Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 270/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 5,  art. 40 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1175.2021 w przedmiocie nadania statutu jednostce pomocniczej 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 grudnia 2021 r.

nr NPII.4131.1.1175.2021, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.- dalej zwanej u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr XLI/893/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 3 Zawodzie, w części:

- § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 31 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy oraz - jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1319 ze zm.- dalej zwanej Kodeksem wyborczym) oraz art. 7 i art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej zwanej Konstytucją RP),

- § 15 ust. 1 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 3 u.s.g.

- § 19 ust. 9 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w związku z art. 37b u.s.g.

- § 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP,

- § 23 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie sformułowań: nr PESEL, zawód, a także: oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP,

- § 29 ust. 1 zd. 1 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu Dzielnicy, § 29 ust. 1 zd. 2 oraz ust. 2 i 3 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 4, art. 6, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 741 ze zm. -dalej zwanej ustawą o referendum lokalnym),

- § 30 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 u.s.g.

- § 32 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 – dalej zwanej ustawą o ogłaszaniu aktów).

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru przedstawił następującą argumentację:

Zapisy § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 31 załącznika do uchwały we wskazanym zakresie naruszają art. 87 Konstytucji RP i godzą w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. W ocenie organu nadzoru akt prawa miejscowego nie może przesądzać o obowiązywaniu i stosowaniu aktów hierarchicznie wyższych, którymi są ustawy. Nie może również przesądzać o obowiązku przestrzegania przez członków organu Dzielnicy przepisów statutu, który jako akt prawa miejscowego wiąże organy jednostki pomocniczej z mocy art. 94 Konstytucji RP. Nadto, z konstrukcji przepisu

§ 31 załącznika do uchwały wynika, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje uchwała - statut jednostki pomocniczej, będący aktem niższego rzędu niż ustawa, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych, przepisy ustawy. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom uchwały przed przepisami ustawy. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że odwołanie się do stosowania w sprawach nie uregulowanych przez statut do ustawy Kodeks wyborczy jest nieuprawnione w świetle art. 1 tej ustawy. W kontekście tych wyjaśnień za niezgodną z prawem organ nadzoru również regulację § 27 ust. 4 załącznika do uchwały.

Jednocześnie zdaniem organu nadzoru przepisem § 27 i § 20 pkt 8 załącznika do uchwały przyznano istotne kompetencje rozstrzygające w procesie wyborczym organów jednostki pomocniczej (rozstrzyganie protestów wyborczych i orzekanie o ważności wyborów) Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic. O losach organu ustawowego, tj. organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej (Rady Dzielnicy) będzie orzekać podmiot nie przewidziany przepisem ustawy, powołany na mocy aktu prawa miejscowego. W przekonaniu organu nadzoru, kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów jednostki pomocniczej mieści się natomiast w zakresie kompetencji właściwej rady gminy.

Z kolei zapisem § 19 ust. 9 załącznika do uchwały Rada przekroczyła przysługujące jej kompetencje naruszając normę z art. 37b u.s.g. Nie miała bowiem podstaw do rozszerzenia ustawowego katalogu osób uprawnionych do pobierania diet.

Wojewoda wskazał na naruszenie dotyczące § 29 ust. 1 zd. 1 podanym w zakresie, § 29 ust. 1 zd. 2 oraz § 29 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały, gdyż Rada Miasta nie może przesądzać o głosowaniu przez mieszkańców jednostki pomocniczej poza ustawą, tj. drodze innego referendum niż lokalne. Mieszkańcy jednostki pomocniczej są bowiem jednocześnie członkami lokalnej wspólnoty samorządowej. Organ nadzoru wskazał, że w ustawie o referendum lokalnym zostały w sposób wyczerpujący uregulowane zasady przeprowadzenia referendum lokalnego, nie dopuszczalne jest zatem ponowne regulowanie tych kwestii w drodze aktu prawa miejscowego i to w odmienny sposób.

Organ nadzoru zauważył, że zapisem § 15 ust. 1 załącznika do uchwały Rada uregulowała materię podlegającą regulacji w drodze Statutu Miasta Katowice, naruszając art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 3 u.s.g.

Wojewoda wytknął naruszenie dotyczące § 23 ust. 2 załącznika do uchwały we wskazanym zakresie, gdyż informacje dotyczące zawodu nie służą weryfikacji ani wieku, ani miejsca zamieszkania osób kandydujących do organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej. Wprowadzenie tej regulacji jest nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących określeniu "mieszkańca jednostki pomocniczej". Nadto, wymagane dane nie są niezbędnym elementem pozwalającym na weryfikację osoby jako mieszkańca jednostki pomocniczej, w żaden sposób nie wskazują bowiem na miejsce zamieszkania tej osoby. Nadto, numer PESEL pomija przypadki, w których mieszkaniec nie dysponuje takim numerem. Z kolei unormowania dotyczące przetwarzania danych osobowych wykraczają poza delegację ustawową i jednocześnie w sposób niedozwolony modyfikuje materię uregulowaną już w sposób kompleksowy w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (RODO) (Dz.U.UE.L 2016 Nr 119). Rada Miasta Katowice - nie będąca administratorem danych gromadzonych przez Gminę, nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń woli o przetwarzaniu danych osobowych - albowiem jest to wyłączna kompetencja Prezydenta Miasta.

Kwestionując legalność § 30 załącznika do uchwały organ nadzoru wskazał na niedopuszczalną modyfikację art. 35 ust. 1 u.s.g. Natomiast w odniesieniu do przepisu § 32 załącznika do uchwały na niedopuszczalne powielenie regulacji wynikającej z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z i 3 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Zwrócił przy tym uwagę, że publikacji podlega nie sam statut (załącznik do uchwały), ale uchwała Rady Miasta Katowice, którą został przyjęty oraz wskazał na zapis § 6 tej uchwały.

Miasto Katowice, reprezentowane przez radcę prawnego, w całości zaskarżyło powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze zarzucono naruszenie:

1. naruszenie art. 165 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 4 oraz art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607 – dalej zwanej Kartą) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie zasady samodzielności społeczności lokalnych, a ingerencja organu nadzoru winna być od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Podczas gdy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi przejaw nadmiernej ingerencji wynikającej z wykładni rozszerzającej przepisów prawa;

2. naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że strona skarżąca ma uprawnienia do wskazywania w statucie jednostki pomocniczej - Dzielnicy wyłącznie przedmiotu spraw wskazanych w przepisach prawa. Podczas gdy literalna i funkcjonalna wykładnia tegoż przepisu wskazuje na otwarty charakter katalogu spraw, które mogą zostać uregulowane w Statucie Dzielnicy i pominięcie uprawnienia Rady Gminy do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności oraz pominięcie faktu, że status publicznoprawny jednostek pomocniczych wyznaczany jest poprzez uprawnienia publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw, które gmina im przekaże;

3. naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 4, art. 6, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy o referendum lokalnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że strona skarżąca dokonała modyfikacji elementów tychże przepisów a także poprzez uznanie, że do referendum w jednostce pomocniczej gminy znajdują zastosowanie powyższe przepisy ustawy referendum lokalnym, podczas gdy utworzenie i istnienie jednostki pomocniczej nie jest obligatoryjne zatem ustalenie w Statucie Dzielnicy quorum mieszkańców jest właściwe oddaje sens istnienia jednostki pomocniczej, a także strona skarżąca nie dokonała modyfikacji tylko uszczegółowił przepisy prawa, które na to stronie skarżącej pozwalają;

4. naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 37b u.s.g. poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego wynika, że strona skarżąca ma uprawnienie do uregulowania wyborów w Dzielnicy, w tym do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji;

5. naruszenie 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art 18 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, tj. uznanie, że przepisy prawa uniemożliwiają stronie skarżącej nadanie uprawnień do rozpatrywania protestów wyborczych w jednostce pomocniczej na utworzoną Statutem Dzielnicy komisję wyborczą, podczas gdy możliwość kontrolowania i przebiegu wyników wyborów do organów jednostek pomocniczych przez rady gminy na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej z art. 18 i 35 u.s.g. nie jest kwestionowania, a w ramach wyznaczonych dyspozycją art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Rada Miasta może przewidzieć postanowienia umożliwiające obywatelom prawo złożenia stosownego środka odwoławczego do stosownego organu;

6. naruszenie art. 35 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 1 Kodeksu wyborczego oraz art. 7, art. 83 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że strona skarżąca przyznała pierwszeństwo przepisom uchwały przed przepisami ustawy, gdy tymczasem prawa wyborcze w jednostce pomocniczej nie są kreowane przez ustawodawcę, ale przez prawodawcę lokalnego, który ma uprawnienie do przewidywania obowiązków wprost odwołując się do innych aktów prawnych w tym ustaw, a także powtórzenie i odwołanie do innych aktów prawnych jest konieczne z uwagi na zapewnienie komunikatywności aktu prawnego a nadto wskazanie na obowiązek przestrzegania prawa ma charakter techniczny, usprawniający pracę jednostki pomocniczej przypominając o konieczności przestrzegania prawa przez osoby pełniące funkcje w tej jednostce, co nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Zatem działanie strony skarżącej nie stanowi modyfikacji czy rozszerzenia zapisów ustawy jak podnosi organ nadzoru;

7. naruszenie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że doszło do niedopuszczalnego powielenia regulacji ustawowej, poprzez, gdy regulacja Statutu Dzielnicy stanowi inkluzję zbioru znaczeniowego regulacji powyższych przepisów i nie może zostać uznana za modyfikację regulacji ustawowej, a odwołanie do ogłoszenia Statutu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego ma charakter techniczny, ułatwiający zrozumienie aktu prawnego przez mieszkańców, którzy przede wszystkim posługiwać będą się bezpośrednio Statutem Dzielnicy a nie uchwałą Rady Miasta;

8. naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że strona skarżąca w regulacji dot. zgłaszania kandydatów nie jest nieuprawniona do tworzeniem dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów weryfikacyjnych a także poprzez uznanie, że dane te nie są niezbędnym elementem pozwalającym na weryfikację osoby jako mieszkańca jednostki pomocniczej, podczas gdy uchwała Rady Miasta w żadnej mierze nie odnosi się do pojęcia mieszkaniec, a wymagane dane identyfikują mieszkańca, który zgłaszany jest na kandydata. Nadto zbieranie tychże danych jest również niezbędne i konieczne w celu wyeliminowania oszustw i nadużyć;

9. naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnie i uznanie, że sposób weryfikacji i dane umożliwiające identyfikację osoby, która zgłaszana jest na kandydata zostały uregulowane w przepisach prawa, podczas gdy ustalenie kategorii podmiotów uprawnionych do kandydowania do Rady Dzielnicy nie został przez ustawodawcę określony, a regulacja powyższego przepisu wskazuje na uprawnienie strony skarżącej do określenia podmiotów uprawnionych do kandydowania i określenie elementów składających się na identyfikator osoby;

10. naruszenie art. 6 a i art 8 ustawy z 24 września 2010 roku o ewidencji ludności (Dz. U. z 2021 r., poz. 510, t.j.) poprzez ich niezastosowanie oraz Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku i w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (RODO) (Dz. Urz. UE. L z 2016 r., nr 119) poprzez jego zastosowanie, podczas, gdy strona skarżąca realizując zadania związane z kandydatami do rady jednostki pomocniczej, nie gromadzi ich danych, a jedynie potwierdza ich zgodność z posiadaną ewidencją. Natomiast zgoda na udostępnienie danych osobowych w kampanii wyborczej obejmuje wyłącznie dane niezbędne z wyłączeniem adresu zamieszkania, czy numeru PESEL. Zatem odwołanie i zarzut naruszenia powyższego Rozporządzenia jest chybiony;

11. naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że strona skarżąca przekroczyła upoważnienie ustawowe i nieprawidłowo dokonała ustalenia w zakresie gospodarki finansowej Dzielnicy, podczas, gdy nie przekroczyła ona upoważnienia ustawowego. Przy czym organ nadzoru wskazał jedynie na przekroczenie upoważnienia nie wskazując na konkretne uchybienia. Zatem w tym zakresie ciężko ustosunkować się stronie skarżącej do podniesionego zarzutu.

W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona skarżąca zwróciła się również z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szersza argumentacja na poparcie wskazanych wyżej zarzutów w odniesieniu do zakwestionowanych przez organ nadzoru zapisów załącznika do uchwały. Zaakcentowano przy tym, że zasadniczy spór dotyczy ustalenia granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, w tym w szczególności oceny, czy zapisu statutu jednostki pomocniczej – Dzielnicy- muszą być kazuistycznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do kształtowania treści statutu jednostki pomocniczej jest generalne, a nie kazuistyczne i Rada Miasta Katowice ma prawo kształtować statut również w kwestiach nieuregulowanych wprost w przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi organ nadzoru stwierdził, że strona skarżąca w żaden sposób nie podważyła legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329 - dalej zwanej p.p.s.a.) sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru Sąd uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W przypadku zaś braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 - dalej jak dotychczas u.s.g.), który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W pierwszej kolejności Sąd ustalił zatem, że warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Jak wynika z wyjaśnień zawartych

w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego sporna uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 29 listopada 2021 r. Strona skarżąca nie zaprzeczyła zgodności tego twierdzenia ze stanem faktycznym. Zatem data doręczenia organowi nadzoru powyższej uchwały jest okolicznością bezsporną. Skoro zaś w dniu 29 listopada 2021 r. rozpoczął bieg 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, to wydając to rozstrzygnięcie w dniu 29 grudnia 2021 r. organ nadzoru dotrzymał ustawowego terminu na jego wydanie.

Skarga spełnia także warunek formalny z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż Rada Miasta Katowice podjęła uchwałę z dnia 27 stycznia 2022 r. Nr XLIII/963/22

w sprawie zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Kolejno obowiązkiem Sądu było wobec tego ustalenie, czy Wojewoda

w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym części kontrolowanej uchwały.

Przypomnieć wymaga, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97). W wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei

w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa.

Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Stosownie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g.(por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18).

Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym, ponieważ tak w stanowieniu prawa, jak i w jego stosowaniu normy konstytucyjne wyznaczają wzorzec najwyższy.

Jak słusznie wskazuje strona skarżąca, trzeba też mieć na uwadze to, że w 1994 r. Polska ratyfikowała Europejską Kartę Samorządu Lokalnego (dalej zwanej Kartą), przyjętą 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy. Konwencja reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została opublikowana w Dz. U .z 1994 r., nr 124, poz. 607 i jako ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi część krajowego porządku prawnego i jest w nim stosowana.

Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z kolei, jej art. 4 ust. 2 wskazuje, że społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Nadto, jak wynika z art. 4 ust. 4 Karty, kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem.

Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 Karty kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.

Oceniając naruszenia opisane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Sąd stwierdza, że nie ma wśród nich takiego, który dowodziłby istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta Katowice (w rozumieniu tu przedstawionym), a więc takiego, które byłoby nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym i rodziło konieczność stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej przez organ nadzoru części.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Utworzenie jednostek pomocniczych jest więc nieobligatoryjne i zależne wyłącznie od decyzji organu stanowiącego danej gminy. Jednostki pomocnicze nie posiadają podmiotowości na gruncie prawa publicznego i prywatnego. Są one powoływane do wykonywania zdekoncentrowanych na nie zadań gminnych. Nie mogą podejmować działań prawnych, i choć mogą teoretycznie odgrywać istotną rolę w procesach administrowania, to jedyną dostępną dla nich formą działania są wyłącznie formy działań faktycznych. Z tych względów rolą statutu jednostki pomocniczej uchwalonego przez organ stanowiący gminy na podstawie art. 35 ust. 3 u.s.g. jest nie tylko erygowanie struktury pomocniczej, ukształtowanie jej organizacji w ramach wynikających z przepisów art. 35 a – 37 b u.s.g., co przede wszystkim określenie zakresu zadań przekazanych jej przez gminę, sposobów ich realizacji, określenie zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Wynika z tego, że każda jednostka pomocnicza powinna być tworem dostosowanym do miejscowej specyfiki i lokalnych potrzeb grup mniejszych, niż gminna wspólnota samorządowa, takich jak np. określona wieś, czy dzielnica miasta. O zakresie przekazanych konkretnej jednostce pomocniczej zadań publicznych zawsze rozstrzygać będzie jej statut. Zróżnicowanie wolumenu zdekoncentrowanych zadań może nastąpić nawet wśród jednostek tej samej gminy. Może to tym samym determinować zakres i formy kontroli oraz nadzoru na działalnością skonkretyzowanych jednostek pomocniczych (vide: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 3982/21).

Tytułem przypominania wskazać należy ponadto, że zgodnie art. 35 ust. 1 u.s.g - organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Elementy statutu wyznaczone zostały w art. 35 ust. 3 u.s.g. w ten sposób, że ma on określać w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do poszczególnych zarzutów dotyczących zapisów załącznika do uchwały wskazać należy również, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach oprócz niniejszej sprawy zawisły także inne zainicjowane skargą Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Katowice w sprawie nadania statutu dzielnicy wskazanej w danej uchwale. W sprawach o sygn. akt III SA/Gl 247/22, III SA/Gl 248/22 oraz III SA/Gl 272/22 wyrokami z dnia 12 kwietnia 2022 r. Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a wyrażone w tych orzeczeniach stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, do czego upoważnia go tożsamy stan faktyczny i prawny. Rozważania przedstawione w dalszej części uzasadnienia oparte zostaną zatem także o argumentację przedstawioną w tychże wyrokach.

Sąd nie stwierdza istotnego naruszenia prawa zapisami § 5 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały. Zgadza się przy tym z argumentacją skargi, że zapis realizuje funkcję przypominającą o obowiązkach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego dla osób, które zostają członkami Rady Dzielnicy. Zgodnie bowiem z art. 83 Konstytucji RP każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zresztą organ nadzoru w tym zakresie ograniczył się do postawienia gołosłownego zarzutu, którego nie rozwinął w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Nie wykazał zatem sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody co do sprzeczności z prawem § 31 załącznika do uchwały Sąd uznał je za niezasadne. Słusznie wskazano zatem w skardze, że odpowiednie zastosowanie postanowień wskazanych ustaw spowoduje zawsze konieczność oceny, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie przepisy tych ustaw będą miały zastosowanie, z uwzględnieniem specyfikacji jednostki pomocniczej, a samo odesłanie uzasadnione jest możliwością zaistnienia stanu faktycznego, który nie został objęty regulacją tego statutu. Przyjmując takie rozwiązanie Rada Miasta uczyniła Statut przejrzystym i uniknęła wprowadzenia aktu skomplikowanego, powielającego regulacje ustawy.

Nadto, jak stanowi art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., statut ma określać zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zatem ustalenie tych zasad należy do kompetencji Rady Miasta, która w ich ramach może postanowić o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu wyborczego.

Sąd nie dopatrzył się przy tym zaakcentowanego przez organ nadzoru naruszenia konstytucyjnej zasady hierarchiczności źródeł prawa. Omawiany zapis załącznika do uchwały nie modyfikuje tego porządku. Nie jest również tak, że przepis ten przyznaje prymat aktu prawa miejscowego nad prawem powszechnie obowiązującym stanowiąc, iż przepisy ustaw znajdują zastosowanie w sprawach nieuregulowanych Statutem.

Sąd nie podzielił kolejnego zarzutu organu nadzoru, zgodnie z którym § 15

ust 1 załącznika do uchwały narusza prawo w stopniu istotnym. W ocenie Wojewody Rada Miasta uregulowała w statucie jednostki pomocniczej materię podlegającą regulacji w Statucie Miasta, czym naruszyła art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g. W myśl tego przepisu statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Podnieść jednak należy, że w związku z brakiem możliwości tworzenia budżetu przez jednostki pomocnicze, przepis art. 51 ust. 3 u.s.g. należy rozumieć jako obowiązek ujmowania w budżecie gminy wydatków na finansowanie działalności jednostek pomocniczych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 31 stycznia

2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 749/18). Wprowadzenie do Statutu § 15 ust. 1 tej zasady nie zmienia, lecz wskazuje na możliwe wykorzystanie środków pochodzących z budżetu gminy. W ocenie Sądu regulację § 15 ust. 1 załącznika do uchwały należy zatem traktować w kategoriach informacji, deklaracji co do możliwego sposobu wydatkowania uzyskanych od gminy środków finansowych a nie faktycznego ustalania ich struktury. Zapis ten nie stanowi wobec tego istotnego naruszenia prawa. Ponadto, stosownie do art. 48 ust. 1 u.s.g. elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. W ocenie Sądu wprowadzony § 15 ust. 1 nie podważa ani nie modyfikuje cytowanego przepisu art. 48 ust. 1 u.s.g.

Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa również w zapisie § 19 ust. 9 załącznika do uchwały. Wbrew stanowisku organu nadzoru nie wykracza on bowiem swoim zakresem poza granice upoważnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Zapis ten nie narusza także art. 37b u.s.g., albowiem przepis ten nie ma tutaj zastosowania. W kwestionowanym zapisie nie chodzi bowiem o ustalenie diety członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), ale mowa jest o ustaleniu diety dla osób pracujących w ramach okręgowych i obwodowych komisji, tym samym zapewniających przeprowadzenie wyborów do organów dzielnicy. Ustalenie omawianych diet niewątpliwie objęte jest zakresem upoważnienia do określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej.

Nietrafny okazał się zarzut dotyczący § 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały poprzez przyznanie istotnych kompetencji rozstrzygających w procesie wyborczym Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic. Po pierwsze kwestia ustalania ważności wyborów mieści się w zakresie "trybu wyborów organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g. Stanowi zatem materię statutową, która podlega ustaleniu przez radę gminy. Po drugie, rada gminy wykonując upoważnienie ustawowe dla uzyskania kompletnego, zupełnego prawa wyborczego zasadnie przewidziała mechanizmy kontroli nad prawidłowością przebiegu wyborów do rady dzielnicy. Niewątpliwie jednym z jego elementów będzie złożenie protestu wyborczego, wymagającego wyjaśnienia wskazanej w nim sytuacji, zdarzenia i ustalenie jego wpływu na wynik wyborów. Należy zauważyć również, że w samej u.s.g znajdują się regulacje, kiedy to rada gminy wykonuje swoje zadania kontrolne poprzez powołane przez siebie komisje, w tym komisję rewizyjną (por. art. 18a ust. 1 u.s.g.). Nie ma zatem podstaw zarzut Wojewody, że wyłączne kompetencje nadzorcze i kontrolne posiada rada gminy i tylko ona może wypowiadać się o ważności wyborów organów jednostki pomocniczej gminy. Nadto, obowiązkowym elementem statutu jednostki pomocniczej gminy (art. 35 ust. 3 pkt. 5 u.s.g.) jest określenie przez radę gminy zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Należy mieć również na względzie, że zgodnie z § 20 załącznika do uchwały całość zadań związanych z organizacją i przeprowadzeniem wyborów do organów jednostki pomocniczej została przekazana do wykonania Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic. Tym samym strona skarżąca mogła Komisję tą wskazać jako odpowiedzialną za ustalenie prawidłowości przebiegu wyborów do rady dzielnicy. Co istotne Rada Miasta nie zrezygnowała z posiadanych uprawnień kontrolnych, gdyż to ona ostatecznie decyduje o rozpatrzeniu protestu wyborczego jako druga - ostatnia – instancja.

Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru co do niezgodności z prawem

§ 23 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie ujęcia w zgłoszeniu kandydata jego numeru PESEL, zawodu oraz zgody na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej.

Zauważyć należy, że w ocenie Wojewody informacje te są zbędne dla dokonania identyfikacji mieszkańca dzielnicy. Przy czym argumentacja organu nadzoru oparta została o orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Natomiast kwestionowany zapis dotyczy innego zagadnienia, tj. zgłoszenia kandydatów do rady jednostki pomocniczej. Wojewoda wprawdzie przywołuje regulacje § 18 ust. 2 załącznika do uchwały, ale swoje stanowisko koncentruje na zawartej w tym zapisie przesłance "zamieszkiwania na terenie Dzielnicy" jako niezbędnej dla istnienia czynnych i biernych praw wyborczych. Tymczasem regulacja § 18 ust. 2 załącznika do uchwały co do istoty obejmuje pod względem podmiotowym zakres praw wyborczych w wyborach do rady dzielnicy ze wskazaniem, że przysługuje on osobom ujętym w rejestrze wyborców dzielnicy.

Zgodnie z art. 18 § 2 Kodeksu Wyborczego, rejestr wyborców stanowi zbiór danych osobowych z ewidencji ludności, o których mowa w § 7 (...). Jak wynika z art. 18 § Kodeksu wyborczego, część A rejestru wyborców obejmuje obywateli polskich. W tej części rejestru wyborców wymienia się nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, numer ewidencyjny PESEL i adres zamieszkania wyborcy.

Stosownie do treści art. 19 § 1 Kodeksu Wyborczego, wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały wpisywani są do rejestru wyborców, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek. Wniosek powinien zawierać nazwisko, imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia oraz numer ewidencyjny PESEL wnioskodawcy. Do wniosku dołącza się: 1) kserokopię ważnego dokumentu stwierdzającego tożsamość wnioskodawcy; 2) pisemną deklarację, w której wnioskodawca podaje swoje obywatelstwo i adres stałego zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W świetle powyższego numer PESEL jest przetwarzany nie tyle dla identyfikacji mieszkańca dzielnicy, co dla ustalenia czy posiada on prawa wyborcze, o których mowa w § 18 ust. 2 załącznika do uchwały.

Z uwagi na argumentację organu nadzoru wskazać wymaga, że wszyscy mieszkańcy zamieszkujący na terenie dzielnicy, niezależnie od posiadanego obywatelstwa obecnie mają nadawany numer PESEL. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 510, ze zm.) osobie, której dane są gromadzone w rejestrze PESEL i rejestrze mieszkańców, nadaje się numer identyfikacyjny Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, który stanowi numer PESEL. O jego nadanie z urzędu występuje – zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt. 2 wymienionej ustawy, organ gminy właściwy do zameldowania na pobyt stały albo pobyt czasowy - w stosunku do osób, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3, z wyjątkiem dzieci, o których mowa w pkt 1 (tj. obywateli polskich zamieszkujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i cudzoziemców zamieszkujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej).

Nadto, Sąd zauważa, że podnoszone przez organ nadzoru zarzuty co do § 23 ust. 2 załącznika do uchwały odnoszą się etapu poprzedzającego wybory do rady dzielnicy i dotyczą elementu procedury zgłaszania kandydatów do rady tj. zakresu danych, do udostępnienia których jest zobowiązany kandydat. Warto w tym miejscu przez analogię przywołać art. 426 § 2 Kodeksu Wyborczego, według którego do każdego zgłoszenia należy dołączyć pisemne oświadczenia kandydatów o wyrażeniu zgody na kandydowanie oraz o posiadaniu prawa wybieralności do danej rady. Zgoda kandydata na kandydowanie w wyborach powinna zawierać dane: imię (imiona), nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców, datę i miejsce urodzenia, obywatelstwo oraz numer ewidencyjny PESEL kandydata, a także wskazanie jego przynależności do partii politycznej; zgodę na kandydowanie kandydat opatruje datą i własnoręcznym podpisem.

W ocenie Sądu numer PESEL kandydata do rady dzielnicy ma służyć nie tylko identyfikacji mieszkańca, lecz przede wszystkim realizacji przez Prezydenta Miasta zadań wyznaczonych w § 24 załącznika, w szczególności jego ust. 1. Z brzmienia tego przepisu wynika, że na Prezydenta Miasta Katowice scedowane zostały wszelkie działania informujące i promujące dotyczące wyborów do Rady Dzielnicy. Poza tym nie przewidziano w Statucie Dzielnicy innych regulacji dotyczących prowadzenia kampanii wyborczej. Stąd też posiadanie zgody kandydata na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej ma stanowić podstawę legalizującą przetwarzanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. a RODO.

W tym kontekście, po uwzględnieniu art. 5 ust. 1 lit. c RODO i określonej w niej zasady adekwatności (minimalizmu) danych stosownych do celów, w których są przetwarzane nie wydaje się niezbędna informacja o wykonywanym przez kandydata zawodzie. Biorąc jednak pod uwagę specyfikę i znaczenie jednostek pomocniczych gminy dla budowy i rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz wykonywania przez nią zadań przetwarzanie danych o zawodzie kandydata do Rady Dzielnicy nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Odnosząc się do kwestii administrowania danymi gromadzonych przez Gminę Katowice wyjaśnić należy, że definicja pojęcia "administrator" zawarta została w art. 4 pkt. 7 RODO, a jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, administratora wyróżniają podstawowe cechy: władztwo w procesie przetwarzania danych, a więc faktyczne podejmowanie we własnym imieniu i na własną rzecz decyzji o procesach przetwarzania danych – o tym w jakim celu i w jaki sposób dane są przetwarzane (por. red. M. Sakowska-Baryła, Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz, C.H.Beck Warszawa 2018 s. 101 i podana tam literatura). Na szerokie rozumienie omawianego pojęcia wskazuje także Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, ponosząc, że administratorem być w zasadzie każdy podmiot, o ile ustala cele i sposoby przetwarzania danych osobowych. W zależności od danych osobowych, które są przetwarzane oraz podstawy prawnej przetwarzania i kompetencji poszczególnych podmiotów (organów) do przetwarzania, administratorem może być zarówno organ np. wójt lub burmistrz (prezydent), rada gminy, gminne jednostki organizacyjne (np. ośrodek pomocy społecznej lub szkoła), a także - w odniesieniu do danych pracowników i kandydatów do pracy - gminna jednostka organizacyjna jaką jest urząd gminy. Rozstrzygając więc, który podmiot jest w danej sytuacji administratorem w odniesieniu do konkretnych danych osobowych, należy przede wszystkim dokonać analizy przepisów prawa określających zadania podmiotów lub organów publicznych, dla których realizacji niezbędne jest przetwarzanie danych osobowych. Ocena ta powinna być dokonywana w odniesieniu do konkretnego procesu przetwarzania (zob. www.uodo.gov.pl/pl/225/2018).

Jak wynika z art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g organizację i zakres działania jednostki pomocniczej, w tym zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Oznacza to, że rada gminy jest administratorem danych osobowych przetwarzanych w związku z wyborami do organów jednostki pomocniczej. W związku z tym jest uprawniona do ustalania dla osiągnięcia celu, jakim jest wybór rady dzielnicy, sposobu przetwarzania danych osobowych, w tym wymogu składania stosownych oświadczeń, których przedmiotem byłyby kwestie związane z przetwarzaniem danych osobowych.

Nadto, zdaniem Sądu, w ramach regulacji kwestionowanego załącznika do uchwały mamy do czynienia ze współadministrowaniem, o którym mowa w art. 26 RODO. Wskazać należy tytułem przykładu na § 18 ust. 5 załącznika do uchwały,

z którego wynika, że wybory do Rady przeprowadza Prezydent Miasta. Rada Miasta Katowic jest zatem administratorem danych przetwarzanych w związku z organizacją wyborów poprzez przyjmowanie zgłoszeń kandydatów, ustalanie składu miejskiej Komisji Wyborczej czy okręgowej i obwodowej komisji wyborczej. Z kolei Prezydent Miasta jest administratorem danych przetwarzanych w ramach prowadzenia ewidencji ludności i rejestru wyborców dzielnicy (por. § 18 ust. 2 załącznika do uchwały) w oparciu o który ustalane jest istnienie czynnego i biernego prawa wyborczego mieszkańca dzielnicy.

Sąd nie podzielił kolejnego zarzutu organu nadzoru dotyczącego zapisu § 29 załącznika do uchwały. Należy bowiem odwołać się do istoty jednostek pomocniczych gminy i ich znaczenia dla społeczności lokalnej. W warunkach funkcjonowania wieloszczeblowej struktury samorządu terytorialnego, wspólnotom najniższego stopnia Konstytucja przypisuje charakter podstawowy (art. 164 ust. 1). Gmina jest wspólnotą mieszkańców im najbliższą i ustawodawca nie może powoływać jednostek samorządu terytorialnego sensu stricto, obejmujących mieszkańców jeszcze mniejszych obszarów. Powstałe w wyniku dalszego podziału jednostki nie będą już jednostkami podziału zasadniczego, a zamieszkujący je mieszkańcy nie będą tworzyć wspólnot samorządowych w rozumieniu Konstytucji (P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2005, komentarz do art. 164). Nie zmienia to jednak faktu, że jednostki pomocnicze gmin to struktury społeczno-terytorialne (W. Broniewicz, Glosa do uchwały SN z 16 IV 1991 r., III CZP 23/91, OSNC z 1992 Nr 2 poz. 20). Wobec tego nie ulega wątpliwości, że mieszkańcy jednostki pomocniczej są jednocześnie członkami lokalnej wspólnoty samorządowej. Oznacza to, że mieszkańcy jednostki pomocniczej mają prawo korzystać z form demokracji bezpośredniej i przedstawicielskiej w celu wyrażenia swojego stanowiska i podejmowania rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Niewątpliwie więc swoją wolę mogą wyrazić w drodze głosowania. Według definicji słownikowej "referendum, to głosowanie ludowe – bezpośrednie wyrażenie woli lub opinii przez wszystkich obywateli, mających czynne prawo wyborcze (M. Szulc, Popularna Encyklopedia Powszechna, Wyd. PINNEX Kraków 2003, s. 117). Referendum to "najbardziej rozpowszechniona forma demokracji bezpośredniej, umożliwiająca obywatelom udział w podejmowaniu wiążących decyzji (A. Antoszewski, R. Herbut, Leksykon politologii, Wrocław 1999 r.)

W literaturze podkreśla się, że referendum definiowane jest jako instytucja ustrojowo-prawna, której istota sprowadza się do tego, że obywatele posiadający prawa polityczne zostają powołani do wypowiedzenia się w głosowaniu na temat ważniejszych problemów. Zdefiniowanie w ten sposób referendum charakteryzuje się bezpośrednim udziałem obywateli w prezentowaniu własnej opinii, posiadaniem tylko jednego głosu przez każdego z wyborców i uznaniem woli większości (S. Michałowski, A. Pawłowska, Samorząd lokalny i wspólnoty lokalne, Wyd. UMCS, Lublin 2004, s. 186). Wobec powyższego brak jest podstaw do kwestionowania prawa wspólnoty obejmującej mieszkańców dzielnicy do decydowania z wykorzystaniem formy demokracji bezpośredniej jaką jest referendum.

Również ustawa o referendum lokalnym określając znaczenie pojęcia "referendum lokalne" w art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym kładzie nacisk na to, że z jego wykorzystaniem członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę. A taką wspólnotę tworzą wszak mieszkańcy jednostki pomocniczej gminy (dzielnicy). Z kolei z tego, że w regulacji art. 6 ustawy o referendum lokalnym, nie zostało takie referendum wymienione wprost jako jedno z możliwych, nie należy wywodzić, że nie może się ono odbyć. Wskazany przepis nie zawiera zakazu przeprowadzenia referendum lokalnego na innym obszarze terytorialnym niż obszary wskazanych jednostek terytorialnych tj. gminy, powiatu, samorządu województwa. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02, LEX nr 76823), zgodnie z którym prawo do referendum lokalnego przysługuje "zawsze członkom wspólnoty, ilekroć tylko zachodzi potrzeba wypowiadania się o istotnych sprawach dotyczących tej wspólnoty - niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje". Także Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mieszkańcy mają prawo wypowiadania się w zakresie, w jakim postanowienia danej uchwały mogą stanowić materię referendum, zaś wynik tego referendum będzie mógł kształtująco oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej danej wspólnoty (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2914/16).

Możliwość przeprowadzenia referendum w jednostce pomocniczej gminy musi wynikać ze statutu tej jednostki. Przedmiotowe postanowienia statutu jednostki pomocniczej gminy są niezbędne wobec braku regulacji prawej bezpośrednio odnoszącej się do referendum jednostki pomocniczej gminy. Wymóg ten poprzez wprowadzenie § 29 załącznika do uchwały został spełniony.

Przechodząc do zastrzeżeń organu nadzoru dotyczących § 30 i § 32 załącznika do uchwały, Sąd stwierdził, że stanowisko organu nadzoru opiera się na prawidłowym założeniu, zgodnie z którym uchwała organu gminy nie powinna powtarzać czy modyfikować przepisów ustawowych. Pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Aczkolwiek, zdaniem Sądu, organ nadzoru błędnie uznał, że zapisy te naruszają prawo w stopniu istotnym. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Naruszeniem prawa jest bez wątpienia takie stanowienie prawa miejscowego, które jest sprzeczne z normami ustawowymi. Niezbędne jest zatem wykazanie, że w kontekście uchwały dochodzi do nadania innego znaczenia treści przepisu ustawowego, niezgodnego z tym, jakie wynika z ustawy, co nie miało tu miejsca.

Jeżeli bowiem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, to owe określenie organizacji i zakresu działania jednostki nastąpi poprzez uchwalenie tego statutu lub dokonanie jego zmiany, zatem będzie miało miejsce po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami danej jednostki pomocniczej (w tym przypadku dzielnicy). To przecież mieszkańcy danej dzielnicy są zainteresowani uchwaleniem i zmianą statutu dla ich dzielnicy, a nie dla wszystkich dzielnic miasta. Nie sposób uznać, by mieszkańcy innych dzielnic interesowali się zmianą bądź uchwaleniem statutu dla dzielnicy, w której nie mieszkają. Brzmienie § 30 załącznika do uchwały jakkolwiek modyfikujące przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. oddaje jednak stan faktyczny istniejący w toku procesu prawotwórczego dla danej dzielnicy.

W odniesieniu § 32 załącznika do uchwały należy dodatkowo wskazać na podnoszone już przez stronę skarżąca względy praktyczne, które należy uwzględnić przez ocenie stanowienia prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że statut dzielnicy powinien być zrozumiały i przyjazny dla członków tej wspólnoty. Wskazanie zatem miejsca publikacji statutu nie sposób ocenić jako istotne naruszenie prawa. Wiadomo bowiem, że publikacji podlegać będzie uchwała, której Statut jest załącznikiem.

W świetle zaprezentowanych rozważań Sąd stwierdził, że zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy załącznika do uchwały nie naruszają prawa w sposób skutkujący stwierdzeniem ich nieważności. Dlatego na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięte nadzorcze.

Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. w związku

z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składają się koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a. – na wniosek strony skarżącej, przy jednoczesnym braku żądania przez organ nadzoru przeprowadzenia rozprawy.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.