Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 971/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1,  ust. 5;  art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego J. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie przeprowadzenia robót budowlanych w zabytku bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prawomocną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. nr [...] z [...] lutego 1992 r. kamienica, położona przy ul. Ż. [...] w R., została wpisana do rejestru zabytków województwa [...]. Ponadto przedmiotowa kamienica położona jest na terenie układu urbanistycznego śródmieścia miasta R., objętego ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. nr [...] z [...] września 1989 r.

W 2009 r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków Kierownik Delegatury w R. (dalej: [...]WKZ, organ I instancji) przeprowadził kontrolę przestrzegania stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami na terenie nieruchomości przy ul. Ż. [...] w R., w wyniku czego stwierdził wykonanie robót budowlanych bez pozwolenia organu konserwatorskiego, polegających na wymurowaniu ściany wysokości 2 m ponad pierwszym piętrem wraz z otworami okiennymi oraz na wykonaniu nowej konstrukcji więźby dachowej, przez co został zmieniony spadek dachu oraz wygląd zabytkowego budynku od strony podwórza.

W dniu [...] lipca 2009 r. [...]WKZ wydał zalecenia pokontrolne, nakładające na właścicieli przedmiotowej nieruchomości obowiązek przywrócenia przebudowanej części do stanu poprzedniego. Wskutek oględzin przeprowadzonych w dniu 28 lutego 2012 r. ustalono, iż zalecenia te nie zostały wykonane.

W dniu [...] czerwca 2012 r. (data wpływu) J. K. zwrócił się do [...]WKZ

z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych

w budynku przy ul. Ż. [...] w R., dołączając do wniosku projekt architektoniczno-budowlany remontu – przebudowy dla celów mieszkaniowych strychu od strony podwórza oraz w późniejszym czasie, tj. w dniu 7 września 2012 r., opinię techniczną dotyczącą stanu technicznego dachu oraz prac zabezpieczających dach i konstrukcję budynku. Wniosek ten został przekazany do Prezydenta Miasta R. (dalej: Prezydent) jako właściwego do wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

W dniu [...] lipca 2012 r. [...]WKZ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku frontowego przy ul. Ż. [...]

w R. w związku z dokonaną bez pozwoleń konserwatorskich nadbudową tego obiektu.

W wyniku rozpoznania sprawy, [...]WKZ decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. nakazał współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości wykonanie określonych robót budowalnych w celu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, w terminie zakreślonym w decyzji. Na skutek złożonego odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy) decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W międzyczasie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB) postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej dokonanej przez skarżącego w kamienicy przy ul. Ż. [...] w R. do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli wydania przez Prezydenta ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji oraz wymaganego

w tym wypadku uzgodnienia dokumentacji przez [...]WKZ.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości w dniach: [...] października 2013 r., [...] listopada 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. Oględziny obiektu z zewnątrz wykazały, że w wyniku samowoli budowlanej ściana tylna budynku ponad pierwszym piętrem od strony podwórza jest podwyższona przez nadbudowę ścianki kolanowej z bloczków betonowych

o wysokość około 2 m, wykonana jest też nowa konstrukcja dachu wraz z pokryciem, przez co został zmieniony spadek dachu oraz wygląd elewacji budynku od strony podwórza. Przeprowadzone prace spowodowały, że zmieniona została bryła i forma architektoniczna obiektu utrwalonego w historycznej zabudowie miasta.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. [...]WKZ, działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy

z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm., zwana dalej: u.o.z.o.z.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), nakazał J. K. (dalej: skarżący, inwestor), współwłaścicielowi budynku frontowego przy ul. Ż. [...]

w R. (działka nr [...]), przeprowadzenie w terminie do 30 czerwca 2015 r. robót budowlanych w ww. budynku w celu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez: rozbiórkę ściany wymurowanej z bloczków betonowych nad pierwszym piętrem budynku od strony podwórza z pozostawieniem wieńca obwodowego na wysokości pierwszego piętra oraz remont dachu polegający na doprowadzeniu formy połaci dachowej od strony podwórza do stanu sprzed dokonanej nadbudowy.

Odwołanie na powołaną decyzję wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i podnosząc m.in. naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię doręczenia decyzji.

Postanowieniem znak [...] z dnia [...] września 2014 r. Minister, po rozpoznaniu odwołania i wniosku skarżącego, postanowił o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia odwołania.

Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1238/14 orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że doręczenie decyzji organu I instancji Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nie było skuteczne, a zatem odwołanie zostało wniesione od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym jest ono przedwczesne i niedopuszczalne.

Postanowieniem znak [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Minister orzekł o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji. Jednocześnie zalecił [...]WKZ skuteczne doręczenie inwestorowi zaskarżonej decyzji z prawidłowym pouczeniem o możliwości jej zaskarżenia.

Decyzja organu I instancji doręczona została skarżącemu w dniu 26 stycznia 2016 r.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 43 pkt 2, art. 44 ust. 1 pkt 2 i art. 44 ust. 1a u.o.z.o.z. przez nakazanie rozbiórki z pominięciem etapu poprzedzającego wydanie skarżonej decyzji, polegającego na przeprowadzeniu obowiązkowo przez organ I instancji postępowania

w przedmiocie uzyskania pozwolenia na prowadzenie wstrzymanych prac, robót lub innych działań przy zabytku, jeżeli zostały one uprzednio wykonane bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wskutek czego nie zbadano, czy przebudowa może podlegać zalegalizowaniu, zanim zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę;

2. art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. przez doręczenie zaskarżonej decyzji, nakazującej przeprowadzenie robót budowlanych w budynku do [...] czerwca 2015 r., dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r., co stanowi rażące naruszenie prawa albo świadczy o wydaniu decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania, mającej charakter trwały ze względu na upływ nakazanego terminu rozbiórki (prac budowlanych);

3. art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 i art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt. 4 u.o.z.o.z. przez wydanie rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki ściany wymurowanej z bloczków betonowych nad pierwszym piętrem budynku od strony podwórza z pozostawieniem wieńca obwodowego na wysokości pierwszego piętra, podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy rozbiórki obiektu lub części obiektu budowlanego i przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego, bowiem przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego regulowane jest przepisem niepowołanego w decyzji art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., wskutek czego decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 k.p.a.

w zakresie powołania podstawy prawnej;

4. art. 106 § 1, § 3 i § 5 k.p.a. przez wydanie decyzji w sprawie, pomimo nierozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu prowadzonym

z wniosku inwestora, mającym na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej, dotyczącego wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez Prezydenta oraz w zakresie wydania opinii przez [...]WKZ w sprawie robót wykonanych w obiekcie budowlanym, co skutkuje wydaniem decyzji merytorycznej, mimo zawieszenia przez PINB postępowania legalizacyjnego na podstawie postanowienia nr [...] z [...] września 2012 r. w sprawie nadbudowy poddasza ścianą z bloczków betonowych w spornym budynku

i w związku z tym braku wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego;

5. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wydanie nakazu przeprowadzenia przez skarżącego robót budowlanych w spornym budynku

w celu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób, mimo braku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, które powinno wykazać zasadność wydania nakazu rozbiórki ściany wymurowanej z bloczków betonowych nad pierwszym piętrem budynku od strony podwórza, dokonanej bezpośrednio pod nadzorem inspektora nadzoru budowlanego, sprawującego nadzór w trakcie wykonywania innej decyzji organu I instancji w przedmiocie obowiązku naprawy dachu w budynku przyległym, bowiem nie wykazano, że wydana decyzja doprowadzi zabytek do jak najlepszego stanu;

6. art. 45 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 4 u.o.z.o.z. przez wydanie decyzji

z naruszeniem wymogu proporcjonalności przy stosowaniu nakazu rozbiórki na koszt skarżącego ściany z bloczków betonowych nad pierwszym piętrem budynku od strony podwórza przy ul. Ż. [...] w R., podczas gdy uprzednio wnioskiem z 31 sierpnia 2012 r. skierowanym do [...] wszczęto procedurę mającą na celu zalegalizowanie wybudowania ścianki

i podwyższenia dachu, dokonanych w trakcie realizacji prac budowlanych

w budynku przylegającym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] kwietnia 2008 r.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] czerwca 2016 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót budowlanych i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do [...] listopada 2016 r.; w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, organ odwoławczy podał, iż [...]WKZ jako podstawę wydania rozpatrywanej decyzji wskazał art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. Przepis ten reguluje sytuację, w której podjęto działania przy zabytku bez stosownego pozwolenia organu ochrony zabytków, wydawanego w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. lub niezgodnie z tym pozwoleniem. Przepis ten przewiduje dwa rozłączne warianty decyzyjne. Wybór jednej z tych dwóch ewentualności jest uzależniony od oceny, do jakiego stopnia bezprawne działania niekorzystnie wpłynęły na wartości zabytku.

Minister za niewątpliwy uznał fakt, że roboty budowlane, polegające na wybudowaniu ściany nad pierwszym piętrem od strony podwórza (nadbudowa ścianki kolanowej z bloczków betonowych o wysokości ok. 2 m) oraz na zmianie kształtu połaci dachowych, zostały wykonane samowolnie, bez stosownego pozwolenia organu ochrony zabytków. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków, przed wykonaniem ww. robót wymagane było uzyskanie pozwolenia organu ochrony zabytków, wydanego w formie decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z.

Uznał także, że zaskarżona decyzja nakazowa została skierowana do właściwego podmiotu, zgodnie z art. 45 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 4 u.o.z.o.z., tj. do osoby, która dopuściła się naruszenia i która jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący, jako współwłaściciel spornego budynku, przeprowadził bez pozwolenia organu ochrony zabytków przedmiotowe prace przy tej kamienicy. Faktu tego inwestor nie podważa.

[...]WKZ ocenił również, że orzeczenie organu I instancji jest prawidłowe. Oceny tej nie zmienia znajdująca się w aktach sprawy "Opinia techniczna dotycząca stanu technicznego dachu oraz prac zabezpieczających dach i konstrukcję budynku przy ul. Ż. [...] w R. ", opracowana na zlecenie skarżącego przez mgr inż. B. S. z [...] sierpnia 2012 r. W opracowaniu tym wskazano na niezbędność wykonania rzeczonych robót (w związku z prowadzonymi pracami remontowymi przy oficynie), ich prawidłowość techniczną, a także na niemożność omówienia zaistniałej sytuacji z organem I instancji z uwagi na "odległe wyznaczone terminy".

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister wskazał, że nie może w sprawie niniejszej uwzględnić okoliczności, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne dotyczące przedmiotowych robót budowlanych.

W ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami brak jest bowiem przepisu analogicznego do regulacji zawartej w art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, zwana dalej: p.b.), który umożliwiłby legalizację zrealizowanych już prac przy zabytku. W takiej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, znajduje zastosowanie wyłącznie przepis art. 45 u.o.z.o.z.

Jednocześnie wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, iż określony w zaskarżonej decyzji termin wykonania nakazanych prac już minął, niezbędnym było jego ponowne wyznaczenie do [...] października 2016 r.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie jej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu w punktach: 1,3, 4, 5, i 6. Nadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. przez doręczenie decyzji organu I instancji

z dnia [...] lutego 2014 r. nakazującej przeprowadzenie robót budowlanych w budynku do [...] czerwca 2015 r. dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r., co stanowi rażące naruszenie prawa albo świadczy o wydaniu decyzji trwale niewykonalnej już w dniu jej wydania, ze względu na upływ nakazanego terminu rozbiórki (prac budowlanych);

- art. 15 k.p.a. przez brak zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w zakresie orzeczenia o zmianie terminu wykonania prac rozbiórkowych przez organ odwoławczy.

W obszernym uzasadnieniu skargi zostały szczegółowo omówione zarzuty w niej podniesione.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie do Sądu z 2 marca 2017 r. (data złożenia na biurze podawczym) skarżący wskazał na postępowanie prowadzone przez organy nadzoru konserwatorskiego, zakończone decyzją z [...] grudnia 2015 r. znak [...]. Wskazał, iż ww. decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2015 r. zostały uchylone wyrokiem Sądu z 28 września 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 101/16 na skutek skargi skarżącego, opierającej się na podobnych zarzutach jak w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Takie pozwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku (art. 36 ust. 5 w.cyt. ustawy). Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., II OSK 31/10, publ. Lex nr 953062, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2625/11 publ. Lex nr 1365872, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., II OSK 1599/10, publ. ONSAiWSA 2012 r., nr 4, poz. 73).

Bezsporne w sprawie jest, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego

w przedmiotowym zabytku, zakwestionowane przez organ I instancji, zostały zrealizowane samowolnie, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego, a wcześniej bez pozwolenia konserwatorskiego. Stąd wobec inwestora PINB prowadzi postępowanie legalizacyjne, które postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. zostało zawieszone m.in. do czasu uzyskania decyzji wydanej przez [...]WKZ co do pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie zabytkowym. Z takim wnioskiem skarżący zwrócił się do organu I instancji w dniu [...] czerwca 2012 r., uzupełnionym dodatkową dokumentacją złożoną przy piśmie z dnia 31 sierpnia 2012 r. Jednak organy obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że w żaden sposób nie mogą wziąć pod uwagę okoliczności toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego obejmującego przedmiotowe roboty budowlane, ponieważ w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami brak jest przepisu analogicznego do art. 51 ust. 7 p.b., który umożliwiłby legalizację prac przy zabytku już zrealizowanych.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie podziela powyższego stanowiska organów. Z treści art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z., obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wynika, że w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję: 1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo 2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Należy jednak zauważyć, że konsekwencja ww. stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż pozwolenie konserwatorskie na wykonanie robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. może się odnosić tylko i wyłącznie do przyszłych zamierzeń inwestycyjnych powodowałaby, iż niemożliwa byłaby legalizacja takich robót budowlanych nawet w sytuacji, gdyby zostały one wykonane zgodnie z regułami ochrony zabytków.

W ocenie Sądu, organy ochrony zabytków winny najpierw zbadać, czy przebudowa wykonana przez skarżącego w przedmiotowej kamienicy może podlegać zalegalizowaniu, a nie pomijać ten etap postępowania, stosując jednocześnie przepis art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z.

Skoro inwestor, chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku

z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie II OSK 1157/14 (publ. Lex nr 2033966), że istota postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 p.b., w sytuacji gdy inwestor wykonał roboty budowlane w zabytku bez wymaganego pozwolenia, polega na dokonaniu ocen obiektu budowlanego i wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia, jakie działania trzeba wykonać, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. Te oceny i ustalenia odnoszą się do robót budowlanych, które zostały już wykonane samowolnie, ale także do robót budowlanych, których wykonanie może być nakazane

w postępowaniu naprawczym. Z tego względu przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z. nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę. Taką wykładnię ww. przepisu zaprezentował NSA w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. wydanym w sprawie II OSK 524/11 (publ. Lex nr 1215853), jak również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 101/16 (publ. cbosa).

Powyższa wykładnia systemowa, w ocenie Sądu, jest racjonalna i odzwierciedla ducha przepisów dotyczących ochrony zabytków w związku z przepisami Prawa budowlanego. Ze względu na to, że przedmiotowa kamienica, której dotyczą wykonane przez inwestora prace budowlane, jest wpisana do rejestru zabytków, zachodzi konieczność współstosowania dwóch równorzędnych ustaw, tj. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz Prawa budowlanego. Ocena zgodności przedmiotowych robót budowlanych z przepisami u.o.z.o.z. w formie pozwolenia konserwatorskiego w prowadzonym przez PINB postępowaniu legalizacyjnym stanowi zagadnienie wstępne z art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia którego organy ochrony zabytków uchylają się. Pismem z dnia 17 września 2012 r. [...]WKZ przekazał do PINB wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r. wraz z dokumentacją, natomiast postępowanie przed organami konserwatorskimi z wniosku skarżącego z dnia 31 lipca 2015 r. w sprawie wydania pozwolenia na roboty budowlane w przedmiotowym budynku zostało umorzone (decyzje z dnia [...] października 2015 r. i [...] grudnia 2015 r. uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 września 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 101/16).

Odnosząc się do kontrolowanej decyzji w kontekście powyższych wywodów należy stwierdzić, że organy konserwatorskie nie rozstrzygnęły zagadnienia wstępnego koniecznego w postępowaniu mającym na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej

w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Nieprawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy na okoliczność wykonania przedmiotowych robót budowlanych pod nadzorem i kierownictwem inżyniera budownictwa, posiadającego uprawnienia do nadzoru prac przy zabytku. Tym samym, wydanie decyzji w trybie art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. było przedwczesne, bowiem celem tego przepisu jest usunięcie takich skutków bezprawnych działań, które stanowią zagrożenie dla stanu zachowania lub wyglądu zabytku.

Jak wynika z treści art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z., przewiduje on dwa alternatywne (rozłączne) uprawnienia decyzyjne wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wybór rozstrzygnięcia jest uzależniony od tego, czy podjęte przy zabytku wpisanym do rejestru

i bez wymaganego zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być tolerowany, biorąc pod uwagę ich zakres i charakter, czy też do stanu, który można odpowiednio dostosować do wymagań ochrony konserwatorskiej, co wymagałoby podjęcia dodatkowych działań, robót lub czynności wskazanych przez konserwatora (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1635/11, publ. Lex nr 1361578).

Zaskarżona decyzja, nakazująca skarżącemu doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu przez rozbiórkę ściany wymurowanej z bloczków betonowych nad pierwszym piętrem budynku od strony podwórza z pozostawieniem wieńca obwodowego na wysokości pierwszego piętra oraz remont dachu polegający na doprowadzeniu formy połaci dachowej od strony podwórza do stanu sprzed dokonanej nadbudowy, została wydana na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji nie wynika jednak, aby organy konserwatorskie wykazały, że

w istocie wydana decyzja w powyższej treści doprowadzi zabytek do jak najlepszego stanu.

W tym zakresie nie oceniły dowodu w postaci opinii technicznej z dnia 31 sierpnia 2012 r., złożonej przez skarżącego, z której wynika, że przeprowadzone prace pod nadzorem inżynierów budowlanych w zakresie samowoli budowlanej służyły wyłącznie poprawie stanu technicznego zabytku i niezbędnemu remontowi. Należy również mieć na uwadze okoliczność, do której [...]WKZ w ogóle się nie doniósł, że wykonanie przedmiotowych prac bez wymaganego zezwolenia miało miejsce pod nadzorem uprawnionych inżynierów w trakcie trwania remontu w budynku sąsiednim, z którym połączony był dach przedmiotowej kamienicy.

Poza tym, zdaniem Sądu, rację ma skarżący, że na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. nie można nakazać przymusowego usunięcia (rozbiórki) obiektu budowlanego lub jego części, ponieważ nie daje on prawa do tak daleko idącego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1635/11, publ. Lex nr 1361578).

Badając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nieprawidłowe jest stanowisko organu konserwatorskiego, że na gruncie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie można zastosować art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w sytuacji, gdy inwestor wnosi o wydanie decyzji odnośnie robót budowlanych wykonanych przy zabytku w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie zobowiązany wziąć pod uwagę wykładnię ww. przepisu dokonaną przez Sąd, popartą akceptującym w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym cytowanym w treści uzasadnienia i rozstrzygnąć w drodze decyzji co do pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych w tym obiekcie.

Zaskarżona decyzja narusza również przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, które powinno wykazać zasadność nakazu rozbiórki ściany z bloczków betonowych nad pierwszym piętrem budynku od strony podwórza, bowiem [...]WKZ nie wykazał, że wydana decyzja doprowadzi zabytek do jak najlepszego stanu.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie można organom konserwatorskim zarzucić naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ z przepisów u.o.z.o.z. nie wynika wprost, że przebudowa zabytku wykonana w warunkach samowoli budowlanej może podlegać zalegalizowaniu. Taka wykładnia została wypracowana przez orzecznictwo sądowe, które Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela. W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z tego powodu, że decyzję z dnia [...] lutego 2014 r.

z terminem wykonania nakazanych prac do 30 czerwca 2015 r. skarżący skutecznie otrzymał dopiero w dniu 26 stycznia 2016 r., ponieważ organ odwoławczy w ramach swoich kompetencji reformatoryjnych w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. określił nowy termin wykonania na dzień 30 listopada 2016 r. Orzeczenie o zmianie terminu w żadnym razie nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a. w stopniu skutkującym stwierdzenie z tego powodu nieważności decyzji.