Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1572/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 2 par. 4 ust 2, 36 rozporządzenie Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w prawie wyceny nieruchomości i sporządzenie operatu szacunkowego; art. 134 ust 3 i 4, 154, 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 24 par. 1 pkt 6 w zw z art. 84 par. 2 k
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Chaciński, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.),, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant spec. Ewelina Dębna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. B. i D. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] i orzekł o:

- ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i D. B. w wysokości [...] zł za przejęte z mocy prawa prawo własności nieruchomości położonych w gminie [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...] objęta [...]) i nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...], objęta [...]),

- ustaleniu odszkodowania na rzecz Banku [...] S.A. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia obciążenia hipotecznego ustanowionego na ww. nieruchomościach oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz ww. uprawnionych.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej, a uprzednio wskazane nieruchomości, położone w gminie [...], zostały przeznaczone pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i D. B. w wysokości [...] zł za przejęte z mocy prawa prawo własności ww. nieruchomości, położonych w gminie [...] oraz na rzecz Banku [...] S.A. Oddział w A. w wysokości [...] zł, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz J. i D. B. oraz na rzecz Banku [...] S.A., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i D. B., wskazując na nieprawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. Odwołujący się zarzucili przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny oraz naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zakresie braku analizy rynku regionalnego. Ponadto wskazali na brak powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz, że działka, która pozostała przy właścicielu w wyniku przejęcia wywłaszczonych nieruchomości, nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania i powinna zostać nabyta przez zarządcę drogi. Strona podniosła ponadto naruszenie art. 10 kpa oraz wydanie decyzji w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone przez biegłego, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Minister Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. i orzekł o:

- ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i D. B. w wysokości [...] zł za przejęte z mocy prawa prawo własności nieruchomości położonych w gminie [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...] objęta [...]) i nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...], objęta [...]),

- ustaleniu odszkodowania na rzecz Banku [...] S.A. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia obciążenia hipotecznego ustanowionego na ww. nieruchomościach. Ponadto zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz ww. uprawnionych.

Organ II instancji uzasadnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.); dalej jako "specustawa drogowa" - nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

Analizując treść operatu szacunkowego organ wskazał, że w myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Natomiast w myśl art. 18 ust. 1c tej ustawy jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., poz. 651 ze zm.) wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w ww. przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny.

Nadto szczegółowe zasady wyceny reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2107 ze zm.).

Organ podniósł, że jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej nr [...] w Dziale IV wpisano hipotekę umowną zwykłą w kwocie [...] zł z tytułu zabezpieczenia kredytu na rzecz Banku [...] SA. Oddział w A., a także wpisano hipotekę umowną łączną kaucyjną w kwocie [...] zł z tytułu spłaty wierzytelności na rzecz Banku [...] SA. Oddział w A.. W dziale III ww. księgi wpisano ograniczone prawo rzeczowe na rzecz J. i P. B. Ponadto z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości, z której wydzielono działkę nr [...], w Dziale IV wpisano hipotekę umowną zwykłą w kwocie [...] zł z tytułu zabezpieczenia kredytu na rzecz Banku [...] SA. Oddział w A., a także wpisano hipotekę umowną zwykłą w kwocie [...] zł i hipotekę umową łączną kaucyjną w kwocie [...] zł na rzecz Banku [...] SA. Oddział w A.. W dziale III ww. księgi uwidocznione zostało prawo pierwokupu działki nr [...] przysługujące M. J. w razie zbycia działki nr [...]. Ponadto w toku prowadzonego postępowania odwoławczego uzyskano informację od wierzyciela hipotecznego, iż wysokość zadłużenia na dzień [...] lutego 2014 r. wynosiła łącznie [...] zł.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowią dwa operaty szacunkowe z dnia 8 lipca 2013 r., sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.

Opisując nieruchomość biegły wyjaśnił, że działka nr [...] powstała z podziału działki zabudowanej, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowiła grunty rolne zabudowane, grunty orne, pastwiska, łąki, nieużytki, sady. Wskazał, że działka była zasiana pszenicą ozimą, a także rosły na niej brzoza brodawkowata oraz jodła pospolita. Na działce była również droga utwardzona żwirowa długości [...] m i szerokości [...] m. Działka położona jest w otoczeniu gruntów rolnych, ok. [...] m od zabudowy siedliskowej. Otoczenie nieruchomości stanowiły grunty rolne przy zabudowie siedliskowej. Dojazd do nieruchomości odbywa się drogą asfaltową. Ponadto wyjaśnił, że znajdująca się na nieruchomości kanalizacja drenarska nie podlega wycenie, gdyż zostanie przebudowana w ramach realizowanej inwestycji drogowej. Natomiast działka nr [...] powstała z działki zabudowanej, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowiła grunty rolne zabudowane, pastwiska grunty orne, nieużytki. Otoczenie nieruchomości stanowiły grunty rolne przy zabudowie siedliskowej. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą żwirową. Na działce znajdowało się ogrodzenie z siatki stalowej na słupkach metalowych, brama i droga żwirowa. Stwierdzono również nasadzenia tui i świerków, sosnę oraz zasiane zboże ozime i trawę. Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się linia energetyczna i sieć wodociągowa, które nie podlegają wycenie, gdyż zostaną przebudowane w ramach realizowanej inwestycji drogowej. Dodatkowo w piśmie z dnia 12 sierpnia 2013 r. w pkt 2 wyjaśnił, że linie magistralne mediów nie stanowią własności właściciela gruntu i nie wpływają na wartość nieruchomości. Odnosząc się do urządzeń melioracji wodnych biegły stwierdził, że co prawda stanowią własność właściciela gruntu, jednakże były one wykonywane w latach siedemdziesiątych, osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych z udziałem środków z budżetu państwa i uległy w całości zamortyzowaniu, wobec czego nie przedstawiają wartości i nie podlegają wycenie. Dodatkowo rzeczoznawca wskazał, że wartość działek będących przedmiotem wyceny z wykonaną melioracją drenarską określono przyjmując do porównań nieruchomości zmeliorowane lub te, które nie wymagały melioracji.

Biegły ustalił, że działki nr [...] i nr [...] w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, położone były na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjętego uchwałą [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. i zmienionego uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., przedmiotowe działki położone są na obszarze rozwojowym, w strefie rolniczej ("C"). Ponadto dla działki nr [...] wydana została w dniu [...] lipca 2006 r. decyzja na budowę otwartego oraz zamkniętego zbiornika na płynne odchody zwierzęce. Biegły w operacie szacunkowym wyjaśnił, że budowa zbiorników nie wpływa na zmianę przeznaczenia działki w dokumentach planistycznych, wpływa jedynie na zagospodarowanie działki, ale nie znajduje się w zasięgu realizowanej inwestycji drogowej, w związku z powyższym nie podlega wycenie i nie wpływa na wartość przedmiotu wyceny.

Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ust. 4 ugn dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. Podniósł, że w wyniku analizy rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Średnia cena tego rodzaju nieruchomości wynosiła [...] zł/m2. Na stronie 15 operatów szacunkowych biegły wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych.

Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne.

W sytuacji gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 ww. rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej.

Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy [...] w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 20 obu operatów szacunkowych.

Ostatecznie rzeczoznawca określił łączną wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - w wysokości [...] zł - działki nr [...].

Na potrzeby postępowania odszkodowawczego została przeprowadzona dodatkowa analiza lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych W pismach z dnia 20 września 2013 r. i z dnia 16 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego, obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011 - 2013, przedstawiono 9 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy fizyczne nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy [...].

Przy piśmie z dnia 10 lutego 2014r. Wojewoda [...] dostarczył do Ministra, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...], nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na cele drogowe.

Po przeprowadzeniu analizy sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że sporządzonym w sprawie operatom szacunkowym nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na ich podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operatach szacunkowych z dnia [...] lipca 2013r. oraz w pismach z dnia [...] września 2013 r. i z dnia [...] października 2013 r., a także dodatkowe badania [...] rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], przekonują organ odwoławczy, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ugn i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...].

Autor operatów wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operaty szacunkowe nie zawierają zatem wad powodujących naruszenie ugn i ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących prawidłowości przeprowadzonej wyceny organ uznał je za bezzasadne. Strony w toku całego postępowania nie powołały żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiły alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystały z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Odnosząc się natomiast do wniosku stron dotyczącego wykupu pozostałej przy właścicielu części nieruchomości, Minister wyjaśnił, iż nie jest to kwestia rozstrzygana w niniejszym postępowaniu. Warunki lokalizacji inwestycji oraz podziału nieruchomości były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu lokalizacyjnym, które zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji.

Ustosunkowując się do kwestii braku powiększenia odszkodowania o kwotę 5%, organ odwoławczy stwierdził, że nie można uznać, że odszkodowanie powinno zostać powiększone, bowiem właściciel nieruchomości nie udowodnił, aby doszło do jej wydania w terminie uprawniającym do uzyskania bonusu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego Minister zauważył, że Wojewoda [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego potrzebnego do załatwienia sprawy oraz pouczył strony o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz o prawie do składania wyjaśnień, wniosków i dowodów na poparcie swoich stanowisk, a także o możliwości zapoznania się z posiadanym materiałem dowodowym. Natomiast skarżący, w piśmie z dnia 20 września 2013 r. zwrócił się do organu wojewódzkiego o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, jednak w piśmie tym nie wskazano na żadne konkretne powody do dalszego przedłużania prowadzenia postępowania.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. B. i J. B.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

1) art. 134 ust. 1 ugn, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości, odbiegające od rzeczywistej wartości nieruchomości;

2) art. 134 ust. 3 i 4 ugn., poprzez nieuzasadnione niezastosowanie prowadzące do wyceny zajętych nieruchomości według aktualnego sposobu ich użytkowania, bez uwzględnienia, iż planowana inwestycja drogowa znacząco wpływa na wartość wywłaszczonych nieruchomości, w takim przypadku wartość nieruchomości powinna być określona także dla alternatywnego sposobu użytkowania;

3) art. 154 ust. 1 ugn w związku z art. 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości, polegające na pominięciu m. in. takich kwestii jak szczegółowe położenie terenu, kształt działki, dojazd do niej a nawet bonitacja gleby;

4) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 ugn. oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, poprzez sporządzenie nieprawidłowej, tj. niepełnej analizy rynku nieruchomości, polegające na ograniczeniu się wyłącznie do obszaru województwa, pomijając transakcje na terenach graniczących z Gminą R., gdzie dokonywane były wywłaszczenia nieruchomości;

5) art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe i nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które powiązane z podnoszonymi zarzutami, dotyczącymi błędów przy oznaczeniu wartości, którymi posługuje się ta metoda, wskazują na przyjęciu nieprawidłowych danych, co w konsekwencji uniemożliwiało uzyskanie prawidłowego wyniku;

6) art. 154 ust. 1 w zw z art. 135 ust. 5 ugn. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe podejście przyjęte przy wycenie drzewostanu, polegające na przyjęciu jako podstawy wyceny wartości drewna, a nie kosztów zalesienia oraz kosztów pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia oraz pominięcia wartości linii energetycznej, stanowiącej własność skarżących;

7) art. 4 ust. 16 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe określenie wartości wywłaszczonych nierówności, co jest konsekwencją podnoszonych przez stronę skarżącą błędów metodologicznych;

8) § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez niekompletną analizę rynku dokonaną przez biegłego rzeczoznawcę, wykonaną na potrzeby operatów szacunkowych, a także niewłaściwe, niekompletne i wybiórcze zbadanie dokonanych transakcji, bez dokonania ich opisów i sposobu prowadzenia rynku;

9) art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), przez jego niewłaściwe zastosowanie i nie powiększenie należnego odszkodowania o 5% ustalonej wartości nieruchomości.

Ponadto zarzucili naruszenie przepisów kpa, które to naruszenia miały niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, tj: art. 7 w zw. z art. 77 kpa, oraz art. 107 § 3 kpa, art. 8, 9 w zw. z art. 80 kpa, art., 6 i 8 w zw z art. 227 kpa, art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 kpa, art. 77 § 4, art. 84 kpa w zw z art. 7 i 136 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 36 § 1 kpa i art. 97 § pkt 4 w zw. z art. 123 kpa.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 23 lipca 2014 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z akt administracyjnych Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju nr [...], gdyż decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego J. M., wykonującego operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

W piśmie z dnia 24 października 2014 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z akt administracyjnych Wojewody [...] nr [...] na okoliczność niewłaściwego ustalenia wartości nieruchomości. We wskazanej sprawie właściciele sąsiednich nieruchomości otrzymali znacznie większe odszkodowanie, mimo, iż są to nieruchomości podobne. Do wniosku załączyli ww. orzeczenie.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie wniosków dowodowych skarżących oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentu opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] października 2014 r., nr [...].

Z kolei skarżący w piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r. podtrzymali zarzuty skargi i wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. przedstawiając swoje stanowisko wniósł o uznanie, że przedmiotowa skarga jest zasadna i w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz podzielił większość zgłoszonych w skardze zarzutów.

Na rozprawie Sąd dopuścil dowód uzupełniający z dokumentów w postaci decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. oraz oddalił pozostałe wnioski dowodowe skarżących i organu zawarte w pismach procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organy administracji ustalając wysokość odszkodowania mogły oprzeć się na opiniach rzeczoznawcy majątkowego J. M., uznając sporządzone przez niego operaty szacunkowe za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wydanie przez organ decyzji odszkodowawczej w oparciu o te opinie, w ocenie Sądu, nie może zostać uznane za naruszenie prawa.

Operaty zostały sporządzone i podpisane przez uprawnioną do tego osobę, nie zawierają pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Opinie zawierają wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. [...] grudnia 2012 r. (data wydania zezwolenia realizacyjnego). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy R. Przy tym jest jednoznaczne, że nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej położone były na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...], zmieniona uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]). Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z powołanym aktem znajduje się obszarze - rolniczym. Ponadto decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. zezwolono na budowę otwartego, szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce oraz zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce. Jednak powyższe nie wpływa na planistyczną zmianę przeznaczenia działki – jako grunty rolne.

Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku. Przy tym analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca przyjął rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. Dalsza część analizy rynku zawiera charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy [...]. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ugn, jak i rozporządzenia i nie sposób wskazać, że uznanie tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa.

Biegły przedstawił wybór podejścia i metody – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

W oparciu o 12 transakcji działkami niezabudowanymi w gminie R. ustalono cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. Biegły ustalił również wartość drzewostanu i upraw na działce nr [...] oraz nasadzeń i wartości rynkowej trawy na działce nr [...].

W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Zważyć również należy, że powoływanie się przez skarżącego i organ na opinie organizacji zawodowych dotyczących wyceny innych nieruchomości nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, dokumenty te nie są dowodami w rozumieniu art. 106 § 3 ppsa. Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

W sytuacji, kiedy organ uznaje, że operat jest prawidłowy to nie ma żadnych podstaw, aby zlecać kolejną opinię, czy też kierować operat do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W przedmiotowej sprawie Minister w żadnym razie nie naruszył zasad prowadzenia postępowania odwoławczego. Tym samym niezasadne są zarzuty skargi.

Od strony prawnej Sąd nie znajduje żadnych podstaw do kwestionowania przyjętego przez organy operatu w granicach zdefiniowanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Rekonstrukcja normy prawnej kształtującej zasadę przyznania słusznego odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi musi być dokonana z uwzględnieniem art. 134 ust. 3-4 ugn oraz § 36 rozporządzenia. Niezwykle pomocnym w tym procesie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, w którym wyjaśniono, że "obecnie zakres tej regulacji został dostosowany do zakresu ustawy o inwestycjach drogowych, która jest wprost powołana w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Uwzględniono fakt, że ustawa ta nie przewiduje już umownego trybu nabywania nieruchomości. Powtórzono wyrażoną w uchylonym § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadę uwzględniania stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji. Ponadto przepis nakazuje wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, które powinno być ocenione zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W ocenie Trybunału, nowa formuła § 36 rozporządzenia niewątpliwie ułatwia zidentyfikowanie normy postępowania rządzącej określaniem wartości nieruchomości nabywanych pod budowę dróg". Okolicznością o podstawowym znaczeniu dla ustalania odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi jest więc, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość była przeznaczona na ten cel. Jeżeli tak jest to dopuszczalne będzie zastosowanie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn i określenie wysokości odszkodowania według tzw. alternatywnego sposobu korzystania ustalanego na podstawie cen nieruchomości nabywanych pod drogi.

Dalsza część uzasadnienia powołanego orzeczenia Trybunału w sposób nie pozostawiający wątpliwości wyjaśnia zagadnienie uwzględniania przeznaczenia nieruchomości pod drogi: "Trybunał jeszcze raz podkreśla, że przepis ten odnosi się do nieruchomości rzeczywiście przeznaczonych (już, czy - wcześniej) pod budowę dróg. Nie mamy więc do czynienia z fikcyjnym założeniem, lecz ze sposobem określenia zakresu zastosowania tego przepisu. Przypadki objęte wnioskiem Rzecznika, a zatem wywłaszczenia nieruchomości jeszcze nieprzeznaczonych pod budowę drogi, objęte są treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, który - wbrew zarzutom - nie stosuje fikcji przeznaczenia gruntu pod drogę, lecz - wyraźnie i wprost - nakazuje uwzględnienie stanu nieruchomości "na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej", a cen - na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Zakres zastosowania obu kwestionowanych przepisów jest rozłączny, a sposób określania odszkodowania dostosowany do dwóch różnych sytuacji: nieruchomości drogowej (ust. 1) i o innym przeznaczeniu (ust. 4). (...) Trybunał zwraca uwagę, że zmieniony § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, nadal - prawidłowo - odsyła do stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji, tak jak czynił to uchylony § 36 ust. 4. Dodanie, że chodzi o "przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji" - w świetle ustawowej definicji "stanu nieruchomości" - należy uznać za superfluum, czyli powtórzenie tego, co jest już powiedziane w pierwszej części przepisu.".

Skarżący zarzucili, iż biegły nieprawidłowo przyjął, iż na rynku regionalnym nie występuje wystarczająca ilość transakcji drogowych z uwagi na błędne rozumienie rynku regionalnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie tak naprawdę kwestia ta nie miała żadnego wpływu na ustalenie wartości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie może mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji zrid już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ugn przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego w obowiązującej uchwale Rady Gminy R. nr [...] z [...] czerwca 2000 r., zmienionej uchwałą Rady Gminy R. z 1 lipca 2008 r., nr [...] - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze.

Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko to znaczenie, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa niż nieruchomości dotychczas wykorzystywanych na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 kpa w przedmiocie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 84 § 2 zd. 1 kpa biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Z kolei w myśl art 24 § 1 pkt 6 kpa, biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Przywołać należy również art. 176 ugn, z którego wprost wynika, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa. Z akt sprawy nie wynika, aby w dniu sporządzenia operatu prowadzone było postępowanie dyscyplinarne przeciwko J. M. w związku z wyceną sporządzoną na użytek niniejszej sprawy. Zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów o wyłączeniu biegłego byłby zasadny, gdyby przed sporządzeniem operatu (np. z związku z wejściem biegłego na szacowaną nieruchomość) zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Tym samym, w ocenie Sądu, biegły mógł sporządzić na zlecenie organu operat szacunkowy. Poza tym należy zauważyć, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju o zastosowaniu wobec J. M. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, została wydana w wyniku postępowania prowadzonego po złożeniu skarg przez 59 osób. Minister uznał, że potwierdzenie znalazła mała część zarzutów zgłoszonych w skargach, szczegółowo określonych w tej decyzji. Nie uznał natomiast, że znalazły potwierdzenie jakieś zarzuty podniesione przez skarżących D. i J. B.

Reasumując organ, dysponując prawidłowym operatem, miał podstawy aby ustalić w oparciu o niego odszkodowanie. Sąd nie znalazł żadnych uchybień, których stopień uzasadniałby, w świetle art. 145 ppsa, uchylenie zaskarżonej decyzji. Wszystkie zarzuty nie znalazły potwierdzenia. Ustalone odszkodowanie nie musi mieć charakteru w pełni akceptowalnego przez skarżącego. Nie zawsze jest tak, że ustalone odszkodowanie pozwoli na nabycie takiej samej nieruchomości w danym miejscu. Ustalenie wartości rynkowej, która jest tylko najbardziej prawdopodobną ceną w ocenie biegłego i zazwyczaj bywa sporne, gdyż - jak to ilustruje stan sprawy [...] przeciwko Polsce - szacowanie przez kilku biegłych przynosi zwykle odmienne rezultaty. Z pewnością brak podstaw do przyjęcia, że - w razie istnienia rozbieżnych opinii rzeczoznawców co do wartości gruntu - odszkodowaniem słusznym jest to, które odpowiada szacunkowi akceptowanemu przez właściciela. Ponadto, fluktuacja cen rynkowych powoduje, że odwołanie się do nich nie zawsze daje wywłaszczonym gwarancję uzyskania odszkodowania pozwalającego na odtworzenie stanu sprzed wywłaszczenia, a zatem – ekwiwalentnego (vide Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 14 października 2012 r.).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.