Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1223/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania A. K. i W. K., reprezentowanych przez radcę prawnego P. Z., od decyzji Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. znak: [...], zezwalającej Zakładowi Energetycznemu [...] na założenie i przeprowadzenie linii napowietrznej 110 kV do stacji energetycznej 110/15 kV [...] na części nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w pasie o szerokości 20 metrów, w terminie od dnia 28 kwietnia 1986 r. do końca II kwartału 1986 r., utrzymał decyzję Wojeowdy w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] marca 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1986 r. znak: [...] (dalej także "decyzją z 1986 r."), wydaną na podstawie art.75 ust.1 oraz art.79 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. nr 22, poz.99), dalej także "ustawy wywłaszczeniowej", Naczelnik Dzielnicy [...] (dalej także "Naczelnik Dzielnicy") orzekł o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu [...] (dalej także "Zakład/zakład energetyczny") na założenie i przeprowadzenie linii napowietrznej 110 kV do stacji energetycznej 110/15 KV [...] na części nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] (dalej także "przedmiotowej nieruchomości" albo "nieruchomości obciążonej") w pasie o szerokości 20 metrów, w terminie od dnia 28 kwietnia 1986 roku do końca II kwartału 1986 roku.

2. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. A. K. oraz W. K. (dalej także "wnioskodawcy"), reprezentowani przez radcę prawnego P. Z., wystąpili do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja została wydana bez udziału strony postępowania, a ponadto rażąco narusza prawo nie wskazując dokładnego przebiegu przez działkę pasa 20 m, przewidzianego dla założenia i przeprowadzenia linii napowietrznej do stacji energetycznej, tj. poprzez brak sprecyzowania zakresu w jakim prawo własności doznaje ograniczenia.

3. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia [...] kwietnia 1986 r., stwierdzając iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

4. Pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. wnioskodawcy, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2015 r., ponawiając argumentację zawartą we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r.

III. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrzył odwołanie wnioskodawców od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2015 r., utrzymując decyzję Wojewody w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co nastepuje:

1. Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. została wydana na podstawie art. 75 i art. 79 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 75 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wymaga zezwolenia terenowego organu administracji państwowej.

Przedmiotem zezwolenia mogły być tylko określone w ustawie inwestycje obejmujące m.in. urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów. Niniejsza sprawa dotyczy zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu linii napowietrznej do stacji energetycznej, mieszczącej się więc w kategorii obiektów wskazanych w art.75 ustawy.

Decyzja wydana w trybie ww. art. 75 musiała być przy tym zgodna z decyzją o lokalizacji inwestycji oraz poprzedzona negocjacjami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie wymienionych prac.

Decyzja z 1986 r. została podjęta z uwzględnieniem decyzji Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] marca 1983 r., określającej miejsce i warunki realizacji przedmiotowej inwestycji, zatwierdzającej jednocześnie plan realizacyjny, a ważność wskazanej decyzji została przedłużona decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. Decyzją z dnia [...] lipca 1985 r. Ldz. [...] zezwolono Zakładowi Energetycznemu [...] w [...] na czasowe wejście m. in. na teren działki nr [...] z obr. [...], zaś na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1985 r. znak [...] inwestor uzyskał ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji w postaci budowy ww. linii 110 kV zgodnie z załącznikami graficznymi do decyzji.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż decyzja zezwalająca na założenie i przeprowadzenie ww. linii 110 Kv oparta została o decyzje lokalizacyjne, a wiec brak jest podstaw do zarzucenia we wskazanym zakresie rażącego naruszenia prawa.

2. Zgodnie z brzmieniem art. 79 ustawy z dnia 7 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji zezwolenia, o których mowa m.in. w art. 75 ust. 1 mogą być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel nie wyraża zgody na działanie określone w tych przepisach.

Przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości dotyczących uzyskania zgody na wykonanie wymienionych prac w treści przedmiotowej decyzji potwierdza korespondencja pomiędzy M. K. a Urzędem Miasta [...] - Wydziałem Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego oraz Zakładem Energetycznym [...] potwierdzona za zgodność. Z materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] kwietnia 1984 r. Zakład Energetyczny [...] złożył wniosek nr [...] o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie linii napowietrznej 110 kV do stacji energetycznej 110/15 kV [...] m.in. na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność M. K. Natomiast właścicielka nieruchomości pismem z dnia 31 lipca 1985 r. wystąpiła do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta [...] z wnioskiem o zmianę trasy projektowanej linii 110 kV na działce ewidencyjnej [...] z obrębu [...]. Następnie, Zakład Energetyczny [...] pismami z dnia 26 sierpnia 1985 r. oraz z dnia 22 września 1985 r. poinformował zainteresowane strony postępowania, że po przeanalizowaniu ww. odwołania korekta planowanej trasy linii 110 kV nie jest możliwa oraz wskazał termin rozpoczęcia budowy linii na 1 października 1985 r. W odpowiedzi na ww. pisma M. K. pismem z dnia 9 października 1985 r. zgłosiła sprzeciw. W ramach dalszej korespondencji Zakład Energetyczny [...] pismem z dnia 18 października 1985 r. podtrzymało stanowisko w przedmiotowej sprawie, a w dniu 26 października 1985 r. ponownie zwróciło się do właścicielki nieruchomości z prośbą o zaakceptowanie zaproponowanego porozumienia. W dniu 7 listopada 1985 r. M. K. skierowała pismo do ZE [...] informujące o braku zgody na określone działania zmierzające do budowy przedmiotowej linii energetycznej.

W świetle powyższych okoliczności należy jednoznacznie stwierdzić, iż w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii 110 kV spełniony został wymóg z art. 79 ustawy, zgodnie z którym zezwolenie mogło być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel nie wyraża zgody na działanie określone w tych przepisach. W odniesieniu do zarzutów skarżących należy zaznaczyć, iż przedmiotowa działka stanowiła współwłasność osób fizycznych. Z istoty współwłasności wynika zaś, iż brak wyrażenia zgody przez jednego z właścicieli na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, jest równoznaczny jest z brakiem zgody właścicieli na jej dokonanie. Tym samym odmowa podpisania porozumienia przez M. K. przesądzała wypełnienie obowiązku z powołanego art. 79 ustawy. W tym zakresie ewentualne zwrócenie się z wnioskiem o wyrażenie zgody do S. K. nie mogło mieć wpływu na dalszy tok postępowania.

Powyższe wskazuje, iż zostały spełnione przesłanki z art. 75 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości niezbędne do zajęcia nieruchomości oznaczonej nr [...] z obrębu [...].

3. Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu przed Naczelnikiem Dzielnicy [...] zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 1986 r. strony postępowania - S. K., poprzednika prawnego skarżących, należy wskazać, iż sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu została uregulowana w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W sprawie o stwierdzenie nieważności nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania, bowiem nie jest dopuszczalne, aby którakolwiek z podstaw wznowienia mogła zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazując, że instytucja stwierdzania nieważności decyzji określona w art. 156-158 k.p.a. ma pewne cechy wspólne z instytucją wznowienia postępowania i obydwa te tryby postępowania skierowane są na wzruszenie decyzji administracyjnej. Zasadnicza różnica między tymi postępowaniami polega na tym, że w okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 kpa) wadą dotknięte jest samo postępowanie i są to wadliwości zaistniałe jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy, natomiast w sytuacjach wymienionych w art. 156 § 1 kpa wada tkwi w samej decyzji. Regułą jest, że o wznowieniu postępowania orzeka organ, który wydał w sprawie decyzję ostatniej instancji, natomiast do stwierdzenia nieważności właściwy jest organ wyższego stopnia (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2000 r., I SA 286/99, wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r. IV SA 543/90). W orzecznictwie ugruntowany jest zaś pogląd, iż postępowania nadzwyczajne z kodeksu postępowania administracyjnego oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie wypełniać przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 kpa. W świetle zaś powyższych wskazań brak udziału S. K., który nie mógł mieć wpływu na zaistnienie przesłanek ustawowych - wydania kwestionowanej decyzji, nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa.

4. Niezasadnie podnoszą skarżący, jakoby brak sprecyzowania w decyzji z dnia [...] kwietnia 1986 r. szczegółowego zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości, mógł wypełniać w okolicznościach przedmiotowej sprawy przesłankę rażącego naruszenia prawa, względnie niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazać bowiem należy, iż przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawierały wytycznych, aby decyzja w przedmiocie zezwolenia na wejście określała w sentencji, czy też w załączniku graficznym do decyzji (jak np. w przypadku decyzji lokalizacyjnych) zakres ograniczenia poprzez wskazanie dokładnego przebiegu planowanego ciągu, przewodów i urządzeń przesyłowych. W ocenie organu nadzorczego ograniczenie się przez organ orzekający do wskazania decyzji lokalizacyjnych, na podstawie których zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji i które w sposób szczegółowy określały przebieg linii i teren niezbędny do jej przeprowadzenia (co potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja), w świetle brzmienia powołanych przepisów, nie stanowi naruszenia prawa, a na pewno takiego, które można by zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, iż współwłaścicielka nieruchomości, która odmówiła zgody na przeprowadzenie ww, linii przez działkę nr [...], miała pełną wiedzę odnośnie planowanego przebiegu linii 110 kVv, na co wskazuje prowadzona przez nią korespondencja z inwestorem i Urzędem Miasta [...] - Wydziałem Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego. Przedstawiane przez skarżących zarzuty nie mogły mieć zatem wpływu na tok i wynik postępowania wywłaszczeniowego.

W związku z powyższym, mając na uwadze, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] jest prawidłowa, należało orzec jak w sentencji.

IV. Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. wnisokodawcy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do tut. Sądu (za pośrednictwem organu odwławczego) skargę na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2016 r., podnosząc przeciwko orzeczeniu odwoławczemu następujące zarzuty:

1) naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu wnioskodawców co do wadliwego podmiotowo ukształtowania przez decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1986 r. stosunku administracyjnoprawnego, a to na skutek wydania decyzji ograniczającej prawo własności tylko wobec jednego współwłaściciela nieruchomości, któremu przysługiwał udział 1/2, a nie wobec wszystkich współwłaścicieli,

2) art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy z [...] kwietnia 1986 r. pomimo tego, że nie precyzuje ona zakresu ograniczenia własności nieruchomości,

3) art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy z [...] kwietnia 1986 r. pomimo tego, że decyzja ta została ona wydana wyłącznie względem jednego współwłaściciela nieruchomości, któremu przysługiwał udział 1/2, a nie wobec wszystkich współwłaścicieli.

Uzasadniając zarzuty skargi, wnioskodawcy wskazali w szczególności, co następuje:

1. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art 11 k.p.a:

W swoim odwołaniu od decyzji Wojewody wnioskodawcy podnieśli zarzut wadliwego podmiotowo ukształtowania przez decyzję z 1986 r. stosunku administracyjnoprawnego na skutek wydania decyzji ograniczającej prawo własności wyłącznie wobec współwłaściciela nieruchomości, któremu przysługiwał udział 1/2, a nie wobec wszystkich współwłaścicieli (s. 3-4 odwołania z 2 czerwca 2015 r.). W zaskarżonej decyzji brak jest jednak stanowiska co do zasadności powyższego zarzutu.

W kontekście istoty niedostrzeżonego przez organ odwoławczy zarzutu odwołania należy stwierdzić trafność stanowiska organu nadzorczego, zajmowanego przezeń w toku postępowania, że podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego i do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są rozłączne. Podnoszona przez wnioskodawców wadliwość decyzji z 1986 r., wyrażająca się w skierowaniu tego orzeczenia wyłącznie do M. K., nie zaś łącznie do M. K. i S. K., nie polega jednakże na pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), która to przesłanka nie może być brana pod uwagę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Wnioskodawcy nie twierdzą bowiem, że decyzja z 1986 r. oddziaływała na prawa i obowiązki S. K., natomiast mu jej nie doręczono, lecz że decyzją z [...] kwietnia 1986 r. ograniczono prawa tylko jednego współwłaściciela. Powyższa wada decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego ma zatem charakter materialny, a nie proceduralny. Tak sformułowany zarzut odwołania, stanowi konsekwencję wyrażonego już we wniosku wszczynającym postępowanie stanowiska co do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji (s. 3 wniosku z [...] listopada 2013 r., gdzie omyłkowo wskazano pkt 7 zamiast pkt 5 art. 156 § 1 k.p.a.). Nieodniesienie się przez oragn odwoałwczy do podniesionej w odwołaniu kwestii stanowi w tej sytuacji naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ administracji jest bowiem zobowiązany do odniesienia się do wszelkich zarzutów i argumentów strony postępowania, zaś niewypełnienie powyższego obowiązku narusza przepisy art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. (na tę okoliczność skarga przytacza obszernie orzecznictwo sądowe).

2. W odniesieniu do zarzutu niesprecyzowania w decyzji z 1986 r. zakresu ograniczenia własności nieruchomości:

Decyzja z [...] kwietnia 1986 r. nie określa zakresu, w jakim prawo własności doznaje ograniczeń. Sentencja decyzji określa jedynie, że posadowienie urządzeń ma nastąpić "w pasie o szerokości 20 m", nie precyzując jak ten pas ma przebiegać, ani też jaką ma długość. Takie sformułowanie sentencji decyzji nie pozwala na ustalenie w jakim wymiarze prawo własności miało doznać ograniczenia na skutek wydania decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2005 r., wydany w sprawie I SA/Wa 436/04). Brak bowiem załącznika graficznego, gdzie powyższy pas 20 metrów zostałby przedstawiony, a w decyzji nie określono jego przebiegu w jakikolwiek innych sposób, choćby opisowo.

Decyzja nie określa gdzie ten pas jest położony i jak przebiega przez nieruchomość. Równocześnie, niedopuszczalne jest "uzupełnianie" treści rozstrzygnięcia organu poprzez odwołanie do uzasadnienia, bowiem uzasadnienie decyzji administracyjnej nie kształtuje praw i obowiązków adresata decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Łodzi z 18 marca 1994 r., wydany w sprawie SA/ł, 492/94; M. Dyl [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Warszawa 2015, tezy 28-30 i powołane tam obszerne orzecznictwo).

W zaskarżonej decyzji nadzorczej przyjęto, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawierała wytycznych, aby decyzja ograniczająca własność w sentencji lub w załączniku precyzyjnie oznaczała przebieg planowanych urządzeń. Należy jednak podkreślić, że konieczność dookreślenia zakresu ingerencji w prawo własności nieruchomości jest konieczne w każdej decyzji ograniczającej prawo własności. Zasadą jest bowiem ochrona własności, a nie możliwość dowolnego ingerowania we własność (uchwała Składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 9 sierpnia 2011 r. w sprawie III CZP 10/11).

Obecnie obowiązujący przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. również nie przewiduje konieczności szczegółowego oznaczenia zakresu ingerencji w prawo własności (wymagając jedynie, aby następowało to zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego], a jednak nie ma wątpliwości, że dokładne określenie zakresu ingerencji w prawa właściciela jest niezbędne (skarga przytacza na tę okoliczność stosowne orzecznictwo sądowe). Brak jest podstaw dla stosowania odmiennych zasad ograniczania prawa własności w przypadku ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa prowadziłoby bowiem w istocie do wniosku, że - skoro określenie zakresu ograniczenia nie jest wymagane w treści decyzji - to może ono być zupełnie dowolne. Nie ma bowiem innego niż decyzja ograniczająca własność, rozstrzygnięcia, które konkretyzowałoby zakres terytorialny i przedmiotowy ograniczenia prawa własności. Jeśliby przyjąć pogląd Ministra Infrastruktury i Budownictwa, to wydanie decyzji ograniczającej pozwalałoby na ingerencję w prawo własności w dowolny sposób, zaś dookreślenie wielkości i przebiegu pasa, w którym właściciel doznaje ograniczeń, następowałoby dopiero na skutek realizacji inwestycji.

Nie ulega wątpliwości, że wykładania taka jest niedopuszczalna w świetle zasad ochrony prawa własności. Nawet Konstytucja z dnia 22 lipca 19S2 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], przewidywała w art. 17 i 18 ochronę prawa własności.

Wadliwość decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] jest szczególnie widoczna, gdy rozważy się możliwość przymusowego jej wykonania. Bez dookreślenia pasa, gdzie mają być umieszczone urządzenia, brak jest możliwości wszczęcia egzekucji celu przymusowego wykonania tej decyzji na drodze egzekucji. W następstwie powyższego, nietrafnie Minister infrastruktury i Budownictwa uznał, że zakres ograniczenia własności jest dostatecznie sprecyzowany, a w konsekwencji wadliwie przyjął, że nie ziściły się przesłanki określone przepisem art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

3. W odnisiesieniu do zarzutu niepełne ukształtowania przez decyzję z 1986 r. stosunku administracyjnoprawnego skarga podnosi, co następuje:

Skutkiem wydania decyzji wyłącznie względem jednego współwłaściciela było wadliwe ukształtowanie treści stosunku administracyjnoprawnego. Kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy w ogóle nie ukształtowana relacji między organem a S. K., ponieważ do niego decyzja ta nie została skierowana - nie wskazano na jego osobę ani w sentencji decyzji, ani w jej uzasadnieniu, jak również nie doręczono mu tej decyzji. W konsekwencji uprawnienia wynikające z decyzji z [...] kwietnia 1986 r. odnoszą się tylko do udziału 1/2 w prawie własności nieruchomości, który przysługiwał M. K.

W ocenie wnioskodawców nie jest możliwe wydanie decyzji z art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości względem jednego współwłaściciela nieruchomości i to zarzut takiej treści, obszernie przedstawiony we wniosku o wszczęcie postępowania, a następnie w odwołaniu, powinien zostać oceniony przez Ministra.

Istotą decyzji z art. 75 ustawy wywłaszczeniowej (podobnie jak decyzji wydawanych na podstawie przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n.) jest ograniczenie prawa własności. Decyzja taka musi zatem być wydana wobec wszystkich współwłaścicieli nieruchomości w częściach ułamkowych. Współwłasność oznacza bowiem udział w całości prawa, a nie wyłączność prawa do określonej części nieruchomości. Tym samym, lokalizacja urządzeń przesyłowych, stanowiąca trwałe obciążenie nieruchomości, ingeruje w prawo wszystkich współwłaścicieli, niezależnie od miejsca posadowienia urządzeń w obrębie nieruchomości. Współwłaściciele nieruchomości są zatem współuczestnikami koniecznym w takim postępowaniu, zaś rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć niepodzielnie wszystkich współwłaścicieli.

Wydanie rozstrzygnięcie względem tylko jednego ze współwłaścicieli powoduje, że ich prawa nie mogą ulec uszczupleniu. W efekcie, decyzja taka jest niewykonalna, ponieważ nie ma możliwości zlokalizowania na jej podstawie urządzeń w sposób zgodny z treścią decyzji tj. ograniczeniem prawa wyłącznie 1 współwłaściciela. Decyzja wydana względem jednego współwłaściciela nie może być egzekwowana, ponieważ - wobec faktu, że współwłasność dotyczy prawa do rzeczy, a nie poszczególnych części rzeczy - ewentualna egzekucja ingeruje w prawa wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i przeciwko wszystkim z nich musi być prowadzona.

W sytuacji, gdy decyzja administracyjna, stanowiąca w dalszej perspektywie podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, jest skierowana względem jednego współwłaściciela, brak jest rozstrzygnięcia mogącego stanowić podstawę dla prowadzenia egzekucji wobec drugiego współwłaściciela. Powyższe pokazuje, że w przypadku współwłasności, wydanie decyzji z art. 75 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości musi nastąpić względem wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. W następstwie wadliwego uznania powyższej wadliwości decyzji za podstawę wznowienia postępowania a nie dla stwierdzenia nieważności, Minister nieprawidłowo przyjął, że nie ziściły się przesłanki określone przepisem art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a, co spowodowało błędne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...].

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 12 maja 2016 r., organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na zasadach i w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., w którym zaskarżoną obecnie decyzją orzekł Minister, było rozstrzygnięcie, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. znak: [...], zezwalająca Zakładowi Energetycznemu [...] na założenie i przeprowadzenie linii napowietrznej 110 kV do stacji energetycznej 110/15 kV [...] na części nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w pasie o szerokości 20 metrów, jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, przewidzianych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Orzekające w postępowaniu nadzorczym organy obu instancji, tj. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. oraz Minister w decyzji zaskarżonej obecnie zgodnie przyjęły, że decyzja z 1986 r. nie jest obciążona wskazanymi wyżej wadami, stąd brak jest przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Ocenę tę Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

W związku z charakterem zarzutów wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miała konieczność rozstrzygnięcia, czy decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).

W odniesieniu do przewidzianej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady prawnej w decyzji administracyjnej, polegającej na rażącym naruszeniu prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), podkreślenia wymaga utrwalone stanowiska orzecznictwa sądowego, dotyczące właściwej wykładni tego pojęcia. W myśl powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. Kwestionowaną przez skarżącego w postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia [...] kwietnia 1986 r. Naczelnik Dzielnicy [...], na podstawie art.75 ust.1 oraz art.79 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zezwolił Zakładowi Energetycznemu [...] na założenie i przeprowadzenie linii napowietrznej 110 kV do stacji energetycznej 110/15 kV [...] na części nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] z obrębu [...], "stanowiącej własność Ob. M. K. w pasie o szerokości 20 metrów, w terminie od dnia 28 kwietnia 1986 r. do końca II kwartału 1986 r.".

Przepis art.75 ust.1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1986 r. stanowił, co następuje: "Zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wymaga zezwolenia terenowego organu administracji państwowej.". Przepis art.79 ustawy stanowił z kolei, że: "Zezwolenia, o których mowa w art. 75 ust. 1, art. 76 ust. 1, art. 77 ust. 1 i art. 78, mogą być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel nie wyraża zgody na działanie określone w tych przepisach.".

W ocenie skarżących decyzja z 1986 r. jest obciążona kwalifikowanymi wadami prawnymi, stanowiącymi przesłanki do obligatoryjnego stwierdzenia jej nieważności, a wynikającymi z następujących okoliczności: 1) decyzji tej nie skierowano do wszystkich jej adresatów, tj. do wszystkich współwłaścicieli obciążonej nieruchomości, pomijając S. K., 2) w decyzji tej nie wskazano w sposób precyzyjny zakresu obciążającego nieruchomość ograniczenia (tj. nie zdefiniowano części nieruchomości, której ograniczenie to dotyczy). Zdaniem wnisokodacwców oba uchybienia te wyczerpują znamiona dwóch kwalifikowanych wad prawnych, tj. rażącego naruszania prawa (art.156 1 pkt 2 k.p.a.) oraz trwałej niewykonalności decyzji (art.156 1 pkt 5 k.p.a.). Ocen tych Sąd nie podziela.

4. Bezspornym jest, że decyzja z 1986 r. skierowana została, poza wnioskującym o jej wydanie przedsiębiorstwem energetycznym, wyłącznie do M. K., którą to osobę uznał organ za jedyną właścicielkę obciążonej nieruchomości, nie podając w treści decyzji dowodów, w oparciu o które ustaleń takich dokonał. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1986 r. wnioskodawcy, tj. A. K. i W. K. wskazali, że w dacie wydawania tej decyzji współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, w udziałach po 1/2, były dwie osoby – S. K. i M. K. (tj. osoba wymieniona w decyzji z 1986 r.), tj. spadkobiercy M. K., zmarłej w dniu [...] lipca 1960 r. (do wniosku załączono stosowną dokumentację, potwierdzającą przysługiwanie M. K., zmarłej w dniu [...] lipca 1960 r., prawa własności do przedmiotowej nieruchomości oraz orzeczenie sądu powszechnego, stwierdzające spadkobranie po tejże osobie – postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] lutego 1977 r., sygn. akt [...]).

W świetle powyższych okoliczności należy bezspornie przyznać rację wniosokodawcom, że decyzja z 1986 r. istotnie nie została skierowana do wszystkich jej stron, tj. pominięto w niej S. K., a zatem jednego z dwóch ówczesnych współwłaścicieli obciążonej nieruchomości, ograniczając się do wskazania w decyzji wyłącznie drugiej współwłaścicielki, tj. M. K. Okoliczność ta nie prowadzi jednakże do automatycznego przyjęcia, że decyzja z 1986 r. obciążona jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też trwałą niewykonalnością tego orzeczenia w rozumieniu art.156 § 1 pkt 5 k.p.a.

4.1. W pierwszej kolejności podkreślić należy trafność stanowiska organu odwoławczego, że pominięcie S. K. w decyzji Naczelnika Dzielnicy z 1986 r. nie jest równoznaczne z rażącym naruszeniem przez tę decyzję art.79 ustawy wywłaszczeniowej, które miałoby polegać na wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie określonym w art.75 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej w sytuacji wcześniejszego nieuzyskania od wszystkich wspówłaścieli obciążonej nieruchomości stanowiska w kwestii jej ewentualnego dobrowolnego udostępnienia na cele wskazane w art.75 ust.1 ustawy (w sytuacji, w której art.79 ustawy wprost uzależnia dopuszczalność wydania zezwolenia, o którym mowa w art.75 ust.1 ustawy, od niewyrażenia przez właścicieli nieruchomości zgody na dokonanie robót z art.75 ust.1 w trybie pozadecyzyjnym). Zarzuty odwołania w tym zakresie należałoby zatem interpretować w ten sposób, że skoro negocjacje na temat ewentualnego dobrowolnego udostępnienia nieruchomości na cele przewidziane w art.75 ust.1 ustawy prowadzono wyłącznie z jednym ze współwłaścicieli tej nieruchomości, pomijając drugiego, to tym samym nie ustalono, czy pominięty współwłaściciel nie wyraziłby takiej zgody (w sytuacji, w której wyrażenie przez właściciela nieruchomości dobrowolnej zgody na jej udostępnienie na cele wskazane w art.75 ust.1 ustawy, pociąga za sobą uregulowanie kwestii takiego udostępnienia nie w formie decyzji administracyjnej, której wydawanie jest w tej sytuacji bezprzedmiotowe, a w formie cywilnoprawnego porozumienia pomiędzy właścicielem a przedsiębiorstwem zainteresowanym korzystaniem z nieruchomości). Konsekwentnie stanowisko odwołujących się należałoby wykładać w ten sposób, że w ich ocenie w postępowaniu wywłaszczeniowym nie dochowano wymogów koniecznych do ustalenia, że udzielenie przedmiotowego zezwolenia było w ogóle dopuszczalne. Prawidłowo w tej sytuacji przyjął organ nadzorczy, że w sytuacji w której wyrażenie zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości na cele wskazane w art.75 ust.1 ustawy wymagałoby, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, konsensusu wszystkich jej współwłaścicieli, to ewentualne wyrażanie takiej zgody przez współwłaściciela pominiętego nie zmieniłoby przebiegu sprawy, a to z racji udokumentowanego, konsekwentnego nieudzielenia takiej zgody przez współwłaścicielką, biorącą udział w postępowaniu.

4.2. Nie można również uznać jako uzasadnionego, dalej idącego zarzutu skarżącego, że pominięcie S. K. jako adresata przedmiotowego zezwolenia stanowi o rażącej materialnoprawnej wadliwości tego orzeczenia, albowiem decyzja z 1986 r., zamiast całościowego uregulowania kwestii udostępnienia nieruchomości na cele wskazane w art.75 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej, wymagającego zawarcia stosownych rozstrzygnięć, odnoszących się do wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości (a tym samym do całości posiadanych przez te osoby udziałów w prawie własności nieruchomości) reguluje te kwestie w sposób fragmentaryczny, odnosząc uprawnienia przedsiębiorstwa energetycznego, o których mowa w art.75 ust.1 ustawy, wyłącznie do udziału w prawie własności nieruchomości, przysługującego jednemu z jej współwłaścicieli. W ocenie skarżących zatem decyzja z 1986 r. dotyczy wyłącznie udziału ½ w prawie własności, przysługującego ujawnionej w tej decyzji współwłaścicielce, nie wywołując w konsekwencji żadnych skutków wobec udziału należącego do pominiętego S. K.

W pierwszej kolejności podkreślić należy niemożność podzielenia stanowiska skarżących, że skierowanie decyzji z 1986 r. wyłącznie do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, nie zaś do wszystkich tych osób, wywołało ten skutek, że decyzją tą objęto nie całą przedmiotową nieruchomość, a wyłącznie udział w prawie własności w wysokości 1/2, przysługujący współwłaścicielce wymienionej w decyzji. W ocenie Sądu podstaw do formułowania takiego wniosku nie dostarcza ani literalne brzmienie decyzji, z którego jasno wynika, że obejmuje ona całą nieruchomość, której własność jedynie przypisano wyłącznie poprzedniczce skarżącego, ani ocena skutków tak sformułowanej decyzji w świetle reguł prawa rzeczowego. W ocenie Sądu zatem decyzją z 1986 r. ograniczono prawo własności całej wskazanej tam nieruchomości (we wskazanym w decyzji zakresie terutorialnym), nie wskazując jedynie wszystkich jej wspówłaścicieli. Niezależnie zatem od pominięcia w decyzji z 1986 r. jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, decyzja ta wywołała skutki również w stosunku do tegoż współwłaściciela, a ściślej rzecz ujmując, również w stosunku do udziału w prawie własności, jaki osoba ta posiadała w dacie orzekania przez organ. Bezspornie zatem decyzją tą upoważniono przedsiębiorstwo energetyczne do dokonywania robót i czynności, o których mowa w art.75 ust.1 ustawy, na całej, wskazanej w decyzji części przedmiotowej działki, która to część, podobnie jak cała nieruchomość była przedmiotem współwłasności dwóch osób.

Odnotować należy w tym kontekście, że sytuacja, w której decyzja administracyjna skierowana zostaje tylko do niektórych współwłaścicieli nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, zamiast do wszystkich tych podmiotów, różni się w ocenie Sądu istotnie od sytuacji, w której decyzję administracyjną skierowano do osoby nieżyjącej (orzecznictwo sądowe kwalifikuje taką wadę jako rażące naruszenie prawa), ewentualnie decyzja ta została skierowana do osoby żyjącej, niemniej nie posiadającej w sprawie interesu prawnego (osobna kwalifikowana wada prawna, przewidziana w art.156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Różnica pomiędzy tymi przypadkami zasadza się na tym, że o ile w dwóch ostatnich z nich (tj. w przypadku skierowania decyzji bądź to do osoby, która na którymś etapie prowadzonego postępowania mogła wprawdzie mieć interes prawny w sprawie, niemniej w dacie wydawania orzeczenia już nie żyła, bądź to do osoby żyjącej, która w dacie wydawania decyzji interesu takiego nie miała) dochodzi do orzekania o prawach i obowiązkach podmiotu, w oczywisty sposób nie będącego stroną postępowania (z racji tego, iż podmiot ten po prostu nie istnieje albo sprawa nie dotyczy w ogóle jego praw lub obowiązków), o tyle w przypadku pierwszym, który wystąpił w niniejszej sprawie, dochodzi do orzeczenia o prawach i obowiązkach podmiotów właściwych, tj. mających interes w sprawie, natomiast nie wszystkich. Nie można w tym kontekście pominąć refleksji, że automatyczne eliminowanie takich decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności prowadziłoby – z racji oczywistego braku możliwości stwierdzenia nieważności takiej decyzji tylko w części wadliwej (tj. w części, w jakiej decyzja ta nie została skierowana do podmiotu uprawnionego) – do eliminowania decyzji również w części nie obarczonej żadnymi wadami (tj. w części, w jakiej decyzja ta została prawidłowo skierowana do innych stron postępowania), w sytuacji, w której decyzja ta kształtuje stan prawny o istotnej wadze od kilkudziesięciu lat (w niniejszej sprawie od 30 lat). Wzgląd chociażby na tę okoliczność nakazuje dochowanie szczególnej staranności przy ocenie, czy analizowane uchybienie decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, istotnie spełnia kryteria rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej pominięcie w decyzji, której przedmiotem było wydanie zezwolenia, o którym mowa w art.75 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jednego lub kliku współwłaścicieli nieruchomości obciążonej nie daje podstaw do automatycznego przyjęcia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie negując stanowiska wnioskodawców, że pominięcie w tego rodzaju decyzji jednego lub kilku współwłaścicieli nieruchomości jest uchybieniem, z którym łączy się pewna niekompletność w ukształtowaniu wykreowanego tą decyzją stanu prawnego, niemniej waga tego uchybienia nie uzasadnia przyjęcia, że ma ono charakter rażący. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organu nadzorczego, że właściwą drogą do ochrony praw współwłaścicieli pominiętych przy wydawaniu zezwoleń z art.75 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. jest żądanie wznowienia postępowań zakończonych wydaniem takich zezwoleń. Podkreślić należy, że o ile żądania takie byłyby kierowane w stosownym czasie, umożliwiającym oragnom właściwym w sprawach wznowienia postępowań zakończonych wydaniem przedmiotowych zezwoleń ich reformowanie w trybie art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. (które to orzekanie podlegało na zasadach ogólnych ograniczeniom czasowym, ustanowionym w art.146 § 1 k.p.a.), to powyższe mogło w oczywisty sposób prowadzić do usunięcia uchybień, obciążających wskazane wyżej zezwolenia. Upływ terminów, o których mowa w art.146 § 1 k.p.a., pomimo iż tożsamy z wygaśnięciem umocowania organu, o którym mowa w art.151 § 1 pkt 2 k.p.a., nie pozbawia z kolei pominiętego współwłaściciela uprawnienia do żądania decyzji, o której mowa w art. art.151 § 2 k.p.a., co może być przesłanką do podniesienia stosownych roszczeń odszkodowawczych.

4.3. Nie można przyjąć, jak widzi to skarżący, że pominięcie przez organ wydający decyzję z 1986 r. S. K., tj. współwłaściciela obciążonej nieruchomości, stanowi kwalifikowane naruszenie prawa, o którym mowa w art.156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na trwałej niewykonalności tej decyzji od dnia jej wydania (ściślej ujmując, z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która "była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały").

Piśmiennictwo prawnicze (por. Małgorzatrza Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego", stan prawny na 1 sierpnia 2016 r. wyd. LEX) zwraca uwagę na konieczność właściwego wykładania pojęcia "niewykonalność decyzji administracyjnej". Podkerśla się tam, że: "Kwestią dyskusyjną w literaturze jest, o jaki rodzaj niewykonalności chodzi w art. 156 § 1 pkt 5. Zdaniem J. Borkowskiego wchodzi tu w grę zarówno niewykonalność faktyczna, jak i prawna (por. B. Adamiak, J. Borkowski (w:) Komentarz, 2016, s. 772; podobnie Komentarz, 1999, s. 385). Pierwsza z nich ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, druga - gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji.

Odmiennie W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 255) czy A. Wróbel (K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2005, s. 206), według których art. 156 § 1 pkt 5 obejmuje tylko przypadki niewykonalności faktycznej. Podobne stanowisko zajmuje też E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym..., rozdział IV, pkt 2.2.4: "Wydaje się, że przypadek określony w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ograniczyć powinno się wyłącznie do niewykonalności faktycznej, niewykonalność prawną ujmować zaś jako rażące naruszenie prawa. W przepisie tym chodzi bowiem wyłącznie o sytuacje, gdy wydanie decyzji było niecelowe i gdy nie może ona zostać wykonana. Decyzja prawnie niewykonalna może zaś, w przeciwieństwie do decyzji faktycznie niewykonalnej, doprowadzić do zmian w stanie faktycznym. Zakwalifikowanie prawnej niewykonalności do rażącego naruszenia prawa nie zmienia przy tym zakresu zastosowania negatywnych przesłanek nieważności, sprzyja zaś spójności proponowanej koncepcji rażącego naruszenia prawa". Takie stanowisko popiera także A. Krawczyk, według której w powołanym przepisie chodzi wyłącznie o niewykonalność natury faktycznej (A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 253-255).

Wydaje się, że racja występuje po stronie autorów reprezentujących ten drugi pogląd. Niewykonalność prawna, a więc wydanie decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi prawnemu, jest bowiem działaniem pozbawionym podstawy prawnej bądź też rażąco naruszającym prawo, a więc mieszczącym się w przesłankach art. 156 § 1 pkt 2 (...)."

Sąd orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do wynikającej z powyższych wywodów konkluzji, że przy ocenie, czy dana decyzja administracyjna została dotknięta kwlaifikowaną wadą trwałej niewykonalności, równoznacznej z całkowitą bezcelowością utrzymywania takiego orzeczenia w obrocie prawnym, istotne, o ile nie przeważające znaczenie ma ustalenie, czy decyzja ta została faktycznie wykonana. Stwierdzenie, że do faktycznego wykonania decyzji doszło, uniemożlwia przyjęcie, że badana decyzja "była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały". Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, albowiem jak sam przyznał pełnomocnik stron we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r., wszczynającym postępowanie nadzorcze, "na nieruchomości posadowione są urządzenia przesyłowe w postaci linii eneregtycznej o napięciu 110 kV, należące do [...] S.A." (str.4 pisma). Oznacza to, że pomimo pominięcia S. K. w decyzji z 1986 r. przedsiębiorstwo energetyczne, będące jej beneficjentem, decyzję tę skonsumowało (tj. wykonało), lokalizując na przedmiotowej nieruchomości stosowną infrastrukturę energetyczną. W świetle tej okoliczności kierowanie pod adresem decyzji z 1986 r. zarzutu niewykonalności nie znajduje żadnego oparcia.

5. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że decyzję z 1986 r. obciążają kwalifikowane wady prawne w postaci: a) wydania tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, b) dotknięcia przedmiotowej decyzji trwałą niewykonalnością, istniejącą już w dniu jej wydania, mające mieć źródło w braku zawarcia w decyzji z 1986 r. precyzyjnych rozstrzygnięć co do zakresu ograniczenia własności nieruchomości. Zarzut ten skarga uzasadnia w następujący sposób: (-) decyzja nie określa zakresu, w jakim prawo własności doznaje ograniczeń, (-) sentencja decyzji określa jedynie, że posadowienie urządzeń ma nastąpić "w pasie o szerokości 20 m", nie precyzując jak ten pas ma przebiegać, ani też jaką ma długość, (-) takie sformułowanie sentencji decyzji nie pozwala na ustalenie, w jakim wymiarze prawo własności miało doznać ograniczenia na skutek wydania decyzji, (-) brak załącznika graficznego, gdzie powyższy pas 20 metrów zostałby przedstawiony, a w decyzji nie określono jego przebiegu w jakikolwiek innych sposób, choćby opisowo, (-) niedopuszczalne jest "uzupełnianie" treści rozstrzygnięcia organu poprzez odwołanie do uzasadnienia, albowiem uzasadnienie decyzji administracyjnej nie kształtuje praw i obowiązków adresata decyzji.

Odnotować w kontekście tych zarzutów należy, że w świetle czysto literalnej wykładni części rozstrzygającej decyzji z 1986 r. istotnie zdefiniowano tam jedynie jeden wymiar pasa nieruchomości, do którego uprawnienia przyznano Zakładowi Energetycznemu [...] (tj. szerokość tego pasa). Rozstrzygnięcie to stanowi bowiem o zezwoleniu Zakładowi "na założenie i przeprowadzenie linii napowietrznej 110 kV do stacji energetycznej 110/15 kV [...] na części nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] z obrębu [...], stanowiącej własność Ob. M. K. w pasie o szerokości 20 metrów (...).". W uzasadnieniu decyzji wskazano jednak wyraźnie, że miejsce i warunki realizacji inwestycji zostały ustalone decyzją byłego Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] marca 1983 r., zatwierdzającą jednocześnie plan realizacyjny. Ważność tej decyzji została następnie przedłużona decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. W ocenie Sądu taki sposób ukształtowania treści decyzji z 1986 r. przemawia przeciwko możliwości uznania, że w decyzji tej nie dokonano dostatecznego sprecyzowania zakresu obciążenia przedmiotowej nieruchomości.

Tym samym Sąd w pełni przychyla się do szczegółowej oceny podniesionych przez skarżącego zarzutów, sformułowanej przez organ w zaskarżonej decyzji, akcentującej co następuje: (-) przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawierały wytycznych, aby decyzja w przedmiocie zezwolenia na wejście określała w sentencji, czy też w załączniku graficznym do decyzji (jak np. w przypadku decyzji lokalizacyjnych) zakres ograniczenia poprzez wskazanie dokładnego przebiegu planowanego ciągu, przewodów i urządzeń przesyłowych, (-) ograniczenie się przez organ orzekający do wskazania decyzji lokalizacyjnych, na podstawie których zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji i które w sposób szczegółowy określały przebieg linii i teren niezbędny do jej przeprowadzenia (co potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja), w świetle brzmienia powołanych przepisów, nie stanowi naruszenia prawa, a na pewno takiego, które można by zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Na marginesie odnotować należy, że współwłaścicielka nieruchomości, która odmówiła zgody na przeprowadzenie linii przez działkę nr [...], miała pełną wiedzę odnośnie planowanego przebiegu linii 110 Kv, na co wskazuje prowadzona przez nią korespondencja z inwestorem i Urzędem Miasta [...] - Wydziałem Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego.

Jednocześnie oczywistym jest, że ocena zarzutów skargi co do nieustalenia w decyzji z 1986 r. zakresu obciążenia nieruchomości w kontekście ewentualnej trwałej niewykonalności tego orzeczenia (kwalifikowana wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) prowadzi do tych samych wniosków, jakie zostały sformułowane w tym zakresie wcześniej w kontekście zarzutu zaniechania przez organ wydający decyzję z 1986 r. skierowania tej decyzji do S. K.

6. Odnosząc stan faktyczny niniejszej sprawy do wszystkich wskazanych wyżej uwarunkowań prawnych podzielić należy stanowisko organu nadzorczego, że kwestionowane przez skarżących orzeczenie wywłaszczeniowe nie jest obciążone żadną z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych przez ustawodawcę w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Tym samym w sprawie brak jest przesłanek do tego, aby stwierdzić nieważność wskazanego wyżej orzeczenia.

W świetle powyższych okoliczności skarga jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddalaniu.

Z tej racji orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.