Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2860/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1  pkt 4,  art. 8,  art. 7,  art. 77,  art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem Nr [...]z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażaleń: Wójta Gminy [...], A. S., R. K., [...] Sp. z o.o. w [...], na postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania wszczętego na wniosek [...] sp. z o.o., w sprawie pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego obejmującego budowę farmy wiatrowej (etap II) w zakresie budowy 10 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych (w tym zjazdów tymczasowych i tymczasowych poszerzeń dróg) oraz placów serwisowo-montażowych (w tym chodników), sieci energetycznej oraz telekomunikacyjnej w miejscowościach: [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; [...] na działce nr [...]; [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] gm. [...]; w miejscowości [...] na działce nr [...] gm. [...]; w miejscowości [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] gm. [...], pow. [...], woj. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie starosty.

Uzasadniając postanowienie, Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie Starosty [...] dotyczy ponownego postępowania w sprawie wszczętej z wniosku [...] sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2015 r. o pozwolenie na budowę ww. zamierzenia budowlanego obejmującego budowę farmy wiatrowej, gdyż Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda przywołał ustalenia organu I instancji w zakresie tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016, (sygn. akt: IV SA/Wa 1846/14) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w m, [...] i [...], a skarga kasacyjna nie została jeszcze rozpoznana; wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2062/14) Sąd ten stwierdził nieważność w części uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w m, [...] (skarga kasacyjna nierozpoznana).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołane wyżej nieprawomocne wyroki, stwierdzające nieważność uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczają, że plan ten nadal pozostaje w obrocie prawnym, gdyż "zgodnie z art. 61 ustawy Przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po wniesieniu do sądu skargi na akt prawa miejscowego nie jest możliwe wstrzymanie jego wykonania. Akty prawa miejscowego są bowiem aktami stanowienia prawa a nie stosowania prawa, nie podlegają zatem wykonaniu lecz obowiązują".

Istotnym jednakże, w ocenie Wojewody, jest to, że (co do zasady prawidłowe) powyższe stanowisko pomija skutki, jakie może wywołać uprawomocnienie się przedmiotowych wyroków. Organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Fakt wydania nieprawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego planu nie może być więc pominięty w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, które musi być zgodne z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku braku takiego planu z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż wyrok stwierdzający nieważność uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego wywołuje skutki ex tunc. W przypadku uprawomocnienia się ww. wyroków WSA przepisy planu miejscowego, których nieważność stwierdzono ww. orzeczeniami, uznane zostaną za nieobowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podstawowym wymogiem decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania trudno mówić o zgodności udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym i można uznać, że takiej zgodności nie było nigdy, od początku wydania decyzji. Tym samym, w ocenie Wojewody, decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o plan miejscowy, którego nieważność następnie stwierdzono, byłaby wydana bez podstawy prawnej.

Dlatego też rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zależy od rozstrzygnięcia ważności lego planu. Jest to więc zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, rozstrzygać bowiem będzie kwestię, czy w ogóle plan miejscowy obowiązuje na terenie dotyczącym pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, organ I instancji nie mógł prawidłowo przeprowadził oceny pod kątem zastosowania art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego i z tego względu słusznym było zawieszenie postępowania.

Z takim postanowieniem nie zgodziła się skarżąca [...] sp. z o.o., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem datowanym na [...] listopada 2016 r. skargę. Skarżąca zaskarżyła "w całości postanowienie nr [...] Wojewody [...] ([...]) w sprawie utrzymania w mocy postanowienia Starosty [...] z dnia [...].09.2016 r. znak: [...] (Postanowienie Wojewody) oraz poprzedzające je Postanowienie Starosty", wnosząc o stwierdzenie nieważności obu postanowień, "jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa" ewentualnie o uchylenie obu postanowień. W petitum skargi skarżąca wyjaśniła, że "stwierdzenie nieważności jest konieczne, aby Inwestor mógł dochodzić stosownych odszkodowań od organów, które w tak istotny sposób naruszyły prawo". Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

Zgodnie z treścią skargi, skarżąca zarzuciła Staroście [...] rażące naruszenie art. 35 ust. 1 prawa budowlanego poprzez uznanie, że brak jest możliwości zweryfikowania przesłanki zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie ujawniło się zagadnienie wstępne; rażące naruszenie art. 152 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Ponadto, skarżąca zarzuciła "rażące naruszenie następujących przepisów prawa: a. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; b. art. 8 k.p.a. poprzez nie uczynienie zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej; c. art. 12 k.p.a. poprzez opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy; d. art. 6 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej; e. art. 124 k.p.a. poprzez niewystarczające i niepełne uzasadnienie decyzji, brak umieszczenia wymaganych przepisami elementów uzasadnienia Postanowień".

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że "nie ma żadnych podstaw do zawieszania postępowania w związku z treścią art. 152 § 2 p.p.s.a.". Wojewoda kompletnie pominął tę kwestię. W żadnej części swego postanowienia Wojewoda nie przeanalizował zarzutów inwestora, a jego postanowienie "jest nieprawidłowe i zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa - w szczególności z pominięciem art. 152 § 2 ppsa".

Skarżąca powołała się na to, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jako akty prawa miejscowego są źródłami prawa, co wynika wprost z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o mocy powszechnie obowiązującej. Uchwała Rady [...] była przedmiotem zaskarżenia do WSA w Warszawie. Po wydaniu w dniu 3 czerwca 2016 r. wyroku, w sprawie wniesiona została skarga kasacyjna, co sprawia, że wyrok ten nie jest prawomocny. Zgodnie zaś z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Oznacza to, ze podzielenie przez sąd administracyjny orzekający w sprawie w I instancji stanowiska skarżącego, skutkuje automatycznie wstrzymaniem skutków aktu lub czynności, aż do bezskutecznego upływu terminu na wniesienie skargi kasacyjnej lub w wypadku jej wniesienia do dnia wyroku NSA. Zasada ta nie ma jednak zastosowania do aktów prawa miejscowego, co wynika wprost z treści art. 152 § 2 p.p.s.a. W przypadku Uchwały nr [...] uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zniweczyło skutków prawnych jej wejścia w życie. Nieprawomocny wyroku WSA w sprawie Uchwały nr [...], choć stwierdza nieważność tej uchwały, nie ogranicza jej skuteczności. Akty prawa miejscowego są w dalszym ciągu w obrocie i są one źródłem praw i obowiązków.

Ponieważ Uchwała nr [...] nadal obowiązuje, Starosta był w pełni władny do zweryfikowania przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, tj. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma więc podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej). Zawieszenie postępowania, jako instytucja tamująca postępowanie, powinno być stosowane jako wyjątek od reguły. Nie istnieje żaden związek pomiędzy postępowaniem sądowo administracyjnym, a budowlanym.

W ocenie skarżącej, "Wojewoda doszedł do kuriozalnego wniosku, ze brak jest możliwości oceny zgodności projektu z planem, w szczególności z uwagi na ryzyka prawne związane ze stwierdzeniem nieważności planu. Jest to co najmniej wniosek de lege ferenda. Nie może więc stanowić podstawy do rozstrzygania. Organ zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa, a nie w oparciu o swoje poglądy i ewidentnie contra legem". Ponadto, w ocenie skarżącej, "Wojewoda nie rozumie chyba czym jest instytucja prawomocności wyroku. Prawo do dostępu do sądu i zasada dwuinstancyjności postępowania wskazują jednoznacznie, ze wyrok nieprawomocny nie kreuje żadnych stanów prawnych lub faktycznych. To nie Wojewoda ma oceniać ryzyko powielenia rozstrzygnięcia sądu wojewódzkiego przez NSA. Decyzję w tym zakresie podejmie skład NSA po przeanalizowaniu akt sprawy a nie Wojewoda na podstawie niejasnych przesłanek".

W ocenie skarżącej, oba organy naruszyły art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wojewoda uchylił się od odniesienia się do zarzutów skarżącej. Tym samym organy nie uczyniły zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej, czym naruszyły art. 8 k.p.a. Równolegle organy dopuściły się zwłoki w rozpoznaniu sprawy, czy doprowadziły do naruszenia art. 12 k.p.a. Zwłoka ta jest nieuzasadniona.

Naruszony został przez oba organy art. 6 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;

Bezpośrednim skutkiem naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania stał się brak prawidłowego rozstrzygnięcia, a także brak sporządzenia przez organ właściwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (art. 124 k.p.a.). Uzasadnienia obu postanowień są niewystarczające i niepełne. Nie zamieszczono w nich wymaganych przepisami elementów. Dodatkowo uzasadnienia obu aktów są – w ocenie skarżącej – nieczytelne, zaś uzasadnienie postanowienia Starosty jest wyjątkowo niestaranne a uzasadnienie postanowienia Wojewody zawiera stwierdzenia wzajemnie wykluczające się.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewody, jak również poprzedzające je postanowienie Starosty zasługują na uchylenie, gdyż naruszają prawo w sposób opisany poniżej.

Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotą sprawy w niniejszym postępowaniu jest więc błędne ustalenie przez organa obu instancji, że rozstrzygnięcie kwestii ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zawisłym postępowaniu sądowym stanowi zagadnienie wstępne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji wyłącznie wówczas zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, gdy treść formalnego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 104/92 CBOSA).

Faktyczną, acz niewyrażoną wprost przez Starostę i Wojewodę, przyczyną zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej było oczekiwanie organów zmiany stanu prawnego rozpoznawanej z wniosku skarżącej sprawy z zakresu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak bowiem słusznie zauważały oba organa, plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony stosowną uchwałą stanowi prawo miejscowe. Toczące się postępowanie sądowe w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadzi bowiem albo do utrzymania obowiązującego prawa miejscowego, albo do jego zmiany w wypadku uznania ostatecznie przez Sąd, że uchwały (uchwała) były nieważne.

W ocenie tut. Sądu, hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, choćby nawet uprawdopodobniona faktem zawisłości sprawy przed sądami administracyjnymi w postępowaniu nieważnościowym, nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Należy także podzielić stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia12 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2872/15 (CBOSA), że "zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego". Jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji, to stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania (analogicznie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 768/16, CBOSA).

Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że zawieszenie postępowania administracyjnego powinno mieć zastosowanie wyłącznie wyjątkowo. Ustawodawca przewidział w art. 97 § 1 k.p.a. katalog zamknięty przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej tego katalogu. Skoro wyłączną przesłanką, unormowaną w pkt. 4 § 1 art. 97 k.p.a. jest wystąpienie zagadnienia wstępnego, to organ nie może dowolnie interpretować tego, co jest, a co nie jest takim zagadnieniem.

Przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., należy rozumieć "zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1364/15, CBOSA). Rozstrzygnięcie zaś sprawy ważności aktu prawa miejscowego nie jest koniecznym warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. Takie warunki zawiera art. 32 Pr. bud., w szczególności zaś ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto – jak w sprawie niniejszej - złożył wniosek w tej sprawie i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 4 Pr. bud. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest badanie zgodności zamierzenia budowlanego z prawem, ale prawem obowiązującym na dzień orzekania, a nie z prawem, które może się zmienić w przyszłości. Jeżeli więc na dzień orzekania projektowana inwestycja jest zgodna z prawem w tym dniu obowiązującym, to obowiązkiem organu jest załatwić sprawę w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i to nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Naruszenie powyższego obowiązku przez organ stanowi jednocześnie naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), a także prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Nieuzasadnione zawieszenie postępowania administracyjnego, zwłaszcza w sytuacji zawieszenia z urzędu, wobec braku zaistnienia przesłanek do takiego wyjątkowego wstrzymania załatwienia sprawy stanowi o mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszeniu ww. przepisów prawa materialnego, ale także – w wypadku braku należytej kontroli organu II instancji – prawa procesowego w postaci nieprawidłowego zastosowania dyspozycji art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i utrzymaniu – w efekcie błędnej kontroli instancyjnej – wadliwego orzeczenia organu I instancji. W sytuacji bowiem, gdy organ I instancji popełnia błąd poprzez wadliwe zastosowanie przepisu, pomimo braku przyczyn prawnych po temu, to organ II instancji takie orzeczenie powinien uchylić, a nie utrzymać w mocy.

Wyjaśnić ponadto należy, że Naczelny Sąd Administracyjny: wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2137/16 (CBOSA) uchylił wyrok WSA z dnia 3 czerwca 2016 r., wydany w sprawie IV SA/Wa 1846/14 ze skargi Wojewody na uchwalę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wyrokiem z tegoż dnia sygn. akt II OSK 2884/16 uchylił wyrok WSA z dnia 30 czerwca 2016 r., wydany w sprawie IV SA/Wa 2062/14 ze skargi Wojewody na uchwalę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wyrokiem z tegoż dnia sygn. akt II OSK 350/17 uchylił wyrok WSA z dnia 19 października 2016 r., wydany w sprawie IV SA/Wa 2411/14 ze skargi Wojewody na uchwalę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie tut. Sądu wskazane powyżej naruszenia prawa przez organa obu instancji nie mają charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., a więc uprawniającego Sąd do stwierdzenia nieważność postanowienia w całości lub w części - gdyż nie zachodzą przyczyny określone w ww. artykule lub w innych przepisach.

Nie każde, nawet ewidentne, naruszenie prawa ma charakter rażący. W kontekście oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwym postanowieniem. W orzecznictwie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa jest to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Jak słusznie podkreśla NSA "chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" (patrz wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 141/16, CBOSA). Natomiast, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, naruszenie przez organa obu instancji art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. polegało właśnie na błędnej wykładni tego przepisu, zaś owo "proste zestawienie" treści postanowienia (a zwłaszcza jego uzasadnienia) i dyspozycji art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. nie upoważnia do wniosku, że organa naruszyły wskazany przepis rażąco, gdyż dyspozycja tego artykułu może nasuwać wątpliwości interpretacyjne, na co zresztą wskazuje konieczność dokonywania wykładni pojęcia zagadnienia wstępnego przez sądy administracyjne.

Nie stanowi natomiast przesłanki uznania naruszenia prawa za rażące wyrażona przez skarżącą – jako zasadnicze uzasadnienie jej żądania – chęć dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa z tytułu ewentualnej szkody, jaką strona mogła ponieść w wyniku wadliwego orzeczenia o zawieszeniu postępowania.

W związku z tym, że zawieszenie postępowania nastąpiło z urzędu, organ meriti – biorąc pod uwagę wiążący go charakter oceny prawnej dokonanej w tym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokona rozpoznania wniosku skarżącej, w sposób zgodny z zasadami (w tym i terminami) załatwienia sprawy, określonymi w k.p.a., a przywołanymi przez Sąd we wcześniejszej części uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt. 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w postępowaniu uproszczonym, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego.