Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1156/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 40 ust.1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 11 ust. 2 i 4, art. 11a ust. 2 pkt 3, 7 i 8
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dąbrówno z dnia 30 marca 2012 r., Nr XV/139/12 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Dąbrówno, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002, ze zm.), podjęła w dniu 30 marca 2012 r. uchwałę Nr XV/139/12 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dąbrówno w 2012 roku". W § 1 uchwalono, że przyjmuje się "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dąbrówno w 2012 roku" w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały, w § 2 zapisano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Dąbrówno. Natomiast w § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Woj. Warmińsko - Mazurskiego. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Warmińsko - Mazurskiego w dniu 18 września 2012 r., poz. 2503, rocznik 2012.

Wojewoda w dniu 20 września 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm), skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 1 załącznika do uchwały Rady Gminy Dąbrówno z dnia 30 marca 2012 r. Nr XV/139/12 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dąbrówno w 2012 roku.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w § 4 pkt 1 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dąbrówno w 2012 roku - zwanego dalej: Programem opieki zapisano, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Dąbrówno realizują: Wójt Gminy Dąbrówno poprzez wskazanie gospodarstwa rolnego, zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich. Stosownie zaś do art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt rada gminy, corocznie do 31 marca, określa program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca enumeratywnie wskazał, co program winien obejmować, a wśród tych obowiązków wynikający z pkt. 7 obowiązek wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wobec przywołanego przepisu wskazanie gospodarstwa rolnego, w którym będą przebywały bezdomne zwierzęta należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która w treści uchwalonego Programu opieki nie określiła takiego gospodarstwa rolnego. Skarżony zapis narusza art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dąbrówno wiosła o oddalenie skargi oraz obciążenie kosztami postępowania Wojewodę. Wyjaśniono, że wbrew twierdzeniu Wojewody wskazany przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt nie stawia warunku imiennego wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, bowiem Rada nie posiada uprawnień do zobowiązania właściciela gospodarstwa rolnego do przyjęcia takich zwierząt. Tylko Wójt jako organ wykonawczy może być przez Radę Gminy upoważniony do wskazania takiego gospodarstwa rolnego, z którego właścicielem wcześniej wynegocjowane zostaną warunki przyjęcia zwierząt, a więc m.in. kosztów które Gmina będzie musiała ponieść z tego tytułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona w takich zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym niezgodność z prawem obejmuje nie tylko wskazany przez Wojewodę zapis § 4 pkt 1 załącznika do uchwały ale także innych zapisów załącznika do Programu opieki, co skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały z powodu naruszeń, które wskazane zostaną poniżej.

W świetle art. 147 § 1 ustawy ppsa., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W tym zakresie właściwym jest szukanie rozwiązań w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) dalej zwana: u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez stanowione akty uchwalane przez organy gminy. W art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przewidziano bowiem istotne i nieistotne naruszenie prawa, z którym ustawodawca łączy różne skutki prawne.

I tak za istotne naruszenie prawa, jak wynika ze stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95) uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takie uchybienie stanowi m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia nieistotne są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, a nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. W przypadku, gdy upłynął już 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru stosownie do art. 93 ust. 1 tej ustawy, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego i w tej sprawie Wojewoda z uprawnienia tego skorzystał.

Przechodząc do analizy przepisów uchwały dotyczących przyjęcia Programu opieki należy przywołać podstawę prawną tego aktu jaką stanowi art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002, ze zm) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 230, poz. 1373), której zapisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Ustęp 1 tego przepisu stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W ust. 4 wskazano, że realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, zaś z ust. 5 i 6 tego przepisu wynika, że projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), przy czym projekt ten najpóźniej do dnia 1 lutego przekazywany jest do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem dziania jest ochrona zwierząt;

3) dzierżawcom lub zarządom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Nowelizacja ustawy o ochronie zwierząt, wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r. miała służyć zwiększeniu odpowiedzialności gminy, za realizację zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, tak aby przeciwdziałać zarówno uchylaniu się tych jednostek od odpowiedzialności, jak również zapobiegać zjawiskom patologicznym.

Dyspozycja art. 11a ustawy o ochronie zwierząt musi być odczytywana w połączeniu z art. 11 tej ustawy, zgodnie z którym zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy - ust. 1 ww. ustawy. Wykładnia, w tym celowościowa tych przepisów, prowadzi istotnie do wniosku, że dla skutecznej realizacji tych zadań, przy uwzględnieniu krótkiego terminu obowiązywania zasadnym i koniecznym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy w tym zakresie, ale skoro stanowi podstawę realizacji zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8, to nie może budzić żadnych wątpliwości, ze sposób realizacji tych obowiązków musi być skonkretyzowany w taki sposób aby umożliwiał ich realizację.

Wojewoda wskazał na niezgodny z przepisem art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt zapis § 4 pkt 1 załącznika do Programu opieki, z którego wynika, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Dąbrówno realizują - Wójt Gminy Dąbrówno poprzez wskazanie gospodarstwa rolnego, zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich, przy czym należy również wskazać, że § 11 załącznika do Programu opieki powiela ten zapis wskazując, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom gospodarskim realizuje Wójt Gminy Dąbrówno poprzez wskazanie gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich, z którym zawarł stosowne porozumienie w celu właściwej opieki. Oba wskazane zapisy § 4 pkt 1 i § 11 załącznika do Programu opieki pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią wskazanego wyżej zapisu ustawy, gdyż to rada gminy miała obowiązek wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, a nie wskazania organu wykonawczego, który dopiero dokona takiego wskazania oraz z którym zawarte zostanie stosowne porozumienie co do właściwej opieki. Sąd nie kwestionując kompetencji organu wykonawczego gminy do zawierania takiego porozumienia z właścicielem gospodarstwa rolnego zapewniającego zwierzętom gospodarskim opiekę wskazuje jedynie, ze to wprost w uchwale rady gminy musi znaleźć się wskazanie takiego konkretnego gospodarstwa rolnego, gdyż tylko taki zapis odpowiada wymogowi przewidzianemu w art. 11 a ust. 2 pkt 7 ww. ustawy.

Sąd z urzędu stwierdził również inne naruszenia zawarte w załączniku do Programu opieki. I tak niezgodny z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt pozostaje zapis § 4 pkt 2 załącznika do Programu opieki, zgodnie z którym zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Dąbrówno realizują - schronisko poprzez przyjmowanie zwierząt bezdomnych dostarczanych do schroniska, gdyż z takiego zapisu nie wynika jakie konkretnie schronisko będzie realizowało ten obowiązek, brak jest wskazania jego adresu. Takie określenie w uchwale jest zbyt ogólnikowe i właściwie stanowi jedynie deklarację, a nie realizacje programu.

Podobnie zapis § 6 pkt 1 dotyczący wskazania, że odławianie bezdomnych zwierząt będzie realizowało schronisko na podstawie zawartej umowy w tym zakresie, narusza art. 11a ust. 2 pkt 3 ww. ustawy bez wskazania, które schronisko będzie dokonywało takiego odławiania zwierząt oraz brak określenia dalszego postępowania z takimi odłowionymi zwierzętami.

Odnośnie zapisu § 12 załącznika do Programu opieki dotyczącego zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt który realizują: 1) Wójt Gminy Dąbrówno poprzez zlecenie opieki weterynaryjnej dla zwierząt poszkodowanych w wypadkach, 2) schronisko poprzez zapewnienie dyżuru lekarza w Schronisku, Sąd stwierdza, że powyższy zapis jest niezgodny z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż tak jak w poprzednich uwagach z zapisu tego nie wynika, które konkretnie schronisko będzie realizowało ten obowiązek zapewnienia dyżuru lekarza.

Reasumując Sąd stwierdził, że Rada Gminy Dąbrówno, nie wypełniła zakresu spraw przekazanych jej przez ustawodawcę do uregulowania w uchwale, bowiem podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów określonych w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż jest obowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, uregulowanie misi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem jasne i precyzyjne. Niewyczerpanie wynikającego z ustawy zakresu przedmiotowego uchwały w kwestii braku wskazania konkretnego podmiotu tj. schroniska, gospodarstwa rolnego oraz podmiotu, który zapewni całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt stanowi istotne naruszenie prawa. Ze względu na brak obligatoryjnych elementów programu delegacja ustawowa do podjęcia przedmiotowej uchwały nie została zrealizowana w sposób prawidłowy, co skutkuje istotnym naruszeniem prawa i koniecznością nieważności uchwały w całości.

Nadto należy wspomnieć, że skoro nowelizacja ustawy o ochronie zwierząt, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. miała służyć zwiększeniu odpowiedzialności gminy za realizację zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom, to wskazać należy, że już w poprzednim stanie prawnym w orzeczeniach sądów administracyjnym wskazywano na niezbędność wskazania adresy schroniska, które ma sprawować opiekę nad wyłapywanymi zwierzętami, czy też konieczność doprecyzowania czasookresów ich utrzymywania po odłowieniu (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r. sygn. II OSK 1667/11, wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. II OSK 2622/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu należy także wskazać, że Sąd w składzie orzekającym stwierdził również wadliwy tryb przyjęcia wskazanej uchwały i jej ogłoszenia jako aktu prawa miejscowego. Rada Gminy podejmując skarżoną uchwałę przyjęła zgodnie z § 3, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego. Uznała zatem, że uchwała ta jest normatywnym aktem wykonawczym należącym do kategorii prawa miejscowego i wobec tego winna spełniać wymogi prawne przewidziane dla tej kategorii aktów, w zakresie obowiązku publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskie na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą określone konsekwencje w postaci odnoszenia do nich wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie Sądu, skarżona uchwała podjęta na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wypełniająca ustawowe upoważnienie, nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g., bowiem o zakwalifikowaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego decyduje objęcie nim spraw publicznych o znaczeniu lokalnym oraz zawarcie norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1865/11, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1172/10, dostępne CBOSA).

Zauważyć pozostaje, że charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wskazanie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Nadto kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm pranych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesadzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako prawa miejscowego - por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01.

Powyższemu kryterium nie odpowiada uchwała w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dąbrówno w 2012 roku" , gdyż nie zawiera ani norm o charakterze generalnym ani abstrakcyjnym, gdyż nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, nie jest skierowana do mieszkańców gminy, lecz jest aktem prawnym konkretyzującym zadania i sposoby ich realizacji przez gminę, zmierzającym do osiągnięcia celów ustawowych. Uchwała określająca program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, skierowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy.

Sąd w tym zakresie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 463/12, że przez analogię, program opieki nad zwierzętami można porównać do gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. Ich tworzenie również należy do zadań własnych gminy i stanowi część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Nie mają one jednak waloru przepisów powszechnie obowiązujących, lecz stanowią akty kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Po 502/03, wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 230/06 i z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 175/08 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 388/12, dostępne CBOSA).

Co do charakteru prawnego uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, jako aktów kierownictwa wewnętrznego wypowiedziały się już liczne sądy administracyjne i Sąd w składzie orzekającym ten pogląd podziela (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 487/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 463/12, z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt III 591/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 851/12, dostępne CBOSA).

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wstrzymaniu wykonania uchwały orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Odnośnie orzeczenia o braku wykonalności zapisów uchwały Sąd pragnie wyjaśnić, iż rozstrzygniecie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.