Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2486/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45
journal: Dz.U. 1977 nr 32 poz 140
law: Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku B. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2012 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem tego organu z [...] sierpnia 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku B. B., decyzją z [...] grudnia 2012 r., sprostowaną postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] sierpnia 1980 r., nr [...], mocą której przejęte zostało na własność Państwa, za emeryturę, gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, oznaczone jako działki ewidencyjne o numerach: [...],[...] oraz [...], położone w T., obręb [...], stanowiące byłą własność A. C.

B. B. wystąpiła w wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia.

Legitymację strony do działania w niniejszym postepowaniu ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w T. z [...] grudnia 1997 r., sygn. akt: [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po A. C.

Minister podniósł, ze decyzja Prezydenta Miasta T. z [...] sierpnia 1980 r. orzekająca o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, położonego w T., obręb [...], oznaczonego jako działki ewidencyjne o numerach: [...],[...] oraz [...], stanowiącego byłą własność A. C., została wydana na podstawie art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140).

Organ wskazał, że art. 45 ustawy zawierał materialne przesłanki uzasadniające przejęcie, tj. jeżeli rolnik nie posiadał następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcie gospodarstwa rolnego lub odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo.

Z powyższego wynika, że przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa, na podstawie art. 45, było możliwe w przypadku łącznego ziszczenia się dwóch warunków. Pierwszy warunek sprawdzał się do złożenia przez rolnika wniosku dotyczącego przejęcia jego gospodarstwa. Drugi z nich można było uznać za zrealizowany, gdy alternatywnie zaistniała jedna z trzech okoliczności: brak następców lub też następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego ewentualnie odmówił on przejęcia gospodarstwa.

Organ wyjaśnił, że ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z [...] czerwca 1975 r., nr [...] wynika, iż A. C. była właścicielką nieruchomości rolnych oznaczonych jako działki ewidencyjne o numerach: [...],[...] oraz [...].

Badając spełnienie przesłanek przejęcia gospodarstwa na własność Państwa Minister stwierdził, że w aktach sprawy brak jest wniosku A. C. o przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Jednakże, z zaistniałej sytuacji nie można wywieść jednoznacznego stwierdzenia, iż brak było takiego wniosku. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] sierpnia 1980 r. wynika bowiem, że została ona wydana na wniosek A. C. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż od wydania decyzji przez Prezydenta Miasta T. upłynęło 30 lat i z uwagi na tak znaczny upływ czasu zachowała się jedynie znikoma część archiwalnej dokumentacji dotyczącej przejęcia na własność Państwa tej nieruchomości (brak wskazanego w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta T. pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. z [...] lipca 1980 r., czy operatu szacunkowego określającego wartość gospodarstwa).

Organ podjął próby odnalezienia akt archiwalnych sprawy, zwracając się w tym celu m.in. do Starostwa Powiatowego w T., [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., jednakże nie przyniosły one pozytywnego rezultatu.

Minister podkreślił, że ustawa z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin nie wskazywała formy w jakiej należało złożyć wniosek o przejęcie nieruchomości na własność Państwa, nie jest zatem wykluczone, że była właścicielka wyraziła wolę przekazania nieruchomości na własność Państwa w formie ustnej do protokołu. W aktach sprawy brak jest co prawda takiego dokumentu, jednakże stanowi to ewentualną wadę o charakterze formalnym, która nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Była właścicielka a następnie jej spadkobiercy aż do roku 2012 nie kwestionowali decyzji o przejęciu, nie złożyli od niej odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna. Z akt sprawy wynika, że skarżąca do momentu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2012 r. nie kwestionowała ustaleń w niej zawartych, dotyczących wniosku A. C. o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa. W toku postępowania przed organem I instancji nie podnosiła, iż była właścicielka gospodarstwa nie składała wniosku o przejęcie. Dlatego też, podnoszony teraz przez skarżącą zarzut braku wniosku, wyartykułowany dopiero na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie i stanowi jedynie polemikę z ustaleniami organu I instancji, która nie została poparta żadnymi dowodami. W ocenie Ministra z powyższych ustaleń, opartych na dowodach pośrednich wynika, że przejęcie gospodarstwa na własność Państwa było zgodne z wolą A. C., wobec czego pierwszy warunek przejęcia, dotyczący wniosku rolnika, został spełniony.

Odnosząc się do spełnienia drugiego warunku przejęcia gospodarstwa na własność Państwa, dotyczącego następcy, organ wskazał, że art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz świadczeniach dla rolników i ich rodzin określał, że poprzez pojęcie "następca" należało rozumieć zstępnych, rodzeństwo i dzieci rolnika, a także jego pasierbów i wychowanków, którzy mieli kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie przekroczyli 55 lat, nie byli inwalidami I lub II grupy. W przypadku takich osób, następcą mógł być spełniający te warunki współwłaściciel przekazywanego gospodarstwa rolnego. Wydane w wykonaniu delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166) w § 37 stwierdzało ponadto, że następcą rolnika powinna być osoba dająca również gwarancje należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ponadto, ustawa z 27 października 1977 r. nie precyzowała bliżej, zawartego w przepisie art. 75 ust. 1 pkt 2 warunku posiadania kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego ani nie zawierała delegacji upoważniającej inny organ do sprecyzowania tego warunku. Wobec tego należy przyjąć, że treść tego warunku odpowiadała pojęciu: "kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego" określonego w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r., Nr 31, poz. 215 z późn. zm.). Zgodnie ze wspomnianym przepisem § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu aktualnym na dzień wydania przez Prezydenta Miasta T. decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa, dowodem stwierdzającym posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego było świadectwo ukończenia szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego. W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 1980 r. Prezydent Miasta T. wskazał, iż wnioskodawca nie ma możliwości przekazania gospodarstwa rolnego następcy, gdyż następca nie posiada kwalifikacji. Co więcej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w toku prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. badał spełnienie tej przesłanki. Pismem z 22 listopada 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił się do skarżącej o udzielenie informacji czy w dniu wydania decyzji o przejęciu istnieli następcy posiadający kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wskazane wyżej pismo pozostało bez odpowiedzi. W ocenie organu należy więc uznać, że przesłanka istnienia następcy została prawidłowo zbadana przez Prezydenta Miasta T., który w uzasadnieniu badanej decyzji stwierdził, że A.C. nie miała możliwości przekazania gospodarstwa rolnego następcy, gdyż nie posiadali oni kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa.

Minister uznał, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki kwalifikujące omawiane gospodarstwo do przejęcia na własność Państwa w zamian za emeryturę.

Dokumentacja zgromadzona w toku niniejszego postępowania nie wskazuje jednoznacznie na zaistnienie podstaw stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 §1 pkt 2, jak również pozostałych podstaw, przewidzianych w art. 156 § 1 Kpa.

Na powyższą decyzję skargę złożyła B. B. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] grudnia 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzjom tym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8 75, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wobec braku dokumentacji sprawy mamy do czynienia z decyzją bezwzględnie nieważną. Skutkowało to w toku postępowania nadzorczego przerzuceniem na wnioskodawczynię ciężaru wykazania istnienia określonych okoliczności. Narusza to rażąco art. 75 Kpa, gdyż ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie. Odnosząc się do przesłanek z art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin skarżąca podniosła, że jedną z nich jest złożenie wniosku – na piśmie lub ustnie do protokołu. Przepis art. 52 ustawy wymagał bowiem inicjatywy strony.

Skarżąca podkreśliła, że brak wniosku z którego wynikałoby żądanie przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego powoduje, że przejęcie takie nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z 27 października 1977 r.

Skarżąca zarzuciła, że w sprawie przejęcia gospodarstwa nie zachowano przepisów procedury, co wyraża się:

- brakiem podpisu A. C., brakiem protokołu (naruszenie art. 61 w zw. z art. 63 i 64 Kpa);

- brakiem na przedmiotowej decyzji daty, w której A. C. wystąpiła z rzekomym wnioskiem (naruszenie art. 61 w zw. z art. 63 i 64 Kpa);

- ze złożonego wniosku musiało wynikać dobrowolne zrzeczenie się przedmiotowego gospodarstwa lub wskazanie, że nie istnieją następcy prawni uprawnieni do przejęcia gospodarstwa;

- z wniosku musiało wynikać czy A. C. nie powołała się na motywy osobiste, wynikające ze stosunków rodzinnych panujących między rolnikiem a jego prawnym następcą spełniającym warunki ustawowe do objęcia gospodarstwa, co skutkowało naruszeniem art. 45 ustawy (wyrok NSA z 7 stycznia 1981 r., sygn. akt: SA 7555/80);

- we wniosku musiało być odniesienie do przysługującego z mocy prawa użytkowania działki gruntu o pow. do [...] ha;

- we wniosku musiało być odniesienie się do przysługującego z mocy prawa bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu lub czy rolnik z przekazanego gospodarstwa nie wyłączył budynków na odrębną własność;

- ze złożonego wniosku musiało wynikać czy A. C. przekazuje wszystkie należące do niej nieruchomości, a jeżeli nie wszystkie to wniosek powinien być odrzucony ze względu na wymagania dotyczące przejęcia gospodarstwa rolnego, a nie części działek należących do niego;

- brak ankiety stanu ekonomicznego gospodarstwa rolnego zawnioskowanego do przejęcia na własność Państwa, tj. nie przeprowadzono lustracji gospodarstwa, z którego należało sporządzić protokół lustracyjny (protokół zdawczo-odbiorczy).

Zdaniem skarżącej z uwagi na brak jakiejkolwiek dokumentacji sprawy tj. wniosku, protokołu, podpisu, dowodów doręczenia należy uznać, że postępowanie nie było wszczęte na wniosek A.C.

Skarżąca zarzuciła także, że decyzja Prezydenta Miasta T. nigdy nie została doręczona A.C., wobec czego jest to decyzja nieistniejąca. Takie decyzje nie korzystają z przymiotu domniemania prawdziwości, nie wchodzą do obrotu prawnego.

Odnośnie braku kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego przez następców A. C., skarżąca podniosła, że właścicielka miała czworo dzieci, w tym K. S., matkę B. B. Z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z 1997 r., sygn. akt: [...] wynika, że K. S. dziedziczyła na podstawie ustawy gospodarstwo rolne po J.C. (mężu A.). K. S. żeby dziedziczyć gospodarstwo rolne musiała spełniać przesłanki dotyczące nabycia gospodarstwa rolnego w chwili otwarcia spadku, a więc w chwili śmierci J.C., tj. [...] kwietnia 1987 r.

Skarżąca wskazała, że w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta T. kwalifikacjami do prowadzenia gospodarstwa rolnego były:

- świadectwo ukończenia szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego,

- praca w gospodarstwie stanowiąca zawód dający główne źródło utrzymania,

- po 31 grudnia 1975 r. za posiadającego kwalifikacje uważało się spadkobiercę, który w chwili otwarcia spadku ukończył co najmniej 45 lat, jeżeli praca w gospodarstwie stanowi dla niego zawód dający główne źródło utrzymania.

Skarżąca podniosła, że K. S. spełniała wymogi do otrzymania gospodarstwa w trybie ustawy z 27 października 1977 r. Skarżąca wskazała na dokument z obowiązkowego ubezpieczenia społecznego rolnika – K. S. z [...] lutego 1984 r. wystawiony przez Państwowy Zakład Ubezpieczeń, z którego wynika, że "obowiązkowym ubezpieczeniem w gospodarstwie Obywatela (K. S.) są objęte: budynek-oficyna) w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 15 listopada 1982 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia budynków oraz mienia w gospodarstwach rolnych (Dz. U. Nr 38, poz. 250)." Skarżąca zarzuciła, że użyte w decyzji z 1980 r. sformułowanie "renta rolnicza" była nieznane tamtejszemu ustawodawcy. Pojęcie to pojawiło się dopiero wraz z wejściem w życiu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z 20 grudnia 1990 r., a więc dziesięć lat później niż przedmiotowa decyzja. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin nie zawierała takiego pojęcia prócz: emerytury, renty inwalidzkiej oraz odpłatnego przejęcia z art. 53. Podkreśliła, ze organów administracji publicznej nie powinien interesować język potoczny tylko przepisy prawa.

Natomiast z dokumentu znak [...] wynika, że A. C. wystąpiła o emeryturę. W ocenie skarżącej powyższe rozbieżności potwierdzają, że nie było żadnej dokumentacji sprawy.

Wskazując na treść art. 22 ustawy z 27 października 1977 r. skarżąca podniosła, że przepis ten stanowił, że "rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub Państwu, ma prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu o obszarze do 0,3 ha". Rolnik nie musiał składać w tej sprawie wniosku. W decyzji z [...] sierpnia 1980 r. brak jest zrzeczenia się działki co stanowi, że prawo przysługiwało (rolnik z niego nie zrezygnował, co sugeruje Minister). Oświadczenie o zrzeczeniu się bezpłatnego użytkowania działki gruntu powinno znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji lub w innym odpowiednim dokumencie. To samo dotyczy budynków, tj. lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych. Zrzeczenie się prawa do korzystania z lokalu mieszkalnego i budynków gospodarczych miało wpływ na zwiększenie emerytury lub renty. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy za zrzeczenie się prawa do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich przysługującego na podstawie art. 22 ust. 2 zwiększało się emeryturę lub rentę o 150 zł. Naruszenie art. 22 miało wpływ na skutki prawne w postaci późniejszej własności lokalu mieszalnego i pomieszczeń gospodarskich, stosownie do art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm.).

Skarżąca zarzuciła nie przejęcia działki nr [...] – drogi polnej, stanowiącej część gospodarstwa rolnego, która wprawdzie nie była objęta aktem własności ziemi, ale objęta była dawnym [...].

Państwo nie przejmując drogi polnej, stanowiącej dostęp do gospodarstwa rolnego, nie przejęło wszystkich nieruchomości należących do A. C. wchodzących w skład gospodarstwa rolnego objętego tym samym whl w dniu wydania decyzji i przylegających fizycznie do działek przejętych przez Państwo. Znaczy to tyle, że przejęte nieruchomości przez Państwo nie stanowiły gospodarstwa rolnego w rozumieniu wówczas obowiązujących przepisów. Przejęcie części nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego w trybie art. 45 stanowi, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ ustawa nie przewidywała oddania części działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego za rentę lub emeryturę.

Skarżąca zarzuciła, że naruszono przepisy ustawy z 27 października 1977 r. i rozporządzenia Rady Ministrów z 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin dotyczące sposobu przeprowadzania lustracji gospodarstwa, z którego należało sporządzić protokół lustracyjny (protokół zdawczo-odbiorczy). Nie dokonano lustracji gospodarstwa, co wyraża się brakiem protokołu i wobec powyższego nie odzwierciedlało to rzeczywistego stanu lustrowanego gospodarstwa, składającego się również z działki nr [...], stanowiącej wewnętrzny szlak komunikacyjny do gospodarstwa.

Skarżąca zarzuciła brak kompetencji Prezydenta Miasta T. do wydania decyzji w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Jak stanowił art. 52 ust. 2 ustawy z 27 października 1977 r. przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następuje w drodze decyzji naczelnika gminy. Natomiast organem wykonawczym w miastach powyżej 50 tys. mieszkańców był Prezydent Miasta. Kompetencje Prezydenta Miasta precyzowało rozporządzenie Rady Ministrów z 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. z 1978 r., Nr 20, poz. 89). Przepis § 9. 2. rozdziału 2 w pkt 2) nakładał na naczelnika obowiązek zawierania umowy dotyczącej przekazania gospodarstw rolnych następcom oraz wydania decyzji o przejęciu gospodarstw rolnych na własność Państwa. Natomiast § 28. 1. nakładał taki sam obowiązek na Prezydenta Miasta, który zobligowany był realizować m.in. zadania określone w rozdziale 2 wspomnianego rozporządzenia, a więc obowiązek wydania decyzji o przejęciu gospodarstw rolnych na własność Państwa. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników rozróżnia przejęcie od przekazania bardzo wyraźnie. Przejęcie miało miejsce m.in. w art. 45, 55, 56, a przekazanie m.in. w art. 46, 51, 52 ustawy. O przejęciu można mówić dopiero wówczas, gdy najpierw nastąpiło przekazanie gospodarstwa rolnego w myśl art. 52 ustawy.

Ponad to skarżąca wskazała, że decyzja z [...] sierpnia 1980 r. została wydana przez Kierownika Wydziału Rolnictwa Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta T. Przepis art. 268a Kpa został dodany w 1987 r., a następnie znowelizowany w 1990 r. Przed wejściem w życie tego przepisu zagadnienie upoważnienia do działania w odniesieniu do administracji terenowej, było regulowane przepisami o charakterze wewnętrznym (regulaminami organizacyjnymi i statutami), wydawanymi na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz. U. Nr 17, poz. 93). Skarżąca podkreśliła, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 Kpa. Stwierdzenie, że wadliwość taka ma miejsce musi wynikać z przeprowadzonego postępowania dowodowego. Organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, przede wszystkim obowiązany jest ustalić, w sposób niepozostawiający wątpliwości, stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie materiału dowodowego pozwalającego na wyczerpujące wyjaśnienie stanu sprawy oraz na ostateczne jej rozstrzygnięcie. Minister Rolnictwa badając przesłanki z art. 156 § 1 Kpa powinien zbadać również czy Kierownik Wydziału Rolnictwa Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa w dniu [...] sierpnia 1980 r. posiadał upoważnienie Prezydenta Miasta T. do wydania decyzji. Upoważnienie do załatwiania spraw powinno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której ono obowiązuje. Decyzja administracyjna podpisana przez osobę nieupoważnioną jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, istnieje zatem przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skarżąca podniosła, że organ nadzoru powinien z urzędu sprawdzić sposób szacunku gospodarstwa rolnego. Podstawą do ustalenia wysokości emerytury lub renty była średnia wartość produktów rolnych sprzedawanych przez rolnika z okresu ostatnich pięciu lat przez jego przekazaniem następcy lub Państwu (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 4), a nie wycena szacunkowa opisana w pkt 4 decyzji, która dotyczyła w przedmiotowej ustawie jedynie instytucji przekazania odpłatnego gospodarstwa Państwu w myśl art. 53 w zw. z art. 54. Zamiast wyceny gospodarstwa rolnego według cen określonych w przepisach o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych powinna w decyzji znaleźć się wycena przejętych przez Państwo budynków, wymienionych w pkt 2 decyzji [...] tj. lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich, których wartość zwiększała emeryturę i rentę (ust. 8 ust. 1 pkt 2). Przejęte przez Państwo budynki powinny być oszacowane według szacunku ustalonego dla obowiązującego ubezpieczenia przez Państwowy Zakład Ubezpieczeń (art. 8 ust. 2 i art. 51 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin). W decyzji znak: [...] brak jest owego szacunku, co miałoby wpływ na zwiększenie wysokości świadczeń przysługujących A. C.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym.

Z zarzutów skargi de facto wynika, że skarżąca oczekuje ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym. Jednakże w postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.

Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia uznania, że decyzja Prezydenta Miasta T. z [...] sierpnia 1980 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Na wstępie podnieść należy, że akta administracyjne są niekompletne. Już chociażby z tej przyczyny należy zachować ostrożność w ocenie zarzutów co do rażącej wadliwości kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Należy podkreślić, że brak kompletnych akt, nie oznacza sam w sobie, że z powyższych przyczyn decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta wadami z art. 156 § 1 kpa.

Jak wynika z akt administracyjnych organ nadzoru poszukiwał kompletnych akt sprawy zwracając się do: Archiwum Państwowego w K., Archiwum Państwowego w K. – Oddział w T., Urzędu Miejskiego w T., [...] Urzędu Wojewódzkiego w T. i Starostwa w T. Jednakże poszukiwania te nie doprowadziły do odnalezienia kompletnych akt. Należy zwrócić uwagę, że od wydania decyzji minęło ponad 30 lat, co znacznie utrudniało poszukiwania. Jednakże organowi nie można postawić zarzutu nieposzukiwania akt.

Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z [...] sierpnia 1980 r. została wydana na podstawie art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Zgodnie z treścią tego przepisu w razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo.

Wprawdzie wniosku A.C. nie udało się odnaleźć, to jednakże z treści decyzji i jej uzasadnienia wynika, że wniosek taki został złożony. Przepisy ustawy nie wymagały złożenia wniosku w formie pisemnej. Wniosek mógł być złożony w dowolnej formie, gdyż przepisy nie wymagały do tego żadnej szczególnej formy.

Należy podkreślić, że skarżąca wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności nie podnosiła tego, że była właścicielka nie składała wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo. Z kolei nieodnalezienie owego wniosku nie oznacza, że nie był on złożony, jeżeli wynika to z treści samej decyzji. Otóż już na wstępie decyzji wskazano, że jest ona wydana na wniosek A. C. Wynika to także z pierwszego zdania uzasadnienia decyzji. Twierdzenie skarżącej, że A. C. nie złożyła wniosku jest w świetle wyżej wskazanych okoliczności chybione. Zważyć należy, że A. C. po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta T. żyła jeszcze 17 lat (zmarła w 1997 r.). Jej spadkobierczyni – skarżąca złożyła niosek o stwierdzenie nieważności decyzji dopiero w 2012 r., tj. po 15 latach od śmierci byłej właścicielki , a po 32 latach od wydania decyzji i nie podnosiła zarzutu, że decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego została wydana bez wniosku byłej właścicielki. Zarzucanie obecnie, w sytuacji domniemania legalności decyzji i niekompletnych akt administracyjnych, że być może wniosek nie był złożony, a jeżeli był złożony to nie wiadomo jaka była jego treść, czy był lub nie był on podyktowany względami osobistymi i jakie nieruchomości miały być przekazane, jest nieskuteczną spekulacją.

Organ nadzoru prawidłowo wskazał na ówcześnie obowiązujące przepisy prawa materialnego i właściwie je zinterpretował tj. przepisy ustawy z 27 października 1977 r., w tym rozumienia pojęcia kwalifikacji rolnych ( przepis § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych, znoszenia współwłasności takich gospodarstw oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych oraz § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin).

Z decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] sierpnia 1980 r. wynika, że organ badał czy istnieją następcy i ustalił, że nie posiadają oni kwalifikacji. Również skarżąca nie wykazała, aby któryś z następców posiadał te kwalifikacje. Podnoszenie dopiero w skardze, że przymiot następcy miała matka skarżącej- K. S., pomijając już że ewentualne wnioski i dowody powinny być zgłaszane w toku postępowania administracyjnego a nie przed sądem, to wskazać należy, że następstwo to skarżąca wywodzi ze spadkobrania po J. C. zmarłym w 1987 r. podczas gdy przekazanie gospodarstwa było w 1980 r. Brak jest w aktach postępowania nadzorczego dowodów co do istnienia następców o jakich mowa w art. 75 ust.1 pkt 2 ustawy w zw. z wyżej powołanymi przepisami wykonawczymi. Wobec wyraźnej treści wyżej tych przepisów dowodem na wykazanie przymiotu następcy nie może być dokument o obowiązkowym ubezpieczeniu wystawiony przez PZU, załączony do skargi. Wprawdzie organ nadzoru w piśmie wzywającym skarżącą do przedstawienia dowodów na istnienie następców omyłkowo wskazał nazwisko byłej właścicielki jako I. G. a nie A. C., jednakże było to oczywistą omyłką i nie miało wpływu na czynności strony, rozumienie treści pisma, ani treść rozstrzygnięcia organu nadzoru.

Zarzut, że organ w postępowaniu zwykłym nie czynił żadnych ustaleń co do następców jest nieuprawniony wobec treści samej decyzji, w której Prezydent stwierdza, że następcy nie mają kwalifikacji.

Wbrew stanowisku skargi Minister nie naruszył przepisów art. 7, 8, 75, 77§1 , 80 i 107 § 3 kpa. Zarzut ten skarżąca wiąże w głównej mierze z brakiem kompletnej dokumentacji postępowania zwykłego.

Jak wyżej już wskazano organ poszukiwał akt sprawy, jednakże poszukiwania nie dały pożądanego rezultatu. Zarzut niezebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu nadzorczym jest niezasadny o tyle, że w postępowaniu nadzorczym przedmiotem kontroli jest ocena legalności samej decyzji i nie prowadzi się tu postępowania co do istoty sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym. Skarżąca twierdziła, że A. C. miała następców w rozumieniu art. 45 w zw. z art. 75 ustawy. Wobec tego okoliczność ta powinna być wykazana przez skarżącą, gdyż to do kręgu jej bliskich należała była właścicielka. Należy podkreślić, że wprawdzie w postępowaniu administracyjnym, to organ gromadzi materiał dowodowy, jednakże strona nie jest zwolniona z obowiązku wskazywania dowodów z których zamierza wyprowadzić dla siebie korzystne konsekwencje prawne. Organ nadzoru nie jest w stanie po 34 latach ustalić, w sytuacji braku innych dowodów, niż zebrane w postępowaniu zwykłym i wobec treści samej decyzji Prezydenta (z której wynika, że następca nie ma kwalifikacji) istnienia następców. Zasadne było więc zwrócenie się przez organ do skarżącej w tej kwestii.

Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa, to jest on chybiony. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji a także decyzji ją poprzedzającej spełniają wymogi wskazane w wyżej powołanym przepisie. Wskazują jaka decyzja była przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym, z jakich przyczyn organ odmówił stwierdzenia jej nieważności. Podają podstawy prawne rozstrzygnięć, ze wskazaniem na przepisy prawa materialnego będące wzorcem kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Kontrolowaną decyzję analizują w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 kpa.

Odnośnie zarzutu nie doręczenia decyzji z [...] sierpnia 1980 r. A. C., to wskazać należy, że zarzut taki należy, do przesłanek wznowieniowych i nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Co do zarzutu użycia w decyzji Prezydenta Miasta T. sformułowania "renty rolniczej" to ma rację skarżąca, że ustawa z 1977 r. takiego pojęcia nie zawierała. Jednakże z powyższej przyczyny nie można uznać, że decyzja Prezydenta jest rażąco wadliwa. Decyzja ta wskazywała przepis prawa na podstawie, którego była wydana z przywołaniem ustawy i oznaczeniem miejsca jej publikacji, rozstrzygała o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego ze wskazaniem jakie nieruchomości przechodzą na własność Państwa i z jakich przyczyn. Decyzja ta nie budziła wątpliwości co do przedmiotu rozstrzygnięcia. Natomiast świadczenia emerytalno-rentowe przyznawał inny organ w drodze decyzji -ZUS. Mogło być przyznane tylko takie świadczenie jakie przewidywały ówcześnie obowiązujące przepisy prawa.

Odnośnie zarzutu braku protokołu lustracyjnego, którego konieczność sporządzenia skarżąca wywodzi z treści rozporządzenia Rady Ministrów z 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, to wskazać należy, że przepisy wyżej wskazanego rozporządzenia nie przewidują takiego wymogu.

Niesłuszny jest zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 22 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub Państwu, ma prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze do 0,3 ha (ust.1). Rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub Państwu wraz z budynkami, ma prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia potrzeb rolnika i jego rodziny ( ust. 2 ). Z pkt 3 decyzji Prezydenta T. wynika, że A. C. nie przydzielono do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z 3 października 1984 r. w sprawie III CZP 61/84 sformułowanie (na którą powołuje się skarżąca) , że rolnik "ma prawo" do użytkowania określonej działki gruntu, oznacza, iż prawo to przysługuje z mocy ustawy. Jednakże w uchwale tej Sąd Najwyższy wskazał również, że rolnik może się zrzec tego prawa zarówno gdy chodzi o przekazanie na rzecz następcy jak i Skarbu Państwa. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w przypadku braku w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie bezpłatnego użytkowania działki gruntu, to rolnikowi przysługuje roszczenie do następcy lub do Skarbu Państwa o ustanowienie prawa użytkowania określonej działki. W przypadku przekazania gospodarstwa rolnego następcy będzie mu przysługiwało to roszczenie o ustanowienie w drodze orzeczenia sądowego, w przypadku zaś przekazania gospodarstwa Państwu - w drodze wydania przez organ administracyjny odpowiedniej decyzji. A więc decyzja nie zawierająca rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do bezpłatnego użytkowania nie jest z tej przyczyny rażąco wadliwa. Natomiast decyzja z [...] sierpnia 1980 r. rozstrzyga w tej kwestii poprzez nie przydzielenie do bezpłatnego użytkowania działki gruntu. Wobec braku kompletnych akt administracyjnych nie można uznać, że skarżąca nie zrezygnowała z bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego. Natomiast jak wynika z pkt 1 decyzji przejęcie nastąpiło bez budynków. Dlatego także zarzuty skargi dotyczące błędnej podstawy prawnej przy wycenie budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, co zdaniem skarżącej miało wpływ na wysokość emerytury, są chybione. Poza tym podstawą wymiaru emerytury, zgodnie z art. 5 ustawy z 27 października 1977 r. nie stanowiła wartość przejętego gospodarstwa czy też jego poszczególnych składników, lecz średnia roczna wartość produktów rolnych sprzedanych przez rolnika jednostkom gospodarki uspołecznionej z okresu ostatnich 5 lat prowadzenia gospodarstwa rolnego przed jego przekazaniem.

Natomiast co do nie przejęcia przez Państwo działki nr [...] (polnej drogi), to wskazać należy, że działka ta nie była wymieniona w akcie własności ziemi z [...] lipca 1975 r.

Chybione są zarzuty skargi odnośnie braku kompetencji Prezydenta Miasta T. do wydania decyzji z [...] sierpnia 1980 r. Jak wynika z § 9 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy ( Dz. U Nr 17 poz. 108 ) naczelnik zapewnia planowy, wszechstronny i szybki rozwój rolnictwa uspołecznionego i indywidualnego oraz wydatny i stały wzrost produkcji rolniczej. Natomiast ust. 2 pkt 2 tego przepisu stanowi, że w celu wykonania zadań określonych w ust. 1 naczelnik: zawiera umowy dotyczące przekazania gospodarstw rolnych następcom oraz wydaje decyzje o przejęciu gospodarstw rolnych na własność Państwa. Z kolei zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia Prezydent miasta wykonywał uprawnienia przysługujące również naczelnikom określonych miast oraz naczelnikom dzielnic. Wykaz miast, których prezydentom i naczelnikom przysługują te uprawnienia, zawiera załącznik do rozporządzenia. W tym załączniku pod poz. nr 107 wskazany jest Prezydent T. W ustawie z 27 października 1977 r. mowa jest zarówno o przekazaniu jak i o przejęciu gospodarstwa rolnego. Przekazuje zbywca, a przejmuje nabywca. Otóż już z samego przepisu art. 45 ustawy wynika, że gdy nie ma następców to przejmuje gospodarstwo rolne Państwo. Wprawdzie art. 52 ust. 2 ustawy stanowi, że przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następuje w drodze decyzji naczelnika gminy jednakże nie można tego przepisu odczytywać bez art. 45 ustawy.

Z kolei zgodnie z § 13 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowych (Dz. U. Nr 17 poz. 93) terenowe organy administracji państwowej ustalają statuty organizacyjne podległych im urzędów. Zgodnie z ust. 2 pkt 3) tego przepisu statut organizacyjny powinien w szczególności zawierać zakres spraw, które poza zastrzeżonymi przez terenowy organ administracji państwowej do własnej aprobaty będą załatwiane z upoważnienia tego organu przez dyrektorów (kierowników) wydziałów. Zgodnie z § 13 ust 3 rozporządzenia terenowy organ administracji państwowej może poza statutem upoważnić innych pracowników wydziałów do załatwiania określonych spraw w jego imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych.

Jednakże należy podkreślić, że jeżeli z lektury decyzji w odniesieniu do jej podpisu, treści pieczęci wynika, że podejmujący rozstrzygnięcie działa z umocowania do podejmowania decyzji, to brak jest podstaw do kwestionowania takiego umocowania czy też żądania dołączenia do akt sprawy odrębnego pisemnego umocowania w tym zakresie, chyba że strona wskazuje na uzasadnione przesłanki pozwalające na podważenie skuteczności tego umocowania. Takie zarzuty nie zostały w skardze postawione i uprawdopodobnione (por. wyroki NSA w spr. OSK 1725/04, WSA w Rzeszowie w spr. IISA/Rz 575/08). Wprawdzie organ nadzoru co do powyższej kwestii się nie odniósł, jednakże nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Podsumowując stwierdzić należy, że prawidłowo Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta T. z [...] sierpnia 1980 r. nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.