Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1326/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. N., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie R., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...]o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...]o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji stwierdził, że przedmiotowe działki zostały przeznaczone pod budowę obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) J., co wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...].

Wnioskiem z dnia 8 listopada 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wydanie decyzji o zezwoleniu na jej niezwłoczne zajęcie, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80 poz. 721, ze zm.). Pismem z dnia 17 stycznia 2006 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, na skutek bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, wyznaczonego przez Wojewodę [...] właścicielowi nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda [...] zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. N. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzucił decyzji Wojewody [...] naruszenie obowiązującego prawa, gwarancji zawartych w Konstytucji oraz zasad współżycia społecznego. Ponadto odwołujący się podkreślił, że nie zgadza się z zaoferowaną ceną nabycia nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono zostać uwzględnione. Przywołując treść art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U Nr 80, poz. 721, ze zm.) Minister stwierdził, że koniecznymi przesłankami wydania przez Wojewodę decyzji w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości są: wniosek w tej sprawie uprawnionego podmiotu, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przeznaczenie nieruchomości na pasy drogowe, wszczęcie przez Wojewodę postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości oraz istnienie uzasadnionych przypadków, które przesądzają o konieczności niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, zdaniem organu, spełnienie tych warunków. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nieruchomość ta została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) J., w sprawie zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Zarówno wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jak i decyzja Wojewody [...] wskazują na szczególne przyczyny uzasadniające wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości. Realizacja inwestycji ma za zadanie odciążenie z ruchu śródmieścia R., usprawnienie ruchu tranzytowego w ciągu drogi krajowej nr [...], a poprzez oddzielenie ruchu lokalnego od ruchu tranzytowego poprawę bezpieczeństwa użytkowników drogi. Ponadto budowa obwodnicy jest planowana do realizacji w aktualnym programie rządowym Strategii Rozwoju Infrastruktury i Transportu na lata 2004-2006 oraz zachodzi możliwość uzyskania wsparcia finansowego z funduszy pomocowych Unii Europejskiej. Przedmiotowa inwestycja ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla rejonu Polski Południowej, wynikające z włączenia państw Europy Środkowej i Wschodniej do Unii Europejskiej, co powoduje konieczność dostosowania połączeń drogowych do wymaganych parametrów, wynikających z kategorii drogi krajowej i wymaga pilnej realizacji.

Zdaniem organu odwoławczego wyczerpuje to ostatnią z przesłanek wskazanych w przepisach prawa dotyczących warunków wydawania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. W sprawie nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że ze względu na to, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane" w art. 32 ust. 2 pkt 4 wymaga dla uzyskania pozwolenia na budowę złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nadanie przez Wojewodę [...] swojej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie budzi zastrzeżeń.

Odnosząc się zaś do zarzutów postawionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji nie kończy samego postępowania wywłaszczeniowego, ale umożliwia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad prowadzenie kolejnych etapów inwestycji drogowej. Z uwagi na fakt, iż proces wywłaszczeniowy jest długotrwały i trudno przewidzieć termin jego zakończenia, oraz ustawowy wymóg wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było niezbędne. Równocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż brak jest przepisów prawa uprawniających organy obu instancji do badania zasadności oferty przedstawionej przez inwestora właścicielowi nieruchomości w zakresie wysokości proponowanej ceny nabycia nieruchomości. Dopiero w postępowaniu wywłaszczeniowym właściwy organ, działając stosownie do przepisu art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego ustala odszkodowanie za wywłaszczenie. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r.

Na decyzję Ministra Budownictwa J. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu stwierdził, że nie zgadza się z jej rozstrzygnięciem, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2260/05, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. wydaną w następstwie odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], ustalającą lokalizację budowy obwodnicy dla miasta R.. Sąd stwierdził, że w decyzji nie odniesiono się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, co stanowiło naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W opinii Ministra Budownictwa, zdaniem skarżącego, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. pozostaje w obiegu prawnym i nadal prowadzone są działania mające na celu wykonanie wciąż nieprawomocnej decyzji Wojewody z uwagi na nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności, obejmujące swoim zakresem postępowania administracyjne mające na celu wywłaszczenie działek przeznaczonych pod budowę obwodnicy, której planowany przebieg budzi uzasadnione wątpliwości społeczności lokalnej. Ponadto skarżący ponownie podniósł wątpliwości związane z postępowaniem w zakresie sprzedaży działek, których jestem właścicielem, odnoszące się do składanych mu ofert kupna. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, gdyż organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), który stanowił podstawę prawną zawartego w nich rozstrzygnięcia.

Przepis ten przewiduje, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] wnioskiem z dnia 8 listopada 2005 r. o wszczęcie, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowych nieruchomości, czyli działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Postępowanie w sprawie wywłaszczenia zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody [...] z dnia 17 stycznia 2006 r., na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić należy, że dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. W postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie powołanego art. 17 ust. 1 nie podlega bowiem ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie wywłaszczeniowe jest odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie co do jego zgodności z prawem w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowych nieruchomości, jak i prawidłowości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, jako wykraczające poza zakres postępowania dotyczącego udzielenia inwestorowi zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obu instancji ocena prawna przedstawionej sprawy nie budzi zastrzeżeń i uzasadnia rozstrzygnięcia zawarte w ich decyzjach. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte. W świetle uzasadnienia wniosków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie budzi zastrzeżeń przyjęcie, iż w sprawie zachodził "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1, a przyjęta przez organ w tym zakresie ocena nie jest dowolna. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia powołanych w niej przepisów nie znajdują potwierdzenia.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma charakter specjalny, a jej działanie jest ograniczone w czasie do dnia 31 grudnia 2007 r. (art. 45 ustawy). Ustawa ta ma zatem charakter epizodyczny. Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem zmniejszenia opóźnień w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. Mając powyższe na uwadze zwrócić należy uwagę na fakt, że art. 17 tej ustawy określił, o czym ma rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu. Kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygana w odrębnej decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności. Natomiast wszelkie szkody, które byłyby konsekwencją zaskarżonych decyzji, jako uszczerbek majątkowy, mogą być skarżącemu zrekompensowane odszkodowaniem przyznanym w postępowaniu cywilnoprawnym, dochodzonym przed sądami powszechnymi.

Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.