Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 727/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 2 ust. 1 pkt 51, par. 3 ust. 1 pkt 102 i 103
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 133 poz 921
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.
article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 61 ust. 1 art. 86
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2017 r. sprawy ze skarg G. J., K. K., S. K., S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...], znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej G. J. kwotę [...]zł (dwieście złotych), na rzecz skarżących K. K. i S. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) oraz na rzecz skarżącego S. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy M. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") orzekł o: (1) uchyleniu decyzji własnej nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w ramach zabudowy zagrodowej – fermowej dwóch budynków inwentarskich, halowych dla hodowli norek o wielkości maksymalnie 39,7 DJP wraz z urządzeniami budowlanymi, na terenie działek nr [...], położonych w miejscowości [...]; (2) ustaleniu na rzecz "H." Sp. z o.o. warunków zabudowy dla terenu działek nr [...], obręb [...], dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich do hodowli norek o wielkości maksymalnie 39,7 DJP wraz z urządzeniami budowlanymi, określając rodzaj zabudowy jako produkcyjną o funkcji rolniczej.

W uzasadnieniu wskazano, że Spółka "H." pismem z dnia [...] września 2013 r. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wniosek Spółki spełniał warunki określone w art. 63 § 2 k.p.a. i art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Z zawartych tam danych wynikało, że nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Nie zachodziła także potrzeba zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Plan miejscowy uchwalony dla rozważanego terenu utracił moc obowiązującą z dniem [...] grudnia 2003 r. na podstawie art. 67 ust. 1a u.p.z.p. Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji oraz uzgodnieniu decyzji z: (1) Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. jako organem właściwym w sprawach ochrony przyrody na obszarze chronionego krajobrazu W. O. i K. O., (2) S. O. jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i (3) Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego jako organem właściwym w sprawach melioracji wodnych Burmistrz Miasta i Gminy M. wydał opisaną wyżej decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. o warunkach zabudowy. W dniu [...] czerwca 2014 r. do organu I instancji wpłynęły odwołania osób, które wskazywały na brak wiedzy o postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. i brak udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Odwołujący nie wyrazili zarazem zgody na realizację poruszanego przedsięwzięcia, wyrażając obawy co do oddziaływania fermy norek na życie codzienne i spadek atrakcyjności nieruchomości. W dniu [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Burmistrzowi Miasta i Gminy M. wspomniane odwołania w celu rozpoznania ich w trybie przepisów o wznowieniu postępowania. Na podstawie przesłuchania stron organ I instancji ustalił, że odwołujący się uzyskali wiedzę o decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. w czerwcu 2014 r. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji, a ponadto postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego postanowienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, karty informacyjnej przedsięwzięcia, poświadczonej przez właściwy organ administracji publicznej kopii mapy ewidencyjnej obejmującej teren inwestycji oraz obszar oddziaływania przedsięwzięcia, w celu stwierdzenia, czy planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Z uwagi na niewykonanie tego obowiązku decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy M. uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r. i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku odwołania wniesionego przez inwestora decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz opisane postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownej analizie stanu faktycznego i prawnego Burmistrz Miasta i Gminy M. wydał w dniu [...] stycznia 2016 r. postanowienie o odmowie uznania niektóry osób wnioskujących o wznowienie postępowania za strony rozważanego postępowania. W dalszej części uzasadnienia Burmistrz Miasta i Gminy M. powtórzył argumentację zaprezentowaną przy omawianiu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., wskazując zarazem, że S. W., K. K., M. L., G. J. i R. K. złożyli w dniach 16 i [...] lutego 2016 r. zastrzeżenia wobec poruszanego przedsięwzięcia. Wymienieni wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., przeprowadzenie analizy maksymalnej obsady projektowanej fermy norek, powołanie biegłego zootechnika i wstrzymanie wykonalności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Po dokładnym przeanalizowaniu wniosków stron i zasięgnięciu opinii autora projektu decyzji uznano, że zastrzeżenia te nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty dotyczące wadliwości decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. okazały się bowiem nietrafne, a powołanie biegłego nie miałoby znaczenia dla sprawy. Niezasadne jest także badanie możliwej obsady projektowanej fermy norek, gdyż przepisy określają jedynie minimalne warunki utrzymania zwierząt i nie wprowadzają zakazu bezwzględnego stosowania minimalnych norm. Określone przez inwestora we wniosku dane dotyczące wielkości zakładanej hodowli norek są jego własnym oświadczeniem i organ administracji publicznej nie może ich podważać. Co więcej, na obecnym etapie inwestycji właściwy organ bada jedynie, czy możliwe jest przedostanie się zwierząt do otoczenia i czy przyjęta technologia nie spowoduje przenikania odpadów do otoczenia.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. R. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 7-9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do jej odkodowania z uwagi na nieprecyzyjność zawartych tam ustaleń; (2) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust 2 u.p.z.p. przez niewykazanie, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym teren był przeznaczony na działalność produkcyjną; (3) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.; (4) art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. przez niewskazanie, w jaki sposób wymóg przedłożenia mapy z obszarem oddziaływania inwestycji został spełniony i czy krąg osób legitymujących się przymiotem strony został prawidłowo ustalony; (5) art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W uzasadnieniu podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom ustawowym, a zatem nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja jest zgodna z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Stanowisko organu I instancji prowadzi zarazem do wniosku, że obszar oddziaływania inwestycji wykracza poza teren przedsięwzięcia, bez odniesienia się do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Pismami z dnia [...] maja 2016 r. – o treści identycznej z opisanym wyżej odwołaniem R. K. – również G. J. i M. L. odwołały się od decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Ponadto pismem z dnia [...] maja 2016 r. odwołanie złożyła także K. K., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 7, art. 77, i art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe i niepełne zgromadzenie dowodów mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności niezbadanie, jaka jest możliwa maksymalna obsada fermy norek i czy obsada ta przekroczy 40 DJP; (2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa; (3) § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588); (4) art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.) przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie maksymalna wydaje się przekraczać 40 DJP, a zatem konieczne było najpierw uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto w powyższym odwołaniu zawarto także wnioski dowodowe mające na celu ustalenie maksymalnej możliwej obsady norek.

W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie omawiana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zastosowanie w tej mierze powinien bowiem znaleźć § 2 ust. 1 pkt 103 powołanego rozporządzenia z dnia [...] listopada 2010 r., zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w ilości nie mniejszej niż 40 DJP, jeżeli co najmniej jedna z wskazanych w tym przepisie przesłanek jest spełniona. Do tych przesłanek należy w szczególności prowadzenie działalności w odległości nie mniejszej niż 100 m od terenów zabudowanych lub prowadzenie działalności na obszarach objętymi określonymi formami ochrony przyrody, do których to form przyrody należy m.in. obszar chronionego krajobrazu. Teren, na którym planowana jest lokalizacja fermy, leży tymczasem na obszarze chronionego krajobrazu "W. O. i K. O.". Inwestor wskazał przy tym błędnie w charakterystyce przedsięwzięcia, że inwestycja jest oddalone od terenów mieszkaniowych o więcej niż 100 m. Działka nr [...] sąsiaduje bowiem z działką nr [...], która jest terenem mieszkaniowym zabudowanym domem jednorodzinnym wraz z zabudowaniami gospodarczymi (odległość między tymi działkami nie przekracza 100 m). Nie ma przy tym znaczenia lokalizacja budynku fermy na działce [...], gdyż teren przed budynkiem będzie wykorzystywany w szczególności do dostaw i przechowywania karmy oraz odpadów a także do wywozu uśmierconych lub padłych norek. Odwołująca zaznaczyła następnie, że liczba norek rzeczywiście hodowanych na fermie jest bez znaczenia. Okolicznością istotną jest bowiem tylko ustalenie, czy jej maksymalna obsada nie przekracza 40 DJP. Inwestor powinien przy tym udowodnić, że na danej fermie nie jest możliwe hodowanie norek w liczbie przekraczającej 40 DJP. Organ administracji publicznej nie może zarazem poprzestać wyłącznie na twierdzeniach strony, lecz powinien samodzielnie sprawdzić tę okoliczność. Wymóg ten nie został jednak spełniony w rozpatrywanej sprawie. Uchybienie to jest istotne, gdyż dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych pozwala przyjąć, że inwestor może hodować norki powyżej 40 DJP. Inwestor założył mianowicie, że na fermie będzie 5.293 klatek, a w każdej z nich 3 norki, co łącznie daje 15.879 norek, czyli 39,7 DJP. Nie wykazano jednak, że jest to maksymalna liczba klatek, która zmieści się w dwóch halach. W halach o długości 200 m zaplanowano umieszczenie 2 rzędów klatek o długości 190 m oraz trzeciego rzędu o długości 48 m. Możliwe jest zatem wydłużenie 3. rzędu klatek o 142-190 m, co pozwoli na umieszczenie dodatkowych 904 klatek w każdej z hal. Wtedy doszłoby do zwiększenia liczby hodowanych norek o 13,57 DJP, tj. do łącznej liczby 54,46 DJP. Ponadto planowane jest usytuowanie dodatkowych 159 klatek pustych, a zatem gdyby klatki te zostały wykorzystane do regularnej hodowli norek i umieszczono w każdej z nich po 3 norki, to doszłoby do zwiększenia wielkości hodowanego stada ponad 40 DJP. Maksymalna liczba norek w klatce jest poza tym większa niż 3 sztuki. Inwestor sam przedstawił plany przechowywania znacznie więcej norek w jednej klatce, gdyż przez okres do 42 dni po wykocie matka przebywa ze wszystkimi norczętami z miotu, których jest średnio 5 w jednym miocie. Z danych przedstawionych przez inwestora wynika również, że stado podstawowe składa się z 2.800 samic oraz 560 samców. Jednocześnie inwestor wskazuje, że zaraz po wykotach będzie 14.145 sztuk młodzieży urodzonej. Zaraz po wykotach stado będzie liczyło zatem 17 505 (2.800 + 560 + 14.145) norek, a więc 43,76 DJP. Dla potrzeb oceny maksymalnej wielkości stada bez znaczenia jest przy tym liczba norek, które mogą paść w młodym wieku. Co więcej, założenia Inwestora co do liczby norcząt w miocie mogą być istotnie zaniżone. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że maksymalna ilość norek, jaką pomieści ferma, przekroczy 16.000 sztuk, tj. 40 DJP. Konieczne jest zatem uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak tego rozstrzygnięcia powinien w konsekwencji skutkować uchyleniem decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Odwołująca się wskazała poza tym, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna rodzi wątpliwości co do jej zgodności z przepisami. Poważane wątpliwości budzi prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, z którego z niezrozumiałych powodów wyłączono teren znajdujący się na południe, po drugiej stronie drogi gminnej, w bardzo bliskim sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest budowa fermy. Ma to istotne znaczenie, gdyż bezpośrednio po drugiej stronie drogi znajduje się działka nr [...] (w odległości mniejszej niż 30 m od granicy działki inwestora) prowadzona jest obecnie budowa domu jednorodzinnego. Rozważane przedsięwzięcie nie kontynuuje ponadto funkcji zabudowy. Z ustaleń organu I instancji wynika bowiem, że na obszarze analizowanym zlokalizowane są dwa siedliska z budynkami mieszkalnymi gospodarczymi w zabudowie zagrodowej. Na terenie tym przeważa więc funkcja mieszkaniowa, uzupełniona przez niewielkie budynki gospodarcze. Przemysłowa ferma norek stanowi przy tym istotnie odmienną różna zabudowę niż niewielkie okoliczne budynki gospodarskie. Ponadto w zaskarżonej decyzji opisano jedynie parametry nowej inwestycji, nie odnosząc ich do parametrów zabudowy sąsiedniej. Cechy nowej zabudowy ustalono zatem w sposób arbitralny, wobec czego nie będzie ona stanowić kontynuacji zabudowy sąsiedniej. Tym bardziej, że rozważana inwestycja będzie stanowić dużą uciążliwość dla stron postępowania i okolicznych mieszkańców. Zaskarżona decyzja i załącznik do niej nie wskazują w ogóle, czy linię zabudowy wyznaczono jako kontynuację zabudowy sąsiedniej, czy też linia taka została wyznaczona w wyniku analizy funkcji i cech zabudowy. Organ I instancji nie wyliczył także wcale średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Niezrozumiale jest więc ustalenie wskaźnika na poziomie 40%, tym bardziej że zabudowania w sąsiedztwie są niewielkie i rozproszone, wobec czego prawdopodobnie współczynnik 40% jest znacznie większy niż średni współczynnik intensywności zabudowy sąsiedniej. Podobne zastrzeżenia można również zgłosić wobec pozostałych parametrów zabudowy, co z kolei skłania do wniosku, że zostały one ustalone zupełnie dowolnie. Zaskarżona decyzja nie ma również mapy z zaznaczeniem obszaru analizowanego.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. – o treści identycznej z opisany odwołaniem K. K. z dnia [...] maja 2016 r. – odwołanie złożył S. W..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 4 i 146 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż prawo własności nieruchomości może stanowić źródło interesu prawnego w postępowaniu o ustaklenie warunków zabudowy. Jeżeli zatem właściciele nieruchomości sąsiednich bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., to zachodziła podstawa do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponownie przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym przy tej samej drodze gminnej znajdują się bowiem dwa siedliska z budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi zabudowy zagrodowej. Teren inwestycji położony jest przy tym poza zwartą zabudową wsi [...]. Przedmiotowa inwestycja kontynuuje zarazem funkcję produkcji rolnej – hodowli występującej już wcześniej na działce nr [...] i zabudowanych działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Jak wskazano w analizie urbanistycznej, linia zabudowy została ustalona na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na maksymalnie 40% na mocy § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej od strony drogi gminnej jednego budynku halowego ustalono w oparciu o § 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia na maksymalnie 51,5 m Wysokość okapu dachu od poziomu terenu ustalono natomiast na maksymalnie 8,5 m, a wysokość kalenicy dachu – na maksymalnie 9,5 m, co odpowiada § 7 ust. 4 wymienionego rozporządzenia. Tym samym warunki zabudowy przewidziane w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie naruszają przepisów. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w świetle § 3 ust. 1 pkt 103 tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chód lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP, jeżeli działalność prowadzona jest w odległości mniejszej niż 100 m od terenów mieszkaniowych. Planowana w niniejszej sprawie inwestycja zakłada obsadę mniejszą niż 40 DJP, a zatem nie jest wymagane w tej mierze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ II instancji zauważył również, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. zobowiązano inwestora do zachowania dopuszczalnych poziomów hałasu obowiązujących na terenach zabudowy mieszkaniowej oraz zachowania norm wynikających z rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia substancji w powietrzu (Dz. U. nr 16, poz. 87).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. G. J. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 107 § 3 k.p.a. przez jedynie zdawkowe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, a w szczególności przez nieustosunkowanie się do twierdzeń i wniosków skarżących zawartych w odwołaniu z dnia [...] maja 2016 r., (2) art. 7 i art. 77 k.p.a. przez wadliwe i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego, a w szczególności nieustalenie, jaka jest maksymalna obsada rozważanej fermy norek, (3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, (4) § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz (5) art. 71 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 727/16.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] maja 2016 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. S. W. również zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu opisaną wyżej decyzję SKO w K. z dnia [...] czerwca 2016 r., prezentując takie same poglądy jak w opisanej skardze G. J. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 729/16.

Ponadto pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Kinga i S. K. także zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez brak wskazania normy prawnej, na podstawie której dokonano kwalifikacji terenu, (2) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez brak wskazania, w jakim zakresie spełniony został wymóg przedłożenia mapy z obszarem oddziaływania inwestycji, (3) art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez nieustalenie obszaru faktycznego oddziaływania inwestycji oraz (4) art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez niesporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, w postaci nadanej jej przez organ odwoławczy, przez osobę do tego uprawnioną. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 728/16.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli wywody przedstawione wcześniej przez K. K. w odwołaniu z dnia [...] maja 2016 r.

W odpowiedziach na wymienione skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniami z dnia [...] października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") połączył sprawy o sygn. akt II SA/Po 727/16, II SA/Po 728/16 i II SA/Po 729/16 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia – dalsze postępowanie prowadzone było pod sygn. akt II SA/Po 727/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi okazały się zasadne, choć nie wszystkie zgłoszone w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy najpierw zauważyć, że w niniejszej sprawie główne wątpliwości koncentrowały się wokół dwóch pytań, tj. (1) czy przed wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej niezbędne było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz (2) czy organy administracji publicznej poprawnie przeprowadziły analizę urbanistyczną i ustaliły cechy i parametry nowej zabudowy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm., dalej: "u.u.i.ś.") i przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, dalej: "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.u.i.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Jak wskazuje poza tym art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych (1) przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko oraz (2) przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Szczegółowy wykaz wspomnianych inwestycji został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 71, dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r."). Ustawodawca określa zarazem w art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawsze zbadać, czy rozważana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 u.u.i.ś.

Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, że we wniosku z dnia [...] września 2013 r. H. Sp. z o.o. w O. W. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal dla hodowli norek o wielkości 39,7 DJP wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą, na działkach nr [...] w miejscowości [...] (k. 1 akt adm. organu I instancji). Inwestor załączył zarazem do powyższego wniosku szczegółowy opis inwestycji w dokumencie pt. "Charakterystyka przedsięwzięcia" na poparcie wyliczeń dotyczących planowanej hodowli norek.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 powołanego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. chód lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych (dalej DJP). W § 3 ust. 1 pkt 102 cytowanego aktu wykonawczego wskazuje się z kolei, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się w szczególności chód lub hodowla zwierząt, innych niż wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 51 tego rozporządzenia, w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP. Przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 ust. 1 pkt 103 powyższego rozporządzenia jest również chód lub hodowla zwierząt, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 1 tego aktu wykonawczego, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP, jeżeli działalność ta prowadzona będzie:

(a) w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 z późn. zm.), nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone:

- mieszkaniowych,

- innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt,

- zurbanizowanych niezabudowanych i

- rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych;

(b) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 z późn. zm.), lub w otulinach form ochrony przyrody, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tejże ustawy.

Na tym tle powstało w rozpatrywanej sprawie pytanie, czy organy administracji publicznej mają obowiązek ustalić maksymalną możliwą obsadę fermy norek, czy też mogą poprzestać na oświadczeniu inwestora o obsadzie planowanej. Pierwsze stanowisko było prezentowane przede wszystkim przez skarżących G. J. i S. W.; drugie natomiast – przez Burmistrza Miasta i Gminy M. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Sąd w tej mierze przychylił się do poglądu wyrażonego przez skarżących.

Należy bowiem wskazać, że powołane rozporządzenie posługuje się pojęciem dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) dla oznaczenia skali oddziaływania na środowisko chowu lub hodowli określonego gatunku zwierząt. Taki miernik został zastosowany w cytowanych wyżej § 2 ust. 1 pkt 51 oraz § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 wymienionego aktu wykonawczego. Wspomniana jednostka rozliczeniowa nie została jednak wyraźnie zdefiniowana w części wstępnej rozważanego rozporządzenia, jak i w przepisach wymienionej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Prawodawca ogranicza się jedynie do wskazania w załączniku nr [...] do tego aktu wykonawczego sposobu obliczenia DJP dla poszczególnych kategorii zwierząt. Niemniej istotne znaczenie w tej mierze należy przypisać definicji nawiasowej zawartej w § 2 ust. 1 pkt 51 omawianego rozporządzenia, w którym po raz pierwszy zostaje użyty zwrot "duża jednostka przeliczeniowa" wraz z wprowadzeniem skrótu "DJP". W przepisie tym wskazuje się bowiem, że liczba DJP odpowiada maksymalnej możliwej obsadzie inwentarza. Sformułowanie to zostało wprawdzie zawarte w § 2 ust. 1 pkt 51 poruszanego rozporządzenie. Niemniej zachowuje ono swoją aktualność także w odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 tego aktu wykonawczego. Przeciwna konkluzja naruszałaby bowiem zakaz wykładni homonimicznej przez nadanie temu samemu wyrażeniu w tym samym akcie normatywnym różnego znaczenia. Ponadto byłaby ona trudna do obrony w świetle założenia o językowej racjonalności ustawodawcy. Wreszcie, naruszałaby cel omawianych przepisów, gdyż inwestor mógłby zawsze zadeklarować zaniżoną liczbę DJP i tym samym uchylić się od inicjowania postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Takie stanowisko zostało również zaaprobowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 898/13, tamże; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 741/11, tamże).

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji co do związania wnioskiem inwestora w poruszanym zakresie. Organ administracji publicznej powinien bowiem zbadać poprawność wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w tym samodzielnie zweryfikować, czy opisana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć wymagających uprzedniego wydania decyzji środowiskowej. Tym samym za niewystarczające w rozpatrywanej sprawie należy uznać poprzestanie tylko na oświadczeniu wnioskodawcy co do planowanej wielkości hodowli, skoro w świetle przytoczonych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. istotna jest rzeczywista możliwa maksymalna obsada inwentarza. Jeśli natomiast organ administracji publicznej napotyka na trudności w wykonaniu omawianego obowiązku weryfikacji, to powinien wezwać inwestora do uzupełniania wniosku o potrzebne informacje. Działania te nie zostały podjęte w niniejszej sprawie, co stanowiło istotne uchybienie procesowe. W jego wyniku nie można bowiem z całą stanowczością przyjąć, że rozważane przedsięwzięcie nie zalicza się do inwestycji wymienione w § 3 ust. 1 pkt 103 powołanego rozporządzenia.

Trzeba bowiem zauważyć, że norka amerykańska w świetle art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. nr 133, poz. 921 z późn. zm.) zalicza się do zwierząt futerkowych, które z kolei traktowane są na podstawie art. 2 ust. 1 lit. i tejże ustawy jako zwierzęta gospodarskie. Zgodnie z art. 12 ust. 1 powołanej ustawy, kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie, obowiązany jest do zapewnienia im opieki i właściwych warunków. Uszczegółowieniem tej regulacji jest art. 12 ust. 5 cytowanej ustawy, według którego obsada zwierząt ponad ustalone normy powierzchni dla danego gatunku, wieku i stanu fizjologicznego jest zabroniona.

Prawodawca precyzuje następnie ten przepis w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. nr 116, poz. 778 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z § 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, określa ono minimalne warunki utrzymywania m.in. norek. Jak wynika przy tym z § 29 ust. 1b i 1d cytowanego rozporządzenia, klatki dla norek mogą być parterowe lub piętrowe. W myśl § 29 ust. 1a tego rozporządzenia, norki mogą być utrzymywane w klatkach piętrowych, w których mogą swobodnie przemieszczać się między częścią górną i dolną. W takim przypadku powierzchnię górnej części klatki piętrowej wlicza się do ogólnej powierzchni klatki. Natomiast § 29 ust. 1e omawianego aktu wykonawczego określa, że parterowych i piętrowych klatek dla norek nie ustawa się jedna na drugiej. Szczegółowe wymiary klatek zostały określone w § 29 ust. 3 wymienionego rozporządzenia, przy czym wyznaczają one minimalną wysokość i powierzchnię w zależności od liczby norek w klatce.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że na podstawie wniosku inwestora i załączonej do niego "Charakterystyki przedsięwzięcia" nie można w chwili obecnej ustalić z całą stanowczością maksymalnej możliwej obsady inwentarza. Wnioskodawca wskazuje bowiem w szczególności, że planuje rozmieszczenie w każdej hali na drewnianych stelażach trzy podwójne rzędy klatek. Łączna liczba wszystkich klatek powinna – w ocenie inwestora – wynieść 5.452, przy czym na tę liczbę składają się także 159 klatki izolacyjne (puste) przeznaczone do obserwacji zwierząt przeniesionych z klatek hodowlanych. Wnioskodawca wskazał poza tym, że w każdej klatce hodowlanej mają przebywać 3 norki. Niemniej, mimo przedstawionego opisu, wymienione dokumenty nie precyzują wszystkich niezbędnych parametrów klatek. W szczególności brakuje podania wymiarów planowanych klatek (długości i szerokości), a także powierzchni górnej części klatki, która w świetle § 29 ust. 1a powołanego rozporządzenia wlicza się do ogólnej powierzchni klatki. Dopiero podanie przywołanych wyżej parametrów pozwoli na określenie całkowitej powierzchni jednostkowej klatki, a w konsekwencji określenie maksymalnej możliwej obsady norek, przy zastosowaniu wymogów z § 29 rozporządzenia. Niewyjaśnienie tej kwestii oddziaływało zatem negatywnie na wynik sprawy, rodząc wątpliwości co do liczby DJP, jaka powinna być przypisana rozważanemu przedsięwzięciu.

Nie można zatem wykluczyć, że w rzeczywistości maksymalna możliwa obsada rozważanej fermy norek przekroczy 40 DJP. Zakwalifikowanie takiego przedsięwzięcia do inwestycji, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 103 powołanego rozporządzenia, wymaga jednak wykazania także conajmniej jednej dodatkowej przesłanki wymienionej w tym przepisie. Pierwsza z nich dotyczy sąsiedztwa inwestycji z terenami, wymienionymi w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a tego aktu wykonawczego. Z części graficznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma być zrealizowane na działce nr [...] Nieruchomość ta sąsiaduje bezpośrednio z drogą gminną (k. 357 akt adm. organu I instancji). Po drugiej stronie wspomnianej drogi znajduje się z kolei działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym. W wymienionej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. ustalono, że nieprzekraczalna linia zabudowy na działce inwestora powinna wynosić 90 m od granicy z drogą publiczną. Jak można zakładać, rozwiązanie to miało na celu zapewnienie zgodności z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a powołanego rozporządzenia. Trzeba jednak zauważyć, że w wymienionym przepisie prawodawca wyraźnie nakazuje nie uwzględniać nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla mają być prowadzone. Tym samym minimalna odległość 100 m, wskazana w powyższym przepisie, powinna być liczona od granicy działki, na której ma być realizowana inwestycja. Na tym tle powstaje zatem wątpliwości, czy wymóg ten został spełniony w rozpatrywanej sprawie. Organy administracji publicznej nie poczyniły jednak w tej mierze żadnych niezbędnych ustaleń.

Wątpliwości te wzmacnia dodatkowo druga przesłanka, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że rozważane przedsięwzięcie znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu "W. O. i K. O.". Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania, a zatem należy uznać ją za bezsporną. Wspomniana forma ochrony przyrody została przy tym wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Konsekwentnie zatem, gdyby okazało się, że maksymalna możliwa obsada fermy inwestora przekracza 40 DJP, przedsięwzięcie w myśl § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b cytowanego rozporządzenia zaliczałoby się do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Niezbędne byłoby również wtedy uzyskanie decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Nie ulega więc wątpliwości, że uchybienia organów administracji publicznej istotnie oddziaływały na wynik postępowania.

Poza omówionymi wyżej uchybieniami kontrolowane rozstrzygnięcia obarczone są także jeszcze innymi wadami. Trzeba bowiem podkreślić, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika przy tym z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza także art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy tryb sprawdzania, czy dana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika przy tym z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, niemniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca wyjaśnia zarazem w § 2 pkt 5 przytoczonego rozporządzenia, że wyrażenie "front działki" odnosi się do części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że akta administracyjne obejmują dwie analizy urbanistyczne, stanowiące odpowiednio załącznik nr [...] do (1) decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] (k. 8 akt adm. organu I instancji), oraz do (2) kontrolowanej obecnie decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Trzeba przy tym od razu zaznaczyć, że treść obu tych dokumentów jest identyczna. Poza wymienionymi dokumentami w aktach administracyjnych nie ma żadnych innych opracowań o charakterze choćby zbliżonym do analizy cech i parametrów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uwaga ta ma istotne znaczenie, gdyż zdaniem Sądu oba wymienione opracowania urbanistyczne są istotnie wadliwe.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że analiza urbanistyczna jest nadmiernie lakoniczna. Opracowanie to powinno bowiem jednoznacznie określać obszar analizowany oraz wyczerpująco przedstawiać wszystkie parametry wymienione w art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. i w § 3-9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ponadto powinno ono odnosić się do całego badanego obszaru. Na tej podstawie należy następnie wskazać, jak kształtują się parametry dla nowej zabudowy w świetle ogólnych reguł zawartych w powołanym rozporządzeniu oraz czy zasadne jest odstąpienie od nich w graniach wyznaczonych tym aktem wykonawczym. Dopiero tak sporządzona analiza urbanistyczna wolna jest od zarzutu dowolności zawartych w niej ustaleń. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej oparły się natomiast na opracowaniu, w którym w ogóle nie wyjaśniono sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, ani nie zaprezentowano cech i parametrów istniejącej zabudowy, poprzestając tylko na wskazaniu wartości danego współczynnika i powołaniu się na przepisy cytowanego rozporządzenia. Ustalenia te należy zatem uznać za arbitralne, gdyż są one w istocie niemożliwe do zweryfikowania. Co więcej, niekiedy w analizie urbanistycznej odwołano się do przepisów pozwalający na odstąpienia od średniej wartości danego współczynnika w obszarze analizowanym (linia zabudowy i wysokość do kalenicy dachu). Nie podano jednak żadnego uzasadnienia dla zastosowania tych norm prawnych. Tymczasem stosowanie ich, jako wyjątków od ogólnych rozwiązań przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu, wymaga wskazania przekonujących racji.

Wątpliwości te wzmacnia ponadto pismo z dnia [...] lutego 2016 r., stanowiące odpowiedź autora analizy urbanistycznej na zarzuty M. L. wobec projektu decyzji o warunkach zabudowy (k. 352 akt adm. organu I instancji). Autor analizy stwierdza w nim mianowicie, że powołane rozporządzenie nie określa formy przeprowadzania analizy urbanistycznej, a jedynie wskazuje elementy podlegające badaniu. Dodaje przy tym, że załącznik nr [...] do projektu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. określa jedynie wynikowe ustalenia analizy urbanistycznej, przeprowadzanej w sposób roboczy, tj. przez notatki, zdjęcia i wizje lokalne. Autor analizy urbanistycznej wywodzi ponadto, że cytowane rozporządzenie nie wymaga sporządzenia uzasadnienia dla poruszanego opracowania. Poglądy te należy w zdaniem Sądu uznać za nietrafne. Wprawdzie omawiane rozporządzenie nie nakłada obowiązku dokumentowania każdej czynności podjętej przy sporządzaniu analizy urbanistycznej. Niemniej analiza ta stanowi dowód w sprawie, a zatem podlega ocenie przez organ administracji publicznej. Ten ostatni powinien przy tym móc wyjaśnić motywy, jakimi kierował się ustalając określone parametry dla nowej zabudowy. W tym celu niezbędne są natomiast szczegółowe wyjaśnienia formułowane w analizie urbanistycznej. W przeciwnym razie wyniki analizy urbanistycznej byłby zupełnie dowolne, a ich weryfikacja – niemożliwa do dokonania.

We wskazanym piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. autor analizy wyjaśnia ponadto, że brak określenia parametrów technicznych zabudowy występującej w obszarze analizowanym wynika z samej funkcji, charakteru i nazewnictwa. Autor analizy urbanistycznej stwierdził w szczególności, że "jeżeli zagroda lub siedlisko, to wiadomo jakie budynki się tam znajdują i o jakich powszechnie znanych parametrach, nie wspominając już że obiekty te są wrysowane na mapie". Następnie dodał on, że "zabudowa jest zabudową standardową, typową dla terenów wiejskich i nie ma potrzeby tworzenia naukowych dysertacji w sprawach znanych powszechnie, także urbanistom i architektom". Stanowisko to również nie zasługuje na aprobatę. Analiza urbanistyczna nie może bowiem sprowadzać się do wniosku, że parametry badanej zabudowy są typowe, a więc nie wymagają omówienia. Nawet jeśli autor opracowania dotyczącego cech i parametrów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uważa badaną zabudowę za standardową, to powinien on wyraźnie określić, jakie wskaźniki są typowe dla danej zabudowy oraz wykazać, że w obszarze analizowanym faktycznie występuje taka zabudowa. Przytoczony wywód potwierdza natomiast zarzut dowolności ustaleń zawartych w analizie urbanistycznej.

Podobnie błędne jest także stwierdzenie zawarte w powołanym piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., że możliwe jest wyznaczenie średniego wskaźnika zabudowy na obszarze analizowanym w oparciu o analizę tego wskaźnika dla zabudowy wiejskiej na terenie wsi [...] i wsiach w gminie o podobnej intensywności zabudowy. Wbrew wywodom autora omawianej analizy urbanistycznej, niedopuszczalne jest opieranie się na danych spoza obszaru analizowanego, w tym w szczególności z terenów bliższej nie sprecyzowanych wsi o podobnej intensywności zabudowy. Celem analizy urbanistycznej i decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem harmonijne kształtowanie ładu przestrzennego istniejącego in concreto na danym obszarze, a nie uśrednianie cech i parametrów zabudowy w skali całego kraju. Uwagi te dodatkowo przemawiają za istotną wadliwością analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia także art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały charakter istotny, gdyż uniemożliwiły one udzielenie odpowiedzi na pytanie o potrzebę uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji oraz o jej zgodność z dotychczasowym ładem przestrzennym. Zasadne było zatem wyeliminowanie kontrolowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżących dotyczących ryzyka zagęszczenia liczby klatek w halach hodowlanych. W "Charakterystyce inwestycji" wnioskodawca wyjaśnił bowiem, że każda z planowanych hal będzie miała wymiary 200 m x 51,05 m x 9,339 m. Inwestor założył przy tym, że w obiekcie tym zostaną umieszczone dwa rzędy o długości 190 m każdy oraz jeden rząd o długości 48 m. Biorąc pod uwagę wymiary hali, dane te należy uznać za wiarygodne. Sąd nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania.

Sąd nie przychylił się również do zarzutu braku kontynuacji funkcji. Z materiału dowodowego wynika, że omawiane przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie rolniczym. Okoliczność ta nie była także kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Hale służące do hodowli norek stanowią przy tym zabudowę o charakterze produkcyjnym, zbliżonym do obiektów przeznaczonych do produkcji rolnej. Specyfika analizowana przedsięwzięcia pozwala zatem przyjąć, że kontynuuje ono funkcję występującą na terenie analizowanym.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], 152, 153, 154, 155, [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 i § 3 ust. 1 pkt 103 powołanego rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz § 3-9 powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe naruszenia mogły bowiem mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny ustalić, jaka jest maksymalna możliwa obsada planowanej fermy norek i czy inwestycja ta stanowi przedsięwzięcie, dla którego wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji środowiskowej. Ponadto organy administracji publicznej powinny przeprowadzić pełną i rzetelną analizę urbanistyczną, w sposób pozwalający na weryfikację ustaleń w niej zawartych.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.