Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2700/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 273/17 w sprawie ze skargi J. L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 2700/17

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 273/17 oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

J. L. pismem z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wystąpił do Urzędu Miasta [...] o udostępnienie informacji dotyczącej:

– kopii wykazu zmian gruntowych z dnia 12 lutego 1991 r. powołanej w piśmie znak [...] z dnia [...] września 2016 r.,

– aktu notarialnego z 2003 r., przenoszącego własność nieruchomości działka [...] przy ul. C. we [...],

– numerów ksiąg wieczystych, obejmujących działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] przy ulicy C. we [...],

poprzez udostępnienie dokumentów do przeglądania w urzędzie oraz skopiowanie powyższych dokumentów i przekazanie ich do rąk własnych wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę w przedmiocie podania numerów ksiąg wieczystych, obejmujących działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] stanowiące własność Gminy Miasto [...] oraz udostępnienia do przeglądania, skopiowania i przekazania do rąk wnioskodawcy aktu notarialnego z 2003 r., na podstawie którego doszło do przeniesienia własności nieruchomości położonej we [...] przy ul. C. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] ([...] KM [...]) na rzecz osoby fizycznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądane informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednakże ich udostępnienie nie jest możliwe w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na przepisy szczególne, które określają odmienne zasady udzielania informacji publicznej, tj. art. 110 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1796 ze zm.), art. 361 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz art. art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z zm.).

W wyniku rozpatrzenia odwołania, złożonego przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

Kolegium podniosło, że organ I instancji nie kwestionuje faktu, iż wniosek skarżącego dotyczy informacji o sprawach publicznych. Nie jest to zatem okoliczność sporna. Kolegium podkreśliło, że akt notarialny (dokument, papier na którym go sporządzono) stanowi niewątpliwie nośnik informacji, ocenionych na gruncie tej sprawy z uwagi na przedmiot transakcji, jako informacje publiczne. Numery ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości stanowiących własność Gminy są informacjami publicznymi.

Odnośnie udostępnienia skarżącemu aktów notarialnych, Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że przeciwko udostępnieniu aktów notarialnych w ramach dostępu do informacji publicznej świadczą przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie. Organ odwoławczy podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1373/14, że art. 110 § 1 i § 2 Prawa o notariacie, jest częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem. Przepisy te stanowią, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Ograniczenie dostępu do aktów notarialnych wynika także z treści art. 361 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wobec tego Kolegium uznało, że akt notarialny jest chroniony w systemie prawa i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Odnośnie żądanych przez skarżącego informacji – numerów ksiąg wieczystych obejmujących działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], Kolegium zauważyło, że oznaczenie ksiąg wieczystych, w skład których wchodzą określone grunty, jest informacją zawartą w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostę. Zasady dostępu do informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów określa ustawa szczególna - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w art. 24 ust. 3 – 5. Skoro w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne zawarto całościową regulację określającą sposób udostępniania danych z rejestru ewidencji gruntów, a taką daną jest także numer księgi wieczystej nieruchomości, to należy uznać tę ustawę za ustawę szczególną, wyłączającą stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Wobec tego, skoro w sprawie nie było podstaw do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej do żądania udostępnienia aktów notarialnych, to nie było także podstaw do wydania, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej; dla załatwienia wniosku w zakresie objętym orzeczeniem należało poinformować wnioskodawcę o przyczynach niemożności udostępnienia żądanych informacji. W konsekwencji należało uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do sądu administracyjnego J. L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, ewentualnie o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] i zobowiązanie go do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Skarżący zarzucił niewłaściwość składu orzekającego Kolegium ze względu na udział w nim O. K., która w jego ocenie, podlegała wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. Skarżący podniósł, że ww. doradza spółkom miejskim, udzielając im szeroko rozumianej pomocy prawnej w ramach umowy zlecenia. W spółkach tych funkcję walnego zgromadzenia pełni Prezydent Miasta [...], który może dzięki temu mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na decyzje rad nadzorczych lub zarządów spółek miejskich w zakresie zlecania prac pracownikom zewnętrznym, świadczącym m.in. usługi pomocy prawnej. W tej sytuacji brak wyłączenia O. K. powoduje, że decyzja jest obarczona wadą, która zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkuje nieważnością decyzji.

Ponadto skarżący zarzucił bezpodstawne powołanie się na przepisy ustawy - Prawo o notariacie, jako wyłączające możliwość udostępnienia kopii aktu notarialnego. Podniósł, że akt notarialny jest tylko szczególną formą umowy, a brak jest przepisu prawa, który wyłączałby ujawnienie jakichkolwiek umów cywilnoprawnych zawieranych przez gminy. Odnośnie zaś wniosku o udostępnienie kopii wykazu zmian gruntowych i numerów ksiąg wieczystych, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, a stosownie do ust. 4 tegoż artykułu każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji, zawartych w operacie ewidencyjnym. Skarżący podkreślił, że nie występował o dane zastrzeżone w art. 24 ust. 5 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo Kolegium podniosło, że brak było podstaw do wyłączenia ze składu wskazanego w skardze członka Kolegium. Wyjaśniło, że art. 24 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy w sprawie rozpoznawanej przez pracownika organu jest on stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązku oraz sytuacji, w której z jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec tego pracownika w stosunku nadrzędności służbowej. Żaden z tych przypadków nie występuje w sprawie, gdyż Prezydent Miasta [...] jest organem I instancji, a nie stroną postępowania. Ponadto wskazanego członka Kolegium nie łączy z Prezydentem żaden stosunek prawny. Fakt udzielania pomocy prawnej komunalnej spółce prawa handlowego, świadczonej w oparciu o umowę zawartą ze spółką i w ramach samodzielnych kompetencji zarządu takiej spółki, pozostaje bez wpływu na przedstawioną wyżej ocenę i nie stanowi w żadnej mierze o występowaniu sytuacji mogącej rodzić zarzuty bezstronności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga jest niezasadna.

Zdaniem Sądu I instancji, niezasadny jest przede wszystkim zarzut wadliwości decyzji w związku z brakiem wyłączenia jednego z członków składu organu.

Zgodnie ze wskazanym w skardze art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Stosownie zaś do art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Te przyczyny wyłączenia obowiązują także odnośnie członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 k.p.a.). Jednakże w ocenie Sądu, słusznie zwróciło uwagę Kolegium w odpowiedzi na skargę, że wskazane przez skarżącego przyczyny wyłączenia nie zaistniały w sprawie, bowiem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] nie jest stroną postępowania, ale organem I instancji. W tej sytuacji relacje pomiędzy członkiem składu orzekającego organu odwoławczego, a Prezydentem nie są tymi relacjami, które mogą być uwzględniane, jako przyczyny wyłączenia członka organu kolegialnego, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 7 k.p.a. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że wydanie decyzji z udziałem osoby, która podlegała wyłączeniu skutkowałby nie stwierdzeniem nieważności, ale stwierdzeniem podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Odnośnie kwestii merytorycznej w sprawie tj. możliwości udostępnienia aktu notarialnego, WSA w Bydgoszczy stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż Prezydent Miasta [...] jest organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a żądane dokumenty dotyczą informacji publicznej.

Wyjaśnił, że akt notarialny w zależności od jego treści może zawierać – lub nie – informację publiczną. Wskazał, że żądane przez wnioskodawcę akty notarialne zawierają informację publiczną, ponieważ dotyczą obrotu mieniem publicznym, ale zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. W tym kontekście Sąd wskazał na treść art. 110 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o notariacie. Sąd uznał, iż oznacza to, że racjonalny ustawodawca zamierzał ograniczyć dostęp do aktów notarialnych. Przy przyjęciu, że dostęp taki mógłby uzyskać każdy, w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, istnienie normy art. 110 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o notariacie nie miałoby sensu, a sytuacja osób, mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego, byłaby gorsza, niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd wskazał, że na gruncie wykładni systemowej, dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie – Prawo o notariacie, ale również w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707) i ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520). Wyjaśnił, że akty notarialne są częścią akt, będących podstawą wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten jest jawny i zgodnie z art. 361 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych, każdy może przeglądać księgi wieczyste w obecności pracownika sądu. Jednak akta ksiąg wieczystych, w których znajdują się również akty notarialne, może przeglądać tylko osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 361 ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

Przepis art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Należy w tej sytuacji uznać, że akt notarialny jest chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji Sąd stwierdził, że decyzja Kolegium, która także w pełni odzwierciedla powyższe stanowisko - nie narusza prawa.

Sąd I instancji wskazał, że nie oznacza to jednak braku możliwości społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania mieniem publicznym. Wyjaśnił, że informacja o treści umowy o przeniesieniu własności nieruchomości, wskazanej we wniosku przez skarżącego podlega udostępnieniu, jednakże nie może się to dokonać w drodze przekazania skarżącemu kopii aktu notarialnego. Sporządzenie tego rodzaju kopii w istocie prowadziłoby do obejścia ww. przepisów, w tym art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie, które w sposób systemowy chronią dostęp do aktów notarialnych.

Odnośnie kwestii udostępnienia numerów ksiąg wieczystych, obejmujących działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] we Włocławku, zdaniem WSA w Bydgoszczy, słusznie Kolegium zauważyło, że oznaczenie ksiąg wieczystych, w skład których wchodzą określone grunty, jest informacją zawartą w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez starostę. W przedmiotowej sprawie nie jest istotna wskazywana przez skarżącego zasada jawności informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), lecz to, że Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje w art. 24 odrębne, względem ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, m.in. odrębne zasady dostępu do tych danych, które zostały wskazane w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (wskazanie konkretnego kręgu osób uprawnionych do dostępu do danych, konieczność wykazania się w pewnych przypadkach interesem prawnym). Samo istnienie owej odrębności wyłącza możliwość stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), a tym samym możliwość rozpatrzenia wniosku skarżącego w oparciu o przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wyłącza to natomiast prawa skarżącego do złożenia wniosku o udostępnienie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, który winien być rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd uznał, iż wobec braku możliwości stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym przepisów będących podstawą do wydania decyzji odmownej o udostępnieniu informacji publicznej, konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania.

W dniu 9 sierpnia 2015 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył J. L., wnosząc o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2017 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Bd 273/17, w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] i odpowiednie rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego;

ewentualnie:

b) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2017 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Bd 273/17, w całości, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy i odpowiednie rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego,

ewentualnie:

c) zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2017 r., poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz odpowiednie rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego.

Zarzucił on WSA w Bydgoszczy:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt b i c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 24, art. 75 § 1 i 2, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a., m.in. ze względu na pominięcie okoliczności, podanych przez skarżącego, mających znaczenie prawne, to jest udziału w podejmowaniu rozstrzygnięcia Kolegium osoby, która powinna być wyłączona z udziału w postępowaniu oraz rozpoznanie sprawy bez rozpatrzenia zarówno przez SKO, jak i przez WSA, argumentów podnoszonych przez skarżącego, mających istotne znaczenie w sprawie,

2) naruszenie art. 61 Konstytucji RP,

3) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne,

4) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 110 § 1 ustawy - Prawo o notariacie,

5) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

6) naruszenie art. 11 b i 61 ustawy o samorządzie gminnym,

7) naruszenie art. 271 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych,

8) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 134 § 1 i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ze względu na nieuwzględnienie z urzędu opisanych powyżej naruszeń prawa i wad zaskarżonej decyzji oraz postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stanął na stanowisku, że przyczyna wyłączenia mogłaby istnieć wyłącznie wtedy, gdyby członek SKO był związany zawodowo ze skarżącym. Takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może być akceptowane. Przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym występuje, co jest poza sporem, strona postępowania, ale przymiot strony można również przypisać organowi administracji w sytuacji, gdy współpracę z tym organem prowadzi jeden z członków Kolegium, uczestniczący w składzie orzekającym. W ocenie skarżącego kasacyjnie, taka sytuacja stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., bowiem w sytuacji współpracy z organem I instancji jednego z członków kolegium odwoławczego następuje ograniczenie zaufania do władzy publicznej. Wyjaśnił, że w takim mieście jak [...], Prezydent Miasta, pełniący funkcję Zgromadzenia Wspólników, ma możliwość bezpośredniej wiedzy o zatrudnianiu kluczowych pracowników i współpracowników przez Zarządy Spółek należących do Miasta. W ocenie strony, do takich kluczowych zleceniobiorców zaliczyć należy, w sytuacji posiadania własnej obsługi prawnej, zlecanie dodatkowych usług prawnych. To, że umowy formalnie podpisuje Zarząd Spółki nie wyklucza wiedzy o tym i akceptacji zatrudnionych osób przez Prezydenta Miasta. W takim przypadku członek SKO nawet podświadomie będzie starał się chronić interesy drugiego pracodawcy — zleceniodawcy - w obawie, że w przypadku, gdy decyzje podjęte z jego udziałem będą dla Prezydenta niekorzystne, to utraci on zlecenia od spółek miejskich. Zdaniem strony, taka zależność stanowi podstawę do wyłączenia członka Kolegium. W ocenie skarżącego, można uznać, że organ wydający decyzję - Prezydent Miasta - jest osobą pozostającą wobec O. K. - członka Kolegium, w stosunku nadrzędności służbowej. Dlatego decyzja obarczona jest wadą, skutkującą zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., nieważnością wydanej decyzji.

Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, decyzja narusza konstytucyjne prawo jawności życia publicznego, przyznanego obywatelom na mocy art. 61 Konstytucji RP.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół dwóch zagadnień. Po pierwsze, niedostrzeżenie przez Sąd I instancji tego, że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...], orzekającego w sprawie, znajdowała się osoba podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a., ponieważ członek składu kolegium, które wydało decyzję w II instancji, zajmował się również - jako radca prawny - doradzaniem spółkom miejskim, w których funkcję walnego zgromadzenia pełni Prezydent Miasta Włocławka, do którego skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej. Po drugie, naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię art. 110 § 1 ustawy – Prawo o notariacie oraz art. 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że statuują one odrębny tryb dostępu do żądanych przez J. L. dokumentów, co stoi w sprzeczności z jawnością życia publicznego, statuowaną również co do rozdzielności organów samorządu terytorialnego.

Powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 24 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej, podlega wyłączeniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Nadto zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Z kolei wedle treści art. 27 § 1 k.p.a., do członka organu kolegialnego stosuje się te same reguły wyłączenia, które zostały określone w art. 24 § 1. O wyłączeniu tego członka, w przypadkach określonych w art. 24 § 3, postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. Powyższa regulacja podyktowana jest dbałością o zapewnienie bezstronności osób, podmiotów, organów, które kształtują, bądź znacząco wpływają na treść ustalanego stosunku prawnego. Przy dokonywaniu interpretacji przywołanego przepisu należy odwołać się do wypowiedzi doktryny. W komentarzu do tego przepisu J. Borkowski i B. Adamiak (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 177) wskazują, że zakres stosowania instytucji wyłączenia wymaga uwzględnienia z jednej strony gwarancji realizacji prawdy obiektywnej, a z drugiej - rozwiązań ustrojowych powiązanych z wykonywaniem kompetencji przez organy administracji publicznej. Nie ma zatem uzasadnionych racji automatyzm w stosowaniu przepisów o wyłączeniu, tym bardziej, jeżeli brak jest bezpośrednich związków pomiędzy stroną postępowania, a członkiem Kolegium, a skarżący zarówno w toku postępowania przed WSA w Bydgoszczy, jak i w skardze kasacyjnej, nie uprawdopodobnił, że członek Kolegium, którego bezstronność podał w wątpliwość, był w tak wysokim stopniu powiązany z Prezydentem Miasta [...], że istnieją wątpliwości co do jego bezstronności. Pomoc prawna udzielona spółkom miejskim nie powoduje bowiem sama w sobie braku takiej bezstronności, tym bardziej, że przy jej świadczeniu radca prawny, zgodnie z art. 12 i 13 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1870 ze zm.), korzysta z dużej samodzielności.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut, dotyczący błędnego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przypomnieć należy, że prawo dostępu do informacji publicznej nie posiada charakteru bezwzględnego i jako takie nie może służyć dostępowi do dokumentów, których zasady i tryb udostępniania są określone w odrębny sposób, co wynika wprost z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), wedle którego przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznym. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wskazać bowiem należy, że podstawą prawną, chroniącą akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem, jest art. 110 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego.

Oznacza to, że zakładając racjonalność ustawodawcy, iż zamierzał on ograniczyć dostęp do aktów notarialnych. Przy przyjęciu, że dostęp taki mógłby uzyskać każdy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, istnienie normy art. 110 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o notariacie nie miałoby sensu, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na gruncie wykładni systemowej należy ponadto wskazać, że dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie – Prawo o notariacie, ale również w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707) i ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520).

Akty notarialne są częścią akt, będących podstawą wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten jest jawny i zgodnie z art. 361 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych, każdy może przeglądać księgi wieczyste w obecności pracownika sądu. Jednak akta ksiąg wieczystych, w których znajdują się również akty notarialne, może przeglądać tylko osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 361 ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Przepis art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Należy w tej sytuacji uznać, że akt notarialny jest chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Nie oznacza to jednak braku możliwości społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania mieniem publicznym, jakim są lokale gminne. Informacja o ilości sprzedanych lokali i uzyskiwanych cenach podlega udostępnieniu, może tylko w zależności od zakresu wniosku stanowić informację prostą lub przetworzoną. W drugim z tych przypadków dla uzyskania informacji konieczne jest wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udostępnienia.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.