Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2261/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 4 pkt 3 i 11 art 12 ust 1 ,28 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.C 2010 nr 83 poz 389 art 49 ust 3
law: KARTA PRAW PODSTAWOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ
article: art 2 art 31 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1812/13 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wyłączenia gruntu leśnego z produkcji niezgodnie z przepisami prawa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1812/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. na decyzję Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji niezgodnie z przepisami prawa.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych we W. stwierdził wyłączenie przez J. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z produkcji leśnej, niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa i będących w zarządzie PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwa L. o łącznej powierzchni 0,1317 ha, stanowiących część działki nr ewid. [...], obręb Z., o typie siedliskowym las mieszany wyżynny, będących lasami chronionymi oraz ustalił J. C. opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 110 636 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania J. C. od tej decyzji, Dyrektor Lasów Państwowych - decyzją z dnia [...] maja 2013 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że przedmiotowy grunt jest lasem, o czym przesądza załączony wypis z rejestru gruntów (z 16 marca 2010 r.) oraz sporządzony plan urządzenia lasu. Argument strony, podnoszony w odwołaniu, dotyczący braku drzewostanu na danym terenie nie mógł zostać uwzględniony, gdyż stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., nr 12, poz. 59 ze zm.) lasem jest również grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej. Sankcją za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są opłaty ustalone w art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy. Przedmiotowy grunt leśny w momencie wyłączenia z produkcji nie podlegał ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. W związku z powyższym właściwe było zastosowanie w tym przypadku art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które związane jest dodatkowo z ustaleniem sprawcy wyłączenia. Strona, będąca właścicielem firmy [...] potwierdziła, że dokonała zmian na danym terenie (m.in. punkt 3 porozumienia z 2009 r., pismo z dnia 30 lipca 2012 r.). Ponadto wskazana firma prowadziła prace kopalniane na terenie sąsiednim, którego właścicielem jest J. C. Wobec tego ustalenie sprawcy wyłączenia na omawianym terenie nie budzi wątpliwości.

W skardze na przedmiotową decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 11 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 140 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 12 w zw. z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 28 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 107 § 1 ab initio w zw. § 3 ab initio k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2014 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie testu proporcjonalności i wyłączenie ze stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na kolizję z artykułem 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r., nr 203, poz. 1569) w oparciu o zasadę bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego oraz złożył opinię pracowników Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w przedmiocie konstytucyjności rozwiązań ustawowych będących podstawą zaskarżonych decyzji dla uzasadnienia powyższego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1812/13 oddalił skargę.

Sąd wskazał, że nie mogą mieć znaczenia w sprawie kwestie podnoszone przez skarżącego: faktyczne niewykorzystywanie gruntów do produkcji leśnej przez właściciela Skarb Państwa (w zarządzie Nadleśnictwa Lasów Państwowych) i okoliczność, że do naruszenia doszło przypadkowo, a po jego stwierdzeniu podjęto pilne działania w celu naprawy szkody (rekultywacja zgodnie z porozumieniem z 2009 r.). Wobec przesłanek orzekania w przedmiocie obowiązku zapłaty dwukrotnej należności (w rozumieniu art. 4 pkt 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) wskazanych w art. 28 ust. 1 tej ustawy, kluczowe znaczenie miało: wykorzystanie gruntu leśnego na inny cel, nawet krótkotrwałe składowanie piaskowca, bez uzyskania stosownej decyzji, okoliczność, że wyłączenie gruntu z produkcji było następstwem działania przedsiębiorstwa należącego do skarżącego, nieprzeznaczenie gruntu na inny cel niż produkcja leśna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyklucza to możliwość alternatywnej sankcji z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego, czy braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy nie są zatem uzasadnione.

Sąd wskazał, że wbrew wywodom skargi prawodawca nie ograniczył stosowania sankcji, przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy, do przypadków trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Pojęcie wyłączenia gruntu z produkcji używane jest w ustawie w określonym znaczeniu. Zdefiniowano je w art. 4 pkt 11. Te same wnioski wynikają z samej definicji legalnej określenia, jak i jego użycia w innych częściach ustawy. Przykładowo z art. 4 pkt 13 wynika expressis verbis reguła, że wyłączenie gruntu z produkcji, z czym wiązać się może także ponoszenie tzw. opłat rocznych, może mieć charakter trwały lub czasowy. Nie pozwala to uznać, jakoby wolą prawodawcy było stosowanie sankcji w postaci podwyższonej należności jedynie, gdy dojdzie do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej (lub rolnej). W myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowiłoby wyłączenia z produkcji jedynie takie rodzaje składowania na terenach gruntów leśnych, które nie uniemożliwiałoby równocześnie prowadzenie produkcji leśnej. Wyjątkiem, gdy chodzi o przypadki składowania, byłoby złożenie drewna, które nawet gdyby wykluczało możliwość realizacji upraw leśnych nie stanowi o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej (art. 3 pkt 2 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy).

W ocenie Sądu I instancji, chybione są zarzuty dotyczące braku proporcjonalności sankcji, jaką stanowi w danym przypadku obowiązek uiszczenia podwójnej należności. Sankcja w postaci uiszczenia podwójnej należności została, z woli prawodawcy, powiązana z konkretnym zdarzeniem jednorazowym i jest proporcjonalna do skali konkretnego działania w wymiarach: wielkości terenu objętego niezalegalizowanym wyłączeniem z produkcji i rodzaju użytku. Przyjęta przez prawodawcę koncepcja jednorazowej sankcji jest uzupełniona katalogiem innych środków służących egzekwowaniu zachowań zgodnych z intencją prawodawcy, gdy stan niezgodności z prawem miałby charakter bardziej długotrwały. Chybione są więc zarzuty jakoby te same sankcje ponosił skarżący, jak i np. osoba, która trwale wyłączyła grunt z produkcji leśnej. W tej sytuacji nie jest naruszona zasada proporcjonalności przy stosowaniu sankcji administracyjnych, którą nota bene wywodzić należałoby raczej z zasady państwa prawnego deklarowanej w art. 2 Konstytucji RP, nie zaś z jej art. 31 ust. 3, gdzie zakreślono zasady ograniczania korzystania z praw konstytucyjnych. Chybionym było również odwoływanie się do zasady proporcjonalności w prawie wspólnotowym wyrażonej na szczeblu samych Traktatów (Traktatu o Unii Europejskiej czy odpowiednio późniejszego Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Kwestie ochrony produkcyjności gruntów rolnych i leśnych nie są objęte bezpośrednio prawem materialnym ustanowionym na poziomie prawodawstwa wspólnotowego, stąd odnoszenie się do zasad implementacji przez kraje członkowskie tej kategorii regulacji nie znajduje w tym przypadku żadnego uzasadnienia. Rozważając z kolei przyjęte przez prawodawcę polskiego zasady odpowiedzialności za wyłącznie gruntów z produkcji leśnej, w kontekście przywoływanej przez skarżącego reguły wyrażonej w art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych, w ocenie Sądu, z przyczyn wskazanych wyżej, nie naruszono zasady proporcjonalności kary, jaką jest w danym przypadku dwukrotna tzw. należność, proporcjonalna do skali wyłączenia.

Sąd I instancji nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, co do ewentualnej niekonstytucyjności art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na uchybienie zasadzie proporcjonalności, przy takim jego rozumieniu, że dotyczy on także przypadku krótkotrwałego wykorzystania na cel inny niż produkcja leśna gruntu o charakterze leśnym, jednak stanowiącego w danym czasie faktycznie nieużytek. Niezależnie jednak od tego skarżący może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust.1 Konstytucji RP.

Sąd stwierdził, że wobec powyższych uwarunkowań nie mogą mieć znaczenia w sprawie podnoszone przez stronę okoliczności faktyczne. W myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączaniem gruntu z produkcji jest rozpoczęcie innego niż leśne jego użytkowanie (art. 4 pkt 11). Stąd, o ile do czasu podjęcia działań przez skarżącego tereny (czego nie kwestionowano) stanowiły grunty zaliczane do leśnych, choć być może w istocie produkcja na nich nie była być może czasowo prowadzona, lecz jak trafnie wskazał organ administracji gruntami leśnymi są także tereny czasowo upraw pozbawione (art. 3 pkt 1 in fine ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Rozpoczęcie ich wykorzystania na inny cel nakazywało nałożenie sankcji wskazanej w art. 28 ust. 1 ustawy. Sankcja ta jest nakładana na sprawcę wyłączenia, nie zaś np. na podmiot obowiązany do prowadzenia produkcji leśnej na swoim gruncie. W kontekście zastosowania ustawowej sankcji nie ma znaczenia ewentualna wina sprawcy (w opozycji do zasad ogólnych prawa karnego). Analogiczna zasada dotyczy z reguły wszelkich deliktów administracyjnych. Nie może mieć też znaczenia okoliczność stosunkowo szybkiego usunięcia szkód – rekultywacja, dokonanie nasadzeń, w myśl porozumienia z reprezentującym interesy właściciela (Skarbu Państwa) zarządcą nieruchomości. Usunięcie wyrządzonych szkód właścicielowi wiąże się w pierwszym rzędzie z relacjami wiążącymi strony na gruncie regulacji cywilnoprawnych. Sankcja wskazana w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie służy zrekompensowaniu szkód właścicielowi nieruchomości (jakim jest w rozpoznawanym przypadku Skarb Państwa) za zniszczenie upraw (czy uniemożliwienie ich prowadzenia), lecz ma charakter uniwersalny i stanowi sankcje za naruszenie zasady wykorzystywania gruntów leśnych (i rolnych) wyłącznie zgodnie z przeznaczeniem niezależnie od tego czyją własność stanowią. O ile sprawca w drodze porozumienia z właścicielem nie ustaliłby zasad usunięcia szkód, możliwe byłoby również zastosowanie sankcji administracyjnych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. nałożenie obowiązku rekultywacji w drodze decyzji naprawczej, wydanej w myśl art. 20 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem Sądu, prawidłowo określono w decyzji podmiot obowiązany do poniesienia opłaty. Skoro, co w sprawie było w toku postępowania bezsporne, do wyłączenia gruntów z produkcji doszło w następstwie działania pracowników przedsiębiorstwa, którym zarządza skarżący, ponosi on odpowiedzialność administracyjną za zdarzenia związane z czynnościami pracowników jego firmy. W toku postępowania skarżący nie podnosił, jakoby zdarzenie (magazynowanie piaskowca) było następstwem samowolnych działań nieznanych osób. Z kolei ewentualny błąd przy pracach geodezyjnych, jako przyczyna zdarzenia może stanowić wyłącznie przesłankę konkretnych roszczeń poszkodowanego (tu skarżącego obowiązanego do poniesienia sankcji) do sprawcy szkody, osoby, której działania doprowadziły do wadliwego ustalenia przebiegu granicy działek w następstwie czego doszło do składowania piaskowca na terenach leśnych.

Zdaniem Sądu, trafnie jedynie podniesiono w skardze, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie odnotował, że jej sentencja nie została sformułowana w pełni prawidłowo. Wskazano bowiem w jej treści także na ustalenie faktu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, co stanowi wyłącznie element stwierdzonego stanu faktycznego i uzasadniało zastosowanie sankcji. To uchybienie, co do zredagowania sentencji orzeczenia organu I instancji nie mogło mieć żadnego istotnego znaczenia w sprawie, w szczególności nie było na tyle poważne by uzasadnić wydanie decyzji reformatoryjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

a) art. 4 pkt 11 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłączenie gruntów z produkcji zachodzi również wtedy, gdy na gruncie nie jest prowadzona produkcja leśna, w sytuacji gdy wykładnia językowa oraz założenie racjonalności ustawodawcy wskazują na konieczność rozumienia wyłączenia z produkcji jako przerwania działalności prowadzonej przez obowiązany podmiot, a definicja wyłączenia z produkcji stanowi definicję cząstkową, w której pojęcie produkcji należy rozumieć wg dyrektyw języka ogólnego;

b) art. 28 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprawcą wyłączenia jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą poprzez zakład górniczy, w sytuacji, gdy w sprawie koniecznym jest ustalenie podmiotu, który swoim zachowaniem wyłączył grunt z użytkowania;

c) art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U.UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.) w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nałożona na skarżącego kara nie jest nieproporcjonalna, w sytuacji, gdy omyłkowe złożenie kamienia nie uruchomiło procesów degradacji i dewastacji gruntu oraz nie spowodowało szkód w drzewostanach i produkcji leśnej, grunt nie utracił charakteru gruntu leśnego wskutek działalności nieleśnej, nie spadła wartość użytkowa oraz nie doszło do obniżenia produkcyjności gruntu.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd dokonał błędnej wykładni art. 4 pkt 11 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem strony skarżącej, przez wyłączenie z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wyłączenie z produkcji może jednak zachodzić w sytuacji istnienia stanu produkcji. Wykładnia przepisów nakładających sankcje administracyjne musi uwzględniać również cele ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tej sprawie żaden z celów ustawy nie został naruszony, naruszenie granic nie uruchomiło procesów degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkód w drzewostanach i produkcji leśnej, grunt nie utracił charakteru leśnego, nie spadła jego wartość użytkowa i nie doszło do obniżenia jego produkcyjności. Nakładanie opłaty wobec braku faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji jaskrawo narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pełnomocnik skarżącego wskazał, że J. C. nie może być uznany za stronę tego postępowania, gdyż organ nie ustalił, kto jest sprawcą tego deliktu administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że opłatę wymierza się sprawcy wyłączenia, czyli osobie fizycznej, prawnej, jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. W tym kontekście należy ustalić ewentualną odpowiedzialność zakładu górniczego lub osób, które faktycznie nawiozły kamień na grunt sąsiadujący z kopalnią.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U.UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.) w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP podano, iż nałożona zaskarżoną decyzją kara administracyjna nie spełnia testu proporcjonalności. Kara w wysokości 110 636 zł jest rażąco nieadekwatna z uwagi na brak rzeczywistego uszczerbku jakiego grunt leśny miałby doznać, co wynika z załączonego do akt sprawy rachunku zysków i strat przedsiębiorstwa skarżącego. Jak wynika z załączonej opinii Polskiej Akademii Nauk opłata ta została ustalona na poziomie znacznie przekraczającym rynkową cenę ziemi i prowadzi przedsiębiorcę do stanu zagrożenia upadłością. Przekroczenie granic działki przez zakład górniczy miało niezawioniony i tymczasowy charakter. Faktyczny brak produkcji leśnej oraz brak znaków granicznych, których obowiązek utrzymywania spoczywał na Nadleśnictwie L. (art. 152 k.c.) były powodem omyłkowego złożenia kamienia przez pracowników kopalni poza granicą zakładu górniczego. Nie spowodowało to jednak degradacji tych gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 pkt 11 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłączenie gruntów z produkcji zachodzi również wtedy, gdy na gruncie nie jest prowadzona produkcja leśna.

Zgodnie z art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Przepis art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ze zm.) stanowi, iż lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej (a), stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego (b) albo wpisany do rejestru zabytków (c); 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Fakt, iż w dacie wyłączenia gruntu z produkcji był on przejściowo pozbawiony roślinności leśnej nie pozbawia go charakteru gruntu leśnego w rozumieniu art. 3 pkt 1 a ustawy o lasach, co wprost wynika z tego przepisu.

W tej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy grunt był gruntem leśnym. W myśl art. 4 pkt 11 ustawy przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Organ nie ustala więc czy na danym gruncie leśnym faktycznie prowadzona była produkcja leśna, lecz czy rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja leśna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu. Ustawodawca nie wyjaśnił, podejmowanie jakich czynności, czy wystąpienie jakiego zdarzenia będzie utożsamiane z rozpoczęciem innego niż rolnicze czy leśne użytkowania terenów. Na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy uprawnione jest stanowisko, że wyłączenie możliwości leśnego użytkowania gruntu w wyniku składowania na gruncie leśnym przez okres kilkunastu miesięcy hałdy kamieni stanowi wyłączenie tego gruntu z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka działalność nie miała bowiem żadnego związku z prowadzeniem gospodarki leśnej, lecz była związana z działalnością wydobywczą kopalni piaskowca.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe ustalenie sprawcy wyłączenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Ilekroć w ustawie jest mowa o osobach rozumie się przez to osobę fizyczną lub prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 4 pkt 3 ustawy). Zdaniem skarżącego w tej sprawie należałoby ustalić ewentualną odpowiedzialność zakładu górniczego lub osób, które faktycznie nawiozły kamień na grunt sąsiadujący z kopalnią. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, gdyż skarżący jest osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] w B. Bez wątpienia wyłączenie przedmiotowego gruntu leśnego z produkcji na skutek składowania na nim kamieni piaskowca było związane z prowadzoną przez skarżącego działalnością i zostało spowodowane przez pracowników firmy skarżącego. Zatem to na przedsiębiorcy prowadzącym tę działalność ciąży odpowiedzialność za wyłączenie gruntu leśnego z produkcji. Fakt, iż organ prawidłowo wskazał adresata decyzji potwierdził sam J. C., zawierając porozumienie z Nadleśnictwem L. z dnia 7 września 2009 r., w którym oświadczył, że rozpoczął składowanie piaskowca na działce nr [...], obręb Z. od dnia 1 marca 2009 r. i zobowiązał się do zapłaty należnych kwot za czasowe wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, jak również do wykonania prac ziemnych związanych z rekultywacją tego terenu.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U.UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.) w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie wynikającej z nich zasady proporcjonalności nałożonej sankcji w stosunku do wyrządzonej szkody w produkcji leśnej.

Zgodnie z art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych surowość kar nie może być nieproporcjonalna do czynu zabronionego zagrożonego karą. Przepis ten dotyczy odpowiedzialności karnej, a nie sankcji administracyjnych. Ponadto z uwagi na treść art. 51 Karty Praw Podstawowych zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się konieczność stosowania przepisów Karty przez państwa członkowskie, ale w sytuacji, gdy wykonują one prawo UE. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż postanowienia Karty mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Zarzut naruszenia postanowień Karty może być podnoszony tylko w sytuacji, gdy w sprawie mają zastosowanie lub powinny mieć zastosowanie inne niż Karta przepisy prawa Unii Europejskiej stanowiące podstawę przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych przepisów prawa Unii Europejskiej, które mogły mieć zastosowanie w sprawie dotyczącej nałożenia sankcji administracyjnej za wyłączenie z produkcji gruntu leśnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji zasady proporcjonalności wynikającej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazać należy, iż opłata w wysokości podwójnej należności za wyłączenie gruntu leśnego z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 28 ust. 1 ustawy) ma charakter sankcji administracyjnej. W literaturze wskazuje się, że sankcję administracyjną stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73). Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Można zatem przyjąć, że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku. Odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne. Odpowiedzialność ta, oparta na zasadzie winy obiektywnej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera charakter odpowiedzialności ustawowej (por. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK ZU nr 1A/2007, poz. 2 i powołane tam orzecznictwo). Podstawową cechą sankcji administracyjnych jest oparcie ich nie na zasadzie winy (jak w przypadku czynów zabronionych w prawie karnym), lecz na zasadzie bezprawności, a więc na samym obiektywnym fakcie naruszenia prawa. Ponadto wysokość opłat (kar) administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te opłaty (kary) uznania co do ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ nie ma prawnych możliwości miarkowania wysokości opłaty w zależności od okoliczności danej sprawy. Przyznanie organom takiej możliwości stwarzałoby ryzyko arbitralności w ocenie okoliczności faktycznych sprawy, zwłaszcza, że organy administracji nie są niezależne i niezawisłe w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Art. 31 ust. 3 Konstytucji formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Są to: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób) oraz zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności (...) Przesłanka “konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie", sformułowana w art. 31 ust. 3, stanowi w pewnym sensie odpowiednik wypowiadanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego postulatów kształtujących treść zasady proporcjonalności. Z jednej strony stawia ona przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2).

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wprowadzający opłatę (w wysokości podwójnej należności) za niezgodne z ustawą wyłączenie gruntu rolnego lub leśnego z produkcji stanowi ustawową podstawę do ograniczenia prawa własności obywatela ze względu na dobro jakim jest ochrona środowiska. Celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest przede wszystkim ograniczanie przeznaczania tych bardzo cennych z punktu widzenia środowiska gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewidziana w art. 28 ust. 1 ustawy sankcja administracyjna ma charakter prewencyjny i została wprowadzona w celu zapobieżenia naruszaniu przepisów zapewniających ochronę gruntów rolnych i leśnych. Wprowadzenie tego rodzaju sankcji jest niezbędne dla realizacji celów ustawy. Nie można też uznać, że opłata za bezprawne wyłączenie gruntów z produkcji w wysokości podwójnej należności jest nadmiernie uciążliwa w porównaniu do opłat i innych obowiązków jakie ponosić muszą podmioty wyłączające grunty rolne lub leśne z produkcji zgodnie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2015 r., II OSK 121/14 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że "ocena proporcjonalności i uciążliwości sankcji finansowej w przypadku art. 28 ust. 1 powinna uwzględniać nadto szczególny, świadczący o wadze jaką ustawodawca przykłada do ochrony gruntów rolnych i leśnych, tryb zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Najpierw przecież taka zmiana przeznaczenia powinna zostać przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero następnie możliwe jest uzyskanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1". Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Regulacja przewidująca wymierzenie za delikt administracyjny dwukrotnej należności wymaganej przy legalnym, zgodnym z prawem wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, nie jest unormowaniem naruszającym zasadę proporcjonalności. Regulacja ta zachowuje właściwą proporcję między zachowaniem zgodnym z prawem, a zachowanie naruszającym to prawo.

W ocenie strony skarżącej przepis art. 28 ust. 1 ustawy narusza zasadę proporcjonalności, gdyż nie zawiera regulacji pozwalających uwzględnić okoliczności czynu, które mogłyby wpływać na zakres odpowiedzialności, np. brak zawinienia, fakt naprawienia szkody przez skarżącego i dokonanie przez niego rekultywacji tego terenu. Sankcje administracyjne są często bardzo dotkliwe i restrykcyjne. Jak już wskazano powyżej nakładane są one na zasadzie bezprawności czynu, a więc przy ich wymierzaniu istotne jest samo naruszenie prawa, a nie wina sprawcy. Ponadto - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - sankcja wskazana w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie służy zrekompensowaniu szkód właścicielowi nieruchomości za zniszczenie upraw (czy uniemożliwienie ich prowadzenia), lecz ma charakter uniwersalny i stanowi sankcje za naruszenie zasady wykorzystywania gruntów leśnych (i rolnych) zgodnie z ich przeznaczeniem. Jeżeli sprawca w drodze porozumienia z właścicielem nie ustaliłby zasad usunięcia szkód, możliwe byłoby również zastosowanie sankcji administracyjnych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. nałożenie obowiązku rekultywacji w drodze decyzji naprawczej, wydanej w myśl art. 20 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie można więc uznać, że samo naprawienie szkody właścicielowi gruntu leśnego stanowi podstawę do odstąpienia przez organ administracji od nałożenia sankcji, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz organu administracji od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.