Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2400/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6c, art. 1 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2495
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek  organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie  ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 117/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gminy Miasta Złotów na zarządzenia zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr KN-I.4102.58.2017.22 w przedmiocie zmiany nazwy ulic oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 117/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi Gminy Miasta Złotów na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr KN-I.4102.58.2017.22 w przedmiocie zmiany nazw ulic, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r., poz. 744; z 2017 r., poz. 1389), zwanej dalej "ustawą o zakazie propagowania komunizmu", nadał placowi "31 Stycznia" położonemu w mieście Złotów nazwę placu kardynała Stefana Wyszyńskiego. Zarządzenie to weszło w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że skoro w ustawowym terminie Gmina nie dokonała zmian nazwy w oparciu o przepisy art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, to obowiązek taki spoczywa na Wojewodzie. Następnie wskazał, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga uprzedniego zasięgnięcia opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Pismem z dnia 3 listopada 2017 r. Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa poinformował, że w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej nazwa "31 Stycznia" w miejscowości Złotów jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Z dołączonej do tego pisma noty historycznej wynika, że dnia 31 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Złotów (obecnie w woj. wielkopolskim). Zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było – niezgodnie z faktami historycznymi – jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Tymczasem Armia Czerwona w latach 1944-1945 r. stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium RP do ZSRS, zniewolenia całej reszty kraju oraz budowy w nim systemu komunistycznego w pełni zależnego od władz w Moskwie. W opinii IPN stacjonowanie Armii Czerwonej/Sowieckiej w Polsce po roku 1944 uniemożliwiło odbudowę niepodległej Rzeczypospolitej Polskiej i było podstawowym czynnikiem, który zapewnił funkcjonowanie państwa komunistycznego na ziemiach polskich objętych dominacją ZSRS. Waga tych faktów sprawia, że przedmiotowa nazwa, honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm.

Przedmiotowemu placowi Wojewoda nadał nazwę placu kardynała Stefana Wyszyńskiego.

Na powyższe zarządzenie Gmina Miasto Złotów złożyła skargę, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda nie przestawił obiektywnych dowodów, iż nazwa placu "31 Stycznia" upamiętnia wydarzenie i datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny. Zaś treść uzasadnienia odnosząca się do wydarzeń zaistniałych na Ziemi Złotowskiej w styczniu 1945 r. jest niezgodna z prawdą i przekazami historycznymi. Jak podniosła Gmina, 31 stycznia 1945 r. o godz. 9:00 Złotów był wolnym i bezpiecznym polskim miastem. Wyzwolenia miasta dokonali polscy żołnierze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, wskazując na przesłanki podjętego zarządzenia zastępczego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga okazała się zasadna. Podstawę prawną uchylenia zaskarżonego zarządzenia stanowił przepis art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 13699 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że przedmiotowe zarządzenie zastępcze ma charakter aktu prawa miejscowego. W pierwszej kolejności Sąd rozważył kwestię ewentualnej konieczności umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że zasada wynikająca z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP pozwala sądowi administracyjnemu na odmowę zastosowania przepisu ustawy pozostającego w oczywistej sprzeczności z Konstytucją. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie niezgodność omawianej materii – skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku – jest oczywista. Przepis art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2495) w części w jakiej wprowadził do ustawy nowelizowanej art. 6c w zakresie odnoszącym się do zarządzeń zastępczych o jakich mowa w art. 6 ust. 2 narusza konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz wynikającą z art. 2 Konstytucji RP oraz narusza art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W sprawie tej Sąd zauważył, iż ustawodawca w art. 4 ustawy nowelizującej wprost i wyraźnie wypowiedział się w kwestii przepisów przejściowych wskazując, że znowelizowane przepisy (w tym wprowadzony art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu) mają zastosowanie do niezakończonych spraw wszczętych przed jej wejściem w życie. Zaś stanowisko, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia podzielił także NSA w uchwale z dnia 20 października 1997r. FPK 11/97 (ONSA 1998 r., nr 1, poz.10). Dalej Sąd przypomniał, że w świetle zasady lex retro non agit bezpośrednie stosowanie ustawy nowej nie może jednakże dotyczyć zdarzeń zaistniałych "w całości" przed jej wejściem w życie. W ocenie Sądu skoro skarga na zarządzenie zastępcze na datę otworzenia się terminu do jej złożenia (na datę doręczenia gminie zarządzenia zastępczego) była dopuszczalna, a obowiązujące wtedy przepisy nie wymagały spełnienia dodatkowych wymogów (tu: wykazania, że niedokonanie zmiany nazwy wynikało z braku możliwości wykonania obowiązku z przyczyn niezależnych od jednostki samorządu terytorialnego lub ich związku), to późniejsze wprowadzenie nowych wymogów odnoszących się do okresu, kiedy gmina winna samodzielnie dokonać zmiany, stanowi niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym i pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego działanie prawa wstecz. Innymi słowy orzekający w sprawie Sąd odczytał wprowadzony ustawą nowelizującą art. 6c z pominięciem zapisów "oraz art. 6 ust. 2" i "oraz art. 6 ust. 1", jako ustanowionych w ustawie nowelizującej z oczywistym i niebudzącym wątpliwości naruszeniem Konstytucji, co oznacza, że przepis ten w zakresie w jakim odnosi się do zarządzeń zastępczych z art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu wprawdzie do zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów k.p.a., nie oznacza to jednak dowolności w korzystaniu z kompetencji do wydawania tego rodzaju aktów. Do postępowania w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego znajdują zastosowanie tak regulacje samej ustawy o zakazie propagowania komunizmu, jak i stosowane wprost przepisy Konstytucji, w tym w szczególności jej art. 2 oraz art. 7.

Oceniając zakwestionowane zarządzenie zastępcze organu nadzoru merytorycznie, Sąd wyjaśnił, że jego wydanie musi być poprzedzone opinią IPN, potwierdzającą niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Zaś wymóg uzyskania opinii rozumieć należy w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. Zaznaczono, iż Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego przytoczył jedynie treść opinii IPN, zgodnie z którą nazwa placu "31 Stycznia" w miejscowości Złotów jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy, bowiem dnia 31 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Złotów. Zdaniem Sądu Wojewoda nie dokonał jakiejkolwiek samodzielnej oceny wartości dowodowej tej opinii, jak i samodzielnych ustaleń co do istnienia w danej konkretnej sprawie podstaw prawnych do wydania kwestionowanego zarządzenia zastępczego. Z urzędu Sądowi wiadomym jest, że opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim brzmiały praktycznie identycznie. Zmieniano tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości oraz nazwę samej miejscowości i nazwę ulicy wymagającą jakoby zmiany na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy, ograniczono się do ogólnikowego wskazania, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". Tak w opinii, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego w żaden sposób nie zostało wykazane, czy chociażby uprawdopodobnione, by w Złotowie nadanie nazwy placowi rzeczywiście wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnianiem jej wkroczenia do danej miejscowości, a tym samym by data ta symbolizowała lub propagowała komunizm w momencie jej wydawania. Nie wykazano nadto w żaden sposób by nazwa placu 31 Stycznia 1945 r. w Złotowie była historycznie wykorzystywana do propagowania bądź symbolizowania komunizmu, względnie by była aktualnie odbierana w społeczności lokalnej jako symbolizująca bądź propagująca komunizm. Przedłożona opinia zawierała jedynie informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Powyższe jest szczególnie widoczne w niniejszej sprawie, albowiem faktem powszechnie znanym, możliwym do zweryfikowania tak w oparciu o opracowania naukowe, jak i popularnonaukowe jest, iż w dniach 30-31 stycznia 1945 r. w Złotowie miała miejsce bitwa pomiędzy oddziałami 4 Dywizji Piechoty Ludowego Wojska Polskiego, a broniącymi się w mieście i okolicach formacjami Waffen-SS, w toku której zginęło kilkudziesięciu żołnierzy ww. Dywizji i doszło do zajęcia miasta przez odziały tej formacji (patrz opracowania dołączone do skargi, czy też artykuł R. Wróblewskiego 15. Waffen-Gren.Div der SS w 1945 r., Poligon nr 4 (39) z 2013 r.). Na notoryjny charakter tej okoliczności wskazuje dodatkowo fakt, że do roku 1990 stoczona przez oddziały Ludowego Wojska Polskiego bitwa o Złotów uwidoczniona była na tablicach umieszczonych na Grobie Nieznanego Żołnierza w Warszawie. W świetle powyższego za oczywiście sprzeczne z faktami Sąd uznał wskazanie zawarte w opinii IPN, a powielone w zarządzeniu zastępczym jakoby data 31 stycznia 1945 r. wiązać się miała wyłącznie z wkroczeniem do Złotowa oddziałów Armii Czerwonej. Sąd zauważył w tym miejscu, że oddziały Ludowego Wojska Polskiego nie mogą być wprawdzie uznane za siły zbrojne suwerennego i niepodległego Państwa Polskiego, jednakże niewątpliwie nie stanowiły one integralnej części Armii Czerwonej. Co za tym idzie rzeczą tak podmiotu sporządzającego opinię, jak i organu wydającego zarządzenie zastępcze było ewentualne wykazanie, że również data bitwy stoczonej przez oddziały Ludowego Wojska Polskiego, względnie zajęcia przez nie Złotowa jest datą symbolizującą bądź propagującą komunizm, czego nie mogło zastąpić ogólne powołanie się na wkroczenie do miasta jednostek Armii Czerwonej.

Zdaniem Sądu powyższa okoliczność mogłaby być istotna dla sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że niezależnie od faktycznego przebiegu zdarzeń zaistniałych w Złotowie 31 stycznia 1945 r. i motywacji przyświecającej nadaniu w 1945 r. danemu Placowi Ratuszowemu nazwy 31 Stycznia (zmienionej w 1946 r. na "31 Stycznia 1945r."), data ta została "zawłaszczona" przez władze totalitarne i wykorzystywana do propagowania bądź symbolizowania ustroju komunistycznego. W sprawie nie została także uwzględniona specyfika lokalna związana z wejściem Armii Czerwonej do miejscowości położonych w Wielkopolsce, gdzie wiązało się to z wypędzeniem okupanta niemieckiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wydane orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niezastosowaniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 2 i art. 165 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i uchyleniu zarządzenia zastępczego, w sytuacji gdy Gminie Miastu Zlotów nie przysługiwała legitymacja do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i podtrzymywania tejże skargi, a zatem w sytuacji wystąpienia przyczyny bezprzedmiotowości postępowania sądowego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 i art. 228 k.p.c. (Dz.U. z 2018 r., poz. 155 ze zm.), poprzez bezpodstawną odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz uznanie za fakt powszechnie znany okoliczności niemającej takiego charakteru, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego;

3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na błędnej wykładni poprzez niezasadne przyjęcie, iż opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie stanowi dla organu nadzoru podstawy do wydania zarządzenia zastępczego;

4. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż nazwa placu: "31 Stycznia" położonego w mieście Złotów nie jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru;

5. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej RP w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że Wojewoda Wielkopolski skorzystał z kompetencji określonej w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w sposób arbitralny przy jednoczesnym braku wyczerpującego i uwzględniającego fakty historyczne uzasadnienia dla tego rodzaju ingerencji w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego przekonania, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia jest niewyczerpujące i tym samym podlegało uchyleniu.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie tej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania. W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych i materialnych, w pierwszej kolejności rozważyć należy zagadnienia procesowe. Jeśli jednak zarzut określony przez wnoszącego kasację jako materialny w istocie dotyczy dopuszczalności drogi sądowej, kwestia ta powinna być rozstrzygnięta najpierw, gdyż od jej wyniku zależy możliwość odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacji.

Takim zarzutem jest w niniejszej sprawie podnoszone naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z art. 2, art. 165 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uchylenie zarządzenia zastępczego, w sytuacji gdy Gminie Miastu Zlotów nie przysługiwała legitymacja do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i podtrzymywania tejże skargi, a zatem w sytuacji wystąpienia przyczyny bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wobec treści art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu Sąd pierwszej instancji nie mógł rozpoznawać merytorycznie wniesionej w tej sprawie skargi i w konsekwencji uwzględnić jej, lecz winien umorzyć wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe.

Jednakże tak sformułowany zarzut, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jest całkowicie nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" użyty w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie - patrz wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017 r. II OSK 2798/15, publikowany LEX nr 2261496.

Według art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2495) "skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego oraz związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Artykuł 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. stanowi: "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Sprawy wszczęte i niezakończone należy wiązać z przedmiotem regulacji ustawą z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu. Ustawa zawiera regulację materialnoprawną zakazu propagowania komunizmu i tryb wprowadzenia tej regulacji określając właściwość jednostek samorządu terytorialnego i środki nadzoru przyznane wojewodzie. Nie reguluje postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis intertemporalny art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., a zatem do spraw wszczętych przed organami jednostek samorządu terytorialnego, a w zakresie stosowania środków nadzoru do postępowania wszczętego przed organem nadzoru i niezakończonych zarządzeniem zastępczym. Zakończenie postępowania nadzorczego następuje z dniem doręczenia zarządzenia zastępczego. Poza sporem jest, że zarządzenie zastępcze zostało w tej sprawie doręczone 13 grudnia 2017 r. Postępowanie nadzorcze zostało zakończone, co wyłączyło stosowanie do postępowania nadzorczego art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., która weszła w życie dnia 7 stycznia 2018 r. Wydanie zarządzenia zastępczego kończy postępowanie przed organem nadzoru, zaś wniesienie skargi do sądu administracyjnego, otwiera kolejny etap postępowania, postępowania sądowo-administracyjego, w którym zastosowanie mają przepisy p.p.s.a. Tym samym art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 4 tej ustawy nie miał zastosowania w niniejszej sprawie rozpoznanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem powoływanie się w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji na uregulowania ustawy zasadniczej, w szczególności art. 2, art. 165 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP nie miało uzasadnienia prawnego wobec przedstawionej wyżej interpretacji ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Brak zatem uzasadnionych podstaw do przyjęcia wykazywanego w oparciu o art. 6c omawianej ustawy we wniesionym środku odwoławczym twierdzenia o braku legitymacji dla Gminy Miasto Złotów do zaskarżenia kwestionowanego zarządzenia zastępczego, a w konsekwencji nie było w tej sprawie jakichkolwiek przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Obowiązkiem zaś Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji było merytoryczne rozpoznanie skargi, co też właściwie uczyniono.

Jedynie informacyjnie należy w tym miejscu zauważyć, że art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017r. nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie regulacji o treści, że skarga do sądu administracyjnego "przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku", przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. Ustanowiony ustawowy termin obowiązku zmiany w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu jest złagodzony regulacją art. 6c tej ustawy. Generalnie więc art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie daje podstaw do wyprowadzenia niedopuszczalności skargi.

Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Przepisy art. 6 ust. 1-4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął dwunastomiesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

Nie jest sporne, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, których patronów ulic, placów należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Skoro celem ustawy jest wyeliminowanie zjawiska propagowania komunizmu, to aby daną nazwę, osobę uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane, że symbolizują określony system polityczny i znajduje to uzasadnienie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Szczególnie dotyczy to, jak w tej sprawie, nazwy placu określonej datą. Choć w tej sprawie Wojewoda Wielkopolski podobnie jak i opinia IPN posługują się jedynie datą "31 stycznia" bez roku, to Gmina Miasto Złotów w skardze posługuje się pełną datą "31 stycznia 1945 r.", zatem tak naprawdę w sprawie jest mowa o dwóch różnych nazwach placów. Z akt sprawy zdaje się wynikać, że w 1946 r. istniejącą nazwę "Plac 31 Stycznia" zmieniono na "31 Stycznia 1945 r.- właśnie poprzez dodanie roku "1945 r."- (patrz uchwała P.R.N nr 17 z dnia 12 stycznia 1946 r.), zaś zarządzenie zastępcze dotyczy "Placu 31 stycznia". Tym samym w pierwszej kolejności należałoby wyjaśnić jakie jest właściwe brzmienie nazwy placu, który podlegał przedmiotowemu zarządzeniu zastępczemu. Jeżeli zaś uznać, że nazwa ta dotyczy, tak jak wskazał Wojewoda, "Placu 31 stycznia" bez oznaczenia roku, to przypomnieć należy, iż w sytuacji gdy symbolika danej daty i do tego bez roku ma się odnosić do wydarzenia sprzed wielu lat (ponad 70 lat), to niezbędne jest bardzo precyzyjne wykazanie, że funkcjonująca w przestrzeni publicznej, tak jak w tej sprawie, nazwa placu 31 Stycznia faktycznie symbolizuje komunizm. Podobnie jest także gdy mamy do czynienia z pełną datą.

Natomiast Wojewoda Wielkopolski, wbrew twierdzeniom wniesionej skargi kasacyjnej, nie wykazał w motywach wydanego aktu nadzoru by nazwa "Placu 31 Stycznia" (choć skarżąca Gmina Miasto Złotów wskazuje na nazwę "Placu 31 stycznia 1945 r." w mieście Złotów w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości symbolizowała komunizm.

Niesporne jest, iż Wojewoda Wielkopolski podejmując przedmiotowe zarządzenie zastępcze, w którym uznano, że nazwa placu "31 Stycznia" w mieście Złotów spełnia rolę daty symbolizującej komunizm, w całości oparł się na opinii Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 3 listopada 2017 r., która formułowała taki wniosek. Zaś z opinii tej wynikało, że w dniu 31 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Złotów – obecnie w województwie wielkopolskim. Zgodnie z propagandową polityką władz komunistycznych wydarzenie to było celebrowane jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Generalnie uznano, że waga tych faktów sprawia, iż przedmiotowa nazwa honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wymóg uzyskania opinii IPN należy rozumieć jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, a nie, że opinia ta ma w istocie "zastąpić" zarządzenie wojewody, zaś generalnie podkreślono, iż opinia IPN nie zwalnia Wojewody od badania czy spełnia ona wymogi opinii, tj. czy nie jest gołosłowną opinią, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi widocznymi "na pierwszy rzut oka" błędami. Podkreślono, iż organ nadzoru nie dokonał jakiejkolwiek samodzielnej oceny wartości dowodowej tej opinii oraz nie poczynił samodzielnych ustaleń co do istnienia w danej konkretnej sprawie podstaw prawnych do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zaznaczono, co potwierdza również skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający skargi kasacyjne Wojewody Wielkopolskiego od wyroków WSA w Poznaniu, iż w sprawach zmiany nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim opinie IPN były lakoniczne i brzmiały praktycznie identycznie, a różnił je tylko zapis dotyczący daty opisywanej jako data wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy wskazano, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". Stąd też zasadnie uznano, w okolicznościach tej sprawy, iż faktycznie w żaden sposób nie zostało wyjaśnione czy rzeczywiście w danej miejscowości nadanie nazwy ulicy wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnianiem jej wkroczenia do danej miejscowości, a tym samym czy symbolizowała lub propagowała komunizm. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, opinia IPN znajdująca się w tej sprawie w żaden sposób nie wyjaśniała, czy data 31 stycznia w mieście Złotów rzeczywiście związana była z uczczeniem Armii Czerwonej.

Z zaprezentowanego stanowiska Sądu wyraźnie wynika, że samo twierdzenie, iż przedmiotowa nazwa honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej w dniu 31 stycznia 1945 r. do miejscowości Pakosław nie jest dostatecznym argumentem za przyjęciem tezy, iż plac "31 Stycznia" (bez wskazania roku) w sposób oczywisty symbolizuje komunizm, skoro dopuszczalna jest również i odmienna interpretacja przedstawiona przecież w motywach zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji, że w dniach 30-31 stycznia 1945 r. w Złotowie doszło do bitwy pomiędzy 4 Dywizja Piechoty Ludowego Wojska Polskiego, a broniącymi się w mieście i okolicy formacjami Waffen SS i że w trakcie tych walk zginęło kilkudziesięciu żołnierzy 4 Dywizji Piechoty Ludowego Wojska Polskiego i doszło do zajęcia miasta przez te oddziały. Należy również wskazać, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, iż faktem powszechnie znanym jest i to, że na Grobie Nieznanego Żołnierza w przeszłości na tablicy poświęconej Wojsku Polskiemu w walce z faszyzmem i hitleryzmem widniał napis "Złotów 30-31 I 1945" co potwierdza wskazane wyżej informacje na które powołała się zarówno skarżąca Gmina Miasto Złotów, jak i Sąd pierwszej instancji o walkach Wojska Polskiego, w tym mieście z hitlerowskim okupantem. To zaś doprowadziło do zaprezentowania tezy, że w świetle powyższego za oczywiście sprzeczne z faktami uznać należy wskazanie zawarte w opinii IPN, a powielone w zarządzeniu zastępczym jakoby data 31 stycznia 1945 r. miała wyłącznie wiązać się z wkroczeniem do Złotowa oddziałów Armii Czerwonej. Trafnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zauważył, że oddziały Ludowego Wojska Polskiego nie mogą być wprawdzie uznane za siły zbrojne suwerennego i niepodległego Państwa Polskiego, jednakże niewątpliwie nie stanowiły one integralnej części Armii Czerwonej. Co za tym idzie rzeczą tak podmiotu sporządzającego opinię, jak i organu wydającego zarządzenie zastępcze, było ewentualne wykazanie, że również data bitwy stoczonej przez oddziały Ludowego Wojska Polskiego, względnie zajęcia przez nie Złotowa jest datą symbolizującą bądź propagującą komunizm, czego nie mogło zastąpić ogólne powołanie się na wkroczenie do miasta jednostek Armii Czerwonej.

W wyroku z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 254/18, dotyczącym warunków uznania daty za upamiętniającą komunizm Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "1. Sama świadomość społeczeństwa z założenia nie jest adekwatnym dowodem mogącym stwierdzić, że data mierzalna dniem i miesiącem (a zatem nie data kalendarzowa) symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu. 2. Aby data symbolizowała (upamiętniała) komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu, to musi wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem, bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom". Skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni powyższe stanowisko, jak i motywy zamieszczone w ww. wyroku na poparcie przywołanych tez.

Organ nadzoru tym samym w sposób niewątpliwy w rozpoznawanej sprawie nie wykazał, by plac "31 Stycznia", bez oznaczenia roku symbolizował określony system polityczny (komunizm) i że ta data znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Niemniej jednak to na organie nadzoru, niezależnie od lakonicznej opinii IPN ciążył obowiązek wykazania, że nazwa spornego placu symbolizuje komunizm. Symbol to przedmiot lub znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1978, str. 936). Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizującą określony system publiczny, musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że kojarzy się jednoznacznie z tym systemem. Tylko wtedy symbol jest czytelny i rozpoznawalny. Generalnie brak wnikliwej i pogłębionej analizy dla zaprezentowanego stanowiska w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym o symbolizowaniu przez nazwę placu "31 Stycznia" w mieście Złotów komunizmu nie pozwala, jak słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, na uznanie kwestionowanego aktu nadzoru za odpowiadający prawu. Dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 148 p.p.s.a. uchylając zaskarżone zarządzenie zastępcze. Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegający na błędnej ich wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż nazwa placu "31 Stycznia" nie jest niezgodna z art. 1 ww. ustawy. Wykazane w motywach zaskarżonego wyroku wątpliwości co do tezy, iż data 31 stycznia 1945 r. wiązać się miała wyłącznie z wkroczeniem oddziałów Armii Czerwonej do Złotowa zasadnie została zakwestionowana przywołanymi, a wyżej wskazanymi argumentami Sądu pierwszej instancji, które pozostały całkowicie pominięte zarówno w opinii IPN, jak i w kwestionowanym zarządzeniu zastępczym.

Niewątpliwie fakty stanowiące podstawę wydania opinii powinny być ustalone przez organ w sposób możliwie najpełniejszy, a następnie cały materiał dowodowy powinien być oceniony w sposób obiektywny, co wyklucza dowolność organu. Jest zatem oczywiste, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie wyłącza, ale wręcz zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie z wykorzystaniem materiału dowodowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest możliwe wydanie obiektywnej opinii bez pełnego materiału dowodowego pozwalającego ocenić, czy opinia spełnia wymagane w art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 wymagania. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego nie może abstrahować od obowiązującej we wszelkich procedurach polskiego systemu prawa publicznego zasady prawdy obiektywnej, a także konstytucyjnej zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Przede wszystkim zaś, z uwagi na to, że chodzi o akt wydawany w procedurze samorządowej, należy zachować standardy rzetelności proceduralnej wymagane wobec wszelkich działań nadzorczych ograniczających samodzielność gminy w wykonywaniu ustawowych zadań.

Stąd też, prawidłowo uznano w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że Wojewoda Wielkopolski skorzystał z kompetencji określonej w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w sposób arbitralny przy jednoczesnym braku wyczerpującego i uwzględniającego fakty historyczne uzasadnienia dla tego rodzaju ingerencji w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego. Zatem nie można w tym zakresie uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej RP w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji błędne ich zastosowanie.

Ponadto skarga kasacyjna zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez niezasadne przyjęcie, że opinia IPN nie stanowi dla organu nadzoru podstawy do wydania zarządzenia zastępczego. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 106 § 3, § 4, § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 i art. 228 k.p.c. poprzez bezpodstawną odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej opinii IPN oraz uznanie za fakt powszechnie znany okoliczności nie mającej takiego charakteru, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Zarzuty te także nie są usprawiedliwione.

Jak już wyżej wykazano wydanie zarządzenia zastępczego wobec niewykonania obowiązku z art. 6 ust. 1 omawianej ustawy wymaga zasięgnięcia opinii IPN. Zatem z ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. jednoznacznie wynika, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej jest niewątpliwie podstawowym materiałem dowodowym, natomiast sama w sobie jest niezaskarżalna. Zasadnie, w okolicznościach tej sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że opinia ta nie jest wiążąca dla organu nadzoru, dlatego też trafnie zauważono, iż wojewoda nie może wydać zarządzenia zastępczego bez tej opinii, lecz nie może ona zastąpić zarządzenia wojewody.

Nadanie opinii Instytutu Pamięci Narodowej charakteru wiążącego pozostawałoby w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż faktycznym organem nadzoru byłby wtedy Instytut Pamięci Narodowej, a nie wojewoda. Jak wynika z poglądów w judykaturze – opinia IPN nie ma charakteru wiążącego. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że opinia jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (patrz: R. Lewicki, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, str. 99) – patrz: wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18. Obowiązki IPN jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody zmierzające do wydania zarządzenia zastępczego nie są tożsame. To na wojewodzie, jako organie wydającym zarządzenie zastępcze spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający, choć nie wydaje zarządzenia zastępczego, powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to, że jest on zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak ma to czynić organ załatwiający sprawę.

Tym samym Sąd pierwszej instancji właściwie zinterpretował art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Oznacza to, że opinia IPN nie wiąże Wojewody, a w szczególności taka opinia jak w tej sprawie, co do której trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że sprzeczne z faktami historycznymi jest wyłączne wiązanie daty 31 stycznia 1945 r. z wkroczeniem Armii Czerwonej do Złotowa. Wydając zarządzenie zastępcze organ obowiązany jest nie tylko poddać pełnej ocenie opinię IPN co do jednoznacznego ustalenia spełnienia przesłanek z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ale też dokonać ustaleń we własnym zakresie, a całość tych ustaleń winna zostać zamieszczona w uzasadnieniu wydanego zarządzenia zastępczego. Tym samym przedmiotowa opinia IPN, sporządzona na potrzeby tej sprawy, nie mogła stanowić dla organu nadzoru wyłącznej podstawy wydania zarządzenia zastępczego, a tak się stało w tej sprawie. Takie też słuszne stanowisko zaprezentował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Chybiony jest zarzut, czyniony wobec Sądu pierwszej instancji, iż odmówiono przyznania wiarygodności opinii IPN i mocy dowodowej.

Organ nadzoru był uprawniony i zobowiązany do zażądania uzupełnienia opinii przez organ współdziałający. Jest oczywiste, że szczególny charakter opinii jako dowodu wymaganego w myśl art. 6 ust. 3, nie pozbawia organu nadzoru uprawnienia do weryfikacji dowodu pod względem spełniania przezeń wymogów zakreślonych ustawą, kompletności, logiki i zgodności ze stanem faktycznym, wynikającym z innych zebranych w sprawie dowodów. Proces weryfikacji opinii przez organ potwierdza, że w badanym postępowaniu nie można ograniczyć się do opinii, ale należy wyczerpująco zebrać i ocenić materiał dowodowy, czego w tej sprawie organ nadzoru nie uczynił, przywołując jedynie w całości treść opinii IPN jako wiążącą dla siebie bez jakiejkolwiek jej oceny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej oceniając opinię IPN jako materiał dowodowy w sprawie wskazał, że opinia ta nie jest wystarczająca dla ustalenia faktu utożsamiania z symbolem komunizmu placu "31 Stycznia" w miejscowości Złotów, z czym należy się zgodzić. Nie można w żadnym wypadku w tym zakresie mówić o naruszeniu art 106 § 3 i § 4, § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 i art. 228 k.p.c. Przede wszystkim opinia IPN znajdowała się w aktach sprawy w oparciu o które orzekał organ nadzoru i które zostały przedstawione Sądowi, zaś Sąd pierwszej instancji nie dopuszczał w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. tej opinii.

Natomiast zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. można skutecznie postawić, gdy Sąd przeprowadzi inny dowód niż dowód z dokumentu, bądź dokona samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, albo gdy bezzasadnie odmówi przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który mógłby przyczynić się do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu - patrz wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 357/18 publikowany w zbiorze LEX nr 2499643. Z takimi przypadkami nie mieliśmy w tej sprawie do czynienia.

Nie jest sporne, że sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak stanowi art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uwzględnia w tej mierze kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go – w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny – reguł proceduralnych.

Fakty powszechnie znane, to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi. Chodzi więc o wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie. Za fakty powszechnie znane mogą zostać uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, przy czym kryterium oceny, czy dany fakt ma charakter faktu notoryjnego musi być obiektywne, a nie subiektywne.

Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji wskazał, że możliwym do zweryfikowania, tak w oparciu o opracowania naukowe, jak i popularnonaukowe, jest również twierdzenie, iż w dniach 30-31 stycznia 1945 r. w Złotowie miała miejsce bitwa pomiędzy oddziałami 4 Dywizji Piechoty Ludowego Wojska Polskiego, a broniącymi się w mieście i okolicach formacjami Waffen-SS, w toku której zginęło kilkudziesięciu żołnierzy 4 Dywizji Piechoty Ludowego Wojska Polskiego i doszło do zajęcia miasta przez odziały tej formacji (patrz: opracowania dołączone do skargi, czy też artykuł R. Wróblewskiego 15. Waffen-Gren.Div der SS w 1945 r., Poligon nr 4 (39) z 2013 r.). Na notoryjny charakter tej okoliczności, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, wskazuje dodatkowo fakt, że do roku 1990 stoczona przez oddziały Ludowego Wojska Polskiego bitwa o Złotów uwidoczniona była na tablicach umieszczonych na Grobie Nieznanego Żołnierza w Warszawie. Przesłanki te pozwoliły jedynie wykazać, iż opinia IPN co najmniej wymagała uzupełnienia, bowiem za sprzeczne z faktami należało uznać wskazanie zawarte w opinii IPN, iż data 31 stycznia 1945 r. wiązać się miała wyłącznie i jednoznacznie z wkroczeniem oddziałów Armii Czerwonej do Złotowa.

Brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w tym również i samej nazwy planu, co wyżej wskazano, nie pozwała uznać przywołanego wyżej zarzutu naruszenia prawa procesowego oznaczonego w petitum skargi kasacyjnej jako zarzut 2.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.