Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 379/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie umorzenia części kary za usunięcie drzew bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r. Wójt Gminy nałożył na J. K. (dalej jako: "skarżący") karę pieniężną w wysokości 2.850.891,17 zł za usunięcie bez zezwolenia 133 drzew z terenu działek

o nr ewid. "[...]" obręb M., gm. S. Decyzją z dnia "[...]"r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję organu I instancji w części i wymierzyło karę w wysokości 2.821.192,17 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 46/09, oddalił skargę na tę decyzję.

W dniu 4 lutego 2010 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podawał, iż pojawiły się nowe, odnalezione w dniu 29 stycznia 2010 r., istotne dla sprawy dowody istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane organowi, który wydał decyzję, świadczące o tym, iż wycięte drzewa pochodziły z plantacji. Wskazał na decyzje Wojewody z dnia "[...]"1976.r. o zmianie przeznaczenia gruntów oraz z dnia "[...]" 1976 r. i "[...]" 1977 r.

W wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia "[...]" r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 166/12 oddalił skargę na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1755/12.

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł, że wymienione przepisy tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku

w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu 11 lutego 2016 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia "[...]" r., na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. w związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

W wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia "[...]" r.,

nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż decyzja z dnia "[...]" r., nr "[...]" została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium wyjaśniło, że wobec brzmienia art. 146 k.p.a. nie mogło uchylić decyzji, gdyż od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat.

Następnie wnioskiem z dnia 4 lipca 2016r. skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary z dnia "[...]" r. Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Wnioskiem z dnia 16 października 2017 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy (dalej jako: "organ I instancji") o umorzenie przedmiotowej kary administracyjnej w całości. Podkreślił, że decyzja o nałożeniu kary została uznana za wydaną z naruszeniem prawa. Powołał się też na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]" r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.

Z załączonego do wniosku postanowienia wynika, że organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wobec niezgłoszenia przez wierzyciela żądania podjęcia postępowania w ciągu 12 miesięcy od jego zawieszenia. Organ egzekucyjny wyjaśnił ponadto, iż termin płatności dochodzonej należności upłynął w dniu 21 lipca 2009 r. Zgodnie zaś z art. 89 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.), należność z tytułu administracyjnej kary pieniężnej przedawnia się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności. Organ egzekucyjny zaznaczył, że przedmiotowa należność została zabezpieczona przez wpis hipoteki na nieruchomości należącej do zobowiązanego. Zgodnie natomiast z art. 77 ustawy z dnia 6 lipca 1989r.

o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1007), przedawnienie nie narusza uprawnienia wierzyciela hipotecznego do uzyskania zaspokojenia

z nieruchomości obciążonej. Organ egzekucyjny podniósł, że podstawa prawna tytułu wykonawczego – decyzja z dnia "[...]" r. nadal istnieje, obowiązek jest wymagalny, a wierzyciel z uwagi na upływ terminu przedawnienia może zaspokoić się

z przedmiotu hipoteki. Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 90/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę gminy Sorkwity w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego,.

We wniosku o umorzenie kary skarżący dodatkowo wskazał na swój stan zdrowia, wiek 80 lat oraz działanie w stanie wyższej konieczności przy wycięciu drzew. Podniósł, że nasadził nowe drzewa w ilości dużo większej niż wycięto. Podkreślił, że działał w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla domków letniskowych oraz przechodniów (turystów w ośrodku wczasowym). Zauważył, że okoliczności te nie były przez Kolegium kwestionowane w uzasadnieniu decyzji z "[...]" r., stąd też należy je uznać za ustalone. Wskazał, że zgodnie z art. 86 ust.1 pkt 4 i art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w takich wypadkach nie nakłada się żadnej kary ani opłaty za usunięcie drzewostanu z własnej nieruchomości. Stwierdził, że na podstawie nowych przepisów o ochronie przyrody byłby zwolniony z kary w całości. Skarżący zaakcentował, że nałożenie kary oparte zostało na przepisach niekonstytucyjnych. Zdaniem skarżącego istotne w sprawie jest także to, iż w roku 1977 na podstawie decyzji z dnia "[...]" 1977r. doszło do uiszczenia przez poprzednika prawnego opłaty za przyszłe wycięcie tego samego drzewostanu. W ocenie skarżącego skoro decyzja ta nie określała terminu, w którym wycięcie miało nastąpić, to miał prawo do sukcesywnego wycinania drzewostanu na działkach wymienionych w decyzji pod budowę ośrodka wypoczynkowego. Skarżący wywiódł, że dalsze egzekwowanie należności nie jest zgodne z prawem i nie przysporzy gminie i Skarbowi Państwa pożytku, bowiem wysokość odszkodowania jakie będzie należne skarżącemu i z jakim

z pewnością wystąpi w przypadku dalszej egzekucji z nieruchomości, może być dużo wyższe niż suma, jaką uzyska gmina. Dalej skarżący argumentował, że z uwagi na ciężki stan zdrowia i wiek on i jego była małżonka nie są w stanie prowadzić ośrodka wypoczynkowego samodzielnie, natomiast kara pochłonęłaby dorobek całego ich życia

i jej wysokość jest niewspółmierna do stopnia zawinienia. Wskazał, że kara znacznie przewyższa wartość jego udziału w nieruchomości. Sprzedaż nieruchomości w drodze egzekucji nie wystarczy na pokrycie kary i pozbawi skarżącego i jego byłą żonę środków do życia i miejsca zamieszkania.

Reasumując, skarżący podkreślił, że obarczanie karą osoby, która działała

w dobrej wierze, na mocy decyzji z 1977 r. oraz w stanie wyższej konieczności, chroniąc życie i zdrowie osób przebywających na terenie ośrodka oraz jej własne mienie, stanowi pogwałcenie prawa własności i zasady współżycia społecznego. Brak jest argumentów, jakie przemawiałyby za tym, by pozbawić całego majątku osobę za wycięcie drzew, które są jej własnością i nie wyrządziła tym działaniem żadnej szkody, w tym nawet w środowisku naturalnym, bowiem co zostało przed organem wykazane, skarżący posadził dużo więcej nowych drzew, niż wycięto i pozostawił ośrodek wypoczynkowy praktycznie w stanie niezmienionym i nie usunął z tego terenu drzewostanu, mimo decyzji z 1977 r. zezwalającej na jego usunięcie z powierzchni aż 2,8 ha.

Skarżący przedłożył organowi I instancji oświadczenie o sytuacji majątkowej,

w którym wskazał, że jego dochód stanowi emerytura w kwocie 3.006,08 miesięcznie. Podał, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w styczniu 2011 r. Jest współwłaścicielem ośrodka wypoczynkowego o powierzchni 11 ha w miejscowości M., pozostającego w użyczeniu. Zajmuje mieszkanie o powierzchni 46 m2 na terenie ośrodka wczasowego w M. Jest właścicielem samochodu osobowego marki Chevrolet Razzo z 2004 r. o wartości 5.500 zł. Choruje na dnę moczanową, cukrzycę i stawy. Miesięcznie ponosi koszty telefonu w kwocie 133 zł, leków, wyżywienia, naprawy samochodu, benzyny i ubezpieczenia.

Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" organ I instancji umorzył część kary administracyjnej w kwocie 940.397,39 zł wraz z odsetkami w kwocie 879.877,02 zł oraz odmówił umorzenia w/w kary w kwocie 1.880.794,78 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż jako podstawę rozstrzygnięcia

w sprawie przyjął przepis art. 189k § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony,

w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części. W związku z tym przepisem, na podstawie art. 88 ust 1 pkt 2 i art. 89 ust 1 ustawy z o ochronie przyrody oraz załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, organ I instancji wyliczył ponownie karę administracyjną za wycinkę drzew bez zezwolenia na działce nr ew. "[...]" obręb M. Wskazał, że do wyliczenia kary zastosował dwukrotność stawki zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie SK 6/12. Umorzona kwota kary stanowi zatem różnicę wynikającą z przeliczenia kary.

Rozważając wystąpienie przesłanek z art. 189k § 1 pkt 3 k.p.a., organ I instancji uznał, iż materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie istnienia ważnego interesu publicznego ani ważnego interesu strony, który uzasadniałby umorzenie w całości nałożonej kary administracyjnej. Organ oparł się na oświadczeniu majątkowym skarżącego. Uwzględnił, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu, nie jest obciążony obowiązkami alimentacyjnymi, nie posiada zaległości w opłatach. Skarżący zajmuje lokal mieszkalny na terenie ośrodka i nie ponosi opłat związanych z jego utrzymaniem. Organ I instancji przyjął, że wartość nieruchomości ośrodka wczasowego wynosi około 5,5 mln zł (proponowana cena przez potencjalnego nabywcę ośrodka). Wójt Gminy ocenił, że strona posiada znaczny majątek, który stanowi jej zabezpieczenie. Dodatkowo skarżący otrzymuje miesięcznie 3006,08 zł z tytułu emerytury. Tym samym zaspokojenie należności gminy Sorkwity oraz Skarbu Państwa nie doprowadzi do sytuacji, w której wnioskodawca zostanie pozbawiony środków do życia. Organ I instancji podniósł, że sama trudna sytuacja wnioskodawcy nie jest wystarczającą podstawą do umorzenia w całości kary administracyjnej, tym bardziej, iż wiele podmiotów gospodarczych boryka się z wieloma trudnościami, czasami nieusuwalnymi, które mogą nawet prowadzić do zaniechania działalności gospodarczej. Nie sposób jednak tych przeszkód uznać za równoznaczne

z niemożnością zapłaty zaległych zobowiązań. W ocenie organu poza trudną sytuacją finansową nie występują inne okoliczności uzasadniające ważny interes strony

w zastosowaniu ulgi. Wójt Gminy przyznał, że wnioskodawca jest osobą schorowaną, jednakże dolegliwości są adekwatne do wieku i nie powodują zagrożenia życia. Nie doszło także do sytuacji, w której mogłoby wystąpić zagrożenie dla wnioskodawcy

w postaci braku możliwości podejmowania leczenia, czy też zakupu leków. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ I instancji wskazał, iż przez ważny interes wnioskodawcy należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika. Umorzenie należności uzasadnione jest jedynie

w takich wypadkach, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które zobowiązany nie może mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 89 ust 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez jego błędną interpretację i ustalenie nowego wymiaru kary, w oparciu o ten przepis, podczas gdy prawidłowe jego zastosowanie prowadzi do odmiennych wniosków i kara winna zostać umorzona w całości z powodu przedawnienia jej wymagalności oraz

z powodu działania odwołującego się w stanie wyższej konieczności i posiadania zgody na usunięcie drzewostanu na tych nieruchomościach od 1977 r., oraz istnienia decyzji stwierdzającej, że decyzja o karze została wydana z naruszeniem prawa;

2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 ust 9 ustawy o ochronie przyrody, poprzez niezebranie i rozpoznanie jedynie części zgromadzonego materiału w sprawie, podczas gdy strona powoływała się na dodatkowe dowody i dokumenty w tym postępowaniu,

a organ ich nie uwzględnił i pominął w uzasadnieniu decyzji, przy czym najważniejszym dokumentem w sprawie jest decyzja SKO z 2016 r. stwierdzająca, że decyzja wymierzająca karę została wydana z naruszeniem prawa;

3. art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz pominięcie istotnych dowodów, a w szczególności pominięcie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]" r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]" r. w przedmiocie zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych, na okoliczność bezpodstawnego żądania zapłaty przedawnionej kary umownej, podczas gdy z przepisu art. 89 ust 9 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 89 ust 7 ustawy w brzmieniu sprzed 28 sierpnia 2015 r. "kary nie uiszcza się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin jej wniesienia". W przedmiotowej sprawie termin płatności kary pieniężnej upłynął w 2009 r. w związku z czym co do zasady należność ta uległa przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2014 r. i umorzenie kary w tym stanie faktycznym uzasadnione jest w całości z uwagi na istnienie ważnego interesu strony oraz z uwagi na możliwość roszczeń odszkodowawczych w stosunku do Skarbu Państwa za egzekwowanie należności przedawnionej i na podstawie niezgodnej z prawem decyzji;

4. art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, wobec nieustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej odwołującego i przyjęcie, że wartość jego majątku to 5,5 mln zł, podczas gdy odwołujący posiada jedynie połowę udziału w tym majątku i poprzez wpisanie przez gminę S. hipoteki, majątek ten nie przedstawia żadnej wartości, albowiem wysokość hipoteki przewyższa prawie dwukrotnie wartość udziału odwołującego, stąd wbrew stanowisku organu, odwołujący nie posiada majątku, a jedynie zobowiązanie;

5. art. 88 ust 1 pkt 2 i art. 89 ust 1 ustawy o ochronie przyrody oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2004 r., poprzez ich błędne zastosowanie i dokonanie ponownego naliczenia kary administracyjnej za wycinkę drzew bez zezwolenia, podczas gdy organ miał rozpoznać wniosek o umorzenie kary;

6. art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dokumentów

i przyjęcie, że umorzenie kary prowadziłoby do uszczuplenia dochodów należnych Skarbowi Państwa, podczas gdy ponowne wyliczenie kary z uwagi na jej przedawnienie w dniu 31 grudnia 2014 r. jest bezprawne, a dalsza egzekucja doprowadzi do narażenia Skarbu Państwa na roszczenie odszkodowawcze przewyższające wartość kary, jaką nałożył organ, co wypełnia przesłankę istnienia interesu publicznego. Nielogicznym byłoby dalsze prowadzenie egzekucji z hipoteki z nieruchomości, podczas gdy następnie podatnik dochodzić będzie zwrotu wyegzekwowanych środków oraz utraconych dochodów z majątku Skarbu Państwa a kara jest już przedawniona;

7. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w sprawie organ powołuje się na wątpliwości w zakresie istnienia interesu publicznego i strony w kwestii umorzenia kary, zarzucając brak interesu publicznego, podczas gdy brak umorzenia w całości przedawnionej należności, jaką Wójt Gminy chce w dalszym ciągu egzekwować, na podstawie decyzji niezgodnej z prawem, będzie skutkował powstaniem wysokich roszczeń odszkodowawczych, które naraża gminę i Skarb Państwa, w imieniu którego działa SKO, na ogromne straty;

8. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez niepełne i nielogiczne uzasadnienie decyzji, przez co strona nie może z niej wywnioskować argumentacji, jaką kierował się organ umarzając jedynie w części nałożoną karę i odsetki, podczas gdy z prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wynikać powinno czym kierował się organ dokonując ponownego przeliczenia wysokości kary, dlaczego pomija w sprawie zajście przedawnienia oraz prawomocną decyzję SKO o stwierdzeniu, że decyzja o karze była wydana z naruszeniem prawa,

9. art.189k § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację i umorzenie kary jedynie w części, podczas gdy z dokumentów, jakie zgromadził organ w tej sprawie oraz w sprawie egzekucji, jaka toczyła się przeciwko odwołującemu się wynika, że kara uległa w dniu 31 grudnia 2014 r. przedawnieniu w całości, a decyzja z dnia "[...]" r., będąca podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego, jest decyzją wadliwą, co oznacza że zawiera wadę prawną jaka uprawnia odwołującego do żądania od organu odszkodowania w pełnej wysokości, w przypadku dalszej egzekucji z praw przysługujących stronie, co wypełnia istnienie przesłanki interesu publicznego w tej sprawie, bowiem każda wyegzekwowana przez Wójta Gminy złotówka z majątku skarżącego na podstawie art. 4171 § 2 k.c. będzie podlegała zwrotowi wraz z kosztami poniesionymi na jej odzyskanie od gminy S. oraz Skarbu Państwa - SKO, gdyż decyzja z dnia "[...]" r. wydana została z naruszeniem prawa i nie uchylona jedynie z uwagi na upływ terminu, co daje prawo do żądania odszkodowania w pełnej wysokości. Ponieważ Wójt mimo posiadanej wiedzy o przedawnieniu kary i istnieniu decyzji SKO z dnia "[...]" r. dokonał obciążenia hipoteką nieruchomości strony na kwotę 5,5 mln zł, to doprowadził tym samym do powstania szkody w jego majątku, która przewyższa wartość połowy udziału w tej nieruchomości i o tą kwotę strona będzie walczyć w sądzie powszechnym w przypadku nieumorzenia kary w pełnej wysokości.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego operatu szacunkowego nieruchomości z 2011r., powoływanych decyzji z 1977r., odpisu KW , tytułu wykonawczego, decyzji organów egzekucyjnych w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego i kosztów egzekucji, a także pisma Rzecznika Praw Obywatelskich. Ponadto skarżący wniósł o powołanie biegłych rzeczoznawców: majątkowego w celu ustalenia wartości majątku skarżącego z uwzględnieniem hipoteki oraz ustaleniu wartości majątku po spłaceniu kary; lekarza sądowego kardiologa

i psychologa na okoliczność stanu zdrowia skarżącego i jego pogorszenia z powodu nękania przez Wójta Gminy. Skarżący wniósł też o zwrócenie się do działu prawnego Ministerstwa Środowiska o opinię prawną na temat działania skarżącego na podstawie decyzji z "[...]" 1977 r.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o zmianę decyzji organu I instancji

i umorzenie w całości nałożonej kary, ewentualnie zwrócenie sprawy organowi

I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Podając motywy rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że organ I instancji

w sposób nieprawidłowy udzielił ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

i nieprawidłowo uzasadnił jej udzielenie. Wyjaśniono, że brak jest podstaw do ustalania wymiaru ulgi w postaci częściowego umorzenia administracyjnej kary pieniężnej, poprzez ustalenie jej nowej wysokości w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie przyrody i przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2004 r. nr 228, poz. 2306). Zastosowanie przedmiotowej ulgi nie może znaleźć uzasadnienia w nowym jej wymiarze wyliczonym w oparciu o nowe brzmienie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Podkreślono, że w uzasadnieniu decyzji dodatkowo brak jest innego sposobu ustalenia administracyjnej kary pieniężnej z zastosowaniem ulgi w postaci częściowego jej umorzenia, co wyklucza możliwość zweryfikowania zastosowanej przez organ I instancji podstawy jej wyliczenia. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 189k § 1 i § 2 k.p.a. jedyną podstawą do zastosowania ulgi ustawowej winno być wykazanie istnienia ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony. Jednak zdaniem Kolegium dokonana analiza tych przesłanek ustawowych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie pozwala na dokonanie przez Kolegium oceny prawidłowości ich zastosowania w przedmiotowej sprawie. Podniesiono, że organ I instancji badając istnienie ważnego interesu strony i ważnego interesu publicznego nie ustalił w istocie sytuacji majątkowej strony. Nie wiadomo bowiem na jakiej podstawie przyjęto, iż majątek strony stanowi kwotę 5,5 mln zł. Kolegium zauważyło, że strona jest jedynie współwłaścicielem ośrodka wypoczynkowego. Wobec powyższego ustalenie wartości majątku wnioskodawcy winno uwzględniać tę istotną dla sprawy okoliczność. Dla jej ustalenia organ I instancji winien rozważyć powołanie biegłego w celu wydania aktualnej opinii o wartości nieruchomości zabudowanej w miejscowości M., gmina S. tj. działek ewidencyjnych nr "[...]" obręb M. Kolegium wyraziło niezrozumienie dla lakonicznego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji do stanu zdrowia zainteresowanego oraz potrzeb w zakresie jego koniecznego leczenia i innych wydatków. Dopiero bowiem po dokładnym ustaleniu sytuacji majątkowej, dochodowej, wydatkowej i zdrowotnej strony jest możliwość przeprowadzenia oceny w zakresie spełnienia bądź nie przesłanek ustawowych ważnego interesu strony lub ważnego interesu publicznego. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że o istnieniu ważnego interesu strony przemawiają szczególne względy powodujące, że żądanie pełnej i terminowej zapłaty kary administracyjnej może zachwiać podstawami egzystencji zainteresowanego. Niemniej pojęcia ważnego interesu strony nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych powstania zobowiązania, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie kary administracyjnej, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną strony, wysokość uzyskiwanych przez nią dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny (koszty leczenia). Rozważając kwestię istnienia ważnego interesu strony i ważnego interesu publicznego, organ I instancji winien również rozważyć czy wykonanie kary administracyjnej nie spowoduje, że skarżący zmuszony będzie do korzystania ze środków pomocy społecznej. Reasumując Kolegium uznało, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do argumentów odwołania w pozostałym zakresie, organ II instancji wyjaśnił, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie i odmowę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów;

- art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wniosku odwołującego się, podczas gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w wąskim zakresie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie było nadmiernie utrudnione,

a materiał przedłożony przez stronę pozwalał na merytoryczne rozpoznanie odwołania.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący przekonywał, że przedmiotowa kara pieniężna winna być umorzona w całości i bezzasadnym jest jej dochodzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd może kierować się przy kontroli kryteriami słuszności lub sprawiedliwości społecznej, jeżeli zezwala mu na to przepis prawa. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego

i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302., zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przy czym wskazać należy, że na mocy noweli

z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), od dnia 1 czerwca 2017 r. zaczął obowiązywać dodany tą nowelą art. 64a p.p.s.a., który wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa

w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie

w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).

Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej,

a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji.

W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się ze skarżącym, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. Bezpodstawnie organ II instancji zarzucił organowi I instancji brak dokładnego ustalenia sytuacji majątkowej, dochodowej, wydatkowej i zdrowotnej skarżącego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt Gminy wyraźnie uwzględnił oświadczenie majątkowe skarżącego, opisany przez niego stan zdrowia i dokonał oceny podanych schorzeń z punktu widzenia wieku skarżącego, jak i związanych z tym wydatków na tle całokształtu sytuacji majątkowej i dochodowej skarżącego. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, sam nie podawał jakie wydatki ponosi, skonkretyzował tylko wydatki za telefon. W związku z tym można tylko domniemywać, że nie są one znaczne i skarżący jest w stanie zaspokoić własne potrzeby z otrzymywanej emerytury. W rozpatrywanym przypadku nie jest sporna sytuacja majątkowa skarżącego, znana jest także szacunkowa wartość ośrodka wczasowego, którego współwłaścicielem jest skarżący. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego IV Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 12 grudnia 2017r. w przedmiocie wpisu hipoteki przymusowej na przedmiotowej nieruchomości w kwocie 5.428.514,79 zł na udziale

w wysokości ½ części należącym do skarżącego (k. 151 akt administracyjnych). Do odwołania skarżący załączył też operat szacunkowy opisanej nieruchomości z 2011r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który wycenił wartość ośrodka wczasowego jako jednej całości na kwotę 5.591.343 zł, zaś wartość wszystkich działek nieruchomości określonych oddzielnie na sumę 5.865.420 zł. Tym samym znana jest szacunkowa wartość udziału skarżącego, wynosząca połowę tych sum. Skarżący nie kwestionuje w ogóle ustalonej wartości ośrodka, podkreśla jedynie, że jego udział nie zaspokoi w całości nałożonej kary, a egzekucja z nieruchomości pozbawi go źródła dochodu i miejsca zamieszkania, gdyż zajmuje lokal mieszkalny na terenie ośrodka wczasowego. Ocena tych okoliczności nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i zwrotu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Tak samo akcentowane przez skarżącego bezsporne okoliczności, w postaci niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których wymierzono karę, stwierdzenia wydania decyzji w przedmiocie kary z naruszeniem prawa, przedawnienia należności, czy wydanie zgody na usunięcie drzew poprzednikowi prawnemu skarżącego z 1977r., świadczące w przekonaniu strony

o bezprawności nałożonej kary i bezprawności dochodzenia jej w drodze egzekucji, nie wymagają przeprowadzania czynności dowodowych, ale rozważenia w kontekście przesłanek wnioskowanego umorzenia kary w całości. Organ I instancji wyjaśnił w wydanej decyzji dlaczego nie uznał za spełnioną przesłanki ważnego interesu strony i ważnego interesu publicznego. Rolą organu II instancji jest zweryfikowanie prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych i prawnych i zasadności zajętego przez organ I instancji stanowiska w kontekście mających zastosowanie przepisów. W przypadku wystarczających danych, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ II instancji powinien był rozstrzygnąć ostatecznie, czy strona zasługuje na zastosowanie ulgi i w jakim zakresie, czy też nie. Pamiętać należy, że w sytuacji wnioskowania przez stronę o umorzenie nałożonej kary pieniężnej to strona ma obowiązek przedstawić dokładnie swoją sytuację finansową, zdrowotną i bytową, gdyż to w jej interesie jest przekonać organ, iż zasługuje na zastosowanie ulgi. Dlatego organ II instancji niezasadnie przypisał organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Okoliczność, że organ I instancji uznał za zasadne utrzymanie kary w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących przepisów, czy też nieodniesienie się do wszystkich argumentów strony, które nie wymagały przeprowadzenia czynności wyjaśniających, nie usprawiedliwiało wydania decyzji kasacyjnej, gdyż są to kwestie natury prawnej, wymagające tylko oceny i zajęcia stanowiska organu II instancji, który

z mocy art. 15 k.p.a. zobowiązany jest do rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie.

Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu kwoty uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł i kosztów zastępstwa procesowego

w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018r. poz. 265).