Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 56/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 września 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lipca 2020 r.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: PZUS, organ) decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. nr [...] odmówił D. C. (dalej: Skarżący) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za maj 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 31zo ust. 2-4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19) i stwierdził, że "We wniosku z dnia 15.05.2020 r, w części II pkt 1 wnosi Pan o zwolnienie z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. Na podstawie danych dostępnych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS ustalono, że deklaracja rozliczeniowa za miesiąc maj 2020 r. została złożona 15.07.2020 r. Dokumenty te należało złożyć nie później niż do 30 czerwca 2020 r.

W związku z powyższym, nie przysługuje Panu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres maj 2020 r."

Skarżący pismem z dnia 21 lipca 2020 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wskazał, że nie zgadza się "z wydaną decyzją".

PZUS decyzją z dnia 15 września 2020 r. [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 17 sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał przepisy art. 31zg ust. 8 ustawy o COVID-19 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz przepisy art. 31zo ust. 1 i art. 31zp ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 31zq ust. 1 i ust. 3 ustawy o COVID-19 i wskazał, że "15 maja 2020 r, złożył Pan wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. Po jego rozpatrzeniu wydana została decyzja z 17 lipca 2020 r. znak [...] odmawiająca prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za maj 2020 r. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było niezłożenie do 30 czerwca 2020 r. prawidłowych dokumentów rozliczeniowych za miesiąc maj 2020 r.

Nie zgadzając się z treścią zapadłej decyzji, pismem z 21 lipca 2020 r. zwrócił się Pan z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wszczęte w tym zakresie postępowanie zostało zakończone zawiadomieniem z 5 sierpnia 2020 r.

Jak ustalono w toku prowadzonego w II instancji postępowania, prawidłowe dokumenty rozliczeniowe za miesiąc maj 2020 r. zostały zaewidencjonowane w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS 15 lipca 2020 r. Nadmienić należy, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za dane miesiące nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek był zwolniony z obowiązku ich składania.

Na skutek opisanych okoliczności koniecznym stało się utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji z 17 lipca 2020 r. znak: [...] odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy należnych za maj 2020 r."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżący wniósł "o ponowne rozpatrzenie decyzji, odmawiających zwolnienia opłacania składek za miesiące 04 oraz 05.2020 r." i wskazał, że "W związku z rozpoczynającą się pandemią COVID19 w miesiącu 04/2020 chciałem zawiesić działalność gospodarczą. Udałem się do podległej gminy i dokonałem stosownego zawieszenia. Po paru dniach, kontrahent z którym współpracuję podjął decyzje o współpracy ze mną, w związku z czym postanowiłem wznowić działalność od dnia w którym ją zawiesiłem. Oczywiście odwieszenie, zrobiłem po upływie czasu. W gminie przez "złe zrozumienie lub moje niedopatrzenie" zrozumiałem że ponowne odwieszenie będzie traktowane jakbym jej w ogóle nie zawieszał. Zawieszałem działalność od 01.04.2020 r i odwieszałem od 01.04.2020 r.

Sytuacja z COVID19, restrykcjami oraz ogólne zmieszanie mocno wpłynęło na moją działalność

W związku z zaistniałą sytuacja w mojej działalności powstał chaos i niepewność co do dalszej formy prowadzenia mojej firmy.

W konsekwencji zawieszenia działalności od 01.04.2020 r nie zostały sporządzone deklarację ZUS za kolejne miesiące. Zaznaczam, że nie zatrudniam pracowników przez co nie muszę sporządzać deklaracji do ZUS, chyba że zachodzą jakieś zmiany (chorobowe itp.). Deklaracje za każdy miesiąc sam się klonują. Mając na uwadze fakt iż nie było przerwy w prowadzeniu działalności przez ponowne jej odwieszenie od tego samego dnia, nie miałem świadomości, że muszę złożyć deklaracje ZUS za 04 i 05.2020r. W międzyczasie złożyłem stosowny dokument zwalniający mnie z opłacania składek za okres w którym wszyscy przedsiębiorcy mieli prawo do zwolnienia. Po ustawowym terminie tj 30.06.2020 otrzymałem odmowę z tytułu opłacania składek za 04 i 05.2020r. Złożyłem ponownie odmowę, że nie zgadzam się z wydaną decyzją, na co ponownie otrzymałem negatywną odpowiedz. W okresie ciągle zmieniających się przepisów, proszę o ponowne przeanalizowanie mojego przypadku, przyjęcie moich wyjaśnień i przyjęcie ostatnich przepisów przywracających zwolnienie składek które zostały już opłacone a mogły być umorzone. Składki które opłaciłem za miesiące bieżące,(06,07,08.2020) zostały zaliczone na zaległość, w związku z czym zwolnienie dotyczy już opłaconych składek. Zaznaczam, że sytuacja ma charakter szczególny a zwolnienie mnie z opłacania za okres w którym w Polsce występowały obostrzenia i ciągle nowelizowane przepisy postawiły by mnie w grupie osób, którym ZUS pomógł w przetrwaniu tego najgorszego pierwszego okresu pandemii".

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19 – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.

Skarżący ma miejsce zamieszkania na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Organ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 5 kwietnia 2022 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 28 kwietnia 2022 r., gdyż Skarżący nie odpowiedział na informację Sądu o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej, a pełnomocnik organu podał adres elektroniczny nie przypisany do systemu Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej – ePUAP.

Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził z urzędu naruszenie art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., oraz 9 K.p.a. a w konsekwencji również art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja Prezesa ZUS z dnia 15 września 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję z 17 lipca 2020 r., którą odmówiono Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za maj 2020 r.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o COVID-19, która w art. 31zo ust. 1 i następne przewiduje zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek.

Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. albo

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Stosownie do art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r.

Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19).

Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy).

W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że Skarżący tego obowiązku nie spełnił, gdyż dokumenty rozliczeniowe złożył po 30 czerwca 2020 r. tj. w dniu 15 lipca 2020 r. Skarżący w skardze wskazuje między innymi, że był zwolniony z obowiązku składania deklaracji, gdyż prowadzi działalność bez zatrudniania pracowników.

Zatem w okolicznościach sprawy kwestią sporną jest niedopełnienie przez Skarżącego obowiązku terminowego złożenia dokumentów rozliczeniowych za okres, za który ubiegała się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.) mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art, 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.).

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony postępowania, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy.

Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów: proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania.

W przypadku decyzji wydawanej przez organ działający jako organ II instancji naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu, czy jak w tym wypadku we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyjdzie jeszcze wskazać za NSA (por. wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 346/15), że organ odwoławczy, orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Uzasadnienie, które pomija odpowiedź na podstawowe zarzuty oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony, jest uzasadnieniem wadliwym, naruszającym zarówno art. 107 § 3 K.p.a., jak też art. 11 tej ustawy. Jak przyjmuje się w doktrynie, uzasadnienie decyzji w przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. kształcie, stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych, której zadośćuczynienie przez organ umożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli rozstrzygnięcia (zob. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC, 1997, str. 187-188).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji intencjonalnie przytoczone przez Sąd prawie w całości, nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż organ nie rozważył, czy Skarżący nie jest zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych.

Powyższa okoliczność jest istotna z punktu widzenia treści cytowanego powyżej art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID–19. Niezależnie od treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ZUS winien z urzędu odnieść się do treści wskazanego przepisu in fine, wyjaśniając kwestię zwolnienia lub też jego braku, w kontekście regulacji art. 47 u.s.u.s., przedstawiając w tym zakresie stosowną analizę oraz dowody.

Nie ulega wątpliwości, iż takie lakoniczne i lapidarne podejście organu, nie sprzyja realizacji zasady określonej w art. 8 K.p.a. polegającej na prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Oznacza to również, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie został przez organ prawidłowo rozpoznany. Tym samym organ naruszył w sposób oczywisty również przepis art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z drugim przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe implikuje, iż na kanwie rozpatrywanego stanu faktycznego doszło także do naruszenia gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Jednocześnie jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1130/96 "Jedno zdanie, mające zastąpić uzasadnienie, nie niesie żadnej merytorycznej treści. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak w aktach sprawy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.)".

Nierozpoznanie przez ZUS tej kluczowej kwestii uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowego zastosowania przez ZUS art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. W ślad za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 331/21 należy podkreślić, iż sąd administracyjny nie może zastępować organu w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji rozpoznania sprawy i orzeczenia o prawach i obowiązkach stron. Stwierdzonego uchybienia nie można skutecznie konwalidować na etapie postępowania sądowego, gdyż wówczas Sąd dokonałby merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a nie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić jak doniosłą rolę spełnia uzasadnienie decyzji, realizujące dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 8 i art. 11 K.p.a. i mające na celu objaśnienie stronie, jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w rozpoznawanej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż w konsekwencji wad, jakimi obarczona jest zaskarżona decyzja organu, ocena w zakresie zarzutów wniosku zostałaby w istocie przerzucona na Sąd. To Sąd administracyjny de facto musiałby merytorycznie rozpoznać sprawę, a nie jest do tego uprawniony.

Podsumowując powyższe Sąd wskazuje, że PZUS nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, co uzasadnia stwierdzenie naruszenia przepisów art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Sąd wskazuje, że jeżeli Skarżący byłby zobowiązany do złożenia deklaracji rozliczeniowej PZUS działając jako organ I instancji powinien zastosować przepis art. 9 K.p.a., który zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa.

Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 K.p.a., PZUS działając jako organ I instancji nie poinformował Skarżącego, nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji, nie wezwał do złożenia dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, wreszcie nie czuwał, aby Skarżący nie poniósł szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej.

W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, że PZUS podjął starania, by poinformować Skarżącego o braku deklaracji za maj 2020 r. Zdaniem Sądu, jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r., Skarżący miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą ewentualnie deklarację DRA. PZUS powinien był o to zadbać. Skoro Skarżący zwrócił się w dniu 15 maja 2020 r. z wnioskiem do ZUS o zwolnienie z opłacania składek m.in. za maj 2020 r. i w terminie określonym w przepisie art. 47 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym w 2020 r.) t.j. do 10 czerwca 2020 r. nie wpłynęła do organu deklaracja rozliczeniowa DRA i skoro organ twierdzi, że Skarżący był zobowiązany do jej złożenia, było wystarczająco dużo czasu, by poinformować o tym fakcie Skarżącego przed 30 czerwca 2020 r., zwłaszcza, że zgodnie z przepisem art. 12 § 1 K.p.a. organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W ocenie Sądu brak działania organu przed dniem 30 czerwca 2020 r. spowodował istotne naruszenie obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

W myśl art. 79a § 2 K.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.

Naruszenie przepisu art. 79a § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Skarżący, gdyby organ zastosował powyższy przepis, mógłby złożyć wymaganą przepisami deklarację DRA.

Kolejno Sąd w ślad za stanowiskiem WSA w Krakowie zawartym w prawomocnym wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 903/21 – które to stanowisko Sąd w całości podziela i przyjmuje za własne - zwraca uwagę na obowiązujące od dnia 16 grudnia 2020 r. przepisy art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Co niezwykle istotne, ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to jest 16 grudnia 2020 r., to niewątpliwie obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko dopuszczające zastosowanie omawianego przepisu w tym okresie zasługuje na aprobatę (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21; w Szczecinie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 593/21, w Poznaniu z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 160/21 i sygn. akt III SA/Po 162/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1332/21).

Sąd dostrzega, że w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie tj. dnia 15 września 2020 r., przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie obowiązywały, jednak nie mogą one być obecnie przez Sąd i organ pomijane.

Przywołana regulacja wyznacza bowiem również kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie o COVID-19 tej daleko idącej i bardzo korzystnej z punktu widzenia interesów płatników regulacji prawnej.

Podkreślić też zdecydowanie należy, że płatnicy składek nie powinni być traktowani w różny sposób w zależności jedynie od tego, kiedy zostanie złożony wniosek i kiedy zostanie od rozpatrzony tj. czy przed datą wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, czy też po tej dacie, co ma bezpośrednie znaczenie jeśli chodzi o obowiązki organu pouczania w zakresie możliwości przywrócenia terminów, także zawitych.

Sąd musi mieć i ma na uwadze dobro płatników w postaci prawa do zwolnienia z opłacenia składek w tym trudnym okresie stanu epidemii. Dlatego przestrzeganie przez organ także zasad wskazanych w K.p.a. i ustawie o COVID-19 powinno być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym skorzystanie ze zwolnienia, nawet jeżeli nie dopełnili oni od razu określonego obowiązku (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 17 lipca 2020 r., gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a. W szczególności organ mając na uwadze treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID–19 szczegółowo odniesie się do treści wskazanego przepisu in fine, wyjaśniając kwestię zwolnienia lub też jego braku w przypadku Skarżącego (art. 47 u.s.u.s.). Zebrany materiał dowodowy ZUS podda ocenie zgodnie z przepisem art. 80 K.p.a.

W przypadku, gdyby dokonana przez organ ocena doprowadziła do wniosku, że Skarżący w istocie nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji za maj 2020 r., PZUS powinien mieć na uwadze obowiązujący od dnia 16 grudnia 2020 r. przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19.

Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że Skarżący, po pierwsze był zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca, która zaskarżyła działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Po drugie Skarżący w sprawie występował osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika.