Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 588/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 33 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego J.U. po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Op 294/16 w sprawie ze skargi S.Z., L.P., M.Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 294/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.Z., L.P., M.Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia oraz zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz każdego ze skarżących osobno kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu [...]stycznia 2016 r. Prezydent Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta" wydał zarządzenie nr [...] w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do miasta O. objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. W zarządzeniu Prezydent zobowiązał naczelników, dyrektorów, kierowników jednostek organizacyjnych miasta dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostających w zarządzie miasta O. albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt (§ 1 ust. 1). Ponadto zakazał dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w biurach Urzędu Miasta O. i w jednostkach organizacyjnych Miasta O., a także ich promocji (§ 1 ust. 2). Wykonanie zarządzenia powierzył podmiotom wskazanym w § 1 ust. 1 i ust. 2 (§ 2). Prezydent określił też, że zarządzenie podlega ogłoszeniu poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta O. oraz publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej miasta O. (§ 3) oraz postanowił, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania (§ 4).

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. M.Z., L.P. oraz S.Z., wezwali Prezydenta Miasta do niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa przedmiotowym zarządzeniem. Kwestionowanemu aktowi zarzucili naruszenie szeregu przepisów.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r., S.Z., L.P. oraz M.Z., dalej zwani również skarżącymi, reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli skargę na zarządzenie z dnia [...] stycznia 2016 r., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze sformułowano również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia, dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika Związku Pracodawców Cyrku i Rozrywki oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, art. 7, 8, 9, 10, 19, 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 28 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z brakiem uzasadnienia zarządzenia, a także naruszenie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.), dalej jako "u.s.g.", w tym art. 5a i art. 6. Kolejne zarzuty skarżących dotyczyły naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez: niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji RP; niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2), dalej jako "TFUE"; błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2015 r. poz. 1774, ze zm.), dalej jako "u.g.n." oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2015 poz. 584 ze zm.), dalej jako "u.s.d.g." i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. 2004 nr 69 poz. 625 ze zm.), dalej jako "u.o.z.z."; błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji RP.

Odrębnymi postanowieniami z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Op 294/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, dalej również jako "WSA", na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, zw zm.), dalej jako "p.p.s.a.", dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Związek Pracodawców Cyrków i Rozrywki z siedzibą w Warszawie, dalej jako "ZPCR" oraz - na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. - odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżący oraz uczestnik postępowania doprecyzowali skargę oraz przedstawili dodatkowe argumenty na jej poparcie.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z wszystkimi jej zarzutami należało się zgodzić.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarga dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnili również wymogu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ponieważ wystąpili z takim wezwaniem do Prezydenta Miasta, na które organ nie udzielił odpowiedzi. Skarga z dnia 6 maja 2016 r. została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu.

Dodatkowo w ocenie WSA skarżący wykazali, iż posiadają legitymację do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Źródło tego interesu stanowią natomiast normy określone w art. 20 Konstytucji RP, a także w art. 22 Konstytucji RP, a także w art. 6 ust. 1 u.s.d.g.

W ocenie WSA, przepisy na podstawie których wydano zarządzenie tj. art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 u.s.g. oray art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n. mają odniesienie do stosunków wewnętrznych oraz upoważniają Prezydenta do podejmowania działań w zakresie gospodarowania nieruchomościami i w zakresie jego uprawnień zwierzchnich, natomiast nie stanowią podstawy do kształtowania stosunków i wpływania na sytuację podmiotów zewnętrznych. Tymczasem kontrolowane zarządzenie wywiera określone skutki zewnętrzne, ponieważ jego postanowieniami organ wkroczył w publiczne prawo podmiotowe skarżących, do czego nie był upoważniony na mocy przytoczonych wyżej przepisów ustawowych.

W okolicznościach niniejszej sprawy, WSA przyjął, uznając tym samym zasadność zarzutów skargi, że zaskarżone zarządzenie, jako podjęte bez podstawy prawnej, narusza uprawnienia skarżących wynikające ze statuowanej wprost w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP zasady wolności działalności gospodarczej, stanowiącej zarówno zasadę konstytucyjną, jak i podmiotową wolność podstawową. WSA podkreślił, że omawiana zasada tworzy po stronie władz publicznych określone obowiązki. Obowiązki te z jednej strony mają charakter negatywny i sprowadzają się do zakazu wydawania aktów prawnych kolidujących z zasadą wolności działalności gospodarczej. Z drugiej strony obowiązki władz publicznych implikowane zasadą wolności działalności gospodarczej mają charakter pozytywny i przejawiają się w nakazie tworzenia stosownych materialnych warunków sprzyjających urzeczywistnianiu zasady wolności działalności gospodarczej. Zasada wolności działalności gospodarczej wywołuje również istotne skutki prawne w płaszczyźnie stosowania prawa. Ponadto WSA wyraźnie podkreślił, iż organ, wkraczając w sferę praw wolnościowych skarżących, uczynił to bez upoważnienia ustawowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Według WSA, wprowadzone zaskarżonym aktem zakazy, którymi wykluczono tylko określoną grupę podmiotów, prowadzących legalną działalność, z możliwości udostępniania na ich cele nieruchomości komunalnych albo stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent, niewątpliwe stanowi również o naruszeniu zasady równego traktowania przez władze publiczne, zawartej w art. 32 Konstytucji. Do zasady tej nawiązuje powołany już wcześniej art. 6 ust. 1 u.s.d.g. Sąd I instancji stwierdził, iż bezprawne różnicowanie sytuacji prawnej skarżących w stosunku do innych podmiotów w zakresie udostępniania przedmiotowych nieruchomości na cele prowadzonej działalności gospodarczej prowadzi do dyskryminacji tej klasy podmiotów i ograniczenia ich działalności.

WSA zauważył także, iż ochrona zwierząt wykorzystywanych do celów m.in. rozrywkowych i widowiskowych pozostaje poza kompetencjami ustawowymi Prezydenta, gdyż przewidziana została w rozdziale 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856, ze zm.), dalej jako "u.o.z.". Stosownie do art. 18 wskazanej ustawy, to nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej objęte jest przetrzymywane, hodowane i prezentowanie zwierząt wykorzystywanych do celów rozrywkowych i widowiskowych, przy czym przepisy te nie przewidują upoważnienia do wydania aktu normatywnego przez organ gminy.

Dalej WSA wskazał, że na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 49 oraz art. 56 TFUE, ponieważ kwestionowany akt nie ograniczył swobody przedsiębiorczości ani swobody wykonywania usług przez podmioty z jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Za chybione Sąd ten uznał również zarzuty skarżących podniesione w oparciu o przepisy k.p.a., ponieważ nie mają one zastosowania przy wydawaniu zarządzeń przez organ gminy, ale regulują postępowanie w sprawach wydawania indywidulanych aktów z zakresu administracji publicznej oraz zarzuty dotyczące naruszenia rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", którego przepisy z mocy § 143 znajdują odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, do których nie można zaliczyć zaskarżonego zarządzenia.

WSA stwierdził brak podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżących dowodów, ponieważ nie były one konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta, zaskarżając go w całości. W skardze zarzucono, iż wyrok został wydany z naruszeniem :

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd, że objęte skargą zarządzenie mieści się katalogu aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, a więc podlega kontroli administracyjnej, podczas gdy przedmiotowy akt nie spełnia tych wymogów, a zatem złożona skarga powinna zostać odrzucona przez Sąd;

ewentualnie

- art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej bezpodstawnie uznał, iż zaskarżone zarządzenie Prezydenta zostało podjęte z istotnym naruszeniem przede wszystkim norm konstytucyjnych, a w konsekwencji Sąd I instancji błędnie zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a., zamiast przepisu art. 151 p.p.s.a.;

II. przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 33 ust. 5 u.s.g., art. 23 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zarządzenie zostało wydane bez istniejącej podstawy prawnej, podczas gdy przedmiotowe zarządzenie mieści się w katalogu spraw z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym, zastrzeżonym dla organu wykonawczego gminy, zatem organ wykonawczy ma prawną możliwość określania zasad postępowania z majątkiem komunalnym w określonym, w zarządzeniu zakresie;

- art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie przez Sąd, iż zaskarżone zarządzenie uderza w sferę prawną skarżących (interes prawny lub ich uprawnienie), podczas gdy w przedmiotowej sprawie skarżone zarządzenie interesu prawnego skarżących nie narusza;

- art. 20, art. 22 oraz art. 32 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, iż zarządzenie Prezydenta Miasta narusza uprawnienia skarżących do swobody prowadzenia legalnej działalności gospodarczej, narusza konstytucyjną zasadę równości oraz wyklucza określoną grupę podmiotów (skarżących) z możliwości korzystania z nieruchomości komunalnych, podczas gdy zarządzenie to w żaden sposób nie wyklucza kategorycznie skarżących z grona najemców nieruchomości wchodzących w zasób Gminy, negatywne stanowisko organu odnosi się bowiem jedynie do przedstawień z udziałem zwierząt, a nie wszystkich przedstawień organizowanych przez Skarżących. Organ wykonawczy gminy, jako podmiot gospodarujący mieniem komunalnym, ma bowiem pełne prawo do decydowania, analogicznie jak każdy właściciel nieruchomości, w granicach zwykłego zarządu o sposobie wykorzystywania gminnych nieruchomości, a tym samym do wskazania, jakie formy prowadzenia działalności są dopuszczalne, a jakie są niedopuszczalne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie wykazali, iż przedmiotowe zarządzenie narusza ich interes prawny, ani że wydane zarządzenie ogranicza swobodę działalności gospodarczej. Podkreślono, że najem nieruchomości komunalnych nie jest przedmiotem żadnej regulacji o charakterze administracyjnoprawnym, a więc nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje Skarżącym uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do Gminy, jak również żaden przepis nie nakłada na Gminę obowiązku udostępniania komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie zarządzenie nie jest aktem podjętym przez organ z zakresu administracji publicznej, na który zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy właściwe zastosowanie powyższego przepisu skutkowałoby odrzuceniem skargi. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Przepisy zaskarżonego zarządzenia zobowiązują kierowników jednostek organizacyjnych miasta O., dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostających w zarządzie miasta O. albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent O. i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a także zakazujące dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w biurach miasta O., a także ich promocji z wykorzystaniem majątku miasta O. Zatem w sposób oczywisty oddziałują na prawa i obowiązki jednostek, a więc mają charakter zewnętrzny, oraz mają charakter jednostronny i dotyczą działalności w sferze publicznej, a więc mają charakter administracyjnoprawny. Nie można w tej sytuacji przyjąć, jak tego chce skarżący kasacyjnie, że zaskarżone zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, nie kreuje żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej w mieście O., a więc nie dotyczy innych podmiotów prawa, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie może naruszać praw skarżących.

Wskazać należy, że adresatami prawnymi w zakresie skutków prawnych ww. aktu są skarżący, ponieważ z ww. aktu wynika, że się ich wyklucza z korzystania z mienia publicznego bez istnienia ku temu podstawy prawnej. Skarżący są wykluczeni tylko dlatego, że prowadzą działalność gospodarczą, z której prowadzeniem ustawodawca nie wiąże dopuszczalności wykluczenia w korzystaniu z mienia publicznego, które to mienie ze swojej istoty ma służyć wszystkim. Zaskarżone zarządzenie rozstrzyga w zakresie jego skutków prawnych o sytuacji materialnoprawnej skarżących, negatywnie wpływając na sferę materialnoprawną skarżących, pozbawiając skarżących uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej oraz uniemożliwia uzyskanie takiego uprawnienia. W pełni zatem dawało skarżącym uprawnienie do jego zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego, który uzasadniałby ich legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz, że właściwe zastosowanie powyższego przepisu skutkowałoby odrzuceniem skargi.

Przyjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze aktu administracyjnoprawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość zawarcia umowy najmu mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji RP zasadę swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji), jak również zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust 2 Konstytucji). Jednocześnie narusza wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw innych osób.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że wobec powyższego w kontekście naruszenia zasady równości podmiotów za uzasadnione uznać można podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.).

W realiach niniejszej sprawy interesu prawnego podmiotów, które zostały zaskarżonym zarządzeniem potraktowane odmiennie od pozostałych uczestników obrotu, upatrywać należało wprost w przepisach Konstytucji RP, które sąd stosować może z mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji w sposób bezpośredni.

Skarżący mają prawo powoływać się na ww. wskazane przepisy Konstytucji RP, bowiem kształtują one sytuację prawną skarżących. Jakkolwiek naczelne zasady ustrojowe państwa nie są, co do zasady, przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wskazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek lub uprawnienie dla podmiotu, który skargę wnosi. (por. wyroki NSA z dnia 05.08.2010 r. sygn. II OSK 1030/10 – II OSK 1035/10, LEX nr 737685). Normy konstytucyjne mogą jednak formułować w sposób bezpośredni uprawnienie lub obowiązek, a skoro tak, to nie można wykluczyć ich statusu źródła interesu prawnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle tego co powiedziano wyżej za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a., skoro zaskarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej, a skarżący wykazali, że zaskarżone zarządzenie narusza ich interes prawny.

Chybione są także zarzuty naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n. Z powołanych przepisów nie sposób wyprowadzić kompetencji organu wykonawczego gminy do wydania zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Według art. 30 ust. 5 u.s.g., kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Natomiast według art. 23 ust. 1 u.g.n. zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a z kolei art. 25 ust. 1 u.g.n. stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zatem zarządzenie ustanawiające zakaz udostępniania nieruchomości gminnych na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, nie znajduje oparcia w powołanych przepisach.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.