Natomiast art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Stanowisko skarżącej, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niesłuszne jest stanowisko skarżącej spółki, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką. Przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, jak to już wskazano, odnosi się do osób wykonujących przewozy okazjonalne z wyłączeniem wykonujących transport drogowy taksówką. Przepis ten ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony innych przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust 5 ustawy o transporcie drogowym, odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym – wbrew stanowisku skarżącej Spółki, wyrażonemu w uzasadnieniu zarzutu naruszenia ww. przepisu – nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Przedsiębiorcy zamierzający podjąć i wykonywać działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób mają zapewnione prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym lub na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Brak podstaw, aby uznać, że art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawienie przedsiębiorców na równych prawach przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też transportu drogowego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji.

Uwzględnienia skargi kasacyjnej nie uzasadniają wywody skarżącej wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżącej, iż art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń nie jest uprawnione, gdyż art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (v. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Chybione jest też stanowisko – zaprezentowane przez spółkę A. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – że skoro licencja wydawana na podstawie ustawy o transporcie drogowym sprzed zmian wprowadzonych ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1497) nie zawiera żadnych ograniczeń, to znaczy, iż tak co do zakresu jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób zakresem przedmiotowym tej licencji objęte są wszystkie rodzaje transportu określone w ustawie. Nie można też zgodzić się ze stwierdzeniem, iż dodanie na mocy ww. ustawy zmieniającej ust. 5 do art. 18 ustawy o transporcie drogowym narusza tzw. "interes w toku" podmiotu posiadającego licencję na wykonywanie transportu drogowego i uchybia zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Odnosząc się natomiast do złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, co do zgodności § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego z art. 2 Konstytucji oraz art. 75 i art. 89 ust. 5 (dawny art. 89 ust. 2) ustawy o transporcie drogowym, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji RP uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości, co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 kwietnia 2008 r. z art. 2 Konstytucji oraz art. 75 i art. 89 ust. 5 (dawny art. 89 ust. 2) ustawy o transporcie drogowym, stąd też uznał za niezasadne kierowanie pytania prawnego we wspomnianym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego. Na marginesie wskazać jedynie można, że odmowa zwrócenia się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje pozbawienia stron postępowania możliwości obrony swoich praw w przypadku ewentualnego późniejszego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu, na podstawie, którego wydano zaskarżony akt, bądź zaskarżone orzeczenie sądu. Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują w takich sytuacjach możliwość wznowienia postępowania.

Skarga kasacyjna, podstawy której nie znajdują usprawiedliwienia, podlega oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.