Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1828/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 1b, art. 5 ust. 1c, art. 8, art. 15f ust. 4 i 6-10, art. 88
journal: Dz.U. 2016 poz 471
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
article: art. 106 par. 3, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.C 2012 nr 326 poz 391 art. 47, art. 48
law: KARTA PRAW PODSTAWOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ
article: art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 121 par. 1, art. 123 par. 1, art. 187 par. 1, art. 191, art. 200 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1321/17 w sprawie ze skargi (...) z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) nr (...) w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1321/17, oddalił skargę (...) z siedzibą w (...) na (..) (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister, organ) z dnia(...)., nr(...), w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych uznając, że nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty materialnoprawne dotyczące niezgodności art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 471 ze zm.; dalej także: u.g.h.) z prawem Unii Europejskiej oraz zarzuty procesowe naruszenia art. 123 § 1 w zw. z art. 200 § 1 w zw. z art. 192 oraz art. 121 § 1 w zw. z art. 124 w zw. z art. 210 i art. 187 § 1 w zw. z art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 2017 roku - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.: dalej: o.p.), gdyż regulacja prawna stanowiąca podstawę prawną decyzji jest zdaniem Sądu zgodna z prawem unijnym, a postępowanie uregulowane w art. 15f u.g.h. stanowi lex specialis wobec klasycznego postępowania odwoławczego określonego w o.p. i skoro działający w sprawie Minister miał obowiązek wydania zaskarżonej decyzji w terminie 7 dni od dnia "otrzymania sprzeciwu" (art. 15f ust. 9 u.g.h.) i nie miał obowiązku odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu odwoławczym (art. 15f ust. 10 u.g.h.), wyłączone było "odpowiednie" stosowanie art. 200 § 1 o.p., a zaskarżona decyzja zawierała wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, oparta na swobodnej ale nie dowolnej ocenie dowodów przez Ministra.

(...)z siedzibą w (...) na (..) wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) naruszenie art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej także: TFUE) w zw. z art. 52 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że regulacja zawarta w przepisie art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 471 ze zm.; dalej także: u.g.h.) spełnia wymóg proporcjonalności oraz nie ma charakteru dyskryminującego, pomimo że zastosowane w powołanym przepisie ograniczenia nie są niezbędne do osiągnięcia zamierzonych celów, a w konsekwencji zastosowanie środków nadmiernych ograniczających swobodę świadczenia usług;

2) naruszenie art. 52 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez względy "porządku publicznego", "bezpieczeństwa publicznego" oraz "zdrowia publicznego" które uzasadniają szczególne (odmienne) traktowanie cudzoziemców, należy rozumieć "walkę z "szarą strefą", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie ograniczeń przy uchwalaniu danego prawa nie może mieć wymiaru głównie fiskalnego i finansowego, który to wymiar cechuje "walkę z "szarą strefą";

3) naruszenie art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 47 i 48 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej także: KPP) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przeniesienie na skarżącą ciężaru dowodu w celu wykazania nieistnienia uzasadnienia ograniczenia podstawowej swobody świadczenia usług, pomimo nałożonego na państwo członkowskie, które zastosowało przepisy zawierające ograniczenia, obowiązku dostarczenia dowodów na potrzeby wykazania istnienia celów mogących uzasadniać ograniczenie podstawowej swobody gwarantowanej przez Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej i jego proporcjonalność, a w konsekwencji niewyciągnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie konsekwencji wynikających z takiego uchybienia i nieuchylenie decyzji organu;

4) naruszenie art. 15f Ustawy o grach hazardowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wpis domen: mobile.expekt.com, rn.expekt.com, no.expekt.com, sv.expekt.com, nl.expect.com, fi.expekt.com, cz.expekt.com, de.expekt.com, en.expekt.com, pl.expekt.com do rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych (dalej: Rejestr) możliwy był na podstawie tego przepisu, podczas gdy przepis ten jako oczywiście sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, w tym w szczególności art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 52 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz z wynikającymi z tego prawa podstawowymi zasadami obowiązującymi przy tworzeniu i stosowaniu prawa tj. zasadą proporcjonalności, spójności oraz niedyskryminacji nie powinien być stosowany w całości, a w konsekwencji niezapewnienie skuteczności porządku prawnego Unii Europejskiej, w tym swobód traktatowych w szczególności swobody przepływu usług, poprzez niepominięcie przepisu prawa krajowego sprzecznego z prawem unijnym;

5) naruszenie art. 15f ust. 8 pkt 2 Ustawy o grach hazardowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołanie w treści sprzeciwu okoliczności dotyczących niezgodności przepisów krajowych z prawem Unii Europejskiej nie jest "uzasadnieniem" w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w "uzasadnieniu" sprzeciwu nie są stawiane szczególne wymogi dotyczące jego treści, a zatem "uzasadnienie" może zawierać wszelkie twierdzenia faktyczne i prawne uzasadniające stanowisko strony, w tym w szczególności twierdzenia dotyczące niezgodności zastosowanych przepisów z prawem Unii Europejskiej;

6) naruszenie art. 15f ust. 9 Ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 8 Ustawy o

grach hazardowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 15f ust. 9 Ustawy o grach hazardowych wyłącza stosowanie niektórych przepisów Działu IV "Postępowanie dowodowe" Ustawy z dnia 29 sierpnia 2017 roku - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.: dalej: o.p. lub Ordynacja podatkowa) w tym m.in. art. 200 § 1 o.p w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 15f Ustawy o grach hazardowych, podczas gdy przepis art. 15f ust. 9 Ustawy o grach hazardowych określa jedynie termin, o charakterze instrukcyjnym, na wydanie decyzji przez ministra właściwego ds. finansów publicznych, nie wyłączając stosowania jakiegokolwiek przepisu Ordynacji podatkowej;

7) naruszenie art. 8 Ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 15f ust. 10 Ustawy o grach hazardowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisów Ordynacji podatkowej nie stosuje się do całego postępowania w sprawie o wpis domen do Rejestru, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że do postępowania tego nie stosuje się jedynie przepisu Ordynacji podatkowej dotyczącego niedewolutywności odwołania (art. 221 § 1 o.p.), zaś w pozostałym zakresie przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się odpowiednio;

8) naruszenie art. 5 Dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielenia informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej: Dyrektywa) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt f ppkt (iii) Dyrektywy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w trybie procedury notyfikacji (art. 5 Dyrektywy) Komisja Europejska ocenia projekty przepisów technicznych w kontekście ich zgodności z prawem unijnym w tym dokonuje wykładni tych przepisów, co świadczy o zgodności Ustawy o grach hazardowych z przepisami Unii Europejskiej, podczas gdy z treści tego przepisu nie wynika, aby w trybie notyfikacji Komisja Europejska dokonywała wiążącej wykładni przepisów unijnych, oraz aby zastosowanie zgłoszonych przez Komisję zastrzeżeń (o ile w ogóle w przedmiotowej sprawie miało to miejsce) oznaczało zgodność projektowanych zmian z prawem pierwotnym Unii Europejskiej, a co więcej wynika z niego wprost, że uwagi lub szczegółowe opinie Komisji nie mogą dotyczyć fiskalnych lub finansowych aspektów, które to aspekty były w istocie główną przyczyną wprowadzenia Ustawy o grach hazardowych (co zarzucała skarżąca zarówno w sprzeciwie jak i w wywiedzionej skardze);

9) naruszenie art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie prymatu porządku wewnętrznego państwa członkowskiego nad prawem Unii Europejskiej, pomimo że stanowiona w art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej reguła kolizyjna pozwala organom stosującym prawo na jednoznaczne rozstrzygnięcie pierwszeństwa w przypadku sprzeczności z przepisem krajowym, a w konsekwencji naruszenie zasady prymatu prawa Unii Europejskiej nad porządkiem wewnętrznym państwa członkowskiego;

10) naruszenie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie powstała konieczność wyjaśnienia wątpliwości dotyczących wykładni art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art 47 i 48 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, podczas gdy wyjaśnienie powyższych wątpliwości jest niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w kontekście oceny zgodności art. 15f Ustawy o grach hazardowych z przepisami Unii Europejskiej;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 121 o.p. polegające na przyjęciu, że organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe w nin. sprawie, podczas gdy postępowanie dowodowe prowadzone było w sposób nie budzący zaufania, bez wymaganej wnikliwości w celu ustalenia okoliczności faktycznych, w zakresie koniecznym z punktu widzenia dopuszczalności stosowania art. 15f Ustawy o grach hazardowych sprzecznego z prawem Unii Europejskiej, w konsekwencji niesłuszne oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu;

2) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 o.p. i art. 191 o.p. poprzez błędną ocenę prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, a w konsekwencji błędną ocenę, że organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w przedmiocie:

a) prowadzenia przez skarżącą przed dniem wejścia w życie Ustawy o grach hazardowych nielegalnej działalności tj. urządzania gier hazardowych i zakładów wzajemnych przez sieć Internet bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że przed dniem 1 kwietnia 2017 r. skarżąca prowadziła na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej działalność gospodarczą na podstawie posiadanego zezwolenia wydanego zgodnie i na podstawie przepisów obowiązujących na terenie Republiki Malty i bezpośrednio w oparciu o art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej tj. korzystając ze swobody świadczenia usług;

b) uzasadnienia sprzeciwu złożonego przez skarżącą, poprzez przyjęcie, że uzasadnienie to nie zawiera żadnych argumentów przemawiających za zasadnością wykreślenia przedmiotowych domen z Rejestru, w szczególności że za argument ten nie mogą zostać uznane rozważania dotyczące niezgodności art. 15f Ustawy o grach hazardowych z prawem Unii Europejskiej, gdyż nie są one elementem "uzasadnienia" w rozumieniu art. 15f ust. 8 pkt 2 Ustawy o grach hazardowych, podczas gdy niezgodność przepisu na podstawie którego domeny zostały wpisane do Rejestru z prawem Unii Europejskiej stanowi sama w sobie podstawę do wykreślenia przedmiotowych domen z Rejestru, a wszystkie wywody dotyczące tej niezgodności stanowiły element uzasadnienia, o którym mowa w art. 15f ust. 8 pkt 2 Ustawy o grach hazardowych;

c) celu wprowadzenia Ustawy o grach hazardowych przez polskiego ustawodawcę, jakim w ocenie organu była potrzeba ochrony nadrzędnego interesu publicznego podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, oraz z informacji mających charakter ogólnie dostępny w szczególności ze: Sprawozdania Zarządu z Działalności Grupy Kapitałowej Totalizator Sportowy w 2016 r. oraz uchwały nr 9 zwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki Totalizator Sportowy sp. z o.o. w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków zarządu w spółce z dnia 29 czerwca 2017 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że głównym i nadrzędnym celem wprowadzenia Ustawy o grach hazardowych było znaczne zwiększenie dochodów państwowego monopolisty, których część zostanie przeznaczona na jego ekspansję oraz chęć osiągnięcia dodatkowych wpływów do budżetu państwa;

d) celu wprowadzenia Ustawy o grach hazardowych przez polskiego ustawodawcę poprzez przyjęcie, że cel Ustawy o grach hazardowych wskazany w uzasadnieniu projektu tej ustawy jakim jest walka z "szarą strefą" stanowi nadrzędny interes publiczny, uzasadniający ograniczenie swobód unijnych, podczas gdy działania te odnoszą się wprost do aspektów fiskalnych i finansowych, które nie mogą stanowić podstawy ograniczenia swobód unijnych;

e) skutków wprowadzenia Ustawy o grach hazardowych, sprowadzającej się do przyjęcia, że dodatkowe wpływy do budżetu państwa stanowią jedynie poboczny skutek wprowadzenia Ustawy o grach hazardowych, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, oraz z informacji mających charakter ogólnie dostępny wynika, że uzyskanie dodatkowych wpływów do budżetu państwa oraz zwiększenie dochodów państwowego monopolisty stanowiło cel Ustawy o grach hazardowych, a nadto władze Rzeczypospolitej Polskiej nie podejmują żadnych znaczących działań (w tym dotują Polską Fundację Narodową, w zakresie innym niż ochrona zdrowia publicznego), które byłyby spójne z rzekomym celem Ustawy o grach hazardowych, tj. ochroną nadrzędnego interesu społecznego i zmniejszeniem występowania szkodliwych społecznych i ekonomicznych skutków hazardu;

f) celu wprowadzenia monopolu państwa na urządzanie gier hazardowych w sieci Internet jakim jest gwarancja prowadzenia stałego nadzoru państwa nad działalnością monopolisty, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz z informacji mających charakter ogólnie dostępny, w szczególności umowy spółki Totalizatora Sportowego sp. z o. o., w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że państwo Polskie nie posiada realnych instrumentów umożliwiających przeprowadzenie bieżącej kontroli monopolisty oraz że zostało wyłączone ustawowe uprawnienie wspólnika Totalizatora Sportowego sp. z o. o. do indywidualnej kontroli spółki, jak również że państwo ogranicza swą "kontrolę" do corocznego zatwierdzania sprawozdań monopolisty;

g) oceny charakteru ograniczeń wprowadzonych Ustawą o grach hazardowych w szczególności co do, (i) wymogów posiadania przedstawiciela przez podmiot zagraniczny, (ii) konieczności prowadzenia działalności na terenie Polski w określonej formie, oraz (iii) obowiązku przedłożenia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych na terytorium innego państwa członkowskiego UE lub EFTA, podczas gdy wszelkie ograniczenia w swobodach gwarantowanych Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej mogą być usprawiedliwione koniecznością ochrony nadrzędnego interesu społecznego, ale pod warunkiem że ograniczenia spełniają wymóg konieczności, proporcjonalności, systematyczności i niedyskryminacyjnego charakteru wprowadzonych ograniczeń, których to wymogów nie spełniają ograniczenia wprowadzone Ustawą o grach hazardowych;

i w konsekwencji niesłuszne oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu;

3) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 o.p. i art. 191 o.p. poprzez błędną ocenę prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, a w konsekwencji błędną ocenę, że organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, wyrażającą się w przyjęciu, że w ramach procedury notyfikacji przepisów technicznych - numer powiadomienia 2016/398/PL - zostały przez Polskę uwzględnione wszystkie uwagi Komisji Europejskiej, oraz że Komisja zaaprobowała ostateczny kształt Ustawy o grach hazardowych, podczas gdy powyższe opiera się wyłącznie na twierdzeniach organu i nie znajduje żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, przy jednoczesnym pominięciu okoliczności, że Ministerstwo Finansów odmówiło udostępnienia informacji publicznej w postaci informacji dotyczących przebiegu procedury notyfikacyjnej - numer powiadomienia 2016/398/PL - powołując się na okoliczność, iż dokumenty wymienione pomiędzy Komisją Europejską a Rzeczpospolitą zawierają informacje poufne, podczas gdy zgodnie z art. 5 ust. 4 Dyrektywy informacje dostarczone na mocy art. 5 Dyrektywy nie są traktowane jako poufne, z wyjątkiem gdy wyraźnie tego żąda zgłaszające państwo członkowskie, zaś w stosunku do procedury notyfikacyjnej 2016/398/PL Rzeczpospolita takiego żądania nie zgłosiła, i w konsekwencji niesłuszne oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu;

4) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 123 § 1 o.p. w zw. z art. 200 § 1 o.p. poprzez błędną ocenę prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ w zakresie w jakim uniemożliwiono skarżącej wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, podczas gdy organ obowiązany był wyznaczyć skarżącej odpowiedni termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organu pomimo, niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu;

5) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi i nieuchylenie decyzji organu, pomimo niewyjaśnienia okoliczności faktycznych w zakresie koniecznym z punktu widzenia dopuszczalności stosowania art. 15f Ustawy o grach hazardowych sprzecznego z prawem Unii Europejskiej, a w konsekwencji zaniechanie dokonania wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.;

6) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że sąd orzekający nie jest obowiązany do badania czy dokonanie wpisu do Rejestru było uzasadnione ograniczeniem występowania zjawiska "szarej strefy", oraz że orzekając w niniejszej sprawie "kierował się generalnym stanowiskiem ustawodawcy krajowego", podczas gdy obowiązek kompleksowego zbadania (i odpowiedniego opisania w treści uzasadnienia wyroku) charakteru, dopuszczalności i skutków wpisu do Rejestru przy uwzględnieniu przepisów prawa Unii Europejskiej (i ich prymatu) wynikał m.in. z zakresu zarzutów i treści sprzeciwu oraz skargi sformułowanych przez skarżącą;

7) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: wydruków artykułów prasowych zamieszonych na stronach internetowych portali: www.praca.gazetaprawna.pl; www.wyborcza.biz; wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 5 lipca 2017 r.,; wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 16 lutego 2018 r.; opinii Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 10 kwietnia 2017 r.; Sprawozdania Zarządu z Działalności Grupy Kapitałowej Totalizator Sportowy w 2016 r.; odpisu uchwały nr 9 zwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki Totalizator Sportowy sp. z o.o. w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków zarządu w spółce z dnia 29 czerwca 2017 roku; odpisu wydruku umowy spółki ze strony internetowej Totalizator Sportowy sp. z o. o. tj. dokumentów załączonych przez skarżącą do repliki na odpowiedź na skargę datowanej na dzień 19 kwietnia 2018 r. pomimo, iż przeprowadzenie dowodów uzupełniających z tych dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości tj. faktycznych przyczyn jakie legły u podstaw ograniczenia swobody świadczenia usług Ustawą o grach hazardowych i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie oraz niewystarczające odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przyczyn i powodów nieprzeprowadzenia tych dowodów, co w istocie przybrało postać zaledwie wzmiankowania na temat stanowiska wyrażonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich bez wskazania czy i dlaczego stanowisko to, oraz inne przedstawione uzupełniająco dokumenty były lub nie były przez Wojewódzki Sąd Administracyjny brane pod uwagę przy wydaniu zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca:

I. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...)r. o numerze (...) w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z Ustawą o grach hazardowych;

II. z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez sąd za niezasadny wniosek zawarty w punkcie I powyżej, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

III. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do legalności zaskarżonej decyzji, tj. Sprawozdania Zarządu z Działalności Spółki Totalizator Sportowy z 2017 roku na okoliczność ustalenia, że celem działania spółki wykonującej monopol państwowy na urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet jest chęć osiągnięcia zysku, a także zwiększenie udziału produktów niekumulacyjnych w portfelu produktów Totalizatora Sportowego, w tym podejmowania działań zmierzających do ciągłego podnoszenia atrakcyjności oferowanych produktów i rozszerzania oferty poprzez intensywne działania prosprzedażowe, co w konsekwencji ma doprowadzić do zwiększenia przychodów dla budżetu Państwa;

IV. na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) pytań prejudycjalnych w celu orzeczenia przez TSUE w trybie prejudycjalnym o wykładni art. 56 TFUE oraz ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, w związku z istniejącymi wątpliwościami co do wykładni przepisów prawa unijnego, których wyjaśnienie jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem krajowym oraz zapobieżeniu rozwinięcia orzecznictwa krajowego niezgodnego z przepisami prawa unijnego.

Skarżąca zaproponowała następującą treść pytań prejudycjalnych:

a. Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu, w razie wprowadzenia przez ustawodawcę państwa członkowskiego ograniczeń swobody świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f Ustawy o grach hazardowych), w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa nakłada na podmioty chcące ubiegać się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych i posiadające siedzibę w innym państwie członkowskim obowiązek:

- przedłożenia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności w zakresie urządzania zakładów wzajemnych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym tj. obowiązek wykazania doświadczenia w urządzaniu zakładów wzajemnych,

- ustanowienia przedstawiciela, posługującego się językiem polskim, lub oddziału na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej,

- udzielenia przedstawicielowi pełnomocnictwa do zawierania umów cywilnoprawnych w imieniu i na rzecz takiego podmiotu,

nie nakładając jednocześnie takich obowiązków na podmioty chcące ubiegać się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych posiadające siedzibę na terytorium tego państwa członkowskiego, w którym wprowadzono powyższe ograniczenia?

b. Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu, w razie wprowadzenia przez ustawodawcę państwa członkowskiego ograniczeń swobody świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f Ustawy o grach hazardowych), w sytuacji gdy regulacja krajowa, (taka jak określona w art. 7a Ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 91 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w zakresie kontroli celno-skarbowej wykonywanej w zakresie urządzania i prowadzenia gier hazardowych z dnia 24 lutego 2017 r.) nakłada na przedstawiciela podmiotów posiadających siedzibę w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym obowiązek przechowywania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej dokumentacji w języku polskim związanej z prowadzeniem działalności w zakresie gier hazardowych obejmującej m.in. faktury, co wymaga ponoszenia dodatkowych kosztów przed podmiot posiadający siedzibę w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), których to kosztów nie będzie ponosił podmiot chcący ubiegać się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych posiadający siedzibę na terytorium tego państwa członkowskiego, w którym wprowadzono powyższe ograniczenia?

c. Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu, w razie wprowadzenia przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f Ustawy o grach hazardowych), w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych oraz uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej ww. środki ograniczające wynika, że rzeczywistą przyczyną ich wprowadzenia było zwiększenie dochodów państwa z tytułu podatków od gier oraz wypłat dywidendy ze spółki wykonującej monopol państwa w zakresie większości gier hazardowych urządzanych przez sieć Internet?

d. Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu, w razie wprowadzenia przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f Ustawy o grach hazardowych), w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa wyłączył możliwość uzyskania przez podmioty prywatne zezwolenia lub koncesji na urządzanie gry w pokera przez sieć Internet, podczas gdy zakłady wzajemne mogą być urządzane oraz reklamowane przez podmioty prywatne po uzyskaniu przez nie zezwolenia zgodnie z prawem tego państwa, pomimo, iż zarówno poker jak i zakłady wzajemne są - w odróżnieniu od gier losowych - tzn. "grami umiejętności", których wynik uzależniony jest od posiadania przez gracza określonej wiedzy i umiejętności?

e. Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu, w razie wprowadzenia przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f Ustawy o grach hazardowych), w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa członkowskiego wyłączył możliwość uzyskania zezwolenia na urządzanie gier kasynowych przez sieć Internet, dopuszczając jednocześnie urządzanie tych gier w kasynach stacjonarnych, które mogą być prowadzone na terytorium tego państwa członkowskiego po uzyskaniu koncesji?

f. Czy art. 56 TFUE, art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) oraz art. 47 i 48 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: Karta Praw Podstawowych), a także ogólna zasada prawa unijnego, gwarantująca prawo do obrony, którego integralną cześć stanowi prawo do bycia wysłuchanym należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia wskazanych przepisów i zasad, w razie wprowadzenia przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f Ustawy o grach hazardowych), w sytuacji gdy:

- ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające nie ustanawia procedury wysłuchania zainteresowanych osób (fizycznych lub prawnych), w szczególności operatorów gier hazardowych, przed umieszczeniem określonej nazwy domeny w rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą oraz zastosowaniem wobec nich sankcji w postaci zablokowania strony wykorzystującej nazwy domen wpisanych do ww. rejestru, co pozbawia takie podmioty możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie oraz udzielenia niezbędnych wyjaśnień, przed dokonaniem wpisu wykorzystywanej przez nich nazwy domeny do ww. rejestru i zastosowaniem wobec nich ww. sankcji,

- ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające przyznaje określonym kategoriom podmiotów prawo do wniesienia sprzeciwu od wpisu nazwy domeny do ww. rejestru dopiero po jego dokonaniu, co prowadzi do sytuacji, w której zainteresowane podmioty nie mają możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych w sprawie materiałów i dowodów stanowiących o wpisie domeny do ww. rejestru przed jego dokonaniem,

- przepisy obowiązujące w państwie członkowskim, w którym wprowadzono powyższe środki organizacyjne, nie przewidują możliwości wstrzymania wykonania decyzji o pozostawieniu nazw domen w ww. rejestrze oraz poprzedzającego tą decyzję wpisu nazw domen do ww. rejestru?

g. Czy art. 56 TFUE oraz zasadę demokratycznego państwa prawa należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu i zasady, w razie wprowadzenia przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f Ustawy o grach hazardowych), w sytuacji gdy przewidziany przez ustawodawcę państwa członkowskiego okres vacatio legis przepisów wprowadzających powyższe środki ograniczające jest krótszy niż okres niezbędny do uzyskania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych na terytorium tego państwa członkowskiego, co uniemożliwia podmiotom świadczącym dotychczas usługi hazardowe na rzecz usługobiorców z terytorium tego państwa członkowskiego, w oparciu o licencje udzielone im w państwie ich siedziby, dostosowania prowadzonej przez nich działalności do zmian wprowadzonych w tym państwie członkowskim, przed dniem ich wejścia w życie, bez naruszania uzasadnionych interesów ekonomicznych tych podmiotów?

h. Czy art. 56 TFUE i wynikającą z niego zasadę transparentności należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu, w razie wprowadzenia przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidzianych w art. 15f Ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 31 ust. 2 Ustawy o grach hazardowych), w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa wyłączył możliwość uzyskania przez podmioty prywatne zezwolenia lub koncesji na urządzanie zakładów wzajemnych przez sieć Internet bez uzyskania zgody krajowych organizatorów współzawodnictwa ludzi lub zwierząt na wykorzystanie jego wyników, a przy tym nie określił w żaden sposób warunków na jakich zgoda ta jest udzielana?

i. Czy art. 56 TFUE i wynikającą z niego zasadę transparentności należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia tego artykułu traktatu, w razie wprowadzenia przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak wpis do Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (przewidziane w art. 15f Ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 36 pkt 8a Ustawy o grach hazardowych), w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa zobowiązał podmioty ubiegające się o uzyskanie zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych przez sieć Internet do dostarczenia dokumentacji technicznej strony internetowej, która będzie wykorzystywana do urządzania zakładów, nie określając jednocześnie szczegółowych wymogów jakie dokumentacja techniczna strony internetowej powinna spełniać?

V. wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) - sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Rozwoju i Finansów w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu przeprowadzone przez organ administracji postępowanie było prawidłowe, a dokonane w jego wyniku ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanego na ich podstawie poglądu o braku podstaw do uwzględnienia sprzeciwu skarżącej od wpisu wskazanych domen do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą i wydanie decyzji o pozostawieniu tych domen w Rejestrze. Sąd uznał, że krajowa ustawa o grach hazardowych, która stanowiła materialnoprawną podstawę dokonania wymienionego wpisu oraz wydania – na skutek wniesionego sprzeciwu – zaskarżonej decyzji, nie narusza prawa unijnego, co pozwalało na jej stosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie dają podstaw do uchylenia kontrolowanego wyroku WSA, bowiem wyrok ten odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że kwestia wykładni art. 56 TFUE, art. 267 TFUE oraz art. 15f ust. 4 i ust. 6 - 10 u.g.h. na tle zagadnienia wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych, była już przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1762/18, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ocenę przedstawioną w uzasadnieniu tego wyroku NSA. Z tego powodu za zasadne uznać należy odwołanie się do wskazanych w nim motywów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przypomnienia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania, nawet gdyby miało być uznane za uzasadnione, może skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z potrzebą co najmniej uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a mianowicie, że następstwa zarzucanych uchybień przepisów postępowania były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Przedstawione uwagi ogólne mają znaczenie dla oceny zasadności zarzutu z pkt 2.6. i 2.7. petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., będącego zarzutem najdalej idącym spośród podniesionych w skardze kasacyjnej, przez co wymagającym rozważenia i oceny przez NSA w pierwszej kolejności.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne, jakim odpowiadać musi uzasadnienie wyroku sądowego przewidując, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie sporządzono w taki sposób, że jego lektura nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia.

Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Sąd orzekający nie jest obowiązany do badania czy dokonanie wpisu do Rejestru było uzasadnione ograniczeniem występowania zjawiska "szarej strefy", oraz że orzekając w niniejszej sprawie "kierował się generalnym stanowiskiem ustawodawcy krajowego", a także - w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. - przez nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przedstawionych mu dokumentów (str. 55 uzasadnienia skargi kasacyjnej) .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie uchybienia i niefortunne sformułowania, m.in. że WSA nie jest obowiązany do badania czy dokonanie wpisu do Rejestru było uzasadnione ograniczeniem występowania zjawiska "szarej strefy", oraz że orzekając w niniejszej sprawie "kierował się generalnym stanowiskiem ustawodawcy krajowego" (str. 24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wbrew jednak zarzutowi skargi kasacyjnej, kontrolowane uzasadnienie nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, mimo pewnych mankamentów, odpowiada bowiem wymogom postawionym mu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Z treści uzasadnienia wyroku można wywieść stanowisko, które Sąd pierwszej instancji zaakceptował jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów i zawiera ono szczegółowe odniesienie się do kwestii czy dokonanie wpisu do Rejestru było uzasadnione ograniczeniem występowania zjawiska "szarej strefy".

Dodatkowo trzeba podkreślić, że brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie. Można je bowiem oceniać całościowo, gdyż najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie uznano czy doszło lub nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. m.in. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16).

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (pkt 2.7. petitum skargi kasacyjnej). Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06, LEX nr 354691). Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacyjna, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, LEX nr 322261; por. też B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Kantor Zakamycze 2006, s. 244-245).

Nie są również usprawiedliwione pozostałe zarzuty procesowe petitum skargi kasacyjnej (pkt 2.1. - 2.5. petitum skargi kasacyjnej). Zmierzają one do wykazania, że wadliwości zaskarżonego wyroku należy upatrywać w naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 121 § 1, art. 187 § 1, art. 191 oraz z art. 123 § 1 o.p. w zw. z art. 200 § 1 o.p. w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych, co miałoby polegać na zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji zebrania niepełnego materiału dowodowego, a także nienależytej i dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wskazane przepisy dotyczą ogólnych reguł prowadzenia postępowania dowodowego takich jak: zasada prawdy materialnej (art. 187 § 1 o.p.) i swobodnej oceny dowodów (art. 191 o.p.). Zgodnie z art. 120 o.p. organy podatkowe działają na podstawie prawa. Z art. 121 § 1 i 2 o.p. wynika, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, które zobowiązane są udzielać w tym postępowaniu niezbędnych informacji i wyjaśnień. Z kolei art. 187 § 1 o.p. przewiduje, że organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten stanowi gwarancję realizacji naczelnej zasady postępowania podatkowego - zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 122 o.p. i zarazem wyznacza granicę obowiązków organu podatkowego w tym postępowaniu. Jego realizacji służy m. in. art. 180 § 1 i stanowiący jego uzupełnienie art. 181 o.p., z których wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zebrane według powyższych reguł dowody organ podatkowy ocenia w kontekście całokształtu zebranego materiału dowodowego, pod kątem ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 191 o.p.). Z uregulowania tego należy wyprowadzić więc wniosek, że organ podatkowy, na którym ciąży z mocy ustawy obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, musi czuwać, jako dysponent tego postępowania, aby prowadzone przez niego postępowanie doprowadziło do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Stąd przeprowadzane postępowanie dowodowe musi mieć przymiot istotności i kompletności, co nie oznacza, że organ podatkowy jest zobowiązany prowadzić postępowanie dowodowe w sposób nieograniczony. Postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a odmienna od oczekiwań strony ocena dowodów nie musi automatycznie oznaczać naruszenia reguł postępowania dowodowego, w tym zasady zaufania do organów podatkowych (art. 121 § 1 o.p.).

W doktrynie prawa podatkowego zwraca się uwagę na konieczność dołożenia starań, aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę. Dlatego też musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Regułami tymi są:

- opieranie się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna);

- dokonywanie oceny w oparciu o wszechstronna analizę całokształtu materiału dowodowego;

- dokonywanie przez organ oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja Podatkowa. Komentarz 2014, Oficyna Wydawnicza Unimex Wrocław, str. 847).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze wskazanymi powyżej standardami procedury administracyjnej. Organy podatkowe działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa i podjęły niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Zebrany materiał jest kompletny, a jego ocena jest wszechstronna i przekonująca, czym spełniono wymóg z art. 187 § 1 o.p. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.

Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego, co nie jest wystarczające do skutecznego podważenia oceny dokonanej przez Sąd.

Prawidłowe jest podejście Sądu I instancji do rozumienia istoty oraz funkcji postępowania regulowanego art. 15f ustawy o grach hazardowych, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna. Prawidłowa jest ocena Sądu, że nie narusza prawa ani prowadzone na podstawie tego przepisu prawa postępowanie, ani też jego rezultat.

Nie jest zasadny zarzut, że w postępowaniu regulowanym art. 15 f ust. 4 i ust. 6 – 9 ustawy o grach hazardowych – jakkolwiek szczególnym z uwagi na jego przedmiot, funkcje oraz cel – strona jest pozbawiona prawa do udziału w tym postępowaniu, prawa do wysłuchania i przedstawienia swoich racji, czy też pozbawiona wiedzy odnośnie do racji i argumentów mających uzasadniać wpisanie i pozostawienie domeny w Rejestrze.

Odpowiadając na ten zarzut należy w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę, że wpis do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą jest czynnością materialno – techniczną, co samo w sobie nie oznacza jednocześnie braku zgodności z prawem unijnym. Siłą rzeczy powoduje to, że nie sposób byłoby uczynić zadość oczekiwaniu skarżącej odnośnie do jej udziału w postępowaniu przed dokonaniem tego wpisu. Z uwagi na taki charakter wpisu, nie jest on dokonywany w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, co nie wywołuje sugerowanych skargą kasacyjną negatywnych konsekwencji. Aby bowiem działanie, o którym mowa w art. 15f ust. 4 ustawy o grach hazardowych – właśnie dlatego, że nie jest podejmowane w postępowaniu jurysdykcyjnym, a więc i bez udziału strony – nie nosiło cech dowolności, ustawodawca w art. 15f ust. 6 u.g.h. wprowadził rozwiązanie polegające na tym, że wpisu, zmiany wpisu lub jego wykreślenia dokonuje się z urzędu, ale dopiero po ich zatwierdzeniu przez uprawniony organ administracji – co stanowi wewnętrzny mechanizm kontroli. Nadto zaś wyposażył podmioty, o których mowa w art. 15f ust. 7 u.g.h., w prawo do wniesienia sprzeciwu od wpisu do Rejestru, w terminie 2 miesięcy od dnia umieszczenia nazwy domeny w Rejestrze. W ten sposób stworzone zatem zostały warunki oraz gwarancje wysłuchania strony w tak właśnie inicjowanym postępowaniu szczególnym, dzięki czemu strona nie jest pozbawiona przedstawienia swoich racji, biorąc pod uwagę treść art. 15f ust. 8 pkt 2 przywołanej ustawy. Siła prezentowanych w sprzeciwie argumentów, zwłaszcza natury faktycznej, może zatem odnieść skutek oczekiwany przez wnoszącego sprzeciw, co wynika z art. 15f ust. 9. Postępowanie inicjowane sprzeciwem może bowiem zakończyć się podejmowaną w terminie 14 dni od dnia otrzymania sprzeciwu decyzją o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze albo o jej wykreśleniu z Rejestru. Dodatkowo należy podkreślić, że ta decyzja podlega kontroli legalności inicjowanej skargą do sądu administracyjnego.

Za uzasadniony trzeba zatem uznać wniosek, że zważywszy na środki ochrony przysługujące stronom, uregulowanie postępowania przewidzianego w art. 15 f ust. 4 i ust. 6 – 10 ustawy o grach hazardowych odpowiada standardom dobrej administracji ustanowionym w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

O braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest również wnioskować na podstawie zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 187 § 1 i art. 191 o.p., które miałoby polegać na zaniechaniu dołączenia przez organ administracji do akt sprawy dokumentów z procesu notyfikacji krajowej ustawy o grach hazardowych, a mianowicie zastrzeżeń Komisji Europejskiej do projektu tej ustawy oraz jej aprobaty dla projektu.

Trzeba podkreślić, że z uwagi na przedmiot sprawy wyznaczony treścią mających zastosowanie przepisów krajowej ustawy o grach hazardowych, nie mógł mieć wpływu na jej wynik brak w aktach sprawy dokumentów wskazywanych przez stronę skarżącą. Notyfikacja przepisów technicznych jest unijną procedurą swoistej "kontroli prewencyjnej" projektów prawa krajowego przez Komisję Europejską, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza swobodnego przepływu towarów i usług, w której dochodzi do opiniowania i zgłaszania uwag przez Komisję Europejską oraz inne państwa członkowskie dotyczących przepisów technicznych, mających stanowić projekt ustawy. Dokumenty te nie miałyby znaczenia dla załatwienia tej sprawy i to niezależnie od podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów zmierzających do wykazania braku zgodności krajowej ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym, zwłaszcza biorąc pod uwagę wnioski, które w tej mierze zostały sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zdaniem NSA nie są również zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 1.1. – 1.10). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 15f ust. 8 pkt 2, ust. 9 i ust. 10 oraz art. 8 ustawy o grach hazardowych oraz art. 52 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 47 i 48 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiego i art. 5 Dyrektywy (UE) 2015/1535 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w sposób, w jaki przedstawiono to w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.

Zdaniem NSA zawarta w art. 15f ustawy o grach hazardowych regulacja nie ma charakteru dyskryminującego i nie koliduje z traktatową zasadą swobody świadczenia usług w sposób wskazywany przez stronę skarżącą, w tym z zasadami proporcjonalności, spójności i skuteczności.

Podstawy aksjologiczne obowiązywania krajowego porządku konstytucyjnego, jak i porządku unijnego są tożsame (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16; pkt 5.5.). Dlatego gwarantowana konstytucyjnie wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Istnieje bowiem legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Z tego powodu ograniczeniom może podlegać działalność gospodarcza prowadzona w zakresie gier hazardowych, zwłaszcza że nie jest ona zwykłą, typową działalnością gospodarczą, lecz działalnością, która z natury rzeczy niesie za sobą poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień, których zwalczanie leży w interesie publicznym. Dlatego wolność działalności gospodarczej w dziedzinie hazardu może podlegać dalej idącym ograniczeniom, uzasadnionym ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji (por. wyrok TK w sprawie P 4/14).

W tym kontekście należy na wstępie zwrócić uwagę na art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych, który przewiduje, że urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest objęte monopolem państwa oraz równocześnie podkreślić, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących (por. szerzej na ten temat E. Skrzydło-Tefelska, "Nowe wyroki TS w sprawie organizacji gier hazardowych", cz. I., EPS 2013, nr 1, s. 36-41). Gry hazardowe stwarzają bowiem zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych nie powstają więc dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści. Dlatego też w orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego. TSUE wielokrotnie wskazywał bowiem, że względy moralne, wyznaniowe lub kulturowe, jak też konsekwencje moralnie i finansowo szkodliwe dla jednostek i społeczeństwa, które wiążą się z grami losowymi i zakładami, mogą uzasadniać istnienie uznaniowych kompetencji władz krajowych wystarczających dla ustalenia, zgodnie z ich własną skalą wartości, wymogów w zakresie ochrony konsumentów i porządku społecznego (ww. wyrok w sprawie Stoß i in., pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok TSUE z 15.09.2011 r., C-347/09 pkt 45).

Sama zatem okoliczność, że dane państwo wybiera odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę niezbędnego i proporcjonalnego charakteru przepisów przyjętych w tej dziedzinie (zob. np. wyrok TSUE w sprawie C – 47/07, pkt 57 – 59 oraz przywołane tam orzecznictwo; zob. również np. wyroki w sprawach: C – 275/92, pkt 60; C – 124/97, pkt 13; C – 67/98, pkt 14; C – 6/01, pkt 46 i 47; C – 212/08, pkt 39 – 40).

Przepisy krajowe powinny być jedynie ocenione z uwzględnieniem celów zakładanych przez właściwe organy zainteresowanego państwa członkowskiego oraz zapewnienia zamierzonego poziomu ochrony (wyrok TSUE w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 58 oraz wyrok TSUE z 15.09.2011 r., C-347/09, Postępowanie karne przeciwko Dickingerowi i Ömerowi, ZOTSiS 2011, nr 8-9A, poz. I-8185, pkt 46). W ostatnim z przytoczonych wyroków Trybunał podkreślił, że cele przepisów krajowych w dziedzinie gier losowych i zakładów najczęściej służą całościowo ochronie usługobiorców tych usług, a bardziej ogólnie – konsumentów oraz ochronie porządku społecznego. Trybunał podkreślił również, że takie cele należą do nadrzędnych względów interesu publicznego mogących uzasadnić ograniczenia swobody świadczenia usług (ww. w pkt 74 wyrok w sprawie Stoß i in. i przytoczone tam orzecznictwo).

W związku z powyższym państwa członkowskie zasadniczo korzystają ze swobody w ustalaniu celów ich polityki w dziedzinie gier losowych i w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu ochrony, do którego dążą (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 59). Krajowe władztwo regulacyjne obejmuje zatem swoim zakresem swobodę ustalania celów ich polityki w dziedzinie gier losowych i w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu ochrony, co stanowi jednocześnie kryterium oceny przyjmowanych w tej mierze w przepisach krajowych rozwiązań prawnych, przy założeniu, że przyjmowane w tym zakresie ograniczenia muszą spełniać wskazywane w orzecznictwie TSUE przesłanki ich proporcjonalności.

Zdaniem TSUE państwo członkowskie zmierzające do zapewnienia szczególnie wysokiego poziomu ochrony może w konsekwencji w sposób zasadny uznać, że jedynie nadanie praw wyłącznych jednemu podmiotowi (monopolu), poddanemu ścisłemu nadzorowi ze strony organów władzy publicznej, może pozwolić zapanować nad ryzykiem związanym z sektorem gier losowych i realizować cel obejmujący przeciwdziałanie zachęcaniu do nadmiernych wydatków związanych z grami oraz zwalczanie uzależnienia od gier w sposób wystarczająco skuteczny (wyrok TSUE z 15.09.2011 r., C-347/09 pkt 47; także wyroki TSUE: w sprawie Stoß i in., pkt 81, 83; w sprawie Zeturf, pkt 41; w sprawach: C – 212/08, pkt 41 – 42; w sprawach połączonych C – 316/07, C – 358/07 – C-360/07, C – 409/07 i C – 410/07; w sprawie C – 42/07, pkt 64 – 70). Środkiem zaś zapewniającym wykonanie regulacji krajowej może być mechanizm blokowania (nakazu zablokowania) dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są oferowane nielegalne gry hazardowe, który służąc tym samym uniemożliwieniu korzystania z nich, jest traktowany jako nieodzowny elementem ochrony, jaką państwo członkowskie może i zamierza zapewnić na swym terytorium w dziedzinie gier losowych (wyrok TSUE w sprawie C – 258/08, pkt 42 – 47).

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że wskazane wyżej przyjęte w prawie polskim ograniczenia są dopuszczalne i że nie mają wymiaru głównie fiskalnego i finansowego. Te rozwiązania prawne korespondują z przedstawionym powyżej i akceptowanym w orzecznictwie TSUE poglądem o dopuszczalności ustanowienia w omawianym zakresie zasady wyłączności (monopolu), polegającej na przyznaniu wyłącznych praw na prowadzenie gier hazardowych przez sieć Internet jednemu podmiotowi, który jest poddany ścisłej kontroli organów publicznych.

Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw wyraźnie wynika, że działanie ustawodawcy było motywowane i podyktowane "[...] koniecznością ograniczenia występowania zjawiska "szarej strefy" w środowisku gier hazardowych, zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony graczy przed negatywnymi skutkami hazardu oraz podniesienia poziomu społecznej świadomości co do zagrożeń wynikających z korzystania z usług nielegalnych operatorów hazardowych", a osiągnięcie tak określonych celów "[...] ma zapewnić jak najdalej idące zmniejszenie występowania szkodliwych społecznych i ekonomicznych skutków hazardu." W uzasadnieniu projektu podkreślono też, że "Realizacja niniejszego celu nastąpić ma poprzez wprowadzenie narzędzi prawnych umożliwiających blokowanie stron internetowych nielegalnych operatorów, jak również utrudnianie dokonywania płatności na ich rzecz". Wskazano także, że "Kolejnym z założonych celów jest zapewnienie najwyższego możliwego poziomu ochrony obywateli, w tym osób małoletnich, przed szkodliwymi skutkami hazardu związanymi z grą na automatach do gier i grą w sieci Internet. Projektodawca w swych działaniach dąży do stworzenia środowiska prawnego, które, umożliwiając obywatelom uczestniczenie w grach hazardowych, jednocześnie zawierać będzie elementy wpływające na ich ochronę przed uzależnieniem i zapewniające prawidłowy przebieg gier. W szczególności osoby poniżej 18 roku życia narażone są na uzależnienie od hazardu [...] monopolem w sieci Internet objęte zostały gry kasynowe, posiadające o wiele wyższy współczynnik uzależnienia niż zakłady wzajemne i loterie promocyjne. [...] Wprowadzenie możliwości blokowania dostępu do nielegalnych domen spowoduje również, że gracze nie będą mieli wątpliwości co do tego, czy korzystają z usług legalnego operatora gier hazardowych.". Podkreślono też, że "Celem projektodawcy jest ograniczenie możliwości oferowania przez podmioty nieposiadające odpowiedniego zezwolenia gier hazardowych w sieci Internet. Podmioty takie nie spełniają wymogów odnoszących się do zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony gracza. Dotyczy to ochrony zarówno przed negatywnymi społecznymi i ekonomicznymi skutkami hazardu i uzależnień, jak również przed odmową wykonywania podjętych przez podmioty względem graczy zobowiązań finansowych."

Mając na uwadze wymienione argumenty należy uznać, że niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że z ustawy o grach hazardowych nie wynikają konsekwencje, które miałyby się sprzeciwiać prawidłowości wpisu spornych domen do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą, jak i decyzji o pozostawieniu tych domen w Rejestrze. Wprowadzenie monopolu na urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet nie oznacza, że służy on wyłącznie osiągnięciu celów fiskalnych, przez co miałby być nieskuteczny dla zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony konsumentów. Podnieść również należy w tym kontekście znaczenie konsekwencji wynikających z art. 5 ust. 1 i ust. 1c ustawy o grach hazardowych oraz określonych nią szczegółowych warunków prowadzenia działalności w zakresie kasyna gry, a także art. 88 tej ustawy.

Przewidziana zatem regulacja prawna ustawy o grach hazardowych, która w rozpoznawanej sprawie stanowiła podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie jest niezgodna z prawem unijnym. Ani z przyjętych w niej rozwiązań prawnych, ani też z praktyki jej stosowania – nie wynika, aby towarzyszył im mechanizm zachęty czy też nakłaniania konsumentów do udziału w grach podlegających jej regulacji – w tym zwłaszcza w zakresie odnoszących się do gier objętych monopolem państwa – ukierunkowany na to, aby Skarb Państwa czerpał z nich (jeszcze większe) korzyści finansowe, co naruszałoby prawo unijne (zob. pkt 66 wyroku TSUE w sprawie C – 46/08).

Nie jest również tak, że przyjęte na gruncie przywołanej regulacji rozwiązania prawne należałoby uznać za niemające uzasadnienia w warunkach polskich, z powodu marginalnego uzależnienia od gier organizowanych w sieci Internet. Ryzyka i zagrożenia związane z hazardem są powszechnie znane w Polsce, w tym w orzecznictwie sądów krajowych i Trybunału Sprawiedliwości, które dostrzegają konieczność przeciwdziałania im. Te ryzyka i zagrożenia potęguje oferowanie gier hazardowych w sieci Internet, z uwagi na łatwość i szybkość dostępu do nich, anonimowość oraz brak efektywnej kontroli, ułatwiający dostęp do gier osobom niepełnoletnim.

Zestawienie danych z przeprowadzonych w Polsce badań statystycznych dotyczących zagrożenia w Polsce patologicznym hazardem (zob. s. 19 uzasadnienia skargi kasacyjnej), same w sobie nie mogą stanowić dostatecznej podstawy wnioskowania o braku istnienia niepożądanych społecznie ryzyk oferowania gier w sieci Internet, czy też mniejszego stopnia uzależniania od nich w relacji do gier tradycyjnych, albowiem każde uzależnienie i to niezależnie od jego stopnia należałoby uznać za niepożądane (por. dane przywoływane przez organ administracji, s. 53 odpowiedzi na skargę kasacyjną, wskazujące, że udostępnianie gier hazardowych w sieci Internet poza kontrolą potęguje zagrożenia i ryzyka z uwagi na oczywistą we współczesnej dobie dostępność do samej sieci Internet, a tym samym naturalnie łatwiejszy dostępu do gier losowych oferowanych w taki właśnie sposób).

Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie, że o naruszeniu art. 56 TFUE w zw. z art. 52 TFUE można wnioskować na tej podstawie, że w zakresie oceny zgodności krajowej ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym, wadliwość działania Sąd I instancji miałaby polegać na nieodwołaniu się do wszystkich dostępnych dokumentów w celu wykazania uzasadnienia ograniczenia podstawowej swobody świadczenia usług, niezasadnego eksponowania znaczenia argumentu z notyfikacji Komisji Europejskiej projektów nowelizacji ustawy o grach hazardowych, a także nieuwzględnienia tego aspektu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w świetle którego ocena zgodności regulacji krajowej z prawem unijnym musi uwzględniać ocenę czy za jej przyjęciem przemawiały względy interesu ogólnego państwa, czy przyjęte rozwiązania prawne umożliwiają osiągnięcie założonego celu i nie wykraczają poza to co jest niezbędne dla jego osiągnięcia oraz czy nie jest ona dyskryminująca wobec podmiotów z innych państw członkowskich.

Odnosząc się do stricte jurydycznego charakteru kwestii stawianej w omawianych zarzutach kasacyjnych, Sąd I instancji nie mógł pominąć znaczenia argumentu z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw. To on bowiem stanowił zasadnicze źródło wiedzy o motywach podjęcia interwencji ustawodawczej w odniesieniu do rynku gier hazardowych, co w odniesieniu do projektowanych i następnie wprowadzanych rozwiązań prawnych mogło być dopiero zestawiane z wymogami stawianymi przez prawo unijne i stanowić następnie przedmiot oceny co do zgodności powodów i celów działania oraz środków służących ich osiągnięciu z prawem unijnym, w tym zwłaszcza z art. 56 TFUE.

Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie zarzucając wadliwość oparcia rozstrzygnięcia Sądu na argumencie dotyczącym procedury notyfikacji i zaaprobowaniu w jej wyniku polskiej regulacji przez Komisję Europejską. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, stwierdzenie Sądu o zaaprobowaniu przez Komisję Europejską ostatecznego kształtu ustawy o grach hazardowych nie było pozbawione podstaw. Notyfikacja przepisów technicznych jest unijną procedurą swoistej "kontroli prewencyjnej" projektów prawa krajowego przez Komisję Europejską, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza swobodnego przepływu towarów i usług. Dochodzi w niej do opiniowania i zgłaszania uwag przez Komisję Europejską oraz inne państwa członkowskie dotyczących przepisów technicznych, mających stanowić projekt ustawy. Sąd I instancji nie mógł więc abstrahować od przeprowadzenia oceny spornej w sprawie kwestii także z pozycji argumentów odnoszących się do procesu notyfikacji oraz jego rezultatu. Była to bowiem istotna płaszczyzna oceny zgodności z prawem unijnym powodów wprowadzanych zmian, ich celów oraz środków służących ich realizacji. Zwłaszcza, że znajdowało to swoje uzasadnienie również w motywie drugim wprowadzenia do dyrektywy (UE) 2015/1535. Pełne zaś zobrazowanie procedury notyfikacyjnej (postulowane na str. 50 uzasadnienia skargi kasacyjnej), nie było zdaniem NSA niezbędne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w omawianym zakresie Sąd I instancji podważył jednocześnie w jakikolwiek sposób i w jakimkolwiek zakresie kompetencje Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i jego wyłączną jurysdykcję odnośnie do wykładni traktatów. Przeciwnie, to właśnie orzecznictwo TSUE stanowiło zasadniczy trzon argumentacji prezentowanej w zaakceptowanym przez Sąd uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podstawę wnioskowania, że ustawa o grach hazardowych, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do funkcji jej art. 15f ust. 4 oraz art. 5 ust. 1b, nie narusza prawa unijnego.

Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie uwzględnił tego aspektu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w świetle którego ocena zgodności regulacji krajowej z prawem unijnym musi uwzględniać ocenę czy za jej przyjęciem przemawiały względy interesu ogólnego państwa, czy przyjęte rozwiązania prawne umożliwiają osiągnięcie założonego celu i nie wykraczają poza to co jest niezbędne dla jego osiągnięcia oraz czy nie jest ona dyskryminująca wobec podmiotów z innych państw członkowskich.

O względach interesu publicznego przemawiających za wprowadzeniem kwestionowanych w rozpatrywanej sprawie rozwiązań prawnych, a mianowicie blokowania dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia (art. 15f ust. 4 ustawy o grach hazardowych) oraz objęcia monopolem państwa urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych (art. 5 ust. 1b tej ustawy), trzeba wnioskować na podstawie powodów podjęcia przez ustawodawcę interwencji ustawodawczej w omawianej sferze oraz celów regulacji. Powodami tymi były niewystarczający poziom kontroli państwa nad rynkiem gier hazardowych, czego konsekwencją był niemożliwy do wyeliminowania, przy dostępnych dotychczas narzędziach prawnych, obszar działalności nielegalnej o znacznych rozmiarach, zwłaszcza w zakresie gry na automatach oraz przez sieć Internet. Celami zaś regulacji było zmniejszenie skali występowania tzw. "szarej strefy" w zakresie gier na automatach do gier oraz gier w sieci Internet, wprowadzenie jak najskuteczniejszych narzędzi do walki ze zjawiskiem nielegalnego hazardu oraz zapewnienie najwyższego możliwego poziomu ochrony obywateli, w tym osób małoletnich, przed szkodliwymi skutkami hazardu związanymi z grą na automatach do gier i grą w sieci Internet. Te aspekty spornego w sprawie zagadnienia powinny były i zostały rozważone w rozpatrywanej sprawie, w zakresie i stopniu, który był wystarczający dla wnioskowania odnośnie do zachowania przez ustawodawcę krajowego wymogów stawianych przez prawo unijne.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, że przyjęte w krajowej ustawie o grach hazardowych, a przywołane powyżej rozwiązania prawne – których niezgodność z prawem unijnym zarzuca skarżąca – stanowiły też przedmiot oceny Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do ich proporcjonalności i niezbędności, a także niedyskryminującego charakteru, a ewentualne deficyty argumentacji mającej uzasadniać tę ocenę oraz formułowane na jej podstawie wnioski, należy oceniać z pozycji znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. Ocena zasadności, a co za tym idzie i skuteczności zarzutów kasacyjnych, nie może bowiem pomijać tego, że przywoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia TSUE oraz fragmenty z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyjaśniają na czym miałby polegać błąd podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 56 TFUE, w tym zwłaszcza że blokowanie dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia oraz objęcie monopolem państwa urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, nie jest ani nieproporcjonalne, ani też dyskryminujące.

Kwestionowane skargą kasacyjną stanowisko Sądu I instancji osadzone zostało na gruncie orzecznictwa TSUE, z którego wynika – co ponownie trzeba podkreślić – że wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że przepis krajowy, który zakazuje organizacji publicznych gier losowych oraz pośrednictwa w nich za pomocą Internetu w celach przeciwdziałania zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczania uzależnienia od gier, a także ochrony małoletnich, może być co do zasady uznany za odpowiedni do osiągnięcia takich zgodnych z prawem celów, nawet jeśli oferowanie takich gier jest dozwolone za pośrednictwem bardziej tradycyjnych środków (sprawa C – 46/08) oraz, że nie stoi on na przeszkodzie stosowaniu regulacji państwa członkowskiego, na podstawie której organizowanie lub promowanie gier losowych odbywa się w systemie wyłączności przysługującej jednemu podmiotowi i która zakazuje wszelkim innym podmiotom, w tym podmiotom z siedzibą w innym państwie członkowskim, oferowania za pośrednictwem Internetu usług objętych tym systemem na terytorium pierwszego państwa członkowskiego (sprawa C – 258/08; zob. również np. wyroki w sprawie C – 42/07 oraz w sprawie C – 212/08).

Wynika z niego również, że środkiem zapewniającym wykonanie regulacji krajowej ustanawiającej zasadę wyłączności (monopolu) w zakresie odnoszącym się do organizowania gier losowych – a więc tak jak na gruncie art. 5 ust. 1b ustawy o grach hazardowych – może być mechanizm blokowania (nakazu zablokowania) dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są oferowane nielegalne usługi hazardowe, który służąc uniemożliwieniu korzystania z nich, jest traktowany jako nieodzowny elementem ochrony, jaką państwo członkowskie może i zamierza zapewnić na swym terytorium w dziedzinie gier losowych (wyrok w sprawie C – 258/08), a więc taki mechanizm, jak ustanowiony w art. 15f ust. 4 przywołanej ustawy. Co więcej, z przywołanego judykatu wynika (pkt 50), że w celu zastosowania regulacji państwa członkowskiego dotyczącej gier losowych, zgodnej z art. 49 WE, sąd krajowy nie ma obowiązku badania, w każdej konkretnej sprawie, czy środek wykonawczy mający zapewnić poszanowanie tej regulacji jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji celu, któremu ona służy oraz, czy jest zgodny z zasadą proporcjonalności, o ile środek ten jest elementem niezbędnym do zapewnienia skuteczności tej regulacji i nie zawiera żadnego dodatkowego ograniczenia w stosunku do ograniczenia, które wnika z niej samej.

Odwołując się w tym kontekście do uwag już przedstawionych wcześniej w niniejszym uzasadnieniu, za prawidłowy należy uznać wniosek, że wskazane zastrzeżenie, gdy chodzi o jego konsekwencje, nie ma zastosowania do przepisu art. 15f krajowej ustawy o grach hazardowych, albowiem instytucja wpisu do Rejestru służy wyłącznie zapewnieniu realizacji celów ustawy, o których mowa była powyżej i nie niesie za sobą żadnych dodatkowych ograniczeń.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zauważyć bowiem należy, że powyższy przepis stwarza Sądowi możliwość zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie pytania prawnego, o ile w ocenie Sądu decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku w zawisłej przed nim sprawie. Przepis ten nie nakłada zaś na Sąd takiego obowiązku. W świetle przedstawionych powyżej argumentów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki wszczęcia tej procedury, albowiem nie było to obiektywnie niezbędne z punktu widzenia orzeczenia wydawanego w rozpatrywanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że ponieważ w rozpoznawanej sprawie ustalono, że strona skarżąca organizowała w sieci Internet gry losowe, które zostały objęte monopolem państwa, nie posiadając zezwolenia, którego wymaga art. 6 ust. 3 w związku z art. 3 ustawy o grach hazardowych, a z art. 15f ust. 4 tej ustawy wynika, że wpisowi do przewidzianego w nim Rejestru podlega nazwa domeny internetowej wykorzystywanej do organizowania i urządzania gier hazardowych niezgodnie z ustawą, uzasadniony był wniosek, że art. 15f ust. 4 ustawy o grach hazardowych, w związku z tym, że nie jest niezgodny z prawem UE, nie sprzeciwiał się wpisowi spornych domen do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.