Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1143/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art 137, art. 139, art. 140, art. 142, art. 216 oraz art. 96 ust 1b
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1393/13 w sprawie ze skargi T. P. i R. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od T. P. i R. P. na rzecz Wojewody Ś. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/GL 1393/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi T. P. i R. P. uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta M. z dnia [...] października 1978 r. nr [...], wydanego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), nieruchomość stanowiąca współwłasność E. i T. małżonków P., położona w M. przy ul. S., oznaczona numerem ewidencyjnym [...] w obrębie B., o ogólnej powierzchni [...] m² została przejęta na własność Skarbu Państwa. Przejęcie to dotyczyło jednak części opisanej w.w. nieruchomości, gdyż, działając na wniosek byłych właścicieli, zgłoszony w oparciu o art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 w/w ustawy, Prezydent Miasta M., decyzją z dnia [...] czerwca 1980 r. nr [...] zachował przysługujące małżonkom P. prawo własności działki nr [...] o powierzchni [...] m² a decyzją z tej samej daty nr [...] nadał ich synowi - R. P. prawo własności działki nr [...] o powierzchni [...] m².

W 1992 r. zmarł E. P. a spadek po nim nabyli w częściach równych: żona T. P. i syn R. P. (postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1993 r., sygn. akt [...]).

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r., uzupełnionym w dniu [...] listopada 2009 r. oraz dniu [...] marca 2010 r., R. P. oraz T. P. wystąpili do Prezydenta Miasta M. o zwrot części opisanej na wstępie nieruchomości, która została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, do których załatwienia, Wojewoda Ś., postanowieniami z dnia: [...] sierpnia 2009 r., [...] maja 2010 r. oraz [...] czerwca 2010 r. wyznaczył Prezydenta Miasta J. W pierwszym z tych postanowień organ wyższego stopnia nakazał wyznaczonemu organowi rozważenie zwrotu części działek oznaczonych numerami: [...], w drugim - części działek o numerach: [...], a w trzecim - części działek oznaczonych numerami: [...]. Wszystkie w/w działki stanowiły bowiem własność Gminy M., a zdaniem wnioskodawców, w ich obszar wchodziła część nieruchomości przejętej w 1978 r. przez Skarb Państwa.

W wyniku rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezydent Miasta J. - działając na zasadzie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140, art. 142, art. 216 oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej zwanej: u.g.n.), a także art. 104 i art. 107 k.p.a. - decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]:

1) zatwierdził projekt podziału trzech działek nr [...] położonych w obrębie B. miasta M. na działki nr [...];

2) orzekł o zwrocie działek nr [...] o pow. [...] m² oraz działki nr [...] o pow. [...] m² na rzecz T. P. w ½ części oraz R. P. w ½ części;

3) odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców działek nr [...];

4) stwierdził, że zwrot opisanych w pkt 2 działek następuje bez rozliczeń finansowych;

5) stwierdził, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu.

W motywach rozstrzygnięcia Prezydent Miasta J. wyjaśnił, że w toku przeprowadzonych oględzin ustalił, iż działki o numerach ewidencyjnych: [...] nie zostały wykorzystane na cel określony w zarządzeniu (mylnie nazwanym "decyzją") Prezydenta Miasta My. z 1977 r. o ustaleniu terenu budowlanego w M. i jego podziale na normatywne działki budowlane. Działka nr [...] wydzielona została pod drogę, która jednak nie została zbudowana, a pozostałe działki były niezabudowane i porośnięte trawą, krzewami oraz drzewami.

Organ ustalił także, że działki nr [...] stanowiły własność osób fizycznych. Co do działki nr [...] Prezydent Miasta J. zawiesił zaś postępowanie (postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r.) a to z uwagi na brak możliwości wydzielenia jej z większej całości gruntu należącego do gminy M. w związku z toczącym się przed Prezydentem Miasta S. postępowaniem w sprawie zwrotu tej nieruchomości na rzecz innych podmiotów.

Poza tym organ I instancji stwierdził, że art. 140 ust. 1 u.g.n. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...], ustalającej na rzecz małżonków P. należne odszkodowanie za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości, została ona wadliwie została. Opisano ją bowiem jako działki nr [...] o powierzchni łącznej [...] m². Prezydent Miasta M. odmówił zaś sprostowania tej decyzji i wydania zaświadczenia dotyczącego błędnie wpisanego numeru działki ([...] zamiast [...]). Nie przyniosło rezultatu także wystąpienie organu I instancji do Wojewody Ś. z prośbą o odszukanie w zasobach archiwalnych akt wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej sprawy. Ś. Urząd Wojewódzki pismem z dnia [...] września 2011 r. poinformował bowiem, że nie jest możliwe odszukanie akt postępowania odwoławczego z uwagi na brak dokładnej sygnatury bądź numeru sprawy. W tej sytuacji Prezydent Miasta J., dysponując tylko: wspomnianą wyżej decyzją z 1983 r. i odwołaniem od tej decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. wniesionym przez E. P., a także zachowanym w archiwum Urzędu Miejskiego w M. operatem szacunkowym, którego wynikało, że wywłaszczona została jedynie część działki małżonków P. o powierzchni [...] m, wezwał wnioskodawców do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na to wezwanie T. P. oświadczyła, że żadnych pieniędzy za "zabrany grunt" nie otrzymała oraz nie doręczono jej decyzji ustalającej takie odszkodowanie.

Jednocześnie, Prezydent Miasta J. podkreślił, że ani w Urzędzie Miejskim w M., ani w Banku P. nie zachowały się żadne dokumenty potwierdzające wypłatę przedmiotowego odszkodowania małżonkom P., a także dowody doręczenia im decyzji o odszkodowaniu. Z informacji uzyskanych zaś z Sądu Rejonowego w M. wynikało, iż kwota odszkodowania nie była złożona do depozytu sądowego. Ostatecznie zatem organ I przyjął, że w rozpatrywanej sytuacji nie można było opierać się jedynie na literalnej wykładni art. 140 ust. 1 u.g.n. i nakazać zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego w decyzji z 1983 r.

W odwołaniu wniesionym na pkt 2 i 4 decyzji Prezydenta Miasta J., Gmina M. domagała się uchylenia tej decyzji organu I instancji, w której zostały ustalone udziały wnioskodawców w zwracanych działkach oraz orzeczono o zwrotu nieruchomości bez rozliczeń finansowych.

Jak podnoszono w odwołaniu, właścicielami wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] byli bowiem T. P. i E. P. a z postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1993 r. (sygn. akt [...]) wynikało, że spadek po zmarłym E. P. nabyli w ½ części T. P. oraz w ½ części R. P., a tym samym nie było uprawnione określenie, że nieruchomość jest zwracana T. P. oraz R. P. w udziałach po ½ części. Przede wszystkim Gmina M. zakwestionowała jednak rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania zarzucając organowi wadliwą wykładnię art. 140 ust. 1 u.g.n., wskazując, że przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) i obecnie mowa w nim o zwrocie odszkodowania "ustalonego w drodze decyzji". Gmina podkreślała także, że istota wywłaszczenia jest oparta na wzajemności świadczeń dwóch podmiotów tj. podmiotu wywłaszczonego i podmiotu, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie a zatem nie do przyjęcia było stanowisko, że odszkodowanie w niniejszej sprawie nie zostało wypłacone. Brak jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność (brak dokumentów, których okres archiwizacji minął) nie mógł więc skutkować odmową zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy M. w związku z orzeczonym zwrotem nieruchomości.

Podkreślano zwłaszcza, że organ I instancji dał wiarę oświadczeniu T. P., że nie zostało jej wypłacone należne odszkodowanie a nie odniósł się przy tym do faktu, że od decyzji ustalającej odszkodowanie zostało wniesione odwołanie, a mimo to strona twierdziła, iż nie doręczono jej również decyzji o ustaleniu odszkodowania. Odwołująca akcentowała przy tym, że strony występujące o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przedstawiły żadnego dokumentu wskazującego, iż ubiegały się one wypłatę należnego odszkodowania a poza tym zarówno Prezydent Miasta J., jak i inne organy orzekające o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości położonych w rejonie ul. W. w M., orzekały także o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania. W związku z tym niezrozumiałe było, dlaczego w przypadku tej decyzji organ I instancji, jedynie na podstawie oświadczenia strony, odmówił przyznania Gminie M. zwrotu należnego jej odszkodowania.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda Ś., decyzją z dnia 8 lipca 2013 r., orzekając na postawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a i 136 ust. 3 u.g.n., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda zgodził się z zarzutami odwołania, dotyczącymi braku wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania oraz orzeczenia o jego zwrocie na rzecz Gminy M. Wojewoda podzielił w tej kwestii stanowisko odwołującej się Gminy stwierdzając, że zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 140 ust. 1 u.g.n., brak jest podstaw prawnych do badania w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czy ustalone odszkodowanie zostało wypłacone. Organ ten stwierdził także, że w sprawie nie zostały określone w sposób właściwy przysługujące wnioskodawcom udziały w zwracanej nieruchomości, bowiem w przypadku T. P. udział ten powinien wynieść ¾ części zwracanej nieruchomości, a w przypadku R. P. ¼ części tej nieruchomości.

Niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów organ nadzoru uznał także, że w sprawie nie została zgromadzona niezbędna dokumentacja geodezyjna obrazująca, w jaki sposób z działki nr [...] powstały działki objęte przedmiotowym postępowaniem. W związku z tym nakazał, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta J. uzupełnił akta postępowania o tę dokumentację, a także o oryginał pisma Urzędu Miasta w M. z dnia [...] kwietnia 2012 r. , jak również oryginał lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia Sądu Rejonowego w M. o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym E. P.

Wojewoda Ś. zakwestionował jednakże również ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta J. a dotyczące odmowy zwrotu działek nr [...] stwierdzając, że odmowa ta powinna zostać poprzedzona ustaleniem daty, w której działki te stały się własnością osób fizycznych i ustalenia, na jakiej się to odbyło podstawie, gdyż nie jest wykluczony zwrot także i części tych nieruchomości w przypadku, gdyby zbyto je po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wówczas jednak sprawa zwrotu tych działek powinna zostać wyłączona do odrębnego postępowania, w którego toku należałoby zobowiązać właściwe podmioty do wniesienia powództwa do sądu powszechnego i zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii ważności umów, którymi zbyto te nieruchomości.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach T. P. i R. P. wnosili o uchylenie wyżej przedstawionej decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2013 r. – w części dotyczącej zwrotu odszkodowania ustalonego za przejęcie nieruchomości.

Skarżący twierdzili, że zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] marca 1982 r. wywłaszczona została część należącej do nich działki nr [...] o powierzchni [...] m², a zachowali oni własność [...] m² gruntu. Powołując się na treść pisma z Urzędu Miasta w M. z dnia [...] kwietnia 2012 r. zwracali uwagę, że w latach 1977-1983 nie istniały na przedmiotowym terenie działki o numerach: [...]. Tym samym, decyzja ustalająca odszkodowanie, w której wskazano te działki, była wadliwa a brak było innych dokumentów, z których wynikałoby, że małżonkom P. wypłacono odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwaną: "p.p.s.a" - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 u.g.n. a także art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach i podniósł, że z dniem 1 czerwca 1975 r., na mocy ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), zniesione zostały powiaty, a zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, poza nielicznymi wyjątkami, przejęły odpowiednie organy stopnia podstawowego (art. 37 ust. 1). Z tą datą zatem uprawnienia w zakresie ustalania terenu budowlanego, wynikające z ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., przejęły terenowe organy administracji państwowej, przy czym organem takim w mieście liczącym powyżej 50 tys. mieszkańców był prezydent miasta ( art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych ).

Sąd przyjął też, że w sprawie bezsporne było, że skarżąca T. P. oraz jej zmarły mąż E. P. pozbawieni zostali w 1977 roku prawa własności części swojej nieruchomości oznaczonej wówczas nr [...]. Ponadto zauważył, że z ustaleń organu I instancji wynikało, że iż decyzjami z dnia [...] czerwca 1980 r. Prezydent Miasta M. stwierdził, że T. P. i E. P. zachowali na własność zabudowaną działkę nr [...], o pow. [...] m² i orzekł o nadaniu na własność R. P. działki nr [...] o pow. [...] m². Z obu tych decyzji wynikało zatem, że obie wymienione w nich działki wpisane były wcześniej do księgi wieczystej [...], urządzonej działki nr [...] o powierzchni [...] m². Organy orzekające w sprawie ustaliły zaś, że w/w księga wieczysta [...] została zamknięta w dniu [...]czerwca 1978 r., a jej stan przeniesiono do [...], a następnie do [...](aktualnie [...]). Dane, dotyczące działki nr [...], jak wywodził Sąd, pokrywały się przy tym z danymi zamieszczonymi pod pozycją nr [...] w wykazie zmian gruntowych z 1978 r.

W związku z powyższym, Sąd podzielił stanowisko Wojewody Ś., że wydając decyzję orzekającą o zwrocie przejętych od małżonków P. części ich nieruchomości, organ powinien wykazać, w jaki sposób z działki nr [...] powstały działki objęte przedmiotowym postępowaniem. W aktach sprawy (k - 99) znajdował się co prawda wyrys z mapy ewidencyjnej, na którym kolorem różowym oznaczono granice działki nr [...], ale wyrys ten nie został jednak opatrzony stosownymi adnotacjami o przyjęciu go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie Sądu, nie było jednakowoż przeszkód faktycznych i prawnych, aby organ II instancji, wskazane przez siebie wątpliwości rozstrzygnął we własnym zakresie, uzupełniając dowody i materiały dotyczące tej kwestii w trybie art. 136 k.p.a. Sąd zauważył przy tym, że opisany wyżej wyrys z mapy ewidencyjnej pokrywał się w dużej części z załącznikiem graficznym do decyzji organu I instancji. Poza tym Sąd podkreślił, że oceniając możliwość uzupełnienia zebranych w sprawie materiałów dowodowych przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., należało dostrzec, że Prezydent Miasta J. orzekał w sprawie jako organ wyznaczony w trybie art.26 § 2 k.p.a. z uwagi na treść art. 142 ust. 2 u.g.n. Organ ten nie prowadził zatem ani ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie gminy M., ani też nie prowadził powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dotyczącego terenów położonych na obszarze tej gminy. Opierał się zatem głównie na dokumentacji geodezyjnej przekazanej mu przez Prezydenta Miasta M. Gmina M., we wniesionym odwołaniu, w żaden sposób nie poddawała w wątpliwość, że podlegające zwrotowi a stanowiące jej własność działki nr [...] wchodziły w obszar przejętej w 1977 r. przez Skarb Państwa części działki nr [...].

W sprawie bezsporne zaś było – jak kontynuował Sąd - że zwracane części przejętej nieruchomości nie zostały wykorzystane w terminach przewidzianych w art. 137 u.g.n. na cel określony w zarządzeniu Prezydenta Miasta M. z dnia [...] października 1977 r., jakim było budownictwo jednorodzinne wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zwracane działki (wydzielone z działek nr [...]) były bowiem niezabudowanymi terenami porośniętymi trawą i krzewami.

Organ I instancji błędnie jednak – jak zaakcentował Sąd - określił udziały przypadające skarżącym w prawie własności zwracanej nieruchomości, na co celnie wskazała Gmina M. we wniesionym odwołaniu i co także zasadnie zakwestionował Wojewoda Ś. ( art. 931 § 1 k.c.). Ustalenia te winny jednak – zdaniem Sądu - zostać zmienione trybie decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego opartej na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak było natomiast podstaw do wydania tylko z tego powodu decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 k.p.a. bowiem konieczność zmiany tej części decyzji spowodowana została naruszeniem przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, a nie prawa procesowego. W sposób oczywisty wydania decyzji opartej na art.138 § 2 k.p.a. nie uzasadniła także potrzeba poświadczenia za zgodność z oryginałem fotokopii postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] listopad 1993 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym E. P. czy zastąpienia jej oryginałem.

Skład orzekający nie podzielił też stanowiska organu odwoławczego oraz odwołującej się gminy M. w przedmiocie dotyczącym zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w M. z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta M.

Odnosząc się do tej kwestii, Sąd stwierdził, że w świetle art. 10 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłacało się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Tryb wypłaty należnych odszkodowań w przedmiotowej sprawie uregulowany został w § 6 zarządzenia Prezydenta Miasta M. nr [...] stanowiącym, że odszkodowanie pieniężne za nieruchomości, które przejdą na Skarb Państwa dotychczasowi właściciele (współwłaściciele) mieli otrzymać na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Rozstrzygnięcia w tym zakresie miały nastąpić w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Zarząd Gospodarki Terenami w M. Organ I instancji – jak kontynuował Sąd - dotarł do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Dyrekcji Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w M. z dnia [...] marca 1982 r. W oparciu o ten operat wydana została następnie przez Zarząd Gospodarki Terenami U.M. w M. decyzja z dnia [...] lipca 1983 r. ustalająca na rzecz T. i E. P. odszkodowanie w wysokości [...] zł. Skarżąca T. P. złożyła jednak do protokołu oświadczenie, że decyzja ta nie została jej doręczona, a także nie wypłacono wskazanego w tej decyzji odszkodowania. Wojewoda nie dał jednak wiary temu oświadczeniu wskazując, że w aktach sprawy zachowało się odwołanie, wniesione od tej decyzji przez E. P., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w M. w dniu [...] sierpnia 1983 r. Powyższe ustalenie - zdaniem tego organu – dowodziło zaś, że decyzja ustalająca odszkodowanie za przejętą przez Skarb Państwa część nieruchomości musiała zostać doręczona skarżącej. Dodatkowo organ powołał się także na obowiązujące brzmienie art. 140 ust. 1 u.g.n. ustalone ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz.1492 ze zm.), w wyniku którego dotychczasowy zwrot "wypłacone odszkodowanie" zastąpiono zwrotem "ustalone w decyzji odszkodowanie".

Z uwagi na powyższe, Sąd wskazał, że zarówno w decyzji z dnia 18 lipca 1983 r., jak i w operacie szacunkowym nieprawidłowo oznaczono numer ewidencyjny przejętej nieruchomości wskazując, że odszkodowanie zostało ustalone za przejęte przez Skarb Państwa działki nr [...]. Z pisma Wydziału Geodezji i Katastru Urzędu Miejskiego w M. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] ( k-[...] ), podpisanego przez Geodetę Miejskiego, wynikało tymczasem, że w latach 1977-1983 w obrębie B. nie istniały działki o numerach [...]. Nota bene Wojewoda podważył wartość dowodową tego dokumentu wskazując, że był on kopią niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem, chociaż pismo to stanowiło załącznik do pisma przewodniego Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami U.M. w M. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. Mając jednak na uwadze błędną numerację działki wskazaną w decyzji ustalającej odszkodowanie, która co do zasady nie może być traktowana jako oczywista omyłka pisarska, uzasadnione wątpliwości musiało – w ocenie Sądu - budzić powoływanie się przez organ odwoławczy na literalną wykładnię art. 140 ust. 1 u.g.n.

Z tych powodów Sąd przyjął, że skoro decyzją z dnia [...] lipca 1983 r. nie ustalono odszkodowania za przejętą część działki nr [...] to za chybiony trzeba było uznać argument, wskazujący na znajdujące się w aktach sprawy odwołanie od przedmiotowej decyzji podpisane przez E. P. Fakt wniesienia tego odwołania dowodził zaś przede wszystkim, iż decyzja z dnia [...] lipca 1983 r. nie była decyzją ostateczną, a zatem nie można było na jej podstawie wypłacić ustalonego w niej odszkodowania.

Poza tym Sąd podzielił w tym miejscu pogląd przyjęty w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym, że nowelizacja z dniem [...] września 2004 r. przepisu art. 140 ust. 1 u.g.n., nie miała na celu oderwanie obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w drodze decyzji od faktu jego rzeczywistego wypłacenia.

W ocenie składu orzekającego za prawidłowe natomiast - co do zasady – należało uznać stanowisko Wojewody Ś. podważające zasadność rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 decyzji organu I instancji, w którym odmówiono zwrotu na rzecz skarżących części działek nr [...]. Z uzasadnienia organu I instancji wynikało bowiem jedynie, że odmowa ta spowodowana została tym, iż w dacie orzekania właścicielami tych działek były osoby prywatne, a nie gmina M. Podzielając stanowisko organu odwoławczego, że omawiana część rozstrzygnięcia winna z uwagi na treść art. 229 u.g.n. zostać poprzedzona ustaleniami dotyczącymi daty, w której te nieruchomości stały się własnością osób fizycznych, jak również okoliczności, w wyniku których doszło do zmiany właściciela tych działek, Sąd zauważył jednak, iż analogicznie, jak w poprzednio omawianych kwestiach stanowiska, organ II instancji nie poprzedził tego żadnymi ustaleniami faktycznymi. Tymczasem, dopiero w przypadku ustalenia przesłanek pozwalających na wystąpienie przez uprawnione podmioty do sądu powszechnego z roszczeniem o stwierdzenie bezskuteczności, czy nieważności umów przenoszących własność tych nieruchomości na ich aktualnych właścicieli, zaistniałyby podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego.

Przeprowadzone rozważania, zdaniem Sądu, prowadziły więc do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody Ś. zapadła z naruszeniem przepisów art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., a także z naruszeniem art. art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten nie wywiązał się bowiem w sposób należyty z ciążącego na nim obowiązku dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych, które winny poprzedzić wydanie decyzji kasacyjnej, o jakiej jest mowa wart.138 § 2 k.p.a.

Sąd polecił zatem by ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda Ś. zastosował się do ustaleń Sądu a w szczególności podjął we własnym zakresie próbę odszukania w archiwum Urzędu Wojewódzkiego w K. akt postępowania odwoławczego uruchomionego wniesionym przez E. P. odwołaniem od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa. W przypadku, gdyby nie udało się odszukać decyzji zapadłej w tym postępowaniu odwoławczym lub, gdyby w odnalezionej decyzji zapadłej w postępowaniu odwoławczym nie skorygowano numeru ewidencyjnego wywłaszczonej części działki, organ ten winien przyjąć, iż nie zostało ustalone należne małżonkom P. odszkodowanie. Wojewoda winien wystąpić także do Prezydenta Miasta M. o dostarczenie wykazu zmian gruntowych, dotyczących wywłaszczonej części działki nr [...], a także ustalić - w oparciu o przekazane przez ten organ informacje zawarte w operacie ewidencyjnym - czy działki nr [...] zostały nabyte przez osoby fizyczne przed dniem [...] stycznia 1998 r. W przypadku działki nr [...] organ ten powinien zaś ustalić, w jakim trybie własność tej nieruchomości nabyła osoba fizyczna, bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynikało, że działka ta jeszcze w 2010 r. stanowiła własność gminy M. Wreszcie organ winien także wezwać skarżących do przedłożenia oryginału postanowienia Sądu Rejonowego w M. stwierdzającego nabycie spadku po E. P. Gdyby zaś okazało się, że zebrane przez organ odwoławczy wyżej wskazane dowody i materiały okazały się niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, dopiero wówczas organ ten będzie mógł wydać decyzję kasacyjną, opartą na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś ustalenia faktyczne oparte na dowodach uzupełnionych w trybie art. 136 k.p.a. nie będą uzasadniały konieczności wydania takiej decyzji kasacyjnej, Wojewoda winien wydać decyzję reformatoryjną, opartą na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w której ustali prawidłowe udziały przypadające skarżącym w prawie własności do zwracanej nieruchomości.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda Ś. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie w sposób istotny:

1). art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny wydanych przez organy administracji publicznej decyzji, polegającej na ich uchyleniu we wskazanym w wyroku zakresie,

2). art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż decyzja organu administracji wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz.651 j.t),

3). art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. - polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy tj. wszechstronnego jej rozważenia,

4). art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zachodziły podstawy do jego uwzględnienia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania - na zasadzie art. 185 p.p.s.a. – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania: T. P. i R. P. wnosili o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te okazały się zaś częściowo uzasadnione.

Wyjaśnić należy, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzją, Wojewoda Ś. uchylił w całości – na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lutego 2013 r. orzekającą w kwestii wniosku T. P. i R. P. o zwrot części przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w M. przy ul. S., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie B., o ogólnej powierzchni [...] m² i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Prezydenta Miasta J. składała się zaś z pięciu punktów. Każdy z nich dotyczył odrębnej kwestii to jest: podziału nieruchomości celem wydzielenia z niej określonych działek (pkt 1), orzeczenia o zwrocie działek o numerach ewidencyjnych: [...] ( pkt 2), odmowy zwrotu działek o numerach ewidencyjnych: [...] (pkt 3), kwestii rozliczeń finansowych związanych ze zwrotem wnioskodawcom części działek (pkt 4 ) i stanu nieruchomości, w jakim podlegała zwrotowi ( pkt 5). W związku z tym nie ulega wątpliwości, że decyzja organu I instancji, którą uchylała zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Wojewody ., była decyzją podzielną. Wskazać też trzeba, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym i poglądami doktryny, decyzja orzekająca o zwrocie wywłaszczonej (przejętej na rzecz Skarb Państwa) nieruchomości i zwrocie odszkodowania ma charakter podzielny ( vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 798/08, LEX nr 552326 oraz Ewa Bończak-Kucharczyk - Komentarz do art. 140 u.g.n. System Informacji Prawnej LEX).

Powyższe jest o tyle istotne, gdyż T. P. i R. P. zaskarżyli do Sądu Wojewódzkiego wyżej wskazaną decyzję Wojewody jedynie w części, w której decyzja ta dotyczyła kwestii "zwrotu ustalonego w decyzji odszkodowania" a zatem tylko w tym zakresie, w którym decyzja Wojewody odnosiła się do pkt 4 decyzji Prezydenta Miasta J. Tymczasem Sąd I instancji uchylił decyzję Wojewody Ś. w całości a zatem wyszedł poza granice sprawy, wyznaczone skargą.

Z tego powodu za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzję, jeśli zatem skarga dotyczy jedynie części decyzji, oznacza to, że sąd może orzekać tylko w zakresie objętym zaskarżeniem. Po myśli natomiast art.134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, choć nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W sytuacji jednak, gdy strona w skardze wyraźnie określa, że zaskarża decyzję tylko w części, w sytuacji, gdy decyzja ta ma charakter podzielny, powoduje, że sąd nie może orzekać o tej części decyzji, która nie jest zaskarżona.

Nietrafnym był natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych a także art. 3 § 1 p.p.s.a., bowiem przepisy te mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie zaś zaskarżonego wyroku dowodziło, iż Sąd Wojewódzki dokonał kontroli działalności administracji publicznej, choć kontrola ta, jak wyżej wspomniano, nie była prawidłowa.

Niezasadnym okazał się też zarzut określony w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli zaś w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zaskarżony wyroku powyższe wymagania spełnia, choć nie można się zgodzić z treścią tych wytycznych, w sytuacji, w której została zaskarżona tylko część decyzji kasacyjnej organu odwoławczego – było możliwe, aby organ odwoławczy, realizując polecenia Sądu Wojewódzkiego, mógł prowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające w postępowaniu, które w części równolegle prowadziłby organ I instancji. Nie możliwe jest bowiem, aby to samo postępowanie, tylko w zakresie różnych kwestii mogło się jednocześnie toczyć przed organami obu instancji.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej zarzucił także Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd Wojewódzki nie czynił w analizowanej sytuacji ustaleń faktycznych samodzielnie a orzekał na podstawie stanu faktycznego i prawnego przyjętego przez organ. Okoliczność natomiast, że Sad Wojewódzki nie podzielił wykładni prawa materialnego, to jest art. 140 ust. 1 u.g.n., zaakceptowanej przez Wojewodę nie oznaczała naruszenia w/w przepisu procesowego. Wyjaśnić także w tym miejscu należy, że nieuzasadniony był pogląd skarżącego kasacyjnie organu, a sprowadzający się do stanowiska, że skoro do dnia wejścia w życie ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. stanowił, że " w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie" a po nowelizacji z 2004 r. przepis ten otrzymał brzmienie: "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania" to z porównania treści powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że brak jest aktualnie podstaw prawnych do badania w trakcie postępowania o zwrot nieruchomości, czy odszkodowanie to zostało wypłacone. Orzecznictwo sądowoadministarcyjne przyjmuje bowiem jednolicie, iż w żadnym wypadku powyższa nowelizacja art. 140 ust. 1 u.g.n., nie miała na celu zwrotu ustalonego w drodze decyzji odszkodowania od faktu jego rzeczywistego wypłacenia (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1499/08 i z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 213/13). Przyjęcie powyższego poglądu prawnego nie oznacza jednak automatycznie, że pogląd ten winien znaleźć zastosowanie w rozpoznawanym stanie faktycznym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd, oceniając bowiem zaskarżoną część decyzji powinien wprawdzie mieć na uwadze, że chociaż – z jednej strony, ze względu na trudności z ustaleniem numeru akt postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowawczej, nie dokonano do tej pory przeszukań archiwów Urzędu Wojewódzkiego, ale z drugiej strony, skoro małżonkowie P. oraz ich syn R. P.otrzymali w 1980 r. decyzje Prezydenta Miasta M.e, na podstawie których przysługiwała im własność do wymienionych w nich działek, a z mocy art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 6nlipca o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), decyzje takie mogli otrzymać jedynie w wypadku, gdy poza nieruchomością objętą terenem budowlanym nie byli w tej samej miejscowości właścicielami innych nieruchomości zabudowanych domami mieszkalnymi, chyba, że te były przewidziane do rozbiórki, to decyzja odszkodowawcza z dnia [...] lipca 1983 r. nie mogła dotyczyć innej nieruchomości niż ta, której część jest obecnie objęta wnioskiem zwrotowym. Ponadto podnoszony w odwołaniu fakt, iż w analogicznych sytuacjach, o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości położonych w rejonie ul. W. w M, organy orzekały także o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania a także okoliczność, że postępowanie E. P. w sprawie odszkodowawczej (wystąpienie do Państwowego Bura Notarialnego, wnioski do Prezydenta Miasta M., treść odwołania od decyzji odszkodowawczej organu I instancji) wskazywała, iż był on osobą zaradną życiowo i dbającą o własne interesy, miały w tej sprawie również określoną wymowę.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna okazała się częściowo uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze, że uwzględnienie skargi kasacyjnej w dużej mierze uzasadnione było nieprawidłowością postępowania sądowoadministracyjnego.