Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2091/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7  ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. T. i T. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących J. T. i T. T. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania J. i T. małżonków T. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto R. własności części nieruchomości położonych w R. przy ulicy [...], w obrębie [...], zajętych pod drogę publiczną (drogę gminną - ulicę W.), oznaczonych na mapie z projektem podziału jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda L., działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta miasta R. - decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę Miasto R. własności części nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału nr ewidencyjny [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha, dla których w Sądzie Rejonowym w R. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta R., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy potwierdza zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod ul. [...] w dniu [...] grudnia 1998 r., jak również sprawowanie w stosunku do niej władztwa publicznoprawnego w rzeczonej dacie. Z uwagi jednak na konieczność zapewnienia czynnego udziału w tej sprawie wszystkim stronom postępowania, w tym wierzycielowi hipotecznemu, konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia

2013 r., nr [...], stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto R. własności części nieruchomości położonych w R. przy ulicy [...], w obrębie [...], zajętych pod drogę publiczną (drogę gminną - ulicę [...]), oznaczonych na mapie z projektem podziału nr ewidencyjny [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha, dla których w Sądzie Rejonowym w R. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i T. małżonkowie T. -podnosząc naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 77 i 80 kpa, poprzez nieuwzględnienie części materiału dowodowego sprawy oraz nierzetelne i arbitralne przeprowadzenie postępowania, co skutkowało dokonaniem wadliwych ustaleń, jak również naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez potwierdzenia nabycia przedmiotowego gruntu przez Gminę Miasto R., mimo niespełnienia przesłanki władztwa i zajętości ww. działek pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

W uzasadnieniu odwołania podnieśli, iż ul. [...] w latach 90-tych była drogą polną, gruntową i nieutwardzoną, o szerokości 2 - 2,5 m, przebiegała jedynie pasem gruntu należącym do Gminy (a graniczącym z przedmiotowymi działkami), które byłe w latach 90-tych zarośnięte, częściowo zadrzewione (do 2009r.) i nieutwardzone, a tym samym nie były wykorzystywane jako droga publiczna. Ponadto Gmina nie wykonywała żadnych czynności zarządczych na działkach należących do odwołujących. Z uwagi na stan urządzenia tej drogi oraz fakt, że w latach 90-tych znajdował się przy niej jedynie jeden dom mieszkalny, nie ma racjonalnych podstaw do twierdzenia, aby wykonywane były na niej czynności zarządcze (takie jak odśnieżanie, modernizowanie, konserwacja). Ponieważ droga nie była nigdy odśnieżana, modernizowana czy konserwowana w inny sposób, dlatego też do chwili obecnej nie zachowała się dokumentacja potwierdzająca wykonywanie tych czynności. Przedmiotowymi działkami władali właściciele, którzy m. in. wystąpili do Urzędu Miasta R. o pozwolenie na wycinkę drzew znajdujących się na działce nr [...]. Również budowa wodociągu nie może świadczyć o władaniu przedmiotowym gruntem.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto R. własności części nieruchomości położonych w R. przy ulicy [...], w obrębie [...], zajętych pod drogę publiczną (drogę gminną - ulicę [...]), oznaczonych na mapie z projektem podziału jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i nr [...], powstałe z podziału działki nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły współwłasność J. T. i T. T. (por. mapa z projektem podziału nieruchomości zaewidencjonowana w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w dniu [...] sierpnia 2009 r. za nr [...], odpis księgi wieczystej [...]).

Z powyższego wynika więc, że w dniu 31 grudnia 1998r. przedmiotowe działki nie były własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, lecz stanowiły własność osób fizycznych

Kolejną przesłanką z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną.

Na podstawie uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1988r. w sprawie zaliczenia dróg miejskich w województwie piotrkowskim do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) do kategorii dróg lokalnych miejskich została zaliczona ulica [...]. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. droga ta stała się drogą gminną z dniem 1 stycznia 1999r. Zajęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. oznacza zajęcie pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, a po drugie - z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Organ odwoławczy przyjął, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się w granicach pasa drogowego ww. drogi publicznej - co potwierdza mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2009r. pod nr [...], na której biegły geodeta oznaczył działki nr [...] jako działki drogowe "dr" oraz wskazał, iż mapa przedstawia użytkowania nieruchomości wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się również kopia mapy zasadniczej założonej w 1990r. (wydana w 1994r.), która potwierdza, że w ulicy [...] istniała sieć wodociągowa, która przebiegała również przez przedmiotowe działki.

Uznał zatem, iż w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka zajęcia przedmiotowych działek w dniu 31 grudnia 1998r. pod ww. drogę publiczną.

Następnie organ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazując, iż przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów- ruchu pojazdów i pieszych.

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami

odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Należy przy tym zaznaczyć, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r., ulica to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych (np. sieci energetyczne, kanalizacyjne itp.). Pod pojęciem drogi rozumiemy więc nie tylko samą jezdnię, ale również pobocza i rowy oraz pozostałą infrastrukturę techniczną. Natomiast w przypadku dróg nieurządzonych, o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości decyduje sposób korzystania z drogi publicznej.

W związku z tym organ nie uznał zasadności zarzutów odwołania, jakoby w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowe działki nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. nie mogły wchodzić w skład pasa drogowego ul. [...], skoro znajdowały się na nich zieleń i drzewa stanowiące, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, element drogi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II SAlKr 497/13, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt 2815/12 publ. CBOSA), a także urządzenia techniczne niezwiązane bezpośrednio z ruchem pojazdu i pieszych (takie jak sieć wodociągowa i energetyczna - por. mapa zasadnicza z 1990 r., protokół z rozprawy i oględzin przeprowadzonych w dniu 27 maja 2011 r.), stanowiące element drogi na terenie zabudowanym miasta.

Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. jest przesłanka władztwa publicznoprawnego.

Minister stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w ciągu ulicy [...] (na przedmiotowych działkach) przed 1998r. została wybudowana sieć wodociągowa, którą wybudowała gmina przy udziale czynu społecznego. Ponadto w obrębie ulicy [...] - przed 1998 r. - została przeprowadzona nadziemna sieć elektroenergetyczna NN. Jak wynika przy tym z mapy zasadniczej z 1990 r. sieć energetyczna przebiegała również przez przedmiotowy grunt, a nie jak sugerują odwołujący, jedynie przez grunty sąsiednie.

Wskazać należy, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), także w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać władztwo faktyczne nad ul. Wypoczynkową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 20 10 r. sygn. akt I SA/Wa 2059/09, LEX nr 604800). Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, iż w latach 1992-1993 gmina wybudowała przy udziale czynu społecznego sieć wodociągową w pasie przedmiotowych działek.

Reasumując, organ uznał, że w niniejszej sprawie zostało wykazane, iż przedmiotowe działki znajdowały się w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu publicznoprawnym.

Odniósł się też do zarzutów odwołania wskazując, iż bezsporne w niniejszej sprawie jest, że w dniu 31 grudnia 1998r. na przedmiotowych działkach istniała sieć wodociągowa. Również w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego. Dla spełnienia tej przesłanki istotne jest, by jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne władztwo, a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w przepisie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zwrotu "pozostające we władaniu" prezentuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2002r. sygn. akt I SA 1441/00 LEX nr 137831, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2006r. sygn. akt I SA/Wa 375/09 LEX nr 563402). Przy czym w przypadku zajęcia gruntu prywatnego pod drogę publiczną, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo. Uznać zatem należy, iż zarzuty zawarte w odwołaniu są niezasadne.

Podsumowując organ odwoławczy przyjął, iż zebrane w sprawie dokumenty w sposób jednoznaczny potwierdzają, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r., a mianowicie w dniu 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] i nr [...], stanowiące własność osób fizycznych, były zajęte pod drogę publiczną i pozostawały we władaniu publicznoprawnym - zatem rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego należało uznać za prawidłowe.

Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju J. i T. małżonkowie T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 w zw. z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego wyrażające się w dokonaniu dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu słusznego interesu obywateli, a ponadto naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji, co w szczególności przejawiało się w:

- nieuzasadnionym i sprzecznym z zasadami doświadczenia życiowego oraz racjonalnego myślenia przyjęciu, iż nieruchomość położona w R. przy ulicy [...] stanowiąca działkę gruntu nr [...] i nr [...] pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy Miasto R. podczas, gdy zebrany materiał dowodowy przeczy takim ustaleniom,

- nieuzasadnionym, dowolnym i arbitralnym uznaniu, że ww. działki skarżących fizycznie i faktycznie zajęte były pod drogę publiczną, działki te były utwardzane, modernizowane, odśnieżane, a w ich granicach (lub w granicach drogi publicznej) przeprowadzona została sieć energetyczna podczas, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy zaprzecza takiemu przyjęciu,

- nieuzasadnionym i błędnym przyjęciu, że o władaniu nieruchomością może przesądzać wyłącznie fakt, że na drodze publicznej - w jej pasie drogowym (pod ziemią) posadowiona została w 1994 r. sieć wodociągowa służąca m.in. skarżącym.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego:

- art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do nieuzasadnionego uznania, że sam fakt, że w pasie drogowym ul. Wypoczynkowej posadowiona została w 1994 r. sieć wodociągowa przesądza o tym, iż część działek skarżących pozostawała we władaniu Gminy Miasto R. pomimo tego, że po działkach objętych niniejszym postępowaniem w roku 1999 - fizycznie i faktycznie - nie przebiegała droga publiczna. Jednostka samorządu terytorialnego nie podejmowała żadnych działań w odniesieniu do działek skarżących, nie utwardzała jej, nie odśnieżała ani nie modernizowała tej drogi, a ponadto nie przeprowadziła przez nią sieci elektrycznej, a jedyne czynności władcze podejmowane przez jednostkę samorządu terytorialnego dotyczyły działki stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego i obejmowały lata 2006/2007 (utwardzenie szlaką kotłową).

Skarżący wnosili o uchylenie ww. decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Wskazywali, że ul. [...] w latach 90-tych oraz do 2006/2007 roku - fizycznie i faktycznie - była drogą gruntową, polną, nieutwardzoną i niezagospodarowaną, o szerokości około 2 – 2,5 metrów i prowadziła do lasu, a zabudowania wokół drogi to wyłącznie jeden budynek (dom skarżących). Polna droga przebiegała w całości po gruncie stanowiącym własność Gminy R. - co potwierdzili świadkowie podczas oględzin przeprowadzonych przez Urząd Wojewódzki. Działki należące do skarżących leżą natomiast równolegle do działki gminnej i w latach 90-tych były zarośnięte, nieutwardzone oraz nie były wykorzystywane jak droga publiczna. Działki ta były porośnięte samosiejkami i częściowo zadrzewione, a jednymi osobami władającymi tymi działkami byli skarżący - m.in. wykaszali trawę i usuwali zbędną roślinność zarastającą działkę. Na działce nr [...] jeszcze w roku 2009 rosły drzewa, a z wnioskiem o usunięcie drzew do Urzędu Miasta R. zwracał się J. T. i jego małżonka - co świadczy o wykonywaniu przez nich, a nie przez jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad nieruchomością (na potwierdzenie powyższego do skargi dołączono wniosek o wydanie decyzji wraz z mapką usytuowania drzew, decyzję zezwalająca na wycinkę drzew). Skarżący zaznaczali, że o władztwie w odniesieniu do dróg publicznych można mówić wtedy, gdy jej zarządca realizuje swoje ustawowe obowiązki, nałożone przez art. 20 ustawy o drogach publicznych, a jednym z przedmiotowych obowiązków jest utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów.

Podkreślali również, iż droga (w roku 1999 gruntowa, polna i nieutwardzona) przebiegała pasem gruntu należącym do Gminy i jedynie w tym pasie (po 1999 r.) została częściowo utwardzona szlaką kotłową. Stan utwardzenia przedmiotowej drogi (obejmującą jedynie gminną działkę) utrzymuje się do dnia dzisiejszego, bowiem szlaka lub tłuczeń wysypywane są wyłącznie na działkę gminną. W latach 90-tych natomiast (wbrew temu co zostało wskazane w decyzji) nie było ani szlaki ani tłucznia, droga ta była typową drogą polną, a pierwsza modernizacja miała miejsce w roku 2007, kiedy zaczęto ją utwardzać wysypując tłuczywo.

Fakt nie utwardzania w latach 90 tych przedmiotowej ulicy był jak najbardziej racjonalny, jeżeli wziąć pod uwagę, iż w tym okresie ulica ta zabudowana była jedynie domem skarżących, nie było innych budynków, a rzekome utwardzenie "drogi" mogłoby służyć wyłącznie skarżącym (i nikomu innemu skoro nikt inny tam nie mieszkał, a droga prowadziła do lasu).

Skarżący podnosili, że podważa to prawdziwość twierdzeń organu - albowiem trudno sobie wyobrazić, aby gmina ponosiła koszt utwardzenia drogi prowadzącej do lasu i służącej wyłącznie jednemu budynkowi. Potwierdzone to zostało podczas oględzin, podczas których mieszkańcy ulicy [...] jednoznacznie wypowiedzieli się na temat stanu władania drogą w latach 90 - tych stwierdzając, że nie było żadnych przejawów władania drogą albowiem nie było de facto czym władać (jako że droga w latach 90-tych wyglądała jak typowa polna dróżka - wyjeżdżone przez koła samochodu dwa pasy bez trawy ). Co więcej - owe wyjeżdżone dwa pasy trawy znajdowały się na działce gminnej nr [...] (a nie na działce małżonków T.).

Wskazywali również, że z uwagi na fakt, iż droga przy ulicy [...] nie miała żadnych parametrów drogi sensu stricte oczywistym było, iż nigdy nie była w latach 90 - tych odśnieżana, nie była modernizowana, nie była konserwowana lub w jakikolwiek inny sposób utrzymywana. Oczywistym jest również to, że nie może istnieć żadna dokumentacja, która czynności władcze w odniesieniu drogi publicznej by potwierdzała. W aktach sprawy nie ma więc żadnej umowy, faktury, rachunku czy zlecenia, z którego wynikało by, iż ulica Wypoczynkowa była odśnieżana, utwardzana, modernizowana, itp.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Sąd podzielił zarzuty i argumenty w niej podniesione i uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto R. własności części nieruchomości położonych w R. przy ulicy [...], w obrębie [...], zajętych pod drogę publiczną (drogę gminną - ulicę [...]), oznaczonych na mapie z projektem podziału jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha.

Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Konieczną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. jest zatem, aby nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną już w dniu 31 grudnia 1998 r.

Przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust.1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Przepis art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że pod pojęciem "pasa drogowego" należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przyjmując za punkt wyjściowy przepisy Kodeksu cywilnego, pasem drogowym jest nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2007 r., VI SA/Wa 883/07, LEX nr 362127). Granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni "nad" i powierzchni "pod" należy wyznaczać z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2009 r., II GSK 614/08, LEX nr 528074). Granice pasa drogowego powinny być wyraźnie zaznaczone liniami granicznymi na planie gruntu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., II GSK 171/08, LEX nr 522456).Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lutego 2014r. II GSK 1803/12 wskazał m.in., że: "Uwzględniając funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Przy czym nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą."

Dokonując kontroli obu decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musiał odnieść się do dowodów wskazujących na wykonywanie przez jednostki organizacyjne faktycznych czynności na nieruchomości. Czynności takie musiały przy tym być związane z utrzymaniem nawierzchni, zapewnieniem przejezdności drogi, naprawami, remontami itp. Czyli powinny mieć one przejaw czynności związanych z utrzymaniem i funkcjonowaniem drogi.

Organ odwoławczy przyjął, że z akt sprawy wynika, iż działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998r. znajdowały się w granicach pasa drogowego drogi publicznej. Zajętość działek pod drogę miały potwierdzać mapy i dokumenty dot. m.in. wybudowania w 1994r. pasie drogowym sieci wodociągowej, w których wskazano, że wodociąg miejski wybudowano w pasie ul. [...] Na fakt zajęcia przedmiotowej działki pod pas drogowy wskazuje, zdaniem organu, również posadowienie na niej w dniu 31 grudnia 1998r. pasa zieleni oraz drzew.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, że wybudowanie wodociągu nie stanowi samoistnie o tym, iż działki nr [...] i nr [...] stały się drogą czy też pasem drogowym. Podobnie, dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną istotne jest to, by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów k.c., czy też na podstawie u.g.n. (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014r., I SA/Wa 1637/13). Wybudowanie sieci wodociągowej w pasie gruntu objętego działkami nr [...] i nr [...], nie ma natomiast żadnego związku funkcjonalnego z utrzymaniem czy zarządzaniem drogą. Nie może samoistnie stanowić zatem o spełnieniu przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ww. ustawy (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 lipca 2014r., I SA/Wa 54/14).

Poza dokumentacją dotyczącą budowy sieci wodociągowej, która nie świadczy o charakterze przedmiotowych działek, jako zajętych pod drogę czy pas drogowy oraz o tym aby na ww. działce sprawowane było władztwo w rozumieniu art. 73 ww. ustawy, organ nie posiada żadnych dowodów potwierdzających wykonywanie władztwa na datę 31 grudnia 1998 r.

Posadowiony na działce pas zieleni oraz drzew nie wskazuje na to, aby miał on charakter zorganizowany i związany w jakikolwiek sposób z użytkowaniem drogi. Ponadto, w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, aby na dzień 31 grudnia 1998r. organ dbał o ten pas zieleni.

Wręcz przeciwnie z akt sprawy ewidentnie wnika, na działce nr [...] jeszcze w roku 2009 rosły drzewa, a z wnioskiem o usunięcie tych drzew do Urzędu Miasta R. zwracali się skarżący - co świadczyłoby o wykonywaniu przez nich, a nie przez jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad nieruchomością.

Podobnie, nie ma żadnych dokumentów wskazujących na to, aby przed datą 1 stycznia 1999r. działki nr [...] i nr [...] zostały utwardzone szlaką kotłową. Metryka drogi Nr [...] ze stycznia 1987 r. zawiera jednoznaczny zapis o tym, że ulica jest nie urządzona, brak jezdni i chodników a jedynie częściowo jest ona umocniona szlaką kotłową. Nie ma dokumentu wskazującego na to, iż szlaka kotłowa znajdowała się na działkach skarżących.

Braki wskazane przez Sąd powodowały potrzebę uchylenia decyzji organów obu instancji. Orzekając ponownie w sprawie organ winien uwzględnić uwagi Sądu w kontekście zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę i władania nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ powinien również odnieść się do twierdzeń skarżących, iż na działce nr [...] jeszcze w roku 2009 rosły drzewa, a z wnioskiem o usunięcie drzew do Urzędu Miasta R. zwracał się J. T. i jego małżonka – co świadczyłoby o wykonywaniu przez nich, a nie przez jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad nieruchomością.

Organ winien wziąć pod uwagę, że w przypadku nie spełnienia chociażby jednej z przesłanek uregulowanych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., brak jest podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W efekcie, brak w sprawie dokumentów potwierdzających fakt władania nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. (nawet przy spełnieniu pozostałych dwóch przesłanek) skutkować może jedynie wydaniem decyzji negatywnej.

Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 366/14 dotyczącej sąsiedniej działki nr [...] należącej do R. T. (córki skarżących).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a , art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.),orzekł jak w sentencji wyroku.