Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 945/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia [...] lipca 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek J. B. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") reprezentowanej przez pełnomocnika – r. pr. M. A. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad jej mężem – J. B. (ur. w 1952 r.), który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. We wniosku stwierdzono, że wnioskodawczyni (ur. w 1951 r. tj. 69 lat) pobiera świadczenie emerytalne.

We wniosku wskazano za orzecznictwem sądów administracyjnych, że w sytuacji pobierania świadczenia emerytalnego oraz wnioskowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istnieje możliwość zawieszenia tego pierwszego i przyznanie świadczenia korzystniejszego ewentualnie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy między świadczeniami. Ponadto pełnomocnik wnioskodawczyni podniósł konieczność wzięcia pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r. o sygn. akt K [...], w którym stwierdzono zakresową niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r."). W zakresie, w jakim różnicuje się sytuację prawną opiekunów osób niepełnosprawnych z uwagi na datę powstania tej niepełnosprawności, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP.

Do wniosku dołączono pełnomocnictwo, odpis decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. w przedmiocie waloryzacji emerytury wnioskodawczyni. Decyzję wydano w dniu [...] marca 2020 r. Stwierdzono w niej, że w wyniku waloryzacji, kwota świadczenia wynosi [...] zł. Dołączono także orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] stycznia 2021 r., w którym stwierdza się, że J. B. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tę datuje się od dnia [...] listopada 2020 r., a samo orzeczenie wydano do dnia [...] grudnia 2023 r. Wnioskodawczyni przedłożyła także oświadczenie, że sprawuje opiekę nad swoim mężem począwszy od dnia [...] listopada 2020 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wezwał pełnomocnika wnioskodawczyni do przedłożenia pisma potwierdzającego zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego celem przyznania świadczenia korzystniejszego, o które wnioskuje.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. odbył się wywiad środowiskowy, w którym stwierdzono, że J. B. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją żoną – wnioskodawczynią. Oboje nie pracują zawodowo. J. B. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przewlekle choruje na cukrzycę, jest po amputacji prawej nogi, porusza się na wózku inwalidzkim. Wnioskodawczyni jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad mężem.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wnioskodawczyni powiadomiła Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. , że złoży wniosek o zawieszenie prawa do emerytury, kiedy otrzyma informację, że zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto powiadomiła organ, że jej mąż ma pięciu synów.

Dnia [...] sierpnia 2021 r. wnioskodawczyni została zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwana do oczekiwania na wydanie decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta K. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") odmówił wnioskodawczyni przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji uznał bowiem, że nie spełniono warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przepis ten, mimo orzeczonej niekonstytucyjności zakresowej, pozostaje w obrocie prawnym w formie niezmienionej. Od czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku, ustawodawca nie podjął żadnych działań nowelizujących.

Ponadto przez fakt, iż wnioskodawczyni pobiera emeryturę, zachodzi przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przepis ten wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie pobiera świadczenie emerytalne. Do tego Burmistrz uznał, że nie spełniono warunku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. – w pierwszej kolejności zobowiązani do opieki są synowie J. B..

Odwołanie do decyzji organu I instancji wniósł pełnomocnik Skarżącej. Uznał, że rozstrzygnięcie jest wadliwe. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że niezasadnie uznano, iż wnioskodawczyni nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nim, ponieważ zobowiązane do opieki osoby spokrewnione w pierwszym stopniu tj. ich dzieci;

2) art. 17 ust. 1b u.ś.r. i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność J. B. powstała po 18. roku życia i w związku z tym wnioskodawczyni jako jego opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne;

3) art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r. o sygn. akt K [...] został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

4) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że pobieranie przez wnioskodawczynię świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niekonstytucyjny w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności. Przepis ten nie może więc stanowić podstawy normatywnej w procesie stosowania prawa.

Nieprawdą jest także to, że zobowiązanymi w pierwszej kolejności do świadczenia pomocy J. B. są jego synowie. Według przepisów prawnorodzinnych to małżonek wyprzedza wszystkich spokrewnionych w spełnianiu świadczenia alimentacyjnego, a w związku z tym to jemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wnioskodawczyni odniosła się do kwestii pobierania emerytury. Uznała rozstrzygnięcie organu I instancji za wadliwe. Istnieje powszechny spór o to, czy mimo pobierania świadczenia emerytalnego można uzyskać świadczenie pielęgnacyjne. Orzecznictwo, a przynajmniej jego część stoi na stanowisku, że zawieszenie prawa do emerytury usuwa przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Burmistrz miał pominąć cel u.ś.r. – ustawa zakłada pomoc osobom, które znalazły się w trudnej sytuacji. Burmistrz poprzestał na dyrektywach wykładni językowej, to jest niedopuszczalne.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w K.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium zrelacjonowało cały stan faktyczny. W pierwszej kolejności odniosło się do niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium uznało, że powołany przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej w procesie stosowania prawa, ponieważ wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego wykluczył możliwość zastosowania tego przepisu w tym zakresie, nie derogując jednocześnie tego przepisu.

SKO w K. stwierdziło, że to wnioskodawczyni jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do spełniania świadczenia alimentacyjnego, a więc w myśl przepisów u.ś.r. jest uprawniona do tego, aby jako pierwsza uzyskać świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy prawnorodzinne stanowią o pierwszeństwie małżonka przed wszystkimi osobami spokrewnionymi w pierwszej linii. Wnioskodawczyni jest uprawniona w pierwszej kolejności do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przed wszystkimi synami J. B..

SKO w K. zajęło stanowisko, że fakt pobierania emerytury jest przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Te jest dedykowane osobom pracującym, które muszą zrezygnować z zatrudnienia albo intencjonalnie jej nie podejmować, aby zaopiekować się osobą wymagającą opieki z uwagi na znaczny stopień niepełnosprawności. Pozycja emeryta jest wbrew pozorom stabilniejsza. Mimo iż wielokrotnie świadczenie emerytalne jest niższe niż pielęgnacyjne, to jednak jest ono stałe, bowiem jest związane z osobą beneficjenta, a nie osoby wymagającej opieki.

Organ II instancji zwrócił także uwagę na zagadnienie, które nie było dotąd przedmiotem jakichkolwiek rozważań organu I instancji. Mowa jest o braku związku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Bezsporne jest to, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia. Jak sama oświadczyła, zajmuje się mężem od dnia [...] listopada 2020 r., a emeryturę pobiera co najmniej od marca 2020 r., o czym świadczy chociażby odpis decyzji o jej waloryzacji. Taki sam wniosek należało wyciągnąć odnośnie tego, że wnioskodawczyni nie podejmuje pracy, ponieważ nie ma takiej potrzeby. Jej sytuacja materialna jest zabezpieczona świadczeniem stałym – emeryturą. Brak związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r., który jest pierwszym spośród wszystkich warunków formalnych przyznania świadczenia oznacza brak możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącej.

Pełnomocnik Skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując w całości decyzję organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że pobieranie przez Skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem;

2) art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że żona niepełnosprawnego J. B. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia jako emerytki a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem;

3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i uznanie, że Skarżąca nie wykazała swojej gotowości do podjęcia pracy podczas gdy organ nie podjął żadnych działań, aby ustalić tę kwestię.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i ustalenie na rzecz Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2021 r. ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Ponadto Skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podjęto polemikę z twierdzeniami SKO w K.. Podniesiono przede wszystkim zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. Fakt pobierania emerytury nie może stać na przeszkodzie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jego założeniem jest pomoc tym, którzy podejmują się opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym tak, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto, nieprawdą jest to, że nie ma związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Bezspornym jest, zdaniem Skarżącej, że w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem nie może podjąć żadnej pracy zawodowej. Opieka nad mężem jest sprawowana nieustannie.

W odpowiedzi na skargę, SKO w K. wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał wszystkie swoje twierdzenia, które podniesiono w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy." W skardze do tut. Sądu Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a SKO w K. nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia [...] marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] maja 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest decyzja SKO w K. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku ze sprawowaną opieką nad jej mężem – J. B. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą zapadłego rozstrzygnięcia są przepisy u.ś.r. Skarżąca – osoba w wieku poprodukcyjnym tj. taka, która osiągnęła wiek emerytalnego posiada świadczenie emerytalne i jest osobą niepracującą. Bezspornym jest, że z uwagi na stan zdrowia jej męża – J. B., Skarżąca sprawuje nad nim opiekę. Tych okoliczności nikt nie zakwestionował, również nie kwestionuje tego Sąd. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO w K. uznało, że Skarżąca nie może otrzymać prawa do pobierania rzeczonego świadczenia z uwagi na fakt – primo – pobierania świadczenia emerytalnego, – secundo – braku związku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela argumentację organu II instancji.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na prawidłowe stanowisko SKO w K., które odniosło się do założeń decyzji organu I instancji w przedmiocie oparcia tegoż rozstrzygnięcia o art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w ostatnich latach obserwuje uporczywe stosowanie powołanego przepisu przez organy administracji publicznej, szczególnie organy rozpoznawcze mimo tego, iż mają wiedzę o zapadłym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r. o sygn. akt K [...]. Argumentacja tych organów sprowadza się do następującego wniosku, który jest bezrefleksyjnie powielany – w wyniku wydania tego wyroku nie doszło do derogacji rzeczonego przepisu, a więc pozostaje on nadal elementem systemu prawnego, stąd nadal stanowi podstawę prawną w procesie stosowania prawa. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić w żadnym aspekcie, co zasadnie podkreśliło Kolegium. Sąd w składzie orzekającym obserwuje niekorzystne zjawisko poprzestawania na efektach wykładni językowej, by rzec wręcz literalnej, co jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, ale także przedstawicieli doktryny oraz teorii prawa, każdy przepis prawa należy w pierwszej kolejności poddać analizie z punktu widzenia zastosowania dyrektyw wykładni językowej, a jej efekty poddać następnie sprawdzeniu z udziałem dyrektyw wykładni celowościowej (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dostępna na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA". Zob. także M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodnym z Konstytucją RP jest przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Burmistrz uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że skoro nie nastąpiła derogacja, to związany zasadą praworządności nie może uciec od zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tej argumentacji. Mimo, iż ustawodawca nie wykonał "wezwania" Trybunału Konstytucyjnego i nie zmienił we wskazanym zakresie u.ś.r., podmioty stosujące prawo, w tym organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania przepisów prawa, w taki sposób, aby odpowiadały one wymogom konstytucyjnym. Sąd ponadto w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją." (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21, dostępny w CBOSA). Ponadto znamienne jest to, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter erga omnes, a więc każdy podmiot stosujący prawo, w tym organ administracji publicznej jest zobowiązany do respektowania orzeczeń organu władzy sądowniczej – Trybunału Konstytucyjnego, zwanego niekiedy "ustawodawcą negatywnym". Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się jedynie do eliminowania poszczególnych przepisów, czy też całych aktów normatywnych, ale ma również wpływ na wykładnię przepisów prawa. "Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 370/20, dostępny w CBOSA). Burmistrz nie mógł zatem zastosować przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przechodząc do zasadniczych motywów zapadłego wyroku, ale także zarzutów skargi, należy podkreślić, że Skarżąca konsekwentnie zaprzeczała, jakoby okoliczność pobierania świadczenia emerytalnego stanowiła przeszkodę w pobieraniu świadczenia korzystniejszego tj. pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, iż znane jest jemu rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych, w których dopuszcza się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie pobierającej świadczenie emerytalne, jednakże podniosło cel tegoż świadczenia, co Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje. Kolegium wskazało, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zastąpienie wynagrodzenia opiekuna, który będąc w wieku produkcyjnym, musi zrezygnować z pracy albo intencjonalnie jej nie podejmować w związku ze sprawowaną opieką nad osobą z niepełnosprawnościami. Taki jest też sens tej instytucji, co zostało wprost zawarte w przepisie prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Dyrektywy wykładni językowej wskazują wprost, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskazanym osobom w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy albo zaniechanie podejmowania jej jest skorelowane z obowiązkiem sprawowania opieki nad osobą dotkniętą chorobą, czyniącą ją niepełnosprawnym w stopniu znacznym. Jak już wskazano, bezsporne jest to, że J. B. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto Skarżąca, jako jego żona, w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest osobą z katalogu osób zobowiązanych do spełniania świadczeń alimentacyjnych, o których mowa przepisach prawnorodzinnych. Sąd nie kwestionuje tych okoliczności.

Z kolei przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi katalog przesłanek negatywnych w zakresie przyznania przedmiotowego świadczenia. Powołany przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Skarżąca w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjne pobierała emeryturę, co także jest niesporne. Rozpatrujące sprawę organy zgodnie uznały, że pobieranie emerytury stanowi przeszkodę w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w składzie orzekającym podziela to stanowisko.

W przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest mowa o zbiegu świadczeń rodzinnych (wyłącznie rodzinnych) i skoro ustawodawca nie objął we wskazanym przepisie zbiegu ze świadczeniem emerytalnym, nie było możliwości przyznania tego świadczenia. Stanowisko to nie budzi żadnych wątpliwości, stąd argumentacja Skarżącej jest chybiona. Pobieranie świadczenia o charakterze ubezpieczeniowym (takim jak emerytura) nie może prowadzić do sytuacji, że gdy wnioskodawca ubiega się o świadczenie rodzinne (tu: pielęgnacyjne) to można dokonać wyboru świadczenia korzystniejszego. Nie ma bowiem mechanizmu, który mógłby pogodzić te dwa odrębne od siebie systemy świadczeniowe. Również jest to podyktowane aksjologią świadczenia pielęgnacyjnego, ale o tym poniżej.

Zarówno cel u.ś.r., jak i istota samego świadczenia pielęgnacyjnego, zostały zdefiniowane przez ustawodawcę nie tylko w samym art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu u.ś.r. wskazano, że jego celem była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej IV. kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555). Wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw językowych i celowościowych prowadzą zatem do wniosku, że wolą ustawodawcy było zabezpieczenie osób rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 866/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 63/21, dostępne w CBOSA). Pomimo znacznego upływu czasu od dnia uchwalenia u.ś.r. i zaistniałych zmian gospodarczych, cel instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest niezmieniony – pomoc osobom w wieku produkcyjnym, które muszą zrezygnować z wynagrodzenia z pracę wykonywaną albo pracę, którą wykonywałyby, gdyby nie fakt sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Należy również zauważyć, że stanowiska tego nie zmienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17. Pomimo bowiem, że stwierdza on niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z przepisami Konstytucji RP (w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), to pośrednio też dowodzi prawidłowości rezultatów wykładni przeprowadzonej na tle obowiązującego brzmienia tego przepisu.

Należy w tym miejscu dodać, że w judykaturze wywiązał się spór dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. co do tego, czy narusza zasadę równości taka jego wykładnia, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, co także podnosiła Skarżąca. Część sądów zwracała uwagę na istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia i dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r., przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, która zakłada zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 597/17, dostępny w CBOSA) i zarazem akcentowała, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono [...] zł. Ustalenie to prowadziło do wniosków – których Sąd w składzie orzekającym nie podziela – że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Dla poparcia tego stanowiska należy odwołać się do założeń, jakie ustawodawca przyjął w toku procesu legislacyjnego wskazując, co wzmiankowano już powyżej, że celem projektu u.ś.r. była budowa nowego – wyraźnie odrębnego – "od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych". Z tej też przyczyny nie ma przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia emerytalnego – świadczeń przyznawanych i wypłacanych przez różne organy i w różnych trybach, co także już akcentowano powyżej. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zmianami, zwanej dalej "u.e.i.r.F.U.S."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.i.r.F.U.S.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Dlatego też Sąd podziela stanowisko doktryny, co do tego, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u.ś.r., czego wprost domaga się Skarżąca, skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane u.ś.r. (por. S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia. Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. [I OSK 2392/19], "Samorząd Terytorialny" 7-8/2020, s.182). To natomiast oznacza, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do tego samego wniosku, jaki sformułowało Kolegium, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazać w tym miejscu należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. To z kolei ponownie podkreśla, że świadczenie pielęgnacyjne jest dedykowane osobom w wieku produkcyjnym. O rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r. Dotychczasowe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W przedmiotowej sprawie, do akt administracyjnych złożono odpisy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2020 r. (k. 6 akt administracyjnych I instancji). W treści tych decyzji wskazano jasno, że Skarżąca pobiera emeryturę. Fakt ten datuje się co najmniej od marca 2020 r. Skarżąca oświadczyła, że opiekuje się swoim mężem od dnia [...] listopada 2020 r. (k. 4 akt administracyjnych I instancji). Skoro Skarżąca prędzej stała się beneficjentką świadczenia emerytalnego niż podjęła się sprawowania opieki nad mężem, nie można uznać, że Skarżąca spełniła przesłankę z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wykazującą związek pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad mężem. Konieczność zaopiekowania się mężem powstała później niż prawo Skarżącej do świadczenia emerytalnego, co oznacza, że rezygnacja z pracy nastąpiła z innego powodu niż choroba i znaczna niepełnosprawność męża. Sąd w składzie orzekającym podjął się także rozważenia, czy istnieje związek pomiędzy zaniechaniem podjęcia zatrudnienia a sprawowaną opieką nad mężem, jednakże i w tym przypadku należy wyciągnąć wniosek o jego braku. Skarżąca jest osobą w wieku poprodukcyjnym pobierającą emeryturę. Jej sytuacja materialna jest ustabilizowana, bowiem pobiera stałe, pewne świadczenie, którego długość wypłacania jest niezależne od jakichkolwiek czynników. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem mniej pewnym. Jak wskazano, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności J. B. zostało wydane do dnia [...] grudnia 2023 r. Po tej dacie orzeczenie wygaśnie, a przecież to z losem orzeczenia jest skorelowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Oczywiście, J. B. będzie mógł dalej starać się o wydanie nowego orzeczenia, jednakże konieczność odnawiania go powoduje niepewność świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca, która osiągnęła wiek emerytalny nie musi podejmować żadnego zatrudnienia, ponieważ nie musi się troszczyć o środki pieniężne niezbędne do utrzymania siebie i swojej rodziny. Tak jak osoba w wieku produkcyjnym, która nie korzysta z żadnego świadczenia ubezpieczeniowego nie może być pewna swojej sytuacji w przypadku braku stałego źródła dochodu, tak osoba w wieku emerytalnym ma tę pewność. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko tut. Sądu zajęte w podobnej sprawie: "Na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, wymienionym w tym przepisie osobom – jeżeli – nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu – sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotne dla oceny spełnienia wymogu ustawowego jest to, by istniał bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą a niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia, gdyż świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jedynie jakoświadczenie na rzecz tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego i jednocześnie z tego właśnie powodu nie podejmują aktywności zawodowej." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 2/22, dostępny w CBOSA). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które osobiście wywiązują się z obowiązku alimentacyjnego zapewniając stałą i długotrwałą opiekę niepełnosprawnemu członkowi rodziny i z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Po osiągnięciu wieku emerytalnego i rozpoczęciu pobierania tego świadczenia sytuacja finansowa emeryta jest ustabilizowana. Z tego względu Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania o niezasadności zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Skarżąca posiada ustalone prawo do emerytury. Sąd podkreśla słowa "ustalone prawo". Nie chodzi więc o wypłacanie świadczenia emerytalnego, które można zawiesić w świetle przepisów u.e.i.r.F.U.S., ale o ustalenie tego prawa, które następuje z momentem osiągnięcia wieku emerytalnego. Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje pogląd tut. Sądu wyrażony w analogicznej sprawie: "Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. z uwagi na sprawowanie opieki nad mężem. Sąd w składzie orzekającym nie dostrzega żadnego związku pomiędzy sprawowaniem opieki a faktem, że Skarżąca nie pracuje. Fakt, iż Skarżąca nie pracuje i nie szuka pracy wynika z tego, że przeszła na emeryturę, a nie z powodu, że musiała z niej zrezygnować, aby zaopiekować się schorowanym mężem. »Opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.« (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 708/21, dostępny w CBOSA). Tego związku na gruncie niniejszej sprawy nie ma, co zasadnie wyeksponowało Kolegium. Rezygnacja z pracy była związana z przejściem na emeryturę, nie z chorobą męża. Obecnie, kiedy Skarżąca pobiera emeryturę, jej sytuacja jest stabilna, ponieważ pobiera stałe świadczenie, które jest bezterminowe. Świadczenie pielęgnacyjne jest dedykowane dla osób zdolnych do pracy z uwagi na pozostawanie w wieku produkcyjnym. Sytuacja emeryta nie wiąże się z pogorszeniem jego sytuacji majątkowej, ponieważ nie musi pracować, aby otrzymywać emeryturę." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 295/21, dostępny w CBOSA).

Niezasadny był także zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji posiadał całokształt materiału dowodowego, który był wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podjęcie pracy przez Skarżącą podlegałoby badaniu, gdyby nie była osobą w wieku emerytalnym i musiała nieustannie starać się o zapewnienie stabilnej sytuacji majątkowej. Posiadając emeryturę jest ona pewna, że jej sytuacja, chociaż mniej korzystna niż w przypadku, kiedy pobierałaby świadczenie pielęgnacyjne, jest stabilna. To, że Skarżąca otrzymała rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które nie satysfakcjonuje jej nie oznacza, że Kolegium naruszyło zasadę z art. 8, czy też art. 9 k.p.a. Nie było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na zbadanie możliwości podjęcia pracy przez Skarżącą. Pobieranie świadczenia emerytalnego zamyka drogę Skarżącej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, że jej sytuacja finansowa jest stabilna z racji pobierania świadczenia emerytalnego, nie da się wyciągnąć wniosku, że istnieje związek, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

SKO w K. prawidłowo uargumentowało powody odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie naruszono zatem art. 107 § 3 k.p.a. To, że Skarżąca nie czuje się przekonana co do zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium, nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa.

W świetle powyżej przeprowadzonej wykładni (nie tylko językowej) należy stwierdzić, że Kolegium w pełni prawidłowo odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Kierując się powołanym już art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy też poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Na marginesie, Sąd zwraca uwagę pełnomocnika Skarżącej, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym względem kontrolowanego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że wyrok sądu administracyjnego nie może zastąpić np. decyzji administracyjnej. W wyniku przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego, sąd administracyjny może jedynie ocenić, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie.