Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 368/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gerard Czech (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Rudniki z dnia 5 października 2018 r., nr XXXVIII/287/2018 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Rudniki na rzecz strony skarżącej kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako: "u.s.g.") skardze na uchwałę Nr XXXVIII/287/2018 Rady Gminy Rudniki z dnia 5 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rudniki (dalej: "Uchwała", "Regulamin") Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Według Wojewody Opolskiego (dalej: "organ nadzoru", "skarżący") w toku badania legalności przedmiotowego aktu stwierdzono liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 r. poz. 1437, dalej: "Ustawa", "u.z.z.w."), przez naruszenie zawartej tam delegacji ustawowej, w części poprzez jej przekroczenie, a w części przez jej niewypełnienie, albowiem:

- w § 3 ust. 1 lit. b Regulaminu zawarto postanowienie, zgodnie z którym przedsiębiorstwo dostarcza wodę w normatywnej jakości odpowiadającej wodzie przeznaczonej do spożycia przez ludzi, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 13 Ustawy. Nie wskazano jednak szczegółowych parametrów jakościowych - tym samym delegacja z art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy została wypełniona jedynie częściowo. Co więcej, odesłania do innych przepisów, bez wskazania konkretnych norm jakościowych czy ilościowych znalazły się także w § 4 ust. 2 Regulaminu. Dodatkowo zauważono, że w sytuacji gdy w § 27 ust. 1 pkt 1 Regulaminu przewidziano, że odbiorca ma prawo do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, to brak wskazania w regulaminie konkretnego minimalnego poziomu świadczonych usług dotyczących jakości dostarczanej wody czyni możliwość złożenia reklamacji w tym zakresie niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną. Ponadto w § 3 ust. 2 Regulaminu zawarto zapis odsyłający w kwestii rodzaju ścieków odprowadzanych przez odbiorcę oraz dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń dla ścieków przemysłowych do postanowień umowy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana art. 11 Ustawy i wydanego na jego podstawie Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (j.t.: Dz.U. z 2016 r., poz.1757). W § 5 ust. 3 i 4 Rozdziału 2 Regulaminu wskazano również na określone obowiązki odbiorców związane z usuwaniem zagrożeń istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. Co więcej, wskazano, że konsekwencją niewypełnienia tych obowiązków może być wyłączenie dostaw wody lub odbioru ścieków.

- w § 6 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że przedsiębiorstwo określi wzór wniosku o zawarcie umowy, a także w ust. 3 pkt 1 i ust. 4 powołanego paragrafu wskazano na dokumenty określające aktualny stan prawny nieruchomości. Dodatkowo w § 7 regulaminu ustanowiono zapis w jakich okolicznościach umowa zawierana będzie na czas oznaczony, co zdaniem skarżącej narusza postanowienia art. 6 ust. 3 Ustawy,

- w § 16 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że w przypadku kradzieży wodomierza, zerwania plomb, zawinionej przez odbiorcę niesprawności lub uszkodzenia wodomierza, odbiorca jest zobowiązany do pokrycia dodatkowych kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo: kosztów wodomierza i plomb wodomierzowych wraz z ich montażem zgodnie z cennikiem usług przedsiębiorstwa. Taka regulacja zdaniem skarżącego również stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 Ustawy. W § 16 ust. 5 Regulaminu zawarto ponadto regulację odnoszącą się do odpowiedzialności za nielegalny pobór wody lub odprowadzanie ścieków, wskazując, że w sytuacji bezumownego lub niezgodnego z umową poboru wody lub odprowadzania ścieków, za udowodniony okres korzystania z usług, przedsiębiorstwo obciąża korzystającego z usług dwukrotnością cen i stawek opłat z każdą usługę,

- w § 18 ust. 1 pkt 1 Regulaminu określono wymagane załączniki do wniosku o przyłączenie do sieci, w tym dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek. Postanowiono także (§ 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu), że załącznikiem do wniosku o przyłączanie musi być mapa sytuacyjna, określająca usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, pomimo, że ww. unormowania nie znajdują oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 Ustawy,

- w § 20 Regulaminu postanowiono, że na podstawie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej podmiot przyłączany opracowuje projekt techniczny przyłącza (ust. 1), który wymaga uzgodnienia z przedsiębiorstwem (ust.2). Przy czym w ust. 3 Rada Gminy określiła elementy projektu technicznego przyłącza, a w ust. 4 postanowiła, że uzgodnienie stanowi podstawę do rozpoczęcia budowy przyłącza, pomimo, że ustawodawca w art. 29a i 30 ustawy Prawo budowlane zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym z przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza,

- w § 21 ust. 2 i 3 Regulaminu zawarto zapis, z którego wynika, że inwestor w przypadku braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci, na podstawie indywidualnie ustalonych mu technicznych warunków sam i na własny koszt wykona sieci a przedsiębiorstwo "ewentualnie" je przejmie. Jednakże ustawodawca w art. 15 ust. 1 i 2 Ustawy jasno określił kto i w jakim zakresie odpowiada za budowę poszczególnych urządzeń umożliwiających dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków (tj. sieci i przyłączy), stąd też brak jest podstaw do uregulowania ww. kwestii w Regulaminie w sposób odmienny. Dodatkowo § 21 ust. 4 Regulaminu wskazuje na możliwość określenia odrębnych technicznych warunków budowy sieci i przyłączy oraz zawarcia w tym zakresie umowy, pomimo, że możliwość taka nie stanowi warunków przyłączenia do sieci, o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 4 Ustawy, co w konsekwencji narusza w sposób istotny art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 2 i 5 Ustawy,

- w § 22 Regulaminu zawarto, w kwestii warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, które są jednym z elementów obligatoryjnych regulaminu, jedynie odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Według skarżącego, treść § 23 Regulaminu odnosząca się do technicznych warunków dostępu do usług nie wypełnia dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy.

W ocenie organu nadzoru wskazane w nim obowiązki nie warunkują dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych, bowiem nie stanowią warunków technicznych, które umożliwiają realizację usługi (§ 23 ust. 2, 3 i 4 Regulaminu). Błędnie również zapisy ust. 1 powołanego paragrafu odsyłają w kwestii warunków technicznych określających możliwości dostępu do ww. usług do warunków przyłączenia, umowy o przyłączenie czy informacji o niewiążącym charakterze udzielanej przez przedsiębiorstwo osobom zainteresowanym.

Zastrzeżenia organu nadzoru budzi również zapis § 24 ust. 2 Regulaminu, zobowiązujący osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci do dostarczenia przedsiębiorstwu - przed sporządzeniem odbioru końcowego przyłącza - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Zdaniem skarżącego organ stanowiący Gminy uregulował dodatkowy, niewynikający z ustawy, obowiązek dołączenia dokumentacji budowlanej.

Nadto organ nadzoru zakwestionował przewidziany w § 30 Regulaminu zapis odnoszący się do kwestii rozwiązań na wypadek niedotrzymania umów (tj. w sytuacji opóźnienia z wpłatą należności), poprzez kierowanie upomnień, których koszty obciążają odbiorcę.

W odpowiedzi na skargę organ, nie odnosząc się merytorycznie do poszczególnych zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zapis określony w § 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzenie ścieków stanowi katalog otwarty, tym samym dopuszczalne jest ujęcie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków również innych postanowień, niż wskazane we wspomnianym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej zwanej: "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, w oparciu o przepis art. 147 § 1 tej ustawy, sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19 – orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17 z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16 z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17 z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17 z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18 z dnia 14 marca 2018 r.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 Ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 Ustawy. Pominięcie któregokolwiek obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 Ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 344/07, NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Istotnym w tym miejscu jest też podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust. 5 Ustawy.

Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 2 (uwaga Sądu - obecnie art. 19 ust. 5 Ustawy) i mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

Dokonaną przez Sąd w dalszej części rozważań ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to akt prawa miejscowego zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

• obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),

• sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz

• okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 Ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 Ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 Ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów Ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 Ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 Ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-

kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Upoważnienie to nie daje jednakże radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji, które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 Ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulację art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), skład orzekający podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. w odniesieniu do obowiązku określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie technicznych warunków możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, odesłanie w (§ 22 Regulaminu do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych).

Niewątpliwie regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a jak słusznie wskazano w skardze, charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06). Poza tym problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. Ustawy, zaś art. 19 tej Ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Regulacja § 22 Regulaminu stanowi zatem nie tylko przekroczenie delegacji ustawowej, ale poprzez zawarte w niej odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, w ogóle nie zawiera stosownych uregulowań dotyczących określenia w drodze aktu prawa miejscowego technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że brak zawarcia w Regulaminie warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (wyroki WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 383/18, z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18).

Dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy nie wypełnia ponadto treść § 23 Regulaminu, wskazująca na obowiązki, które w żadnej mierze nie warunkują dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych. Zwłaszcza nie można za takie uznać powstrzymywanie się, już po dokonaniu przyłącza i korzystaniu z usługi, od nasadzeń czy stawiania budynków (§ 23 ust. 3).

Powyższe uwagi Sądu dotyczą także kolejnego zarzutu skargi, dotyczącego zapisów Rozdziału 2 Regulaminu, jako naruszającego art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. w odniesieniu do obowiązku określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b Regulaminu, określenie parametrów jakościowych wody, poprzez zawarte tam stwierdzenie normatywnej jakości odpowiadającej "wodzie przeznaczonej do spożycia przez ludzi".

W ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Przedmiotowy regulamin nie określił jednak żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług", w zakresie jakości dostarczanej wody pitnej. Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 Ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. CBOSA). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy.

Należy w tym miejscu dodatkowo zauważyć, iż wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 Ustawy tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym brak konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest natomiast określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić/lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Istotnym w tym miejscu jest zauważenie, że w Regulaminie, w § 4 ust. 1 przewidziano, iż przedsiębiorstwo jest zobowiązane prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody, przeznaczonej do spożycia przez ludzi, przy czym jak już wyżej wskazano w zaskarżonej uchwale nie wskazano jednak tych szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody. Oczywistym przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek prowadzenia takiej kontroli wewnętrznej wynika wprost z art. 5 ust. 1a samej Ustawy, a zatem jego dodatkowe nałożenie w regulaminie było nieuprawnione. Czym innym jest natomiast kontrola jakości dostarczanej odbiorcom wody, pod kątem spełniania przez nią norm jakościowych przewidzianych w Regulaminie, które nie mogą być jedynie niższe od norm minimalnych z rozporządzenia. Ponadto w sytuacji, gdy w samej Uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, przewidziane w § 27 ust. 1 pkt 1 Regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie niemożliwą. Także i zapis § 3 ust. 2 Regulaminu wskazujący, że umowa określa rodzaj ścieków odprowadzanych przez odbiorcę oraz dopuszczalny poziom zanieczyszczeń dla ścieków przemysłowych uznać należy za sprzeczny z prawem. Niewątpliwie ustalanie w Regulaminie materii, którą winna objąć umowa jest przekroczeniem delegacji ustawowej oraz naruszeniem art. 6 ust. 3 Ustawy. Jak słusznie podniesiono w skardze szczegółowe rozgraniczenie przez ustawodawcę zakresu przedmiotowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług miało na celu pozostawienie stronom umowy swobody w ustaleniu jej treści, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Natomiast określenie przez radę gminy w regulaminie tych elementów, które powinny znaleźć się w umowie, stanowi ingerencję w jej treść, do czego organ stanowiący nie jest upoważniony.

Analogiczne uwagi odnieść należy do postanowień zawartych w § 5 ust. 3 i 4 Regulaminu, w którym wskazano na określone obowiązki odbiorców związane z usuwaniem zagrożeń istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo.

W skardze zasadnie podniesiono również zarzuty dotyczące tych przepisów, które swoim przedmiotem wykraczały poza zakres ustawowego umocowania organu gminy do stanowienia prawa miejscowego.

Dotyczy to wskazywanych w skardze zapisów § 6 ust. 1 Regulaminu, w którym przewidziano, że przedsiębiorstwo określa wzór wniosku o zawarcie umowy. W sposób nieuprawniony przeniesiono bowiem obowiązki Rady Gminy, wynikające z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy, tj. określenie wzoru wniosku o zawarcie umowy z odbiorcami na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Regulacja ta stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż Ustawa wyraźnie wskazuje na organ stanowiący gminy jako jedyny uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie, nie przewidując żadnej podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzania wzoru wniosku o zwarcie umowy.

Wyjście poza zakres umocowania ustawowego, stanowi również regulacja § 6 ust. 3 i 4 Regulaminu, obligująca do złożenia wraz z wnioskiem o zawarcie umowy dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości, a w przypadku korzystania nieruchomości o "nieuregulowanym stanie prawnym" do określenia "statusu do zajmowanej nieruchomości". Zgodnie z art. 6 ust. 4 Ustawy umowa może być zawarta zarówno z osobą która posiada tytuł prawny do nieruchomości, jak i z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Sama też ustawa nie formułuje w tym zakresie żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny nieruchomości, czy wymogu uprawdopodabniania korzystania z nieruchomości. W szczególności brak jest podstaw do żądania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, skoro obowiązek taki nie znajduje oparcia również w przepisach ustawy Prawo budowlane. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Analogiczne uwagi odnieść należy do postanowień § 7 Regulaminu określających okoliczności w jakich umowa zawierana będzie na czas określony oraz zapisów § 8 ust. 3 i 4 odnoszących się do kwestii regulujących okresy rozliczeniowe. Przewidziana bowiem w art. 19 ust. 5 Ustawy delegacja ustawowa, nie uprawnia organu stanowiącego, do regulowania tej kwestii w ramach aktu prawa miejscowego.

Pozbawiony jest również podstaw prawnych zapis § 18 ust. 1 pkt 1 Regulaminu przewidujący, że załącznikiem do wniosku o przyłączenie do sieci jest dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Jak zostało już wskazane ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie formułuje żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny nieruchomości, czy wymogu uprawdopodobnienia korzystania z nieruchomości (art. 6 ust. 4 Ustawy). Wprowadzając taki zapis Rada Gminy przekroczyła zakres posiadanych kompetencji prawodawczych.

Za wykraczające poza zakres delegacji ustawowej należało też uznać zapis przewidujący, że załącznikiem do wniosku musi być mapa sytuacyjna, określająca usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a także innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Powyższe unormowanie, na co słusznie wskazano w skardze, nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 Ustawy. Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z powyższym regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. W ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia, przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 29 września 2006 r., II SA/Lu 682/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16).

W postanowieniach § 16 ust. 1 Regulaminu uregulowano materię rozliczeń w przypadku kradzieży wodomierza lub zerwania plomb oraz kosztów dodatkowych związanych dostarczeniem i zamontowaniem tego urządzenia przez dostawcę usług. Trafnie organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 Ustawy kwestia dotycząca rozwiązań na wypadek niedotrzymania umów należy do materii samej umowy i zbyteczne jest formułowanie w tym zakresie dodatkowych rozwiązań w formie regulaminowej. W istocie w przypadku prawidłowej konstrukcji umowy, kwestionowany zapis Regulaminu byłby zbyteczny, a w przypadku braku odpowiedniej regulacji umownej, ze względu na treść art. 6 ust. 3 pt 6 Ustawy i tak nie mógłby stanowić podstawy ewentualnych roszczeń z tytułu opisanego w tym przepisie przypadku nienależytego wykonania umowy. Zarzut ten należało uznać za uzasadniony, aczkolwiek naruszenie prawa nie ma w tym wypadku nie ma charakteru istotnego, gdyż regulacja ta zachowuje wymóg informacyjny, stanowiąc ewentualny wzorzec dla konstruowania odpowiedzialności umownej, posiadającej w tym zakresie, ze względu na brzmienie przepisów ustawy, zawsze pierwszeństwo przed odpowiedzialnością regulaminową.

Skarżący słusznie za wadliwy uznał też zapis ust. 4 § 16 Regulaminu, wskazując, że przepis ten posiada charakter sankcyjny, a dla tego typu reżimu odpowiedzialności administracyjnej jest wymagane umocowanie ustawowe, którego Rada nie posiadała. Ponadto tak skonstruowany przepis przyznaje przedsiębiorstwu trzy możliwe sposoby obliczenia kary, bez wskazania, który tryb i do jakiej sytuacji winien mieć zastosowanie jako pierwszy.

Organ nadzoru zasadnie także zwrócił uwagę, że budowa przyłącza stanowi proces budowlany regulowany Prawem budowlanym, w którym nie przyznano przedsiębiorstwu żadnego prawa do "wyrażania zgody" na budowę przez inwestora przyłącza wodociągowego czy kanalizacyjnego. W Prawie budowlanym nie ma ani bezwzględnego wymogu sporządzania projektu przyłącza, ani tym bardziej wymogu uzgadniania jego treści z przedsiębiorstwem. W rezultacie niezgodny z prawem jest zapis § 20 Regulaminu, w którym przewidziano, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej (projektu technicznego przyłącza) opracowanego przez podmiot przyłączany.

Z § 21 ust. 2 i 3 Regulaminu wynika, że inwestor w przypadku braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci, na podstawie indywidualnie ustalonych mu technicznych warunków sam i na własny koszt wykona sieci. Przytoczony przepis należy uznać za naruszający prawo w zakresie, w jakim nałożono nim na odbiorcę, za jego zgodą, obowiązek wybudowania urządzeń wodociągowych z własnych środków. Taka regulacja jest sprzeczna z określonymi w art. 15 Ustawy zasadami ponoszenia kosztów budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Generalną zasadą jest, że obowiązek budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w zakresie ustalonym przez gminę w odpowiednich aktach planistycznych obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 15 ust. 1). W art. 15 ust. 2 Ustawy przewidziano natomiast, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Skoro przepis ten wymienia wprost, jakie koszty obciążają osobę ubiegająca się o podłączenie, to nie można przyłączenia do sieci uzależniać od ponoszenia jeszcze innych, dodatkowych kosztów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2008r., II OSK 198/08 oraz z dnia 9 marca 2016 r., II OSK 1731/14). Nie ulega zatem wątpliwości, że postanowienia odnoszące się do możliwości określenia odrębnych technicznych warunków budowy sieci i przyłączy oraz zawarcia w tym zakresie umowy stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, naruszając art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 2 i 5 Ustawy.

W rozdziale VII zatytułowanym "Sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza" znalazł się zapis zobowiązujący osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci do dostarczenia przedsiębiorstwu - przed sporządzeniem odbioru końcowego przyłącza - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej (§ 24 ust. 2), który w ocenie Sądu należy uznać za niezgodny z prawem. Katalog przypadków, w których sporządza się dokumentację geodezyjną wynika z ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Nie do zaakceptowania jest się więc sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności dla osiągnięcia celu, jakim jest prawidłowe wykonanie przyłącza lub takich, których statuowanie zastrzeżone jest dla potrzeb postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa. Brak jest zatem podstaw do tego, aby organ gminy zamieszczał w uchwale przepisy odnoszące się do obowiązków określonych ustawowo.

Jednocześnie Sąd z urzędu zwraca dodatkowo uwagę na to, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.

Jednocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielając pogląd co do braku podstaw do realizowania w ramach stanowionego prawa miejscowego funkcji informacyjnej, mając na uwadze niewątpliwą złożoność materii dotyczącej praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w sytuacji gdy wynikają one zarówno z regulacji Ustawy i prawa miejscowego uchwalonego w zakresie określonym w przepisie delegacyjnym art. 19 ust. 5, a także z postanowień umowy zawieranej na świadczenie określonych usług, nie neguje samej potrzeby poinformowania zainteresowanych podmiotów w sposób kompleksowy o ich prawach i obowiązkach. Nie może to jednakże mieć miejsca w uchwale stanowiącej prawo miejscowe, w której mogą zostać jedynie zamieszczone te regulacje, które dotyczą wyłącznie zakresu przedmiotowego przekazanego do unormowania w upoważnieniu ustawowym.

Jeżeli zatem istnieje potrzeba sporządzenia swoistego kompendium wiedzy dotyczącej zagadnienia dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy, może to być sporządzone w formie informacji dla podmiotów (osób) zainteresowanych, jednakże nie w formie mającej charakter aktu prawa miejscowego.

Sąd zauważa również, że niewątpliwa złożoność materii, jaka zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy podlega regulacjom prawa miejscowego, winna w większym stopniu zaktywizować pozostałe podmioty uczestniczące w procesie tworzenia Regulaminu na poszczególnych etapach, a także organ nadzoru, jakim niewątpliwie w tych sprawach jest Wojewoda.

Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust 1 i 2 Ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię - nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

Wprawdzie opinia ta stanowi w gruncie rzeczy jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, jednakże winna ona obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z Ustawą poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do wniesienia zażalenia.

W procesie "współtworzenia" prawidłowego prawa miejscowego, winien w większym stopniu uczestniczyć także sam skarżący, w ramach przysługujących mu zgodnie z art. 91 u.s.g uprawnień nadzorczych, poprzez ewentualne orzekanie o nieważności przedkładanej mu uchwały w całości lub części, w sytuacji stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru i zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Co istotne, ten środek nadzoru nad prawidłowością podejmowanych uchwał przez organy stanowiące gminy, z uwagi na możliwość jego niezwłocznego zastosowania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g., a także z uwagi na przewidzianą w art. 91 ust 2 u.s.g. możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (albo w toku tego postępowania), jest środkiem prawnym pozwalającym na bardzo skuteczne zapobieganie negatywnym następstwom, mogącym wynikać z realizacji prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Pozwala też na podjęcie przez organy gminy, o ile nie skorzystają z prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, szybko działań zmierzających do uchwalenia prawa miejscowego zgodnie z ustawowymi wymogami.

Uwaga ta jest o tyle istotna, że na tle zawisłych przed tut. Sądem licznych postępowań ze skarg Wojewody na podejmowane w ostatnim czasie w przeważającej większości gmin województwa opolskiego uchwały dotyczące nowych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w wielu sprawach organy gminy nie kwestionują zarzutów organu nadzoru i jeszcze przed rozpoznaniem skarg przez sąd, podejmują samodzielnie działania zmierzające do usunięcia wadliwości dotychczasowych uchwał. Mając też na uwadze argumentację zawartą we wnoszonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargach (dotyczącą w wielu sprawach tożsamych naruszeń art. 19 ust. 5 Ustawy), wydaje się, że w świetle przywoływanych na jej poparcie licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, obecnie skarżona materia mogłaby podlegać ocenie organu nadzoru, w pierwszej kolejności w oparciu o jego własne uprawnienia wynikające z art. 91 u.s.g.

Skorzystanie z tych uprawnień nadzorczych niewątpliwie nie tylko przyśpieszyłoby proces eliminowania z obrotu prawnego tych uchwał, które w istotny sposób naruszają prawo, pozwalając na szybsze podjęcie nowych, prawidłowych już aktów prawa miejscowego, ale też ograniczyłoby koszty finansowe, jakimi obciążane są gminy w toku postępowania sądowego w sytuacji niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć.

Końcowo, należy zgodzić się z zarzutem niezgodności z prawem przepisu § 30 Regulaminu, w którym Rada Gminy postanowiła, że w wypadku opóźnienia z wpłatą należności, przedsiębiorstwo wystawia upomnienie, którego kosztami obciąża odbiorcę usług. Należy bowiem podnieść, że przepisy Ustawy nie upoważniają do nakładania na odbiorcę usług w drodze uchwały przedmiotowych kosztów.

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Gminy Rudniki podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).