Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 767/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art 173, art 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 3a pkt 6 art. 11 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1026
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółdzielni "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 32/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uznania grupie producentów rolnych i skreślenia z rejestru grup 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółdzielni "[...]" z siedzibą w [...] na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 32/20, oddalił skargę Spółdzielni [...] z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie cofnięcia uznania grupie producentów rolnych i skreślenia z rejestru grup.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z 4 października 2016 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Opolu uznał Spółdzielnię [...] z siedzibą w O. ("Spółdzielnia", "Grupa", "skarżąca") za grupę producentów rolnych, zatwierdził plan biznesowy w zakresie produkcji produktu: ziarno zbóż lub nasiona roślin oleistych i wpisał ją do rejestru grup producentów rolnych.

W dniach od 8 marca do 16 kwietnia 2018 r. Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadziło kontrolę w Grupie i u jej członków. Kontrola była związana ze złożeniem w dniu 15 listopada 2017 r. wniosku o płatność za okres od 5 października 2016 r. do 4 października 2017 r., to jest w pierwszym roku korzystania z pomocy w ramach działania 9 PROW 2014-2020 "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" wraz z załącznikami. Wyniki kontroli wskazywały, że jeden z członków Grupy nie dostarcza do Grupy wymaganej procentowo wielkości produkcji – to jest 80%.

W konsekwencji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("organ pierwszej instancji", "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR"), działając na podstawie art. 3a pkt 6 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1026, dalej: "ustawa gpr"), decyzją z 19 lipca 2018 r. wykreślił Grupę z rejestru. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy gpr, konsekwencją niespełniania przez Grupę warunków uznania określonych w art. 3a (a więc również obowiązku każdego członka grupy polegającego na wyprodukowaniu i sprzedaży do Grupy co najmniej 80% wyprodukowanych przez nich produktów, ze względu na które grupa została utworzona) jest konieczność cofnięcia grupie warunków uznania i wykreślenie jej z rejestru grup.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("Prezes ARiMR") decyzją z 15 października 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniach od 1 do 12 lipca 2019 r. ponownie przeprowadzono kontrolę na miejscu w celu zweryfikowania ilości wyprodukowanego i sprzedanego do Grupy produktu lub grup produktów, ze względu na które Grupa została utworzona, w okresach od 4 października 2016 r. do 3 października 2017 r. oraz od 4 października 2017 r. do 3 października 2018 r.

Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 22 sierpnia 2019 r. cofnął uznanie grupie producentów rolnych i skreślił ją z rejestru. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawową zasadą działania grup producentów rolnych jest umieszczanie na rynku (sprzedaż) produktów wyprodukowanych w gospodarstwach członków grupy. Dla potrzeb spełniania kryteriów uznania przez grupę producentów rolnych ustawodawca wprowadził obowiązek corocznego, to jest w każdym roku działalności grupy, produkowania oraz sprzedawania do grupy producentów rolnych przez jej członków, co najmniej 80% wyprodukowanych przez nich produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona. Zwrócił również uwagę, że w celu zakwalifikowania produktów wytworzonych przez członka grupy, dla produkcji roślinnej, należy przyjąć zakończenie cyklu produkcyjnego (to jest zbiór produktów rolnych przez członka grupy) oraz sprzedaż produktów do grupy, które muszą nastąpić nie wcześniej niż w dniu uznania grupy. Ustalono, że jeden z członków grupy – M. S. - w I roku działalności Grupy (5 października 2016 r. - 4 października 2017 r.) wyprodukował: 87,62 ton pszenicy, 25,33 ton rzepaku, 10,50 ton owsa, 91,36 ton jęczmienia (łącznie 214,81 tony) z czego do Grupy sprzedał 91,36 ton jęczmienia, co stanowi 42,53 % wyprodukowanych przez siebie produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona. Pozostała cześć produkcji (oprócz owsa, który został przeznaczony na paszę dla zwierząt) została zmagazynowana i sprzedana w II roku działalności Grupy, to jest w okresie od 5 października 2017 r. do 4 października 2018 r. Członek Grupy prowadził również uprawę kukurydzy na powierzchni 13,68 ha, jednak została ona wykorzystana do produkcji kiszonki na paszę dla zwierząt. W II roku działalności M. S. wyprodukował: 112,38 ton pszenicy, 12,56 ton rzepaku, 15,78 ton owsa, 94,00 ton jęczmienia (łącznie 234,72 tony), z czego do Grupy sprzedał 80 ton jęczmienia, co stanowiło 34,08 % wyprodukowanych produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona. Zgodnie z ustaleniami w toku kontroli pozostała cześć produkcji (oprócz owsa, który został przeznaczony w całości na paszę dla zwierząt) została zmagazynowana i sprzedana w III roku działalności Grupy. Członek Grupy prowadził również uprawę kukurydzy na powierzchni 6,22 ha, jednak została ona w całości wykorzystana do produkcji kiszonki na paszę dla zwierząt. Ponadto sprzedane przez M. S. w okresie I roku działalności produkty w ilości 97,03 ton pszenicy i 26,43 tony rzepaku pochodziły z zasiewów 2016 r. i zostały zebrane przed datą uznania Spółdzielni za grupę. Sprzedane przez niego w okresie II roku działalności Grupy produkty w ilości 61,60 ton pszenicy i 25,33 ton rzepaku, pochodziły z zasiewów w 2017 r. i zostały zebrane przed datą rozpoczęcia II roku działalności Grupy, to jest 4 października 2017 r. Z raportu wynika, że M. S. w II roku działalności Grupy sprzedał poza Grupę 26,02 ton pszenicy wyprodukowanej w I roku działalności Grupy. Powyższe magazynowanie wyprodukowanych produktów zostało potwierdzone oświadczeniem członka Grupy (załącznik do raportu z kontroli). Organ pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że z wyjaśnień Grupy z 12 czerwca 2019 r. wynika, że M. S. na dzień 16 kwietnia 2018 r. posiadał w magazynie 61,6 ton pszenicy konsumpcyjnej oraz 25,33 tony rzepaku, które zostały wyprodukowane w roku poprzednim (2017 r.). Oznacza to, że nie sprzedał on ww. ilości pszenicy i rzepaku do Grupy w roku działalności od 4 października 2016 r. do 4 października 2017 r., tylko je zmagazynował. Tym samym naruszony został przepis art. 3a pkt 6 ustawy gpr, a Spółdzielnia nie zastosowała wobec członka żadnej z sankcji wskazanej w statucie Spółdzielni, co wskazuje na aprobatę przez Spółdzielnię takiego działania przez członka Grupy.

Decyzją z 8 listopada 2019 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 22 sierpnia 2019 r., podtrzymując w całości zawarte w niej ustalenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził dodatkowo, że Grupa składa się z 5 członków, a zatem w przypadku gdy jeden z 5 członków nie wywiązuje się z obligatoryjnego obowiązku wynikającego z art. 3a pkt 6 ustawy gpr, Grupa przestaje spełniać wymogi dotyczące minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych, która powinna wynosić 5 członków, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2016 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, ze względu na które mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 577 z późn.zm., dalej: "rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2016 r.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę Spółdzielni. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że podstawową zasadą działania grup producentów rolnych jest umieszczanie na rynku (sprzedaż) produktów wyprodukowanych w gospodarstwach członków grupy. Dla potrzeb spełniania kryteriów uznania przez grupę producentów rolnych ustawodawca wprowadził warunek określony w art. 3 oraz art. 3a ustawy gpr, wskazując wprost obowiązek corocznego, to jest w każdym roku działalności grupy, produkowania oraz sprzedawania do grupy producentów rolnych przez jej członków, co najmniej 80% wyprodukowanych przez nich produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2016 r. wskazano, że minimalna roczna wielkość produkcji towarowej, oznacza produkcję członków grupy i sprzedaną do tej grupy. Istotna jest zatem analiza pojęcia "minimalnej rocznej wielkości produkcji grupy producentów rolnych". W ocenie Sądu pierwszej instancji z powołanych przepisów wynika, że w każdym roku działalności Grupy na każdym jej członku ciąży obowiązek produkowania produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona i sprzedania do Grupy co najmniej 80% produkcji.

Sąd podkreślił, że kwestią sporną pozostaje okoliczność, jak należy traktować produkty zgromadzone w magazynie członka Grupy. W ocenie Sądu nie jest zasadny postawiony organom administracji zarzut błędnej wykładni pojęcia "wyprodukowanych" użyty w art. 3a pkt 6 ustawy gpr, poprzez wyłączenie z zakresu tego pojęcia "produkcji" przed datą utworzenia grupy, jak i uznania, że zmagazynowanie przez członka Grupy części produktów "wyprodukowanych" w roku referencyjnym nie oznacza sprzedaży produktów w tym roku. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, zgodnie z którym obowiązek corocznej sprzedaży co najmniej 80% produkcji, dotyczy produkcji zrealizowanej w tym samym roku. Na Grupie ciąży natomiast obowiązek skupu wytworzonych przez jej członków produktów. Oznacza to, że ewentualna konieczność magazynowania wytworzonych produktów spoczywa na Grupie, po ich skupie od członków. Następnie Grupa może w dowolnym dla siebie momencie wprowadzać do obrotu produkty nie naruszając art. 3a pkt 4 ustawy gpr oraz minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej grupy, wynikającej z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2016 r. (coroczne przychody grupy ze sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach lub działach specjalnych produkcji rolnej członków grupy stanowią więcej niż połowę przychodów spółdzielni ze sprzedaży tych produktów lub grup tych produktów).

Skargą kasacyjną Spółdzielnia zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i rozstrzygnięcie skargi poprzez uchylenie decyzji organów ARiMR obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, że członek Spółdzielni M. S. w I i II roku działalności nie sprzedał do Grupy min. 80% produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w jego gospodarstwie oraz że skarżąca składa się z 5 członków, a zatem gdy jeden z członków nie wywiązuje się z obligatoryjnego obowiązku wynikającego z art. 3a pkt 6 ustawy o grupach to Grupa przestaje spełniać wymogi z rozporządzenia MRiRW z dnia 19 kwietnia 2016 r., to jest wymóg minimalnej liczby członków.

2) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 3a pkt 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1026) polegające na błędnej wykładni użytego w tym przepisie pojęcia "wyprodukowanych przez siebie produktów", a w konsekwencji błędnego jego zastosowania względem Spółdzielni;

b) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw, poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie wynikające z przyjęcia, że stan faktyczny sprawy uzasadnia cofnięcie Spółdzielni uznania jako grupie producentów rolnych ze względu na niespełnienie przez jednego z członków Spółdzielni przesłanki uznania określonej w art. 3a pkt 6 ustawy;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przy braku dostrzeżenia zaniechania ustalenia przez organy ARiMR rzeczywistego wpływu ewentualnych uchybień, których miałby dopuścić się jeden z członków Grupy na dalsze funkcjonowanie Grupy jako uznanej organizacji producentów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie są usprawiedliwione jej zarzuty.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej jako zawierające się w obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.

Ponadto w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej wadliwie w stopniu uniemożliwiającym jego rozpoznanie został sformułowany zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zarzut taki może być podnoszony jedynie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednakże nadaje się do rozpoznania tylko, jeżeli skarżący kasacyjnie sformułuje go prawidłowo – zgodnie z art. 176 § 1 p.ps.a. – przytaczając podstawę kasacyjną. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego (konkretnie wskazanego przepisu postępowania) na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Wymogów tych nie spełnia omawiany zarzut skargi kasacyjnej, ponieważ jej autor nie wskazał jakie przepisy postępowania administracyjnego stosowane przez organy administracji zostały naruszone w sposób prowadzący do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jakie przepisy postępowania sądowoadministracyjnego naruszył Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie prawidłowości stosowania przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji.

Wadliwie zostały sformułowane także zarzuty naruszenia prawa materialnego, choć w stopniu, który nie uniemożliwia ich rozpoznania. W obydwu zarzutach skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wskazała jedynie na naruszenie przepisów administracyjnego prawa materialnego.

Według art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych autor skargi kasacyjnej powinien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji, jeżeli zarzut naruszenia dotyczy tylko tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które są stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny bez powiązania z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego. Jeżeli naruszenie przepisów miałoby polegać na bezzasadnym uwzględnieniu lub oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji na skutek wadliwej kontroli przez ten sąd stosowania lub wykładni przez organ administracji w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, to wówczas w zarzucie kasacyjnym należy wskazać odpowiedni przepis postępowania sądowoadministracyjnego stosowanego przez sąd administracyjny w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego stosowanymi lub wykładanymi przez organy administracji, których stosowanie lub wykładnia zostały, według skarżącego kasacyjnie, nieprawidłowo skontrolowane przez sąd pierwszej instancji.

Odnosząc powyższe do treści zarzutów naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że nie spełniają on wskazanych wyżej wymagań, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego. W to miejsce wskazał tylko naruszenie poszczególnych przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracji. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej, chociaż wadliwej formalnie, nie wyłącza jej rozpoznania. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. Według uzasadnienia uchwały w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa stosowanego przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). Nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skoro Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zastosował przepis art. 151 p.p.s.a., to skarżącej kasacyjnie Spółdzielni kwestionującej takie rozstrzygnięcie, chodzi o naruszenie wskazanego wyżej przepisu w powiązaniu ze wskazanymi w zarzucie przepisami prawa materialnego.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 8 listopada 2019 r. w przedmiocie cofnięcia uznania grupie producentów rolnych i skreślenia z rejestru grup stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, najogólniej rzecz ujmując, wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu pierwszej instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, zgodnie z którą niespełnienie przez jednego z członków Spółdzielni przesłanki uznania określonej w art. 3a pkt 6 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw uzasadnia cofnięcie Spółdzielni uznania jako grupie producentów rolnych.

Na wstępie należy wskazać, że zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów oraz zasady i warunki udzielania ze środków publicznych pomocy finansowej związanej z ich organizowaniem i funkcjonowaniem określa ustawa gpr. Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej - mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.

W art. 3 ustawy gpr określono szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, a organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty.

Według art. 3a ww. ustawy spółdzielnia może również prowadzić działalność jako grupa, jeżeli:

1) wszyscy wchodzący w jej skład producenci jednego produktu lub grupy produktów spełniają wymagania określone w art. 2; 2) jej przedmiot działalności jest zgodny z celami określonymi w art. 2; 3) działa na podstawie aktu założycielskiego, który w stosunku do członków grupy wskazanych w pkt 1 spełnia wymagania określone w art. 4; 4) jej coroczne przychody ze sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach lub działach specjalnych produkcji rolnej członków grupy wskazanych w pkt 1 stanowią więcej niż połowę przychodów spółdzielni ze sprzedaży tych produktów lub grup tych produktów; 5) określi, obowiązujące członków grupy wskazanych w pkt 1, zasady produkcji produktów lub grup produktów, w tym dotyczące ich jakości i ilości, oraz sposoby przygotowania ich do sprzedaży; 6) każdy z producentów wskazanych w pkt 1 w każdym roku działalności grupy produkuje oraz sprzedaje do grupy co najmniej 80% wyprodukowanych przez siebie produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona; 7) każdy z producentów wskazanych w pkt 1 przynależy tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów.

Według art. 11 ust. 1 ustawy gpr, w przypadku, gdy grupa przestaje spełniać warunki uznania określone w art. 3 albo art. 3a lub w przepisach wydanych na podstawie art. 6 lub uniemożliwia lub utrudnia przeprowadzenie kontroli, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o cofnięciu grupie uznania i skreśleniu jej z rejestru grup.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 3a pkt 6 ustawy gpr przez błędną wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia "wyprodukowanych przez siebie produktów", a w konsekwencji błędnego jego zastosowania względem Spółdzielni. W rzeczywistości, mimo ograniczenia się skarżącej kasacyjnie do przytoczonego wyżej pojęcia, chodzi o wykładnię sformułowania "każdy z producentów ... w każdym roku działalności grupy produkuje oraz sprzedaje do grupy co najmniej 80% wyprodukowanych przez siebie produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona" Nie można rozumieć przepisu tak jak proponuje autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, to jest, że chodzi o sprzedaż do grupy przez każdego członka grupy w każdym roku działalności 80% tego co członek sprzedaje. Takie rozumienie przepisu jest zupełnie oderwane od jego treści przez zerwanie związku sprzedaży z produkcją przez członka grupy produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona. Prawidłowa wyładnia przepisu prowadzi do wniosku, że członek grupy ma obowiązek w każdym roku działalności grupy sprzedać do grupy co najmniej 80 % wyprodukowanych przez siebie w danym roku działalności produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona.

W tym kontekście należy wskazać, a co jest w sprawie sporne, że działania członków grupy polegającego na magazynowaniu wyprodukowanych w danym roku produktów i sprzedaż ich do grupy w kolejnym roku działalności nie można uznać za zgodne z treścią art. 3a pkt 6 ustawy gpr. Taka ocena byłaby niezgodna z wcześniej wyłożoną treścią przepisu oraz z celem dla jakiego zostaje utworzona grupa producentów. Zatem nie można się zgodzić w tym zakresie z twierdzeniem Spółdzielni wnoszącej skargę kasacyjną, że wymóg określony w art. 3a pkt 6 ustawy gpr winien być odnoszony do całej produkcji pochodzącej z gospodarstwa członka grupy w okresie po dniu uznania, a nie do produkcji wytworzonej w danym roku referencyjnym.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w związku z nieskutecznością zarzutu skargi kasacyjnej zmierzającego do zakwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanem faktycznym ustalonym przez organy administracji, zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji.

Ustalone zostało, że jeden z członków Grupy w I roku działalności Grupy wyprodukował łącznie 214,81 tony zbóż i nie sprzedał Grupie co najmniej 80% wyprodukowanych przez siebie produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona. Pozostałą cześć produkcji zmagazynował i sprzedał w kolejnym roku działalności Grupy. W II roku działalności członek Grupy wyprodukował łącznie 234,72 tony, ale ponownie nie sprzedał Grupie co najmniej 80% produktów (do Grupy sprzedał 34,08 % produktów, ze względu na które grupa została utworzona). Zgodnie z ustaleniami kontroli pozostała cześć produkcji (oprócz owsa, który został przeznaczony w całości na paszę dla zwierząt) została zmagazynowana i sprzedana w III roku działalności Grupy. Sprzedane przez niego w okresie II roku działalności Grupy produkty w ilości: 61,60 ton pszenicy i 25,33 ton rzepaku, pochodziły z zasiewów w 2017 r. i zostały zebrane przed datą rozpoczęcia II roku działalności Grupy, to jest 4 października 2017 r. Z raportu kontroli wynika, że członek Grupy w II roku działalności Grupy sprzedał poza Grupę 26,02 ton pszenicy wyprodukowanej w I roku działalności.

Istotne jest, że warunek o którym mowa w art. 3a pkt 6 ustawy gpr dotyczy każdego członka grupy, bez względu na jej liczebność. Uchybienia członka grupy w tym zakresie zobowiązywały organ, zgodnie z dyspozycją art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy gpr do cofnięcia uznania Grupie i skreślenia jej z rejestru grup. Wobec powyższego nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy gpr.

Nie są usprawiedliwione także zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez dokonanie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przy braku dostrzeżenia zaniechania ustalenia przez organy ARiMR rzeczywistego wpływu ewentualnych uchybień, których miałby dopuścić się jeden z członków Grupy na dalsze funkcjonowanie Grupy jako uznanej organizacji producentów.

Według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (§ 2 pkt 1). Regulacja ta nie wskazuje kryteriów kontroli aktów lub czynności organów administracji publicznej ani w szczególności środków prawnych przysługujących sądom administracyjnym w tejże kontroli (odsyłając do innych przepisów ustawy procesowej w tym zakresie). Reguluje natomiast właściwość sądów administracyjnych i wskazuje co jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec tego przytoczone przepisy mogłyby zostać naruszone np. wtedy, gdyby sąd wojewódzki wbrew swojej właściwości sprawy w ogóle nie rozpoznał (a nie byłoby przy tym przeszkód natury formalnej) lub rozpoznał sprawę nie należącą do swojej właściwości (por. wyroki NSA z: 28 marca 2008 r., sygn. II FSK 239/07, 21 maja 2009 r. sygn. II FSK 193/08 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy te mogą być naruszone przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje dwa zagadnienia. Według zdania pierwszego tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Według zdania drugiego, wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o naruszenie art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, o ile sąd nie wykroczył poza akta sprawy, czego w rozpoznawanej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić.

Skutecznie podważyć prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie mógł też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04). Przyjmuje się, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny, gdy sąd pierwszej instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12). Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji ocenił w całości sprawę i potwierdził stanowisko organów administracji publicznej.

Wskazać przy tym należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżąca zarzucała Sądowi pierwszej instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy. W istocie z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że Spółdzielnia nie zgadza się z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego oraz z brakiem niektórych ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym a także stanowiskiem zajętym w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji, co jednak nie oznacza, nawet gdyby uzasadnienie zarzutu było słuszne co do meritum, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Sąd administracyjny, oceniając sprawę w jej granicach w oparciu o akta administracyjne, nie kontroluje postępowania administracyjnego w sposób analogiczny, jak czynią to organy administracyjne w toku kontroli instancyjnej, lecz bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, to jest jego zgodność z prawem. Nie może w tym zakresie sam dokonywać merytorycznej oceny sprawy co do jej całości i istoty, lecz kontroluje, czy oceny w takim zakresie prawidłowo dokonały organy administracji publicznej. Ocenić może jedynie, czy takiej oceny dokonał organ i czy jej ewentualny brak miał wpływ na wynik sprawy. Takich uchybień w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażone w tym ostatnio wskazanym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji. Tym samym odnosząc się do zarzutów dotyczących badania prawidłowości gromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organy (to jest zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), uznaje je za nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich aspektów postępowania administracyjnego i zgromadzonej w jego toku dokumentacji oraz do jej znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w tym dla dokonania na tej podstawie przedstawionych wcześniej ustaleń. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia decyzji doprowadziła do prawidłowego wniosku, że organy orzekające w niniejszej sprawie podjęły wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego stanowi wynik wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności i stwierdzając, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, który prowadził sprawę przed Sądem pierwszej instancji.