Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 486/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi J.M. i A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A.M. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta [...]- powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2-4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – określanej dalej jako k.p.a.), ustalił na rzecz wnioskodawcy B. Sp. z o.o., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach [...] i części działki nr [...] w [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną dla obsługi planowanej inwestycji, w tym mury oporowe. Rodzaj inwestycji podano w pkt 1 decyzji: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, natomiast najistotniejsze warunki nowej zabudowy zostały określone w pkt 2 pkt 1 decyzji, w którym wskazano:

a) "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją - do 33%,

b) nieprzekraczalna linia zabudowy - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...], w odległości 10 m od granicy pasa drogowego ul. [...], zgodni z załącznikiem graficznym nr 1,

c) wysokość zabudowy - jedna kondygnacja (częściowo zagłębiona) przeznaczona na halę garażową i garaże indywidualne oraz:

• na działce nr [...] (w obszarze oznaczonym na załączniku graficznym nr 1) nie więcej niż trzy kolejne kondygnacje nadziemne, nie więcej niż 12 m do górnej krawędzi elewacji frontowej,

• na pozostałym obszarze nie więcej niż sześć kolejnych kondygnacji nadziemnych mieszkalnych, nie więcej niż 21 m do górnej krawędzi elewacji frontowej, z zastrzeżeniem, iż w pasie 20 m od strony działki nr [...] (w strefie zaznaczonej na załączniku graficznym nr 1) zabudowę należy kształtować kaskadowo, uzyskując wysokość nie większą niż 4, nie więcej niż 15 m do górnej krawędzi elewacji frontowej i kolejno 5 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 18 m do górnej krawędzi elewacji frontowej,

d) dopuszcza się realizację kondygnacji podziemnych i lokalizowanie w nich miejsc postojowych/garażowych,

e) szerokość elewacji frontowej (od strony ul. [...]) - od 20 m do 50 m,

f) szerokość elewacji od strony działki nr [...]- do 50 m

g) geometria dachów-dachy płaskie,

h) dopuszcza się funkcję usługową w parterze budynku sytuowanego od frontu nieruchomości,

i) wysokość murów oporowych - do 4 m,

j) powierzchnia terenu biologicznie czynnego - minimum 25 % terenu objętego decyzją,

k) w zagospodarowaniu terenu zrealizować plac zabaw dla dzieci o minimalnej powierzchni 100 m, przy czym co najmniej 30% tych powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym;".

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 21 listopada 2018 r. z wnioskiem (zmienionym dnia [...] lutego 2019 r.) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną dla obsługi planowanej inwestycji, w tym mury oporowe, na działkach nr [...] i części działki nr [...], wystąpił F.G., działający w imieniu inwestora: B. Sp. z o. o. Zgodnie z wnioskiem istniejąca zabudowa przeznaczona jest do rozbiórki. Dodatkowo inwestor wniósł o dopuszczenie usług w parterze budynku sytuowanego od frontu nieruchomości.

Organ I instancji stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, objętej wnioskiem w sprawie, poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego. Przedmiotowy teren leży w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej, w tym jednorodzinnej z usługami, magazynowo-składowej, produkcyjnej. Na sąsiednich nieruchomościach zabudowanych występują budynki o wysokości od jednej do sześciu kondygnacji nadziemnych, przykryte dachami płaskimi lub stromymi. Dojazd do przedmiotowego terenu ma miejsce od ul. [...].

Dalej organ ustalił, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dla realizacji planowanej inwestycji niezbędne jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Przedmiotowy teren stanowi: działki nr [...]- własność spółki M. Sp. z o. o. oraz działkę nr [...]- własność spółki A. Sp. z o. o. Zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) i w związku z tym nie podlega procedurze związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Teren inwestycji leży poza granicami obszarów Natura 2000 oraz innych obszarów chronionych wyznaczonych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Przedmiotowy teren nie jest również objęty procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W toku postępowania uzyskano opinie zarządców infrastruktury technicznej uwzględnione w ustaleniach decyzji. Ponadto wnioskodawca uzyskał promesę R. Sp. z o. o. z dnia [...] grudnia 2018 r., gwarantującą przyłączenie do sieci elektroenergetycznej oraz umowę przyłączeniową nr[...], zawartą pomiędzy inwestorem a "Z." Sp. z o. o., określającą warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 - 5 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 – określanego dalej jako r.s.u.w.), analizie poddano obszar, którego granice wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu tego terenu, który wynosi 70 m. Wyznaczony obszar analizowany jest racjonalną całością urbanistyczną, zapewniającą zachowanie ładu przestrzennego, określonego art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wyniki przeprowadzonej analizy - część tekstowa i graficzna stanowią załącznik nr 2 do decyzji.

Prezydent Miasta podał, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji występujących w analizowanym obszarze, a istniejąca zabudowa sąsiednia pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Linia istniejącej zabudowy przy ul. [...] przebiega tworząc uskok.

W większej odległości od pasa drogowego znajduje się budynek na działce nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe oraz § 4 r.s.u.w., a także uwzględniając, że wyznaczenie linii zabudowy oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji organ wyznaczył nieprzekraczalną linię nowej zabudowy jako kontynuację linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...], w odległości 10 m od granicy pasa drogowego ul. [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizowanym obszarze wynosi od 6% do 51%. Średnia wielkość tego wskaźnika wynosi 33%. Inwestor wniósł o wyznaczenie wskaźnika zabudowy do 33%. Wskaźnik istniejącej sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi od 27% do 33% . Biorąc pod uwagę powyższe oraz § 5 r.s.u.w., wyznaczono wskaźnik projektowanej zabudowy na wielkość do 33%. Szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze wynosi od 7 m do 59 m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 20 m. Istniejące budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają szerokość elewacji frontowej od 21 m do 59 m. Inwestor wniósł o szerokość elewacji frontowej do 50 m. Biorąc pod uwagę § 7 r.s.u.w. oraz że w bliskim sąsiedztwie (na działce nr [...]) występuje budynek o szerokości elewacji 52 m, przychylono się do wniosku inwestora i wyznaczono szerokość elewacji projektowanych budynków (od strony ul. [...]) na wielkość od 20 m (średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze) do 50 m (wnioskowana szerokość elewacji frontowej). W związku z tym, że przedmiotowy teren leży w sąsiedztwie obszaru [...] o szczególnych walorach krajobrazowych, wyznaczono szerokość elewacji projektowanej zabudowy od strony tego obszaru (od strony działki nr [...]) na wielkość do 50 m. W analizowanym obszarze występują budynki o wysokości od jednej do sześciu kondygnacji nadziemnych. W bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji występują głównie budynki o wysokości od jednej do dwóch kondygnacji nadziemnych, za wyjątkiem trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] (działka nr [...]) i trzykondygnacyjnego budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...] (działka nr [...]). W dalszym sąsiedztwie przy ul. [...] występują budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości od jednej do czterech kondygnacji nadziemnych. Po drugiej stronie ul. [...] na nieruchomościach dz.[...] zlokalizowane są budynki mieszkalne sześciokondygnacyjne. Mając na uwadze powyższe oraz § 7 r.s.u.w., stanowiący, iż wysokość nowej zabudowy wyznacza się odpowiednio do istniejącej zabudowy sąsiedniej, a także, że jeżeli wysokość obiektów na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym oraz, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, wyznaczono wysokość projektowanych budynków na: jedną kondygnację częściowo zagłębioną i kolejne sześć kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 21 m do górnej krawędzi elewacji frontowej, z zastrzeżeniem, iż w pasie 20 m od strony działki nr [...] zabudową należy kształtować kaskadowo, uzyskując wysokość nie większą niż kolejne 4 kondygnacje nadziemne, nie więcej niż 15 m do górnej krawędzi elewacji frontowej i kolejno 5 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 18 m do górnej krawędzi elewacji frontowej. Dla budynku sytuowanego od frontu nieruchomości wysokość zabudowy wyznaczono na wielkość wnioskowaną - jedną kondygnację częściowo zagłębioną i do trzech kolejnych kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 12 m do górnej krawędzi elewacji frontowej. Planowana realizacja dachów płaskich, wobec faktu występowania w analizowanym obszarze zarówno dachów płaskich jak i stromych, spełnia warunek kontynuacji parametrów zabudowy zastanej.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. A.M. i J.M. wyrazili sprzeciw co do wysokości planowanej zabudowy i odległości od ich działki. Powyższe uzasadniono tym, że w sąsiedztwie zostało zrealizowane już osiedle mieszkaniowe z budynkami sześciokondygnacyjnymi. Zdaniem strony budowa nowych obiektów sześciokondygnacyjnych w sąsiedztwie ich działki spowoduje zacienienie tego terenu i pozbawi słońca ich budynek. Ponadto strony wskazały na uciążliwości związane z realizowaną wcześniej zabudową mieszkaniową przy ul. [...] przez firmę B. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. A.M. i J.M., po zapoznaniu się z projektem decyzji, ponownie wnieśli sprzeciw co do wysokości projektowanych obiektów i ich odległości od granicy ich działki. Zdaniem strony wysokość projektowanych budynków nie powinna wynosić więcej niż trzy kondygnacje, a powierzchnia zabudowy nie powinna przekraczać 25%. Ponadto wyżej wymienione strony wniosły, aby z uwagi na etapowość procesu przygotowania inwestycji, zostali uznani za stronę postępowania na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do wniesionych uwag organ wyjaśnił, że r.s.u.w. określa sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym m. in. wymagania dotyczące ustalenia wskaźnika zabudowy i wysokości zabudowy. Zgodnie z § 5 r.s.u.w., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika tej wielkości, jeżeli wynika to z analizy. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 33% i taki wskaźnik wyznaczono dla przedmiotowej nieruchomości. Wnioskowane przez strony ograniczenie wskaźnika zabudowy do wartości 25% nie znajduje uzasadnienia w przeprowadzonej analizie i nie wynika w żaden sposób z przepisów r.s.u.w. W ocenie organu "zasada dobrego sąsiedztwa" określona art. 61 u.p.z.p. nie oznacza, iż możliwa jest jedynie zabudowa tożsama z zabudową sąsiednią. Przepis powyższy ma na celu uniemożliwienie realizacji wyłącznie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową istniejącą i nie może być interpretowany w sposób, który powodowałby utrudnienie czy nieuzasadnione ograniczenie zasady wolności zagospodarowania terenu i korzystania z prawa własności, wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Mając na uwadze sprzeczne interesy inwestora oraz stron postępowania wnoszących sprzeciw, organ w ustaleniach decyzji zawarł ograniczenia dotyczące możliwości swobodnego kształtowania zabudowy, poprzez wyznaczenie zróżnicowanej wysokości nowej zabudowy. Od strony działki nr [...] (stanowiącej własność wnoszących uwagi) wysokość zabudowy należy kształtować kaskadowo, uzyskując wysokość nie większą niż 4 i kolejno 5 kondygnacji nadziemnych, a dla budynku sytuowanego od frontu nieruchomości wyznaczono wysokość zabudowy do trzech kondygnacji nadziemnych. Dopiero w dalszej odległości dopuszczono budynki o wysokości do sześciu kondygnacji nadziemnych.

W odniesieniu do zastrzeżeń dotyczących odległości nowej zabudowy od działki stron oraz zacieniania ich nieruchomości organ wyjaśnił, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie określa się dokładnego sytuowania obiektów budowlanych, gdyż dokładne usytuowanie budynku na działce budowlanej, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich należą do zakresu projektu budowlanego, sporządzanego po uzyskaniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku, ale także kompetencji, aby na etapie ustalania warunków zabudowy, badać jakie jest usytuowanie budynku w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jak również odległości od innych obiektów, w tym kwestii dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Warunki naturalnego oświetlenia pomieszczeń zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 poz. 1422 ze zm. – określanego dalej jako r.w.t.),będącym aktem wykonawczym do prawa budowlanego.

W ocenie organu, przeprowadzona analiza wykazała spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało dokonania uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., za wyjątkiem uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia tego, z uwagi na tożsamość organu uzgadniającego z organem wydającym decyzję, dokonano z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu pismem [...] z dnia [...] marca 2019 r. Projekt decyzji, zgodnie z art. 60 ust 4 u.p.z.p., sporządziła osoba uprawniona, spełniająca warunki art. 5 pkt 1-4 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiedli J.M. i A.M. W tym środku zaskarżenia strony podniosły, iż wnoszą sprzeciw co do zabudowy w pasie 20 m przylegającym do działki nr [...]. Ponadto odwołujący się zwrócili uwagę, iż analizie poddano teren zaznaczony i opisany w załączniku nr 2 do decyzji, przy czym w opisie powołano się na zupełnie inny teren, na którym znajdują się postawione kilka miesięcy temu budynki 6-kondygnacyjne, co do wysokości których strony wnosiły nieskutecznie sprzeciw. Te 6-kondygnacyjne budynki usytuowane są po drugiej stronie ul. [...] w stosunku do rozważanego obecnie terenu. Na terenie objętym graficzną i logiczną analizą, czyli po prawej stronie ulicy [...], gdzie znajdują się interesujące odwołujących się działki nie ma ani jednego budynku wyższego niż trzy kondygnacje naziemne, a są to: budynek na działce [...] oraz budynek wielorodzinny przy ulicy [...]. Pozostałe obiekty to budynki jednorodzinne. Tak więc w ocenie strony decyzja o kaskadowej zabudowie od wysokości 4-6 kondygnacji nie ma żadnego uzasadnienia w oparciu o wytyczne powołanego wcześniej rozporządzenia i nie powinna być decyzją opartą na uznaniu administracyjnym.

Strona podała, że w przypadku istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wskaźnik zabudowy wynosi od 16 do 40. Średnia wielkość tego wskaźnika wynosi 25. Na działce [...] przyjęto wskaźnik zabudowy 33. Zdaniem odwołujących się przy tak wysokim wskaźniku zabudowy ich budynek i teren wokół będą całkowicie pozbawione nasłonecznienia. Co gorsza to zgoda na 50-metrową elewacje frontową powoduje, że działka [...] na tej długości będzie całkowicie zabudowana na co stanowczo strona się nie zgadza, a absurdem tego punktu decyzji jest fakt, że działka w pasie 10 m od ulicy [...] ma szerokość 40 m. Ten sam wskaźnik zabudowy przyjęto dla działki [...], co powoduje, że powierzchnia zabudowy wyniesie prawie 5000 m2, co przy średnim mieszkaniu 50 m2 daje nam ok. 1500 osób i ok. 1000 samochodów poruszających się codziennie w pobliżu parku [...] (100 m) i ich posesji. Strony wskazały, iż kupując działkę w 2007 r. opierały się na planie zagospodarowania z września 2005 r. Nie było w nim mowy o wysokiej zabudowie mieszkaniowej, a wręcz przeciwnie - plan zakładał niską zabudowę pod działalność gospodarczą. Niedopuszczalne jest ignorowanie potrzeb i praw mieszkańców nabytych wcześniej. Nadto decyzja o warunkach zabudowy kłóci się z art. 2 u.p.z.p., który mówi o zachowaniu ładu przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwzględnieniem art. 2 pkt 14, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 53 ust.3, art. 54, art.59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 u.p.z.p. oraz § 4, 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U Nr 164, poz. 1589 – określanego dalej jako r.o.n.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa.

Dalej organ odwoławczy przytoczył przepisy u.p.z.p. oraz r.s.u.w. dotyczące ustalenia warunków zabudowy (tj. art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 53 ust. 3, art. 54, art.59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 u.p.z.p. oraz m.in. § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 r.s.u.w.). Następnie Kolegium stwierdziło, iż wniosek B. Sp. z o.o. jest kompletny i spełnia wymogi wskazane w powołanych przepisach prawa.

Organ odwoławczy podał, iż zgodnie z art. 53 ust. 3, pkt 1 i 2 u.p.z.p. dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały łącznie spełnione. Dla przedmiotowego terenu brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest prowadzona procedura związana z uchwaleniem planu miejscowego. Dla tego terenu brak równeż obowiązujących decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 r.s.u.w. analizie poddano obszar, którego granice wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu tego terenu, który wynosi 70 m. Wyznaczony obszar analizowany jest w ocenie organu odwoławczego racjonalną całością urbanistyczną, zapewniającą, zachowanie ładu przestrzennego, określonego art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wyniki przeprowadzonej analizy - część tekstowa i graficzna stanowią załącznik nr 2 do decyzji. Następnie Kolegium w swoim uzasadnieniu powieliło wyniki wspomnianej analizy urbanistyczno-architektonicznej podane przez organ I instancji.

Organ odwoławczy podał również, iż sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie posiadającej kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów oraz, że w decyzji zawarto wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Organ wskazał także na uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza wykazała, iż w analizowanym obszarze występują budynki o różnej wysokości, w tym budynki sześciokondygnacyjne po drugiej stronie ul. [...] w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Mając na uwadze § 7 r.s.u.w. wyznaczono zróżnicowaną wysokość nowej zabudowy: na działce nr [...] do trzech kondygnacji nadziemnych oraz na pozostałym terenie nie więcej niż sześć kolejnych kondygnacji nadziemnych mieszkalnych, z zastrzeżeniem, iż w pasie 20 m od strony działki nr [...] (w strefie zaznaczonej na załączniku graficznym nr 1) zabudowę należy kształtować kaskadowo, uzyskując wysokość nie większą niż 4 i kolejno 5 kondygnacji nadziemnych. Wyznaczenie 20-metrowego pasa zabudowy kaskadowej nie oznacza bezwzględnego sytuowania zabudowy w tym obszarze, gdyż dokładne sytuowanie obiektu/obiektów na przedmiotowej nieruchomości, wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, skonkretyzuje się na etapie projektu budowlanego. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku, ale także kompetencji, aby na etapie ustalania warunków zabudowy, badać jakie jest usytuowanie budynku w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną jak również odległości od innych obiektów, w tym kwestii dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wobec tego wniosek skarżących o wyznaczenie linii zabudowy na działce nr [...] w odległości minimum 35 m od granicy ich działki Kolegium uznało za nieuzasadniony.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z § 5 r.s.u.w. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze wyliczony na podstawie wskaźnika zabudowy poszczególnych nieruchomości zabudowanych występujących w analizowanym obszarze, wynosi 33 (matematyczne wyliczenie wskaźnika zabudowy w aktach sprawy) i taką wielkość wskaźnika wyznaczono dla przedmiotowej nieruchomości. Niezasadny jest w ocenie Kolegium zarzut skarżących w tym kontekście, dotyczący przyjęcia wskaźnika innego, aniżeli we wcześniejszym postępowaniu dotyczącym danego obszaru. Każde postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest odrębnym postępowaniem, a więc wskaźnik zabudowy wyliczany jest każdorazowo na podstawie wskaźnika zabudowy dla nieruchomości znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 7 r.s.u.w. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 20 m, przy czym szerokość elewacji frontowej istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi od 21 m do 59 m. W zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej wyznaczono na wielkość od 20 m, tj. średniej szerokości elewacji frontowej w analizowanym obszarze, do 50 m, biorąc pod uwagę, że po drugiej stronie ul. [...] znajduje się budynek mieszkalny o szerokości elewacji frontowej 52 m. Takie wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, zgodne z § 7 r.s.u.w., stanowiącym, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji niż wielkość średnia, jeżeli wynika to z analizy, określa jedynie graniczne wielkości (tzw. "widełki"). Nie przesądza to natomiast zdaniem organu odwoławczego, iż szerokość elewacji projektowanej zabudowy od frontu nieruchomości, tj. od strony ul. [...] wyniesie 50 m, gdyż, jak już wskazano, konkretyzacja zamierzenia inwestycyjnego następuje na etapie projektu budowlanego.

Kolegium podało, iż chroniony prawem interes osób, w tym ochrona przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także wymagania dotyczące realizacji inwestycji w sposób umożliwiający dotychczasowe funkcjonowanie i użytkowanie terenów sąsiednich zostały zagwarantowane w niniejszej decyzji (pkt 2 ppkt 2 lit b i pkkt 5 decyzji), przy czym na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy ochrona ta nie może być pełna i kompleksowa. Dopiero na następnych etapach procesu inwestycyjnego, tj. przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ochrona ta musi mieć charakter bezwzględny.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli J.M. i A.M., którzy zarzucili mało wnikliwą analizę przepisów r.s.u.w., powielenie argumentów Prezydenta Miasta oraz przyjęcie do analizy niewłaściwego terenu.

Skarżący podnieśli, iż w złożonym w dniu 15 kwietnia 2019 r. sprzeciwie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oczekiwali zmiany decyzji w zakresie :

- uwzględnienia wysokości budynków max. 3 kondygnacje na działce [...]

- zmniejszenia powierzchni zabudowy do 25%

- zmiany linii zabudowy na działce [...], min. 35 m od granicy działki skarżących;

- uwzględnienia skarżących jako stron w postępowaniu na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów J.M. i A.M. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący podali między innymi, iż w ich ocenie decyzja organu odwoławczego została podjęta w sposób uznaniowy. Do analizy warunków zabudowy na działkach [...] przyjęto teren o wielkości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem tj. 210 m (70 x 3). Strona skarżąca stwierdziła, że wokół działki [...] w odległości 210 m są dwa budynki 3- kondygnacyjne a pozostałe to domy jednorodzinne. W decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w opisie sąsiedztwa terenu inwestycji cytuje: "występują głównie budynki o wysokości od jednej do dwóch kondygnacji naziemnych, za wyjątkiem trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] (działka[...]) i trzykondygnacyjnego budynku mieszkalno- usługowego przy ulicy [...] (działka [...])". W ocenie strony skarżącej, w związku z brakiem analizy właściwego terenu, zgoda na obiekty mieszkalne sześciokondygnacyjne jest pozbawiona podstaw w oparciu o u.p.z.p.

Dalej strona podała, że wskaźnik wielkości zabudowy przyjęty na podstawie analizy wynosi 33%. Wielkość zabudowy terenu ma ten sam charakter, co przewidywana wysokość budynków. Jest to w ocenie skarżących zdecydowanie decyzja uznaniowa. Do analizy szerokości elewacji frontowej przyjęto szerokość elewacji niedawno postawionych budynków. W odniesieniu do działki [...] kuriozalne jest wyznaczenie elewacji frontowej na 50m przy szerokości działki 40 m. Świadczy to zdaniem strony o nieprzeanalizowaniu tego terenu. Skarżący stwierdzili, iż "§ 4 ust. 1-4 r.s.u.w. sugeruje zdecydowanie, że linię zabudowy ustala się w przypadku istniejącej zabudowy a nie sugeruje dowolność w okolicznościach braku zabudowy". Podkreślili ponadto, iż zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Prezydent Miasta sugerują, że "organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku, a także kompetencji, aby na etapie ustalania warunków zabudowy badać jakie jest usytuowanie budynku w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jak również odległości od innych obiektów, w tym również dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi". Zdaniem strony ustawodawca nie narzuca wyznaczania takiej linii w przypadku braku sąsiedniej zabudowy, a organ wydający decyzje nie mając kompetencji do jej wyznaczenia nie powinien tego robić. Kaskadowa linia zabudowy w pasie 20 m od granicy działki [...] o wysokości od 4-6 kondygnacji nie ma żadnego uzasadnienia w oparciu o r.s.u.w. Jest to decyzja uznaniowa, która przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie powinna mieć miejsca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] września 2019 r. skarżący A.M. złożył wniosek o przyznanie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz koszty dojazdu w kwocie 150 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. ustalającą na rzecz wnioskodawcy B. Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] i części działki nr [...], budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną dla obsługi planowanej inwestycji, w tym mury oporowe.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, należy wskazać, iż jej materialną podstawę stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w r.s.u.w. wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega również wątpliwości, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zabudowa ta jest co do zasady zbieżna z funkcją projektowanej inwestycji, teren ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul.[...], jednocześnie inwestor uzyskał zapewnienia ze strony podmiotów dostarczających media, gwarantujących zapewnienie niezbędnego uzbrojenia działki. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Decyzja wraz z analizą urbanistyczną zostały w niniejszej sprawie przygotowane przez M.M-H. – osobę uprawnioną zgodnie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (zob. zaświadczenie Polskiej Izby Urabinistów nr [...]), przy wykorzystaniu mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1: 1000 zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.u.w. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapie zasadniczej o skali 1:500, spełniającej wymogi zgodnie z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Również granice terenu analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w § 3 ust. 2 r.s.u.w., tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Urbanista uznał bowiem, iż nie ma potrzeby zwiększania tego obszaru, który jest spójny pod względem urbanistycznym, a tym samym wystarczający dla określenia wszystkich parametrów zabudowy.

W decyzji nie określono dokładnej ilości budynków planowanych do realizacji. W orzecznictwie podkreśla się jednak, iż funkcjonalna wykładnia przepisów u.p.z.p., w tym zwłaszcza art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. , nie uzasadniania wniosku, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji tego rodzaju jak zespół budynków mieszkalno– usługowych powinna określać dokładną ilość tychże budynków. Określenie dokładnej ilości budynków planowanych do realizacji może bowiem nastąpić na dalszym etapie inwestycyjnym, czyli w postępowaniu o udzielenie pozwoleniA na budowę, gdy inwestor dysponuje już projektem budowlanym określającym szczegółowe rozwiązania techniczne (por. wyroki NSA z dnia 7 lutego 2014 r., II OSK 2640/12). Decyzja o warunkach zabudowy jest w pewnym sensie tylko promesą, informacją co można zrealizować na danym terenie, a jej nadmierna szczegółowość byłaby zbędna na tym etapie, a nawet stwarzałaby trudności w uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2009 r., II OSK 731/08).

Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17).

W niniejszej sprawie planowana inwestycja w zakresie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wpisuje się w funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna występuje bowiem w różnych częściach obszaru analizowanego (zob. działki nr [...]). Podkreślić jednak należy, iż z niezrozumiałych powodów organ ograniczył określenia rodzaju inwestycji jedynie do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w sytuacji, gdy ze zmienionego zakresu wniosku wynikającego z pisma z dnia [...] lutego 2019 r. wynika, że inwestor domagał się dopuszczenia usług w parterze budynku sytuowanego od frontu. Zgodnie z § 2 pkt 1 r.o.n. ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się w decyzji o warunkach zabudowy, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:

a) zabudowa mieszkaniowa, w tym:

– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

– zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

b) zabudowa usługowa,

c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

d) zabudowa produkcyjna,

e) cmentarze,

f) drogi publiczne,

g) drogi wewnętrzne,

h) obiekty infrastruktury technicznej;

Wprawdzie w przepisie tym nie przewidziano wprost zabudowy mieszkaniowo-usługowej, ale taki sposób ustalenia zabudowy jest dopuszczalny, a nawet pożądany gdy inwestycja łączy w sobie różne rodzaje zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2009 r., II SA/Kr 1493/09). Analiza § 2 pkt 1 r.o.n. wyraźnie bowiem wskazuje, iż nie określa ona wyczerpująco dopuszczalnego nazewnictwa stosownego w decyzjach ustalających warunki zabudowy, gdyż posługuje się sformułowaniem " w szczególności".

Decyzja organu I instancji w pkt 2.1.h stwierdza, iż "dopuszcza się funkcję usługową w parterze budynku sytuowanego od frontu nieruchomości", jednakże powyższe sformułowanie jest zbyt ogólnikowe. Zgodnie § 2 pkt 2 r.o.n. w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Nie można jednakże utożsamiać ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z określeniem rodzaju zabudowy (§ 2 pkt 1 r.o.n.), choćby już z tego względu, że skoro w przepisach tych posłużono się odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" to nie mogło być intencją prawodawcy, by miały one jednakowe znaczenie. Ponadto zważyć należy, iż wśród rodzajów zabudowy w powołanym ostatnio przepisie wymienia się m.in. zabudowę mieszkaniową, w tym: jednorodzinną i wielorodzinną oraz zabudowę usługową (§ 2 pkt 1 lit. a i b r.o.n.). W § 2 pkt 2 rozporządzenia ustalenia dotyczące funkcji określa się zaś nie jako rodzaj zabudowy, lecz jako sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania terenu.

W orzecznictwie podkreśla się, iż ogół warunków charakterystycznych dla danego rodzaju działalności prowadzonej w obiekcie budowlanym, na gruncie przepisów prawa budowlanego, a także odpowiednio przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konstytuuje określony sposób użytkowania obiektu Z tych względów przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Stąd należy dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny sposób użytkowania obiektu. Nie jest uzasadnione stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. Rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. Przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy zatem oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną. Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji "usługowej", również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług, oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09, z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 134/07, 17 listopada 2016 r., II OSK 304/15, z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1266/17 oraz wyroki WSA: w Krakowie z 11 grudnia 2013 r., II SA/Kr 908/13, w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Bd 1001/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 lutego 2017 r., II SA/Go 991/16). O konieczności określenia funkcji zabudowy przez wskazanie sposobu użytkowania obiektu (w wypadku usług jednoznacznie sprecyzowanego ich rodzaju) świadczy także treść przepisu art. 64 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Przyjęcie, iż organ decydując w przedmiocie warunków zabudowy nie musi posiadać wiedzy co do rodzaju planowanych usług skutkowałoby możliwością uzyskania pozytywnej decyzji odnośnie obiektu handlowego mimo, iż wniosek dotknięty byłby brakiem formalnym. W takiej sytuacji wydanie decyzji merytorycznej na jego podstawie byłoby niedopuszczalne, z mocy art. 64 § 2 k.p.a. podlegałby on pozostawieniu bez rozpoznania. W związku z powyższym uznać należy za uzasadnione stanowisko, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalno-usługowego powinno się wskazać rodzaje usług, które mają być świadczone w nowo powstałym obiekcie. Inne są bowiem wymagania dla świadczenia różnego rodzaju usług. Podobnie również sama decyzja powinna bliżej określać rodzaj prowadzonych usług (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., II OSK 910/10). W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., w której inwestor wyraził wolę umieszczenia w parterze budynku funkcji usługowej ani też w samej decyzji organu I instancji, nie określono rodzaju usług. Ponadto samo stwierdzenie w analizie funkcji, iż w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami, bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie uciążliwości usług.

Odnosząc się do wskaźników planowanej inwestycji określonych w decyzji organu I instancji, to należy zauważyć, iż nie nasuwa wątpliwości prawidłowość ustaleń zaskarżonej decyzji w części dotyczącej obowiązującej linii zabudowy. Podkreślić należy, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy wspomnianą linię zabudowy określa się jedynie od frontu działki i tak właśnie uczyniono w kontrolowanej sprawie. Na gruncie § 4 ust. 1–4 r.s.u.w. oraz art. 61 ust. 7 u.p.z.p. brak jest podstaw do różnicowania pojęcia "linii zabudowy" i wyprowadzenia kategorii typu "nieprzekraczalna linia zabudowy", przy czym użyte w § 4 ust. 1 r.s.u.w. pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" należy traktować jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi. Ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a ponadto ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oczywiste wobec tego jest to, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Siłą rzeczy taka linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, ale wynika to z samej jej istoty, a nie terminologii, którą bywa określana. Jest to więc granica obszaru, na którym możliwa jest zabudowa, ale niekoniecznie linia do której muszą przylegać budynki. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy (por. wyroki NSA z: 10 września 2014 r., II OSK 574/13 i 8 lipca 2008 r., II OSK 789/07, A. Plucińska-Filipowicz i M. Wierzbowski /red/, U.p.z.p., Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2014, s. 493).

Zgodnie § 4 r.s.u.w. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W związku z tym, iż w niniejszej sprawie linia zabudowy na sąsiednich działkach przebiega tworząc uskok, zasadnie linia ta została wyznaczona stosownie do § 4 ust. 3 r.s.u.w. jak kontynuacja linii zabudowy budynku znajdującego w większej odległości od pasa drogowego. Takim budynkiem – jak trafnie ustaliły organy w oparciu o analizę – jest budynek posadowiony na działce nr [...]. Stąd oczekiwania skarżących co do cofnięcia powyższej linii zabudowy jeszcze bardziej w głąb terenu objętego wniosku nie ma żadnego uzasadnienia ani prawnego, ani też nie zachodziły żadne szczególne okoliczności, które uzasadniłby odstąpienie od zasady kształtowania linii zabudowy w przypadku uskoku, określonej w § 4 ust. 3 r.s.u.w.

Również – zdaniem Sądu - w sposób prawidłowy został wyznaczony w decyzji organu I instancji wskaźnik powierzchni zabudowy. Zasady jego ustalania zostały określone w § 5 r.s.u.w. stanowiącym, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Podkreślić bowiem należy, iż został on ustalony zgodnie z § 5 ust. 1 r.s.u.w. na poziomie do 33%, mieszczącym się w średniej występującej na obszarze analizowany. Zawarte w analizie wyliczenie tego wskaźnika nie nasuwa wątpliwości i nie zostało skutecznie podważone w toku postępowania administracyjnego. Niezasadne jest odwoływanie się przez skarżących do decyzji ustalającej warunki zabudowy na wniosek firmy L. i zawartego w nim wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 25 %. Decyzja ta – jak wskazali sami skarżący - pochodzi bowiem z 2015 r., stąd niewątpliwie zapadła w odmiennym stanie faktycznym, co zresztą wynika wprost z pisma skarżących z dnia [...] kwietnia 2019 r., w którym wskazywali, iż analizą objęto budynki postawione kilka miesięcy temu.

Wobec powyższego brak jest – podobnie jak w przypadku wyznaczenia linii zabudowy - jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego lub faktycznego dla uczynienia odstępstwa od zasadniczego sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy zgodnie z § 5 ust. 1 r.s.u.w. Na ustalenie tych dwóch parametrów planowanej inwestycji nie mogła mieć istotnego znaczenia kwestia pozbawienia działki skarżących nasłonecznienia, jako leżąca poza kompetencją organów w niniejszej sprawie, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia.

Sąd uznał także, iż szerokość elewacji frontowej w kontrolowanej sprawie została ustalona prawidłowo. Sposób wyznaczenia tego wskaźnika określa § 6 r.s.u.w., zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% ( ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 ( ust. 2). Wyznaczając ten wskaźnik na poziomie od 20 m do 50 m, zasadnie odstąpiono - na podstawie powołanego § 6 ust. 2 r.s.u.w. - od średniej szerokości elewacji frontowych występujących na terenie analizowanym, wynoszącym 20 m. Podkreślić bowiem należy, iż w obszarze objętym analizą urbanistyczną występują różnorodne obiekty, w tym obiekty mieszkaniowe jednorodzinne, które ze swej istoty są obiektami o dużo mniejszej szerokości elewacji frontowej niż obiekty mieszkaniowe wielorodzinne. Stąd trafnie uznano, iż punktem odniesienia dla planowanej inwestycji powinny być te ostatnie budynki, których szerokość elewacji waha się od 21 m do 59 m, a w bliskim sąsiedztwie, po drugiej stronie ul. [...], na działce nr [...], znajduje się budynek o szerokości elewacji frontowej 52 m. Dlatego też akceptowalne było wyznaczenie takiego wskaźnika na poziomie do 20 m do 50 m z punktu widzenia ładu przestrzennego, rozumianego - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. - takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Okoliczność, iż skarżący nie byli uczestnikami postępowań administracyjnych dotyczących ustalenie warunków zabudowy, czy udzielenia pozwolenia na budowę obiektów wielorodzinnych, które stały odniesieniem dla ustalenia wskaźnika wskazanego w § 6 r.s.u.w., nie mogło wyeliminować tych obiektów z analizy urbanistycznej.

Wbrew zarzutom skarżących takie określenie szerokości elewacji frontowej nie spowoduje, iż planowany budynek będzie wypełniać całą szerokości frontu terenu objętego wnioskiem. Front ten wynosi bowiem 70 m, gdyż teren wskazany jako miejsce inwestycji w części przylegającej bezpośrednio do ul. [...] obejmuję nie tylko działkę nr [...], ale również działkę nr [...]. W związku z tym szerokość nieruchomości w miejscu, którym przewidziana jest linia zabudowy wynosi 60 m. Ponadto stosownie do powołanego § 6 r.s.u.w. organy ustalając warunki zabudowy były zobowiązane jedynie do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, a nie szerokości budynków w głębi działki, czy też określania odległości planowanego budynku (budynków) od granicy. Kwestie te bowiem należą do organu wydającego pozwolenie na budowę, o czym mowa będzie również w dalszej części uzasadnienia.

Wątpliwości budzi natomiast sposób wyznaczenia kolejnego wskaźnika planowanej inwestycji, a mianowicie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 r.s.u.w. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1); wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2); jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3); dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 (ust. 4). W kontrolowanej sprawie ani sama analiza (w części pisemnej, jak i graficznej), ani też wyniki tej analizy nie zawierają informacji o wysokości obiektów występujących na działkach sąsiednich oraz w obszarze analizowanym, w obowiązujących jednostkach miary. Urbanista przygotowując analizę oraz projekt decyzji opisując tenże parametr posługiwał się jedynie ilością kondygnacji, co jest pojęciem nieostrym. Podkreślić bowiem należy, iż kondygnacja w budynkach może mieć różną wysokość podawaną w metrach (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2015 r., II SA/Łd 958/15). Tym samym nie dysponując tymi danymi nie sposób skontrolować, czy ustalony w decyzji wskaźnik wysokości elewacji frontowej podany wprawdzie w metrach w istocie stanowi w odniesieniu do tego parametru kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji. Ponadto organ odstępując od określonej przepisami zasady (tu: średniego wskaźnika wysokości elewacji frontowej występującego na obszarze analizowanym) i wprowadzając od niej wyjątek, to jest zobowiązany do pełnego, wyczerpującego wyjaśnienia dlaczego takie a nie inne rozwiązania przyjmuje (por. wyrok NSA z 6 lipca 2010 r., II OSK 990/09). W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie w sposób niewystarczający uargumentowały zastosowanie § 7 ust. 4 r.s.u.w., ograniczając się w istocie do stwierdzenia, iż po wnikliwej analizie wyznaczono wysokość projektowanych budynków w sposób opisany w pkt 2.1.c decyzji. Zwłaszcza, iż skarżący podkreślali, że część terenu objętego inwestycją jest znacząco wypiętrzona (tj. o ok. 2 m) w stosunku do ich działki o nr [...]. Tym samym organy winny były się odnieść do tej kwestii, czego nie uczyniły, w szczególności w kontekście tego, czy powstanie 6-piętrowego budynku, wprawdzie w układzie kaskadowym, jednakże na wzniesieniu, nie doprowadzi do powstania dominanty, zaburzającej ład przestrzenny. Ponadto organy obowiązane były wyczerpująco uzasadnić, iż mimo występowania po stronie ul. [...], po której to przewidziano sporną inwestycję, jedynie budynków maksymalnie o 3 kondygnacjach nie dojedzie do zaburzenia ładu przestrzennego przez wzniesienie obiektów aż o 6 kondygnacjach.

Zwrócić również należy uwagę na wadliwie sformułowanie pkt 2.1 c decyzji organu I instancji - czego nie dostrzegło Kolegium - w odniesieniu do wysokości obiektów przewidzianych w pasie działki nr [...] o szerokości 20 m przylegającego do działki nr [...] (strefa zabudowy kaskadowej). W powyższym punkcie decyzji stwierdzono bowiem, iż "zabudowę należy kształtować kaskadowo, uzyskując wysokość nie większą niż 4, nie więcej niż 15 m do górnej krawędzi elewacji frontowej i kolejno 5 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 18 m do górnej krawędzi elewacji frontowej". Analiza uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta wskazuje, iż po cyfrze 4 w sentencji winno znajdować się słowo "kondygnacje", którego jednak zabrakło. Brak tego słowa czyni to rozstrzygnięcie zupełnie niezrozumiałym, jednocześnie bowiem wysokość miałyby być nie większa niż 4 i 15 m.

Jeśli chodzi natomiast o ostatni wskaźnik, tj. geometrię dachu, to kwestia ta nie była sporna. Zgodnie bowiem z § 8 r.s.u.w. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W związku z tym, iż na obszarze analizowanym występują dachy zarówno płaskie, jak i strome, w tym również w bezpośrednim sąsiedztwie, uprawnione było ustalenie dla planowanej inwestycji dachu płaskiego, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Na koniec należy podkreślić, iż na etapie wydawania warunków zabudowy kwestia zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym m.in. dotycząca zacienienia czy odległości planowanych budynków od granic, nie ma znaczenia dla spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. Na tym etapie, który jest przedpolem dla uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych planowanej inwestycji. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego, nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r.. II OSK 833/10, z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 855/17, z dnia 26 czerwca 2019 r., II OSK 1633/18). Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na określonym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na konkretnie wskazanym terenie wybudowany, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14). Stąd wystarczające były ogólne sformułowania zawarte w pkt 5 decyzji I organu instancji formułującym wymagania dotyczące interesów osób trzecich, m.in. wskazując na konieczność projektowania i realizacji inwestycji z zapewnieniem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ochronę przed (...) pozbawieniem światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, czy uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje. W kontekście powyższych uwag poza kompetencją organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy było określenie, iż skarżącym przysługuje prawo strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W związku z tym Sąd uznał, iż w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77§ 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności związanych z kontynuacją funkcji usługowej oraz wysokością planowanej zabudowy i uzasadnienie odstępstwa od sposobu ustalenia tej wysokości w sposób określony w § 7 ust. 3 r.s.u.w., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.)

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane przedstawioną powyżej oceną prawną oraz wskazaniami co dalszego prowadzenia sprawy, w szczególności organ I instancji zleci ponowne wykonanie analizy urbanistycznej mającej na celu wyjaśnienie powyżej wskazanych okoliczności dotyczących kontynuacji funkcji usługowej oraz wysokości planowanej zabudowy.

Jako, iż skarga została uwzględniona, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącego, który złożył wniosek o przyznanie należnych kosztów, tj. A.M., zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania, które sprowadzały się do wpisu od skargi w wysokości 500 zł, ustalonego z zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz kosztów dojazdu na rozprawę w kwocie 150 zł .