Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 588/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 a w zw. z art. 41 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Olga Żurawska- Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Op 360/13 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 25 lipca 2013 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 360/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalił skargę A.A. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 25 lipca 2013 r., nr [..]w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r., nr rej. [..], Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu nakazał [..]S.A. w Warszawie umieszczenie funkcjonariusza A.A., świadczącego pracę w [..] (dalej w skrócie: [..]) w Opolu, na stanowisku [..], w Posterunku [..]w [..], w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o emeryturach pomostowych. Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o PIP, w związku z art. 41 ust. 4 pkt 2, art. 3 ust. 3 i pkt 7 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z ww. punktem 7 załącznika nr 2 do prac o szczególnym charakterze zaliczono prace wszystkich funkcjonariuszy [..], bez względu na pełnioną funkcję. Uchwałą z dnia 24 maja 2010 r. nr 202/2010 pracodawca - [..]., przyjął wykaz prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i zaprowadził ewidencję pracowników wykonujących te prace. W wykazie tym do prac o szczególnym charakterze zaliczono prace funkcjonariuszy [..], zatrudnionych na stanowiskach operacyjnych, nie administracyjnych. Zdaniem organu, podział funkcjonariuszy [..]na funkcjonariuszy operacyjnych i funkcjonariuszy administracyjnych jest niezgodny z obowiązującym w Spółce Zakładowym Układem Zbiorowym Pracy oraz z Regulaminem Organizacyjnym [..]. W ocenie organu, praca funkcjonariusza SOK zatrudnionego na stanowisku [..]spełnia kryteria określone w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych z uwagi na opisane w decyzji sprawności i zdolności jakie powinien posiadać [..], a także wobec zakresu wykonywanych przez A.A. czynności.

W odwołaniu od powyższej decyzji [..]S.A. w Warszawie wniosły o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i wydanie decyzji odmawiającej umieszczenia pracownika A.A. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Alternatywnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu, decyzją z dnia 25 lipca 2013 r., nr rej. [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ zrelacjonował stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, ponieważ została wydana z uchybieniem przepisów prawa materialnego. Organ wywodził, że tylko w następstwie zasadnej skargi pracownika, wniesionej na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy stosuje środki unormowane w art. 11a ustawy o PIP. Natomiast zakres przedmiotowy stosowania nakazów określonych we wskazanym art. 11a wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych, ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W niniejszej sprawie spór taki istnieje, dlatego uprawnionym do kwalifikacji - zdaniem organu - jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny. W konsekwencji Okręgowy Inspektor Pracy uznał, że organ pierwszej instancji naruszył kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy wynikające z art. 11a ustawy o PIP w związku z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, a to powoduje, że decyzja z dnia 10 czerwca 2013 r. nie mogła się ostać. Inspektor pracy nie mógł bowiem nakazać wpisu do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze pracownika, którego stanowisko nie widnieje w stosownych wykazach stanowisk sporządzonych przez pracodawcę. Umarzając postępowanie organ odwołał się do wyrażonego w tej mierze stanowiska WSA w Gliwicach, wedle którego, w sytuacji gdy stanowisko, na jakim zatrudniony jest pracownik nie zostało zaliczone przez pracodawcę albo uprawniony organ do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, organ Państwowej Inspekcji Pracy powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A.A. wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu oraz domagał się zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ustawy o emeryturach pomostowych przez uznanie, że pracodawca w sposób zgodny z prawem prowadzi wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze;

- art. 107 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnianie, na czym polega zarzucana bezprzedmiotowość postępowania;

- art. 11a ustawy o PIP przez uznanie, że inspektor pracy - wydając nakaz - naruszył swoje kompetencje.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu wniósł o oddalenie skargi, nie godząc się ze sformułowanymi w niej zarzutami.

Pismem z dnia 18 listopada 2013 r. Ogólnopolski Związek Zawodowy [..]zwrócił się o dopuszczenie do udziału w sprawie. Jednocześnie przedstawił stanowisko w sprawie, żądając stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołując się do trzech zakończonych spraw sądowych, Związek wywodził, że organ odwoławczy przedstawił nietrafną interpretację prawa, gdyż w wyniku tych spraw doszło do wydania nakazu o umieszczeniu dwóch pracowników w ewidencji. Związek odwołał się także do stanowiska Głównego Inspektora Pracy, który stwierdził, po pierwsze, że realizacja uprawnienia organów PIP wynikająca z art. 11a ustawy o PIP nie narusza właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozstrzygania o obowiązku opłacania składek na FEP, ani właściwości sądów ubezpieczeń społecznych do weryfikacji w tym przedmiocie na drodze postępowania sądowego, a po drugie argumentował, że zgodnie z pkt 7 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, pracami o szczególnym charakterze są "prace funkcjonariuszy [..]" bez bliższego określenia z wykonywaniem jakich czynności miałyby się wiązać, co uprawnia do stwierdzenia, iż chodzi o prace wykonywane przez każdego z funkcjonariuszy, niezależnie od zajmowanego stanowiska. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. Sąd dopuścił Ogólnopolski Związek Zawodowy [..]w charakterze uczestnika postępowania.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena zakresu kompetencji, jakie przysługują organom Państwowej Inspekcji Pracy w związku z rozpoznawaniem spraw o umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W związku z tym Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy o emeryturach pomostowych płatnik składek jest obowiązany prowadzić: 1) wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze; 2) ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, zawierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2. W przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy (art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych). W następstwie zasadnej skargi właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy stosuje środki określone w art. 11a ustawy o PIP, w tym uprawniony jest do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że kompetencja organów Inspekcji Pracy do wydania nakazu na podstawie art. 11a ustawy o PIP ogranicza się do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu, właściwym do kwalifikacji jest natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny. Takie wyznaczenie granic rozdzielenia właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i właściwości Państwowej Inspekcji Pracy wynika z regulacji zawartej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, z późn. zm.). W myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie (art. 10 ust. 5 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych służy do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (tak NSA w wyrokach: z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 908/12; z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 866/12; z dnia 28 grudnia 2012 r., I OSK 650/12, zamieszczonych na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji zauważył również, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12 (opubl. w ONSAiwsa z 2013 r. nr 2, poz. 24) wyraźnie stwierdzono, iż "Sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych (...). O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. (...) Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat, a nie od tego czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. O tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej nie może zatem rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy wydana na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że prowadzenie przedmiotowej ewidencji oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Konsekwencją przyjęcia poglądu o wyłącznie porządkującym charakterze wpisu do komentowanej ewidencji jest przyjęcie, że decyzja wydawana przez organy Inspekcji Pracy ma również tylko i wyłącznie charakter porządkujący i dlatego nie może w sposób władczy przesądzać o obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych przez pracodawcę, a także nie może wiązać organu ubezpieczeniowego w zakresie obowiązku uznania wykonywanej przez konkretnego pracownika pracy jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz w konsekwencji w zakresie przyznania takiemu pracownikowi emerytury pomostowej.

W świetle takiej konstatacji Sąd I instancji przyjął, że prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji, ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w sytuacji, gdy nie istnieje spór pomiędzy pracownikiem a pracodawcą co do kwalifikacji konkretnego stanowiska do tej kategorii stanowisk pracowniczych. W powołanym wyżej wyroku z dnia 4 stycznia 2013 r. NSA trafnie argumentował, że rolą organu Państwowej Inspekcji Pracy w takim postępowaniu jest jedynie nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w oparciu o stan faktyczny, w którym zakwalifikowanie pracy danego pracownika do tego rodzaju prac nie jest sporne, ewentualnie, gdy spór został już rozstrzygnięty, a dane pracownika nie figurują w ewidencji. Istnienie sporu w tym względzie uniemożliwia natomiast władczą ingerencję organu Państwowej Inspekcji Pracy, co uzasadnia wydanie decyzji o odmowie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w przedmiotowej ewidencji.

Sąd I instancji za trafny uznał pogląd organu odwoławczego o braku podstaw do nakazania przez Inspektora Pracy umieszczenia pracownika - A.A. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, którego stanowisko nie widnieje w stosownych wykazach stanowisk sporządzonych przez pracodawcę. Sąd zauważył, że zaistniały spór dotyczący zakwalifikowania wykonywanych przez A.A. prac na stanowisku [..], w Posterunku [..], do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, niewątpliwie wykluczał możliwość wydania rozstrzygnięcia przez organ Inspekcji Pracy w ramach ustawowej kompetencji wynikającej z art. 11a ustawy o PIP. W sytuacji zatem, gdy pracodawca nie uznał stanowiska pracy zajmowanego przez skarżącego, jako wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze i w związku z tym stanowisko dyżurnego zmiany nie widnieje w wykazie takich stanowisk, organy Inspekcji Pracy nie były uprawnione do merytorycznego orzekania, czy rzeczywiście stanowisko to winno zostać umieszczone w ewidencji, ponieważ sprawa ta wykraczała poza granice sprawy administracyjnej prowadzonej przez te organy.

Sąd I instancji stwierdził, że istnienie sporu w omówionym zakresie uniemożliwiało władczą ingerencję organu Państwowej Inspekcji Pracy, a zatem słusznie Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu uchylił decyzję organu pierwszej instancji, bo w przeciwnym razie naruszyłby właściwość rzeczową w tej sprawie. W ocenie Sądu, przedmiotowe postępowanie winno się jednak zakończyć wydaniem decyzji o odmowie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (por. wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1121/12; z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 866/12; z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 908/12 - zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien był jednocześnie odmówić nakazania umieszczenia A.A. w ewidencji, a nie orzekać o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego. Stwierdzenie bowiem w konkretnych okolicznościach braku podstaw do wydania nakazu umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, które jest wynikiem oceny merytorycznej sprawy, przy jednoczesnym posiadaniu przez organ kompetencji do wydawania nakazów, o jakich mowa w art. 11a ustawy o PIP, czyni koniecznym wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, czyli pozytywnie lub negatywnie załatwiającego skargę określoną w art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu w zakresie, w jakim orzeczono o umorzeniu postępowania, wydano z naruszeniem przepisów postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), lecz naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ pomimo częściowo wadliwej formy załatwienia sprawy organ odwoławczy dokonał wnikliwej oceny stanu faktycznego i prawnego, a w uzasadnieniu decyzji - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. - przedstawił wyczerpujące oraz prawidłowe stanowisko, poparte trafną argumentacją o braku podstaw do zastosowania art. 11a ustawy o PIP. Oceniając dalej stwierdzoną wadliwość pod kątem przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd stwierdził, że uchylenie podjętych przez organy aktów doprowadziłoby w konsekwencji do wydania w ponownym postępowaniu decyzji, która jeśli chodzi o meritum sprawy byłaby taka sama, jak decyzja zaskarżona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.A., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 105 §1 K.p.a polegające na oddaleniu skargi i błędne przyjęcie, że postępowanie na skutek jego wniosku jest bezprzedmiotowe, podczas gdy ustalenie takie jest nieprawidłowe.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2, w zw, z art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U, 2008 r. Nr 237 poz. 1656 z późn. zm.) oraz art. 11a w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U, 2007 r. Nr 89, poz. 589 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że spór pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, co do tego czy wykonuje on pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest sporem dotyczącym ubezpieczeń społecznych, a organy Państwowej Inspekcji Pracy nie są upoważnione do wydawania decyzji ingerującej w treść rejestru stanowisk pracy, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący jako funkcjonariusz [..]) został zatrudniony na stanowisku [..]. W świetle art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności i szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się, Zgodnie z punktem 7 załącznika nr 2 do w/w ustawy prace funkcjonariuszy [..]należą do prac o szczególnym charakterze. Powyższe oznacza, iż każdy funkcjonariusz [..], w tym skarżący, wykonuje czynności o szczególnym charakterze.

Rejestry prowadzone na podstawie ustawy o emeryturach pomostowych nie tworzą prawa podmiotowego, a mają jedynie charakter wtórny, potwierdzający istniejącą rzeczywistość. O ewidencji prowadzonej przez pracodawcę ustawa stanowi w art. 42 w/w ustawy, a zatem podstawową kwestią jest czy pracownik faktycznie wykonuje pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, a nie to czy istnieje zgodność między prowadzonymi przez pracodawcę wykazami.

Zdaniem skarżącego, brak było podstaw faktycznych do wydania przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, gdyż nie zaszła żadna z okoliczności świadczących o bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie sprawy wpisu do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wymaga merytorycznej oceny, czy praca konkretnego pracownika ma charakter pracy o szczególnym charakterze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [..]S.A. [..] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżony nią wyrok pomimo jego częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przede wszystkim postawiony w niej zarzut procesowy, w postaci naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. został wadliwie sformułowany. Przepis art. 134 P.p.s.a. posiada dwa paragrafy, z których każdy stanowi odrębną normę prawną. Skarga kasacyjna nie wskazuje jakiej jednostki redakcyjnej w/wym przepisu dotyczy zarzut, a w jej uzasadnieniu w ogóle brak jest odniesienia się do art. 134 P.p.s.a..

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym Sąd ten nie jest zobowiązany, a nawet uprawniony do uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej, a ich nieprawidłowa redakcja, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku w tym zakresie ( por. wyrok NSA dnia 3 lipca 2013r. I FSK 1130/12 Lex nr. 1372074, z dnia 25 lipca 2013r. II OSK 508/12 Lex nr. 1375116, z dnia 28 maja 2013r. I FSK 821/12 Lex nr. 1369537 ).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności ( por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013r. II OSK 746/12 Lex nr 1364261 ).

Stawiając zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. skarga kasacyjna powołuje się na oddalenie skargi przez Sąd I instancji. Kwestii tej dotyczy art. 151 P.p.s.a., który mógłby zostać ewentualnie naruszony nieprawidłowym oddaleniem skargi. Skarga kasacyjna nie została jednak oparta na zarzucie naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, czy zarzucie niezastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, czy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. To powoduje, że zarzuty procesowe na jakich oparta została skarga kasacyjna nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

Przechodząc do zarzutów prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.), właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Artykuł 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych reguluje obowiązek płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na ww. Fundusz. Zatem podmiotem uprawnionym do kwalifikowania danego rodzaju pracy, jako pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest pracodawca (płatnik składek). To pracodawca tworzy bowiem wykaz stanowisk, na których wykonywana jest praca, o której mowa w ustawie. W art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych przyznano pracownikowi, który nie został umieszczony w ewidencji, środek ochrony prawnej – skargę do Państwowej Inspekcji Pracy. W następstwie zasadnej skargi właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy stosuje środki unormowane w cyt. art. 11a ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w tym uprawniony jest do nakazania wpisania pracownika do ewidencji stworzonej przez pracodawcę, jeżeli ustali, że pracownik nie został w ewidencji ujęty, a powinien w niej figurować.

Zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych, ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu, właściwym do kwalifikacji jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 4/12 wskazał, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Oznacza to, że sporny charakter sprawy zakwalifikowania stanowiska pracy skarżącego do stanowiska pracy wykonywanej w szczególnych warunkach wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie, w razie złożenia odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Tak więc to w postępowaniu przed organem rentowym, ewentualnie także przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, w przypadku wniesienia odwołania, winno dojść do ustalenia, czy praca podejmowana przez A.A. jest pracą wykonywaną w szczególnych warunkach, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach pomostowych. Sprawa ta wykracza bowiem poza granice sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Rolą organu Państwowej Inspekcji Pracy w takim postępowaniu jest jedynie nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w oparciu o stan faktyczny, w którym zakwalifikowanie pracy danego pracownika do tego rodzaju prac nie jest sporne, ewentualnie, gdy spór został już rozstrzygnięty, a dane pracownika nie figurują w ewidencji. Istnienie sporu w tym względzie uniemożliwia natomiast władczą ingerencję organu Państwowej Inspekcji Pracy.

O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci posiadania okresu pracy w szczególnych warunkach lub wykonywania pracy o szczególnym charakterze, wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania – sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy były to prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykonywane w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych.

Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne uznać należy, że - jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji - brak jest podstaw do przyjęcia właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie dokonywania kontroli wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Organy te nie są uprawnione do dokonywania ustaleń, czy określone stanowisko pracy spełnia przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych wymogi warunkujące umieszczenie przez pracodawcę w wykazie stanowisk prowadzonym w oparciu o regulacje art. 41 ust. 4 pkt 1 tej regulacji. Pomimo jednak wyrażenia takiego poglądu, Sąd I instancji błędnie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w takiej sytuacji niniejsze postępowanie winno się zakończyć wydaniem decyzji o odmowie nakazania pracodawcy umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Jednak uchybienie to nie miało wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić bowiem należy, że organy Państwowej Inspekcji Pracy, do których wpłynęła skarga pracownika składana w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, zobowiązane są do wszczęcia postępowania kontrolnego, które może zakończyć się wydaniem nakazu w trybie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, lecz jedynie w sytuacji, gdy dane stanowisko pracy zostało przez płatnika składek umieszczone w wykazie stanowisk pracy, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy 19 grudnia 2008 r., natomiast pracownik, który spełnia wszystkie przesłanki do objęcia go wpisem do ewidencji wymienionej w pkt 2 tego przepisu, nie został takim wpisem objęty. W przypadku natomiast, gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - po przeprowadzeniu kontroli ustalono, że stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik wnoszący skargę nie zostało przez płatnika składek na FEP zamieszczone w wykazie stanowisk, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wówczas inspektor pracy powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Rola tego organu ogranicza się bowiem wyłącznie do orzekania w przedmiocie istnienia lub nieistnienia obowiązku pracodawcy o charterze ewidencyjno – sprawozdawczym.

W niniejszej sprawie wobec istnienia sporu, czy praca (zajmowane stanowisko pracy) A.A. wykonywana jest w warunkach szczególnych, organy PIP nie były uprawnione do prowadzenia ustaleń w tym zakresie. Należy wyraźnie stwierdzić, że w stanie faktycznym sprawy organy PIP nie miały uprawnień do wkraczania w materię zastrzeżoną dla organów rentowych i sądu powszechnego, co winno skutkować umorzeniem postępowania, tak jak to uczyniono decyzją z dnia 25 lipca 2013 r.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.