Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 127/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J. O. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...]r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R., z dnia [...] r., o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 98a ust.1, art.148 ust.1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 102 poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako u.g.n., w związku z uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie miasta R., ustalił dla S. C., właściciela nieruchomości gruntowej położonej w R. przy ulicy A., oznaczonej jako działka nr 278/2, w obrębie [...], opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału na działki 278/3, 278/4, 278/5, w wysokości 4 900 zł, co stanowi 20 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Określił, iż obowiązek uiszczenia w/w opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, wskazując że w razie zwłoki naliczone zostaną ustawowe odsetki.

W odwołaniu od tej decyzji S. C. wskazał, że składając w urzędzie wniosek o podział działki uzyskał informację, że nie wiążą się z nim żadne opłaty. Zdaniem odwołującego, niewiedza urzędników nie powinna obecnie skutkować naliczeniem takiej opłaty. Gdyby znał wielkość opłaty zrezygnowałby z podziału działki. Zdaniem strony, wartość rynkowa działki, która po podziale ma te same cechy (przeznaczenie, dostęp do mediów, tę samą lokalizację) jak działka przed podziałem, nie powinna wzrosnąć. Nowopowstałe działki by spełniały rolę niezależnych nieruchomości muszą mieć dostęp do drogi publicznej, a przedmiotowe działki mają utrudniony dojazd do drogi publicznej, zatem wydzielona została droga dojazdowa, co zmniejszyło wartość działki po podziale i spowodowało, że nie można jej sprzedać. Według odwołującego się powinien on być zwolniony z niesłusznie naliczonej opłaty. Zwłaszcza, że nabył tę działkę za długi w wyniku zajęcia komorniczego. Chciał ją podzielić i sprzedać, aby chociaż częściowo pokryć poniesione straty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję podało, że na wniosek S. C., decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta R. zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości, który uzyskał pozytywną opinię, jako zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. Na zlecenie Prezydenta Miasta R. została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego, w dniu z 30 października 2012 r., wycena przedmiotowej nieruchomości (uaktualniona na dzień 13 grudnia 2012 r., a następnie sprostowana i uzupełniona w dniu 20 czerwca 2013 r.), w wyniku której określona została jej wartość konieczna dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Do wyceny nieruchomości biegła zastosowała podejście porównawcze metodę porównywania nieruchomości parami. Opisała, iż przedmiotowa nieruchomość jest położona w odległości około 3 km od centrum R., przy drodze asfaltowej, pośród niezabudowanych terenów porośniętych lasem, upraw rolniczych oraz terenów zabudowy jednorodzinnej. Nieruchomość składa się z działek ewidencyjnych oznaczonych nr 278/3, 278/4 i 278/5. Wjazd na nieruchomość odbywa się poprzez wewnętrzną drogę dojazdową - działkę nr 278/3. Działki nie posiadają żadnych przyłączy, jednak działka nr 278/3, stanowiąca drogę wewnętrzną, przylega bezpośrednio do działki nr 245 (ul. A.), wzdłuż której biegną linie: energetyczna, telefoniczna i sieci wodociągowej. Zatem powstałe po podziale działki mają możliwość podłączenia do wymienionych mediów. W operacie uzupełniającym biegła dokonała zmiany wyliczeń w związku z dodaniem cechy "stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną". Natomiast jakość drogi dojazdowej została uwzględniona w pierwszej wersji operatu szacunkowego poprzez zastosowanie cechy "dojazd i dostęp". Kolegium nie znalazło uchybień w operacie szacunkowym, które powodowałyby niezgodność z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca w operacie szczegółowo przytoczyła dane i wyliczenia niezbędne do ustalenia wartości nieruchomości. Wycenę nieruchomości poprzedziła analizą lokalnego rynku nieruchomości obejmującego teren miasta R. dla jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazywane przez S. C. okoliczności nabycia przedmiotowej nieruchomości oraz potrzeby jej podziału nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia przez organ administracji publicznej od pobrania spornej opłaty adiacenckiej, bowiem w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na powyższą decyzję wniósł S. C., wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zarzucił organom obu instancji, iż nie zbadały dokładnie wszystkich okoliczności związanych z podziałem nieruchomości i nie uwzględniły poniesionych przez niego kosztów podziału. Ponadto przy sporządzeniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy nie wziął do porównań nieruchomości podobnych i nie uwzględnił innych czynników mających wpływ na wartość nieruchomości. Dodatkowo, rzeczoznawca sporządzając korektę operatu szacunkowego powinien sporządzić nowy operat, czego nie uczynił. Naruszone zostały zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz k.p.a. Skarżący podniósł, że organ w chwili wydania decyzji podziałowej z dnia [...] r. nie stosował opłat adiacenckich, pomimo obowiązywania uchwały Rady Miasta o wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Zwrócił uwagę, że otrzymana w wyniku podziału działka nr 287/5, mimo nieustannych ogłoszeń w prasie nie znalazła nabywcy. Wiąże się to głównie z wysokimi kosztami wybudowania drogi dojazdowej do działki oraz podłączenia sieci elektrycznej i wody. Tak więc wartość działki po podziale spadła, a nie wzrosła.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2014 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania to jest:

- art. 24 § 1 pkt 5, w związku z art. 27 § 1 k.p.a., przez naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 84 k.p.a., przez wydanie skarżonych decyzji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy, w związku z nienależytą jego oceną

jako środka dowodowego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:

- art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., przez wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy bez potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego;

- art. 98a ust. 1 u.g.n., przez wykroczenie poza zakres upoważnienia do wydania decyzji, polegające na określeniu w jej treści terminu zapłaty;

które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie decyzji obu instancji ewentualnie stwierdzenie ich nieważności.

Skarżący wyjaśnił, iż sprawa była dwukrotnie rozpoznawana przez organy obu instancji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] r. uchyliło pierwotną decyzję Prezydenta Miasta R. i przekazało sprawę do ponownego jej rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednakże obie decyzje organu odwoławczego były wydane w tym samym składzie osobowym, co nie może zostać zaakceptowane. Dwukrotne wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samie sprawie, przez ten sam skład osobowy samorządowego kolegium odwoławczego, stanowi bowiem naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Tym samym przyjąć należy, że pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez ten sam skład osobowy. Oznacza to, że ci sami członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję, w tym samym postępowaniu nie mogą orzekać powtórnie.

Poza tym, sporządzony operat szacunkowy jest wadliwy, gdyż niedopuszczalne było oparcie się na trzech transakcjach, które w żaden sposób nie obrazują poziomu cen rynkowych i zachowania się rynku. Rzetelna analiza w tym zakresie polegać powinna na zbadaniu rynku lokalnego, zestawieniu transakcji i wyborze spośród tych transakcji trzech lub czterech do porównań. Owe transakcje nie pozwalają na dokonanie oceny, czy spełniają warunek określony w § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego, operat wraz z jego uzupełnieniem nie są dostatecznie uzasadnione. Oczywistym jest bowiem, że wskutek podziału nieruchomości zawsze uzyskuje się mniejsze działki gruntu, ale nie oznacza to, że każdy zatwierdzony podział nieruchomości, automatycznie, powoduje wzrost jej wartości. Zastrzeżenia strony budzi stanowisko biegłego, że dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale istotne znaczenie ma otoczenie, czy lokalizacja wycenianego gruntu, jego kształt lub wielkość. Na skutek podziału nieruchomości (jedynego zdarzenia powodującego wzrost wartości nieruchomości) nie zmienia się bowiem położenie nieruchomości, czy jej otoczenie. Zarówno przed podziałem jak i po podziale wyceniany grunt pozostaje w tym samym miejscu. Skutkiem podziału nie jest też zmiana kształtu i wielkości dzielonej nieruchomości. Wskazał, że przedmiotem podziału jest nieruchomość gruntowa, a sam podział nie narusza granic zewnętrznych dzielonej nieruchomości. W tym przypadku realna wartość rynkowa całości nieruchomości zmniejsza się z uwagi na brak rzeczywistej możliwości zbycia drogi wewnętrznej. Dodatkowo wskazał, że przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Operat stanowi podstawowy dowód w sprawie, który podlega samodzielnej i swobodnej ocenie organu, stosownie do treści art. 7 i 80 K.p.a. W konsekwencji, organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, powinien w razie wątpliwości co do zawartych w operacie treści zażądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia, bądź udzielenia niezbędnych wyjaśnień co do treści, a w razie stosownej konieczności również odmówić operatowi mocy dowodowej.

Ponadto, skoro operat szacunkowy sporządzony został w dniu 30 października 2012 r. doszło do naruszenia art. 156 § 3, bowiem mógł on być wykorzystywany przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, zatem nie mógł stanowić podstawowego dowodu w postępowaniu, bowiem sprostowanie i uzupełnienie operatu dokonane w dniu 20 czerwca 2013 r. nie jest tożsame z potwierdzeniem jego aktualności, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. Inny jest bowiem cel sprostowania i uzupełnienia operatu a inny potwierdzenia jego aktualności.

Nadto decyzja organu pierwszej instancji w zakresie w jakim określała termin uiszczenia opłaty adiacenckiej wydana została z przekroczeniem upoważnienienia wynikającego z przepisu prawa, wada ta nie została usunięta w toku kontroli instancyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Treść art. 98a ust. 1 u.g.n. upoważnia organ administracji publicznej jedynie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, lecz nie daje podstawy do wyznaczenia stronie terminu do zapłaty ustalonej opłaty adiacenckiej, jak również do nałożenia obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę w wypadku nieuiszczenia opłaty w powyższej określonym terminie. Również żaden inny przepis tej ustawy nie daje podstaw do określenia w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia w takim zakresie, zaś wyjście w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczone przepisem prawa stanowi przypadek braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej i stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na powyższe pismo wyjaśniło, że sprawa dotycząca ustalenia spornej opłaty adiacenckiej była dwukrotnie przedmiotem postępowania przed organami obu instancji. Zdaniem organu zasada wyrażona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie odnosi się jednak do sytuacji zaistniałej w przedmiotowej sprawie, bowiem skład orzekający Kolegium nie oceniał własnej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej z dnia [...] r., tylko wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r.

Organ zaznaczył, że operat wraz z aneksem stanowi jedną, spójną całość i skoro aneks został sporządzony w czerwcu 2013 r. nie można stawiać zarzutu, iż operat wykorzystano po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Dlatego za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 156 § 3 u.g.n.

Nie jest też trafny zarzut, że decyzja organu pierwszej instancji, w zakresie w jakim określała termin uiszczenia opłaty adiacenckiej, wydana została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, która to wada nie została usunięta przez Kolegium. Zawarcie przez organ w treści decyzji postanowień o zakreśleniu terminu do uiszczenia opłaty adiacenckiej oraz zastrzeżeniu zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie stanowi jedynie zbędne powtórzenie postanowień ustawowych zawartych w art. 148 ust. 1 i 2 u.g.n., do którego stosowania odsyła art. 98a ust. 1 u.g.n., a nie wadę mającą wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływana dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Analiza uregulowań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami pozwala wyprowadzić wniosek, iż przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym m.in. scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 u.g.n.). W orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (zob. uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., w sprawie o sygn. akt OPK 8/00 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze, że kwestie, związane z: obowiązywaniem uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz z podziałem należącej do strony skarżącej nieruchomości, nie wzbudzały kontrowersji w toku postępowania administracyjnego i nie były podnoszone w skardze do sądu, ich bliższe omówienie w niniejszym uzasadnieniu wypada uznać za zbędne. Tym bardziej, że sąd analizując sprawę w całokształcie – także poza zakresem zarzutów wniesionej skargi – nie dopatrzył się okoliczności poddających w wątpliwość prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia wskazanych dwóch przesłanek, wymienionych w art. 98a u.g.n.

Tym samym wypada przejść do omówienia trzeciej z przesłanek stosowania owego przepisu, a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, w porównaniu do jej wartości przed podziałem.

W powyższym zakresie prawidłowe jest stanowisko organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Zgodnie z art. 98a ust. 1, w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Określenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, dokonane zostało przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o zasady wyceny nieruchomości, określone w art. 149 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z treścią art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1), a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2 ).

Z kolei przepis § 56 rozporządzenia stanowi, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Zgodzić się należy z zapatrywaniem, iż organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania wnikliwego sprawdzenia sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 461/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z tym, że ocena materialna nie może dotyczyć wszystkich aspektów opracowanego operatu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rola organu winna sprowadzać się do ustalenia tej opłaty, a niezbędnym dowodem do jej ustalenia jest operat szacunkowy. Postępowanie to nie jest płaszczyzną do oceny prawidłowości sporządzonej na użytek sprawy wyceny, ponieważ ta kompetencja zarezerwowana jest dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co wyraźnie wynika z art. 157 ust. 1 u.g.n.. Z kolei z przepisów art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 5 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i to, że ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to winna wnioskować o przeprowadzenie przez organ oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców bądź samodzielnie wystąpić do takiej organizacji o ocenę jego prawidłowości, a po uzyskaniu negatywnej oceny korporacji rzeczoznawców majątkowych przedłożyć ten dowód organowi albo też przedłożyć organowi kontrwycenę sporządzoną na własne zlecenie, co umożliwiłoby organowi ocenę, która z wycen winna być podstawą do wydania przez organ decyzji administracyjnej, a której należało odmówić wiarygodności i mocy dowodowej.

Podkreślić należy, że przed wydaniem decyzji w sprawie przez organ pierwszej instancji doszło do istotnej zmiany art. 7 k.p.a. Ustawodawca, wprowadzając z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowe brzmienie tegoż przepisu, zdecydował się na przełamanie dotychczas obowiązującej zasady wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 7 k.p.a., w obecnie obowiązującym brzmieniu wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona, szczególnie w postępowaniu toczącym się z urzędu i zmierzającym do nałożenia na stronę określonego obowiązku. Tym samym strona winna składać wnioski dowodowe i dowodzić faktów korzystnych dla siebie. Sama pozbawiona cech konkretności polemika z ustaleniami dokonanymi w operacie, nie poparta żadnym dowodem sporządzonym w prawnie przepisanej formie świadczącym o wadliwości merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego nie może przynieść pożądanego rezultatu.

Wobec tego należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w toku postępowania administracyjnego sporządzony został operat szacunkowy, który powinien stanowić podstawę określenia wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym jej podziale. Operat wykonała bowiem osoba posiadająca stosowne kompetencje, w prawnie przepisanej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje. Wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metody znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonywujący uzasadniony. Przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych wyłącznie z rynku lokalnego, przy czym ze zbioru transakcji zawartych na analizowanym terenie zestawiono zbiór 12 transakcji dla określenia wartości nieruchomości przed podziałem, zaś dla wyceny nieruchomości po podziale przyjęto 22 transakcje. Następnie określono jakie cechy mają największy wpływ na wartość tych nieruchomości przypisując im określone wagi i do porównań przyjęto nieruchomości najbardziej podobne. Proces ustalający wartość nieruchomości skarżącej został więc przeprowadzony w sposób poddający się kontroli i uwzględniał jasno określone kryteria oraz ich wagę. Taki operat – zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy – zasadnie stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

W ocenie sądu, sporządzony operat szacunkowy został zasadnie zaakceptowany przez Kolegium jako rozstrzygający dowód w sprawie. Sąd podziela pogląd organu, że jest on zgodny z wymogami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu. W operacie tym rzeczoznawca zawarł wszelkie wymagane informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy formalnej i prawnej. Wskazał podstawę i zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. W rezultacie wszystkich dokonanych czynności rzeczoznawca przedstawił wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Tak sporządzony operat szacunkowy, jak słusznie wywodzi Kolegium, nie pozostawia wątpliwości, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany był jej podziałem.

Odnosząc się szczegółowo do kolejnych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że poza sporem jest okoliczność, iż w dniu z 30 października 2012 r., sporządzono pierwotną wycenę przedmiotowej nieruchomości (uaktualnioną na dzień 13 grudnia 2012 r.). Następnie na wniosek organu pierwszej instancji z dnia 3 czerwca 2013 r. została ona sprostowana i uzupełniona w dniu 20 czerwca 2013 r. Nieskuteczny jest więc zarzut, iż operat wykorzystano po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu drugiej instancji - wydana została w dniu [...]r., podczas gdy operat był aktualny na dzień 13 grudnia 2012 r. (potwierdzenie jego aktualności w aktach sprawy), a sprostowany i uzupełniony w dniu 20 czerwca 2013 r. Niezasadnym więc pozostaje zarzut naruszenia art. 156 § 3 u.g.n., bowiem organ odwoławczy oparł się na opinii rzeczoznawcy, która była aktualna w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Co do zawarcia w treści decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanowień o zakreśleniu terminu do jej uiszczenia, to słusznie argumentował organ iż stanowi to jedynie powtórzenie postanowień ustawowych zawartych w art. 148 ust. 1 i 2 u.g.n., do których odsyła przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. i nie ma wpływu na wynik sprawy, a tylko takiego rodzaju wady mogą powodować uwzględnienie skargi (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 206/12, Lex nr 1212513 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 727/13, z dnia 12 marca 2014r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1003/13 oraz w sprawie o sygn. akt 1077/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Chybiony jest wreszcie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5, w związku z art. 27 § 1 k.p.a., poprzez niewyłączenie się z udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji członków składu orzekającego Kolegium, którzy orzekali w dniu [...] r., przekazując przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika organu od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Słusznie też ocenił organ, iż warunki nabycia nieruchomości i motywy, dla których dokonano jej podziału nie mogły mieć znaczenia przy ustalaniu opłaty adiacenckiej. Podobnie jak okoliczność, czy organ wcześniej naliczał te opłaty innym podmiotom i czy informował o takiej możliwości przed podziałem. Trafnie zauważył skarżący, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidywała możliwość nakładania owej opłaty adiacenckiej przy zaistnieniu przesłanek przewidzianych przepisem art. 98a, a więc nie mógł mieć znaczenia dla skuteczności ustalenia tego obowiązku brak pouczenia, a nawet dezinformacja organu.

Prawidłowo tez organ argumentował, że uwzględnienie w wycenie nieruchomości kosztów sporządzonego projektu podziału nie znajduje uzasadnienia prawnego, wobec braku stosownych zapisów w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z treści art. 97 ust. 1 u.g.n. wynika, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem brak jest podstaw do uwzględnienia żądania strony, zaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej kosztów podziału.

Konkludując, w ocenie sądu, organy prawidłowo ustaliły opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, w którym biegła wyliczyła, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 95 000 zł, zaś po podziale 119 500 zł. Wzrost wartości szacowanej nieruchomości jest zatem równy kwocie 24 500 zł, co przy zastosowaniu 20% procentowej stawki opłaty adiacenckiej dało kwotę opłaty równą 4 900 zł.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

m.ch.