Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 667/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6230 System oceny zgodności, certyfikacja
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skarg "T." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzje Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie decyzji stwierdzających wprowadzenie do obrotu nawozów mineralnych nie spełniających wymagań jakościowych 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącego "T." Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 2764 (dwa tysiące siedemset sześćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uwzględnił odwołanie "T." Sp. z o.o. z siedzibą w K. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] stwierdzającą wprowadzenie do obrotu partii 3 840 kg nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE", nie spełniającego wymagań jakościowych określonych w przepisach Unii Europejskiej w sprawie nawozów dla tego typu nawozów, ustalającą opłatę sankcyjną w wysokości brutto 13 843,20 zł oraz nakazującą wycofanie z obrotu tej partii nawozu w 30 dniowym terminie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uwzględnił odwołanie "T." Sp. z o.o. z siedzibą w K. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] zakazującą wprowadzenia do obrotu partii 13 477 kg nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE", nie spełniającego wymagań jakościowych określonych w przepisach Unii Europejskiej w sprawie nawozów dla tego typu nawozów, o rygorze natychmiastowej wykonalności i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uwzględnił odwołanie "T." Sp. z o.o. z siedzibą w K. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] stwierdzającą wprowadzenie do obrotu partii 9 130 kg nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE", nie spełniającego wymagań jakościowych określonych w przepisach Unii Europejskiej w sprawie nawozów dla tego typu nawozów, ustalającą opłatę sankcyjną w wysokości brutto 32 913,65 zł oraz określającą termin wycofania tej partii nawozu z obrotu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

4. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uwzględnił odwołanie "T." Sp. z o.o. z siedzibą w K. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] zakazującą wprowadzenia do obrotu partii 13 431 kg nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE", nie spełniającego wymagań jakościowych określonych w przepisach Unii Europejskiej w sprawie nawozów dla tego typu nawozów, o rygorze natychmiastowej wykonalności i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

5. Decyzją z dnia stycznia 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uwzględnił odwołanie "T." Sp. z o.o. z siedzibą w K. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] zakazującą wprowadzenia do obrotu partii 14 193 kg nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE", nie spełniającego wymagań jakościowych określonych w przepisach Unii Europejskiej w sprawie nawozów dla tego typu nawozów, o rygorze natychmiastowej wykonalności i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

6. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uwzględnił odwołanie "T." Sp. z o.o. z siedzibą w K. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] zakazującą wprowadzenia do obrotu partii 1 707 kg nawozu mineralnego NPK [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE", nie spełniającego wymagań jakościowych określonych w przepisach Unii Europejskiej w sprawie nawozów dla tego typu nawozów, o rygorze natychmiastowej wykonalności i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Podstawę prawną wydania zaskarżonych decyzji był art. 21 ustawy z dnia 26.07.2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991 z późn. zm.) i art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. Nr 5 z 2001 r., poz. 44 z późn zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

W trakcie kontroli jakości handlowej nawozów mineralnych przeprowadzonej przez, pracowników W1JHARS w [...] w Spółce z o.o. "T." w K. k / K. w dniach [...]-[...] kwietnia 2005 r. podczas której pobrano próbkę:

1. nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE" (protokół pobrania próbki nr [...] z dnia [...].04.2005 r.) o deklarowanej zawartości fosforu (P205) rozpuszczalnego w wodzie > 10,5 % (m/m).

Badanie laboratoryjne (sprawozdanie z badań nr [...]z dnia [...].06.2005 r.) przeprowadzone w Laboratorium Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w [...] wykazało, że oceniana partia nawozu nie odpowiadała wymaganiom art. 13 ust. 1 Rozporządzenia (WE) Nr 2003/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. w sprawie nawozów, ze względu na przekroczenie dopuszczalnej wartości tolerancji w stosunku do deklarowanej zawartości P205. Deklarowana przez producenta zawartość P205 rozpuszczalnego w wodzie - 10, 5%, a zawartość P205 rozpuszczalnego w wodzie według badań laboratoryjnych Laboratorium Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w [...] wynosiło 6,66 %.

Różnica wynosi 3,84 %, gdy dopuszczalna tolerancja określona w pkt 2 załącznika II do Rozporządzenia (WE) Nr 2003/2003 to 1,1 %.

2. nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE" (protokół pobrania próbki nr [...] z dnia [...].04.2005 r.) o deklarowanej zawartości fosforu P205 rozpuszczalnego w wodzie - 10,5 % (m/m).

Badanie laboratoryjne (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...].06.2005 r.) przeprowadzone w Laboratorium Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w [...] wykazało, że jakość przedmiotowego nawozu odbiega od jakości deklarowanej przez producenta Spółkę z o.o. "T.", ze względu na zawartość fosforu P205 rozpuszczalnego w wodzie na poziomie 6,66 % ;

3. nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE", (protokół pobrania próbki nr [...] z dnia [...].04.2005 r.) o deklarowanej zawartości fosforu P205 rozpuszczalnego w wodzie - 13,3 % (m/m).

Badanie laboratoryjne (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...].06.2005 r.) przeprowadzone w Laboratorium Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w [...] wykazało, że jakość przedmiotowego nawozu odbiega od jakości deklarowanej przez producenta Spółkę z o.o. "T." ze względu na zawartość fosforu rozpuszczalnego w wodzie P205 na poziomie 9,8 % (m/m);

4. nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE", (protokół pobrania próbki nr [...] z dnia [...].04.2005 r.) o deklarowanej zawartości fosforu P205 rozpuszczalnego w wodzie -13,3 % (m/m).

Badanie laboratoryjne (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...].06.2005 r.) przeprowadzone w Laboratorium Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w [...] wykazało, że jakość przedmiotowego nawozu odbiega od jakości deklarowanej przez producenta z uwagi na zawartość fosforu rozpuszczalnego w wodzie P205 na poziomie 9,8 % (m/m);

5. nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE", (protokół pobrania próbki nr [...] z dnia [...].04.2005 r.) o deklarowanej zawartości fosforu P205 rozpuszczalnego w wodzie - 9,9 % (m/m).

Badanie laboratoryjne (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...].06.2005 r.), przeprowadzone w Laboratorium Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w [...] wykazało, że jakość przedmiotowego nawozu odbiega od jakości deklarowanej przez producenta z uwagi na zawartość fosforu rozpuszczalnego w wodzie P205 na poziomie 7,1 % (m/m);

6. nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE", (protokół pobrania próbki nr [...] z dnia [...].04.2005 r.) o deklarowanej zawartości fosforu P205 rozpuszczalnego w wodzie – 12,1 % (m/m).

Badanie laboratoryjne (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...].06.2005 r.) przeprowadzone w Laboratorium Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w [...] wykazało, że jakość przedmiotowego nawozu odbiega od jakości deklarowanej przez producenta z uwagi na zawartość fosforu rozpuszczalnego w wodzie P205 na poziomie 10,0 % (m/m);

Organ I instancji wystosował zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących zakwestionowanych partii nawozu.

Po przeprowadzonym w każdej z sześciu spraw postępowaniu administracyjnym [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] ustalił, że strona nie kwestionowała zarówno ustaleń kontroli jak i wyników badań laboratoryjnych zawartych w sprawozdaniu z badań przeprowadzonych przez Okręgową Stację Chemiczno-Rolniczą w [...], nie składała w tym zakresie wniosków dowodowych i wydał sześć decyzji oznaczonych datą [...] października 2005 r. :

1) nr [...], orzekającej o wprowadzeniu do obrotu partii nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE" nie spełniającego wymagań jakościowych (określonych w podanych w uzasadnieniu wymaganiach jakościowych Unii Europejskiej), ustalającej opłatę sankcyjną w wysokości 100% kwoty należnej za sprzedane nawozy w wysokości brutto 13 843,20 zł, nakazującej wycofanie tej partii nawozu z obrotu oraz określającej termin wycofania;

2) nr [...] zakazującą wprowadzenia do obrotu partii 13 477 kg nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE", z rygorem natychmiastowej wykonalności;

3) nr [...] ustalającej opłatę sankcyjną w wysokości brutto 32 913,65 zł oraz określającej termin wycofania z obrotu partii 9 130 kg nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE";

4) nr [...] zakazującej wprowadzenia do obrotu partii 13 431 kg nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE" z rygorem natychmiastowej wykonalności;

5) nr [...] zakazującej wprowadzenia do obrotu partii 14 193 kg nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE" z rygorem natychmiastowej wykonalności;

6) nr [...] zakazującą wprowadzenia do obrotu partii 1 707 kg nawozu mineralnego [...], oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE" z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Od powyższych decyzji Spółka z o.o. "T." wniosła odwołania, wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Zarzuciła naruszenie art. 6, art.7, art. 8, art. 9 zd. 1, art.11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie zamieszczenie w decyzji administracyjnej uzasadnienia faktycznego i wywodu prawnego. Podnosiła, iż w aktach administracyjnych brak jest upoważnienia wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych dla pani V. K. Kierownika Wydziału Kontroli, z upoważnienia której kontrolę przeprowadzali p. G. M. i pan M. G., z czego wywodził, że działała ona bez umocowania i wydane decyzje są nieważne z mocy art. 156 k.p.a. Wskazywał, że upoważnienie takie nie zostało okazane w czasie przeprowadzania kontroli i jego brak nie może być konwalidowany przez późniejsze wydanie upoważnienia.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych częściowo uwzględnił odwołania poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, przekazując je do ponownego rozpoznania.

Wskazał w uzasadnieniach, że zebrany materiał dowodowy był niewystarczający do wydania decyzji i wymaga uzupełnienia.

W jego ocenie zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana na prawidłowej podstawie prawnej - art. 21 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991 z późn. zm.) stanowiącym o uprawnieniu inspektora właściwego ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania wprowadzającego nawóz do obrotu do stwierdzenia, w drodze decyzji, wprowadzenie do obrotu nawozu oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE" niespełniającego wymagań jakościowych określonych w przepisach Unii Europejskiej w sprawie nawozów da tego typu nawozów, oraz określa termin jego wycofania z obrotu, ilość sprzedanego nawozu oraz wysokość opłaty sankcyjnej".

Wskazał jednakże, że w sentencjach przedmiotowych decyzji stwierdzono w sposób bardzo ogólny, iż wymienione partie nawozu nie spełniają wymagań jakościowych określonych w przepisach Unii Europejskiej w sprawie nawozów dla tego typu nawozów" i jest to stwierdzenie niewystarczające.

Zarzucił organowi I instancji, że zarówno w sentencji jak i uzasadnieniu decyzji, winien szczegółowo wykazać w jaki sposób w/w partia nawozu odbiegała od wymagań jakościowych dla tego typu nawozów, zawartych w załączniku I Rozporządzenia (WE) Nr 2003/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. w sprawie nawozów.

Zarzucił, że [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] w uzasadnieniu wydanych decyzji podkreślał, że "strona nie kwestionowała zarówno ustaleń kontroli jak i wyników badań laboratoryjnych zawartych w sprawozdaniu z badań przeprowadzonych przez Okręgową Stację Chemiczno-Rolniczą w [...]", zaś analiza zebranych materiałów prowadzi do odmiennego wniosku. Z protokołów przyjęcia wyjaśnień od technologa - pana W. S. z dnia [...] lipca 2005 r. wynika jego zdaniem, iż skarżący tj. Spółka z o.o. "T." nie zgadzała się z w/w wynikami badań przedmiotowego nawozu oraz że wystąpi z wnioskiem o przeprowadzenie badań odwoławczych w laboratorium wybranym z listy akredytowanych laboratoriów, upoważnionych do wykonywania badań zgodności nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" z wymaganiami określonymi dla tych nawozów w przepisach Unii Europejskiej w sprawie nawozów, będącej załącznikiem do obwieszczenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 13 maja 2004 r.

Według organu odwoławczego rozbieżności te należy wyjaśnić w toku postępowania przed organem I instancji. Niezbędne jest ustalenie, czy strona skarżąca kwestionowała wyniki badań przedmiotowych nawozów, przeprowadzonych w laboratorium Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w [...] i ewentualne rozważenie konsekwencji wypływających z tego faktu.

Odnosząc się – na końcu swoich wywodów - do zarzutów odwołującego się w zakresie uprawnień Pani W. K. do wystawienia upoważnienia do kontroli dla inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (WIJHARS) organ odwoławczy również wskazał, że to organ I instancji powinien wyjaśnić, czy w momencie wystawiania przez tę osobę będącą Kierownikiem Wydziału Kontroli nr [...], upoważnienia dla inspektorów WIJHARS w [...] do przeprowadzenia kontroli w Spółce z o.o. "T.", istniało pisemne upoważnienie pani W. K. wystawione przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych w [...].

Wszystkie te względy, w ocenie organu odwoławczego przemawiały za niezbędnością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji: [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] w celu wyjaśnienia wskazanych argumentów i wydania decyzji administracyjnej, której sentencja będzie zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "T." Sp. z o.o. z siedzibą w K. domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 8, 107, 138 k.p.a.

W zasadzie cała argumentacja uzasadnienia skupia się na tym, że w aktach administracyjnych brak jest upoważnienia wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych dla pani V. K. Kierownika Wydziału Kontroli, z upoważnienia której kontrolę przeprowadzali pan G. M. i pan M. G., z czego wywodził, że działała ona bez umocowania i wydane decyzje są nieważne z mocy art. 156 k.p.a. Organ na każdym etapie postępowania powinien dołączyć brakujące upoważnienie udzielone pani V. K., a jego brak w toku postępowania stanowi o tym, ze upoważnienie nie istniało w dacie podpisywania przez nią upoważnienia do kontroli. W ocenie skarżącego brak pełnomocnictwa stanowił o bezwzględnej przesłance do umorzenia postępowania. Skarżąca nie widzi możliwości uzupełnienia tego braku w czasie ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji.

Ponadto, w ocenie skarżącej postępowanie dowodowe było niewystarczające, uzasadnienie zbyt lakoniczne i nie pozwalające odnieść się do niego uczestnikowi. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może jedynie doprowadzić do przeciągnięcia całego postępowania.

W odpowiedziach na skargi Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wnosił o ich oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji i wymaga uzupełnienia. Powtórzył argumentację zawartą w decyzji odwoławczej. Nie zgodził się z zarzutem, by decyzja była obarczona wadami o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. , a także z istnieniem podstaw do jej uchylenia.

Na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. Sąd postanowił o połączeniu skarg w sprawach VI SA/Wa 667/06, VI SA/Wa 668/06, VI SA/Wa 669/06, VI SA/Wa 670/06, SA/Wa 671/06 SA/Wa 672/06 celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia pod sygn, akt VI SA/Wa 667/06.

Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi złożył kopie pełnomocnictwa udzielonego pani V. K. w dniu [...] marca 2003 r.

Pełnomocnik skarżącego popierając skargę podnosił, że złożone pełnomocnictwo nie dotyczy kontroli nawozów, ponieważ ta dziedzina przez długi czas nie była uregulowana w zakresie kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi.

W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącego są uzasadnione, przy czym Sąd miał na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy p.p.s.a., która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej zawartych.

Po pierwsze wskazać należy, że podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji - Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych był art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zatem przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji" (wyr. NSA z dnia 12 lutego 2002 r., V SA 1680/01, niepubl.).

Oznacza to jednocześnie i w szczególności, że organ odwoławczy na wstępie powinien zbadać podnoszone w odwołaniu wady postępowania administracyjnego, które mogłyby wpływać na jego nieważność, gdyby miały miejsce - np. brak niezbędnego do działania umocowania.

Na ten obowiązek wskazuje także zasada określona w art. 136 k.p.a. stanowiąca, iż organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W niniejszej sprawie podstawową kwestią, którą to organ odwoławczy powinien zbadać i przesądzić – przed wdaniem się w ocenę meritum sprawy - był podnoszony w odwołaniu brak upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez wskazanych Inspektorów [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Ma zatem rację skarżący, że wyjaśnienia kwestii umocowania – o ile miał wątpliwości - nie mógł zlecić w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organowi I instancji. Konieczność zbadania i przesądzenia zarzutu formalnego wynikała z tej prostej przyczyny, iż od ustalenia prawidłowości upoważnienia osób przeprowadzających kontrolę zależały dalsze działania organu po uchyleniu decyzji: bądź umorzenia postępowania, bądź wskazania organowi I instancji zakresu co do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Należy przy tym zauważyć, że uchylenie się organu odwoławczego od oceny prawidłowości umocowania wydaja się niezrozumiałe w kontekście upoważnienia z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] dla panów G.M. i M.G. do przeprowadzenia kontroli od tej daty w skarżącej firmie – podpisane przez G. N. – Zastępcę Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] znajdujące się w aktach administracyjnych, który to fakt umknął uwadze organu odwoławczego.

Dokument ten został pominięty przez organ II instancji i nie poddany jakiejkolwiek ocenie w odpowiedzi na zarzuty strony co do braku umocowania Inspektorów organu.

Po drugie, zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 137, albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.) (także Łaszczyca G. Zakamycze 2005 stan prawny: 2005.06.01 Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005).

Określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, to podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części (którego to zakresu w niniejszej sprawie także brak), jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.

O ile niejasne są zastrzeżenia i zarzuty organu odwoławczego co do ogólnych i niewystarczających stwierdzeń organu I instancji w sentencjach decyzji, iż wymienione partie nawozu nie spełniają wymagań jakościowych określonych w przepisach UE, o tyle wymaga on, by zarówno w sentencji jak i uzasadnieniu, szczegółowo wykazano, w jaki sposób w/w partie nawozu odbiegają od wymagań jakościowych dla tego typu nawozów. Należy jednak zwrócić uwagę, że organ I instancji wskazywał właśnie w uzasadnieniach np. decyzji nr [...], że "badanie laboratoryjne wykazało, że oceniana partia nawozu nie odpowiadała wymaganiom art. 13 ust. 1 Rozporządzenia (WE) Nr 2003/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. w sprawie nawozów, ze względu na przekroczenie dopuszczalnej wartości tolerancji w stosunku do deklarowanej zawartości P205. Deklarowana przez producenta zawartość P205 rozpuszczalnego w wodzie - 10, 5%, a zawartość P205 rozpuszczalnego w wodzie według badań laboratoryjnych Laboratorium Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w [...] wynosiło 6,66 %. Różnica wynosi 3,84 %, gdy dopuszczalna tolerancja określona w pkt 2 załącznika II do Rozporządzenia (WE) Nr 2003/2003 to 1,1 %."

Trudno wywieść z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, dlaczego zarzuca, że stwierdzenia zawarte w sentencji decyzji są ogólne i niewystarczające, (iż wymienione partie nawozu nie spełniają wymagań jakościowych określonych w przepisach Unii Europejskiej), a z drugiej strony wskazuje, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana na prawidłowej podstawie prawnej - art. 21 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991 z późn. zm.) stanowiącym o uprawnieniu inspektora właściwego ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania wprowadzającego nawóz do obrotu do stwierdzenia, w drodze decyzji, wprowadzenie do obrotu nawozu oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE" niespełniającego wymagań jakościowych określonych w przepisach Unii Europejskiej w sprawie nawozów da tego typu nawozów, oraz określa termin jego wycofania z obrotu, ilość sprzedanego nawozu oraz wysokość opłaty sankcyjnej".

Drugą kwestią - procesową, która nie została przez organ II instancji wyjaśniony w ramach rozpoznawanego odwołania i którą organ powinien samodzielnie ustalić przed postawieniem takiego zarzutu organowi wydającemu decyzje w I instancji – była odmienna ocena materiału dowodowego w zakresie ustalenia, że strona nie kwestionowała wyników badań laboratoryjnych. Ocena organu odwoławczego oparta została na domniemaniu, że oświadczenie technologa pana W. S. z dnia [...] lipca 2005 r. złożone w protokole przyjęcia wyjaśnień może mieć walor wniosku dowodowego strony, skoro zeznał on, że Spółka z o.o. "T." nie zgadzała się z wynikami badań przedmiotowego nawozu i że "wystąpi z wnioskiem" o przeprowadzenie badań odwoławczych w laboratorium wybranym z listy akredytowanych laboratoriów.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy miał obowiązek samodzielnego ustalenia i jednoznacznej oceny, na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, czy strona postępowania administracyjnego – poprzez osobę uprawnioną do składania oświadczeń woli – skutecznie zakwestionowała wyniki badań i składała formalny wniosek o dopuszczenie dowodu z badań innego uprawnionego laboratorium, który np. nie zostałby rozpoznany.

Powołując się natomiast na treść wyjaśnień składanych przez technologa pana W. S., który miał prawo nie zgadzać się z wynikami badań w swoich wyjaśnieniach, organ odwoławczy buduje zarzut nie wyjaśnienia, czy de facto spółka T. składała wniosek dowodowy o przeprowadzenie innych badań, czy nie – w sytuacji, gdy z decyzji I instancji wynika wprost, że badania nie były zakwestionowane. Tym samym organ odwoławczy uchylił się od konkretnego ustalenia, czy z cytowanego protokołu można domniemywać tylko sygnalizację wniosku dowodowego jaki będzie złożony przez Spółkę, czy organ I instancji ma potraktować go jako formalny wniosek dowodowy wymagający rozpatrzenia i omówienia w uzasadnieniu. Zwrócić należy uwagę, że w odwołaniu strona zarzucała brak oceny dowodu w postaci pisma złożonego w dniu [...] sierpnia 2005 r. Akademii Techniczno-Rolniczej Katedry Technologii Aparatury Przemysłu Chemiczno-Spożywczego w [...] wyjaśniającego sposób działania kontrolowanych nawozów, natomiast nie zarzucała nieuwzględnienia innych wniosków dowodowych.

Innymi słowy, zarzucając wadliwość ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego organ odwoławczy uchylił się od jakiejkolwiek analizy tego stanu faktycznego w oparciu o zgromadzony w katach materiał dowodowy, zlecając de facto organowi I instancji by sam sobie wyjaśnił i ocenił, czy przeprowadził prawidłowe ustalenia stanu faktycznego.

W sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a. czyni to organ pierwszej instancji. W tej ostatniej sytuacji nazwanie "uprzedniego postępowania wyjaśniającego" uzupełniającym jest o tyle zasadne, że organ odwoławczy uznaje za prawidłową tę część postępowania wyjaśniającego, która pozostaje po wyłączeniu z całości tego postępowania jego "znacznej części", której przeprowadzenie jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien samodzielnie ustalić, czy strona składała w toku postępowania wnioski dowodowe, czy jedynie je zapowiadała przez swojego pracownika, bowiem od tego ustalenia zależało czy i w jakim zakresie organ I instancji ich nie rozpoznał. W konsekwencji ustalenia te mogły dopiero prowadzić do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy,

Sąd podziela w tym miejscu stanowisko doktryny, że różnica między przepisami art. 136 i 138 § 2 k.p.a. w interesującym tu aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.

Uchylając zaskarżone decyzje do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazywał, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji i wymaga uzupełnienia, jednakże zakres wskazany przez niego wskazany nie został sprecyzowany zgodnie z podstawą prawną rozstrzygnięcia. Innymi słowy faktyczną podstawą rozstrzygnięcia jest konieczność przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w zakresie, który ten organ sobie ustali. Także co do posiadania upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.

Takie działanie ocenić należy jako nieuprawnione, naruszające przepisy procedury administracyjnej art. 136 i 138 § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik spraw, bowiem od wyników poczynionych ustaleń organu odwoławczego zależało dalsze jego działanie.

Mając powyższe na uwadze, skargi jako zasadne podlegały uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).