Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 136/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 c ust. 3 pkt 2)
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi B.Ł. [...] na decyzję Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr rozstrzygnięcie [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarżąca B.Ł., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą M., 11 września 2009 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygniecie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego z dnia [...] sierpnia 2009r. stwierdzające, że protest od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu (Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej) realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013, został rozpatrzony w sposób właściwy. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym :

B.Ł. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu do Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka , lata 2007 – 2013, Oś Priorytetowa: "Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki", Działanie 8.1 "Wspieranie działalności w dziedzinie gospodarki elektronicznej" . We wniosku podała, że celem projektu jest stworzenie interaktywnego [...] - świadczenie nowych e-usług, które umożliwią specjalistom z branży [...] przekazanie i uzyskanie informacji a [...] uzyskanie szczegółowej informacji za pomocą drogi elektronicznej. Usługobiorcy będą mieli dostęp do e-usług na żądanie, bez konieczności jednoczesnej obecności stron w danej lokalizacji i czasie. Dostęp do portalu będzie świadczony bez ograniczeń, głównym celem projektu na poziomie produktu jest przygotowanie 4 e-usług: dla [...], dla [...] oraz dla [...]. W ramy każdej z usług będzie wchodził specjalistyczny serwis informacyjny. Serwis będzie podzielony tematycznie. E-usługa dla [...] będzie ponadto umożliwiała poszukiwanie [...] który wykonuje konkretny typ [...]. [...] będą mogli za pośrednictwem portalu dokonać rejestracji. E-usługa dla [...], oprócz serwisu informacyjnego będzie umożliwiała zamieszczanie na portalu artykułów dla [...]. Poszczególni [...] będą sami decydować o treści jakimi chcą się podzielić z [...]. E-usługa dla [...] będzie zawierała także oprócz serwisów informacyjnych możliwość korzystania z rejestracji [...], który może usprawnić funkcjonowanie placówek oraz w pełni wykorzystać możliwości posiadanych urządzeń [...]. E-usługa, z której skorzystają wszyscy beneficjenci projektu [...] to centralny wykaz [...] wraz z [...]. Każdy [...] korzystający z usługi [...] będzie miał bezpośredni dostęp do [...], itp.

Pismem z [...].06.2009 r. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. poinformowała wnioskodawczynię o negatywnej ocenie powyższego wniosku. W ocenie Agencji projekt nie spełnił następujących kryteriów oceny merytorycznej:

1. Kryterium nr 2: Projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców;

I oceniający : "Wnioskodawca nie podał wiarygodnej metodologii (z zasadzie żadnej) zidentyfikowania potencjalnych grup odbiorców planowanych e-usług oraz ich potrzeb. W związku z tym brak jest możliwości uznania, że projektowane e-usługi są adekwatne do zidentyfikowanych potrzeb odbiorców. Powyższe ma niezwykle istotne znaczenie dla realizacji projektu, bo jak podaje Wnioskodawca jest wiele elementów niepewności, które będą miały istotny wpływ na realizację projektu i wyrażenie zgody przez [...] na przetwarzanie danych osobowych, bezpieczeństwo danych, zapotrzebowanie na wspólną rejestrację dla wszystkich zainteresowanych, ponoszenie kosztów założenia baz danych przez poszczególne jednostki organizacyjne [...] itp. Mimo wystąpienia tylu niepewnych elementów, Wnioskodawca nie przeprowadził analiz ryzyka odnośnie projektu, co pozwoliłoby w pełni odnieść się do uzyskania założonych celów".

II oceniający: "Wnioskodawca nie wskazał sposobu identyfikacji potrzeb oraz grup docelowej projektu, pisze jedynie że "Brak jest portalu, który zaspokajałby potrzeby [...]". Wnioskodawca opisuje iż odbiorcą e-usługi jest każdy z nas, jednakże nie zbadał skali zainteresowania tego typu produktem. Mentalność dzisiejszego społeczeństwa jest taka, że boimy się ujawniać poufne dane o sobie samym, szczególnie z tego względu, iż mogłyby by być one wykorzystane do innych celów niż są przeznaczone. Dane o stanie [...] są niezwykle cenne dla firm np. [...], itp. Być może większość społeczeństwa nie zgodzi się na to, żeby ich dane były wprowadzone na obcy serwer ([...]), gdyż nie wiadomo w jaki sposób zostałyby zabezpieczone i w jaki sposób obca osoba mogłaby uzyskać takie informacje. Ponadto wnioskodawca pisze, iż [...] będą musieli płacić za to, że wprowadzą dane o [...]. [...] z kolei również muszą zapłacić za dostęp do swoich danych. Sama idea wprowadzenia w/w opłat może przełożyć się na brak zainteresowania tą usługą. Brak dogłębnej argumentacji i przeprowadzenia analiz powoduje, iż projekt jest obarczony dużym ryzykiem powodzenia planowanego przedsięwzięcia".

2. Kryterium nr 8: Projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania

I oceniający : "Planowany projekt nie jest .możliwy do realizacji z finansowego punktu widzenia – Wnioskodawca w punkcie 22 podaje, że źródłem finansowania projektu będzie dotacja w ramach działania 8.1 PO IG. Sposób i forma zaliczkowania nie pozwala uznać tej formy finansowania projektu z powodu luki finansowej, która wystąpi w trakcie realizacji".

II oceniający : "Projekt będzie w swoim założeniu niewykonalny technicznie. Co prawda portal, jako źródło wiedzy powstanie, jakkolwiek problematycznym jest jak wnioskodawca przekona [...] do skorzystania z usługi. Trzeba bowiem pamiętać iż dane te muszą być w jakiś sposób zabezpieczone, a i tak sprawny system zabezpieczeń nie sprawi iż [...] zezwolą na wprowadzenie swoich danych. Ponadto pytanie powstaje, w jaki sposób wnioskodawca zachęci [...] do wprowadzenia tych danych. Ponadto żeby automatyczny system rejestracji działał w poszczególnych [...], portal powinien mieć dodatkowe oprogramowanie integrujące np. moduł rejestracji na portalu, z modułem Rejestracji w [...]. Projekt nie jest wykonalny finansowo, gdyż wnioskodawca nie posiada 100% środków na przedmiotowy projekt. W treści odwołuje się do systemu zaliczkowania, podczas gdy przyjęty przez PARP system zawiera cechy, poprzez które wnioskodawca i tak nie podoła finansowo zrealizować wszystkie założone zadania z harmonogramu. Analiza harmonogramu rzeczowo-finansowego oraz % udziału środków własnych wnioskodawcy w realizacji projektu daje obraz, iż wnioskodawca nie będzie posiadał środków na dalszą działalność już po rozliczeniu zaliczki z pierwszego etapu. Zaliczka przekazywana jest jako pierwsza transza w wysokości 30% dofinansowania, co w przypadku tego projektu daje kwotę: 223 017,90 PLR Zgodnie z harmonogramem I etap opiewa na 257 620,00 PLN, zatem wnioskodawcy z zaliczki brakuje 34 602,10 PLN. Jeśli różnicę sfinansuje z posiadanych środków własnych tj. kwoty 131 190,00 PLN, na finansowanie II etapu zostanie 95 587,90 PLN. II Etap projektu to 208 320,00 PLN, zatem już brakuje wnioskodawcy środków finansowych na realizację etapu (kwoty: 112 732,10 PLN), by móc go zrefundować wnioskiem o płatność. Wnioskodawca nie posiada zdolności finansowej na rzetelną i terminową realizację projektu.

Pismem noszącym datę 23.06.2009 r. B.Ł. wniosła protest od negatywnej oceny wyżej opisanego wniosku o dofinansowanie. Nie zgodziła się z ocenami opisanymi w piśmie z [...].06.2009 r. W jej ocenie we wniosku wystarczająco szczegółowo opisała potrzeby zidentyfikowanej grupy odbiorców, gdyż z samej istoty projektu wynika, że jest on skierowany do każdego, nie sposób więc podać metodologii identyfikacji grup odbiorców, która to z założenia przewiduje sposób wyboru określonej grupy. Wskazała, że oceniający nie może stawiać zarzutu i wymagać przeprowadzania analiz ryzyka, do których beneficjent nie był zobowiązany regulaminem konkursu. Nie zgodziła się także z podnoszonym ryzykiem braku zainteresowania oferowaną usługą, gdyż każdego roku, coraz więcej osób powierza poufnie dane, które są umieszczane na różnych serwerach np. kilka milionów Polaków posiada bankowe konta internetowe, na których zgromadzony jest ich dorobek życiowy. Podniosła, że aby projekt był ekonomicznie uzasadniony nie musi z niego korzystać większość obywateli. We wniosku zawarła szczegółowe wyliczenia. W jej ocenie ryzyka tego nie podnosi fakt, że dostęp do portalu będzie łączył się z opłatami, gdyż opłaty te zostały ustalone na bardzo niskim poziomie, a ponadto płacenie abonamentu za różnego rodzaju usług elektronicznych jest zjawiskiem powszechnym.

Zdaniem skarżącej oceniający także błędnie zrozumieli i ocenili jej projekt z finansowego punktu widzenia. Jej zdaniem popełnione przez nich błędy wynikają z nieznajomości zasad wypełniania wniosku aplikacyjnego.

Pismem z [...].07.2009 r. Agencja Rozwoju Regionalnego poinformowała B.Ł., że jej protest został rozpoznany negatywnie. W piśmie wskazano, że w pkt 18 wniosku przedstawiła uzasadnienie, które nie odpowiada wymogom kryterium zawartym w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG 2007-2013" oraz które nie jest zgodne z instrukcją wypełniania wniosku. Zdaniem Agencji wniosek został napisany w formie ogólnikowej i niejednoznacznej, co uniemożliwia pozytywny wynik oceny merytorycznej. Wskazano, że wnioskodawczyni nie oparła się wiarygodnej metodologii zidentyfikowania potrzeb. Tym samym nie wiadomo na czym opierała się analizując potrzeby odbiorców – na literaturze fachowej, na wywiadach z [...], czy też na badaniach ankietowych, itp. Wskazano ponadto, że w opisie wnioskodawczyni nie odniosła się także do kwestii bezpieczeństwa danych klientów projektu, w tym wyrażania zgody na przetwarzanie danych osobowych, co może w istotny sposób naruszyć postanowienia ustawy o ochronie danych osobowych. Wątpliwość Regionalnej Instytucji Finansującej budzi również fakt, iż wnioskodawca adresuje swój projekt do wszystkich mieszkańców kraju, [...], natomiast wskaźnikach rezultatu odnosi się jedynie do bliżej nieokreślonej grupy 100 klientów planowanych do pozyskania docelowo do 2011 roku. Zdaniem Regionalnej Instytucji Finansującej taki projekt ma sens jedynie szeroką rzeszę zarówno [...] jak i podmiotów świadczących usługi [...]. W innym przypadku brak będzie zainteresowania wykupywaniem abonamentu. Wskazano ponadto, że biorąc pod uwagę tak niewielką liczbę klientów brak jest uzasadnienia dla tak wysokiego poziomu kosztów projektu, tj. 8 745 PLN w przeliczeniu na obsługę 1 klienta, a także że wniosku o dofinansowanie brak jest również informacji o tym na jakim poziomie będzie określana wysokość abonamentu dla poszczególnych klientów oraz wysokość Tym samym nie ma możliwości ustalenia czy te wielkości będą do zaakceptowania przez użytkowników systemu na rynku czy też nie. Stąd wątpliwość RIFu budzi także efektywność kosztowa projektu. Planowane wydatki, w opinii oceniającego, nie są racjonalne co do zakresu i oczekiwanych rezultatów projektu.

Co do kryterium nr 8 :"Projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo- finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania" to Agencja Rozwoju Regionalnego uznała wyjaśnienia wnioskodawczyni. Wskazano jednak, że przed dniem złożenia wniosku o finansowanie w RIF, rozpoczęła realizację projektu, co stanowi naruszenie zapisów Rozporządzenia MRR z dnia 13.08.2008r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach POIG,2007-2013. Świadczy o tym fakt, iż we wniosku deklarując, że nie zatrudnia żadnych pracowników, opisuje doświadczenia w biznesie elektronicznym A.Ł., wskazuje go jako "osobę do kontaktu", a w pkt. 12b wniosku określa go jako "zatrudnionego do projektu", co jest niejako potwierdzeniem powyższego.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła odwołanie do Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji . Zarzuciła naruszenie § 9 pkt 2 Wytycznych dotyczących Procedury odwoławczej w ramach POIG, stanowiącej załącznik nr 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów POIG, który mówi, że "W celu zachowania obiektywizmu w trakcie rozpatrywania protestu, w postępowaniu tym nie biorą udziału osoby w jakikolwiek sposób związane z projektem lub jego wnioskodawcą", a w szczególności lit. e) "zachodzą inne okoliczności, budzące wątpliwości co do bezstronności. Zarzut oparła na opisanym w piśmie zdarzeniu – twierdziła, że zastępca kierownika RIF , a jednocześnie kierownik Oddziału Wyboru Projektów namawiała ją do wycofania protestu i obiecywała pomoc przygotowaniu wniosku aplikacyjnego do kolejnego konkursu. O zdarzeniu tym poinformowała Prezesa ARR, której jedyną reakcją było stwierdzenie, że protest na pewno będzie rozpoznany negatywnie, co nastąpiło kolejnego dnia.

Dalej wnioskodawczyni wskazała, że wątpliwość co do bezstronności RIF pogłębiają łudząco podobne uzasadnienia niezależnych ekspertów oceniających projekt - eksperci popełniają np. identyczne błędy.

B.Ł. zarzuciła też naruszenie przez Instytucję Rozpatrującą Protest § 9 pkt 3 Wytycznych dotyczących Procedury odwoławczej w ramach POIG, stanowiącej załącznik nr 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów POIG. Zgodnie z nim Instytucja Rozpatrująca Protest "jest związana zakresem protestu – sprawdza zgodność złożonego wniosku o dofinansowanie projektu tylko z tym kryterium lub kryteriami oceny, które zostały wskazane w proteście." Oznacza to, iż rozpatrzenie protestu polega na odniesieniu się do zarzutów podniesionych proteście. Natomiast IRP w zdecydowanej większości zgodziła się z zarzutami lub pominęła milczeniem przedstawione w ocenie ekspertów argumenty oraz wyjaśnienia i zarzuty zawarte w proteście. Równocześnie jednak dokonała powtórnej oceny projektu podnosząc argumenty, które nie zostały podniesione przez ekspertów; tym samym dokonała de facto powtórnej oceny projektu. Powtórna ocena dotyczy kryterium nr 4 – Projekt nie został rozpoczęty przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie oraz kryterium nr 7 – Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat).

Pismem z [...] sierpnia 2009 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji Departament Społeczeństwa Informacyjnego poinformował skarżącą, iż protest został rozpatrzony w sposób właściwy. W ocenie Instytucji Pośredniczącej projekt nie spełnia kryterium "Projekt jest zgodny ze zidentyfikowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców". W piśmie wyrażony został pogląd, iż wnioskodawca co prawda określił grupę odbiorców, ale nie podał wiarygodnej metodologii, na podstawie której będzie identyfikował potrzeby tej grupy . Wnioskodawczyni została poinformowana, że zgodnie z § 7 pkt. 2 Regulaminu przeprowadzania konkursu dla Działania 8.1 w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka ,,(...) aby wniosek mógł zostać rekomendowany do wsparcia musi spełniać wszystkie wymagane kryteria oceny merytorycznej"(...). Oznacza to, że, niespełnienie co najmniej jednego kryterium oceny merytorycznej skutkuje odrzuceniem wniosku o dofinansowanie. Instytucja Pośrednicząca zgodziła się ze skarżącą, że Agencja Rozwoju Regionalnego S.A w uzasadnieniu odrzucenia protestu nie powinna podnosić nowego kryterium. Podkreśliła, że ocena merytoryczna jest tym momentem, kiedy oceniający powinni wnikliwie przeczytać wniosek o dofinansowanie i go przeanalizować, aby ewentualnie móc wskazać kryteria, których on nie spełnia. Po ocenie merytorycznej, a przy okazji udzielania odpowiedzi na protest wnioskodawcy, nie można już wskazywać dodatkowych uchybień. Wnioskodawczyni została też poinformowana, że Instytucja Pośrednicząca podjęła kroki w celu wyjaśnienia kwestii poruszonych w odwołaniu dotyczących postępowania RIF.

Na powyższe rozstrzygnięcie B.Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi ponownie powtórzyła zarzut z odwołania dot. naruszenia zasady bezstronności przez pracowników Agencji Rozwoju Regionalnego w Z. W jej ocenie przedstawione argumenty jednoznacznie wskazują, że ocena wniosku nie była bezstronna, a także rozpatrzenie protestu nie było bezstronne. Co więcej dowodzi, że zgodnie z wypowiedzią kierownika Oddziału Wyboru Projektów, zakwalifikowanie projektów nie jest uzależnione od bezstronnych ocen ekspertów, lecz od jej decyzji. Wskazała, że także instytucja rozpatrująca odwołanie powinna wydać pełne rozstrzygnięcie odwołania. Rozstrzygnięcie obecne jest częściowe, bowiem poważny zarzut naruszenia bezstronności nie został rozstrzygnięty a Instytucja Pośrednicząca jedynie poinformowała, że podjęła kroki w celu wyjaśnienia poruszonych w odwołaniu kwestii. Zdaniem skarżącej zarówno regulamin konkursu, jak i Wytyczne w zakresie procedury odwoławczej dla wszystkich programów operacyjnych, jak również Wytyczne dotyczące Procedury odwoławczej w ramach POIG, stanowiącej załącznik nr 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów POIG nie przewidują możliwości rozstrzygnięcia częściowo odwołania odkładając rozstrzygnięcie w pozostałej części na czas bliżej nieokreślony i według nieokreślonych procedur. Zarzut dotyczący braku bezstronności jest integralną częścią złożonego odwołania. Rozstrzygnięcie powinno zawierać stanowisko Instytucji Pośredniczącej we wszystkich kwestiach podnoszonych w odwołaniu.

Skarżąca nie zgodziła się także z wyrażoną w rozstrzygnięciu odwołania oceną jej projektu. Wskazała, że odrzucenie wniosku oparto na lakonicznym sformułowaniu, że wnioskodawca nie podał wiarygodnej metodologii, na podstawie, której będzie identyfikował potrzeby beneficjentów projektu. Jej zdaniem nie przedstawiono żadnego uzasadnienia na poparcie tego twierdzenia. Podanie metodologii mieści się w ramach kryterium nr 2, które brzmi : "Projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców". Metodologia jest jednym tylko z elementów tego kryterium, które zawiera szereg warunków.

Postanowieniem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1391/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpatrzenia skargę B. Ł. na rozstrzygnięcie Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd stwierdził, że skarżąca wraz ze skargą i załącznikami nie załączyła odpisu skargi i jej załączników dla strony przeciwnej.

Sąd wywiódł, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) - dalej u.z.p.p.r., reguluje postępowanie sądowoadministracyjne, wywołane skargami dopuszczalnymi w sytuacjach przewidzianych w tej ustawie, pod wieloma względami odmiennie od przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu enumeratywne wyłączenie stosowania przepisów p.p.s.a. zawarte w art. 30e u.z.p.p.r. nie oznacza, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. znajdują zastosowanie w postępowaniach sądowoadministraycjnych, w sprawach do jakich odnosi się u.z.p.p.r. Sąd wskazał, że m.in. art. 49 p.p.s.a. dający stronie możliwość uzupełnienia lub poprawienia pisma w razie niezachowania jego warunków formalnych, nie ma zastosowania do skargi wnoszonej w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W ocenie Sądu z uregulowań zawartych w art. 30c u.z.p.p.r. nie wynika, aby dopuszczalne było wezwanie przez Sąd strony skarżącej do usunięcia braków skargi, gdyż wymóg złożenia kompletnej skargi wraz z dokumentacją ciąży wyłącznie na stronie skarżącej. Zdaniem Sądu skarga wniesiona bez jej odpisu i załączników dla strony przeciwnej, o których mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a, jest skargą niekompletną, o której mowa w art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., co skutkuje pozostawieniem jej bez rozpatrzenia, bez wzywania, przez Sąd, strony do usunięcia braków skargi, o jakich mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia B.Ł. powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Postanowieniem z 17 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. II GSK 969/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. NSA zgodził się z poglądem skarżącej, że skarga niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. Innymi słowy kompletność skargi, o której stanowi art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, która to dokumentacja szczegółowo została przez ustawodawcę określona w art. 30c ust. 2 tej ustawy. Braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. nie obejmują braków w zakresie wymogów formalnych skargi w rozumieniu art. 46 i 47 p.p.s.a. i chociaż w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł odmienną regulację dotyczącą skargi wniesionej w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, aby mogła być rozpoznana przez sąd administracyjny, to nie oznacza to, że art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 49 p.p.s.a..

W konkluzji NSA za błędny uznał pogląd WSA, iż skarżąca wniosła skargę niekompletną w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. albowiem kontrola wymogów formalnych z art. 46-47 p.p.s.a. powinna nastąpić przy zastosowaniu art. 49 p.p.s.a

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał skarżącą do złożenia odpisu skargi z załącznikami – pod rygorem określonym w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Po usunięciu braków skargi odpis został doręczony organowi.

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało argumentację zawartą w piśmie rozstrzygającym odwołanie. Ponadto podkreślono, iż nie organ nie podziela stanowiska skarżącej, iż brak podania wiarygodnej metodologii stanowi uchybienie niewystarczające do odrzucenia wniosku. Organ wskazał, że celem działania 8.1. POIG jest stymulowanie rozwoju rynku usług świadczonych w formie elektronicznej (usług), poprzez wspieranie przedsiębiorców, którzy zamierzają wdrażać projekty gwarantujące osiągnięcie tego celu. Jednocześnie, ze względu na ograniczoną ilość środków, liczba wniosków składanych w ramach każdej alokacji znacznie przekracza możliwości przyznania dofinansowania. Z tego względu projekty zgłaszane przez wnioskodawców muszą spełniać wszystkie ustalone kryteria, a ocena następuje jedynie pod katem spełnienia wszystkich założonych kryteriów lub też braku spełnienia którekolwiek z nich. Podanie wiarygodnej metodologii jest elementem koniecznym do wykazania, iż planowane e-usługi są adekwatne do zidentyfikowanych potrzeb odbiorców. Wnioskodawca musi zatem wykazać, iż prawidłowo rozpoznał potrzeby odbiorców swojej e-usługi, a jej wprowadzenie na rynek z dużą dozą prawdopodobieństwa spotka się z pozytywną reakcją tych odbiorców. Powyższe nie może się jednak ograniczać do zapewnień wnioskodawcy, lecz musi być oparte o weryfikowalne metody badawcze. Brak wskazania wiarygodnej metodologii uniemożliwia zatem ustalenie czy projekt ten spełni cel działania 8.1. POIG, a tym samym pozytywną ocenę projektu.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, iż ocena wniosku została przeprowadzona przez osoby, których bezstronność budzi wątpliwości, organ podkreślił, iż w związku z informacjami przedstawionymi przez skarżącą w odwołaniu, przeprowadzone zostały czynności wyjaśniające. Na ich podstawie ustalono, iż podczas oceny wniosku nie wystąpiły nieprawidłowości, które uzasadniałyby stwierdzenie, iż ocena została przeprowadzona nierzetelnie. Zarówno oceny projektu, jak i rozpatrzenie protestu oraz odwołania dokonywały osoby niepowiązane w jakikolwiek sposób z projektem i w sposób niezależny od siebie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.) /zwanej dalej: "p.p.s.a."/, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministerstwa Spraw wewnętrznych i Administracji, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju . Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b uz.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury.

Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie ww. przepisów prawa Sąd nie stwierdził aby zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Wniosek o dofinansowanie został zgłoszony w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 -2013, zatwierdzonego decyzją Komisji Europejskiej z dnia 1 października 2007 r. oraz uchwałą Rady Ministrów z dnia 30 października 2007 r. W ramach tego Programu określono 9 Priorytetów, skarżąca aplikowała o finansowanie z VIII - Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1. Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej . Jak wynika z opracowanego przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego "Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013" celem tego działania jest stymulowanie rozwoju rynku usług świadczonych w formie elektronicznej (e-usług) poprzez wsparcie mikro- i małych przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność gospodarczą nie dłużej niż 1 rok licząc od dnia wpisu przedsiębiorcy do Krajowego Rejestru Sądowego albo Ewidencji Działalności Gospodarczej . Ocena wniosku dokonywana jest dwuetapowo w Regionalnej Instytucji Finansującej (RIF) . Po zarejestrowaniu wniosku odbywa się ocena formalna, która dokonywana jest w systemie"zero-jedynkowym" – wszystkie kryteria muszą być spełnione. Jeśli wnioskodawca oraz jego projekt spełnia kryteria formalne, lecz wniosek wymaga poprawy/uzupełnienia, RIF nawiązuje kontakt z wnioskodawcą w celu jego dopracowania. Po dokonaniu przez wnioskodawcę poprawek/uzupełnień, wnioski poprawne pod względem formalnym rejestrowane są w krajowym systemie informatycznym. Następnie wnioski są przekazywane członkom Komisji Konkursowej w celu dokonania oceny merytorycznej. Oceny dokonują zawsze dwie osoby. Ocena merytoryczna przeprowadzana jest metodą "zero-jedynkową". W przypadku spełnienia wszystkich kryteriów merytorycznych wniosek jest wpisywany na listę projektów rekomendowanych dodo finansowania. Do wsparcia rekomendowane są projekty pozytywnie ocenione, do wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na daną rundę aplikacyjną. W przypadku wyczerpywania się środków finansowanych przyznaniu wsparcia decyduje kolejność wpływu kompletnego wniosku do RIF.

Dokument powyższy w załączniku 4.4 określił procedurę odwoławczą określającą zasady odwoływania się od wyników oceny i wyboru projektów Procedura odwoławcza od wyników oceny projektów składanych w ramach PO IG przewiduje dwa etapy postępowania: przesądowy – w ramach systemu instytucjonalnego PO IG oraz sądowy –‘ przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Środkami odwoławczymi od wyników oceny projektów składanych w ramach systemu instytucjonalnego PO IG są: protest oraz odwołanie. Protest to pisemne wystąpienie podmiotu wnioskującego o dofinansowanie projektu w ramach PO IG o ponowne sprawdzenie zgodności złożonego wniosku o dofinansowanie z kryteriami wyboru finansowanych operacji, zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący PO IG. Zgodnie z § 9 ust. 3 IRP jest związana zakresem protestu – sprawdza zgodność złożonego wniosku o dofinansowanie projektu tylko z tym kryterium lub kryteriami oceny, które zostały wskazane w proteście.

Zgodnie z § 9 Procedury odwoławczej celu zachowania obiektywizmu w trakcie rozpatrywania protestu, w postępowaniu tym nie biorą udziału osoby w jakikolwiek sposób związane z projektem lub jego wnioskodawcą. W tym celu, IRP zapewnia, że przy rozpatrywaniu protestu nie bierze udziału pracownik (lub osoba wykonująca pracę lub określone czynności na inne] podstawie):

a) który był bezpośrednio zaangażowany w proces naboru i rozpatrywania projektu na

którymkolwiek z etapów oceny, w związku z którym został następnie złożony protest,

b) który jest wnioskodawcą, brał udział w przygotowaniu projektu albo pozostaje

z wnioskodawcą lub podmiotem biorącym udział w przygotowaniu wniosku

o dofinansowanie w takim stosunku prawnym lub rodzinnym (jest małżonkiem, krewnym lub

powinowatym do drugiego stopnia), że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa

i obowiązki lub na wynik postępowania odwoławczego,

c) wobec którego wszczęto dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne,

w zakresie rzutującym na jego wiarygodność, bezstronność lub rzetelność w trakcie

rozpatrywania środka odwoławczego,

d) który pozostaje w stosunku nadrzędności/podległości służbowej względem wnioskodawcy,

e) zachodzą inne okoliczności, budzące wątpliwości co do bezstronności.

W przypadku wyłączenia danej osoby z rozpatrywania protestu jej bezpośredni przełożony

(podmiot nadzorujący lub przewodniczący zespołu) powinien wyznaczyć inną osobę do

prowadzenia sprawy.

Brak występowania ww. okoliczności wyłączających daną osobę z prac nad protestem potwierdzane jest oświadczeniem.

Skarżąca zarzuca, że w rozpatrywaniu jej protestu brała udział osoba nieobiektywna, co wywnioskowała z jej wypowiedzi w reakcji na zgłoszenie zastrzeżeń do obiektywizmu pracownika Agencji w Z. Twierdzi, że Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mogło rozpoznać jej odwołania przed wyjaśnieniem powyższych zarzutów. Jednak w ocenie WSA stanowisko to nie jest uprawnione. Zgodnie z § 12 Procedury odwoławczej odwołanie to pisemne wystąpienie podmiotu wnioskującego o dofinansowanie projektu w ramach PO IG o ponowne rozpatrzenie kwestii będących uprzednio przedmiotem protestu. Zakres przedmiotowy odwołania zdeterminowany jest zakresem uprzednio złożonego protestu – podmiot podnoszący w proteście niewłaściwe przeprowadzenie danego etapu oceny w zakresie zgodności jego projektu z jednym lub z kilkoma kryteriami wyboru projektu, w przypadku negatywnego rozpatrzenia jego protestu może zwrócić się o ponowne sprawdzenie tej zgodności. W odwołaniu powinny być wskazane jedynie te okoliczności, które zostały uprzednio wskazane w proteście, chyba że na wcześniejszym etapie, z powodów niezależnych od wnioskodawcy wskazanie innych okoliczności nie byto możliwe lub okoliczności takie nie były mu znane, a są szczególnie istotne dla sprawy. Wnioskodawca zobowiązany jest udowodnić, że istniały okoliczności uniemożliwiające na etapie protestu przedstawienie tych argumentów które są nowe w/odwołaniu, w przeciwnym razie instytucja rozpatrująca odwołanie nie będzie brała ich pod uwagę ( § 14 ust. 3 Procedury odwoławczej). Instytucja rozpatrująca odwołanie uznała, że może je rozpoznać na podstawie dokumentów i zdaniem Sądu, brak jest podstaw do zakwestionowania takiego poglądu. MSWiA, tak jak poprzedni oceniający, musi bowiem oceniać to co wynika z wniosku i oceny tego dokumentu nie mogą zmienić mniej lub bardziej uzasadnione zastrzeżenia co do zachowania osoby rozpatrującej protest. Istotna jest bowiem sama merytoryczna poprawność oceny projektu, o czym decyduje treść dokumentów.

Kryteria wyboru finansowanych inwestycji określone zostały w załączniku 4.6. do "Szczegółowego opisu priorytetów POIG". Dla Działania 8.1. określono 10 kryteriów merytorycznych, w tym :"projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców", którego to kryterium , zdaniem oceniających, projekt przedłożony przez wnioskodawczynię nie spełnia. Wnioskodawczyni nie zgadza się z taką oceną, w odwołaniu twierdziła m.in. iż nie miała obowiązku przedstawienia metodologii , w skardze jednak przyznała, że jest to jedno z kryteriów oceny spełnienia w/w wymogu. W jej ocenie brak podania metodologii nie może całkowicie eliminować projektu, gdyż jest to za mało, a z uzasadnienia pism rozstrzygających protest, a następnie odwołanie nie wynika, żeby zarzucano jej niespełnienie pozostałych warunków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej. W " Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007- 2013" są określone następujące kryteria sprawdzania spełnienia wymogu "Projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców":

"Sprawdzamy, czy wnioskodawca określił grupę odbiorców planowanych e-usług oraz ich potrzeby.

Sprawdzamy, czy wnioskodawca podał wiarygodną metodologię zidentyfikowania potencjalnych grup odbiorców planowanych e-usług oraz ich potrzeb.

Badamy, czy e-usługi będące rezultatem projektu są adekwatne do zidentyfikowanych potrzeb odbiorców".

Skonkretyzowane kryteria oceny mają oczywiście stanowić pomoc dla aplikujących, aby mieli świadomość jak wniosek będzie oceniany i - przede wszystkim - mają za zadanie ujednolicić oceny, które przecież są dokonywane przez znaczną grupę ludzi w skali całego kraju. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że aby uznać, że projekt spełnia wyżej określone kryterium odpowiedź na wszystkie pytania musi brzmieć twierdząco. Tylko takie rozumienie daje sens ocenie w oparciu o tak określone kryteria; nie można uznać, że wystarczy do pozytywnej weryfikacji pozytywna odpowiedź na jedno z pytań, jak zdaje się uważać skarżąca. Bez wskazania metodologii nie można uznać, że projekt spełnia kryterium nr 2 . W tym zakresie pogląd prezentowany przez Departament Społeczeństwa Informacyjnego MSWiA zasługuje na pełną aprobatę.

W ocenie Sądu projekt przedstawiony przez skarżącą nie spełniał kryterium nr 2 i wobec powyższego w sposób prawidłowy został oceniony negatywnie.

Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w piśmie organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydane zostało w sposób prawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł, jak w sentencji wyroku.