Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1235/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkr 1 lit. a i c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 1 pkt 1, par. 4 ust. 2 pkt 3, par. 38 ust. 2, par. 39, par. 39 ust. 2 pkt 2, par. 39 ust. 2 pkt 2a, par. 39 ust. 4, par. 45
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 10 ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 44 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 36 lit. a ppkt iv, art. 36 lit. a ppkt v, art. 36 lit. b pkt 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 47 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia2016 r., sygn. akt III SA/Lu 164/16 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 164/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi W. W., uchylił decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z [...] września 2015 r., a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] września 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał W. W. płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie 39.666,60 zł, w tym dla:

1) pakietu 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 – w wysokości 34.110,25 zł, obejmującej:

a) w wariancie 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 26,24 ha w wysokości 31.488 zł,

b) koszty transakcyjne – 2.622,25 zł.

2) pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 – w wysokości 5.556,35 zł, obejmującej:

a) wariancie 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 3,78 ha w wysokości 5.178,60 zł,

b) koszty transakcyjne – 377,75 zł.

Stwierdzono jednocześnie, że terminem rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego jest [...] marca 2011 r.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w łącznej kwocie 36.666,60 zł.

Decyzją z [...] marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego [...] czerwca 2014 r., na skutek wniesionego przez stronę odwołania. Dlatego organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] października 2014 r. orzekł o przyznaniu płatności skarżącemu rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013, w kwocie 26.988,89 zł. Na skutek odwołania producenta rolnego Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego decyzją z [...] stycznia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji oraz przyznał W. W. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 27.958,89 zł.

W dniu [...] marca 2015 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych W. W. w roku 2011 oraz 2012 z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. organ I instancji ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 21.696,99 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w L..

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] września 2015 r. organ I instancji ustalił producentowi rolnemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego (za rok 2011 i 2012), w wysokości 22.568,41 zł.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ stwierdził, że w czasie kontroli stwierdzono nieprawidłowości w realizacji przez producenta rolnego programu rolnośrodowiskowego na różnych działkach. W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tego tytułu w latach 2011 i 2012, organ ustalił wysokość tych płatności łącznie na poziomie 22.568,41 zł.

WSA w Lublinie uwzględnił skargę na powyższą decyzję.

Sąd stwierdził, że organy orzekające konsekwentnie w swoich decyzjach powoływały § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. (Dz. U poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), w błędnym brzmieniu (z listopada 2013 r.), pomijając tym samym wskazania płynące z przepisów przejściowych zawartych w nowelizacjach tego rozporządzenia z 2014 i 2015 r. W konsekwencji stosując wadliwą podstawę materialnoprawną swoich decyzji organy dopuściły się błędu, który musiał skutkować uchyleniem przez Sąd decyzji wydanych w obu instancjach (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Błąd ten miał zaś istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA uznał, że treść § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, którą należało zastosować w tej sprawie, jest zupełnie inna od powoływanego przez organy brzmienia § 39 ust. 2 pkt 2. W nowym aktualnym brzmieniu należało zatem uwzględniać zasadę, że zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy pozostaje zupełnie bez powiązania z tą zasadą.

Ponadto, zdaniem Sądu, ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności, organy dokonały operacji, które w swoich wyliczeniach nijak mają się do sposobu prawidłowego określenia wysokości tego rodzaju należności. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organy zastosowały poszczególne procentowe zmniejszenia płatności i kody. Sztywne współczynniki procentowe zmniejszenia płatności zostały określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Załącznik ten ma jednak zastosowanie do zmniejszenia płatności w danym roku, w którym stwierdzono brak realizowania zobowiązania, a więc do zagadnienia regulowanego przez § 38 rozporządzenia, nie zaś do kwestii zwrotu płatności, o której należy rozstrzygać w oparciu o § 39 rozporządzenia. Jak już wyżej wskazano, organy błędnie pominęły aktualne brzmienie § 39 rozporządzenia, który precyzuje sposób ustalania nienależnych płatności do zwrotu. Oparły swoje ustalenia na niewyjaśnionych należycie podstawach prawnych, co oznacza naruszenie obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, która ten błąd zainicjowała (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Sąd stwierdził, że organy pominęły treść § 39 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

WSA wskazał, że uchylenie decyzji wydanych w obydwu instancjach powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L.. Rolą organu będzie przede wszystkim zadbanie o uniknięcie tych błędów, wytkniętych przez sąd. Przede wszystkim organ winien zastosować właściwe przepisy, to jest § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w brzmieniu znowelizowanym w 2014 r. oraz rozważyć również, czy w sprawie istnieją podstawy do zastosowania § 39 ust. 4 tego rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego:

• art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8 ze zm.; dalej rozporządzenie 65/2011) polegające na uznaniu, iż brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje na jego kompetencyjny i ramowy charakter i uznanie przez Sąd, że przepis ten nie stanowi zamkniętej normy prawnej, a w szczególności, że norma ust. 2 nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z treści przepisu wprost wynika powinność zmniejszenia lub nieprzyznawania pomocy w przypadku niespełnienia określonych obowiązków i kryteriów przez rolnika;

• art. § 39 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, iż organy obu instancji błędnie zastosowały treść tego przepisu jako podstawę materialnoprawną decyzji, bowiem zdaniem Sądu zastosowanie powinien mieć przepis § 39 ust. 2 pkt. 2a, podczas gdy przepis art. § 39 ust. 2 pkt. 2 został zastosowany prawidłowo, bowiem jego hipoteza odnosi się do stanu faktycznego sprawy, tj. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki objętej zobowiązaniem;

• art. § 39 ust.2 pkt. 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że przepis ten ma zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy normy tej, na mocy § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia [...] marca 2014 r., zmieniającego cytowane powyższej rozporządzenie, nie stosuje się do zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych przed [...] marca 2014 r.;

• art. § 39 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że przepis ten ma zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki wynikające z powołanego przepisu zwalniające beneficjenta od zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego szczegółowo wskazanych w petitum środka odwoławczego. Istota tych zarzutów sprowadza się do prawidłowego określenia podstawy prawnej zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącemu w latach 2011 i 2012.

Uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Sądu I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie mają bezpośredniego zastosowania przepisy art. 18 ust 1 i 2 rozporządzenia 65/2011, które określają jedynie ogólną zasadę obowiązku odzyskiwania płatności w razie naruszenia wykonania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Sąd I instancji uznał natomiast, że ma zastosowanie § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia z 2013 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającym rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu rolnośrodowiskowego" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich za lata 2007-2013. Z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie zasadnym jest ich łączne rozpoznanie.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 i 2012, zostało wszczęte w dniu [...] marca 2015 r., po stwierdzeniu podczas przeprowadzonej na przełomie 2013 i 2014 r. kontroli na miejscu działek rolnych zgłoszonych przez skarżącego do planu rolnośrodowiskowego nieprawidłowości dotyczących zaniechania prowadzenia na części działki oznaczonej literą U prowadzenia działalności rolniczej, a na innych działkach zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej stwierdzono następujące nieprawidłowości: na działce "A" o pow. 0,10 ha wykoszenie całą jej powierzchnię ( zastosowano kod N11), na działkach rolnych "ALL" o powierzchni 0,50 ha oraz "E" o powierzchni 0,38 ha, pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej cześć tych działek rolnych, w szczególności inną niż zaznaczona na materiale graficznym (zastosowano kod P020), na działce rolnej "AB" oprócz stwierdzonych jak wyżej nieprawidłowości jeszcze dodatkowo pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszoną część powierzchni działki, a przypadku występowania wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej (zastosowano kod P018), na działce "AC" stwierdzono wykoszenie całej jej powierzchni (zastosowano kod P11), na działkach rolnych "B" oraz "BFF" pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki mniejszej niż 30% nieskoszonej powierzchni działki rolnej (zastosowano kod P017).

Postępowanie to zostało wszczęte po wydaniu przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2014 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Przede wszystkim nie jest trafny zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011, bowiem zasadnie Sąd I instancji uznał, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Rozporządzenie nr 65/2011 stosuje się w zakresie jaki wynika wprost z tytułu tego aktu, który reguluje szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli. W art. 5 ww. rozporządzenia wprowadzono ogólną zasadę, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności powiększonej o odsetki obliczonej zgodnie z przesłankami określonymi w ust. 2.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 tego aktu, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 – odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwania mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Według art. 18 ust. 2, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria.

Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji.

To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

W świetle powyższych regulacji nie ulega kwestii, że prawodawca unijny rozróżniając instytucję zmniejszeń, wykluczeń (nieprzyznawania) i odzyskiwania wsparcia niewątpliwie wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności.

W treści przytoczonych przepisów brak jednakże wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających. Tym niemniej uznać należy, że regulacja zawarta art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 – stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności – zakłada potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych "doprecyzowujących" sposób ustalania wysokości kwot podlegający zwrotowi z tytułu naruszeń zobowiązań rolnośrodowiskowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności ww. rozporządzenia.

W świetle tych wywodów należy przyjąć, że regulacje art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 mają charakter ogólny i ramowy, a ust. 2 również kompetencyjny, przyznając państwu członkowskiemu uprawnienie do skonstruowania – według wskazanych reguł – przepisów szczegółowo określających sposób ustalenia kwot podlegających pomniejszeniu lub odzyskaniu. Ich rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego (rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze. zm.) wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwój Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.).

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczyło zgodności z prawem ustalenia – w oparciu o treść § 39 rozporządzenia – obowiązku skarżącego dotyczącego zwrotu płatności rolnośrodowiskowych nienależnie pobranych za lata 2011 i 2012.

Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na to, że przepis § 39 rozporządzenia pomiędzy datą wydania ostatecznej decyzji o płatności za rok 2011, a datą orzekania o zwrocie nienależnie pobranej płatności, podlegał zmianom, co uszło uwadze organom.

Wprowadzone zmiany określały kryteria, w oparciu o które należy ustalać wysokość kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowej podlegających zwrotowi. Niewątpliwie zmiany te miały na celu dostosowanie przesłanek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych do omawianego już wyżej ust. 2 art. 18 rozporządzenia nr 65/2011.

W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do 13 listopada 2013 r., kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem.

Z dniem 14 listopada 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniające rozporządzenie "w sprawie płatności rolnośrodowiskowych" (Dz. U. z 2013 r. poz. 1312). W wyniku tej zmiany doprecyzowano przesłankę zwrotu płatności, formułując ją w ten sposób, że "zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem".

Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniono rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013. W wyniku tej zmiany, która weszła w życie 15 marca 2014 r. ustalono nowe brzmienie ust. 2 § 39 rozporządzenia oraz dodano pkt 2a.

Zgodnie z § 39 ust. 2 płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (pkt 1), zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi: a) powierzchni stanowiącej różnicę między: powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa, a powierzchnią stanowiącą różnicę między: powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten pakiet a powierzchnią obszaru gruntów ornych objętego zmniejszeniem (pkt a), do powierzchni, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa (pkt b).

Natomiast w myśl dodanego do § 39 pkt 2a płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie należy stosować przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu nadanym tym przepisom rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. Zgodnie bowiem § 2, mającym charakter intertemporalny, do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami: (1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, (2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia – stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z sytuacji uprawniających do stosowania przepisów dotychczasowych. Skoro postępowanie o zwrot płatności rolnośrodowiskowej przyznanych skarżącemu z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 4 i 5 zostało wszczęte w dniu [...] marca 2015 r., a więc już po wejściu w życie tego rozporządzenia, to uprawnione jest stanowisko, zgodnie z którym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Racje ma zatem Sąd I instancji, że zastosowanie ma w sprawie § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Dodać należy, że Sąd I instancji słusznie nie podzielił sposobu ustalenia przez organy wysokości kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych z tytułu nieprawidłowości dotyczących koszenia działek objętych pakietem 4 wariantem 4.1 i pakietem 5 wariantem 5.1. Ustalając tę kwotę organy zastosowały sztywne współczynniki procentowe zmniejszenia płatności, które zostały określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia z 2013 r. Załącznik ten nie ma jednak zastosowanie do zwrotu płatności, o którym mowa w § 39, a do zmniejszenia płatności w danym roku, w którym stwierdzono brak realizowania zobowiązania, a więc do zagadnienia regulowanego przez § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.,

Skoro organy wskazały błędną podstawę prawną ustalania nienależnych płatności do zwrotu w zaskarżonej decyzji, podobnie jak decyzji organu I instancji, Sąd I instancji dokonując kontroli ich legalności, słusznie na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. wyeliminował je z obrotu prawnego.

Niewątpliwie treść § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia, którą należało zastosować w tej sprawie, jest inna od powoływanego przez organy brzmienia § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Poza tym zauważyć trzeba, że w myśl § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. W niniejszej sprawie skarżący realizował m.in. pakiet 4 i 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarem Natura 2000 i na obszarze Natura 2000 w wariancie 4.1. i 5.1 W załączniku nr 3 do rozporządzenia wśród wymogów dodatkowych dla tych pakietu 5.1 przewidziano terminy koszenia działek, powierzchnię, jaką rolnik powinien pozostawić powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni.

Organ powinien poddać analizie, czy naruszenia, jakich dopuścił się rolnik w 2013 r. polegające na wykoszeniu całej powierzchni działek, wykoszeniu niewłaściwej części działek bądź też skoszeniu tej samej powierzchni działek, co w roku poprzednim, mają wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, a jeżeli tak to jaki. Niewystarczające jest tylko wskazanie i zacytowanie przepisów, konieczne bowiem jest ich odniesienie do konkretnej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli uwzględni się, że sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to § 39 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, co do których rolnik "nie spełnia innych warunków płatności" zwrot przyznanych już płatności za lata poprzednie może nastąpić wówczas, gdy stwierdzone naruszenie w danym roku przesądza o niewykonalności całego wieloletniego zobowiązania.

Skoro organ w ogóle nie przeprowadził takich rozważań, a świetle art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 są ono niezbędne, to stanowisko Sądu I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Kierownika BP ARiMR jest prawidłowe. Wynika z niego, że w przypadku niespełnienia przez rolnika innych warunków płatności szczegółowo wskazanych w planie rolnośrodowiskowym kwota zwrotu płatności powinna uwzględniać w szczególności rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia § 39 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. Wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji nie nakazał organom jego zastosowania, lecz zalecił rozważenie, czy w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do jego zastosowania. Słusznie WSA zauważył, że organy w ogóle pominęły obowiązywanie tego przepisu. Zgodnie z jego treścią, płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi: (1) w przypadku, o którym mowa w art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006; (2) mimo zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zmniejszenie to nie przekracza 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego tym zobowiązaniem i 2 ha oraz zostało dokonane przed dniem [...] marca 2012 r. Należy dla porządku przypomnieć, że powoływany art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006 (rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz. Urz. UE, seria L, nr 368, s. 15, ze zm.), w przypadku niewielkich zmian w sytuacji gospodarstwa, państwa członkowskie mogą podjąć szczególne środki, aby zapobiec sytuacji, w której zastosowanie ust. 1 doprowadziłoby do niewłaściwych skutków w odniesieniu do podjętego zobowiązania. Zmniejszenie obszaru gospodarstwa o nie więcej niż 10% względem obszaru objętego zobowiązaniem jest uznawane za niewielką zmianę do celów akapitu pierwszego.

Wprawdzie rozporządzenie nr 1974/2006 utraciło moc, jednak nadal stosuje się je do operacji wdrożonych na podstawie programów zatwierdzonych przez Komisję zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005 przed dniem 1 stycznia 2014 r. (art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE, seria L, nr 227, s. 1, ze zm.).

Konkludując, według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają twierdzenia, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie jest zgodny z prawem. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 184 in fine p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wówczas, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia jego sentencja nie uległaby zmianie, co pozwala stwierdzić, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Chodzi tu przede wszystkim o błędną argumentację prawną zaskarżonego wyroku w zakresie odnoszącym się zastosowania § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Należy dodać, że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu Sądu I instancji w zakwestionowanej części przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu NSA (por. H. Filipczyk, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.