Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 177/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 25 ust.4 i 6, art. 37b ust.1, art. 101 ust. 1, art. 94, art. 90 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147, art. 132, art. 200, art. 204 par.2 i art. 209
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy – Izabela Kaliszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. D. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalania zasad wypłacania diet 1. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 3 z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego J. D. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet radnym, przewodniczącemu Rady Gminy i przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy [...], na podstawie art. 25 ust. 4 i 6 oraz art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) uchwaliła, co następuje:

§ 1.

1. Radni Gminy [...] w związku z wykonywaniem mandatu, otrzymywać będą dietę w wysokości 12% minimalnego wynagrodzenia za pracę wynikającego z ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu (Dz. U. z 2002 r. Nr 200, poz. 1679) w zaokrągleniu do pełnych złotych za udział:

1) w sesji Rady Gminy,

2) w posiedzeniu komisji Rady Gminy, której są członkami.

2. W przypadku uczestniczenia radnego w kilku posiedzeniach odbywających się tego samego dnia, radnemu przysługuje jedna dieta.

3. Radnemu pełniącemu jednocześnie funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej – sołtysa, przysługuje jedna dieta w wysokości ustalonej dla radnego.

§ 2.

1. Radnym przysługuje zwrot kosztów z tytułu podróży służbowej poza obszar gminy B., zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi podróży służbowych, z zastosowaniem dla każdego rodzaju pojazdu stawki maksymalnej za 1 km przejechany według rozporządzenia właściwego ministra.

2. Podstawę wypłaty stanowi zatwierdzona delegacja służbowa.

§ 3.

Przewodniczącemu Rady Gminy ustala się dietę miesięczną w wysokości 1.295 zł. (słownie: jeden tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych).

§ 4

Ustala się dietę dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy [...] za udział w sesjach Rady Gminy oraz w spotkaniach zorganizowanych dla przewodniczących tych jednostek przez Wójta Gminy w wysokości 9 % minimalnego wynagrodzenia za pracę wynikającego z ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 niniejszej uchwały.

§ 5

Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...].

§ 6

Traci moc Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet radnym, przewodniczącemu Rady Gminy

i przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy [...] zmieniona Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.

§ 7

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skarżący J. D. pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia, na podstawie art. 25 ust. 4 w zw. z art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wykreślenie w powyższej uchwale § 1 pkt 3 uzasadniając to faktem, że ustawa zawiera dwie autonomiczne podstawy prawne dla przyznania prawa do diety dwóm niezależnym podmiotom, a mianowicie radnemu (art. 25 ust. 4 ustawy) i sołtysowi (art. 37b ust. 1 ustawy). Jeżeli zatem Rada Gminy [...] zdecydowała się na określenie zasad na jakich sołtysom przysługuje dieta, a jeden z nich jest jednocześnie radnym, któremu z mocy prawa przysługuje dieta radnego, to dla takiego podmiotu istnieją dwa tytuły prawne uprawniające do wypłaty stosownych diet.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2015 r. skarżący J. D. wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 3 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie:

1) naruszenie art. 25 ust. 4 w zw. z art. 37b ustawy o samorządzie gminnym poprzez uchwalenie, iż w przypadku gdy radny pełni jednocześnie funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej – sołtysa, przysługuje mu jedna dieta w wysokości ustalonej dla radnego, co spowodowało pozbawienie go prawa do diety przysługującej sołtysom;

2) naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wydanie § 1 pkt 3 uchwały, co doprowadziło do złamania zasady równości wobec prawa poprzez faktyczną dyskryminację sołtysów będących jednocześnie radnymi w porównaniu do sołtysów niełączących funkcji sołtysa z funkcją radnego;

3) naruszenie jego interesu poprzez niezgodne z prawem pozbawienie go jako radnego pełniącego jednocześnie funkcję sołtysa prawa do diety za udział w sesji Rady Gminy [...].

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z § 19 ust. 2 w zw. z § 15 Statutu, przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysowi) za udział w posiedzeniach sesji Rady Gminy [...] przysługuje dieta w wysokości określonej uchwałą Rady. Tymczasem w kwestionowanym § 1 ust. 3 uchwały uregulowano, że radnemu pełniącemu jednocześnie funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej – sołtysa, przysługuje jedna dieta w wysokości ustalonej dla radnego". Jednakże ustawa o samorządzie gminnym zawiera dwie autonomiczne podstawy prawne dla przyznania prawa do diety dwóm niezależnym podmiotom, a mianowicie radnemu (art. 25 ust. 4 ustawy) i sołtysowi (art. 37b ust. 1 ustawy). Jeżeli zatem Rada Gminy [...] zdecydowała się na określenie zasad na jakich sołtysom przysługuje dieta, a jeden z nich jest jednocześnie radnym, któremu z mocy prawa przysługuje dieta radnego, to dla takiego podmiotu istnieją dwa tytuły prawne uprawniające do wypłaty stosownych diet. W konsekwencji Rada Gminy [...] nie mogła ograniczyć tego uprawnienia do przyznania tylko jednej diety. Ponadto Rada Gminy [...] ustalając wysokość diety przysługującej radnym będącym równocześnie sołtysami, pominęła fakt, że sołtysi wykonują inne funkcje niż udział w sesjach organu stanowiącego i kontrolnego w gminie, a zatem kierując się zasadą równości i sprawiedliwości osoby takie winny otrzymywać dwie diety, których łączna wysokość powinna uwzględniać wykonywanie obu tych funkcji. Działanie takie powoduje ponadto dyskryminację pewnej grupy osób uprawnionych do otrzymania diety znajdujących się w takiej samej sytuacji, co rażąco narusza art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, statuującego tzw. zasadę równości wobec prawa. Taka regulacja w rzeczywistości dyskryminuje sołtysów będących jednocześnie radnymi w porównaniu do sołtysów niełączących tych funkcji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o oddalenie i nie obciążanie kosztami postępowania. W uzasadnieniu podał, że skarżący wezwał Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa, a trzy dni później złożył skargę na uchwałę Rady Gminy, nie dając tym samym możliwości Radzie Gminy rozpatrzenia złożonego wezwania. Zgodnie z art. 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że skarga nie powinna zostać wniesiona przed upływem 30 dni od dnia złożenia wezwania i z powyższych względów, jako przedwczesna, powinna zostać odrzucona. Ponadto skarga nie zasługuje na uwzględnienie również ze względów merytorycznych. Dieta radnego i dieta sołtysa stanowią rekompensatę dla osób sprawujących te funkcje za czas na to poświęcony oraz wysiłek intelektualny związany z udziałem w sesji Rady Gminy. Jest oczywiste, że radny będący jednocześnie sołtysem, biorącym udział sesji Rady Gminy, przeznacza na to ten sam czas i ten samy wysiłek intelektualny. Z tych też względów radnemu powinna przysługiwać jedna dieta, dieta radnego lub dieta sołtysa, wyższa z diet ustalonych przez Radę Gminy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze zaskarżona uchwała nie narusza postanowień art. 32 Konstytucji. Ponadto Rada Gminy [...] ustaliła w zaskarżonej uchwale oddzielnie wysokość diety dla sołtysów oraz wysokość diety dla radnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Rada Gminy [...] wskazując spośród zasad przyznawania diet radnym regułę, zgodnie z którą radnemu pełniącemu kilka funkcji przysługuje tylko jedna dieta, działała z naruszeniem art. 25 ust. 4 w związku z art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Z treści art. 25 ust. 4 wynika jednoznacznie, że radnemu przysługują diety z tytułu wykonywania mandatu radnego. Z kolei z art. 37b ust. 1 wypływa uprawnienie rady do ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży. W sytuacji gdy rada decyduje się na określenie tych zasad dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, a osoba ta jest radnym, któremu z mocy prawa przysługuje dieta, to dla takiego podmiotu istnieją dwa tytuły prawne uprawniające do wypłaty stosownych diet. W konsekwencji Rada Gminy [...] nie mogła ograniczyć tego uprawnienia do przyznania tylko jednej diety w wysokości ustalonej dla radnego, skoro skarżący pełni jednocześnie funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysa), jak ma to miejsce w § 1 pkt 3 uchwały. Inną rzeczą bowiem jest wysokość diety, ale przepis uchwały powinien wyraźnie wskazywać, że w przypadku radnych, którzy pełnią równocześnie funkcje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, przysługują im dwie diety, z każdego ze wskazanych tytułów o określonej wysokości.

W tym miejscu należy wskazać organowi, że stosownie do stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 "Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. (...) Przedstawione rozważanie prowadzą do wniosku, że jakkolwiek warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest bezskuteczność wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, to jednak skarga wniesiona przed udzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jest skargą wniesioną po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania".

Należy również stwierdzić, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku organu o nieobciążaniu kosztami postępowania, bowiem z uwagi na brak uzasadnienia, ów wniosek jest nieweryfikowalny.

Natomiast co do wniosku skarżącego zawartego w skardze zauważyć należy, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku upłynął rok. Przepis szczególny, tj. art. 94 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), wyłącza stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia. Przepis ten stanowi bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (ust. 2). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 204 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.